Stabilisation des revenus des agriculteurs: une panoplie complète d'outils, mais certains connaissent des problèmes de faible utilisation ou de surcompensation

Synthèse

I

Comme la Commission européenne l'a fait observer, le risque est inhérent au secteur agricole, et les agriculteurs doivent concevoir des stratégies pour faire face aux pertes de production (dues par exemple à des phénomènes climatiques ou à des maladies animales ou végétales) et à la volatilité des prix. La politique agricole commune (PAC) prévoit des instruments destinés à aider les agriculteurs à gérer les risques et à réagir aux crises. Les récentes propositions de réforme de la PAC visent notamment à mettre davantage l'accent sur la gestion des risques.

II

Nous avons évalué l'exhaustivité et la cohérence des instruments que l'UE a prévus pour prévenir et gérer les risques et les crises. Nous avons examiné si ces outils avaient été mis en œuvre avec efficience et s'ils produisaient des résultats. Nous avons centré notre attention sur la manière dont les agriculteurs ont utilisé l'aide de l'UE en matière d'assurance et les mesures exceptionnelles déclenchées en faveur du secteur des fruits et légumes à la suite de l'embargo décrété en 2014 par le gouvernement de la Fédération de Russie sur certaines importations en provenance de l'UE («l'embargo russe»). D'une manière générale, nous avons constaté que les instruments de gestion des risques agricoles et les mesures de crise mis en place par l'UE avaient en partie atteint leurs objectifs, bien que pas toujours de manière efficiente.

III

Nous avons observé que la PAC offrait une gamme complète d'instruments destinés à augmenter la résilience des agriculteurs. Les paiements directs (41 milliards d'euros par an) ont une incidence majeure sur la stabilisation des revenus de certains agriculteurs. La PAC comprend des instruments de prévention devant aider les agriculteurs à renforcer leur résilience, mais les éléments probants collectés indiquent qu'ils influent peu sur le comportement des agriculteurs.

IV

La manière dont les mesures ex post ont été utilisées en réaction à certains risques climatiques extrêmes ne cadre pas forcément avec la stratégie consistant à favoriser un recours accru à des instruments tels que l'assurance. Il existe des chevauchements entre différents instruments de l'UE en faveur de l'assurance-récolte.

V

L'aide de l'Union en matière d'assurance reste peu utilisée, et une petite partie seulement des agriculteurs en a bénéficié. La plupart de ceux qui s'assurent le font sans l'aide de l'UE, ce qui amène à s'interroger sur la valeur ajoutée de cette aide. Nous avons constaté que la Commission ne recueillait pas d'informations pertinentes permettant d'assurer un suivi de l'utilisation des instruments de gestion des risques. Dans les deux États membres qui ont le plus recours à l'aide à l'assurance, celle-ci est utilisée en grande partie dans le secteur vitivinicole. Elle est associée à un risque d'effet d'aubaine. Les agriculteurs assurés pourraient être moins enclins à adopter une stratégie entrepreneuriale plus résiliente ou à s'adapter à de nouvelles conditions climatiques.

VI

En ce qui concerne les mesures exceptionnelles prises à la suite de l'embargo russe, nous avons noté que leur application n'était envisagée sur la base d'aucun critère particulier et que le niveau de l'aide dépendait principalement des pertes liées au marché russe, l'existence de débouchés de substitution n'ayant été prise en considération qu'à partir de la troisième année de l'embargo. Ces mesures ont duré quatre ans et, plutôt que d'être justifiées par les circonstances exceptionnelles prévues dans la réglementation, elles ont été utilisées pour agir sur des problèmes sous-jacents d'excédents structurels concernant certains fruits.

VII

Nous avons constaté que l'aide accordée par l'UE au secteur de la pomme était supérieure aux prix moyens du marché. Le retrait des pêches et des nectarines à des fins de transformation s'est avéré coûteux pour l'UE, et la plus grande partie du jus a été retenue par les industries de transformation à titre de paiement en nature. Enfin, nous ne sommes pas en mesure de confirmer que les produits retirés du marché l'ont vraiment été, soit en raison d'un manque de traçabilité, soit parce que ces produits ont été réintroduits sur le marché sous une forme différente, par exemple transformés en jus.

VIII

Les recommandations que nous adressons à la Commission concernent: la nécessité d'encourager les agriculteurs à mieux se préparer aux crises, la conception et le suivi de l'aide à l'assurance, les critères pour l'application de mesures exceptionnelles et les compensations pour les opérations de retrait.

Introduction

Le risque est inhérent à l'agriculture

01

Comme la Commission européenne l'a fait observer, le risque est inhérent au secteur agricole, et les agriculteurs doivent concevoir des stratégies pour faire face aux pertes de production (dues par exemple à des phénomènes climatiques ou à des maladies animales ou végétales) et à la volatilité des prix (liée par exemple à des risques géopolitiques).La politique agricole commune (PAC) prévoit des mécanismes destinés à aider les agriculteurs à gérer les risques et à réagir aux crises. Les récentes propositions de réforme de la PAC visent notamment à mettre davantage l'accent sur la gestion des risques.

02

Les activités agricoles sont étroitement liées au climat. Les conditions météorologiques peuvent être favorables ou néfastes à la production. Selon l'Agence européenne pour l'environnement, les pertes de récoltes subies dans l'UE en raison de conditions météorologiques extrêmes risquent d'augmenter¹. La figure 1 montre les phénomènes météorologiques extrêmes, tels que les excédents de pluie, les vagues de chaleur et les sécheresses, qui ont frappé l'UE pendant l'été 2018. La Cour des comptes européenne a récemment publié un rapport sur les risques d'inondations² et un autre sur le risque de désertification³.

03

Les conséquences des maladies végétales et animales représentent elles aussi des facteurs de risques majeurs pour la production agricole. Les épidémies ont été fréquentes ces dernières années, en partie en raison de l'intensification des échanges commerciaux et des déplacements humains (qui augmentent tous deux le risque d'apparition de nouveaux agents pathogènes).

04

La gestion de risques tels que la perte de production et la volatilité des prix dépend de la fréquence et de l'impact des risques en question. Dans son analyse, la Commission fait référence à une classification des risques, établie par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui permet de déterminer dans quelles circonstances les risques doivent être assumés par les seuls agriculteurs, par exemple au moyen de mécanismes d'assurance, ou faire l'objet d'une intervention publique (voir figure 2).

05

Au niveau de l'exploitation, les agriculteurs peuvent employer différentes stratégies pour réduire leur exposition aux risques. La plupart de celles-ci peuvent être considérées comme préventives. Les agriculteurs ont la possibilité de diversifier leur production agricole ou leurs sources de revenus pour répartir le risque de perte auquel est exposée une de leurs activités agricoles. D'autres solutions s'offrent également à eux sur l'exploitation, par exemple le recours à des variétés de cultures/espèces d'animaux plus résilientes, le renforcement des mesures sanitaires, l'adoption de pratiques agricoles adaptées aux conditions locales et l'investissement dans des mesures de prévention appropriées (comme des filets anti-grêle ou un système d'irrigation durable). Ils peuvent les compléter par le recours à des outils du secteur privé ou public, tels que les assurances et les fonds de mutualisation.

Recourir à la PAC pour promouvoir un secteur agricole résilient

06

L'aide apportée à l'agriculture dans l'UE au titre du budget de l'Union est gérée dans le cadre de la PAC. Dans sa communication de 2017 intitulée «L'avenir de l'alimentation et de l'agriculture»⁴, la Commission a fait part de son ambition «d'élaborer une approche intégrée et cohérente de la prévention et la gestion des risques et de la résilience à ces derniers, qui allierait, de manière complémentaire, des interventions de l'UE aux stratégies des États membres et aux instruments du secteur privé destinés à assurer une stabilité des revenus et à faire face aux risques climatiques».

07

La PAC actuelle et les propositions législatives pour la PAC après 2020 visent à rendre l'agriculture européenne plus résiliente (voir les exemples de la figure 3), essentiellement en renforçant la robustesse des exploitations (leur capacité à résister aux perturbations extérieures et à maintenir les niveaux de fonctionnalité existants) et, dans une moindre mesure, leur adaptabilité (capacité à réagir à l'évolution de la situation extérieure)⁵.

08

Dans le cadre de la PAC, l'UE apporte un soutien aux instruments relevant de toutes les catégories de risques. Le tableau 1 indique le montant de l'aide accordée par l'UE aux outils de gestion des risques (aide aux primes d'assurance et aux fonds de mutualisation) et aux mesures exceptionnelles, et à quel titre ils sont financés sur le budget de l'UE. Il ne fait pas état des aides générales, telles que les paiements directs aux agriculteurs, qui jouent également un rôle important dans la manière dont les risques sont gérés au niveau de l'exploitation.

