Osobitná správa

č.25 2019

Kvalita údajov v rozpočtovej podpore: nedostatky v niektorých ukazovateľoch a overovaní platby variabilných tranží

O tejto správe: Rozpočtová podpora je formou pomoci EÚ, ktorá zahŕňa prevod finančných prostriedkov do štátnej pokladnice partnerskej krajiny pod podmienkou, že daná krajina splní dohodnuté podmienky na platbu. Platby rozpočtovej podpory sa uskutočňujú buď formou fixných alebo variabilných tranží. Sumy vyplatené z variabilných tranží závisia od výkonnosti, ktorú dosiahli partnerské krajiny a ktorá sa meria pomocou vopred stanovených ukazovateľov výkonnosti. Preskúmali sme, či Komisia použila relevantné a spoľahlivé údaje o výkonnosti na vyplatenie variabilných tranží rozpočtovej podpory. Dospeli sme k záveru, že jedna tretina preskúmaných ukazovateľov výkonnosti mala koncepčné nedostatky, čo umožnilo rôzne výklady, či sa ciele dosiahli. Navyše posúdenie Komisie týkajúce sa toho, či boli ukazovatele variabilných tranží splnené, nebolo vždy spoľahlivé. Vyjadrujeme niekoľko odporúčaní s cieľom zlepšiť formulovanie ukazovateľov, zvýšiť používanie ukazovateľov účinku a zlepšiť overovanie údajov o výkonnosti použitých na vyplácanie variabilných tranží.
Osobitná správa EDA podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ.

Táto publikácia je dostupná v 23 jazykoch v tomto formáte:

PDF

Obsah
Zhrnutie
Úvod
Rozsah auditu a audítorský prístup
Pripomienky
Závery a odporúčania
Prílohy
Odpovede Komisie
Audítorský tím
Koncové poznámky
Časový harmonogram
Kontakt

Zhrnutie

Rozpočtová podpora je formou pomoci EÚ, ktorá zahŕňa prevod finančných prostriedkov do štátnej pokladnice partnerskej krajiny pod podmienkou, že daná krajina splní dohodnuté podmienky na platbu. EÚ je najväčším poskytovateľom rozpočtovej podpory s priemernou výškou ročných platieb 1,69 mld. EUR. Platby rozpočtovej podpory sa uskutočňujú buď formou fixných alebo variabilných tranží. Približne 44 % platieb rozpočtovej podpory EÚ sa týka variabilných tranží. V prípade niektorých krajín európskeho susedstva je tento podiel až 90 %. Sumy vyplatené z variabilných tranží závisia od výkonnosti, ktorú dosiahli partnerské krajiny a ktorá sa meria pomocou vopred stanovených ukazovateľov výkonnosti.

Preskúmali sme, či Komisia použila relevantné a spoľahlivé údaje o výkonnosti na vyplatenie variabilných tranží rozpočtovej podpory. Dospeli sme k záveru, že pri jednej tretine ukazovateľov výkonnosti bola ich relevantnosť oslabená ich návrhom a neumožňujú objektívne merať výsledky, čím sa oslabuje ich relevantnosť. Okrem toho posúdenie Komisie týkajúce sa toho, či boli ukazovatele variabilných tranží splnené, nebolo vždy spoľahlivé, čo viedlo k niektorým nedostatočne odôvodneným platbám.

III

Hoci boli ukazovatele výkonnosti variabilných tranží zosúladené s odvetvovými rozvojovými stratégiami partnerských krajín, väčšina z nich bola zameraná skôr na krátkodobé opatrenia než na dlhodobejšie výsledky vrátane pokroku pri dosahovaní cieľov udržateľného rozvoja v priebehu času. Okrem toho viac než jedna tretina ukazovateľov bola vymedzená nepresne alebo mala nesprávne východiskové hodnoty, prípadne vôbec žiadne. To umožnilo rôzne výklady, či sa ciele dosiahli, čím sa analýza žiadostí o vyplatenie stala zložitejšou a menej objektívnou.

Väčšina preskúmaných variabilných tranží mala na partnerské krajiny zamýšľaný účinok podnietiť ich, aby pokročili vo svojich programoch reforiem tým, že budú mať dostatočne ambiciózne ciele. Niekoľko výnimiek, ktoré sme našli, sa týkalo ukazovateľov s cieľmi, ktoré boli ľahko dosiahnuteľné alebo ktoré sa dosiahli prostredníctvom práce vykonanej inými darcami alebo externými odborníkmi, ktorých zaplatila EÚ. Počet ukazovateľov použitých v každej variabilnej tranži bol príliš vysoký v prípade 6 z 24 zmlúv, čo ešte viac skomplikovalo proces vyplácania.

Žiadosti o vyplatenie variabilných tranží obsahujú analýzu splnenia dohodnutých podmienok a ukazovateľov výkonnosti. Tieto žiadosti pripravujú partnerské krajiny, a tak spoľahlivosť príslušných údajov o výkonnosti závisí od schopnosti týchto krajín vypracovať ich. Zistili sme, že len v 5 z 24 vybraných zmlúv Komisia vyvodila jednoznačné závery, či údaje o výkonnosti potrebné na výpočet ukazovateľov variabilných tranží boli spoľahlivé. Delegácie EÚ pri analýze žiadostí o vyplatenie vykonali rôzne postupy na overenie spoľahlivosti týchto údajov. Niektoré z týchto postupov nezabezpečujú, že sú platby variabilnej tranže založené na spoľahlivých údajoch, a preto nie sú plne odôvodnené.

Na základe opätovného vykonania posúdení Komisie týkajúcich sa dosiahnutia ukazovateľov a prepočítania platieb variabilných tranží v celkovej výške 234 mil. EUR sme zistili nezrovnalosti vo výške 16,7 mil. EUR. Z tejto sumy bolo 13,3 mil. EUR nedostatočne odôvodnených alebo nebolo v súlade s ustanoveniami zmluvy. Suma 3,4 mil. EUR bola vyplatená bez skutočného pokroku. Okrem toho bolo Moldavsku vyplatených 26,3 mil. EUR v troch variabilných tranžiach bez dostatočného zdokumentovania dôvodov na podporu týchto platieb.

VII

Komisii predkladáme šesť odporúčaní s cieľom:

zvýšiť používanie ukazovateľov účinku pri variabilných tranžiach,
zlepšiť formulovanie ukazovateľov výkonnosti,
zabezpečiť stimulačný účinok variabilných tranží,
zjednodušiť proces vyplácania variabilných tranží,
zlepšiť posudzovanie schopnosti krajín poskytovať údaje o výkonnosti používané pri variabilných tranžiach,
zlepšiť overovanie údajov o výkonnosti použitých na vyplácanie variabilných tranží.

Úvod

Koncept rozpočtovej podpory

Rozpočtová podpora je formou pomoci EÚ, ktorá zahŕňa prevod finančných prostriedkov do štátnej pokladnice partnerskej krajiny pod podmienkou, že daná krajina splní dohodnuté podmienky na platbu. Takto získané finančné prostriedky vstupujú do rozpočtu partnerskej krajiny a môžu sa použiť tak, ako to partnerská krajina považuje za vhodné. Komisia opisuje rozpočtovú podporu ako prostriedok poskytovania účinnej pomoci a dlhodobých výsledkov na podporu reformného úsilia partnerov EÚ a cieľov udržateľného rozvoja.

Okrem prevodu finančných prostriedkov zahŕňa rozpočtová podpora: i) dialóg s partnerskou krajinou o reformách alebo výsledkoch v oblasti rozvoja, ktorým môže rozpočtová podpora napomôcť, ii) posúdenie dosiahnutého pokroku a iii) podporu rozvoja kapacít. Rozpočtová podpora predstavuje posun od tradičného zamerania sa na činnosti (napr. projekty) smerom k pomoci zameranej na výsledky.

EÚ (prostredníctvom rozpočtu EÚ aj Európskych rozvojových fondov) je najväčším poskytovateľom rozpočtovej podpory na celosvetovej úrovni. V období rokov 2014 – 2017 EÚ viazala približne 11 % (pozri prílohu I) svojho rozpočtu na bilaterálnu rozvojovú pomoc na rozpočtovú podporu: ročný priemer približne 2,13 mld. EUR. V roku 2017 poskytla rozpočtovú podporu 90 krajinám a územiam, ktoré získali celkovú sumu 1,8 mld. EUR. V rámci všetkých prebiehajúcich zmlúv o rozpočtovej podpore je celková viazaná suma 12,7 mld. EUR. Na ilustrácii 1 je zobrazené rozdelenie týchto údajov podľa regiónov za všeobecný rozpočet EÚ aj Európske rozvojové fondy.

Ilustrácia 1

Prebiehajúce záväzky rozpočtovej podpory a úhrady na konci roka 2017 podľa regiónov

(mil. EUR)

Zdroj: EDA na základe rozpočtu EK, Trendy a výsledky, 2018.

Rozpočtová podpora EÚ si vyžaduje, aby prijímajúca krajina zaviedla relevantné a dôveryhodné politiky a účinne ich vykonávala. Podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách sa krajina môže považovať za oprávnenú na získanie rozpočtovej podpory, ak¹:

hospodárenie s verejnými financiami je v partnerskej krajine dostatočne transparentné, spoľahlivé a efektívne;
partnerská krajina zaviedla dostatočne spoľahlivé a relevantné odvetvové alebo celoštátne politiky,
partnerská krajina zaviedla makroekonomickú politiku, ktorá je zameraná na stabilitu,
partnerská krajina zaviedla dostatočný a včasný prístup ku komplexným a spoľahlivým rozpočtovým informáciám.

