Stabilizace příjmů zemědělců: komplexní soubor nástrojů, je však zapotřebí řešit nízkou míru využívání nástrojů a nadměrné náhrady

Shrnutí

I

Jak konstatovala Evropská komise, s odvětvím zemědělství jsou přirozeně spjata i rizika, a je potřeba, aby zemědělci vytvářeli strategie na řešení produkčních ztrát (například v důsledku klimatických jevů nebo chorob zvířat či rostlin) a také cenové volatility. Součástí společné zemědělské politiky (SZP) jsou i nástroje na podporu řízení rizik zemědělci a jejich reagování na krize. Návrhy na nejnovější reformu SZP mají ambici zvýšit zaměření na řízení rizik.

II

Přezkoumávali jsme úplnost a koherenci nástrojů EU, které jsou k dispozici pro předcházení rizikům a krizím a jejich řízení. Prověřovali jsme, zda byly nástroje řízení rizik a krizového řízení efektivně zavedeny a zda přinášejí výsledky. Zaměřili jsme se na to, jak zemědělci využívali podporu EU pro pojištění, a také na výjimečná opatření aktivovaná pro odvětví ovoce a zeleniny poté, co v roce 2014 vláda Ruské federace rozhodla u zákazu dovozu určitého zboží z EU (tzv. „ruský zákaz“). Celkově jsme zjistili, že nástroje EU na řízení rizika v zemědělství a krizová opatření splnily své cíle částečně, ale ne vždy efektivně.

III

Zjistili jsme, že SZP nabízí komplexní škálu nástrojů k posílení odolnosti zemědělců. Přímé platby (41 miliard EUR ročně) mají pro některé zemědělce důležitý dopad z hlediska stabilizace jejich příjmů. Součástí SZP jsou preventivní nástroje, které mají pomoci zemědělcům zvýšit jejich odolnost. Z důkazních informací ovšem vyplývá, že dopad těchto nástrojů na chování zemědělců je omezený.

IV

Způsob, jakým byla v reakci na některá klimatická rizika použita opatření ex post, nelze sladit se strategií na podporu většího využívání nástrojů, jako je pojištění. Mezi jednotlivými nástroji EU na podporu pojištění úrody existuje určité překrývání.

V

Využívání podpory EU pro pojištění zůstává nízké a tuto podporu využívá jen zlomek zemědělců. Většina zemědělců, kteří jsou pojištěni, jsou pojištěni bez finanční podpory EU, což vzbuzuje pochybnosti o přidané hodnotě podpory EU pro pojištění. Zjistili jsme, že Komise neshromažďuje relevantní informace pro monitorování uplatňování nástrojů řízení rizik. Vysoký podíl podpory EU pro pojištění je využíván v odvětví vína ve dvou členských státech, které tuto podporu využívají nejvíce. To s sebou ale nese riziko efektu mrtvé váhy. Pojištění zemědělci mohou být méně motivováni k uplatňování odolnější obchodní strategie nebo k adaptaci na nové klimatické podmínky.

VI

Co se týče výjimečných opatření aktivovaných po ruském zákazu, zjistili jsme, že pro zvážení nasazení těchto opatření nebyla použita žádná konkrétní kritéria a že úroveň podpory vycházela hlavně ze ztráty na ruském trhu, aniž by se – až do třetího roku zákazu – brala v úvahu existence alternativních odbytišť. Tato opatření trvala čtyři roky a byla také využita k řešení souvisejících problémů strukturálního přebytku u některých typů ovoce – namísto toho, aby byla odůvodněna výjimečnými okolnostmi, jak požaduje nařízení.

VII

Zjistili jsme, že podpora EU pro trh s jablky přesahovala průměrné tržní ceny. Stahování broskví a nektarinek z trhu pro jejich následné zpracování bylo pro EU nákladné a většina džusu skončila u zpracovatelských podniků jako věcné plnění. Nebyli jsme také schopni potvrdit, že produkty, které byly staženy z trhu, byly z trhu i skutečně odstraněny, a to buď z důvodu nedostatečné vysledovatelnosti, nebo proto, že se dané produkty na trh vrátily v jiné podobě (např. zpracované na džus).

VIII

Naše doporučení pro Komisi se týkají: podpory zemědělců v tom, aby se lépe připravovali na krize, koncepce a monitorování podpory pro pojištění, kritérií pro uplatnění výjimečných opatření a náhrad u operací stažení z trhu.

Úvod

Zemědělství je riziko vlastní

01

Jak konstatovala Evropská komise, s odvětvím zemědělství jsou přirozeně spjata rizika, a je potřeba, aby zemědělci vytvářeli strategie na řešení produkčních ztrát (například v důsledku klimatických jevů nebo chorob zvířat či rostlin) a nestálosti cen (způsobených například geopolitickými riziky). Součástí společné zemědělské politiky (SZP) je i podpora řízení rizik zemědělci a reagování na krize. Návrhy na nejnovější reformu SZP mají ambici zvýšit zaměření na řízení rizik.

02

Zemědělské činnosti jsou silně provázány s klimatem. Povětrnostní podmínky mohou produkci buď zvýšit, nebo mít na ni naopak negativní dopad. Podle Evropské agentury pro životní prostředí je riziko, že se v EU budou zvyšovat ztráty na úrodě v důsledku extrémních povětrnostních podmínek¹. Na obrázku 1 jsou vyznačeny extrémní povětrnostní události, jako například intenzivní deště, vlny veder a sucha, které zasáhly EU v létě 2018. EÚD v nedávné době zveřejnil zprávy jak o problematice záplav², tak desertifikace³.

03

Dalšími významnými rizikovými faktory, které ovlivňují zemědělskou produkci, jsou důsledky chorob zvířat a rostlin. V posledních letech takovéto nákazy propukaly často, a to částečně vlivem zvýšení objemu obchodu i přesunů lidí (což obojí vede k zvýšení rizika výskytu nových patogenů).

04

To, jak jsou rizika typu ztráty produkce a kolísání cen řešena, závisí na jejich četnosti a dopadu. Komise se ve své analýze odvolává na klasifikaci rizik vytvořenou Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). V této klasifikaci se stanoví, jaká rizika by měli zemědělci být schopni řešit sami, například prostřednictvím pojistných mechanismů, a u jakých rizik se má naopak přistoupit k veřejné intervenci (viz obrázek 2).

05

Na úrovni zemědělského podniku mohou zemědělci pro snížení expozice vůči rizikům použít různé strategie. Většinu těchto strategií lze považovat za preventivní. Zemědělci mohou diverzifikovat svou zemědělskou produkci nebo zdroje příjmů, aby rozložili riziko ztráty u své určité zemědělské činnosti. Mohou rovněž v zemědělském podniku zavést postupy, jako například využívání odolnějších plodin/zvířat, posílení sanitárních opatření, zemědělské postupy přizpůsobené danému místu a vhodné preventivní investice (např. sítě proti kroupám nebo udržitelné zavlažování). Zemědělci mohou tyto postupy doplnit využitím soukromých/veřejných nástrojů, jakými jsou například pojištění nebo vzájemné fondy.

Využívání SZP na posilování odolnosti zemědělského odvětví

06

Podpora z rozpočtu EU pro zemědělství EU je řízena v rámci společné zemědělské politiky. Komise ve svém sdělení „Budoucnost potravinářství a zemědělství“ (z roku 2017)⁴ formulovala svou ambici „dále rozvíjet integrovaný a soudržný přístup k prevenci a řízení rizik a ke zvyšování odolnosti, aby komplementárně propojuje intervence EU se strategiemi členských států a nástroji soukromého sektoru používanými k udržování stability příjmů a zvládání rizik souvisejících se změnou klimatu“.

07

Jak současná SZP, tak legislativní návrhy pro SZP po roce 2020 se snaží o posílení odolnosti evropského zemědělství (viz příklady na obrázku 3), a to zejména posílením robustnosti (tj. schopnosti zemědělců čelit vnějším otřesům a zachovat stávající úroveň fungování) a v menší míře též posílením přizpůsobitelnosti (tj. schopnosti reagovat na měnící se vnější podmínky)⁵.

08

V rámci SZP poskytuje EU u každé kategorie rizika podporu pro určité nástroje. Tabulka 1 zobrazuje podporu EU pro nástroje řízení rizika (podporu pro pojistné a vzájemné fondy) a výjimečná opatření a způsoby, jakými jsou financovány z rozpočtu EU. Tato tabulka neobsahuje obecnou podporu, jako např. přímé platby zemědělcům, která ale také hraje důležitou úlohu v tom, jak jsou na úrovni zemědělských podniků řízena rizika.