09

Le financement de l'aide de la PAC relève de deux piliers. Au titre du premier pilier, l'UE finance les mesures de marché, les mesures de gestion des risques et de prévention des crises dans certains secteurs (les fruits et légumes, ainsi que le secteur vitivinicole) et les mesures exceptionnelles. Dans le cadre du second pilier, l'UE donne aux États membres la possibilité de soutenir trois instruments de gestion des risques (mesure 17): les assurances (sous-mesure 17.1), les fonds de mutualisation (sous-mesure 17.2) et les instruments de stabilisation des revenus (sous-mesure 17.3). Le 7 août 2014, le gouvernement russe a décrété un embargo sur l'importation de produits, dont des fruits et légumes, en provenance de plusieurs pays, dont les États membres de l'UE. Des mesures exceptionnelles de prévention des perturbations du marché ont alors été prises pour le secteur de l'élevage (y compris le lait et les produits laitiers) et pour celui des fruits et légumes. D'autres mesures exceptionnelles ont été activées en réponse aux épidémies de peste porcine africaine et de grippe aviaire, ainsi que pour résoudre des problèmes spécifiques, tels que les inondations dans les pays baltes.

	Second pilier	Premier pilier
	Outils de gestion des risques		Mesures exceptionnelles
Mesures	Aide aux outils de gestion des risques (mesure 17) 2015-2018	Aide au paiement des primes d'assurance (secteur vitivinicole et secteur des fruits et légumes) 2015-2018	Mesures de prévention des perturbations du marché 2014-2018	Mesures de soutien du marché liées aux maladies animales en raison de l'existence de risques pour la santé publique, animale ou végétale 2014-2018	Mesures destinées à résoudre des problèmes spécifiques 2017-2018
Dépenses de l'UE (millions d'euros)	682	174	1 454	51	24

Source: Données de la Commission.

10

Au niveau national, les États membres ont élaboré différentes stratégies pour la gestion des risques et des crises dans l'agriculture. Sept États membres financent leurs propres systèmes nationaux d'aide à l'assurance (la Bulgarie, la Tchéquie, l'Espagne, le Luxembourg, l'Autriche, la Pologne et la Slovénie). Tous les États membres apportent une aide a posteriori en cas d'événements catastrophiques. Par exemple, en réponse à la sécheresse de 2018, l'Allemagne, la France, la Pologne et la Suède ont indemnisé leurs agriculteurs sur leurs fonds nationaux.

Étendue et approche de l'audit

11

Compte tenu de la déclaration de 2017 de la Commission concernant son ambition de renforcer la capacité des agriculteurs à gérer les risques, nous avons examiné les instruments existants en matière de gestion des risques et des crises. Dans un contexte d'accroissement des risques de crises dues à des conditions météorologiques extrêmes, à des maladies animales et végétales ainsi qu'à la volatilité des prix, notre analyse a pour objet de contribuer à améliorer l'utilisation de l'aide de l'UE en faveur du renforcement de la capacité des agriculteurs à gérer les risques.

12

Nous avons cherché à déterminer si la boîte à outils de l'UE en matière de prévention et de gestion des risques et des crises était complète et cohérente, et si ces outils avaient été mis en œuvre avec efficience et produisaient des résultats. Lors de notre examen des outils de gestion des risques, nous nous sommes concentrés sur l'aide de l'UE aux primes d'assurance. Nous avons également accordé une attention particulière à l'utilisation des mesures exceptionnelles prises dans le secteur des fruits et légumes en réponse à l'«embargo russe». Nous ne nous sommes pas intéressés à celles qui ont été déclenchées pour les secteurs de la viande et du lait.

13

La principale question d'audit était la suivante: «Les mesures prises par l'UE pour gérer les risques et répondre aux crises ont-elles atteint leur objectif de manière efficiente?». Pour y répondre, trois sous-questions ont été posées:

• La boîte à outils proposée par l'UE pour prévenir et gérer les risques et les crises est-elle complète et cohérente?
• Les instruments de gestion des risques de l'UE ont-ils atteint leurs objectifs de manière efficiente?
• Les mesures exceptionnelles prises par l'UE en faveur du secteur des fruits et légumes ont-elles atteint leurs objectifs de manière efficiente?

14

Notre audit a porté sur des mesures prises pendant la période 2014‑2018. Nous avons collecté des éléments probants par différents canaux:

• des analyses de données et de documents et/ou des entretiens avec des agents de trois directions générales de la Commission (AGRI, SANTE et ESTAT) et avec des experts de l'OCDE;
• des visites dans quatre États membres sélectionnés de manière à couvrir le recours à l'aide en matière d'assurance (Allemagne, France et Italie) et aux mesures exceptionnelles (France, Italie et Pologne);
• dans ces États membres, nous avons rencontré des représentants des autorités nationales, de compagnies d'assurance, de fédérations d'assurance, de compagnies de réassurance, d'associations et de syndicats d'agriculteurs, ainsi que d'organisations caritatives;
• l'examen des dossiers de 80 bénéficiaires (communiqués par les autorités nationales) choisis de manière à couvrir les outils de gestion des risques et les mesures exceptionnelles, ainsi que des visites sur place auprès de 16 bénéficiaires (en Allemagne, en Grèce, en France, en Italie et en Pologne). La Grèce est venue s'ajouter à notre échantillon en raison d'une opération contrôlée dans le cadre de notre audit de la légalité et de la régularité (rapport annuel);
• des entretiens avec 105 agriculteurs de 17 États membres, qui ont porté sur leur stratégie de gestion des risques (voir annexe);
• une enquête réalisée auprès des autorités nationales de tous les États membres et portant sur leurs stratégies nationales en matière de gestion des risques agricoles et des crises.

Observations

L'UE soutient un large éventail de mesures destinées à améliorer la résilience des agriculteurs

15

Dans la présente section, nous répondons à la question de savoir si la boîte à outils de l'UE conçue pour prévenir et gérer les risques et les crises forme un ensemble complet et cohérent. Nous avons examiné si le système, tel qu'il a été globalement conçu, permettait véritablement d'accroître la résilience des agriculteurs aux risques et aux crises auxquels ils pourraient se voir confrontés.

Les instruments de l'UE couvrent tous les types de risques auxquels les agriculteurs sont exposés, les paiements directs jouant à cet égard un rôle important

16

La PAC comporte de nombreux mécanismes destinés à contrer les risques qui pèsent sur les agriculteurs (même si ces derniers ne peuvent pas tous en bénéficier). Les paiements directs réduisent les variations de revenus pour la plupart des agriculteurs, mais il est difficile de déterminer à quoi ils correspondent dans la classification des risques de l'OCDE (voir figure 2). Les instruments indiqués dans le tableau 2 sont, eux, plus aisément mis en correspondance avec les différentes catégories de risques.

17

Le tableau 2 montre que deux groupes d'instruments sont expressément prévus pour faire face aux risques et aux crises et, ainsi, contribuer à accroître la résilience des agriculteurs:

• les outils de gestion des risques, tels que les assurances et les fonds de mutualisation, conçus pour indemniser les agriculteurs lorsque certains risques bien définis surviennent;
• les mesures exceptionnelles, destinées à stabiliser le marché en cas de perturbations graves⁶.

	Catégorie de risque concernée	Pilier	Instruments
	Normal	I	Paiements directs
Instruments de prévention et de gestion des risques Conditions ex ante	Commercialisable	I	Soutien en faveur des organisations de producteurs de fruits et légumes, y compris l'aide aux primes d'assurance-récolte et aux fonds de mutualisation
	Commercialisable		Aide aux primes d'assurance-récolte et aux fonds de mutualisation dans le secteur vitivinicole
	Commercialisable	II	"Outils de gestion des risques: Aide au paiement des primes d'assurance Aide aux fonds de mutualisation (y compris aux instruments de stabilisation des revenus)"
	Normal		Aide aux investissements dans des activités de prévention et de reconstitution/réhabilitation
	Normal		Aide aux investissements physiques
	Normal		Services de conseil (notamment conseils agricoles)
	Normal		Transfert de connaissances et actions d'information
	Commercialisable		Aide à la mise en place de groupements et d'organisations de producteurs; soutien à la promotion de la coopération
Mesures exceptionnelles Mesures ex post	Catastrophique	I	Intervention publique et aide au stockage privé
	Catastrophique		Mesures de prévention des perturbations du marché
	Catastrophique		Mesures concernant les maladies animales et la perte de confiance des consommateurs en raison de l'existence de risques pour la santé publique, animale ou végétale
	Catastrophique		Mesures destinées à résoudre des problèmes spécifiques

Remarque: la répartition des instruments entre les différentes catégories de risques est purement indicative, car ils peuvent en concerner plusieurs.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des règlements (UE) n^os 1305/2013, 1307/2013 et 1308/2013.

18

Une aide accrue au revenu des agriculteurs pourrait faire passer certains risques commercialisables dans la catégorie des risques normaux, étant donné que si les agriculteurs bénéficient d'une meilleure protection de leurs revenus, leur capacité à gérer les risques sur l'exploitation augmentera (voir points ci-après)⁷. Par contre, le fait de disposer de cette réserve de revenus pourrait amener les agriculteurs à gérer leur exploitation en prenant davantage de risques (par exemple en se concentrant sur une seule culture).