Európska komisia využíva tri typy zmlúv o rozpočtovej podpore.

Zmluva o cieľoch udržateľného rozvoja, ktorá podporuje vnútroštátne politiky a stratégie pri dosahovaní pokroku smerom k cieľom udržateľného rozvoja.
Zmluva o vykonávaní sektorových reforiem, ktorá podporuje konkrétne sektorové reformy.
Zmluva o podpore štátu a odolnosti, ktorá sa poskytuje krajinám v nestabilných situáciách s cieľom zabezpečiť životne dôležité funkcie štátu alebo podporiť procesy smerujúce k demokratickej správe vecí verejných.

Prevažná väčšina programov rozpočtovej podpory Európskej komisie sa zakladá na zmluvách o vykonávaní sektorových reforiem (74 % všetkých prebiehajúcich záväzkov rozpočtovej podpory v roku 2017). Pokiaľ ide o financovanie, štyri najväčšie sektory podporované prostredníctvom SRCP sú: vzdelávanie, poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, zdravotníctvo a energetika.

Variabilné tranže ako stimul na dosahovanie výsledkov

Pred každým vyplatením Komisia analyzuje splnenie všeobecných podmienok pripojených k zmluve o rozpočtovej podpore. Tieto podmienky sa vo väčšine prípadov týkajú kritérií oprávnenosti na získanie rozpočtovej podpory (pozri bod 04). Platby rozpočtovej podpory sa uskutočňujú buď formou fixných alebo variabilných tranží. Fixné tranže sa vyplatia buď v plnej výške (ak sú splnené všetky podmienky), alebo sa vôbec nevyplatia (ak nie je splnená jedna alebo viac podmienok). Variabilné tranže sa používajú na vytvorenie stimulov pre partnerské krajiny, aby zlepšili vykonávanie politík, a sú vyplácané na základe výkonnosti dosiahnutej vo vzťahu k stanoveným ukazovateľom výkonnosti a cieľom, ak sú splnené všetky všeobecné podmienky. Môžu byť vyplatené v plnej výške alebo čiastočne. Ukazovatele výkonnosti použité pri variabilných tranžiach možno vybrať zo systémov monitorovania, ktoré partnerská krajina už využíva, alebo prostredníctvom spoločného rámca na hodnotenie výkonnosti dohodnutého s partnerskou krajinou a inými darcami.

Pre verejné politiky možno použiť rôzne typy ukazovateľov výkonnosti (pozri rámček 1). Komisia vo všeobecnosti odporúča použiť ukazovatele účinku, ale aj iné typy ukazovateľov môžu byť vhodné v závislosti od konkrétneho kontextu partnerskej krajiny alebo sektora.

Rámček 1

Typy ukazovateľov výkonnosti s príkladmi

	Definícia*	Názorné príklady ukazovateľov z kontrolovaných zmlúv**
Vstupy	Finančné, ľudské a materiálne zdroje, ktoré sa mobilizujú na vykonanie programu	Rozpočet vyčlenený na projekty špecifické pre ženy
Proces	Prijaté politické a regulačné opatrenia	Predpisy týkajúce sa kontroly potravín, ktoré sú v súlade s právnymi predpismi EÚ
Výstupy	Bezprostredné a konkrétne dôsledky použitých zdrojov a prijatých opatrení	Renovované verejné budovy Nové obchodné mechanizmy na miestnej úrovni Navrhnutie informačného riadiaceho systému pre učiteľov
Účinky	Výsledky na úrovni prijímateľov	Poskytnutie kvalitného vzdelávania pre sýrskych žiakov v hostiteľských komunitách a táboroch Vyšší percentuálny podiel komunít využívajúcich pravidelnú osobnú dopravu Krytie zdravotného poistenia takmer chudobným
Vplyv	Dôsledky účinkov z hľadiska vplyvu na širší cieľ	Zníženie úmrtnosti detí Zníženie plochy, na ktorej sa pestuje koka Lepšia kontrola a lepšie podávanie správ o výdavkoch

Zdroj: * Usmernenia Európskej komisie k rozpočtovej podpore z roku 2017 a ** EDA.

Každý ukazovateľ výkonnosti má súvisiacu finančnú hodnotu. Jeden spôsob, ako Komisia počíta sumy vyplatené vo variabilnej tranži, je pripočítaním sumy súvisiacej s každým ukazovateľom výkonnosti, ktorý krajina spĺňa. To znamená, že čím viac ukazovateľov partnerská krajina spĺňa, tým vyšší je podiel uhradenej variabilnej tranže.

V roku 2017 sa 44 % platieb Komisie na zmluvy o rozpočtovej podpore týkalo variabilných tranží². V prípade niektorých krajín európskeho susedstva je tento podiel až 90 %. Na ilustrácii 2 sa nachádza rozdelenie variabilných tranží vyplatených v rámci zmlúv o vykonávaní sektorových reforiem v roku 2017 podľa krajín.

Ilustrácia 2

Zmluvy o vykonávaní sektorových reforiem, vyplatenie variabilných tranží v roku 2017

Zdroj: EDA na základe údajov EK.

Vyplácanie variabilných tranží

Proces vyplácania variabilnej tranže začína žiadosťou partnerskej krajiny o vyplatenie. Táto žiadosť obsahuje analýzu rozsahu, v akom boli súvisiace ukazovatele výkonnosti splnené. Delegácie EÚ analyzujú žiadosti a pripravujú hodnotiacu správu. Na základe tejto správy a po schválení riadiacim výborom rozpočtovej podpory Komisia rozhodne o výške variabilnej tranže, ktorá by sa mala vyplatiť (pozri ilustráciu 3).

Analýza výkonnosti partnerskej krajiny, ktorá je pripojená k žiadosti o vyplatenie, je založená na údajoch z jej vlastných systémov monitorovania a hodnotenia. Tieto systémy sú preto primárnym zdrojom informácií pre vyplatenie variabilných tranží.

Ilustrácia 3

Proces vyplácania

Zdroj: EDA na základe usmernení Komisie k rozpočtovej podpore.

Rozsah auditu a audítorský prístup

V konsenze EÚ o rozvoji prijatom v roku 2017 sa uznáva ústredné miesto rozpočtovej podpory pri podpore úsilia partnerských krajín o dosiahnutie cieľov udržateľného rozvoja. Vzhľadom na význam variabilných tranží v platbách rozpočtovej podpory a na skutočnosť, že údaje o výkonnosti, na ktorých sú tieto platby založené, pochádzajú z prijímateľských krajín, nesprávne alebo nespoľahlivé údaje by znamenali, že platbami rozpočtovej podpory sa neodmeňujú skutočné výsledky, ako sa plánovalo. Tým by sa výrazne oslabil samotný účel rozpočtovej podpory. Zámerom tohto auditu bolo preto preskúmať kvantitu a kvalitu (t. j. relevantnosť a spoľahlivosť) ukazovateľov výkonnosti použitých pri variabilných tranžiach a analýzu Komisie týkajúcu sa žiadostí o platby.

Hlavná audítorská otázka znela: „Použila Komisia relevantné a spoľahlivé údaje o výkonnosti na vyplatenie variabilných tranží rozpočtovej podpory?“ Na zodpovedanie tejto otázky sme ju rozdelili do nasledujúcich podotázok:

Zahrnuli sa do zmlúv o rozpočtovej podpore ukazovatele, ktoré umožňujú účinné monitorovanie príslušných výsledkov v podporovaných sektoroch?
Overila Komisia účinne spoľahlivosť údajov o výkonnosti v žiadostiach o vyplatenie variabilných tranží?

Audit sa týkal vzorky 24 zmlúv o vykonávaní sektorových reforiem (pozri prílohu II) ôsmim partnerským krajinám s najväčšími úhradami variabilných tranží vyplatených v roku 2017³. Tieto krajiny prijali 43,29 % celkových platieb variabilných tranží v danom roku. Variabilné tranže kontrolované vo vybraných zmluvách zahŕňali celkovo 248 ukazovateľov výkonnosti. Podrobnosti o platbách uhradených v roku 2017 a kontrolovaných sektoroch sa nachádzajú v prílohe III.

V prípade vybraných zmlúv sme preskúmali posúdenie Komisie týkajúce sa schopnosti systémov krajín poskytovať spoľahlivé údaje o výkonnosti. Skontrolovali sme aj návrh ustanovení zmlúv o rozpočtovej podpore, najmä kvalitu ukazovateľov výkonnosti použitých pri variabilných tranžiach. A napokon sme preskúmali overovanie údajov Komisiou týkajúce sa žiadostí o vyplatenie variabilnej tranže. Pri skúmaní týchto overovaní sme vykonali kontrolu dokumentácie platobných spisov, ktoré pripravila Komisia, a prehodnotili dosiahnutie cieľov a výpočet platieb variabilných tranží. Následne sme porovnali naše závery so závermi Komisie.

Audit zahŕňal návštevy do troch krajín: Jordánsko, Gruzínsko a Bolívia. Počas týchto návštev, ktoré sa uskutočnili vo februári a v marci 2019, sme uskutočnili rozhovory so zamestnancami Komisie, zástupcami vnútroštátnych orgánov a ostatných darcov / zainteresovaných strán. Okrem postupov, ktoré sa vykonali pri ostatných vybraných krajinách, sme v prípade týchto troch krajín opätovne vykonali overenia Komisie týkajúce sa žiadostí o vyplatenie variabilnej tranže a súvisiacich platieb a porovnali sme naše výsledky s výsledkami analýzy vykonanej Komisiou. Okrem toho sme porovnali údaje o výkonnosti vykázané partnerskými krajinami s inými zdrojmi dôkazov od externých odborníkov a iných darcov s cieľom posúdiť ich spoľahlivosť.

