Estabilización de los ingresos de los agricultores: un conjunto exhaustivo de herramientas, pero es preciso tomar medidas frente a la escasa utilización de los instrumentos y a la sobrecompensación

Resumen

I

Como ha señalado la Comisión Europea, el riesgo es un elemento inherente al sector agrícola, y los agricultores necesitan desarrollar estrategias para hacer frente a las pérdidas de producción (derivadas, por ejemplo, de los fenómenos climáticos o las enfermedades animales y vegetales) y a la volatilidad de los precios. La política agrícola común (PAC) contiene diversos instrumentos destinados a ayudar a los agricultores a gestionar los riesgos y responder a las crisis. Uno de los objetivos de las recientes propuestas de reforma de la PAC es prestar más atención a la gestión de riesgos.

II

El Tribunal examinó la exhaustividad y la coherencia de los instrumentos que facilita la UE para la prevención y la gestión de riesgos y crisis, si dichos instrumentos se habían establecido de manera eficiente y si estaban obteniendo resultados. El Tribunal se centró en el modo en que los agricultores aprovechaban la ayuda de la UE en materia de seguros y las medidas excepcionales aplicadas en el sector de las frutas y hortalizas tras la prohibición impuesta por el Gobierno de la Federación de Rusia de algunas importaciones procedentes de la UE («la prohibición rusa»). En general, el Tribunal constató que los instrumentos de la UE para la gestión del riesgo en la agricultura y las medidas de crisis cumplieron en parte sus objetivos, aunque no siempre de manera eficiente.

III

El Tribunal constató que la PAC ofrece una amplia variedad de instrumentos destinados a aumentar la resiliencia de los agricultores. Los pagos directos (41 000 millones de euros al año) influyen considerablemente en la estabilización de los ingresos de algunos agricultores. La PAC contiene una serie de instrumentos preventivos para ayudar a los agricultores a aumentar su resiliencia, pero las pruebas indican que su impacto en la conducta de los agricultores es limitado.

IV

Es posible que el uso dado a las medidas ex post como respuesta a algunos riesgos climáticos extremos no se ajuste a la estrategia de fomentar un mayor uso de instrumentos tales como los seguros. Existen algunos solapamientos entre los distintos instrumentos de la UE en favor de los seguros de las cosechas.

V

El recurso a la ayuda de la UE en materia de seguros es todavía escaso y solo ha beneficiado a una parte de los agricultores. La mayoría de los agricultores que contratan un seguro lo hace sin la ayuda de la UE, lo que plantea una serie de cuestiones sobre el valor añadido de dicha ayuda. El Tribunal constató que la Comisión no recoge información pertinente para supervisar la utilización de los instrumentos de gestión de riesgos. En los dos Estados miembros que más recurren a la ayuda de la UE en materia de seguros, gran parte de esta ayuda se destina al sector vitivinícola. Está ligada al riesgo de efecto de peso muerto. Es posible que los agricultores asegurados tengan menos incentivos para aplicar una estrategia empresarial más resiliente o adaptarse a las nuevas condiciones climáticas.

VI

En cuanto a las medidas excepcionales surgidas a raíz de la prohibición rusa, el Tribunal constató que no se emplearon criterios específicos para plantear el uso de esta medida y que el nivel de apoyo dependía principalmente de la pérdida del mercado ruso, y no se tuvo en cuenta la existencia de salidas alternativas hasta el tercer año de la prohibición. Estas medidas duraron cuatro años y fueron también utilizadas para resolver los problemas subyacentes de excedentes estructurales que afectaban a algunas frutas, en lugar de justificarse por las circunstancias excepcionales que se establecen en el Reglamento.

VII

El Tribunal constató que la ayuda de la UE al mercado de la manzana era superior a los correspondientes precios medios de mercado. La retirada de melocotones y nectarinas para su transformación fue una medida costosa para la UE y la mayor parte de los zumos terminaron entregándose a las industrias de transformación como aportación en especie. Por último, el Tribunal no pudo confirmar que los productos retirados del mercado fueran efectivamente eliminados, bien por una falta de trazabilidad, bien porque estos productos retornaron al mercado de distinta forma, por ejemplo, transformados en zumo.

VIII

Las recomendaciones formuladas por el Tribunal a la Comisión comprenden los siguientes ámbitos: el fomento entre los agricultores de una mejor preparación ante las crisis, un mejor diseño y supervisión de la ayuda a la contratación de seguros, los criterios para recurrir a medidas excepcionales y la compensación a las operaciones de retirada.

Introducción

El riesgo es inherente a la agricultura

01

Como ha señalado la Comisión Europea, el riesgo es un elemento inherente al sector agrícola, y los agricultores tienen que desarrollar estrategias para hacer frente a las pérdidas de producción (derivadas, por ejemplo, de los fenómenos climáticos o las enfermedades de animales y plantas) y a la volatilidad de los precios (por ejemplo, derivada de los riesgos geopolíticos). La política agrícola común (PAC) contiene diversos mecanismos de ayuda a la gestión de riesgos de los agricultores y de respuesta a las crisis. Una de las ambiciones de las recientes propuestas de reforma de la PAC es prestar más atención a la gestión de riesgos.

02

La actividad agrícola está estrechamente ligada al clima. Las condiciones meteorológicas pueden impulsar o frenar la producción. Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, existe el peligro de que aumenten las pérdidas de las cosechas en la UE causadas por las condiciones extremas del tiempo¹. La ilustración 1 muestra los fenómenos meteorológicos extremos, tales como el exceso de lluvia, las olas de calor y las sequías, que afectaron a la UE durante el verano de 2018. El Tribunal de Cuentas Europeo ha informado sobre los riesgos de inundación² y de desertificación³.

03

Otros grandes factores de riesgo que afectan a la producción agrícola son las consecuencias de las enfermedades de animales y plantas. En los últimos años, los brotes de estas enfermedades han sido frecuentes, en parte como consecuencia del aumento del comercio y del movimiento de personas (ambos factores dan lugar a un mayor riesgo de nuevos patógenos).

04

El modo de abordar los riesgos de pérdidas de producción y de la volatilidad de los precios depende de su frecuencia y repercusión. En su análisis, la Comisión ha aprobado una clasificación de riesgos que desarrolló la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), por la que se establecen los ámbitos en que los agricultores deberían afrontar por sí solos estos riesgos (por ejemplo, mediante mecanismos de seguros), y en que los riesgos deberían resolverse con la intervención pública (véase la ilustración 2).

05

En la explotación agrícola, el agricultor puede valerse de diversas estrategias para reducir su exposición al riesgo. Puede considerarse que la mayor parte de estas estrategias son de carácter preventivo. Los agricultores pueden diversificar su producción agrícola o sus fuentes de ingresos para repartir el riesgo de pérdidas en una de sus actividades agrícolas. También pueden adoptar una serie de prácticas en la explotación, como el uso de cultivos/animales más resilientes, el refuerzo de medidas sanitarias, las prácticas agrícolas adaptadas a nivel local y las adecuadas inversiones preventivas (por ejemplo, las redes de protección contra el granizo o la irrigación sostenible). Se pueden complementar con el empleo de herramientas públicas o privadas, como los seguros y los fondos mutuales.

El uso de la PAC para promover un sector agrícola resiliente

06

La ayuda con cargo al presupuesto de la UE destinada a la agricultura de la Unión se gestiona en el marco de la PAC. En su comunicación «El futuro de los alimentos y de la agricultura» (2017)⁴, la Comisión manifestó su aspiración de «seguir desarrollando un enfoque integrado y coherente en materia de resiliencia, gestión y prevención de riesgos, que combine, de forma complementaria, intervenciones a escala de la UE con estrategias de Estados miembros e instrumentos del sector privado que aborden tanto la estabilidad de las rentas como los riesgos climatológicos».

07

La PAC vigente y las propuestas legislativas para la PAC aplicable después de 2020 buscan obtener una mayor resiliencia de la agricultura europea (véanse algunos ejemplos en la ilustración 3), reforzando principalmente la solidez (la capacidad del agricultor de resistir las perturbaciones externas y de mantener los niveles existentes de funcionalidad) y, en menor medida, reforzando la adaptabilidad (la capacidad de responder a circunstancias externas variables)⁵.

08

Conforme a la PAC, la UE ofrece ayudas a los instrumentos en cada categoría de riesgos. El cuadro 1 expone la ayuda de la UE a instrumentos de gestión de riesgos (ayuda para primas de seguros y fondos mutuales) y medidas excepcionales, y el modo en que se financian con cargo al presupuesto de la UE. En el cuadro se excluye la ayuda general como los pagos directos a agricultores, que también desempeña un papel importante en la forma de gestionar el riesgo en la explotación agrícola.