09

Podpora ze SZP je financována v rámci dvou pilířů. V rámci pilíře I financuje EU tržní opatření, opatření na řízení rizika a předcházení krizím pro určitá odvětví (vína, ovoce a zeleniny) a výjimečná opatření. V rámci pilíře II poskytuje EU členským státům možnost podpory pro tři nástroje řízení rizika (M17): pojištění (M17.1), vzájemné fondy (M17.2) a nástroje ke stabilizaci příjmu (M17.3). Dne 7. srpna 2014 vláda Ruské federace zakázala dovoz určitých výrobků včetně ovoce a zeleniny z řady zemí, mezi nimiž byly i členské státy EU. Pro odvětví živočišné výroby (včetně mléka a mléčných výrobků) a pro odvětví ovoce a zeleniny byla po tomto ruském zákazu aktivována výjimečná opatření pro případ narušení trhu. Výjimečná opatření byla aktivována také v reakci na africký mor prasat a epidemie ptačí chřipky a na řešení specifických problémů, jakými byly například záplavy v pobaltských zemích.

	Pilíř II	Pilíř I
	Nástroje řízení rizik		Výjimečná opatření
Opatření	Podpora pro nástroje řízení rizika (M17) 2015–2018	Podpora pro pojistné (odvětví vína a odvětví ovoce a zeleniny) 2015–2018	Opatření proti narušení trhů 2014–2018	Opatření na podporu trhu související s nákazami zvířat v důsledku ohrožení zdraví veřejnosti, zvířat nebo rostlin 2014–2018	Opatření k řešení konkrétních problémů 2017–2018
Výdaje EU (v mil. EUR)	682	174	1 454	51	24

Zdroj: údaje Komise.

10

Na národní úrovni vytvořily členské státy různé strategie pro řízení rizik a krizové řízení v zemědělství. Sedm členských států financuje své vlastní národní systémy podpory pojištění (Rakousko, Bulharsko, Česká republika, Španělsko, Lucembursko, Polsko a Slovinsko). Všechny členské státy poskytují v reakci na katastrofické události následnou podporu. Příkladem byla reakce na sucho v roce 2018, kdy Německo, Francie, Polsko a Švédsko poskytly svým zemědělcům náhradu z vnitrostátních prostředků.

Rozsah a koncepce auditu

11

Zaměřili jsme se na zavedené nástroje řízení rizik a krizového řízení v souvislosti se sdělením Komise o její ambici posílit kapacity zemědělců pro řízení rizik. V situaci zvyšujícího se rizika extrémních meteorologických podmínek, chorob zvířat a rostlin a kolísání cen si naše analýza klade za cíl přispět k lepšímu využití podpory EU ke zvýšení kapacity zemědělců v oblasti řízení rizik.

12

Zkoumali jsme úplnost a koherenci sady nástrojů EU určených k prevenci a řízení rizik a krizí a prověřovali, zda byly nástroje řízení rizik a krizového řízení efektivně zavedeny a zda zajišťují dosahování výsledků. Při zkoumání nástrojů řízení rizik jsme se zaměřili na podporu EU pro pojistné. Rovněž jsme zkoumali využití výjimečných opatření v odvětví ovoce a zeleniny po „ruském zákazu“. Nezkoumali jsme výjimečná opatření aktivovaná pro odvětví masa a mléčných výrobků.

13

Hlavní auditní otázka zněla následovně: „Plnila opatření EU na řízení rizik a řešení krizí efektivně svůj cíl?“ Při hledání odpovědi na tuto otázku byly využity tři dílčí otázky:

• Je soubor nástrojů EU, který je k dispozici pro prevenci a řízení rizik a krizí úplný a koherentní?
• Plnily nástroje EU na řízení rizik efektivně své cíle?
• Plnila výjimečná opatření EU pro odvětví ovoce a zeleniny efektivně své cíle?

14

Audit se vztahoval na opatření v období 2014–2018. Důkazní informace jsme získali následujícím způsobem:

• přezkumem údajů a dokumentů a/nebo pohovory s pracovníky tří generálních ředitelství Komise (AGRI, SANTE, ESTAT) a se specializovanými pracovníky OECD;
• návštěvami u čtyř členských států, které byly vybrány s ohledem na to, aby se pokrylo využití podpory pojištění (Itálie, Francie a Německo) a výjimečných opatření (Polsko, Itálie a Francie).
• v těchto členských státech jsme se setkali s vnitrostátními orgány, pojišťovnami, federacemi pojišťoven, zajišťovnami, sdruženími a svazy zemědělců a charitativními organizacemi;
• přezkumem 80 složek příjemců (poskytnutých vnitrostátními orgány) týkajících se nástrojů na řízení rizika a výjimečných opatření a návštěvy u 16 příjemců na místě (ve Francii, Polsku, Německu, Itálii a Řecku). Řecko bylo do našeho vzorku přidáno v důsledku jedné operace, která byla přezkoumávána v kontextu našeho auditu legality a správnosti (naší výroční zprávy).
• pohovory se 105 zemědělci ze 17 členských států na téma jejich strategie řízení rizik (viz příloha);
• prostřednictvím dotazníku vyplněného vnitrostátními orgány ve všech členských státech, který se týkal národních strategií pro oblast řízení rizika a krizového řízení v zemědělství.

Připomínky

EU podporuje širokou škálu opatření na zvýšení odolnosti zemědělců

15

V tomto oddíle zprávy se posuzuje, zda soubor nástrojů EU na prevenci a řízení krizí tvoří úplný a koherentní balíček. Zkoumali jsme, zda celková koncepce systému napomáhá k účinnému zvyšování odolnosti zemědělců vůči případným rizikům a krizím.

Nástroje EU jsou určeny pro všechny typy rizika, kterému mohou být zemědělci vystaveni, přičemž důležitou roli hrají přímé platby

16

Součástí SZP je mnoho mechanismů pro rizika, která mohou postihnout zemědělce (ačkoli ne všechny z těchto mechanismů jsou dispozici pro všechny zemědělce). Přímé platby snižují pro mnoho zemědělců kolísání příjmů, ale nelze je snadno přiřadit ke klasifikaci rizik vypracované OECD (viz obrázek 2). K nástrojům, které lze snadněji přiřadit k úrovni rizika, patří nástroje uvedené v tabulce 2.

17

Tabulka 2 ilustruje, že explicitně zaměřeny na rizika a krize jsou dvě skupiny nástrojů, které tak přispívají k posílení odolnosti zemědělců:

• nástroje řízení rizik, k nimž například patří pojištění a vzájemné fondy, jejichž účelem je poskytnout zemědělcům náhradu v případě určitých definovaných rizik;
• výjimečná opatření, vytvořená s cílem stabilizovat trh, když dojde k jeho vážnému narušení⁶.

	Příslušná úroveň rizik	Pilíř	Nástroje
	Běžná	I	Přímé platby
Nástroje pro prevenci a řízení rizika opatření ex ante	Obchodovatelná	I	Podpora pro organizace producentů ovoce a zeleniny včetně podpory pro pojistné u pojištění úrody a vzájemných fondů
	Obchodovatelná		Podpora pro pojistné u pojištění úrody a vzájemných fondů u odvětví vína
	Obchodovatelná	II	"Nástroje řízení rizik: Podpora pro pojistné Podpora pro vzájemné fondy (včetně nástroje ke stabilizaci příjmů)"
	Běžná		Podpora pro prevenci a investice do rekonstrukce
	Běžná		Podpora pro investice do hmotného majetku
	Běžná		Poradenské služby – tj. poradenské služby pro zemědělský podnik
	Běžná		Předávání znalostí a informační akce
	Obchodovatelná		Podpora při zakládání skupin a organizací producentů; podpora spolupráce
Výjimečná opatření opatření ex post	Katastrofická	I	Veřejná intervence a podpora soukromého skladování
	Katastrofická		Opatření proti narušení trhů
	Katastrofická		Opatření týkající se nákaz zvířat a ztráty důvěry spotřebitelů v důsledku ohrožení zdraví veřejnosti, zvířat nebo rostlin
	Katastrofická		Opatření k řešení konkrétních problémů

Pozn.: Přiřazení nástrojů k jednotlivým úrovním rizika je orientační, neboť dané nástroje mohou hrát určitou úlohu i u jiné úrovně.

Zdroj: EÚD na základě nařízení EU č. 1305/2013, č. 1307/2013 a č. 1308/2013.

18

Zvýšení podpory příjmů zemědělců může přesunout některá obchodovatelná rizika do kategorie normálních, neboť s tím, jak je zemědělcům poskytována větší ochrana jejich příjmů, roste zároveň jejich schopnost řídit rizika v zemědělském podniku (viz body níže)⁷. Naopak zajištění této rezervy pro příjmy může vést zemědělce k tomu, že budou hospodařit s menším ohledem na rizika (například že se zaměří pouze na jednu plodinu).