Pripomienky

Relevantnosť ukazovateľov variabilnej tranže oslabená ich návrhom

Preskúmali sme, či: i) ukazovatele výkonnosti sú relevantné pre dosiahnutie cieľov zmlúv o rozpočtovej podpore a sú zosúladené s politikami jednotlivých krajín; a ii) či poskytujú pevný základ pre monitorovanie zmysluplných výsledkov.

Ukazovatele sú v súlade s odvetvovými stratégiami danej krajiny, ale väčšinou sa zameriavajú skôr na krátkodobé opatrenia než na dlhodobejšie výsledky

Komisia považuje rozpočtovú podporu za prostriedok poskytovania pomoci založený na výsledkoch. Zatiaľ čo sa pomoc pri projektoch vypláca na oprávnené výdavky, variabilné tranže rozpočtovej podpory sa vyplácajú, keď partnerské krajiny splnia všeobecné podmienky a dosiahnu vopred dohodnuté výsledky, merané na základe vybraných ukazovateľov výkonnosti. Relevantnosť variabilných tranží preto závisí od toho, či tieto ukazovatele výkonnosti merajú zmysluplné výsledky.

Ako sa uvádza v rámčeku 1, existuje päť typov ukazovateľov. Ukazovatele vstupov, procesov a výstupov sú najdôležitejšie pre každodenné riadenie programov verejných výdavkov. Ukazovatele účinku a vplyvu merajú dlhodobejšie účinky, ako napríklad pokrok reforiem a programov smerom k dosiahnutiu stanovených cieľov, napr. cieľov udržateľného rozvoja. Na ilustrácii 4 je uvedený príklad rôznych druhov ukazovateľov používaných v rámci jedného z programov rozpočtovej podpory v Bolívii.

Ilustrácia 4

Reťazec výsledkov a rôzne typy ukazovateľov výkonnosti

Zdroj: Reťazec výsledkov Výboru OECD pre rozvojovú pomoc, ktorý sa používa pri vonkajších činnostiach EÚ.

Usmernenia k rozpočtovej podpore umožňujú použitie ktoréhokoľvek z uvedených typov ukazovateľov. Podľa Komisie by sa však mali uprednostniť ukazovatele účinku, pretože podporujú tvorbu politík založenú na dôkazoch, chránia politický priestor partnerských krajín pri výbere vlastných politík a stratégií na ich dosiahnutie a podporujú dopyt po kvalitných štatistických informáciách. Čím väčšia je dôvera v schopnosť partnerskej vlády poskytovať spoľahlivé údaje, tým väčší dôraz by sa mal klásť na ukazovatele účinku. Aj my považujeme ukazovatele účinku za užitočné pre meranie výsledkov, najmä dosiahnutie cieľov udržateľného rozvoja.

Z našej analýzy 248 ukazovateľov v kontrolovaných zmluvách vyplýva, že sú v súlade s odvetvovými stratégiami partnerských krajín. Vyplatenie variabilných tranží je však založené najmä na ukazovateľoch vstupov, procesov a výstupov, ktoré spolu predstavujú 87 % celkového počtu ukazovateľov. Len 33 ukazovateľov (13 %) meralo účinok a vplyv – pozri ilustráciu 5.

Ilustrácia 5

Typ ukazovateľa použitého pre variabilné tranže v kontrolovaných programoch

Zdroj: EDA.

Zistili sme, že väčšina ukazovateľov účinku a vplyvu sa použila v krajinách s nižšími a nižšími strednými príjmami, zatiaľ čo v krajinách s vyšším stredným príjmom, ako sú Jordánsko a Gruzínsko, ktoré mali lepšiu kapacitu na vypracovanie údajov o výkonnosti, sa použili len štyri ukazovatele účinku a žiadne ukazovatele vplyvu. Z toho vyplýva, že výber ukazovateľov nie je nevyhnutne prepojený so stavom rozvoja krajín.

Ukazovatele vstupov použité v kontrolovaných variabilných tranžiach súviseli najmä s obstarávaním tovaru (18 prípadov) a zvýšeniami rozpočtových prostriedkov (9 prípadov). Zvýšenie rozpočtov alebo obstaranie vybavenia môže mať potenciál vyvolať zmeny v konkrétnej oblasti záujmu, ale automaticky neznamená, že sa dosiahne zmysluplný pokrok.

Ukazovatele procesov môžu zohrávať užitočnú úlohu, najmä ak je politika zameraná na dosiahnutie zmien v regulačnom rámci. Ako sa však uvádza v usmerneniach, nemali by sa zameriavať len na procesy, ale mali by merať aj kvalitatívne aspekty, napr. to, čo sa očakáva od subjektu, ktorý má byť zriadený, atď.⁴ To však nebolo vždy tak. V rámčeku 2 je uvedených niekoľko príkladov ukazovateľov, pri ktorých sa neuviedli žiadne minimálne kvalitatívne požiadavky týkajúce sa obsahu alebo štruktúry informácií, ktoré sa majú predkladať. Preto je ťažké zabezpečiť, aby sa variabilnými tranžami odmeňovali kvalitné procesy.

Rámček 2

Príklady ukazovateľov procesov bez špecifikácií kvality

V zmluve o akčnom pláne pre liberalizáciu vízového režimu pre Moldavsko (zmluva 15) sa jeden ukazovateľ vzťahuje na regulačný rámec schválený pre povinnú registráciu oznámených trestných činov bez akéhokoľvek odkazu na kvalitu/obsah tohto rámca.

V energetickej zmluve pre Jordánsko (zmluva 4) sa cieľ pre jeden ukazovateľ týka „štruktúry dialógu s viacerými zainteresovanými stranami pod vedením ministerstva energetiky a nerastných zdrojov, ktorá je funkčná a pravidelne sa stretáva“ bez akýchkoľvek dodatočných špecifikácií o tom, ako často by sa zasadnutia mali konať.

Jedna tretina ukazovateľov neumožňuje objektívne merať výsledky

Ukazovatele použité na meranie pokroku pri vykonávaní verejnej politiky musia byť špecifické, musia mať vyčíslené a merateľné ciele a prípadne spoľahlivú východiskovú hodnotu. V opačnom prípade nie je možné objektívne merať dosiahnutý pokrok. Ukazovatele, východiskové hodnoty a ciele sa musia schváliť vtedy, keď sú zmluvy o rozpočtovej podpore formulované a špecifikované v dohode o financovaní. Hoci sa v usmerneniach uvádza, že by sa malo predchádzať zmenám ukazovateľov, ciele je možno potrebné meniť v priebehu vykonávania zmluvy, aby sa zohľadnili nové okolnosti alebo opravili chyby vo vymedzení východiskových hodnôt alebo vo výpočte ukazovateľov.

Z našej analýzy vyplýva, že 72 ukazovateľov (t. j. 29 % našej vzorky) nebolo dostatočne konkrétnych. Nekonkrétne ukazovatele sú obzvlášť problematické počas procesu analýzy žiadostí o vyplatenie prostriedkov: je pri nich riziko protichodných úsudkov, pokiaľ ide o to, či sa ciele dosiahli. To môže zas viesť k tomu, že pri výpočte sumy variabilnej tranže, ktorá sa má vyplatiť, sa dospeje k rôznym odlišným výsledkom.

29 % ukazovateľov bolo nejasne formulovaných bez vyčíslených cieľov, s použitím slov ako napríklad „zlepšiť“, „zvýšiť zameranie“ a „poskytnúť dôkazy“. Zaznamenali sme, že zmluvy v sektore poľnohospodárstva zahŕňali najvyšší počet konkrétnych ukazovateľov (86,5 %), zatiaľ čo v riadení verejných financií (RVF) bolo konkrétnych len 60 % ukazovateľov. V rámčeku 3 sú uvedené príklady nekonkrétnych ukazovateľov a vplyv na výpočet vyplatenia variabilných tranží.

Rámček 3

Príklady nekonkrétnych ukazovateľov / cieľov

V zmluve o „podpore druhej fázy reformy vzdelávania v Jordánsku“ (zmluva 1) bol cieľ pre ukazovateľ 5: „6 nových škôl vybavených a fungujúcich s primeranými prostriedkami / vzdelávacím prostredím a primeranými ľudskými zdrojmi“. Súlad s pojmom „primeraný“ a ako by sa mal vyčísliť pri výpočte platby nebol dostatočne špecifikovaný v dohode o financovaní, a preto boli možné rôzne výklady. V dôsledku toho externý odborník, ktorý analyzoval dosiahnutie cieľa pre Komisiu, musel vypracovať svoju vlastnú metodiku na posúdenie týchto kritérií. To znamená, že tieto kritériá neboli vopred stanovené v dohode o financovaní, a preto neboli dohodnuté s partnerskou krajinou.
Ukazovateľ 2.1 zmluvy „Podpora reformy politiky verejných financií“ v Gruzínsku (zmluva 8) znie takto: „Ministerstvo financií zorganizuje sériu verejných diskusií o fiškálnej správe […]. „Tento ukazovateľ nešpecifikuje počet a charakter stretnutí.