09

La ayuda de la PAC se financia conforme a dos pilares. Con arreglo al primer pilar, la UE financia diversas medidas de mercado, medidas de gestión de riesgos y prevención de crisis en algunos sectores (vino, frutas y hortalizas) y medidas excepcionales. En virtud del segundo pilar, la UE otorga a los Estados miembros la posibilidad de financiar tres instrumentos de gestión de riesgos (M17): seguros (M17.1), fondos mutuales (M17.2) e instrumentos de estabilización de los ingresos (M17.3). El 7 de agosto de 2014, el Gobierno ruso prohibió la importación de productos, como frutas y hortalizas, procedentes de una serie de países, entre los que se cuentan los Estados miembros de la UE. A raíz de este hecho se activaron medidas excepcionales contra las perturbaciones del mercado en el sector de la ganadería ((incluidos la leche y los productos lácteos) y en el sector de las frutas y hortalizas. Las medidas excepcionales se activaron a raíz de los brotes de peste porcina africana y gripe aviar, y para resolver problemas específicos tales como las inundaciones en los países bálticos.

	Segundo pilar	Primer pilar
	Instrumentos de gestión de riesgos		Medidas excepcionales
Medidas	Ayuda a instrumentos de gestión de riesgos (M17) 2015-2018	Ayuda a primas de seguros (sector vitivinícola y hortofrutícola) 2015-2018	Medidas para evitar perturbaciones del mercado 2014-2018	Medidas de apoyo al mercado relacionadas con enfermedades animales por la existencia de riesgos para la salud pública o la sanidad de los animales o las plantas 2014-2018	Medidas para resolver problemas específicos 2017-2018
Gasto de la UE (millones de euros)	682	174	1 454	51	24

Fuente: datos de la Comisión.

10

A nivel nacional, los Estados miembros han concebido diversas estrategias para la gestión de riesgos y de crisis en la agricultura. Siete Estados miembros financian sus propios sistemas nacionales de seguros (Austria, Bulgaria, Chequia, España, Luxemburgo, Polonia y Eslovenia). Todos los Estados miembros proporcionan ayuda ex-post después de producirse una catástrofe. Por ejemplo, Alemania, Francia, Polonia y Suecia compensaron a sus agricultores a través de fondos nacionales como respuesta a la sequía de 2018.

Alcance y enfoque de la fiscalización

11

Teniendo en cuenta la declaración de la Comisión de 2017 sobre su propósito de aumentar la capacidad de los agricultores para gestionar riesgos, el Tribunal examinó los instrumentos establecidos en materia de gestión de riesgos y de crisis. En un contexto de mayor riesgo de crisis por la meteorología extrema y las enfermedades de animales y plantas, así como por la volatilidad de los precios, el objetivo del análisis del Tribunal es contribuir al mejor uso de la ayuda de la UE para reforzar la capacidad de los agricultores en materia de gestión de riesgos.

12

El Tribunal examinó la exhaustividad y coherencia de las herramientas de la UE para prevenir y gestionar los riesgos y crisis, y analizó si las herramientas de gestión de riesgos y crisis se habían establecido de forma eficiente y si producían resultados. En el examen de los instrumentos de gestión de riesgos, el Tribunal se centró en la ayuda de la UE al pago de las primas de seguros, así como el empleo de medidas excepcionales tras la «prohibición rusa» en el sector de frutas y hortalizas. No examinó las medidas excepcionales adoptadas en el sector de la leche y en el de la carne.

13

La pregunta de auditoría principal era la siguiente: «¿Han cumplido su objetivo las medidas de la UE para la gestión de riesgos y las situaciones de crisis de manera eficiente?». Para poder responder esta pregunta, se plantearon tres subpreguntas:

• ¿Son suficientes las herramientas de la UE facilitadas para la prevención y gestión de riesgos y situaciones de crisis?
• ¿Han cumplido los instrumentos de la UE para la gestión de riesgos sus objetivos de manera eficiente?
• ¿Han cumplido las medidas excepcionales de la UE para el sector de frutas y hortalizas sus objetivos de manera eficiente?

14

La auditoría del Tribunal abarcó las medidas adoptadas en el período comprendido entre 2014 y 2018. Recopiló pruebas de auditoría a través de:

• análisis de datos y de documentos y/o entrevistas con el personal de las tres direcciones generales de la Comisión (DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Salud y Seguridad Alimentaria y Eurostat); y con personal especialista de la OCDE;
• visitas a cuatro Estados miembros seleccionados con el fin de examinar el uso de la ayuda destinada al pago de seguros (Italia, Francia y Alemania) y a medidas excepcionales (Polonia, Italia y Francia);
• en estos Estados miembros, el Tribunal se reunió con autoridades nacionales, entidades aseguradoras, federaciones de seguros, compañías de reaseguro, asociaciones y sindicatos agrícolas y organizaciones benéficas.
• examen de 80 expedientes de beneficiarios (remitidos por las autoridades nacionales) que tratan sobre instrumentos de gestión de riesgos y medidas excepcionales, y visitas a 16 beneficiarios sobre el terreno (Francia, Polonia, Alemania, Italia y Grecia). Grecia fue añadida a la muestra con el motivo de examinar una operación en el contexto de la legalidad y la regularidad de la auditoría del Tribunal (informe anual);
• entrevistas a 105 agricultores procedentes de 17 Estados miembros sobre su estrategia de gestión de riesgos (véase el anexo);
• una encuesta completada por las autoridades nacionales en todos los Estados miembros sobre sus estrategias nacionales relativas a la gestión de riesgos y situaciones de crisis.

Observaciones

La UE financia una amplia variedad de medidas destinadas a mejorar la resiliencia de los agricultores

15

En este apartado se evalúa si las herramientas de la UE destinadas a la gestión y a la prevención de riesgos y situaciones de crisis forman un conjunto completo y coherente. El Tribunal examinó si el diseño general del sistema ayuda a aumentar eficazmente la resiliencia de los agricultores a los riesgos y crisis que puedan encarar.

Los instrumentos de la UE abordan todos los tipos de riesgos asumidos por los agricultores, en que los pagos directos desempeñan una importante función.

16

La PAC contiene múltiples mecanismos de respuesta a los riesgos que afectan a los agricultores (aunque no todos estos tienen acceso a los mismos). Los pagos directos reducen la variación de ingresos de la mayoría de agricultores, pero no encajan con facilidad en la clasificación de riesgos de la OCDE (véase la ilustración 2). En el cuadro 2 figuran algunos instrumentos que se pueden contrastar más fácilmente con los distintos niveles de riesgo.

17

El cuadro 2 muestra que dos grupos de instrumentos abordan expresamente los riesgos y las situaciones de crisis y, por tanto, contribuyen al aumento de la resiliencia de los agricultores, a saber:

• herramientas de gestión de riesgos como los seguros y los fondos mutuales, concebidos para compensar a los agricultores en caso de producirse determinados riesgos definidos;
• medidas excepcionales dirigidas a la estabilización del mercado cuando surgen graves perturbaciones⁶.

	Risk layer adressed	Pillar	Instruments
	Normal	I	DirectPagos directos
Instrumentos de prevención y de gestión de riesgos Medidas ex ante	Negociable	I	Ayuda a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, incluida la ayuda a primas de seguros de cosecha y fondos mutuales
	Negociable		Ayuda a primas de seguros de cosecha y fondos mutuales en el sector vitivinícola
	Negociable	II	"Instrumentos de gestión de riesgos: Ayuda a primas de seguros Ayuda a los fondos mutuales (incluido el instrumento de estabilización de los ingresos)"
	Normal		Ayuda a la inversión en medidas preventivas y trabajos de reparación
	Normal		Ayuda a la inversión en activos físicos
	Normal		Servicios de asesoramiento (es decir, servicios de asesoramiento a las explotaciones)
	Normal		Transferencia de conocimientos y actividades de información
	Negociable		Ayuda destinada a la creación de agrupaciones y organizaciones de productores; apoyo destinado a promover formas de cooperación
Medidas excepcionales Medidas ex post	Catastrófico	I	Intervención pública y ayuda al almacenamiento privado
	Catastrófico		Medidas para evitar perturbaciones del mercado
	Catastrófico		Medidas relacionadas con enfermedades animales y pérdida de confianza de los consumidores debido a la existencia de riesgos para la salud pública o la sanidad de los animales o las plantas
	Catastrófico		Medidas para resolver problemas específicos

Nota: la asignación de los instrumentos a distintos niveles de riesgo es a título indicativo, ya que estos también pueden afectar a otros niveles.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los Reglamentos 1305/2013, 1307/2013 y 1308/2013.