19

Přímé platby (které představují roční náklady více než 41 miliard EUR) jsou stabilním prvkem příjmů zemědělců, a posilují tudíž jejich odolnost. Fungují jako rezerva, neboť zemědělcům umožňují řešit situaci klesajících cen nebo nižší produkce. Platby oddělené od produkce (89 % přímých plateb) nejsou navázány na produkci. Zbývajících 11 % přímých plateb na produkci navázáno je. Podle údajů Komise představují tyto dodatečné příjmy přibližně 26 % příjmů zemědělců⁸. Obrázek 4 ilustruje podíl přímých plateb oddělených od produkce na příjmech zemědělců ze zemědělské činnosti. Podíl plateb oddělených od produkce na příjmech zemědělců ze zemědělské činnosti představuje často více než 20 %.

20

V roce 2017 bylo příjemci přímých plateb celkem 6,4 milionu zemědělců v EU⁹. Z našeho dotazníku pro všechny členské státy vyplynulo, že devět členských států považuje přímé platby za důležitou část strategie řízení rizika zemědělských podniků (tj. přímé platby fungují jako „záchranná síť“ a zajišťují „ochranu příjmů“).

21

Obrázek 4 znázorňuje, že podíl, který přímé platby představují na příjmech zemědělců ze zemědělské činnosti ve skupinách podle hospodářské velikosti, se pohybuje od méně než 20 % až po více než 30 %. Obrázek 5 ukazuje, že čím je hospodářská velikost zemědělského podniku větší, tím je pravděpodobnější, že si tento podnik sjedná pojištění zemědělského podniku. Podíl přímých plateb na příjmech ze zemědělské činnosti a využití pojištění mají zápornou korelaci. Tento výsledek se rovněž odráží v dotazníku pro zemědělce (viz příloha – obrázek 24). Vzhledem k tomu, že přímé platby vytvářejí rezervu, která může absorbovat produkční ztráty, snižuje se potřeba sjednat pojištění, neboť zemědělský podnik by dané riziko dokázal nést sám¹⁰. Existují ale i další faktory, které mohou ovlivnit rozhodnutí zemědělce, zda si sjednat pojištění. Významná část zemědělců, kterým je poskytována podpora EU, provozuje svou zemědělskou činnost na částečný úvazek a toto platí zejména pro malé zemědělce¹¹. To snižuje expozici jejich zemědělských podniků vůči riziku, neboť další pracovní činnosti poskytují zdroj příjmů, který je nezávislý na povětrnostních podmínkách a cenách produktů.

22

Zemědělské podniky s větší hospodářskou velikostí mají i větší podíl příjmů ze zemědělské činnosti na svých celkových příjmech. Čím větší je podíl zemědělské činnosti na celkových příjmech (u plochy nad 20 hektarů pracuje většina zemědělců na plný úvazek¹²), tím větší využívání pojištění (viz příloha – obrázek 24).

SZP stále více podporuje preventivní opatření

23

Preventivní opatření (viz bod 05) mohou zvýšit odolnost zemědělců tím, že sníží jejich expozici vůči rizikům a že pomohou přizpůsobit novým rizikům produkci. Prevenční a adaptační strategie mohou usnadnit pokračování produkce například při klimatické události.

Účinná preventivní opatření mohou omezit ztráty produkce

24

Vzhledem k dopadu klimatické změny jsou opatření, která podporují odolnost, včetně dlouhodobé připravenosti (adaptace na nové podmínky) důležitá. Rámeček 1 ilustruje změnu ve vnímání rizika sucha v Austrálii.

25

Třemi nejčastějšími preventivními opatřeními, o nichž uvažovali zemědělci, s nimiž jsme vedli pohovory, byly střídání plodin, využívání přizpůsobených/odolnějších plodin a úspory (viz příloha – obrázek 22). Střídaní plodin je součástí správné zemědělské praxe, neboť má pozitivní dopad na úrodnost půdy a pomáhá při regulaci plevelů, chorob a škůdců.

26

Součástí přímých plateb větším zemědělcům je požadavek diverzifikace plodin (a to prostřednictvím tzv. ekologických plateb, které jsou novým typem přímých plateb zavedeným v roce 2013 s cílem zlepšit ekologickou výkonnost SZP). V návrzích na novou SZP by přímé platby mohly vést k zintenzivnění střídání plodin a nepřímo tak zvýšit odolnost zemědělských podniků, ovšem za podmínky, že:

• budou národní standardy stanovované členskými dostatečně ambiciózní¹⁵,
• zemědělci budou plnit podmínky dobrého zemědělského a environmentálního stavu,
• bude dosaženo skutečných změn v chování.

V minulosti jsme uvedli, že ekologizace často nevede ke změnám chování¹⁶.

27

Sanitární rizika jsou oblastí, kde úspěšná prevence omezuje potřebu následné intervence. Veřejné orgány (EU a členských států) se intenzivně podílí na řešení rizik chorob zvířat a používají přitom předběžná opatření jako prevenci (včetně eradikace) nebo nástrojů a monitorování a řízení rizik. Vynakládá se velké předběžné úsilí, aby se předešlo potenciálně velkým nákladům i negativním dopadům následných opatření (viz např. zkušenosti s krizí bovinní spongiformní encefalopatie, která v letech 1996–1998 EU stála více než 5 miliard ECU). Ačkoli toto úsilí mělo významný pozitivní dopad, v nezávislých studiích se odhaduje, že veřejné výdaje na náhrady za choroby zvířat a rostlin stály členské státy EU v období 2010–2014 půl miliardy EUR¹⁷.

Míru, v níž nové dostupné nástroje zvyšují odolnost zemědělců vůči cenovým rizikům, zatím nelze zhodnotit

28

Komise považuje¹⁸ forwardové smlouvy a termínové trhy za nástroje k řešení cenových rizik. Uzavírání smluv (tj. využívání forwardových smluv) bylo čtvrtým nejčastěji zmiňovaným preventivním opatřením ze strany zemědělců, s nimiž jsme vedli pohovory (viz příloha – obrázek 22).

29

Podle právního rámce EU mohou členské státy požadovat buď používání povinných smluv, nebo písemné nabídky smlouvy pro producenta od prvního kupujícího¹⁹. Část souhrnného nařízení věnovaná zemědělství²⁰ zavedla do legislativního rámce změny. Dává nyní producentovi právo požadovat písemnou smlouvu mezi stranami anebo písemnou nabídku smlouvy od kupujících. V dubnu 2019 vstoupila v platnost směrnice, jejímž cílem je zakázat určité nekalé obchodní praktiky v potravinovém řetězci (tj. jednostranné změny smlouvy ze strany kupujícího)²¹. Na hodnocení dopadu těchto nejnovějších změn je však příliš brzy.

30

Z pilíře II SZP lze podporovat nástroje ke stabilizaci příjmu, které zemědělcům poskytují náhradu v případě „výrazného poklesu“ jejich příjmů. Souhrnné nařízení snížilo limit pro náhradu prostřednictvím pojištění z 30 % na 20 % produkčních ztrát a zavedlo možnost nástroje ke stabilizaci příjmu v konkrétním odvětví (například nástroje ke stabilizaci příjmů specificky pro obiloviny). V současnosti však zatím nejsou žádné nástroje ke stabilizaci příjmů podporované EU funkční.

31

V případě výrazného kolísání cen zůstávají nejdůležitějšími nástroji EU pro podporu zemědělců přímé platby, tržní opatření a výjimečná opatření proti narušení trhu.

Nástroje EU se částečně překrývají

32

Režimy podpory pojištění EU existují jak v rámci pilíře I, tak pilíře II. Překrývají se pro odvětví vína a odvětví ovoce a zeleniny. Podpora pro vzájemné fondy je doplňková k podpoře pojištění pouze v případě, že mají být pokryta různá rizika. Výjimečná opatření aktivovaná k řešení konkrétních problémů zapříčiněných extrémními událostmi nelze sladit se strategií na podporu většího využívání nástrojů řízení rizik (jako např. pojištění).

Doplňkovost mezi pojištěním a vzájemnými fondy existuje jen pro případ, že mají být pokryta různá rizika

33

V rámci prvního pilíře SZP byla podpora pro vzájemné fondy způsobilá k financování v operačních programech pro odvětví ovoce a zeleniny a také v národních programech pro odvětví vína od roku 2009, ale toto financování nebylo využito. V rámci pilíře II bylo financování, které je k dispozici pro vzájemné fondy, využíváno jen málo (viz bod 43).