Našli sme aj dobré príklady, v ktorých Komisia vynaložila úsilie na meranie pokroku ukazovateľov, ktoré sa nedali ľahko analyzovať. V prípade uvedenom v rámčeku 4 Komisia viedla celé spoločenstvo darcov v oblasti vzdelávania.

Rámček 4

Meranie kvality vzdelávania – dobrý príklad

V zmluve „Rozpočtová podpora jordánskeho ministerstva školstva na riešenie sýrskej utečeneckej krízy“ Komisia použila ukazovateľ „kvality vzdelávania poskytovaného sýrskym žiakom na jednosmenných a dvojsmenných školách v hostiteľských komunitách a táboroch v porovnaní s jordánskymi normami presadzovanými v tejto krajine“.

Bol to ukazovateľ účinku, ktorým sa merala kvalita vzdelávania poskytovaného sýrskym študentom. Hodnota ukazovateľa sa získala prostredníctvom prieskumu vykonaného na vzorke škôl. V každej škole bola kvalita vzdelávania meraná na základe desiatich rôznych faktorov (napr. inšpekcie na hodinách, zapojenie rodičov a študentov, rovnaké zastúpenie chlapcov, dievčat, utečencov a Jordáncov) na štvorbodovej stupnici. Získané body (skóre výkonnosti kvality) sa použili na vydanie známok školám od A + (dobré) po C – (potrebné zlepšenie).

Išlo o prvý ukazovateľ merania kvality vzdelávania v Jordánsku. Následne ho použili iní darcovia a bol zavedený do spoločného rámca pre výsledky v Jordánsku.

Pri kontrole plnenia ukazovateľov sme však zistili nedostatky (pozri rámček 10).

41 % ukazovateľov pokroku nemalo žiadne alebo nesprávne východiskové hodnoty

Konkrétne a jednoznačne definované ukazovatele nie sú jediným predpokladom na účinné meranie výsledkov. Pokrok je merateľný, len ak sa stanovené ciele dajú porovnať so situáciou pred intervenciou: inými slovami s východiskovou situáciou. Spomedzi 85 analyzovaných ukazovateľov, pre ktoré boli potrebné východiskové hodnoty (t. j. pre tie ukazovatele, ktoré analyzovali pokrok⁵) sme zistili problémy v 35 z nich týkajúce sa: i) chýbajúcich potrebných východiskových hodnôt (15) a ii) nesprávnych alebo neaktuálnych východiskových hodnôt (20).

V prípade 15 ukazovateľov neboli uvedené žiadne východiskové hodnoty. Tieto boli rozdelené v štyroch (zmluva 6, 7, 8 a 17) z 24 vybraných zmlúv o rozpočtovej podpore. Hlavným dôvodom neexistencie východiskových hodnôt bolo, že partnerské krajiny nemonitorovali situáciu pred začatím zmluvy o rozpočtovej podpore. Zistili sme však príklady, keď v podobnej situácii Komisia použila prvú variabilnú tranžu zmluvy o rozpočtovej podpore, aby požiadala partnerskú krajinu o výpočet východiskovej hodnoty. V iných prípadoch Komisia vykonala potrebnú prácu (t. j. prieskumy) na výpočet chýbajúcich východiskových hodnôt. Považujeme to za osvedčené postupy. Príklad potrebnej práce, ktorú vykonala Komisia s cieľom presne posúdiť pokrok dosiahnutý pri príslušnom ukazovateli v následných tranžiach, je opísaný v rámčeku 5.

Rámček 5

Stanovenie východiskových hodnôt

Príkladom osvedčeného postupu, pokiaľ ide o stanovenie východiskových hodnôt nahradením chýbajúcich údajov inými zdrojmi informácií, je ukazovateľ 3 zmluvy o reforme sektora na zvýšenie výkonnosti sektora energetiky Rwandy (zmluva 19). Tento ukazovateľ sa meria v priebehu celej zmluvy prostredníctvom každoročného prieskumu. V čase vypracovania finančnej dohody však tento prieskum nebol k dispozícii, takže východisková hodnota neexistovala. S cieľom stanoviť východiskovú hodnotu delegácia EÚ vykonala komplexnú analýzu a vykonala krížovú kontrolu alternatívnych zdrojov údajov, ako je napríklad stratégia pre energiu z biomasy z roku 2009, posúdenie aliancie Global Alliance for Cooking Stove z roku 2012 a integrovaná správa o mapovaní ponuky/dopytu po energii z dreva. Na základe toho delegácia EÚ dokázala stanoviť príslušnú východiskovú hodnotu.

Okrem toho 20 ukazovateľov malo nesprávne alebo neaktuálne východiskové hodnoty. V 11 z týchto prípadov boli nové údaje relevantné pre správny výpočet východiskovej hodnoty k dispozícii po podpísaní zmluvy o rozpočtovej podpore. Hoci je možné zmeniť príslušnú dohodu o financovaní s cieľom zohľadniť správnu východiskovú hodnotu, Komisia tak v týchto prípadoch neurobila. Použitie nesprávnych alebo neaktuálnych východiskových hodnôt takisto viedlo k ukazovateľom, ktoré mali nižšie ciele než súčasné východiskové hodnoty. V rámčeku 6 sa uvádza niekoľko príkladov.

Rámček 6

Príklady ukazovateľov s chýbajúcimi alebo nesprávnymi východiskovými hodnotami

Chýbajúce východiskové hodnoty

Pokiaľ ide o zmluvu o „zamestnanosti a odbornom vzdelávaní a príprave“ v Gruzínsku (zmluva 7), pri podpise dohody o financovaní v roku 2014 neboli vymedzené žiadne východiskové hodnoty ani pre jeden z piatich ukazovateľov, ktorým sa meria pokrok. V dôsledku toho sa východisková hodnota požadovaného zvýšenia rovnala nule, čo znamená, že každý vykázaný pokrok sa mohol považovať za dostatočný na dosiahnutie cieľa. Napríklad, zmluva obsahovala ciele na zvýšenie relatívneho počtu učiteľov, ktorí absolvovali počiatočný a priebežný typ odbornej prípravy. K dispozícii však neboli žiadne údaje o počte učiteľov, ktorí už absolvovali meraný typ odbornej prípravy. Okrem toho, pojmy „počiatočná“ a „priebežná“ odborná príprava boli vypracované až v roku 2016, takže nebolo možné zistiť východiskovú situáciu, keď boli ciele stanovené. Keďže neboli k dispozícii žiadne východiskové hodnoty, Komisia zohľadnila širší vývoj v sektore vzdelávania namiesto hodnôt ukazovateľov.

Východiskové hodnoty nerozčlenené

V niektorých prípadoch bola východisková hodnota poskytnutá, ale nebola dostatočne rozčlenená na to, aby bolo možné merať pokrok. Cieľ pre ukazovateľ 1 v zmluve s Bolíviou (zmluva 9) vyžadoval, aby konkrétne inštitúcie v roku 2016 vyškolili určitý počet zamestnancov. Východisková situácia zahŕňala informácie o počte kurzov odbornej prípravy ponúkaných v roku 2013. Nezahŕňala však informácie o počte zamestnancov, ktorí absolvovali odbornú prípravu konkrétnych inštitúcií, takže nebola dostatočne rozčlenená. Z dodatočnej dokumentácie, ktorá nám bola poskytnutá, vyplynulo, že v závislosti od daného školiaceho strediska počet zamestnancov, ktorí boli v roku 2013 školení, už prekročil dva ciele stanovené na rok 2016, v jednom prípade o 2 % a v druhom prípade o 42 %. V tomto prípade absencia primerane rozčlenenej východiskovej hodnoty viedla k stanoveniu skromných cieľov.

Nesprávne východiskové hodnoty

V „programe podpory plánu vzdelávania“ v Pakistane (zmluva 24) sa východisková hodnota ukazovateľa 5 týkala počtu študentov využívajúcich existujúci systém štipendií. Tento cieľ bol však percentuálnym podielom oprávnených dievčat prijímajúcich štipendium včas. Východisková hodnota preto nebola priamo spojená so stanoveným cieľom.

Ukazovatele obyčajne poskytujú zamýšľaný stimulačný účinok, ale je ich príliš veľa

Hlavným cieľom rozpočtovej podpory je motivovať partnerské krajiny, aby sledovali dohodnuté reformy. Na tento účel by si ukazovatele použité pri variabilných tranžiach mali vyžadovať zmysluplné úsilie zo strany prijímajúcej krajiny. Prostredníctvom pridružených cieľov by sa mala dosiahnuť aj správna rovnováha medzi ambíciami a ľahkým dosiahnutím výsledkov⁶.

Zistili sme, že väčšina preskúmaných variabilných tranží mala za následok motivovanie partnerských krajín, aby implementovali určité aspekty svojich stratégií rozvoja. Ciele použité pre 11 vybraných ukazovateľov boli však veľmi ľahko dosiahnuteľné. Tento počet zahŕňa štyri ukazovatele, ktorých ciele boli stanovené na veľmi nízkej úrovni z dôvodu použitia nesprávnych východiskových hodnôt (pozri body 31 až 32). Niektoré príklady ukazovateľov s obmedzeným stimulačným účinkom sú uvedené v rámčeku 7. Okrem toho, v prípade 12 ďalších ukazovateľov zahŕňajúcich tri zmluvy v Moldavsku (zmluva 16), Bolívii (zmluva 10) a Pakistane (zmluva 23) sa ciele zväčša dosiahli prostredníctvom technickej pomoci, ktorú zaplatila EÚ alebo iní darcovia. Podľa nášho názoru je pri takýchto ukazovateľoch obmedzená zodpovednosť a ich stimulačný účinok je slabý, pretože si nevyžadujú významné zapojenie partnerských krajín.