18

El aumento de la ayuda a los ingresos de los agricultores puede reorientar algunos riesgos negociables a la categoría de normales puesto que, conforme los agricultores reciban más protección para sus ingresos, aumentará su capacidad de gestionar riesgos en la explotación (véanse los apartados siguientes)⁷. Por el contrario, la provisión de esta reserva de ingresos, puede inducir a los agricultores a trabajar con una menor aversión al riesgo (por ejemplo, concentrándose en un solo cultivo).

19

Los pagos directos (que representan un gasto anual superior a 41 000 millones de euros) constituyen un componente estable de los ingresos de los agricultores, y por tanto, aumentan la resiliencia. Los pagos directos actúan como reserva de seguridad y permiten al agricultor gestionar la caída de precios o la menor producción. Los pagos disociados (89 % de los pagos directos) no están ligados a la producción. El 11 % restante sí está ligado a la producción y, según la Comisión, estos ingresos complementarios representan aproximadamente el 26 % de los ingresos de los agricultores⁸. La ilustración 4 muestra solo el porcentaje de los pagos directos disociados en los ingresos agrícolas de los agricultores. Con frecuencia, el porcentaje de pagos disociados representa más del 20 % de los ingresos agrícolas de los agricultores.

20

En 2017, los pagos directos llegaron a 6,4 millones de agricultores de la UE⁹. Como se aprecia en la encuesta del Tribunal a todos los Estados miembros, en nueve de ellos los pagos directos se consideraban una parte importante de la estrategia de los agricultores en el ámbito de gestión de riesgos (es decir, los pagos directos actúan como «red de seguridad» y garantizan la «protección de los ingresos»).

21

Como se aprecia en la ilustración 4, el porcentaje que representan los pagos directos en el total de los ingresos agrícolas que perciben los agricultores (agrupados por volumen económico) oscila entre menos del 20 % y más del 30 %. La ilustración 5 muestra que cuanto mayor sea el volumen económico de la explotación agrícola, mayor es la probabilidad de contratar un seguro de explotación. La proporción de los pagos directos en los ingresos agrícolas y la contratación de seguros presentan una correlación negativa. Este resultado se refleja también en el cuestionario de los agricultores (véase el anexo - ilustración 24). Como los pagos directos ofrecen una reserva de seguridad para absorber las pérdidas de producción, se reduce la necesidad de contratar un seguro, puesto que el riesgo en la explotación agrícola sería asumible¹⁰. Sin embargo, existen otros factores que pueden influir en que el agricultor decida contratar un seguro. Una parte significativa de los agricultores que perciben las ayudas de la UE trabajan a tiempo parcial, y esta situación se da sobre todo en el caso de los pequeños agricultores¹¹. El ejercicio de otras actividades reduce la exposición al riesgo en sus explotaciones, pues les ofrece una fuente de ingresos independiente de las condiciones meteorológicas y del precio de los productos.  

22

De los ingresos totales, el porcentaje de ingresos agrícolas es superior en las explotaciones que poseen un mayor volumen económico. Cuanto mayor es la proporción de la agricultura en los ingresos totales (en superficies superiores a 20 hectáreas, la mayoría de agricultores trabajan a tiempo completo¹²), mayor es la contratación de seguros (véase el anexo - ilustración 24).

La PAC fomenta cada vez más las medidas preventivas

23

Las medidas preventivas (véase el apartado 05) pueden aumentar la resiliencia de los agricultores reduciendo su exposición a los riesgos existentes y adaptando la producción a los nuevos riesgos. Las estrategias de prevención y de adaptación pueden facilitar la continuidad de la producción ante, por ejemplo, un fenómeno climatológico.

Unas medidas eficaces de prevención pueden limitar las pérdidas de producción

24

Dadas las repercusiones del cambio climático, las medidas orientadas a fomentar la resiliencia, en las que cabe citar la preparación a largo plazo (adaptación a las nuevas condiciones) son importantes. El recuadro 1 muestra la variación en la percepción de los riesgos de sequía en Australia.

25

La rotación de cultivos, el uso de cultivos adaptados o más resistentes y el ahorro fueron las tres medidas preventivas más frecuentes que tenían en cuenta los agricultores entrevistados por el Tribunal (véase el anexo - ilustración 22). La rotación de los cultivos forma parte de las buenas prácticas agrícolas puesto que tiene un impacto positivo en la fertilidad del suelo y ayuda a controlar las malas hierbas, las enfermedades y las plagas.

26

Actualmente, los pagos directos a los agricultores de las explotaciones más grandes contienen un requisito de diversificación de cultivos (a través de pagos de ecologización, un nuevo tipo de pago directo introducido en 2013 para aumentar los resultados medioambientales de la PAC). En las nuevas propuestas de la PAC, los pagos directos podrían impulsar la rotación de cultivos y aumentar indirectamente la resiliencia de las explotaciones, siempre que:

• las normas nacionales establecidas por los Estados miembros sean suficientemente ambiciosas¹⁵;
• los agricultores respeten los requisitos de buenas condiciones agrarias y medioambientales;
• se logren cambios reales en la conducta.

El Tribunal ha informado de que, a menudo, la ecologización no da lugar a cambios de conducta¹⁶.

27

Los riesgos sanitarios son un ámbito en el que la prevención eficaz limita la necesidad de intervención ex post. Las administraciones públicas (de la UE y los Estados miembros) están muy implicadas en combatir los riesgos de enfermedades animales, aplicando medidas ex ante como la prevención (incluida la erradicación), el seguimiento y los instrumentos de gestión de riesgos. Se han realizado esfuerzos significativos ex ante por evitar los costes potencialmente elevados y los efectos negativos de las medidas ex post (por ejemplo, la experiencia de la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina que costó a la UE más de 5 000 millones de ecus entre 1996 y 1998). Pese a que el impacto positivo de este empeño ha sido significativo, diversos estudios independientes han estimado que el gasto público destinado a la compensación por enfermedades de animales y plantas costó a los Estados miembros de la UE 500 millones de euros anuales en el período 2010-2014¹⁷.

Todavía no puede evaluarse en qué medida aumentan las nuevas herramientas disponibles la resiliencia del agricultor a los riesgos de variación de los precios

28

La Comisión considera¹⁸ los contratos a plazo y los mercados de futuros como herramientas para prevenir los riesgos de variaciones en los precios. La contractualización (recurrir a contratos a plazo) fue la cuarta medida preventiva más comentada por los agricultores entrevistados por el Tribunal (véase la ilustración 22 del anexo).

29

Conforme al marco jurídico de la UE, los Estados miembros pueden exigir el uso de contratos obligatorios o que el primer comprador presente una oferta de contrato por escrito al productor¹⁹. En la sección relativa a la agricultura del Reglamento Ómnibus²⁰ se introdujeron modificaciones al marco legislativo, por los que ahora se le confiere al productor el derecho de exigir un contrato por escrito entre las partes o una oferta de contrato por escrito por parte del comprador. En abril de 2019, entró en vigor una Directiva para prohibir algunas prácticas comerciales desleales en la cadena de suministro alimentario (es decir, modificaciones contractuales adoptadas unilateralmente por el comprador)²¹. Todavía es demasiado pronto para evaluar el impacto de estas modificaciones recientes.

30

El segundo pilar de la PAC puede servir de apoyo a las herramientas de estabilización de los ingresos que ofrecen compensación a los agricultores por una «acusada disminución» de sus ingresos. El Reglamento Ómnibus redujo el umbral de compensación a través de los seguros del 30 % al 20 % en pérdidas de producción, y permitió la posibilidad de apoyar un mecanismo de estabilización de los ingresos a nivel sectorial (por ejemplo, uno específico para los cereales). No obstante, ningún mecanismo de estabilización de los ingresos financiado por la UE está actualmente en funcionamiento.

31

En el supuesto de una acusada volatilidad de precios, los pagos directos, la intervención en el mercado y las medidas excepcionales contra las perturbaciones del mercado siguen siendo las herramientas más importantes de la UE de ayuda a los agricultores.