34

Malé využívání vzájemných fondů lze částečně vysvětlit vyšší složitostí tohoto nástroje. Aby takovýto fond mohl fungovat, je nutné, aby se na něm podílelo dostatečné množství zemědělců. V Itálii je například minimální počet zemědělců pro vzájemný fond 700. Tato složitost může motivovat zemědělce k používaní jiných nástrojů na řízení rizika, které jsou k dispozici, zejména pojištění²². Pouze v případě, že vzájemné fondy pokrývají rizika, které pojištěním pokryta nejsou, jsou tyto dva nástroje doplňkové. Ve Francii se podpora pojištění omezuje na „pojištění sklizně”, které pokrývá pouze klimatická rizika pro plodiny, zatímco národní Vzájemný fond, který je příjemcem podpory EU, pokrývá choroby zvířat a rostlin a incidenty způsobující znečištění.

Nevhodné využívání výjimečných opatření může snižovat motivaci k používání nástrojů řízení rizik

35

Nejistota o okolnostech, které mohou vést k aktivaci krizových opatření, má dopad na to, jak zemědělci vnímají, kde leží hranice jejich vlastní odpovědnosti za řízení rizika. Čím častěji je v průběhu „krize“ nebo po ní nabízena podpora z veřejných prostředků, tím nižší je motivace pro zemědělce, aby zmírňovali rizika používáním nástrojů řízení rizik, například pojištění²³.

36

Například v roce 2018 Komise schválila prováděcí nařízení na financování opatření ze SZP na podporu zemědělcům postiženým záplavami a přívalovými dešti na konci roku 2017 v určitých oblastech Litvy, Lotyšska, Estonska a Finska. Zemědělci byli způsobilí k podpoře, jestliže přišli nejméně o 30 % své plochy, která má být v zimě oseta, a jestliže pro tuto ztrátu nečerpali žádnou vnitrostátní podporu nebo pojištění (prováděcí nařízení Komise 2018/108 – byla přidělena částka 15 milionů EUR, která byla rozdělena podle počtu postižených subjektů takto: 9,12 milionu EUR pro Litvu, 3,46 milionu EUR pro Lotyšsko, 1,34 milionu EUR pro Estonsko a 1,08 milionu EUR pro Finsko). Zemědělci, kteří se proti tomuto riziku pojistili, nebyli tudíž způsobilí k náhradě za své produkční ztráty. Takováto kritéria mohou zemědělce v budoucnu odradit od toho, aby se pojistili.

37

Na druhé straně zapojení se Komise do krize sucha z roku 2018 bylo v souladu s její strategií rozvoje nástrojů řízení rizik. Komise nezavedla dodatečná (následná) opatření, ale rozhodla se využít pružnost již existujících nástrojů. Týkalo se to konkrétně odchylek od pravidel pro ekologizaci a environmentálních pravidel, která zemědělcům nově umožnila sekat travní porost nebo pást dobytek na plochách, které by jinak ležely ladem. To je v souladu s řadou národních strategií, které si kladou za cíl přesunout veřejné výdaje od následných opatření k opatřením předběžným (prevence a podpora nástrojů řízení rizik), a to sedmi členských států (Rakouska, Itálie, Francie, Řecka, Nizozemska, Španělska a Slovinska).

Návrhy Komise na reformu SZP mají za cíl zvýšit podporu pro nástroje řízení rizik, pro které je ale k dispozici již vnitrostátní podpora

38

Pro současné období se 17 členských států rozhodlo nezavádět nástroje řízení rizik v rámci pilíře II (podpora pojištění a vzájemných fondů). Osm z těchto států považuje své stávající nástroje řízení rizika za uspokojivé. Sedm z uvedených členských států, které nezavedly nástroje řízení rizika v rámci pilíře II (viz bod 10), mají vnitrostátní podporu pojistného a dva mají povinný národní pojistný program²⁴.

39

Ve svých návrzích nové SZP Komise navrhuje, aby členské státy měly povinnost zajistit, aby byla k dispozici podpora EU pro nástroje řízení rizik²⁵. Z našeho průzkumu mezi členskými státy vyplynulo, že jedenáct z nich s tímto návrhem nesouhlasí. Některé odůvodňují využívání svého vlastního národního systému podpory zásadou subsidiarity EU.

U nástrojů řízení rizik směřuje většina podpory EU na pojištění, ale využívání této podpory je nízké a nerovnoměrné

40

Vzhledem k tomu, že je podpora EU soustředěna na pojištění (viz tabulka 3), zaměřili jsme se právě na ně, a to v rámci obou pilířů SZP. Přezkoumávali jsme řízení podpory EU pro pojištění a posuzovali využívání pojištění zemědělci.

41

Pojištění používá více než jedna třetina zemědělců. Mezi pojištěnými zemědělci je přibližně 8 % podporováno z EU v rámci pilíře II (hlavně prostřednictvím pojištění sklizně). Víc zemědělců platí za pojištění ze svých vlastních prostředků a národních prostředků než z prostředků EU.

Využívání nástrojů řízení rizik EU je nízké a nerovnoměrné

42

Jak uvádí bod 39, zájem mezi členskými státy o využití financování EU na nástroje řízení rizika je omezený. Sedmnáct členských států neplánuje požádat o podporu pro nástroje řízení rizika v rámci pilíře II.

43

Tabulka 3 ukazuje tři nástroje řízení rizika EU a ilustruje, že u jedenácti účastnících se členských států směřuje většina podpory na pojištění. Pouze tři členské státy (Francie, Itálie a Portugalsko) nabízejí podporu EU pro vzájemné fondy a dva (Itálie a Maďarsko) pro vzájemné fondy na stabilizaci příjmů. Pro období 2014–2020 se 91 % plánovaných výdajů na nástroje řízení rizika týká pojištění.

44

Obrázek 6 ilustruje, které členské státy nabízejí podporu pojištění.

45

Tabulka 4 ilustruje, že i v členských státech, které nabízejí tento režim podpory EU, je jeho využití nízké. Největší podíl zemědělců pojištěných za použití podpory EU mají Francie, Maďarsko, Lotyšsko a Itálie.

46

Z  obrázku 7 vyplývá, že:

• podpora EU se dostává k velmi malému podílu zemědělců EU,
• více než 90 % zemědělců, kteří se pojišťují, tak činí bez využití podpory EU.

47

Pojištění proti jedinému riziku, hlavně proti riziku krupobití, existuje již od devatenáctého století a je jednou z nejpoužívanějších forem pojištění. Pojištění vůči více rizikům, které bylo zavedeno v pozdější době (18 typů rizika ve Francii a až 11 typů rizika v Itálii), je méně rozšířené a bylo rozvinuto hlavně s použitím veřejné podpory. Komise ponechává na uvážení členských států, jaký druh pojištění budou podporovat (tj. vůči jednomu riziku, nebo vůči více rizikům).

48

Zjistili jsme, že ve Francii (2017) bylo proti kroupám pojištěno 5,2 milionu hektarů (většinou bez podpory) a 4,7 milionu hektarů pokryto pojištění proti více rizikům s podporou EU. Znamená to, že bylo pojištěno 36 % obhospodařované zemědělské plochy. V Německu bylo proti krupobití pojištěno asi 8 milionů hektarů (48 % obhospodařované zemědělské plochy)²⁶, a to hlavně bez veřejné podpory²⁷.

49

Evropská přidaná hodnota je hodnota, kterou akce EU přispívá prostřednictvím politiky, nařízení, právních nástrojů a výdajů EU navíc k hodnotě, jež by byla vytvořena, pokud by členské státy jednaly samostatně. Nízké využívání podpory pojištění v rámci pilíře II a vysoký počet zemědělců, kteří si zvolili platbu pojištění proti jedinému riziku namísto dotovaného pojištění proti vícečetným rizikům, vzbuzuje pochybnosti o přidané hodnotě podpory EU pro pojištění.

Komise neshromažďuje relevantní informace ohledně používání systémů řízení rizik

50

Pro programy řízení rizik Komise stanovila pouze jediný celkový ukazatel výsledků: „procento zemědělských podniků účastnících se systémů řízení rizik“. Ten se týká dvou opatření v rámci II: opatření 17 a opatření 5. Opatření 17 zahrnuje podporu pojištění, vzájemných fondů a nástrojů ke stabilizaci příjmů a opatření 5 pokrývá podporu při obnově potenciálu zemědělské produkce a preventivní akce. Vzhledem k tomu, že ukazatel pokrývá mnoho činností, nemůže je řádným způsobem odrážet.