Rámček 7

Príklady ukazovateľov s ľahko dosiahnuteľnými cieľmi

V zmluve s Bolíviou (zmluva 9) bola časť variabilnej tranže podmienená usporiadaním 2 plenárnych zasadnutí v roku 2015 inštitúciou zodpovednou za vykonávanie stratégie boja proti obchodovaniu s drogami. Pravidelné plenárne zasadnutia na monitorovanie stratégie sú súčasťou jej bežnej činnosti, nie však niečo, čo je potrebné podporiť prostredníctvom ukazovateľa variabilnej tranže.

Cieľom ukazovateľa 4 tej istej zmluvy je predloženie správy, v ktorej sa preukáže, že partnerská krajina dodržiava podmienky rozpočtovej podpory EÚ. Táto správa je však súčasťou štandardného procesu vyplácania rozpočtovej podpory, a preto by sa nemala považovať za ukazovateľ variabilnej tranže.

V usmerneniach sa uvádza, že počet ukazovateľov variabilnej tranže by sa mal vo všeobecnosti pohybovať od 3 do 10. Príliš veľa ukazovateľov oslabuje stimulačný účinok a komplikuje monitorovanie. Kontrolované zmluvy mali od 4 do 34 ukazovateľov na jednu tranžu⁷. Tieto ukazovatele boli ďalej rozdelené na čiastkové ukazovatele, často s niekoľkými cieľmi. Napríklad zmluva o poskytovaní podpory na vykonávanie akčného plánu liberalizácie vízového režimu v Moldavsku (zmluva 15) obsahovala 95 nezávislých cieľov. Takýto vysoký počet ukazovateľov a cieľov neprispieva k zameraniu sa na hlavné politické ciele zmlúv o rozpočtovej podpore. Hoci problémy spojené s vysokým počtom ukazovateľov boli uznané v interných dokumentoch Komisie, nemali vplyv na znenie zmlúv (pozri rámček 8).

Rámček 8

Vysoký počet ukazovateľov

V prípravných dokumentoch k zmluve „Podpora poľnohospodárstva a rozvoja vidieka“ v Moldavsku (zmluva 17) sa uvádza, že „v Moldavsku má zásadný význam vytvorenie niekoľkých a cielených podmienok, keďže mnohé a zložité podmienky môžu prispieť k neúspechu sektorovej rozpočtovej podpory“. Tento aspekt sa počas návrhu nebral do úvahy, keďže bolo 28 zmiešaných „podmienok/kritérií/činností na vyplatenie“ zahrnutých v zmluve o vyplatení variabilnej tranže z roku 2017, ktoré boli ďalej rozdelené na 39 čiastkových podmienok.

Kvalita overovania plnenia ukazovateľov Komisiou bola rôzna, čo viedlo k tomu, že niektoré platby neboli dostatočne odôvodnené

Žiadosti o vyplatenie predložené prijímajúcimi krajinami obsahujú analýzu pokroku v odvetviach podporovaných ich zmluvami o rozpočtovej podpore a informácie o plnení dohodnutých podmienok a ukazovateľov výkonnosti. Dokumentácia zvyčajne obsahuje správu o pokroku v danej oblasti (sektore), samostatné správy o plnení každej podmienky a formuláre týkajúce sa každého ukazovateľa s podpornými dôkazmi (napr. listy zo štatistického úradu, správy o prieskumoch atď.). Na ilustrácii 3 sa nachádza opis procesu vyplatenia rozpočtovej podpory.

Žiadosti partnerských krajín sú založené na údajoch z ich vlastných systémov monitorovania a hodnotenia. Tieto systémy sú preto primárnym zdrojom informácií pre rozhodnutia o vyplatení prostriedkov. Krajiny však majú rôzne kapacity a systémy na zber, uchovávanie, analýzu a využívanie údajov. Komisia preto pred začatím operácií rozpočtovej podpory potrebuje posúdiť zavedené systémy na vypracúvanie ukazovateľov výkonnosti, ktoré sa použijú na následné platby variabilnej tranže. Delegácie EÚ musia najmä určiť, či nedostatky v štatistických systémoch, dostupnosť údajov a analýza politík výrazne znižujú platnosť žiadostí krajín o vyplatenie.

Pri hodnotených zmluvách sme preskúmali, či pri výbere ukazovateľov výkonnosti pre variabilné tranže Komisia náležite posúdila spoľahlivosť údajov o výkonnosti. Preskúmali sme tiež, či Komisia vykonala dôkladné preskúmanie žiadostí o vyplatenie variabilnej tranže a správne vypočítala sumu, ktorá sa má vyplatiť.

Komisia nedospela k záveru o schopnosti krajín vypracúvať údaje potrebné pre ukazovatele

Delegácie EÚ sa vyzývajú, aby poskytli prehľad systémov monitorovania a hodnotenia partnerskej krajiny (za krajinu vo všeobecnosti a za konkrétny sektor zmluvy o vykonávaní sektorových reforiem), pričom sa posúdi, či je verejná politika krajiny v súlade s cieľmi EÚ a či sa inštitucionálna kapacita považuje za dostatočnú na vykonávanie tejto politiky. Okrem toho sa v usmerneniach vyžaduje analýza spoľahlivosti a dostupnosti údajov a hodnotenie slabých stránok štatistických systémov pred vypracovaním zmlúv o rozpočtovej podpore.

Posúdenia Komisie sme analyzovali pomocou kritérií, ktoré vypracoval Európsky štatistický úrad (Eurostat). Eurostat vyvinul nástroj s názvom Snapshot na pomoc delegáciám EÚ pri posudzovaní silných a slabých stránok národných štatistických systémov v rozvojových krajinách. Zistili sme, že usmernenia Komisie k rozpočtovej podpore sa vzťahujú na kľúčové požiadavky tohto nástroja. Napriek tomu je Snapshot komplexnejší a poskytuje podrobné vysvetlenia, ako merať konkrétne oblasti⁸, ktoré sú relevantné pre posúdenie štatistických systémov. Tento nástroj je zamestnancom delegácií vo všeobecnosti neznámy.

Z nášho preskúmania hodnotenia Komisie týkajúceho sa systémov monitorovania a hodnotenia vyplynulo, že v praxi Komisia vo všeobecnosti opisuje a hodnotí prvky uvedené v usmerneniach, ale tieto prvky sú rozptýlené vo viacerých dokumentoch. Napriek tomu, že vo väčšine zmlúv (18 zo 24 zmlúv) boli spomenuté určité nedostatky špecifické pre sektor, len v piatich zmluvách v Jordánsku Komisia výslovne vyvodila závery, pokiaľ ide o spoľahlivosť údajov o výkonnosti potrebných na výpočet ukazovateľov variabilnej tranže⁹. Vyvodenie záveru o spoľahlivosti údajov je dôležité pre výber ukazovateľov, monitorovanie a analýzu úhrad.

Komisia overila spoľahlivosť údajov na podporu žiadostí o vyplatenie, ale nie vždy dôkladne

Pred vyplatením variabilnej tranže musia delegácie EÚ analyzovať žiadosti o vyplatenie predložené partnerskými krajinami (vrátane hodnôt súvisiacich ukazovateľov výkonnosti). Našli sme rôzne postupy overovania, pričom niektoré neposkytli potrebné uistenie na odôvodnenie následných platieb.

Celkovo Komisia uplatnila tri rôzne druhy postupov overovania: i) administratívna kontrola a opätovný aritmetický výpočet hodnôt ukazovateľov s použitím údajov poskytnutých partnerskými krajinami, ii) rovnaká metóda doplnená návštevami v teréne s cieľom overiť spoľahlivosť poskytnutých údajov a iii) externalizácia výpočtu ukazovateľov výkonnosti alebo overovanie údajov poskytnutých partnerskou krajinou externým odborníkom.

Úradníci delegácií EÚ vykonali návštevy v teréne s cieľom doplniť analýzu a overiť niektoré z údajov poskytnutých v 14 z 24 kontrolovaných zmlúv (pozri rámček 9) a okrem svojich vlastných návštev v teréne niekedy najali aj externých odborníkov, aby analyzovali plnenie podmienok variabilných tranží v 16 zmluvách. V krajinách európskeho susedstva bolo využívanie odborníkov systematické, zatiaľ čo v ostatných kontrolovaných krajinách delegácie využili odborníkov len v 5 z 13 zmlúv.

V usmerneniach k rozpočtovej podpore sa odporúča, aby boli odborníci privolaní pomôcť pri overovaní, ak existujú vážne pochybnosti o kvalite poskytnutých údajov. Bez jasných záverov o schopnosti partnerských krajín predložiť takéto údaje (pozri body 39 až 41) je však ťažké rozhodnúť, či je takáto odborná pomoc skutočne potrebná. V prípade kontrolovaných zmlúv boli priemerné náklady na overovacie misie odborníkov približne 110 000 EUR.