Se producen algunos solapamientos entre los instrumentos de la UE

32

Existen regímenes de ayuda de la UE en materia de seguros tanto en el primer pilar como en el segundo, y se solapan en el sector vitivinícola y en el hortofrutícola. La ayuda a los fondos mutuales es solo complementaria a la ayuda a la contratación de seguros cuando se cubren distintos riesgos. Es posible que las medidas excepcionales establecidas para resolver problemas específicos causados por fenómenos extremos no concuerden con la estrategia de apoyar un mayor uso de los instrumentos de gestión de riesgos, como los seguros.

La complementariedad entre el fondo mutual y los seguros solo se produce cuando se cubren riesgos diferentes

33

Con arreglo al primer pilar de la PAC, las ayudas a los fondos mutuales han sido admisibles para recibir financiación en los programas operativos (PO) de frutas y hortalizas y en los programas nacionales de ayuda al sector vitivinícola desde 2009, pero no se ha recurrido a esta financiación. Conforme al segundo pilar, se ha hecho escaso uso de la financiación disponible para fondos mutuales (véase el apartado 43).

34

La baja utilización de fondos mutuales responde en parte a la mayor complejidad de este instrumento. Para que funcione, se precisa la participación de un número suficiente de agricultores. En Italia, por ejemplo, el mínimo de agricultores necesarios para formar un fondo mutual es de setecientos. Esta complejidad puede incitar a los agricultores a adoptar otros instrumentos disponibles de gestión de riesgos, en particular, los seguros²². Estos dos instrumentos no son complementarios hasta que los fondos mutuales cubren otros riesgos no cubiertos por los seguros. En Francia, la ayuda de la UE en materia de seguros se limita a los «seguros de cosecha» que solo cubren los riesgos climáticos para las cosechas, mientras que el fondo mutual nacional, que recibe ayuda de la UE, cubre los incidentes ligados a la contaminación y las enfermedades animales y vegetales.

La aplicación inadecuada de las medidas excepcionales puede reducir los incentivos para recurrir a los instrumentos de gestión de riesgos

35

La incertidumbre sobre las circunstancias que pueden activar las medidas contra las crisis incide en la percepción de los agricultores de los límites de su propia responsabilidad en la gestión de riesgos. Cuanto mayor sea la frecuencia con la que se ofrece ayuda pública durante una «crisis» o después de esta, menor es el incentivo para el agricultor de mitigar el riesgo recurriendo a los instrumentos de gestión de riesgos como los seguros²³.

36

Por ejemplo, en 2018, la Comisión aprobó un Reglamento de ejecución por el que se financiaba la medida de la PAC de apoyar a los agricultores afectados por las inundaciones y fuertes lluvias en determinadas zonas de Lituania, Letonia, Estonia y Finlandia al final de 2017. Los agricultores tenían derecho a las ayudas si habían perdido al menos el 30 % de la superficie de la siembra de invierno y no recibían por la misma pérdida ningún tipo de ayuda nacional o seguro (conforme al Reglamento de ejecución (UE) n.º 2018/108, se asignaron 15 millones de euros desglosados como sigue en función de las cantidades afectadas: 9,12 millones de euros a Lituania, 3,46 millones de euros a Letonia, 1,34 millones de euros a Estonia y 1,08 millones de euros a Finlandia). Por consiguiente, los agricultores asegurados frente a este riesgo no tenían derecho a la compensación de sus pérdidas de producción. Dichos criterios pueden disuadir al agricultor de contratar un seguro en el futuro.

37

Por otra parte, la actuación de la Comisión en la crisis de la sequía de 2018 era coherente con la estrategia de desarrollo de instrumentos de gestión de riesgos. La Comisión no estableció otras medidas (ex post) adicionales, sino que aprovechó la flexibilidad de los instrumentos preexistentes. En particular, este planteamiento suponía una serie de excepciones a las normas medioambientales y de ecologización por las que se permite a los agricultores que sieguen la hierba o que el ganado paste en zonas que, de lo contrario, estarían en barbecho. Este enfoque se ajusta a varias estrategias nacionales de siete Estados miembros (Austria, Italia, Francia, Grecia, Países Bajos, España y Eslovenia) que tienden a orientar el gasto público hacia las medidas ex ante (prevención y apoyo a los mecanismos de gestión de riesgos) en lugar de a las medidas ex post.

En sus propuestas relativas a la reforma de la PAC, la Comisión busca reforzar el apoyo a los instrumentos de gestión del riesgo para los que ya se dispone de ayudas a nivel nacional

38

Para el período actual, diecisiete Estados miembros decidieron no aplicar instrumentos de gestión de riesgos en el marco del segundo pilar (ayuda a seguros y fondos mutuales). Ocho de estos Estados calificaban de satisfactorios sus instrumentos de gestión de riesgos actuales. Siete Estados miembros que no han aplicado instrumentos de gestión de riesgos en el marco del segundo pilar (véase el apartado 10) cuentan con ayudas nacionales para el pago de las primas de seguros y dos poseen un régimen nacional de seguros de carácter obligatorio²⁴.

39

En sus nuevas propuestas de la PAC, la Comisión propone obligar a los Estados miembros a facilitar la ayuda disponible de la UE a los instrumentos de gestión de riesgos²⁵. La encuesta del Tribunal a los Estados miembros muestra que once de ellos están en desacuerdo con la propuesta. Varios invocan el principio de subsidiariedad de la UE para justificar el uso de su propio sistema nacional de ayuda.

En cuanto a los instrumentos de gestión de riesgos, la mayoría de las ayudas de la UE se destina al pago de seguros, pero su utilización es escasa y desigual

40

Puesto que la ayuda de la UE se concentra en los seguros (véase el cuadro 3), el Tribunal se centró en este aspecto en los dos pilares de la PAC. El Tribunal examinó la gestión de la ayuda de la UE en materia de seguros y evaluó el uso que hacen de estos los agricultores.

41

Más de un tercio de los agricultores recurren a los seguros. Entre los asegurados, un 8 % aproximadamente recibe ayuda de la UE conforme al segundo pilar (principalmente a través de seguros de cosecha). Los agricultores que pagan sus seguros con fondos propios y con los fondos nacionales son más numerosos que los que se acogen a la financiación de la UE.

La utilización de los instrumentos de gestión de riesgos de la UE ha sido baja y desigual

42

Como se indica en el apartado 39, los Estados miembros tienen escaso interés en utilizar la financiación de la UE destinada a los instrumentos de gestión de riesgos. Diecisiete Estados miembros no tienen la intención de solicitar ayuda a los instrumentos de gestión de riesgos conforme al segundo pilar.

43

El cuadro 3 presenta los tres instrumentos de gestión de riesgos de la UE y muestra que, en los once Estados miembros participantes, la mayor parte de la ayuda se destina a los seguros. Solo tres Estados miembros (Francia, Italia y Portugal) ofrecen ayuda de la UE destinada a fondos mutuales y dos (Italia y Hungría) facilitan ayuda a fondos mutuales de estabilización de los ingresos. En el período 2014-2020, el 91 % del gasto previsto en instrumentos de gestión de riesgos corresponde a los seguros.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la legislación y los datos de la Comisión, marzo de 2019.

44

La ilustración 6 presenta los Estados miembros que ofrecen ayuda en materia de seguros.

45

Como se ilustra en el cuadro 4, incluso en los Estados miembros que proponen el régimen de ayudas de la UE, estas son poco utilizadas. Francia, Hungría, Letonia e Italia son los países que cuentan con la mayor proporción de agricultores asegurados a través de la ayuda de la UE.

Nota: Bélgica, Estonia y Rumanía todavía no han contraído gastos.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos notificados por los Estados miembros a la Comisión y los datos de la RICA, marzo de 2019.

46

En la ilustración 7 se muestra que:

• la ayuda de la UE llega a una proporción muy pequeña de agricultores de la UE;
• más del 90 % de los agricultores que contratan un seguro, lo hacen sin la ayuda de la UE.

47

Los seguros de riesgo único, que protegen principalmente del riesgo de granizo, han existido desde el siglo XIX y su uso es el más extendido. De introducción más reciente, los seguros multirriesgos (dieciocho riesgos en Francia y hasta once riesgos en Italia) están menos extendidos y se han desarrollado principalmente a través de las ayudas públicas. La Comisión deja a discreción de los Estados miembros la decisión sobre el tipo de seguro que debe financiarse (de riesgo único o multirriesgos).

48

El Tribunal constató que en Francia (2017), 5,2 millones de hectáreas fueron aseguradas frente al granizo (principalmente sin ayudas) y 4,7 millones de hectáreas fueron cubiertas por los seguros multirriesgos financiados con ayuda de la UE, lo que supone que se aseguró el 36 % de la superficie agrícola utilizada. En Alemania, ocho millones de hectáreas aproximadamente (el 48 % de la superficie agrícola utilizada) estaban aseguradas frente al granizo²⁶, en su mayor parte sin ayuda pública²⁷.