19

Les paiements directs (qui représentent un coût annuel de plus de 41 milliards d'euros) constituent un élément stable du revenu des agriculteurs et contribuent donc à augmenter leur résilience. Ils servent d'amortisseur, ce qui permet aux agriculteurs de faire face à la baisse des prix ou à une diminution de la production.Les paiements découplés (89 % des paiements directs) ne sont pas liés à la production, contrairement aux autres paiements directs (11 %). Selon la Commission, ces revenus supplémentaires représentent environ 26 % des revenus des agriculteurs⁸. La figure 4 montre la part des seuls paiements directs découplés dans le revenu agricole des agriculteurs, une part qui correspond souvent à plus de 20 %.

20

En 2017, 6,4 millions d'agriculteurs ont bénéficié de paiements directs dans l'UE⁹. L'enquête que nous avons réalisée dans tous les États membres a montré que dans neuf d'entre eux, les paiements directs étaient considérés comme un élément important de la stratégie de gestion des risques des exploitations (ils servent de «filets de sécurité» et garantissent une protection en matière de revenus).

21

La figure 4 montre que la part que représentent les paiements directs dans le revenu agricole des agriculteurs, regroupés selon la taille économique de l'exploitation, s'inscrit dans une fourchette allant de moins de 20 % à plus de 30 %. La figure 5 fait apparaître que plus la taille économique de l'exploitation est grande, plus la probabilité qu'elle soit couverte par une assurance agricole est élevée. Il existe une corrélation négative entre la part des paiements directs dans le revenu agricole et le recours à une assurance. Cette constatation est corroborée par les réponses des agriculteurs au questionnaire (voir annexe - figure 24). Dès lors que les paiements directs permettent de soutenir le choc d'une perte de production, la nécessité de souscrire à une assurance est moindre, puisque l'exploitation serait capable d'en supporter elle-même le risque¹⁰. Il existe néanmoins d'autres facteurs susceptibles d'influencer la décision d'un agriculteur de souscrire ou non une assurance. Une part importante des agriculteurs qui bénéficient d'une aide de l'UE exercent cette activité à temps partiel, et cela est particulièrement vrai pour les plus petites exploitations¹¹. Exercer d'autres activités leur assure une source de revenus indépendante des conditions météorologiques et des prix des produits, ce qui leur permet de réduire l'exposition aux risques de leur exploitation.

22

Pour les exploitations de plus grande taille économique, les revenus agricoles représentent une proportion plus importante de leur revenu global. Plus la part de l'agriculture dans le montant total des revenus est élevée (une majorité d'agriculteurs dont l'exploitation a une superficie supérieure à 20 hectares exercent cette activité à temps plein¹²), plus le recours à l'assurance est fréquent (voir annexe - figure 24).

La PAC promeut de plus en plus les mesures préventives

23

Les mesures préventives (voir point 05) permettent aux agriculteurs d'accroître leur résilience en réduisant leur exposition aux risques et en adaptant leur production aux nouveaux risques. Les stratégies de prévention et d'adaptation sont de nature à favoriser la poursuite de la production, par exemple en cas de phénomène climatique défavorable.

Des mesures de prévention efficaces peuvent limiter les pertes de production

24

Étant donné l'impact du changement climatique, les mesures favorisant la résilience, y compris la préparation à long terme (adaptation aux nouvelles conditions) sont importantes. L'encadré 1 illustre la manière dont la perception des risques de sécheresse a évolué en Australie.

25

La rotation des cultures, le recours à des espèces végétales adaptées/plus résistantes ainsi que la constitution d'une épargne étaient les trois mesures préventives les plus fréquemment envisagées par les agriculteurs avec lesquels nous nous sommes entretenus (voir annexe - figure 22). La rotation des cultures fait partie des bonnes pratiques agricoles, car elle a une incidence positive sur la fertilité des sols et contribue à lutter contre les mauvaises herbes, les maladies et les organismes nuisibles.

26

Actuellement, les paiements directs en faveur des grandes exploitations sont associés à une obligation de diversification des cultures (par l'intermédiaire des paiements verts, un nouveau type de paiement direct introduit en 2013 pour renforcer la performance environnementale de la PAC). Avec les nouvelles propositions relatives à la PAC, les paiements directs pourraient encourager la rotation des cultures et accroître indirectement la résilience des exploitations, à condition:

• que les normes nationales définies par les États membres soient suffisamment ambitieuses¹⁵;
• que les agriculteurs respectent les exigences relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales;
• que les comportements changent véritablement.

Nous avons signalé par le passé que la politique de verdissement se traduisait rarement par des changements de comportement¹⁶.

27

Les risques sanitaires sont un domaine dans lequel une prévention réussie limite la nécessité d'une intervention a posteriori. Les autorités (au niveau de l'UE et des États membres) se sont fortement investies dans la lutte contre les risques de maladies animales en adoptant des mesures ex ante telles que la prévention (y compris l'éradication), la surveillance et les outils de gestion des risques. Des efforts importants sont déployés en amont pour éviter les coûts potentiellement élevés et les conséquences négatives des mesures ex post (la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine, par exemple, a coûté plus de cinq milliards d'écus à l'UE de 1996 à 1998). Bien que ces efforts aient largement eu une incidence positive, des études indépendantes ont permis d'estimer que les dépenses publiques relatives aux indemnités versées pour les maladies animales et végétales avaient coûté aux États membres de l'UE un demi-milliard d'euros par an pendant la période 2010‑2014¹⁷.

Il n'est pas encore possible d'évaluer dans quelle mesure les nouveaux outils disponibles permettent aux agriculteurs d'accroître leur résilience à la volatilité des prix

28

La Commission considère¹⁸ les contrats et marchés à terme comme des outils permettant de se prémunir contre les risques de variation des prix. La contractualisation (le recours à des contrats à terme) était la quatrième mesure préventive la plus fréquemment mentionnée par les agriculteurs que nous avons interrogés (voir annexe - figure 22).

29

En vertu des dispositions du cadre juridique de l'UE, les États membres peuvent rendre obligatoire l'établissement d'un contrat ou exiger que le premier acheteur fasse une offre écrite de contrat au producteur¹⁹. Des modifications du cadre législatif ont été introduites dans le volet agricole du règlement «omnibus»²⁰. Le producteur a désormais le droit d'exiger l'établissement d'un contrat écrit entre les parties et/ou d'une offre écrite de contrat par les acheteurs. Une directive visant à bannir certaines pratiques commerciales déloyales dans la filière alimentaire (par exemple des modifications apportées unilatéralement au contrat par l'acheteur) est entrée en vigueur en avril 2019²¹. Il est encore trop tôt pour pouvoir évaluer l'incidence de ces modifications récentes.

30

Dans le cadre du second pilier de la PAC, les instruments de stabilisation des revenus offrant une compensation aux agriculteurs en cas de «forte baisse» de leurs revenus peuvent bénéficier d'un soutien financier. Le règlement «omnibus» a abaissé le seuil à partir duquel l'assurance peut intervenir, le faisant passer de 30 % à 20 % de pertes de production, et a prévu la possibilité de financer un instrument sectoriel (spécifique aux céréales, par exemple) de stabilisation des revenus. Toutefois, aucun instrument de stabilisation des revenus bénéficiant d'un soutien de l'UE n'est opérationnel à l'heure actuelle.

31

En cas de volatilité importante des prix, les paiements directs, les mesures d'intervention sur le marché et les mesures exceptionnelles de prévention des perturbations du marché restent les principaux moyens d'aider les agriculteurs de l'UE.

Les instruments de l'UE se chevauchent parfois

32

Le premier et le second piliers prévoient tous deux des régimes d'aide de l'UE en matière d'assurance. Ceux-ci font en partie double emploi dans le secteur vitivinicole et dans celui des fruits et légumes. Le soutien aux fonds de mutualisation et l'aide à l'assurance ne sont complémentaires que dans les cas où différents risques sont couverts. Les mesures exceptionnelles mises en œuvre pour remédier à des problèmes particuliers causés par des événements extrêmes peuvent ne pas coïncider avec la stratégie qui consiste à favoriser un recours accru à des outils de gestion des risques tels que l'assurance.

Il n'y a complémentarité entre les assurances et les fonds de mutualisation que dans les cas où différents risques sont couverts

33

En vertu du premier pilier de la PAC, le soutien en faveur des fonds de mutualisation est, depuis 2009, éligible au financement pour les programmes opérationnels (PO) concernant les fruits et légumes et pour les programmes nationaux d'aide au secteur vitivinicole, mais les crédits prévus à cet effet n'ont pas été utilisés. Dans le cadre du second pilier, les moyens financiers disponibles pour les fonds de mutualisation ont été peu utilisés (voir point 43).