Rámček 9

Overovanie žiadostí o vyplatenie zo strany Komisie

S cieľom posúdiť žiadosť o vyplatenie prostriedkov na základe zmluvy o reforme sektora na zvýšenie výkonnosti sektora poľnohospodárstva Rwandy (zmluva 18) vykonala delegácia EÚ komplexnú analýzu informácií predložených vládou Rwandy a doplnila ju o návštevy v teréne a žiadosti o objasnenie vnútroštátnym orgánom. Konkrétne v prípade ukazovateľa 5a bol cieľ pre prvý rok 80 000 ha pôdy, ktorá sa má v určitých oblastiach používať na agrolesníctvo. Delegácia uskutočnila návštevu v teréne, z ktorej vyplynulo, že predložené informácie neboli správne, keďže činnosti v tejto oblasti sa neobmedzovali na agrolesníctvo. V dôsledku toho Komisia zadržala platbu súvisiacu s týmto ukazovateľom v tranži.

Zistili sme, že v prípade 6¹⁰ z 24 vybraných zmlúv Komisia nevykonala účinné dodatočné overenie údajov použitých ako základ pre vyplatenie variabilných tranží. Bolo to najmä preto, že sa delegácie EÚ plne spoliehali na presnosť údajov o výkonnosti, ktoré poskytli partnerské krajiny, alebo na overovacie činnosti, ktoré vykonali externí odborníci v mene Komisie, bez akéhokoľvek ďalšieho overovania poskytnutých údajov. V týchto prípadoch je pre Komisiu ťažšie identifikovať nespoľahlivé údaje o výkonnosti v žiadostiach o vyplatenie, čím sa zvyšuje riziko neodôvodnených platieb variabilnej tranže. V rámčeku 10 je uvedený príklad nedostatkov v externom preskúmaní, ktoré Komisia nezistila.

Rámček 10

Príklady nedostatkov zistených pri práci externých odborníkov

V prípade zmluvy 2 o podpore ministerstva školstva Jordánska pri riešení sýrskej utečeneckej krízy Komisia poverila odborníka, aby posúdil údaje, ktoré vykázalo ministerstvo školstva pre niektoré ukazovatele variabilnej tranže. Odborník potvrdil údaje, ktoré ministerstvo vykázalo, návštevou vzorky 30 škôl na mieste. Na základe správy odborníka Komisia vyplatila variabilnú tranžu.

Preskúmali sme prácu tohto odborníka a navštívili niektoré zo škôl zaradených do vzorky a zistime sme tieto problémy:

Výber vzorky škôl nebol náhodný, ale vychádzal z odporúčaní externého tímu konzultantov organizácie UNESCO a bol schválený ministerstvom školstva. Existovalo riziko, že vzorka bola zaujatá.
Hoci odborník skutočne navštívil 30 škôl zaradených do vzorky, údaje boli porovnané len za 17 z nich. Dôvodom bolo, že ministerstvo nemalo informácie za ostatné školy. Závery externého odborníka o spoľahlivosti IT systému ministerstva preto vychádzali z nedostatočných dôkazov.
Kontroly v teréne týkajúce sa zamestnancov škôl sa týkali len učiteľov, ale cieľ ukazovateľa 1 sa vzťahoval aj na nepedagogických zamestnancov, takže závery získané v súvislosti s týmto ukazovateľom boli neúplné.
Odborník dospel k záveru, že údaje v teréne potvrdzujú údaje ministerstva. Pri ukazovateľoch 1 (počet zamestnancov) a 2 (počet študentov) sa tento záver dosiahol porovnaním celkových výsledkov vzorky. Výsledky jednotlivých škôl však vykazujú významné rozdiely (kladné a záporné), ktoré sa vyrovnajú pri výpočte celkových údajov.

Pri niektorých variabilných tranžiach údaje o výkonnosti poskytnuté partnerskými krajinami neodôvodňovali uhradené platby

Z celkovej sumy preskúmaných platieb variabilnej tranže vo výške 234 mil. EUR v prípade piatich z ôsmich krajín z nášho posúdenia dôkazov na podporu plnenia ukazovateľov variabilnej tranže vyplynuli odlišné výsledky ako tie, ktoré schválila Komisia, a to vo výške 13,3 mil. EUR, pričom jedna krajina (Pakistan) predstavovala 19 % rozdiel v porovnaní s platbou variabilnej tranže. Okrem toho sme zistili, že Komisia vyplatila 3,4 mil. EUR dvom krajinám na základe ukazovateľov súvisiacich s nesprávne stanovenými východiskovými hodnotami. Hoci existovala zmluvná povinnosť zaplatiť, keďže cieľová hodnota bola dodržaná, nedosiahol sa nijaký skutočný pokrok v oblasti meranej pomocou ukazovateľa. V tabuľke 1 sú zhrnuté tieto sumy za každú kontrolovanú krajinu.

Tabuľka 1 — Nezrovnalosti vyplývajúce z posúdení Komisie

Krajina	Preskúmaná variabilná tranža (EUR)	Rozdiely vyplývajúce z nášho posúdenia (EUR)	Odkaz na zmluvu a ukazovatele	Dôvod nezrovnalostí (podľa ukazovateľa)	Sumy vyplatené bez skutočného pokroku (EUR)
Bolívia	32 800 000	0			0
Etiópia	29 520 000	0			2 000 000 (Zmluva 14: ods. 7)
Gruzínsko	19 400 000	1 000 000	Zmluva 6: ods. 1.2 a 1.7	1.2 Dosiahnuté 2 mesiace po uplynutí termínu 1.7 Cieľ nie je splnený	0
Jordánsko	45 750 000	6 000 000	Zmluva 1: ods. 5	Dosiahnuté 2 rokov po uplynutí termínu	0
Moldavsko	26 345 111	1 000 000	Zmluva 16: ods. 2.1 a 2.2	2.1.Dosiahnuté 1 mesiac po uplynutí termínu 2.2 Dosiahnuté 3 mesiace po uplynutí termínu	0
Pakistan	25 665 625	4 968 750	Zmluva č. 23: ods. 5, 6 a 8 Zmluva 24: ods. 4, 6.2 a 6.3	5,6 a 8 Ciele sa nedosiahli 4 a 6.3. Nesprávne dôkazy 6.2 Cieľ nebol splnený	0
Rwanda	27 667 500	332 500	Zmluva 20: ods. 2	Dosiahnuté 1 rok po uplynutí termínu	1 437 500 (Zmluva 19: ods. 5 Zmluva 20: ods. 4)
Vietnam	27 000 000	0			0
SPOLU	234 148 236	13 301 250			3 437 500

Zdroj: EDA.

Hlavné problémy, ktoré sme zistili: i) ciele boli dosiahnuté s oneskorením po stanovených termínoch; ii) meranie výsledkov bolo založené na nesprávne stanovených východiskových hodnotách; iii) nesprávne alebo nedostatočné dôkazy poskytnuté na odôvodnenie splnenia ukazovateľov a iv) ciele sa vôbec nedosiahli. Na ilustrácii 6 sa nachádzajú typy a podiel nezrovnalostí zistených v posúdeniach Komisie.

Ilustrácia 6

Typy nezrovnalostí

Zdroj: EDA.

Jeden z prípadov, v ktorých sme usúdili, že partnerské krajiny poskytli nesprávne dôkazy, je opísaný v rámčeku 11.

Rámček 11

Dôkazy založené na zaujatej vzorke

Cieľom ukazovateľa 6.3 zmluvy o vzdelávaní v Pakistane (zmluva 24) bolo, aby študenti, ktorí dostávajú poukážky, dosiahli mieru školskej dochádzky vo výške najmenej 80 %. Dôkazy, ktoré poskytla partnerská krajina, preukázali mieru dochádzky, ktorá bola vyššia než cieľová hodnota (87 %), takže Komisia považovala tento cieľ za splnený. Podľa správy o plnení technickej pomoci mali poskytnuté dôkazy pokryť všetkých študentov počas celého roka. Z našej analýzy však vyplynulo, že vnútroštátne orgány pri výpočte miery školskej dochádzky všetkých študentov vzali do úvahy len štvrtinu študentov, ktorí dostávali poukážky. Okrem toho bola vzorka vybraná na začiatku školského roka, keď je dochádzka najvyššia. Dospeli sme preto k záveru, že podporné dôkazy neboli dôkladné a vzorka bola zaujatá.

V uvedenom prípade Komisia považovala ciele za dosiahnuté a platbu uhradila v plnej výške.

V štyroch zmluvách sme zistili päť prípadov ukazovateľov¹¹, ktorých ciele sa dosiahli po uplynutí termínu stanoveného vo finančných dohodách. Okrem toho sa domnievame, že v prípade piatich dodatočných ukazovateľov¹² partnerské krajiny tieto ciele nesplnili, ale Komisia ich považovala za splnené. V rámčeku 12 sa nachádzajú príklady oboch prípadov.

Rámček 12

Ciele splnené po termínoch alebo čiastočne alebo nesplnené

Cieľ sa dosiahol po uplynutí termínu pre ukazovateľ 5 zmluvy o vzdelávaní v Jordánsku (zmluva 1). Cieľom tohto ukazovateľa bolo vybudovanie šiestich nových škôl do roku 2015. Školy boli dokončené až v roku 2017 a variabilná tranža bola vyplatená v decembri 2017. Dôvodom tohto výrazného oneskorenia boli zdĺhavé postupy verejného obstarávania, ktoré viedli k oneskorenému vykonávaniu stavebných prác zo strany vnútroštátnych orgánov.

Na zohľadnenie týchto oneskorení Komisia predĺžila obdobie vykonávania zmluvy do decembra 2017, ale nezmenila termín pre výstavbu škôl (2015).