51

Ve Francii například tento ukazatel zahrnuje více než 99 % zemědělských podniků, což odráží povinný charakter členství v národním vzájemném fondu. V důsledku toho není patrný daleko menší počet zemědělců, kteří využívají pojištění podporované z EU, jsou účastníky vzájemného fondu pro stabilizaci příjmů či provádějí obnovu potenciálu zemědělské produkce. Stejný ukazatel v Itálii pokrývá jen 5 % zemědělců a odráží zejména počet zemědělců, kteří využívají pojištění podporované EU.

52

Francie i Itálie mají také vnitrostátní ukazatele po počet pojištěných hektarů a pojištěnou kapitálovou hodnotu. To dává užitečnější perspektivu míry, v níž zemědělské odvětví využívá nástroje řízení rizika (tj. tyto ukazatele měří výstupy). Smysluplný ukazatel výsledků by měřil dopad pojištění na stabilitu příjmů.

Podpora pojištění vyžaduje složité systémy řízení

53

Systémy a postupy stanovené vnitrostátními orgány pro řízení poskytování veřejné podpory pro pojištění (pilíř I a II) jsou složité. Ačkoli je pojistné krytí poskytováno relativně malému počtu zemědělců, je počet pojistných smluv, které se musí každoročně řídit, významný (140 000 v Itálii a 70 000 ve Francii). Jeden zemědělec může mít přitom několik pojistných smluv. Celkový počet smluv je proto vyšší než počet pojištěných zemědělců. Rámeček 2 ilustruje systém používaný v Itálii na řízení podpory pro pojištění; zahrnuje dva zprostředkovatelské subjekty (Condifesa a CAA), které zemědělcům pomáhají. Ačkoli členství v těchto zprostředkovatelských subjektech není povinné, systém je natolik komplexní, že je v nich sdruženo 95 % zemědělců, kteří platí za služby, jež tyto subjekty poskytují. Náklady spojené konkrétně s tímto opatřením, které italští zemědělci hradí soukromým subjektům, které zprostředkovávají přístup k podpoře, odhadujeme na nejméně 2,8 milionu EUR ročně.

54

Z našeho průzkumu mezi členskými státy vyplynulo, že ze 17 států, které neuplatňovaly opatření 17, se jich pět rozhodlo nepodporovat pojištění z důvodu souvisejících nákladů a administrativní zátěže.

Pojištění má pozitivní dopad na stabilitu příjmů, ale dopad systému podpory EU pro pojištění je méně jasný

Pojištění zemědělci mají větší stabilitu příjmů a je u nich pravděpodobnější, že obdrží náhradu dříve

55

Porovnávali jsme vývoj příjmů zemědělských podniků mezi lety 2014–2016 u pojištěných a nepojištěných zemědělců, a to bez ohledu na to, zda byli příjemci prostředků EU či nikoliv. Abychom za toto období vyhodnotili rozdíly příjmů (představované čistou přidanou hodnotou zemědělského podniku), použili jsme směrodatnou odchylku (rozptyl příjmů během roku). Čím nižší je směrodatná odchylka, tím stabilnější je příjem. Obrázek 8 ilustruje, že u všech typů zemědělských podniků příjmy pojištěných zemědělců kolísají méně než u jejich nepojištěných kolegů.

56

Ve Francii a Itálii jsou platby náhrad od pojišťoven prováděny ve stejném roce, v jakém dojde ke klimatické události. V Itálii mají pojistitelé na základě pojistné smlouvy povinnost vyplatit náhradu před koncem roku. To zemědělcům pomáhá řídit hotovostní toky a usnadňuje pokračování hospodářské činnosti. Zjistili jsme, že proplacení náhrady za události z roku 2018 prostřednictvím opatření ex post přijatých veřejnými orgány trvalo delší dobu a bude dokončeno až v roce 2019.

Podpora EU pro pojištění je zaměřena na odvětví vína

57

Ve dvou členských státech, které využívají podporu EU na pojištění nejvíce, jsme zjistili, že se podpora EU soustřeďuje na odvětví vína. V Itálii má odvětví vína dva možné kanály, kterými lze čerpat podporu na pojištění (viz bod 32). V roce 2015 toto odvětví čerpalo téměř jednu třetinu celkové veřejné podpory určené na pojištění. Ve Francii plocha vinic pojištěná s využitím podpory EU vzrostla: v roce 2017 přesáhla čtvrtinu celkové plochy vinic. Pojištěný kapitál v odvětví vína může dosáhnout 115 000 EUR/ha, zatímco průměrný pojištěný kapitál v zemědělském odvětví ve Francii v roce 2017 činil 1 649 EUR /ha²⁸. Čím vyšší je pojištěný kapitál, tím vyšší pojistné a také úroveň veřejné podpory.

58

Členské státy, které zprostředkovávají podporu EU na pojištění pro své zemědělce, nemají být selektivní²⁹. Například jeden příjemce, jehož jsme vybrali pro dokumentární přezkum, je celosvětově známá společnost v odvětví vinařství, který má vinice po celém světě, jeho odhadovaná aktiva v odvětví vína činí 600 milionů EUR a roční obrat 50 milionů EUR. Vzhledem k investované částce, finanční kapacitě i rizikovému profilu některých příjemců je pravděpodobné, že by svou produkci pojistili i bez dotací, což vytváří efekt mrtvé váhy. Na efekt mrtvé váhy u podpory EU pro pojištění jsme poukázali již dříve³⁰.

Náhrady mohou mít vliv na chování zemědělců

59

Jak ukazuje rámeček 3, pojištění zemědělci mohou mít menší motivaci uplatňovat odolnější podnikatelské systémy. Když jsou si zemědělci vědomi, že jim bude vyplaceno pojištění v případě neúrody, mohou investice do odolnějších plodin považovat za méně důležité a mohou mít menší motivaci k diverzifikaci plodin. Pojišťovny od svých klientů často vyžadují provedení určitých zmírňujících činností, aby se toto riziko snížilo. Právní ustanovení pro pilíř I se na tuto praxi odvolává, ale pro pilíř II neexistuje žádné ustanovení na snížení expozice vůči riziku.

Nedostatečná kontrola nad některými výjimečnými opatřeními

60

Článek 219 nařízení (EU) č. 1308/2013 umožňuje Komisi přijímat výjimečná opatření, aby mohla reagovat „na hrozby narušení trhů v důsledku výrazného zvýšení nebo snížení cen na vnitřních nebo vnějších trzích nebo jiných událostí a okolností, které závažně narušují nebo by mohly narušit trh“. Prověřovali jsme, zda výjimečná opatření pro řešení narušení trhů u odvětví ovoce a zeleniny byla řádně zacílena a zda operace stažení z trhu proběhly efektivně. Zaměřili jsme se na opatření, která byla realizována na trhu ovoce a zeleniny po tzv. „ruském zákazu“ (viz bod 09).

61

Po tomto zákazu, který byl považován na ohrožení trhu, zavedla Komise výjimečná opatření pro odvětví ovoce a zeleniny. Výdaje na tato výjimečná opatření v období 2014–2018 činila 513 milionů EUR, což odpovídá 1,8 milionu tun produktů stažených z trhu. Opatření zahrnovala stažení ovoce a zeleniny, kterých se týkal ruský zákaz, z trhu prostřednictvím různých možností (viz obrázek 9). Hlavní možností byla bezplatná distribuce (ta byla uplatněna u 60 % staženého množství a více než 86 % zaplacené částky).

62

Obrázky 10 a 11 ukazují hlavní stažené produkty a zeměpisné rozložení bezplatné distribuce.

Pro zvážení využití výjimečných opatření EU nestanovila objektivní parametry

63

Pojem narušení trhů je velmi obecný a v právních předpisech EU není dál rozpracován. Chybějící konkrétní kritéria vedou k tomu, že je pří rozhodování o využití výjimečných opatření dán velký prostor k uvážení. V kontextu ruského zákazu Komise aktivovala výjimečná opatření prostřednictvím sedmi nařízení v přenesené pravomoci, která se odvolávají na riziko narušení trhů (č. 913/2014, č. 932/2014, č. 1031/2014, č. 1371/2014, 2015/1369, 2016/921 a 2017/1165). Pokračování opatření nicméně nebylo založeno na posouzení toho, zda ztráty přesáhly stanovený limit.

64

Při stanovování úrovně podpory EU Komise vzala v úvahu údaje o produkci a vývozu za tři roky předcházející ruskému zákazu (2011–2013). Komise přitom nezohlednila až do třetího roku ruského zákazu žádná alternativní odbytiště – například jiné externí trhy nebo trhy v rámci EU.