34

Le recours timide aux fonds de mutualisation s'explique en partie par la complexité élevée de cet instrument. Pour fonctionner, il doit réunir un nombre suffisant d'agriculteurs. En Italie, par exemple, le nombre minimum d'agriculteurs devant adhérer à un fonds de mutualisation est de 700. Cette complexité peut inciter les agriculteurs à se tourner vers d'autres outils disponibles en matière de gestion des risques, en particulier l'assurance²². Les deux instruments ne sont complémentaires que dans les cas où les fonds de mutualisation couvrent des risques que les assurances ne couvrent pas. En France, l'aide de l'UE en matière d'assurance est limitée à l'«assurance-récolte», qui ne couvre que les risques climatiques pesant sur les cultures, alors que le fonds national de mutualisation, qui bénéficie d'un soutien de l'Union, couvre les maladies animales et végétales et les incidents liés à la pollution.

L'utilisation inappropriée des mesures exceptionnelles est susceptible de limiter l'incitation à recourir aux outils de gestion des risques

35

L'incertitude quant aux conditions susceptibles de déclencher des mesures de crise n'est pas sans conséquences sur la perception qu'ont les agriculteurs des limites de leurs propres responsabilités en matière de gestion des risques. Plus la fréquence des aides publiques accordées pendant ou après une «crise» augmente, moins les agriculteurs sont incités à atténuer les risques au moyen d'outils de gestion des risques tels que l'assurance²³.

36

En 2018, par exemple, la Commission a approuvé un règlement d'exécution visant à financer une mesure prise au titre de la PAC pour aider les agriculteurs victimes des inondations et des fortes pluies survenues fin 2017 dans certaines régions de Lituanie, de Lettonie, d'Estonie et de Finlande. Les agriculteurs étaient éligibles s'ils avaient perdu au moins 30 % de la superficie totale de leurs semis d'hiver et n'avaient bénéficié, pour la même perte, d'aucune aide ou assurance au niveau national (en vertu du règlement d'exécution (UE) 2018/108 de la Commission, 15 millions d'euros ont été alloués, et répartis comme suit sur la base du nombre d'hectares touchés: 9,12 millions d'euros pour la Lituanie, 3,46 millions d'euros pour la Lettonie, 1,34 million d'euros pour l'Estonie et 1,08 million d'euros pour la Finlande). Les agriculteurs qui s'étaient assurés contre ce risque n'étaient donc pas éligibles à des compensations pour leurs pertes de production. De tels critères pourraient dissuader les agriculteurs de s'assurer à l'avenir.

37

Par contre, le rôle joué par la Commission dans la crise due à la sécheresse de 2018 était conforme à sa stratégie de développement d'outils de gestion des risques. La Commission, plutôt que de mettre en place des mesures supplémentaires (ex post), a tiré parti de la souplesse des instruments existants. Cette approche a notamment supposé de déroger à certaines règles en matière de verdissement et d'environnement pour permettre aux agriculteurs de faucher ou de faire paître les bovins dans des zones qui seraient sinon en jachère. Elle cadre avec les stratégies nationales de sept États membres (la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche et la Slovénie) qui veulent orienter les dépenses publiques sur les mesures ex ante (prévention et soutien aux outils de gestion des risques) plutôt que sur les mesures ex post.

Dans ses propositions relatives à la réforme de la PAC, la Commission cherche à renforcer le soutien aux outils de gestion des risques pour lesquels une aide nationale est déjà disponible

38

En ce qui concerne la période actuelle, 17 États membres ont décidé de ne pas utiliser les outils de gestion des risques relevant du second pilier (aide à l'assurance et aux fonds de mutualisation). Huit d'entre eux jugent satisfaisants leurs outils actuels de gestion des risques. Sept de ces 17 États membres ont mis en place une aide nationale au paiement des primes d'assurance (voir point 10), et deux d'entre eux, un régime national d'assurance obligatoire²⁴.

39

Avec ses nouvelles propositions relatives à la PAC, la Commission entend obliger les États membres à faire en sorte que l'aide de l'UE soit mise à la disposition des outils de gestion des risques²⁵. Notre enquête auprès des États membres montre que onze d'entre eux ne sont pas d'accord avec cette proposition. Certains invoquent le principe de subsidiarité de l'UE pour justifier leur recours à leur propre système national de soutien.

En ce qui concerne les outils de gestion des risques, l'aide de l'UE est consacrée principalement à l'assurance, mais son utilisation est faible et inégale

40

Étant donné que l'aide de l'UE est axée sur l'assurance (voir tableau 3), nous avons centré notre attention sur cet aspect, pour les deux piliers de la PAC. Nous avons examiné la gestion de l'aide de l'UE en matière d'assurance ainsi que l'utilisation de l'assurance par les agriculteurs.

41

Plus d'un tiers des agriculteurs recourent à l'assurance. Parmi ceux qui sont assurés, 8 % environ bénéficient d'une aide de l'UE au titre du second pilier (principalement au travers de l'assurance-récolte). Les agriculteurs qui paient les primes d'assurance de leurs propres deniers ou avec des fonds nationaux sont plus nombreux que ceux qui le font avec un financement de l'UE.

Une utilisation faible et inégale des outils de gestion des risques de l'UE

42

Comme nous l'avons indiqué au point 39, les États membres manifestent peu d'intérêt pour l'utilisation des financements de l'UE en faveur des outils de gestion des risques. Ils sont 17 à ne pas avoir l'intention de demander une aide pour les outils de gestion des risques au titre du second pilier.

43

Le tableau 3 présente les trois outils de gestion des risques de l'UE et montre que pour les onze États membres qui les utilisent, la plus grande partie de l'aide est consacrée à l'assurance. Seuls trois États membres (la France, l'Italie et le Portugal) octroient un soutien de l'Union aux fonds de mutualisation, et deux (l'Italie et la Hongrie) aux fonds de mutualisation pour la stabilisation des revenus. Pour la période 2014‑2020, 91 % des dépenses qu'il est prévu de consacrer aux outils de gestion des risques concernent l'assurance.

	Outil	Risque couvert	Seuil de déclenchement de la compensation	Contribution publique	Dépenses publiques prévues 2014-2020 (millions d'euros)
Mesure 17.1.	Assurance	phénomènes climatiques défavorables, maladies animales ou végétales, infestations parasitaires ou incidents environnementaux	pertes de production > 20 %	jusqu'à 70 % du montant de la prime d'assurance	2 317
Mesure 17.2.	Fonds de mutualisation		pertes de production > 30 %	jusqu'à 70 % ► des coûts administratifs de constitution du fonds de mutualisation et des intérêts afférents aux emprunts commerciaux contractés par le fonds de mutualisation ► de la compensation versée par le fonds de mutualisation ► des compléments aux paiements annuels au fonds de mutualisation ► du capital social initial du fonds de mutualisation	125
Mesure 17.3 Instrument de stabilisation des revenus	Fonds de mutualisation sectoriel	forte baisse des revenus des agriculteurs	baisse des revenus > 20 %		116
	Fonds de mutualisation non sectoriel		baisse des revenus > 30 %

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de la réglementation et des données fournies par la Commission européenne, mars 2019.

44

La figure 6 indique quels États membres offrent une aide à l'assurance.

45

Le tableau 4 montre que même dans les États membres qui proposent le régime d'aide de l'UE, celui-ci est peu utilisé. La France, l'Italie, la Lettonie et la Hongrie affichent les proportions les plus élevées d'agriculteurs assurés avec l'aide de l'UE.

État membre	Dépenses publiques (millions d'euros)	Nombre d'agriculteurs assurés avec l'aide de l'UE	Pourcentage d'exploitations assurées avec l'aide de l'UE
France	100	57 996	19
Hongrie	25	15 708	15
Lettonie	5	2 300	9
Italie	110	41 076	8
Pays-Bas	27	2 012	4
Portugal	26	3 793	4
Croatie	4	1 953	2
Lituanie	2	402	1
Total UE	299	125 240	3

Remarque: la Belgique, l'Estonie et la Roumanie n'ont pas encore effectué de dépenses.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données du RICA et de celles communiquées à la Commission par les États membres (mars 2019).

46

La figure 7 montre que:

• l'aide de l'UE touche une très petite partie des agriculteurs de l'UE;
• plus de 90 % des agriculteurs qui contractent une assurance le font sans l'aide de l'UE.

47

Le type d'assurance le plus couramment utilisé est l'assurance risque unique, principalement contre le risque de grêle, qui existe depuis le dix-neuvième siècle. Apparue plus récemment, l'assurance multirisque (18 risques en France et jusqu'à 11 risques en Italie) est moins répandue et s'est développée surtout grâce à l'aide publique. La Commission laisse aux États membres le soin de décider du type d'assurance à soutenir (monorisque et/ou multirisque).

48

Nous avons constaté qu'en France (en 2017), 5,2 millions d'hectares étaient assurés contre le risque de grêle (sans aide dans la plupart des cas), et 4,7 millions d'hectares, couverts par une assurance multirisque bénéficiant d'un soutien de l'UE, ce qui signifie que 36 % de la superficie agricole utilisée était assurée. En Allemagne, quelque 8 millions d'hectares (48 % de la superficie agricole utilisée) étaient assurés contre la grêle²⁶, la plupart du temps sans aide publique²⁷.