49

El valor añadido europeo es el valor que añade una acción de la UE, a través de la política, la reglamentación, los instrumentos jurídicos y el gasto de la UE, al valor creado por los Estados miembros si estos hubieran actuado individualmente. El bajo nivel de utilización de la ayuda en materia de seguros conforme al segundo pilar y el gran número de agricultores que optan por pagar una póliza de riesgo único en lugar de contratar un seguro multirriesgos subvencionado plantea una serie de preguntas sobre el valor añadido que aporta la ayuda de la UE en materia de seguros.

La Comisión no recoge información pertinente sobre el uso de los regímenes de gestión de riesgos

50

La Comisión ha fijado un solo indicador general de resultados para los regímenes de gestión de riesgos: «porcentaje de explotaciones que participan en regímenes de gestión de riesgos». Este indicador está relacionado con las medidas 5 y 17 del segundo pilar. La medida 17 comprende la ayuda en materia de seguros, fondos mutuales e instrumentos de estabilización de los ingresos, y la medida 5 cubre las ayudas a la reconstitución del potencial de producción agrícola y la implantación de medidas preventivas. Como el indicador cubre varias actividades, no puede reflejarlas de manera adecuada.

51

En Francia, por ejemplo, este indicador abarca más del 99 % de las explotaciones, lo que refleja la afiliación obligatoria al fondo mutual nacional. Por tanto, este hecho oculta la proporción mucho menor de agricultores que contratan seguros financiados por la UE, pertenecen a un fondo mutual de estabilización de ingresos o que reconstituyen el potencial de producción agrícola. En Italia, la cobertura del mismo indicador se sitúa por debajo del 5 % y refleja principalmente el porcentaje de agricultores que utilizan seguros financiados por la UE.

52

Tanto Francia como Italia tienen también indicadores a nivel nacional en cuanto al número de hectáreas y al valor del capital asegurado que facilitan una información más reveladora sobre la medida en que emplea el sector los instrumentos de gestión de riesgos (es decir, miden las realizaciones). Un indicador significativo de los resultados mediría los efectos de los seguros en la estabilidad de los ingresos.

La financiación de seguros exige sistemas complejos de gestión

53

Los sistemas y procesos establecidos por las autoridades nacionales para gestionar la provisión de ayuda pública en materia de seguros (primer y segundo pilar) son complejos. Aunque la cobertura de seguros se concede a un reducido número de agricultores, el número de contratos de seguros que deben gestionarse cada año es considerable (140 000 en Italia y 70 000 en Francia). Un solo agricultor puede ser el titular de varios contratos de seguro y, por tanto, el número de contratos es superior al de agricultores asegurados. En el recuadro 2 se ilustra el sistema italiano de gestión de la ayuda en materia de seguros, en el que participan dos intermediarios (Confidesa y CAA) para asistir a los agricultores. Aunque no es obligatorio afiliarse a estos intermediarios, el sistema es tan complejo que más del 95 % de agricultores están afiliados y pagan por los servicios que prestan. El Tribunal estima en un mínimo de 2,8 millones de euros anuales el coste ligado específicamente a esta medida que pagan los agricultores italianos a las entidades privadas que facilitan el acceso de la ayuda.

54

Como se aprecia en la encuesta del Tribunal a los Estados miembros, de los diecisiete Estados que no aplicaron la medida 17, cinco decidieron no financiar los seguros por los costes y la carga administrativa que implicaba.

Aunque los seguros tienen un impacto positivo en la estabilidad de los ingresos, son menos claros los efectos del régimen de ayuda a los seguros de la UE

Los agricultores asegurados gozan de mayor estabilidad en sus ingresos y tienen más posibilidades de recibir antes la compensación

55

El Tribunal comparó la evolución de los ingresos agrícolas en el período 2014-2016 de los agricultores asegurados frente a los no asegurados, con independencia de que hubieran recibido o no financiación de la UE. A fin de evaluar la variación de los ingresos (que representa el valor añadido neto de explotación) en dicho período, el Tribunal recurrió a la desviación típica (dispersión de los ingresos entre los distintos años). Cuanto menor sea la desviación típica, más estables son los ingresos. Como se aprecia en la ilustración 8, en todos los tipos de explotación, la variación de los ingresos de los agricultores asegurados es menor que la de los no asegurados.

56

En Francia y en Italia, los pagos compensatorios de las aseguradoras se efectúan en el mismo año en que se produce el fenómeno climatológico. En Italia, los contratos de seguros obligan a las aseguradoras a abonar una compensación antes de final de año, lo que ayuda a los agricultores a gestionar su flujo de tesorería y facilita la continuidad de las operaciones. El Tribunal constató que el pago realizado por las administraciones públicas de las compensaciones por los fenómenos de 2018 a través de medidas ex post ha llevado más tiempo y no se completará hasta el transcurso de 2019.

La ayuda de la UE a los seguros está orientada al sector vitivinícola

57

En los dos Estados miembros que más utilizan la ayuda de la UE a los seguros, el Tribunal observó una concentración de esta ayuda en el sector vitivinícola. En Italia, este sector cuenta con dos posibles canales por los que se recibe la ayuda a los seguros (véase el apartado 32). En 2015, este sector recibió casi un tercio de todas las ayudas públicas a los seguros. En Francia, ha aumentado la superficie vitícola asegurada con financiación de la UE; superó un cuarto de la superficie total de viñedos en 2017. El capital asegurado en el sector vitivinícola puede alcanzar los 115 000 euros por hectárea, mientras que el capital medio asegurado por hectárea para el sector agrícola de este país ascendía a 1 649 euros por hectárea en 2017²⁸. Cuanto mayor sea el capital asegurado, mayores son la prima y la ayuda pública.

58

Los Estados miembros que canalizan la ayuda de la UE a seguros dirigida a sus agricultores no están obligados a ser selectivos²⁹. Por ejemplo, un beneficiario seleccionado por el Tribunal para el control documental es un actor global en el sector vitivinícola, con viñedos en todo el mundo, un activo vinícola estimado de 600 millones de euros y una facturación anual estimada en 50 millones de euros. Si se tienen en cuenta el importe invertido, la capacidad financiera y el perfil de riesgo de algunos beneficiarios, es probable que hubieran asegurado su producción sin subvenciones, lo que genera un efecto de peso muerto. El Tribunal ha observado este efecto de peso muerto en la ayuda de la UE a los seguros³⁰.

La compensación puede afectar a la conducta del agricultor

59

Como se expone en el recuadro 3, es posible que los agricultores tengan menos incentivos para aplicar un sistema de negocio más resiliente. Cuando el agricultor sabe que va a recibir una indemnización del seguro si se arruina su cosecha, puede considerar que es menos importante invertir en cultivos resistentes y es posible que tenga menos incentivos para diversificar. Con frecuencia, las aseguradoras requieren que sus clientes realicen algunas actividades paliativas para atenuar este riesgo. La disposición jurídica para el primer pilar se refiere a esta práctica, pero el segundo pilar no contiene una disposición orientada a reducir la exposición a los riesgos.

Control insuficiente de algunas medidas excepcionales

60

En virtud del artículo 219 del Reglamento (UE) 1308/2013, la Comisión puede adoptar medidas excepcionales para responder a las perturbaciones del mercado que amenacen con producirse como consecuencia de incrementos o bajadas significativos de los precios en el mercado. El Tribunal examinó si las medidas excepcionales para responder a perturbaciones significativas del mercado del sector hortofrutícola estaban orientadas adecuadamente y si las operaciones de retirada se habían realizado de manera eficiente. El Tribunal se centró en las acciones emprendidas en los mercados de frutas y hortalizas a raíz de la «prohibición rusa» (véase el apartado 09).

61

A raíz de dicha prohibición, considerada como una amenaza al mercado, la Comisión estableció diversas medidas excepcionales para el sector hortofrutícola. En el período 2014-2018, el gasto derivado de estas medidas excepcionales ascendió a 513 millones de euros, lo que equivale a 1,8 millones de toneladas de productos retirados del mercado. Entre las medidas adoptadas cabe citar la retirada del mercado de frutas y hortalizas afectadas por la prohibición rusa a través de distintas opciones (véase la ilustración 9). La distribución gratuita (que representa el 60 % de las cantidades retiradas y más del 86 % del importe pagado) fue la principal opción de retirada.