65

Téměř polovina částky podpory EU jak z hlediska hodnoty, tak staženého množství připadá na jablka. Obrázek 12 ilustruje, že v průběhu ruského zákazu se v letech 2014 a 2015 celkový vývoz v rámci EU i mimo EU zvýšil a zůstal nad úrovní průměru z doby před zákazem. Ztráta ruského trhu byla kompenzována jinými trhy mimo EU. V důsledku toho, jak ukazuje obrázek 13 zůstala hodnota vývozu v rámci EU i mimo EU u obchodu s jablky většinou stabilní, pouze s mírným poklesem v roce 2014 (-4 % ve srovnání s průměrem let 2011–2013). Pokles hodnoty celkového vývozu v roce 2014 byl nižší než pokles zaznamenaný v roce 2009, kdy žádná mimořádná opatření uplatňována nebyla.

66

Vyplývá z toho, že pro EU jako celek bylo u trhu s jablky „narušení trhů“ v důsledku ruského zákazu relativně omezené a že netrvalo čtyři roky (na rozdíl od výjimečných opatření). Pokles čistého vývozu do Ruska byl vykompenzován zvýšením vývozu do jiných destinací.

Výjimečná opatření byla uplatňována u zboží, u něhož je strukturální přebytek

67

EU rovněž uplatnila výjimečná opatření na podporu stažení broskví a nektarinek z trhu. Náklady na stažení broskví a nektarinek z trhu představovaly 33 % všech operací stažení u Španělska a 45 % v případě Řecka. První nařízení v přenesené pravomoci se odvolávají na ruský zákaz a také na nerovnováhu mezi nabídkou a poptávkou. „Sezónně vysoká úroveň dodávek broskví a nektarinek a pokles spotřeby v důsledku nepříznivých klimatických podmínek během vyvrcholení sklizně vedly k obtížné situaci na trhu“³². „[…] výjimečná opatření přijata zejména za účelem vyřešení konkrétní situace v odvětvích broskví a nektarinek“³³.

68

Obrázek 14 ukazuje, že ve Španělsku a Řecku produkce broskví a nektarinek v současné době roste. Také produkční potenciál se v těchto zemích zvětšuje: mezi lety 2006–2016 se osázená plocha ve Španělsku zvětšila o 6 % a v Řecku o 20 %. Itálie, která byla až do roku 2012 největším producentem broskví a nektarinek (v tomto roce ji předstihlo Španělsko), svou osázenou plochu snížila o 30 %³⁴ a postupně snižovala produkci.

69

Dojde-li ke zvýšení produkce, aniž by se odpovídajícím způsobem zvýšila vnitřní spotřeba nebo vývoz, vede to ke strukturální nadvýrobě: sady produkují více ovoce, než může spotřeba a vývoz absorbovat. Ve Španělsku byl trvalý pokles domácí spotřeby broskví kompenzován zvýšeným vývozem³⁵.

70

Obrázek 15 ukazuje, že v případě Španělska a Řecka během čtyř let operací stahování z trhu nebyla míra stahovaní postupně snižována (jako postupné ukončení opatření), ale naopak odrážela úroveň produkce.

71

Dospěli jsme k závěru, že výjimečná opatření byla nejméně zčásti aktivována v důsledku strukturálního problému s nadvýrobou broskví/nektarinek ve Španělsku. Cílem výjimečných opatření není řešit strukturální nadvýrobu, ale reagovat na narušení trhů.

Zásada „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“ podpořila rychlé provádění opatření, ale na úkor jejich vhodného zacílení

72

Po nařízení v přenesené pravomoci z roku 2014³⁶ bylo více než 85 % podpory (jak z hlediska hodnoty, tak objemu) čerpáno na základě zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“ Polskem a Belgií. V následných nařízeních byla množství pro stažení alokována každému členskému státu. Z obrázku 16 vyplývá, že stanovení stropů pro každý členský stát (namísto uplatnění zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“) umožnilo více členským státům přístup k podpoře v souladu s jejich prognózovanými potřebami.

Podpora EU na stahování produktů a jejich následnou bezplatnou distribuci je nákladná

Podpora EU pro trh s jablky přesáhla příslušné průměrné tržní ceny v předchozích letech

73

Podpora stažení zboží určeného následně k bezplatné distribuci má dva prvky: maximální příspěvek podle typu produktu a vedlejší náklady na třídění, balení a dopravu.

74

Produktem, který byl pro účely bezplatné distribuce nejvíce podpořen, byla jablka, jak ukazuje obrázek 10. Největším příjemcem podpory EU bylo Polsko, a to jak z hlediska objemu, tak v peněžním vyjádření.

75

Obrázek 17 porovnává podporu na bezplatnou distribuci (týkající se jak ceny produktu 16,98 EUR/100 kg, tak nákladů na třídění/balení 18,77 EUR/100 kg) s polskou tržní cenou tříděného a baleného produktu³⁸. „Olympijský“ průměr tržní ceny jablek za posledních pět let, které předcházely ruskému zákazu, byl v Polsku o 10 % nižší než úroveň poskytované podpory EU. Znamená to, že producenti jablek získali nadměrnou náhradu.

76

V průběhu prvních tří hospodářských let³⁹ (2014/2015, 2015/2016 a 2016/2017) vyplatila EU polským producentům jablek náhradu v hodnotě 200 milionů EUR za celkem 559 448 tun bezplatně distribuovaných jablek (s vynětím odhadů přepravních nákladů), zatímco průměrná tržní hodnota za tento objem jablek činila 182 milionů EUR⁴⁰.

EU nesla neúměrně vysoké náklady na zpracování broskví a nektarinek

77

Náklady mimořádných opatření na bezplatnou distribuci broskví a nektarinek činily 55 milionů EUR. U broskví a nektarinek představují náklady na třídění a balení přibližně 37 % a náklady na přepravu 13 %, takže hodnota stažených produktů o sobě činí jen přibližně 50 % celkových nákladů. Zhruba 48 milionů EUR (87 %) bylo určeno pro producenty ve Španělsku a Řecku.

78

Náklady z prostředků EU na jeden litr džusu určeného ke spotřebě lidmi v nouzi činily až 4,25 EUR na litr, což je přibližně čtyřikrát více než cena litru džusu v supermarketu. Tyto náklady tvořily platby hodnoty stažených broskví a nektarinek, náklady na třídění a balení, náklady na přepravu a platby věcného plnění zpracovatelům džusu.

Nejsou dostatečné důkazní informace o tom, že stažené produkty jsou skutečně z trhu odstraněny

79

Vzhledem k tomu, že podléhají zkáze, mohou být stažené broskve a nektarinky za určitých podmínek i zpracovány. Zpracovaný produkt (džus/nektar) je bezplatně poskytnut lidem v nouzi. Přes 94 % broskví a nektarinek, na které byla poskytnuta podpora za účelem bezplatné distribuce, připadají na Španělsko a Řecko. Z 132 000 tun, které byly staženy pro bezplatnou distribuci ve Španělsku a Řecku, bylo 99 000 tun zpracováno na nektar nebo džus.

80

Na pokrytí zpracovatelských nákladů si zpracovatelé džusu ponechali většinu zpracovaného produktu jako věcné plnění, což předpisy EU umožňují⁴¹. Ze složek Komise například vyplývá, že Španělsko schválilo výměnný kurz až 11 kilogramů broskví dodaných zpracovatelům džusu výměnou za jeden litr broskvového nektaru a Řecko mělo výměnný kurs až 8,5 kilogramů broskví za litr broskvového nektaru. Pro příklad operace stažení produktu viz obrázek 18. Většina stažených produktů se tak nakonec vrátila na trh jako džus a k lidem v nouzi se dostala jen jejich malá část. To, že se zpracovatelům umožní ponechat si většinu staženého množství produktů, které byly zaplaceny z prostředků Unie, jako by byly určené pro čerstvou spotřebu, je v rozporu s konečným cílem bezplatné distribuce.

81

Odhadujeme, že množství broskví a nektarinek použitých jako věcné plnění v Řecku a Španělsku pro rozpočet EU představuje náklady 34 milionů EUR. To má negativní dopad na účinnost a efektivnost bezplatné distribuce, neboť 62 % nákladů pokrývalo věcné plnění, což produktům umožnilo návrat na trh s džusem, zatímco jen 38 % produktů sloužilo pro spotřebu lidí v nouzi jako čerstvý džus nebo čerstvé ovoce.

82

Rovněž odhadujeme, že broskve a nektarinky, které si zpracovatelé ponechali jako věcné plnění, přestavují mezi 20 % a 25 % dodávek broskví a nektarinek na zpracování džusu v období 2014–2018. Zpracovatelé džusu získali téměř jednu čtvrtinu svých surovin jako věcné plnění, namísto nákupem.