49

La valeur ajoutée européenne est la valeur qu'une action de l'UE ajoute – du fait de l'intervention de la politique, de la réglementation, des instruments juridiques et des dépenses de l'Union – à celle qui aurait été générée par l'action des États membres seuls. Le fait que l'aide à l'assurance relevant du second pilier soit peu utilisée et qu'un grand nombre d'agriculteurs optent pour une assurance monorisque plutôt que pour une assurance multirisque subventionnée amène à s'interroger sur la valeur ajoutée de l'aide de l'UE en matière d'assurance.

La Commission ne recueille pas d'informations pertinentes sur l'utilisation des mécanismes de gestion des risques

50

La Commission a établi un seul indicateur de résultat global pour les mécanismes de gestion des risques: le «pourcentage d'exploitations participant à des mécanismes de gestion des risques». Il concerne deux mesures relevant du second pilier, à savoir les mesures 17 et 5. La mesure 17 couvre l'aide à l'assurance, aux fonds de mutualisation et aux instruments de stabilisation des revenus et la mesure 5, l'aide à la reconstitution du potentiel de production agricole et aux actions préventives. Étant donné que l'indicateur porte sur des activités multiples, il n'est pas à même d'en rendre compte correctement.

51

En France par exemple, où l'adhésion au fonds national de mutualisation est obligatoire, cet indicateur couvre plus de 99 % des exploitations agricoles. Cela occulte la proportion, bien plus modeste, d'agriculteurs qui contractent une assurance avec l'aide de l'UE, qui adhèrent à un fonds de mutualisation pour la stabilisation des revenus ou qui bénéficient de l'aide à la reconstitution du potentiel de production agricole. En Italie, ce même indicateur couvre moins de 5 % des exploitations, ce qui correspond essentiellement à la part des agriculteurs qui contractent une assurance avec l'aide de l'UE.

52

La France et l'Italie ont également des indicateurs nationaux concernant le nombre d'hectares et la valeur en capital assurés. Ceux-ci donnent une idée plus claire de l'utilisation que fait le secteur agricole des outils de gestion des risques (en d'autres termes, ils permettent de mesurer les réalisations). Un indicateur de résultat valable permettrait quant à lui de mesurer l'impact de l'assurance sur la stabilité des revenus.

L'aide à l'assurance nécessite des systèmes de gestion complexes

53

Les systèmes et processus établis par les autorités nationales pour gérer l'aide publique à l'assurance (premier et second piliers) sont complexes. Bien que la couverture d'assurance soit fournie à un nombre d'agriculteurs relativement faible, le nombre de contrats d'assurance à gérer chaque année est appréciable (140 000 en Italie et 70 000 en France). Un agriculteur donné pouvant avoir souscrit plusieurs contrats d'assurance, le nombre total de contrats est plus élevé que le nombre d'agriculteurs assurés. L'encadré 2 illustre le système mis en place en Italie pour gérer l'aide à l'assurance. Celui-ci fait intervenir deux intermédiaires (Condifesa et CAA) qui apportent une assistance aux agriculteurs. Bien que l'adhésion à ces deux organismes ne soit pas obligatoire, la complexité du système est telle que plus de 95 % des agriculteurs en sont membres et paient pour bénéficier de leurs services. Selon nos estimations, cette mesure, qui suppose que les agriculteurs italiens rémunèrent des entités privées pour qu'elles leur facilitent l'accès à l'aide, engendre des coûts extraordinaires d'au moins 2,8 millions d'euros par an.

54

L'enquête que nous avons réalisée auprès des États membres a montré que 5 des 17 pays qui n'appliquaient pas la mesure 17 avaient décidé de ne pas proposer d'aide à l'assurance en raison des coûts et de la charge administrative que cela engendre.

L'assurance a une incidence positive sur la stabilité des revenus, mais l'impact du régime d'aide de l'UE en matière d'assurance est moins évident

Les agriculteurs assurés ont des revenus plus stables et sont généralement indemnisés plus rapidement

55

Nous avons comparé l'évolution, entre 2014 et 2016, des revenus agricoles des agriculteurs, assurés ou non, qu'ils aient perçus ou pas des fonds de l'UE. Pour évaluer la variation du revenu (représenté par la valeur ajoutée nette d'exploitation) sur cette période, nous avons utilisé l'écart type (dispersion des revenus entre différentes années). Plus l'écart type est faible, plus le revenu est stable. La figure 8 montre que, toutes tailles d'exploitations agricoles confondues, le revenu des agriculteurs assurés varie moins que celui des agriculteurs non assurés.

56

En France et en Italie, les compagnies d'assurance versent les indemnités dans l'année qui suit le phénomène climatique. En Italie, les contrats d'assurance obligent les assureurs à verser les indemnités avant la fin de l'année, ce qui aide les agriculteurs à gérer leur flux de trésorerie et favorise la continuité de l'exploitation. Nous avons constaté que le versement, par les autorités publiques, des compensations pour les événements de 2018 dans le cadre des mesures ex post prenait plus de temps et qu'elles ne seraient versées qu'en 2019.

L'aide de l'UE en matière d'assurance est concentrée sur le secteur vitivinicole

57

Dans les deux États membres qui recourent le plus à l'aide de l'UE en matière d'assurance, nous avons observé une concentration de cette aide sur le secteur vitivinicole. En Italie, celui-ci peut percevoir des aides à l'assurance par deux canaux différents (voir point 32). En 2015, le secteur vitivinicole a perçu près d'un tiers du montant total des aides publiques en matière d'assurance. En France, la superficie de vignobles assurée avec l'aide de l'UE a augmenté et représentait, en 2017, plus du quart de la superficie totale de vignobles. Dans le secteur vitivinicole, le capital assuré peut atteindre 115 000 euros par hectare, tandis que la valeur moyenne du capital assuré dans le secteur agricole français s'établissait, en 2017, à 1 649 euros par hectare²⁸. Plus le capital assuré est élevé, plus la prime est élevée et plus le niveau de l'aide publique est élevé.

58

Les États membres qui distribuent l'aide à l'assurance de l'UE à leurs agriculteurs ne sont pas tenus d'être sélectifs²⁹. À titre d'exemple, l'un des bénéficiaires que nous avons sélectionnés à des fins de contrôle documentaire est un acteur mondial du secteur vitivinicole, avec des vignobles dans le monde entier, des actifs dans ce domaine estimés à 600 millions d'euros et un chiffre d'affaires annuel estimé à 50 millions d'euros. Étant donné le montant investi, la capacité financière et le profil de risque de certains bénéficiaires, ceux-ci auraient probablement assuré leur production même sans subventions et ils profitent donc d'un effet d'aubaine. Nous avons déjà observé précédemment la création d'effets d'aubaine concernant l'aide de l'UE en matière d'assurance³⁰.

La compensation est susceptible d'influer sur le comportement des agriculteurs

59

Comme nous l'avons montré dans l'encadré 3, les agriculteurs assurés pourraient être moins enclins à adopter une stratégie entrepreneuriale plus résiliente. Un agriculteur sachant qu'il sera indemnisé par l'assurance en cas de mauvaise récolte pourrait juger moins important d'investir dans des cultures résistantes et être moins incité à diversifier ses activités. Les compagnies d'assurance demandent souvent à leurs clients de prendre des mesures de prévention permettant de réduire ce risque. Pour le premier pilier, une disposition légale fait référence à cette pratique, mais pour le second, aucune disposition n'est prévue pour réduire l'exposition au risque.

Un contrôle insuffisant de certaines mesures exceptionnelles

60

En vertu de l'article 219 du règlement (UE) 1308/2013, la Commission est habilitée à répondre «aux menaces de perturbations du marché causées par des hausses ou des baisses significatives des prix sur les marchés intérieurs ou extérieurs ou par d'autres événements et circonstances perturbant significativement ou menaçant de perturber le marché». Nous avons examiné si les mesures exceptionnelles prises pour faire face aux perturbations majeures du marché dans le secteur des fruits et légumes étaient judicieusement ciblées et si les opérations de retrait avaient fonctionné de manière efficiente. Nous nous sommes intéressés plus particulièrement aux mesures adoptées dans ce secteur à la suite de l'«embargo russe» (voir point 09).

61

En réponse à cet embargo, considéré comme une menace pour le marché, la Commission a arrêté des mesures exceptionnelles pour le secteur des fruits et légumes. Entre 2014 et 2018, ces mesures exceptionnelles ont occasionné des dépenses s'élevant à 513 millions d'euros pour 1,8 million de tonnes de produits retirés. Elles consistaient notamment à retirer du marché les fruits et légumes concernés par l'embargo russe, plusieurs options étant envisageables à cet égard (voir figure 9). La distribution gratuite (avec 60 % des quantités retirées et plus de 86 % des montants versés) a été l'option la plus largement retenue pour procéder au retrait.

62

Les figures 10 et 11 montrent quels ont été les principaux produits retirés et la répartition géographique de la distribution gratuite.