62

Las ilustraciones 10 y 11 exponen los principales productos retirados y el reparto geográfico de la distribución gratuita.

La UE no ha fijado parámetros objetivos para determinar la adopción de las medidas excepcionales

63

El concepto de perturbación del mercado es bastante amplio y no se ha desarrollado más en la legislación de la UE. A falta de criterios específicos, existe un amplio margen de discreción para determinar cuándo se debe recurrir a las medidas excepcionales. En el contexto de la prohibición rusa, la Comisión activó una serie de medidas excepcionales mediante siete Reglamentos delegados referentes al riesgo de perturbaciones del mercado (913/2014, 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 1369/2015, 921/2016 y 1165/2017). Sin embargo, la continuidad de las medidas no se basaba en una evaluación de que las pérdidas superaban un umbral definido.

64

Cuando se estableció el nivel de ayuda de la UE, la Comisión tuvo en cuenta los datos de producción y de exportación de los tres años anteriores a la prohibición rusa (2011-2013). No previó otras salidas alternativas, como otros mercados exteriores o interiores de la UE hasta el tercer año de la prohibición.

65

Las manzanas representaban más de la mitad de la ayuda de la UE, tanto por su valor como por las cantidades retiradas. La ilustración 12 muestra que, durante la prohibición rusa, el volumen de exportaciones dentro y fuera de la UE aumentó en 2014 y en 2015, y en total se mantuvo en un nivel superior a la media antes de imponerse la prohibición. Otros mercados exteriores de la UE han compensado las pérdidas del mercado ruso. Como consecuencia, la ilustración 13 muestra que el valor de las exportaciones de manzanas dentro y fuera de la UE permaneció estable en su mayor parte, solo con un ligero descenso en 2014 (-4 % con respecto a la media del período 2011-2013). La caída del valor de las exportaciones totales en 2014 fue inferior al de 2009, cuando no se establecieron medidas de urgencia.

66

Este factor indica que, para el conjunto de la UE, la «perturbación del mercado» debida a la prohibición rusa en el caso de las manzanas fue escasa y no duró cuatro años (como sí ocurrió con las medidas excepcionales). El descenso de las exportaciones directas a Rusia se compensó con el aumento de las exportaciones a otros destinos.

Se han aplicado medidas excepcionales a productos afectados por una producción excedentaria estructural

67

La UE ha aplicado también medidas excepcionales de apoyo a la retirada del mercado de melocotones y nectarinas. El coste de la retirada de melocotones y de nectarinas ha representado el 34 % del coste total de las operaciones de retirada en España y el 45 % en Grecia. Los primeros Reglamentos Delegados se refieren a la prohibición de Rusia y a un desequilibrio entre oferta y demanda. «Los elevados niveles estacionales de oferta de melocotones y nectarinas y la desaceleración del consumo debido a las desfavorables condiciones meteorológicas en el momento álgido de la cosecha han originado una situación delicada».³² «Las medidas excepcionales se adoptaron principalmente para abordar la situación específica de los sectores de los melocotones y las nectarinas³³».

68

Como se expone en la ilustración 14, la producción de melocotones y nectarinas está aumentando en España y en Grecia. La producción potencial de estos países también va en aumento, puesto que la superficie plantada se incrementó en un 6 % y en un 20 %, respectivamente, entre 2006 y 2016. Italia, que fue el mayor productor de melocotones y nectarinas hasta 2012 (cuando fue superado por España), ha reducido su superficie plantada en un 30 %³⁴ y ha disminuido gradualmente la producción.

69

Cuando la producción aumenta sin el correspondiente incremento del consumo interno o de las exportaciones, se produce una situación de sobreproducción estructural: las superficies de árboles frutales producen más de lo que se puede absorber con el consumo y las exportaciones. En España, el descenso constante en el consumo de melocotones no se ha compensado con una subida de las exportaciones³⁵.

70

En la ilustración 15 se aprecia que, en los cuatro años que duraron las operaciones de retirada en España y Grecia, no se redujo gradualmente el porcentaje de retirada (como una forma de suprimir la medida progresivamente), sino que reflejaba en realidad los niveles de producción.

71

El Tribunal concluye que, al menos en parte, las medidas excepcionales fueron motivadas por el problema estructural de la sobreproducción de melocotones/nectarinas en España. El objetivo de las medidas excepcionales no es hacer frente a la sobreproducción estructural, sino a las perturbaciones del mercado.

El principio del orden de llegada ha fomentado la ejecución rápida en detrimento de una orientación adecuada

72

Tras el Reglamento Delegado de 2014³⁶, más del 85 % de la ayuda (en valor y en volumen) fue absorbida por Polonia y por Bélgica por orden de llegada de la solicitud. En Reglamentos posteriores, se asignó a cada Estado miembro una cantidad de retirada. La ilustración 16 sugiere que fijar límites máximos a cada Estado miembro en lugar de aplicar el principio del orden de llegada permitía que más Estados miembros pudieran acceder a la ayuda según la previsión de sus necesidades.

La ayuda de la UE a la retirada de productos para su distribución gratuita es costosa

La ayuda de la UE al mercado de manzanas ha superado los correspondientes precios medios de mercado de años anteriores

73

La ayuda a las retiradas de productos destinados a su distribución gratuita consiste en dos componentes: la contribución máxima por tipo de producto y los gastos accesorios para compensar los gastos de selección, embalaje y transporte.

74

Como se aprecia en la ilustración 10, las manzanas fueron el producto que más ayudas recibió para su distribución gratuita. Polonia fue el mayor beneficiario de las ayudas de la UE, tanto en volumen como en valor económico.

75

En la ilustración 17 se expone una comparación entre la ayuda a la distribución gratuita (que cubre el precio del producto a 16,98 euros/100 kg y de selección/embalaje a 18,77 euros/100 kg) y el precio del mercado en Polonia por el producto seleccionado y embalado³⁸. En este país, el precio medio acotado de mercado de las manzanas de los últimos cinco años anteriores a la prohibición rusa fue un 10 % inferior a la ayuda facilitada por la UE, lo que supone que los productores de manzanas recibieron una sobrecompensación.

76

Durante las tres primeras campañas de comercialización³⁹ (2014/2015, 2015/2016 y 2016/2017), la UE pagó a los productores polacos de manzanas una compensación por valor de 200 millones de euros a cambio de 559 448 toneladas de manzanas para su distribución gratuita (excluida la estimación de los costes de transporte), mientras que los precios medios de mercado por dicho volumen de manzanas ascendieron a 182 millones de euros⁴⁰.

La UE sufragó un coste desproporcionadamente elevado por la transformación de melocotones y nectarinas

77

El coste de las medidas de urgencia para la distribución gratuita de melocotones y nectarinas ascendió a 55 millones de euros. En cuanto a estas dos frutas, el coste de selección y de embalaje representa aproximadamente un 37 % y los costes de transporte un 13 %; por tanto, el valor de los productos retirados solamente equivale aproximadamente a un 50 % del coste total. Un importe aproximado de 48 millones de euros (87 %) se destinó a los productores de España y de Grecia.

78

El coste sufragado por el fondo de la UE por litro de zumo destinado al consumo de personas necesitadas fue de hasta 4,25 euros por litro: cuatro veces, aproximadamente, el coste de un litro de zumo en el supermercado. Este coste se componía de pagos por el valor de los melocotones y las nectarinas retirados, la selección y el embalaje, el transporte y los pagos por las aportaciones en especie a los transformadores de zumo.

No hay suficientes pruebas de que los productos retirados fueran efectivamente retirados del mercado

79

Por su carácter perecedero, los melocotones y las nectarinas retirados para su distribución gratuita pueden ser transformados en determinadas condiciones. El producto transformado (zumo/néctar) se entrega de forma gratuita a personas necesitadas. España y Grecia poseían juntas más del 94 % de los melocotones y de las nectarinas financiadas para su distribución gratuita. De las 132 000 toneladas retiradas en España y Grecia para su distribución gratuita, 99 000 toneladas se transformaron en néctar/zumo.

80

Para cubrir los gastos de transformación, los transformadores de zumo retuvieron la mayor parte del producto transformado como aportación en especie, según se permite en las normas de la UE⁴¹. Por ejemplo, los expedientes de la Comisión ponen de manifiesto que España autorizó un coeficiente de intercambio de hasta 11 kilogramos de melocotón entregados a los transformadores por un litro de néctar de melocotón, mientras que el coeficiente de intercambio de Grecia llegó a alcanzar los 8,5 kilogramos de melocotones por litro de néctar de melocotón. Véase un ejemplo en la ilustración 18 de la operación de retirada. Al final, la mayor parte de los productos retirados volvieron al mercado en forma de zumo, y solo una pequeña parte llegó a las personas necesitadas. Permitir que los transformadores retengan la mayoría de las cantidades retiradas y pagadas por el fondo como si fueran destinadas a su consumo en fresco es contrario al objetivo final de la entrega gratuita.