Cieľ ukazovateľa 6 zmluvy o vzdelávaní v Pakistane (zmluva 23) zahŕňal dve činnosti: vypracovanie návrhu osnov na výučbu anglického jazyka a schválenie učebníc pre určité triedy. Zistili sme, že v čase, keď bolo požiadané o vyplatenie, bola schválená len polovica učebníc, a preto sa domnievame, že druhá časť cieľa sa nemala považovať za dosiahnutú.

Cieľom ukazovateľa 1.7 zmluvy o poľnohospodárstve v Gruzínsku (zmluva 6) bolo prijatie štátneho programu týkajúceho sa systémov certifikácie bioorganickej výroby. Vláda považovala tento ukazovateľ za splnený v dôsledku prijatia svojho štátneho programu pre obnovu čajových plantáží. Deklarovaným cieľom programu je však podporiť efektívne využívanie čajových plantáží v Gruzínsku, zvýšiť produkciu čaju vrátane produkcie bio čaju a zvýšiť sebestačnosť a exportný potenciál, a nie systémy certifikácie bioorganickej výroby ako také. Tento cieľ považujeme za nesplnený, keďže program sa osobitne nezameriava na certifikáciu bio výrobkov. To bol tiež názor externého hodnotiteľa.

Vo všetkých uvedených prípadoch Komisia uhradila platbu v plnej výške.

Zistili sme tri prípady, v ktorých Komisia vyplatila platby v súlade s ustanoveniami finančných dohôd, keďže partnerské krajiny dosiahli dohodnuté ciele. V cielených sektoroch sa však v dôsledku použitia nesprávne stanovených východiskových alebo cieľových hodnôt nedosiahol skutočný pokrok. V rámčeku 13 sa nachádzajú ďalšie podrobnosti o niektorých z týchto prípadov.

Rámček 13

Ciele stanovené na základe nesprávnych východiskových hodnôt – nedosiahol sa skutočný pokrok

Ukazovateľ 7 zmluvy o doprave v Etiópii (zmluva 14) sa týka percentuálneho podielu preťažených nákladných vozidiel. Cieľom bolo znížiť tento percentuálny podiel na 9 % z východiskovej hodnoty 11 %. Výsledok, ktorý sa dosiahol na konci skúmaného obdobia, bol 6 %, a preto bol cieľ dosiahnutý a zodpovedajúca suma vyplatená v súlade s ustanoveniami dohody o financovaní. Na základe informácií, ktoré poskytla partnerská krajina v žiadosti o vyplatenie, však skutočná východisková hodnota bola 6 %. V skutočnosti sa nedosiahol žiadny pokrok pri znižovaní skutočného počtu preťažených nákladných vozidiel.

Druhým prípadom nesprávnej východiskovej hodnoty vedúcej k platbe bez dostatočného skutočného pokroku je ukazovateľ 5 zmluvy o energetike v Rwande (zmluva 19). Týmto ukazovateľom sa meria podiel elektriny vyrobenej z obnoviteľných zdrojov v energetickom mixe. Východisková hodnota použitá v zmluve bola 292 GWh vygenerovaných v roku 2015. Skutočná hodnota za východiskový rok bola nesprávna. Podľa údajov, ktoré oznámili vnútroštátne orgány, mal byť tento číselný údaj 368 GWh. Cieľom stanoveným pre kontrolovanú variabilnú tranžu bolo dodatočných 14,5 GWh získaných z obnoviteľných zdrojov energie v porovnaní s východiskovou hodnotou. Výsledok tohto ukazovateľa v kontrolovanom období bol 361,5 GWh, čo viedlo k vyplateniu príslušnej sumy napriek tomu, že došlo k poklesu podielu elektriny vyrobenej z obnoviteľných zdrojov.

Okrem rozdielov uvedených v tabuľke 1 sme nemohli potvrdiť správnosť dvoch platieb variabilnej tranže z dôvodu nedostatočných dôkazov na podporu hodnôt vykázaných za päť ukazovateľov¹³ (pozri príklady v rámčeku 14). Tieto ukazovatele predstavujú vyplatenú sumu 3,77 mil. EUR.

Rámček 14

Nedostatočné dôkazy

V zmluve 5 na podporu riadenia verejných financií v Jordánsku sa ukazovateľ 1.2 týkal nedostatkov v odbornej príprave zamestnancov oddelení vnútornej kontroly na rôznych vnútroštátnych ministerstvách a v rôznych agentúrach. Cieľom bolo vyškoliť zamestnancov oddelení vnútornej kontroly, ktorí sa počas predchádzajúceho roka nezúčastnili odbornej prípravy (cieľ nebol vyčíslený). Externý odborník, ktorého najala Komisia, dospel k záveru, že viac než 85 % zamestnancov zo všetkých oddelení vnútornej kontroly sa zúčastnilo na ďalšom ponúkanom kurze odbornej prípravy. Z tohto dôvodu dospel k záveru, že ukazovateľ bol dosiahnutý. Keďže sa v správe odborníka neuvádzalo, ako sa vypočítalo daných 85 %, nemohli sme výpočet zopakovať alebo potvrdiť, že všetky nedostatky boli odbornou prípravou pokryté. Neboli k dispozícii žiadne informácie ani údaje o tom, čo bolo zahrnuté do 85 %.

Ukazovateľom 3 v zmluve o programe rozvoja komunít v Pakistane (zmluva 22) sa meral podiel rozpočtových prostriedkov na projekty miestneho rozvoja riadených komunitou na odhadoch nákladov na stratégie rozvoja okresov. Vykázané odhady okresných nákladov však nebolo možné zistiť v stratégiách rozvoja okresov, ktoré boli poskytnuté ako podporný dokument. Podobne správa vypracovaná odborníkom, ktorého si najala Komisia, aby posúdil tento ukazovateľ, neobsahuje zosúladenie odhadov okresných nákladov a stratégie rozvoja okresov. Daný výsledok sme preto nemohli potvrdiť.

Nedostatočne zdokumentované platby Moldavsku

Hoci neboli priamo spojené s overovaním ukazovateľov výkonnosti, zistili sme, že Komisia vyplatila Moldavsku tri variabilné tranže v celkovej výške 26,3 mil. EUR bez dostatočného zdokumentovania dôvodov na podporu týchto platieb (pozri rámček 15).

Rámček 15

Zdokumentovanie platieb Moldavsku

Dohody o financovaní rozpočtovej podpory obsahujú právo Komisie pozastaviť dohodu o financovaní, ak partnerská krajina poruší povinnosť týkajúcu sa dodržiavania ľudských práv, demokratických zásad a zásad právneho štátu a v závažných prípadoch korupcie (článok 236 ods. 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, júl 2018).

V dôsledku obáv o stav demokracie v krajine sa Komisia v júli a októbri 2017 rozhodla odložiť platbu niekoľkých variabilných tranží a uviedla, že „načasovanie platby sa objasní s prihliadnutím na dodržiavanie účinných demokratických mechanizmov, zásad právneho štátu a ľudských práv v Moldavsku.“ Hlavným dôvodom tohto rozhodnutia bolo blížiace sa prijatie nového volebného zákona v Moldavsku, ktoré nebolo v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie, poradného orgánu Rady Európy v otázkach ústavného práva.

Napriek tomu bolo schválenie platby vydané 11. decembra 2017. Nebolo podložené posúdením preukazujúcim zlepšenie demokratickej situácie a ľudských práv v Moldavsku, čo bolo hlavným dôvodom pozastavenia platby v prvom rade.

Závery a odporúčania

Preskúmali sme, či Komisia použila relevantné a spoľahlivé údaje o výkonnosti na vyplatenie variabilných tranží rozpočtovej podpory. Dospeli sme k záveru, že pri jednej tretine ukazovateľov výkonnosti bola ich relevantnosť oslabená ich návrhom a neumožňujú objektívne merať výsledky, čím sa oslabuje ich relevantnosť. Navyše posúdenia Komisie týkajúce sa toho, či boli ukazovatele variabilných tranží splnené, neboli vždy spoľahlivé, čo viedlo k niektorým nedostatočne odôvodneným platbám.

Zistili sme, že ukazovatele výkonnosti variabilných tranží boli dobre zosúladené s odvetvovými rozvojovými stratégiami partnerských krajín. Väčšina z nich sa však sústredila skôr na krátkodobé opatrenia než na dlhodobejšie výsledky vrátane pokroku smerom k cieľom udržateľného rozvoja. Len 13 % z 248 ukazovateľov, ktoré sme preskúmali, meralo účinky alebo vplyvy v podporovaných sektoroch (pozri body 22 až 25). Použitie ukazovateľov účinku by Komisii umožnilo lepšie merať dlhodobé výsledky v podporovaných sektoroch vrátane pokroku pri dosahovaní cieľov udržateľného rozvoja.

Odporúčanie 1 – Zvýšiť používanie ukazovateľov účinku pri variabilných tranžiach

Komisia by mala zvýšiť podiel variabilných tranží, ktoré sa vyplatia na základe dosiahnutia ukazovateľov účinku.

Termín: koniec roka 2021

Viac než jedna tretina ukazovateľov bola vymedzená nepresne alebo mala nesprávne východiskové hodnoty, prípadne vôbec žiadne. To umožnilo rôzne výklady, či sa ciele dosiahli, čím sa analýza žiadostí o vyplatenie stala zložitejšou a menej objektívnou (pozri body 26 až 32).