La Commission n'a pas établi de paramètres objectifs pour juger de l'opportunité d'un recours à des mesures exceptionnelles

63

La notion de «perturbation du marché» est très générale et n'est pas davantage explicitée dans la législation de l'UE. L'absence de critères spécifiques laisse une large marge de manœuvre lorsqu'il s'agit de décider de recourir ou non à des mesures exceptionnelles. Dans le contexte de l'embargo russe, la Commission a engagé des mesures exceptionnelles sur la base de sept règlements délégués faisant référence au risque de perturbations du marché (règlements (UE) n^os 913/2014, 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 2015/1369, 2016/921 et 2017/1165). Cependant, le maintien des mesures ne reposait pas sur une estimation indiquant que les pertes dépassaient un seuil donné.

64

Lorsqu'elle a fixé le niveau de l'aide de l'UE, la Commission a pris en considération les données de production et d'exportation des trois années qui ont précédé l'embargo russe (2011‑2013). Elle n'a pas envisagé de débouchés de substitution, comme par exemple d'autres marchés extérieurs ou intérieurs à l'UE, avant la troisième année de l'embargo.

65

Les pommes représentaient plus de la moitié de l'aide de l'UE, sur le plan tant de leur importance financière que des quantités retirées. La figure 12 montre que pendant l'embargo russe, les exportations à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE ont augmenté en 2014 et 2015, et se sont maintenues globalement au-dessus de la moyenne d'avant l'embargo. D'autres marchés hors UE ont compensé la perte du marché russe. En conséquence, comme l'indique la figure 13, la valeur commerciale de la pomme à l'exportation, à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE, est restée plutôt stable, avec seulement une légère baisse en 2014 (-4 % par rapport à la moyenne de 2011‑2013). Cette baisse de valeur des exportations totales survenue en 2014 était inférieure à celle de 2009, où aucune mesure d'urgence n'avait été mise en place.

66

Cela montre que pour l'UE dans son ensemble, les «perturbations du marché» dues à l'embargo russe ont été limitées et que, contrairement aux mesures exceptionnelles, elles n'ont pas duré quatre ans. La baisse des exportations directes vers la Russie a été compensée par des hausses des exportations vers d'autres destinations.

Des mesures exceptionnelles ont été appliquées à des produits qui présentent un excédent structurel

67

L'UE a également arrêté des mesures exceptionnelles pour soutenir le retrait des pêches et des nectarines. Le coût de ce retrait a représenté 34 % du coût total des opérations de retrait pour l'Espagne, et 45 % pour la Grèce. Les premiers règlements délégués font référence à l'embargo russe ainsi qu'à un déséquilibre entre l'offre et la demande: «les niveaux saisonniers élevés de l'offre de pêches et de nectarines et le ralentissement de la consommation imputable à des conditions climatiques défavorables au moment de la pleine récolte ont créé une situation difficile sur le march黳², ainsi que «ces mesures exceptionnelles ont été prises [pour] répondre en premier lieu à la situation spécifique des secteurs des pêches et des nectarines»³³.

68

La figure 14 montre que la production de pêches et de nectarines augmente en Espagne et en Grèce. Le potentiel de production de ces pays croît lui aussi, puisque leur superficie plantée s'est agrandie de 6 % et de 20 %, respectivement, entre 2006 et 2016. L'Italie, qui était jusqu'en 2012 (année où l'Espagne l'a dépassée) le plus grand producteur de pêches et de nectarines, a diminué de 30 % sa superficie plantée³⁴ et a progressivement réduit sa production.

69

Si la production augmente sans s'accompagner d'une hausse équivalente de la consommation intérieure ou des exportations, cela se traduit par une surproduction structurelle, les vergers produisant des quantités supérieures à celles qui peuvent être absorbées par la consommation et l'exportation. En Espagne, la baisse continue de la consommation nationale de pêches n'a pas été compensée par une hausse des exportations³⁵.

70

Comme l'illustre la figure 15, les quantités retirées en Espagne et en Grèce n'ont pas été diminuées graduellement au fil des quatre années qu'ont duré les opérations de retrait (de manière à mettre fin progressivement à la mesure), mais ont plutôt reflété les niveaux de production.

71

Nous en concluons que les mesures exceptionnelles ont été déclenchées, en partie du moins, à la suite d'un problème structurel de surproduction de pêches et de nectarines en Espagne. Les mesures exceptionnelles n'ont pas pour objectif de pallier la surproduction structurelle, mais bien de faire face aux perturbations du marché.

Le principe du «premier arrivé, premier servi» a encouragé une mise en œuvre rapide aux dépens d'un ciblage adéquat

72

À la suite de l'entrée en vigueur du règlement délégué de 2014³⁶, la Pologne et la Belgique ont utilisé plus de 85 % de l'aide (en valeur et en volume), allouée suivant le principe du «premier arrivé, premier servi». Les règlements ultérieurs ont fixé, pour chaque État membre, les quantités autorisées à être retirées du marché. La figure 16 semble indiquer que le fait de fixer des plafonds pour chaque État membre au lieu d'appliquer le principe du «premier arrivé, premier servi» a permis à un plus grand nombre d'États membres d'avoir accès à l'aide en fonction de leurs besoins estimatifs.

Le soutien de l'UE au retrait de produits destinés à être distribués gratuitement s'avère coûteux

Le soutien de l'UE au marché de la pomme a dépassé la moyenne des cours des années précédentes sur ce marché

73

Le soutien aux retraits destinés à la distribution gratuite a deux composantes: la contribution maximale par type de produit et les frais annexes visant à couvrir les dépenses de triage, de conditionnement et de transport.

74

Ce sont les pommes qui ont le plus bénéficié du soutien à la distribution gratuite, comme l'illustre la figure 10. Le pays ayant le plus bénéficié de l'aide de l'UE était la Pologne, qu'il s'agisse des quantités retirées ou des sommes versées.

75

La figure 17 présente une comparaison entre le soutien à la distribution gratuite (qui couvre à la fois le prix du produit, soit 16,98 euros/100 kg, et les frais de triage/conditionnement, soit 18,77 euros/100 kg) et le prix du produit trié et conditionné sur le marché polonais³⁸. La «moyenne olympique» du prix des pommes sur le marché polonais pour les cinq années précédant l'embargo russe était de 10 % inférieure au niveau de l'aide apportée par l'UE, ce qui signifie que les producteurs de pommes ont été surcompensés.

76

Au cours des trois premières campagnes de commercialisation³⁹ (2014/2015, 2015/2016 et 2016/2017), l'UE a versé aux producteurs de pommes polonais des compensations à hauteur de 200 millions d'euros pour 559 448 tonnes de pommes distribuées gratuitement (hors coûts de transport estimatifs), alors que le prix moyen de marché pour ce volume de pommes s'élevait à 182 millions d'euros⁴⁰.

Les coûts supportés par l'UE pour la transformation des pêches et des nectarines sont anormalement élevés

77

Le coût des mesures exceptionnelles concernant la distribution gratuite de pêches et de nectarines s'est élevé à 55 millions d'euros. Étant donné que le triage et le conditionnement des pêches et nectarines représentent quelque 37 % des coûts, auxquels s'ajoutent 13 % pour le transport, la valeur des produits retirés proprement dits ne correspond qu'à 50 % environ des coûts totaux. Quelque 48 millions d'euros (87 %) sont allés aux producteurs espagnols et grecs.

78

Les coûts supportés par le Fonds de l'UE pour chaque litre de jus destiné à être consommé par des personnes dans le besoin atteignaient 4,25 euros/litre, soit environ quatre fois le prix d'un litre de jus dans un supermarché. Ces coûts comprennent les montants versés pour les pêches et nectarines retirées, les frais de triage et de conditionnement, les frais de transport et les paiements concernant les contributions en nature aux transformateurs de fruits en jus.

Les éléments probants disponibles ne permettent pas d'affirmer que les produits retirés ont réellement disparu du marché

79

Étant donné leur nature périssable, les pêches et nectarines retirées à des fins de distribution gratuite peuvent être transformées sous certaines conditions. Le produit transformé (jus ou nectar) est donné gratuitement à des personnes dans le besoin. L'Espagne et la Grèce comptaient, ensemble, pour plus de 94 % des pêches et nectarines bénéficiant d'un soutien au retrait pour distribution gratuite. Sur les 132 000 tonnes retirées à cette fin en Espagne et en Grèce, 99 000 tonnes ont été transformées en nectar ou en jus.

80

Pour couvrir les frais de transformation en jus, les transformateurs ont retenu la majeure partie des produits transformés à titre de paiement en nature, comme les y autorise la réglementation de l'UE⁴¹. Il ressort par exemple des dossiers de la Commission que l'Espagne a autorisé des ratios d'échange pouvant aller jusqu'à 11 kilogrammes de pêches livrées à des transformateurs de fruits pour un litre de nectar, et qu'en Grèce, ces ratios ont atteint jusqu'à 8,5 kilogrammes de pêches par litre de nectar. Un exemple d'opération de retrait est présenté à la figure 18. En fin de compte, la plupart des produits retirés ont été réintroduits sur le marché sous forme de jus, une petite partie seulement atteignant les personnes dans le besoin. Permettre aux transformateurs de s'approprier la plus grande partie des fruits retirés, payés par le Fonds de l'UE comme s'ils étaient destinés à être consommés frais, va à l'encontre de l'objectif final de la distribution gratuite.