81

El Tribunal estima que las cantidades de melocotones y de nectarinas utilizadas en Grecia y en España, como aportación en especie suponen un coste de 34 millones de euros para el presupuesto de la UE. La eficacia y la eficiencia de la distribución gratuita quedan en entredicho, puesto que el 62 % de los costes cubrían esta aportación en especie, de manera que los productos podían reintroducirse en el mercado de zumos y solo el 38 % se entregaba a las personas necesitadas en forma de zumo o de fruta fresca gratuitos.

82

El Tribunal también estimó que los melocotones y las nectarinas retenidos por los transformadores como aportación en especie para su transformación en zumo equivalían al 20-25 % de la oferta de estas frutas durante el período 2014-2018. Los transformadores de zumo recibieron casi una cuarta parte de su materia prima como aportación en especie en lugar de obtenerla a través de una compra.

Trazabilidad incompleta de algunos productos retirados

83

La ayuda a «otros destinos» depende de la entrega de productos destilados para fines exclusivamente energéticos. En Italia, el Tribunal constató que los supervisores encargados de trazar los productos remitidos a «otros destinos» para su destilación con fines industriales o energéticos interrumpieron sus controles antes de que el alcohol fuera desnaturalizado para fines energéticos (véase la ilustración 19).

Conclusiones y recomendaciones

84

El Tribunal examinó la exhaustividad y la coherencia de las herramientas de que dispone la UE para prevenir y gestionar riesgos y crisis en el sector agrícola, y evaluó si los instrumentos de gestión de riesgos y de crisis se habían establecido de manera eficiente y si daban resultados. En general, el Tribunal constató que las medidas de la UE en materia de gestión de riesgos en la agricultura cumplían en parte sus objetivos, pero su utilización era escasa y existían casos de sobrecompensación en el caso de las medidas contra las crisis.

85

Existen diversas medidas de la UE que aumentan la resiliencia de los agricultores a la volatilidad de los precios y a las pérdidas de producción que se derivan de los fenómenos climáticos o de las enfermedades de plantas y animales. Entre estas cabe citar los pagos directos, con los que muchos agricultores pequeños pueden asumir los riesgos de la explotación y tienden a reducir su necesidad de contratar un seguro (apartados 16-23). Aunque la PAC puede promover medidas preventivas, especialmente a través de una buena condicionalidad agrícola y medioambiental, existen actualmente escasas pruebas de que estas medidas tengan un impacto significativo en la conducta del agricultor. En el futuro, unas obligaciones más estrictas en las buenas condiciones agrícolas y medioambientales (incluida la rotación de cultivos) podrían ser un instrumento poderoso con el que fomentar la resiliencia del agricultor y mejorar el impacto medioambiental de la PAC (apartados 24-26).

86

Las medidas de prevención son importantes y reducen la exposición a los riesgos (apartados 23-26). Es posible que los agricultores asegurados tengan menos incentivos para aplicar una estrategia de negocio más resiliente o adaptarse a las nuevas condiciones climáticas (apartado 59), pero las aseguradoras pueden requerir que sus clientes tomen medidas para reducir los riesgos. El Tribunal constató que, en las ayudas de la UE en el ámbito de los riesgos sanitarios, especialmente las enfermedades de animales, se daba prioridad a las medidas de prevención o de supervisión (apartado 27).

Recomendación 1 - Fomentar entre los agricultores una mejor preparación ante las crisis

En el contexto del cambio climático, la ayuda pública debería favorecer las medidas de prevención o de adaptación, y motivar a los agricultores para reforzar su preparación y resiliencia. La Comisión debería ligar las ayudas de la UE a las prácticas agrícolas que reducen la exposición a los riesgos (tales como la rotación de cultivos) y mitigar los daños (como el uso de cultivos más resistentes).

Plazo: 2021 (Reglamentos de ejecución de la PAC posteriores a 2020)

87

La utilización de la ayuda de la UE para los instrumentos de gestión de riesgos es escasa y desigual y la mayoría de los Estados miembros no la utiliza. La ayuda de la UE, centrada en los seguros, solo llega a una parte de los agricultores. La mayoría de los agricultores asegurados contratan su seguro sin la ayuda de la UE. Teniendo en cuenta las opciones escogidas por los Estados miembros que más aprovechan la ayuda, los fondos de la UE se utilizan sobre todo para apoyar a los productores de vino. Esta ayuda está ligada al riesgo de efecto de peso muerto. El Tribunal concluye que existen escasas pruebas en la actualidad que demuestren el valor añadido europeo de esta ayuda (apartados 42-49 y 57-58).

88

El Tribunal constató que la Comisión no recopila información pertinente para supervisar la compleja aplicación de los instrumentos de gestión de riesgos, aunque se dispone de información en los Estados miembros que más aprovechan la medida (apartados 50-52).

Recomendación 2 - Diseñar y supervisar mejor la ayuda a los seguros

La Comisión debería:

1. evaluar si la ayuda aporta valor añadido europeo, dada la escasa utilización de la ayuda en materia de seguros y su concentración en determinados sectores y en grandes productores;
2. supervisar el gasto a través de indicadores pertinentes de realizaciones (como la superficie y el capital asegurados, que ya se utilizan en los Estados miembros) y de resultados.

Plazo: 2021 (Reglamentos de ejecución de la PAC posteriores a 2020)

89

La Comisión tomó una serie de medidas ante la amenaza de las perturbaciones del mercado a causa de la prohibición rusa, pero no estableció criterios específicos para activar la adopción de medidas excepcionales. En la determinación del nivel de la ayuda, no se tuvieron en cuenta las salidas alternativas (apartados 63-66). La Comisión concedió una compensación a los productores de manzanas (61 % de la ayuda de la UE) mientras aumentaban los volúmenes de exportación y el valor global de las exportaciones se mantenía relativamente constante. Los excedentes estructurales también incidieron en la producción de melocotones y de nectarinas financiada a través de estas medidas (apartados 68-71).

90

Es posible que la forma en que se han aplicado las medidas ex post como respuesta a los riesgos climáticos no se ajuste a la estrategia de apoyar el mayor uso de instrumentos tales como los seguros (apartados 24 y 35-37).

Recomendación 3 - Aclarar los criterios para activar y finalizar las medidas excepcionales y su combinación con otros instrumentos

La Comisión debería aclarar el alcance de la intervención de las medidas excepcionales:

1. definiendo parámetros y criterios económicos y de mercado objetivos cuando exista base suficiente para plantearse el empleo de medidas excepcionales. En estos parámetros se debería tener en cuenta los ingresos globales de los productores, incluido el impacto de los pagos directos y los aumentos de la producción;
2. centrando la aplicación de medidas excepcionales ante acontecimientos meteorológicos extremos en agricultores que habían utilizado adecuadamente las herramientas de prevención y de gestión de riesgos, cuando estas están suficientemente desarrolladas y disponibles para el agricultor.

Plazo: 2021

91

La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que la ayuda pagada por la distribución gratuita de manzanas superó con frecuencia los precios de mercado, lo que dio lugar a una sobrecompensación (apartados 73-76). Las disposiciones por las que se permite que los productos frescos sean transformados para su distribución gratuita implican el riesgo de que el nivel de ayuda sea demasiado elevado y de que los transformadores retengan una parte sustancial de los productos retirados para cubrir sus costes de transformación (apartados 77-82).

Recomendación 4 - Adaptar la compensación a las operaciones de retirada

Con el fin de evitar la sobrecompensación, la Comisión debería:

1. garantizar que la ayuda destinada a las operaciones de retirada no superan el precio medio de mercado anterior a la crisis en el Estado miembro del productor;
2. evaluar la utilidad de fijar porcentajes de ayuda inferiores al 100 % y exigir una cofinanciación significativa cuando los Estados miembros desempeñen un papel importante en la definición de los principales elementos de los regímenes de ayuda.

Plazo: 2021

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Nikolaos A. Milionis, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, en su reunión de 16 de octubre de 2019.