U některých stažených produktů není vysledovatelnost úplná

83

Podpora pro „jiná určení“ má jako podmínku, že destilované produkty budou dodány pouze pro energetické účely. V Itálii jsme zjistili, že dohledové orgány, které mají sledovat stažené produkty předané pro „jiná určení“ k destilaci pro průmyslové nebo energetické potřeby, ukončovaly své kontroly před tím, než byl alkohol denaturován pro energetické účely (viz obrázek 19).

Závěry a doporučení

84

Přezkoumávali jsme úplnost a koherenci souboru nástrojů EU, který je k dispozici pro předcházení rizikům a krizím a jejich řízení v zemědělském odvětví. Zaměřili jsme se na to, zda byly nástroje řízení rizika a krizového řízení efektivně zavedeny a zda přinášejí výsledky. Celkově jsme zjistili, že opatření EU na řízení rizik v zemědělství částečně splnila svůj účel, ale že byla málo využívána a dále že u krizových opatření docházelo k případům nadměrných náhrad.

85

Existuje řada opatření EU na posílení odolnosti zemědělců vůči kolísání cen a výrobním ztrátám v důsledku klimatických jevů nebo chorob rostlin a zvířat. Patří mezi ně přímé platby, které mnoha malým zemědělcům umožňují nést rizika na úrovni jejich zemědělského podniku a které zpravidla snižují jejich potřebu se pojišťovat (body 16–23). Ačkoliv SZP může prosazovat preventivní opatření – zejména prostřednictvím podmínek dobrého zemědělského a environmentálního stavu –, existují v současné době jen omezené důkazy o tom, že tyto podmínky mají na chování zemědělců výraznější dopad. V budoucnu by mohly být přísnější podmínky dobrého zemědělského a environmentálního stavu (včetně střídání plodin) silným nástrojem na posílení odolnosti zemědělců a na zvýšení ekologického dopadu SZP (body 24–26).

86

Preventivní opatření jsou důležitá a snižují expozici vůči riziku (body 23–26). Pojištění zemědělci mohou být méně motivováni k uplatňování odolnější obchodní strategie nebo k adaptaci na nové klimatické podmínky (bod 59), ale pojišťovny mohou vyžadovat, aby jejich klienti podnikali kroky ke snížení rizika. Zjistili jsme, že podpora EU v oblasti sanitárních rizik, zejména pak chorob zvířat, dávala přednost preventivním/monitorovacím opatřením (bod 27).

Doporučení 1 – Podporovat zemědělce v tom, aby se lépe připravovali na krize

V kontextu klimatické změny by měla veřejná podpora upřednostňovat preventivní/adaptační opatření a měla by zemědělce podněcovat ke zvyšování jejich připravenosti a odolnosti. Komise by měla provázat podporu EU se zemědělskými postupy, které snižují expozici vůči riziku (např. střídání plodin) a zmírňují škody (např. využívání odolnějších plodin).

Časový rámec: 2021 (prováděcí nařízení pro SZP pro období po roce 2020)

87

Využívání podpory EU pro nástroje řízení rizik je nízké a nerovnoměrné. Většina členských států tuto podporu nečerpá. Podpora EU zaměřená na pojištění se dostává pouze ke zlomku zemědělců. Většina zemědělců, kteří jsou pojištěni, jsou pojištěni bez finanční podpory EU. Finanční prostředky EU se vzhledem k tomu, jaké možnosti si volí členské státy, které podporu pojištění využívají nejvíce, soustředí na podporu producentů vína. Takováto podpora s sebou ale nese riziko efektu mrtvé váhy. Došli jsme k názoru, že v současné době existují jen omezené důkazní informace o tom, že by tato podpora vytvářela evropskou přidanou hodnotu (body 42–49 a 57–58).

88

Zjistili jsme, že Komise neshromažďuje určité relevantní informace pro monitorování složitého uplatňování nástrojů řízení rizik, ačkoli tyto informace jsou u členských států, které tuto podporu nejvíce využívají, k dispozici (body 50–52).

Doporučení 2 – Podporu pro pojištění je třeba lépe koncipovat a také monitorovat

Komise by měla:

1. posoudit, zda vzhledem k nízkému využívání podpory pojištění a její koncentraci v určitých odvětvích a u velkých producentů vytváří tato podpora evropskou přidanou hodnotu,
2. monitorovat výdaje prostřednictvím vhodných ukazatelů výstupů (např. pojištěné plochy a kapitál, ty se už používají na úrovni členských států) a výsledků.

Časový rámec: 2021 (prováděcí nařízení pro SZP pro období po roce 2020)

89

Komise přijala opatření v reakci na hrozbu narušení trhů v souvislosti s ruským zákazem, ale nestanovila konkrétní kritéria pro aktivaci použití výjimečných opatření. Úroveň podpory nezohledňovala alternativní odbytiště (body 63–66). Komise poskytovala náhrady producentům jablek (61 % podpory EU), zatímco množství vyvážených jablek rostlo a celková hodnota vývozu zůstávala relativně stálá. Strukturální nadbytky měly vliv také na produkci broskví a nektarinek podporovaných v rámci těchto opatření (body 68–71).

90

Způsob, jakým byla v reakci na některá extrémní klimatická rizika použita opatření ex post, nelze sladit se strategií na podporu většího využívání nástrojů (jako např. pojištění) (body 24 a 35–37).

Doporučení 3 – Vyjasnit kritéria pro aktivaci a ukončení výjimečných opatření a jejich kombinaci s jinými nástroji

Komise by měla vyjasnit rozsah intervence výjimečných opatření tím, že:

1. bude definovat objektivní tržní a ekonomické parametry a kritéria pro rozhodnutí, kdy existuje dostatečný základ pro to, aby se zvážilo využití výjimečných opatření. Tyto parametry by měly zohledňovat celkové příjmy producentů, včetně dopadu přímých plateb a zvýšení produkce;
2. zaměří využití výjimečných opatření na případy extrémních povětrnostních událostí, kterými byli postiženi zemědělci, kteří předtím přiměřeným způsobem využili také nástroje na prevenci a řízení rizik (tam, kde jsou tyto nástroje dostatečně rozvinuté a zemědělcům k dispozici).

Časový rámec: 2021

91

Z našeho auditu vyplynulo, že podpora placená na bezplatnou distribuci jablek často přesáhla tržní ceny, a že tudíž vedla k nadměrné náhradě (body 73–76). Ustanovení, která umožňují zpracování čerstvých produktů v rámci bezplatné distribuce, s sebou nesou riziko, že bude úroveň podpory příliš vysoká a že si zpracovatelé budou ponechávat významnou část stažených produktů na pokrytí svých zpracovatelských nákladů (body 77–82).

Doporučení 4 – Upravit náhrady u operací stažení z trhu

Komise by pro předejití nadměrným náhradám měla:

1. zajistit, aby podpora pro operace stažení z trhu nepřesáhla průměrnou tržní cenu před krizí ve členském státě daného producenta,
2. posoudit praktičnost toho, že by stanovila podporu pod úrovní 100 % a od členských států požadovala významné spolufinancování, když budou členské státy hrát při definování hlavních prvků režimů podpory významnou roli.

Časový rámec: 2021

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Nikolaos Milionis, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. října 2019.

Příloha

Dotazníky určené zemědělcům

Úvodní poznámky

Debatovali jsme o řízení rizika s celkem 105 zemědělci navštívenými v rámci naší přípravy prohlášení o věrohodnosti za rok 2018 v celkem 17 členských státech. Tento vzorek vycházel z velikosti obdržené dotace, a soustředil se proto na větší zemědělské podniky.

Naše otázky se týkají rizik a strategií řízení rizika na úrovni zemědělského podniku.

Zkratková slova a zkratky

CAA: pověřená střediska na pomoc zemědělcům (Centri di Assistenza Agricola)

CPM: opatření pro předcházení krizím a jejich řešení (Crisis prevention and management)

FADN: zemědělská účetní datová síť

FNVA: čistá přidaná hodnota zemědělského podniku (Farm Net Value added)

FSS: šetření o struktuře zemědělských podniků (Farm Structure Survey)

GŘ ESTAT: Eurostat

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

SZP: společná zemědělská politika

Slovník pojmů

Adaptabilita: schopnost systému přizpůsobit své interní prvky a procesy v reakci na měnící se vnější okolnosti a tak pokračovat ve své činnosti při zachování všech důležitých funkcí (Folke et al., 2010).

Condifesa: regionální sdružení zemědělců v Itálii na pojištění proti klimatickým rizikům.