81

Selon nos estimations, les quantités de pêches et de nectarines utilisées comme paiement en nature en Grèce et en Espagne représentent un coût de 34 millions d'euros pour le budget de l'UE. L'efficacité et l'efficience de la distribution gratuite sont compromises, puisque 62 % des coûts correspondent à ces paiements en nature, ce qui permet la remise des produits sur le marché sous forme de jus, tandis que 38 % seulement des dépenses ont servi à distribuer gratuitement des jus et des fruits frais aux personnes dans le besoin.

82

Toujours selon nos estimations, les quantités de pêches et de nectarines retenues par les transformateurs à titre de paiement en nature ont représenté 20 % à 25 % de celles qui leur ont été livrées au cours de la période 2014‑2018 pour la transformation en jus. Les producteurs de jus ont obtenu près d'un quart de leurs matières premières à titre de paiement en nature, sans devoir les acheter.

Traçabilité incomplète de certains produits retirés

83

Le soutien au retrait du marché «à d'autres fins» est accordé exclusivement pour les produits distillés à des fins énergétiques. En Italie, nous avons constaté que les superviseurs chargés de tracer les produits retirés «à d'autres fins», à savoir industrielles ou énergétiques, mettaient un terme à leurs contrôles avant que l'alcool ne soit dénaturé pour produire de l'énergie (voir figure 19).

Conclusions et recommandations

84

Nous avons évalué l'exhaustivité et la cohérence de la boîte à outils de l'UE pour prévenir et gérer les risques et les crises dans le secteur agricole. Nous avons examiné si les outils de gestion des risques et des crises avaient été mis en œuvre avec efficience et s'ils produisaient des résultats. D'une manière générale, nous avons constaté que les mesures de gestion des risques agricoles prises par l'Union atteignaient en partie leurs objectifs, mais qu'elles étaient peu utilisées et que les mesures de crise donnaient parfois lieu à des surcompensations.

85

Un certain nombre de mesures de l'UE contribuent à augmenter la résilience des agriculteurs face à la volatilité des prix et aux pertes de production causées par des phénomènes climatiques ou des maladies animales ou végétales. Les paiements directs en font partie. Grâce à eux, nombre de petits agriculteurs sont à même de supporter les risques au niveau de l'exploitation, ce qui réduit leur besoin de souscrire une assurance (points 16 à 23). Bien que la PAC offre la possibilité de promouvoir les mesures préventives, notamment au travers des bonnes conditions agricoles et environnementales, il existe à l'heure actuelle peu d'éléments attestant que ces mesures ont une incidence notable sur le comportement des agriculteurs. À l'avenir, si des obligations plus strictes étaient définies en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales (y compris la rotation des cultures), elles pourraient constituer un puissant instrument pour accroître la résilience des agriculteurs et l'impact environnemental de la PAC (points 24 à 26).

86

Les mesures préventives sont importantes et réduisent l'exposition aux risques (points 23 à 26). Il se peut que les agriculteurs assurés soient moins incités à appliquer une stratégie entrepreneuriale plus résiliente ou à s'adapter à de nouvelles conditions climatiques (point 59), mais les compagnies d'assurance peuvent exiger de leurs clients qu'ils prennent des mesures pour réduire les risques. Nous avons constaté que l'aide de l'UE en matière de risques sanitaires, en particulier de maladies animales, était axée en priorité sur les mesures de prévention/de surveillance (point 27).

Recommandation n° 1 – Encourager les agriculteurs à mieux se préparer aux crises

Dans le contexte du changement climatique, l'aide publique devrait favoriser les mesures de prévention/d'adaptation en encourageant les agriculteurs à améliorer leur préparation et leur résilience. La Commission devrait subordonner l'aide de l'UE à l'adoption de pratiques agricoles qui réduisent l'exposition aux risques (telle la rotation des cultures) et limitent les dégâts (telle la culture d'espèces végétales plus résistantes).

Quand? 2021 (règlements d'exécution de la PAC après 2020).

87

Le soutien de l'UE aux outils de gestion des risques est peu utilisé, et de manière inégale. La plupart des États membres n'y recourent pas. Axé sur l'assurance, ce soutien ne touche qu'une petite partie des agriculteurs. Les agriculteurs assurés le sont généralement sans l'aide de l'UE. En raison des choix opérés par les États membres qui utilisent le plus l'aide à l'assurance, les fonds de l'UE servent surtout à aider les producteurs de vin. Une telle aide comporte un risque d'effet d'aubaine. Nous en concluons qu'il existe à l'heure actuelle peu d'éléments probants attestant que cette aide apporte une valeur ajoutée européenne (points 42 à 49 ainsi que 57 et 58).

88

Nous avons constaté que la Commission ne recueillait pas certaines informations permettant d'assurer un suivi de l'utilisation complexe des instruments de gestion des risques, bien que ces informations soient disponibles dans les États membres qui appliquent le plus la mesure correspondante (points 50 à 52).

Recommandation n° 2 – Améliorer la conception et le suivi de l'aide à l'assurance

La Commission devrait:

1. déterminer si l'aide à l'assurance apporte une valeur ajoutée européenne, compte tenu de sa faible utilisation et de sa concentration sur certains secteurs et sur les plus grands producteurs;
2. assurer le suivi des dépenses à l'aide d'indicateurs de réalisation (tels que la surface et le capital assurés, indicateurs déjà utilisés au niveau des États membres) et de résultat pertinents.

Quand? 2021 (règlements d'exécution de la PAC après 2020).

89

La Commission a arrêté des mesures pour contrer les menaces de perturbations du marché dans le contexte de l'embargo russe, mais elle n'a pas défini de critères particuliers permettant de déterminer à quel moment les mesures exceptionnelles doivent être déclenchées. Lors de la fixation du niveau de l'aide, il n'a pas été tenu compte de l'existence de débouchés de substitution (points 63 à 66).La Commission a accordé des compensations aux producteurs de pommes (61 % de l'aide de l'UE) alors que les quantités exportées étaient en hausse et que la valeur totale des exportations restait relativement constante. La production de pêches et de nectarines, qui a bénéficié d'une aide au titre de ces mesures, connaissait également un problème d'excédent structurel (points 68 à 71).

90

La manière dont les mesures ex post ont été appliquées en réaction à des risques climatiques ne cadre pas forcément avec la stratégie consistant à favoriser un recours accru à des instruments tels que l'assurance (points 24 et 35 à 37).

Recommandation n° 3 – Clarifier les critères de déclenchement et de fin des mesures exceptionnelles, ainsi que la combinaison de ces mesures avec d'autres instruments

La Commission devrait préciser le champ d'intervention des mesures exceptionnelles en:

1. définissant des paramètres et des critères économiques et de marché qui soient objectifs et permettent de décider s'il existe une base suffisante pour envisager le recours à des mesures exceptionnelles. Ces paramètres devraient tenir compte des revenus globaux des producteurs, y compris de l'incidence des paiements directs et des hausses de la production;
2. faisant en sorte que les mesures exceptionnelles prises en cas de phénomènes météorologiques extrêmes s'appliquent essentiellement aux agriculteurs qui ont fait un usage approprié des outils de prévention et de gestion des risques, dès lors que ceux-ci sont disponibles et suffisamment élaborés.

Quand? 2021.

91

Notre audit a montré que l'aide versée pour la distribution gratuite de pommes était souvent supérieure au prix du marché, ce qui donnait lieu à une surcompensation (points 73 à 76). Les dispositions en vertu desquelles des produits frais peuvent être transformés aux fins de la distribution gratuite font courir le risque que le niveau de l'aide soit trop élevé et que les transformateurs retiennent une grande partie des produits retirés pour couvrir leurs frais de transformation (points 77 à 82).

Recommandation n° 4 – Ajuster les compensations pour les opérations de retrait

Afin d'éviter la surcompensation, la Commission devrait:

1. veiller à ce que le soutien aux opérations de retrait ne dépasse pas la moyenne des prix ayant eu cours avant la crise sur le marché de l'État membre producteur;
2. examiner s'il serait envisageable de fixer des niveaux d'aide inférieurs à 100 % et d'exiger un cofinancement substantiel lorsque les États membres jouent un rôle important dans la définition des principaux éléments des régimes d'aide.

Quand? 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 octobre 2019.

Annexe

Questionnaires à l'intention des agriculteurs

Remarques introductives

Nous avons discuté de la gestion des risques avec 105 agriculteurs de 17 États membres, auprès desquels nous nous sommes rendus en 2018 dans le cadre de la déclaration d'assurance. Cet échantillon a été constitué sur la base du montant des subventions perçues, et comprend donc essentiellement de grandes exploitations.