Anexo

Cuestionarios dirigidos a los agricultores

Notas introductorias

El Tribunal debatió la gestión de riesgos con 105 agricultores visitados en 17 Estados miembros en el marco de la declaración de fiabilidad. Esta muestra se basaba en el volumen de las subvenciones recibidas, y se centraba por tanto en explotaciones relativamente grandes.

Las preguntas del Tribunal se referían a los riesgos y las estrategias para gestionarlos en la explotación.

Acrónimos y abreviaturas

CAA: Centri di Assistenza Agricola - centros autorizados de asistencia al agricultor

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PAC: Política agrícola común

RICA: Red de Información Contable Agrícola.

VANE: Valor añadido neto de explotación

Glosario

Adaptabilidad: Capacidad que tiene un sistema para ajustarse a los factores y procesos internos de respuesta a las circunstancias externas variables y continuar así en la misma trayectoria a la vez que se mantienen todas las funciones importantes (Folke et al., 2010).

Campaña de comercialización: Período de referencia definido por la duración de las cosechas para analizar y notificar la producción de cultivos y la fijación de precios.

Condifesa: Asociación regional italiana de agricultores que se ocupa de facilitar seguros contra los riesgos climáticos

Cosecha en verde: La cosecha de productos verdes no comercializables en una zona determinada. Los productos en cuestión no deben haber sufrido ningún daño previamente.

Efecto de peso muerto: Situación en la que se destinan fondos públicos para financiar una actividad que se habría llevado a cabo sin dicha ayuda pública.

Ingresos: La suma de las ganancias que el agricultor obtenga del mercado, incluido todo tipo de ayuda pública y excluidos los costes de los insumos.

Media acotada: Promedio de un intervalo después de eliminar los valores extremos superior e inferior.

No recolección de la cosecha: La terminación del ciclo de producción de una zona cuando el producto está en buen estado y es de calidad sana, cabal y comercial.

Principio de subsidiariedad: Norma por la que se establece que la UE no tomará medidas actúa salvo que estas puedan ser más eficaces que las adoptadas a nivel nacional, regional o local).

Principio del orden de llegada: Criterio de selección por el que solo se premia la rapidez de reacción.

Prohibición rusa: El 7 de agosto de 2014, el Gobierno de la Federación de Rusia prohibió la importación de una lista de productos de una serie de países, entre los que se cuentan Estados miembros de la UE.

Resiliencia: Capacidad de los agricultores de resistir las perturbaciones y de proseguir su actividad. Consta de tres componentes: solidez, adaptabilidad y transformabilidad.

Solidez: Capacidad de un sistema de resistir las perturbaciones externas y mantener los niveles previos de funcionalidad sin una variación importante de sus elementos internos (Urruty et al., 2016).

Transformabilidad: Capacidad de un sistema de desarrollar o incorporar nuevos elementos y procesos hasta un grado en el que modifica su lógica operativa para mantener funciones importantes cuando los cambios estructurales en el entorno medioambiental, económico o social lo hace insostenible o disfuncional.

Valor añadido neto de explotación (VANE): Indicador de la Red de Información Contable Agrícola para definir el valor total de la producción de una explotación, al que se añaden las subvenciones y se resta el consumo intermedio (valor de los bienes y servicios consumidos en el transcurso de un proceso de producción) y la amortización.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala, dirigida por Nikolaos Milionis, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Samo Jereb, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con el apoyo de Kate Henderson, jefa de Gabinete, y de Jernera Vrabič, agregada de Gabinete, Helder Faria Viegas, gerente principal, Céline Ollier, jefe de tarea, Paulo Oliveira, jefa de tarea adjunto, Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich y Maciej Szymura, auditores, y Murielle Siffert, asistente de secretaría.

De izquierda a derecha: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Notas finales

¹ Informe de la AEMA: «Climate change impacts and vulnerability in Europe», 2016, cap. 5.3. sobre la agricultura.

² Informe Especial n.º 25/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Directiva sobre inundaciones: se ha avanzado en la evaluación de riesgos, pero es necesario mejorar la planificación y la ejecución».

³ Informe Especial n.º 33/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo: «La lucha contra la desertificación en la UE: una amenaza creciente contra la que se debe actuar más intensamente».

⁴ https://europa.eu/rapid/press-release_IP-17 4841_es.htm

⁵ «Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results», 2019.

⁶ Véase el Reglamento (UE) n.º 1308/2013: artículo 219 sobre las medidas excepcionales para evitar perturbaciones del mercado, artículo 220 sobre las medidas relacionadas con enfermedades animales y pérdida de confianza de los consumidores, y artículo 221 relativo a problemas específicos.

⁷ «Managing risks in agriculture: a holistic approach», OCDE, 2009.

⁸ Documento de la Comisión sobre la PAC después de 2013, ilustración 5. La Comisión estima que la ayuda pública total representa el 38 % de los ingresos de los agricultores.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Un estudio de Ecorys sobre gestión de riesgos constató una correlación neutra/negativa entre los pagos directos y los instrumentos de gestión de riesgos (véase el cuadro 5.6).

¹¹ Según la base de datos de la estructura de explotaciones agrícolas, más del 30 % de los agricultores con menos de 5 ha desempeñan otra actividad lucrativa.

¹² Documento informativo: «El futuro de la PAC», marzo de 2018.

¹³ «Review of the inter-governmental agreement on national drought programme reform».

¹⁴ 12 de diciembre de 2018.

¹⁵ Véase el Dictamen n.º 7/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a las propuestas de Reglamentos de la Comisión en relación con la política agrícola común para el período posterior a 2020, apartados 55 a 58, recuadro 6.

¹⁶ Véase el Informe Especial n.° 21/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo — «La ecologización: un régimen de ayuda a la renta más complejo que todavía no es eficaz desde el punto de vista medioambiental», apartados 26 a 57.

¹⁷ Estimaciones de Bardaji y de Garrido (2016) presentadas en el «EU Agricultural Markets Brief», cuadro 2, septiembre de 2017.

¹⁸ «Risk management schemes in EU agriculture», septiembre de 2017.

¹⁹ Véanse el artículo 148, relativo al sector de la leche, y el artículo 168 para otros sectores salvo el azucarero, del Reglamento (UE) n.º 1308/2013.

²⁰ Reglamento (UE) n.º 2017/2393 del Parlamento Europeo y del Consejo.

²¹ Directiva. º 633/2019 relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro agrícola y alimentario.

²² «EU Agricultural Markets Brief», septiembre de 2017.

²³ Según la OCDE, la intervención pública ex post forma parte del sistema de gestión de riesgos que tienen en cuenta los agricultores cuando planifican sus propias decisiones y estrategias. Véase «Managing risks in agriculture: a holistic approach», 2009. Véase también «Risks management schemes in EU agriculture», septiembre de 2017, apartado 3.

²⁴ Grecia y Chipre.

²⁵ Véase COM(2018) 392, artículo 70.

²⁶ «Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft», noviembre de 2016.

²⁷ El primer pilar financia el pago de seguros para el sector de frutas y hortalizas (2,6 millones de euros al año) y el vitivinícola (164 000 euros al año).

²⁸ Cálculo basado en las cifras del Ministerio de Agricultura francés.

²⁹ Véase el artículo 49 del Reglamento (UE) 1305/2013.

³⁰ Informe especial n.º 10/2013 «Política Agrícola Común: ¿Está bien concebida y ejecutada la ayuda específica en virtud del artículo 68 del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo?», Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 44.

³¹ Annan, F., y Schlenker, W.: «Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat», 2015.

³² Preámbulo, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 913/2014.

³³ Preámbulo, apartado 22, del Reglamento Delegado n.º 932/2014.

³⁴ Fuente: cuadro de indicadores de la DG Agricultura y Desarrollo Rural, 2017.

³⁵ «Fruta de hueso: análisis de campaña 2018», Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

³⁶ Reglamento Delegado n.º 932/2014.

³⁷ Reglamentos Delegados n.º 1031/2014, 2016/921 y 2017/1165.

³⁸ Artículo 98, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 543/2011.

³⁹ La campaña de comercialización es un período anual definido para establecer un análisis de la producción, de la comercialización y del consumo de un producto agrícola. El año de la campaña relativa a la producción de manzanas se inicia en agosto del año n y termina en julio del año n+1.

⁴⁰ Precio medio acotado del mercado polaco de manzanas para las campañas 2009/2010‑2013/2014: 32,54 euros/100 kg.

⁴¹ Conforme al artículo 80, apartado 2, del Reglamento 543/2011.

Plazos

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría	18.4.2018
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	29.7.2019
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio	16.10.2019
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todos los idiomas	21.11.2019

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