Čistá přidaná hodnota zemědělského podniku (Farm Net Value added): ukazatel v zemědělské účetní datové síti, který popisuje celkovou hodnotu produkce zemědělského podniku s připočtením dotací a odečtením mezispotřeby (hodnoty zboží a služeb spotřebovaných v průběhu výrobního procesu) a odpisů.

Efekt mrtvé váhy: stav, kdy jsou veřejné prostředky použity na financování činnosti, která by pokračovala i bez veřejné podpory.

Hospodářský rok: referenční období, které se odvíjí od doby sklizně, pro účel analyzování a vykazování produkce plodů a stanovování cen.

Nesklizení: ukončení stávajícího produkčního cyklu na dotčené ploše, přičemž daný produkt je řádně vyvinut a je řádné a uspokojivé obchodní jakosti.

Odolnost: schopnost zemědělců čelit otřesům a pokračovat ve své činnosti. Má tři složky: robustnost, adaptabilitu a transformovatelnost.

Olympijský průměr: průměr rozpětí po vynětí nejvyšších a nejnižších hodnot.

Příjmy: souhrn výnosů, které zemědělec dostává z trhu, plus jakákoli dodatečná veřejná podpora minus náklady vstupů.

Robustnost: schopnost systému odolat externím otřesům a udržet si předchozí úrovně funkčnosti bez větších změn interních prvků systému (Urruty et al., 2016).

Ruský zákaz: dne 7. srpna 2014 vláda Ruské federace zakázala dovoz seznamu určitých výrobků včetně ovoce a zeleniny z řady zemí, mezi nimiž byly i členské státy EU.

Transformovatelnost: schopnost systému vytvořit nebo začlenit nové prvky a procesy v míře, která mění operační logiku, s cílem udržet důležité funkce za situace, kdy změny v ekologickém, ekonomickém nebo sociálním prostředí způsobí, že systém se stane neudržitelným nebo nefunkčním.

Zásada „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“: kritérium výběru, které zohledňuje pouze rychlost reakce.

Zásada subsidiarity: zásada, která stanoví, že EU nepřijímá určité opatření, pokud toto opatření nemůže být účinnější než opatření na národní, regionální nebo lokální úrovni.

Zelená sklizeň: sklizeň nezralých a neobchodovatelných plodů na dané ploše. Příslušné produkty nemusely být předtím nijak poškozeny.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá člen EÚD Nikolaos Milionis. Audit vedl člen EÚD Samo Jereb a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Kate Hendersonová a tajemnice kabinetu Jernera Vrabičová, vyšší manažer Helder Faria Viegas, vedoucí úkolu Céline Ollierová, zástupce vedoucí úkolu Paulo Oliveira, auditoři Antonella Stasiaová, Jan Huth, Michela Lanzuttiová, Mateusz Minich a Maciej Szymura a asistentka Murielle Siffertová.

Zleva doprava: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Poznámky na konci textu

¹ Evropská agentura pro životní prostředí, Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016 (Dopady změny klimatu a zranitelnost v Evropě), kapitola 5.3., Zemědělství.

² Zvláštní zpráva EÚD č. 25/2018 „Směrnice o povodních: při vyhodnocování rizik bylo dosaženo pokroku, zatímco plánování a provádění vyžadují zlepšení”.

³ Zvláštní zpráva EÚD č. 33/2018 „Desertifikace v EU: boj s touto rostoucí hrozbou vyžaduje více opatření“.

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results (Posouzení toho, jak politiky umožňují nebo omezují odolnost zemědělského systému v Evropské unii: výsledky případové studie), 2019.

⁶ Viz nařízení (EU) č. 1308/2013: článek 219 o výjimečných opatřeních proti narušení trhu, článek 220 týkající se nákaz zvířat a ztráty důvěry spotřebitelů a článek 221 týkající se konkrétních problémů.

⁷ Managing risks in agriculture: a holistic approach (Řízení rizik v zemědělství: celostní přístup) – 2009, OECD.

⁸ Dokument Komise o SZP po roce 2013, graf 5. Dle odhadů Komise představuje celková veřejná podpora 38 % příjmů zemědělců.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Studie Ecorys týkající se řízení rizika zjistila neutrální/zápornou korelaci mezi přímými platbami a nástroji na řízení rizika (tabulka 5.6).

¹¹ Podle databáze FSS se více než 30 % zemědělců hospodařících na půdě s méně než 5 hektary věnuje ještě jiné výdělečné činnosti.

¹² Informační dokument EÚD – „Budoucnost SZP“, březen 2018.

¹³ Přezkum mezivládní dohody o reformě národního programu pro boj proti suchu.

¹⁴ 12. prosince 2018.

¹⁵ Viz stanovisko EÚD č. 7/2018: k návrhům nařízení týkajících se společné zemědělské politiky na období po roce 2020, které předložila Komise“, body 55–58, rámeček 6.

¹⁶ Zvláštní zpráva EÚD č. 21/2017 „Ekologizace: komplexnější režim podpory příjmů, dosud bez environmentálních účinků“, body 26–57

¹⁷ Tyto odhady uvádí Bardaji a Garrido (2016) v publikaci EU Agricultural Markets Brief (Zpráva o zemědělských trzích EU), tabulka 2, září 2017.

¹⁸ Risk management schemes in EU agriculture (Systémy řízení rizika v zemědělství EU), září 2017.

¹⁹ Viz článek 148 pro odvětví mléka a článek 168 nařízení (ES) č. 1308/2013 pro ostatní odvětví s výjimkou odvětví cukru.

²⁰ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2017/2393.

²¹ Směrnice č. 2019/633 o nekalých obchodních praktikách mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci.

²² EU Agricultural Markets Brief (Zpráva o zemědělských trzích EU), září 2017.

²³ Podle OECD tvoří následná veřejná intervence součástí systému řízení rizika, kterou zemědělci berou v úvahu při plánování svých vlastních rozhodnutí a strategií. Viz Managing risks in agriculture: a holistic approach (Řízení rizik v zemědělství: celostní přístup), 2009. Viz též Risk management schemes in EU agriculture (Systémy řízení rizika v zemědělství EU), oddíl 3, září 2017.

²⁴ Řecko a Kypr.

²⁵ Viz COM(2018) 392, článek 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland (Zemědělské pojištění proti vícečetným rizikům v Německu), Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, listopad 2016.

²⁷ Z pilíře I se podporuje pojištění pro odvětví ovoce a zeleniny (2,6 milionu EUR/rok) a odvětví vína (0,164 milionu EUR/rok).

²⁸ Výpočet byl proveden na základě údajů z francouzského ministerstva zemědělství.

²⁹ Viz článek 49 nařízení (EU) č. 1305/2013.

³⁰ Zvláštní zpráva EÚD č. 10/2013 „Společná zemědělská politika: Má zvláštní podpora poskytovaná podle článku 68 nařízení Rady (ES) č. 73/2009 kvalitní koncepci a je dobře prováděna?“, bod 44.

³¹ Francis Annan a Wolfram Schlenker, Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat (Federální pojištění plodin jako demotivační faktor při přizpůsobování se extrémnímu teplu), 2015.

³² Nařízení v přenesené pravomoci č. 913/2014, bod 1 preambule

³³ Nařízení v přenesené pravomoci č. 932/2014, bod 22 preambule

³⁴ Zdroj údajů: přehled GŘ AGRI, 2017.

³⁵ Fruta de hueso: análisis de campaña 2018 (Peckové ovoce: analýza hospodářského roku 2018), ministerstvo zemědělství, rybolovu a potravin.

³⁶ Nařízení v přenesené pravomoci č. 932/2014.

³⁷ Nařízení v přenesené pravomoci č. 1031/2014, 2016/2013 a 2017/921.

³⁸ Čl. 98 odst. 1 nařízení č. 543/2011.

³⁹ Hospodářský rok je období jednoho roku stanovené pro vykázání analýzy produkce zemědělského výrobku, jeho uvedení na trh a použití. Hospodářský rok pro produkci jablek začíná v srpnu roku n a končí v červenci roku n+1.

⁴⁰ Olympijský průměr tržní ceny jablek v Polsku za období 2009/2010–2013/2014: 32,54 EUR/100 kg.

⁴¹ Podle čl. 80 odst. 2 nařízení č. 543/2011.

Časová osa

Událost	Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu	18. 4. 2018
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)	29. 7. 2019
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení	16. 10. 2019
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích	21. 11. 2019

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3711-6	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/622545	QJ-AB-19-017-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-3713-0	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/53927	QJ-AB-19-017-CS-Q

© Evropská unie, 2019

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K veškerému použití nebo reprodukci fotografií či jiného materiálu, k nimž Evropské unie nemá autorská práva, je nutné získat svolení přímo od držitelů těchto práv.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.