Nos questions avaient trait aux risques et aux stratégies de gestion des risques au niveau de l'exploitation.

Acronymes, sigles et abréviations

CAA: Centri di Assistenza Agricola (centres d'aide agricole)

ESEA: Enquête sur la structure des exploitations agricoles

ESTAT: Eurostat

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

PAC: Politique agricole commune

RICA: Réseau d'information comptable agricole

VANE: Valeur ajoutée nette d'exploitation

Glossaire

«Transformabilité»: capacité d'un système à concevoir ou à intégrer de nouveaux éléments et processus, au point de modifier sa logique opérationnelle, afin de préserver ses fonctions essentielles lorsque des changements structurels dans l'environnement écologique, économique ou social rendent la situation intenable ou précaire.

Adaptabilité: capacité d'un système d'adapter ses éléments et processus internes pour faire face à l'évolution de la situation extérieure, et de continuer ainsi à suivre la même trajectoire tout en préservant ses fonctions essentielles(Folke et al., 2010).

Campagne de commercialisation: période de référence, déterminée en fonction des dates de récolte, pour analyser la production de cultures, en rendre compte et fixer les prix.

Condifesa: association régionale italienne d'agriculteurs qui leur propose une assurance contre les risques climatiques.

Effet d'aubaine: situation dans laquelle des fonds publics servent à financer une activité qui aurait été entreprise sans aide publique.

Embargo russe: Le 7 août 2014, le gouvernement de la Fédération de Russie a décrété un embargo sur l'importation d'une liste de produits en provenance de plusieurs pays, y compris les États membres de l'UE.

Moyenne olympique: moyenne d'une série de données après élimination de la valeur la plus élevée et de la valeur la plus basse.

Non-récolte: interruption d'un cycle de production sur une zone donnée alors que le produit est bien développé et est de qualité saine, loyale et marchande.

Principe de subsidiarité: principe selon lequel l'UE ne prend des mesures que si celles-ci sont susceptibles d'être plus efficaces que des mesures prises au niveau national, régional ou local.

Principe du «premier arrivé, premier servi»: critère de sélection qui ne tient compte que de la rapidité à réagir.

Récolte en vert: récolte des produits non mûrs et non commercialisables sur une surface donnée. Ces produits ne doivent pas avoir préalablement subi le moindre dommage.

Résilience: capacité des agriculteurs à résister aux chocs et à poursuivre leur activité. Elle s'articule autour de trois éléments: la robustesse, l'adaptabilité et la «transformabilité».

Revenus: somme des recettes que l'agriculteur obtient du marché, y compris toute forme de soutien public, déduction faite des coûts des intrants.

Robustesse: capacité d'un système à résister aux perturbations extérieures et à conserver ses niveaux de fonctionnalité antérieurs sans modifications majeures de ses éléments internes (Urruty et al., 2016).

Valeur ajoutée nette d'exploitation (VANE): indicateur du réseau d'information comptable agricole. Il correspond à la valeur de la production totale d'une exploitation agricole, plus les subventions, moins la consommation intermédiaire (valeur des biens et services consommés au cours du processus de production) et l'amortissement.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Samo Jereb, Membre de la Cour, assisté de: M^me Kate Henderson, chef de cabinet; M^me Jernera Vrabič, attachée de cabinet; M. Helder Faria Viegas, manager principal; M^me Céline Ollier, chef de mission; M. Paulo Oliveira, chef de mission adjoint; M^mes Antonella Stasia et Michela Lanzutti ainsi que MM. Jan Huth, Mateusz Minich et Maciej Szymura, auditeurs; M^me Murielle Siffert, assistante.

De gauche à droite: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Notes

¹ Rapport de l'AEE intitulé Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016, chapitre 5.3 consacré à l'agriculture.

² Rapport spécial n° 25/2018 de la Cour des comptes européenne – «Directive sur les inondations: des progrès ont été réalisés dans l'évaluation des risques, mais la planification et la mise en œuvre demandent à être améliorées».

³ Rapport spécial n° 33/2018 de la Cour des comptes européenne – «Lutte contre la désertification dans l'UE: le phénomène s'aggravant, de nouvelles mesures s'imposent».

⁴ https://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4841_fr.htm

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results, 2019.

⁶ Voir le règlement (UE) n° 1308/2013: l'article 219 relatif aux mesures exceptionnelles de prévention des perturbations du marché, l'article 220 concernant les maladies animales et la perte de confiance des consommateurs, et l'article 221 relatif à des problèmes spécifiques.

⁷ «Gestion des risques dans l'agriculture – Une approche holistique», OCDE, 2010.

⁸ Page internet de la Commission sur la PAC de l'après-2013, graphique 5. Selon les estimations de la Commission, le montant total des aides publiques représente 38 % des revenus des agriculteurs.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Une étude réalisée par Ecorys sur la gestion des risques a révélé l'existence d'une corrélation neutre/négative entre les paiements directs et les outils de gestion des risques (tableau 5.6).

¹¹ Selon les données de l'enquête sur la structure des exploitations agricoles (ESEA), plus de 30 % des agriculteurs possédant moins de 5 ha exercent une activité lucrative complémentaire.

¹² Document d'information intitulé «L'avenir de la PAC», mars 2018.

¹³ Review of the Intergovernmental Agreement on National Drought Programme Reform.

¹⁴ National Drought Agreement, adopté le 12 décembre 2018.

¹⁵ Voir l'avis n° 7/2018 de la Cour des comptes européenne sur les propositions de la Commission concernant les règlements relatifs à la politique agricole commune pour la période postérieure à 2020, points 55 à 58 et encadré 6.

¹⁶ Voir le rapport spécial n° 21/2017 de la Cour des comptes européenne, intitulé «Le verdissement: complexité accrue du régime d'aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l'environnement», points 26 à 57.

¹⁷ Estimations réalisées par Bardaji et Garrido (2016) et citées dans EU Agricultural Markets Briefs, volume n° 12 de septembre 2017, tableau 2.

¹⁸ EU Agricultural Markets Briefs, volume n° 12 de septembre 2017 intitulé Risk management schemes in EU agriculture.

¹⁹ Voir, pour le secteur laitier, l'article 148 du règlement (UE) n° 1308/2013 et, pour les autres secteurs à l'exception de celui du sucre, son article 168.

²⁰ Règlement (UE) n° 2393/2017 du Parlement européen et du Conseil.

²¹ Directive (UE) 2019/633 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d'approvisionnement agricole et alimentaire.

²² EU Agricultural Markets Briefs, volume n° 12 de septembre 2017.

²³ Selon l'OCDE, l'intervention publique ex post fait «partie du système de gestion du risque dont les exploitants agricoles tiennent compte lorsqu'ils planifient leurs propres décisions et stratégies». Voir «Gestion des risques dans l'agriculture – Une approche holistique», 2010. Voir également Risk management schemes in EU agriculture, section 3, septembre 2017.

²⁴ La Grèce et Chypre.

²⁵ Voir document COM(2018) 392, article 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, novembre 2016.

²⁷ Le premier pilier prévoit une aide à l'assurance pour le secteur des fruits et légumes (2,6 millions d'euros par an) et pour le secteur vitivinicole (164 000 euros par an).

²⁸ Calcul réalisé sur la base des chiffres communiqués par le ministère français de l'agriculture.

²⁹ Voir article 49 du règlement (UE) 1305/2013.

³⁰ Rapport spécial n° 10/2013 de la Cour des comptes européenne intitulé «Politique agricole commune: le soutien spécifique au titre de l'article 68 du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil est-il conçu et mis en œuvre de manière satisfaisante?», point 44.

³¹ Francis Annan et Wolfram Schlenker, Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat, 2015.

³² Règlement délégué (UE) n° 913/2014, premier considérant.

³³ Règlement délégué (UE) n° 932/2014, considérant 22.

³⁴ Données provenant du site internet de la DG AGRI consacré aux tableaux de bord (dashboards), 2017.

³⁵ Fruta de hueso: análisis de campaña 2018, ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation.

³⁶ Règlement délégué (UE) n° 932/2014.

³⁷ Règlements délégués (UE) n° 1031/2014, 2016/921 et 2017/1165.

³⁸ Article 98, paragraphe 1, du règlement d'exécution (UE) n° 543/2011.

³⁹ La campagne de commercialisation est une période d'un an servant de référence pour l'analyse de la production, de la commercialisation et de la consommation d'un produit agricole. La campagne de commercialisation de la production de pommes commence en août de l'année n et se termine en juillet de l'année n+1.

⁴⁰ La moyenne olympique du prix de la pomme sur le marché polonais pour les campagnes 2009/2010 à 2013/2014 était de 32,54 euros/100 kg.

⁴¹ Conformément aux dispositions de l'article 80, paragraphe 2, du règlement d'exécution (UE) n° 543/2011.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	18.4.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	29.7.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	16.10.2019
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	21.11.2019

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