Odporúčanie 2 – Zlepšiť formulovanie ukazovateľov výkonnosti

Komisia by mala zlepšiť mechanizmy kontroly kvality s cieľom zabezpečiť, aby ukazovatele výkonnosti v prípade variabilných tranží objektívne merali výsledky dosiahnuté partnerskými krajinami objektívnym spôsobom. Osobitná pozornosť by sa mala venovať:

používaniu ukazovateľov výkonnosti, ktoré sú konkrétne a neumožňujú rôzne výklady;
používaniu východiskových hodnôt a cieľov.

Termín: koniec roka 2021

Dôležitým cieľom variabilných tranží rozpočtovej podpory je vytvoriť stimuly pre partnerské krajiny, aby pokročili vo svojich programoch reforiem. Väčšina kontrolovaných tranží obsahovala ukazovatele, ktorých ciele dosiahli správnu rovnováhu medzi tým, že boli ambiciózne a dosiahnuteľné, a domnievame sa, že poskytli zamýšľaný stimulačný účinok. Niekoľko výnimiek, ktoré sme našli, sa týkalo ukazovateľov s cieľmi, ktoré boli ľahko dosiahnuteľné, často z dôvodu použitia nesprávnych východiskových hodnôt, alebo ktoré sa dosiahli prostredníctvom práce vykonanej inými darcami alebo externými odborníkmi, ktorých zaplatila EÚ (pozri body 33 až 34).

Odporúčanie 3 – Zabezpečiť stimulačný účinok variabilných tranží

Komisia by mala:

aktualizovať informácie o východiskových hodnotách pred podpísaním zmluvy alebo v prípade potreby opraviť východiskové hodnoty počas vykonávania zmluvy zmenou zmluvy o rozpočtovej podpore;
vyhnúť sa situáciám, v ktorých partnerská krajina dosiahne ciele výlučne v dôsledku technickej pomoci financovanej EÚ.

Termín: koniec roka 2021

Počet ukazovateľov použitých v každej variabilnej tranži bol často príliš vysoký, prekračujúc počet odporúčaný v usmerneniach Komisie. To ešte viac skomplikovalo proces vyplácania prostriedkov (pozri bod 35).

Odporúčanie 4 – Zjednodušiť proces vyplácania variabilných tranží

Komisia by mala: prestať používať čiastočné ukazovatele s cieľom obmedziť skutočný počet ukazovateľov na maximum uvedené v usmerneniach.

Termín: koniec roka 2021

Žiadosti o vyplatenie variabilnej tranže obsahujú údaje o výkonnosti, z ktorých vyplýva, v akom rozsahu boli dohodnuté podmienky a ukazovatele výkonnosti splnené. Keďže tieto žiadosti pripravujú partnerské krajiny, spoľahlivosť príslušných údajov o výkonnosti závisí od schopnosti týchto krajín vypracovať ich. Zistili sme, že Komisia vo všeobecnosti posudzovala schopnosť partnerských krajín preskúmaním hlavných prvkov ich systémov monitorovania a hodnotenia, ako sa to vyžaduje v jej usmerneniach k rozpočtovej podpore. Len v 5 z 24 vybraných zmlúv však Komisia vyvodila závery o tom, či údaje o výkonnosti potrebné na výpočet ukazovateľov variabilných tranží boli spoľahlivé (pozri body 36 až 41). Vyvodenie záveru o spoľahlivosti údajov je dôležité pre výber ukazovateľov, monitorovanie a analýzu úhrad.

Odporúčanie 5 – Zlepšiť posudzovanie schopnosti krajín poskytovať údaje o výkonnosti používané pri variabilných tranžiach

Pri navrhovaní operácie rozpočtovej podpory by Komisia mala posúdiť spoľahlivosť údajov o výkonnosti, ktoré sa majú použiť ako základ pre vyplatenie variabilnej tranže. V posúdení by sa malo dospieť k jednoznačnému záveru, či sú systémy použité na vypracovanie týchto údajov dostatočne spoľahlivé alebo nie, a mohli by vychádzať z existujúcich posúdení, ktoré vykonali iné uznávané orgány.

Termín: koniec roka 2021

Zistili sme, že delegácie EÚ pri analýze žiadostí o vyplatenie vykonali rôzne overovacie postupy. V niektorých prípadoch zamestnanci delegácií EÚ uskutočnili návštevy v teréne s cieľom overiť údaje poskytnuté partnerskými krajinami, zatiaľ čo v iných prípadoch sa plne spoliehali na tieto údaje alebo na externé preskúmania, ktoré vykonali odborníci v mene Komisie, bez ďalšej overovacej práce. To neposkytuje potrebné uistenie na odôvodnenie následných platieb variabilnej tranže (pozri body 42 až 46).

Odporúčanie 6 – Zlepšiť overovanie údajov o výkonnosti použitých na vyplácanie variabilných tranží

Komisia by mala:

preskúmať príslušné dôkazy na podporu údajov o výkonnosti, ktoré poskytli partnerské krajiny v žiadosti o vyplatenie, pokiaľ sa už výslovne nedospelo k záveru, že tieto údaje sú spoľahlivé;
pri využívaní externých preskúmaní vyžadovať v zadávacích podmienkach overenie spoľahlivosti kľúčových údajov o výkonnosti poskytnutých partnerskými krajinami. Pred vyplatením variabilnej tranže overiť, či odborníci splnili túto požiadavku.

Termín: koniec roka 2021

Keď sme opätovne vykonali posúdenia Komisie týkajúce sa dosiahnutia ukazovateľov a výpočty platieb variabilnej tranže, zistili sme nezrovnalosti oproti sumám, ktoré vyplatila Komisia. Celkovo na základe dostupných informácií o výkonnosti odhadujeme, že z celkovej sumy preskúmaných platieb variabilnej tranže vo výške 234 mil. EUR sme zistili nezrovnalosti vo výške 16,7 mil. EUR. Z tejto sumy bolo 13,3 mil. EUR nedostatočne odôvodnených alebo nebolo v súlade s ustanoveniami zmluvy. Suma 3,4 mil. EUR bola vyplatená bez skutočného pokroku. Okrem toho bolo Moldavsku vyplatených 26,3 mil. EUR v troch variabilných tranžiach bez dostatočného zdokumentovania dôvodov na podporu týchto platieb (pozri body 47 až 53).

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Bettina JAKOBSEN, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 12. novembra 2019.

Za Európsky dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Prílohy

Príloha I – Podiel rozpočtovej podpory na dvojstranných záväzkoch oficiálnej rozvojovej pomoci

Krajiny	2014	2015	2016	2017	Priemer (2014 – 2017)
Rakúsko	0,69 %	1,01 %	0,10 %	1,24 %	0,76 %
Belgicko	2,50 %	1,85 %	1,41 %	0,15 %	1,48 %
Česko	1,52 %	0,00 %	0,00 %	0,44 %	0,49 %
Dánsko	3,83 %	0,00 %	0,73 %	0,91 %	1,36 %
Fínsko	3,75 %	3,89 %	0,00 %	2,98 %	2,65 %
Francúzsko	2,86 %	1,86 %	6,11 %	9,30 %	5,03 %
Nemecko	1,29 %	4,55 %	2,12 %	3,42 %	2,84 %
Grécko	1,04 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,26 %
Maďarsko	nie je k dispozícii	0,65 %	0,00 %	0,00 %	0,22 %
Írsko	2,30 %	3,76 %	0,00 %	0,00 %	1,52 %
Taliansko	1,28 %	0,40 %	0,24 %	0,56 %	0,62 %
Luxembursko	3,21 %	0,81 %	2,93 %	1,98 %	2,23 %
Holandsko	0,67 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,17 %
Poľsko	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %
Portugalsko	0,55 %	0,71 %	0,52 %	0,58 %	0,59 %
Slovensko	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %
Slovinsko	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %	0,00 %
Španielsko	1,33 %	1,29 %	0,17 %	0,30 %	0,77 %
Švédsko	2,39 %	0,13 %	0,00 %	1,96 %	1,12 %
Spojené kráľovstvo	2,09 %	1,21 %	0,18 %	0,01 %	0,87 %
Európska komisia	9,31 %	12,71 %	14,67 %	9,08 %	11,45 %

Priemer EÚ	2,03 %	1,66 %	1,39 %	1,57 %	1,66 %
Priemer EÚ bez inštitúcií	1,65 %	1,11 %	0,73 %	1,19 %	1,17 %

Zdroj: EDA na základe https://stats.oecd.org/.

Príloha II – Kontrolované zmluvy

	Číslo zmluvy	Krajina	Podporovaný sektor
Zmluva 1	282613	Jordánsko	Vzdelávanie
Zmluva 2	365198		Vzdelávanie
Zmluva 3	377271		Energetika
Zmluva 4	389306		Energetika
Zmluva 5	357967		Riadenie verejných financií
Zmluva 6	387662	Gruzínsko	Poľnohospodárstvo
Zmluva 7	344313		Odborné vzdelávanie
Zmluva 8	361908		Reforma politiky verejných financií
Zmluva 9	363227	Bolívia	Boj proti drogám
Zmluva 10	368977		Vodné hospodárstvo
Zmluva 11	337591		Poľnohospodárstvo
Zmluva 12	377182		Poľnohospodárstvo
Zmluva 13	383001	Etiópia	Zdravotníctvo
Zmluva 14	367551	Etiópia	Doprava
Zmluva 15	348701	Moldavsko	Akčný plán pre liberalizáciu vízového režimu
Zmluva 16	353323		Reforma politiky verejných financií
Zmluva 17	371907		Poľnohospodárstvo
Zmluva 18	376376	Rwanda	Poľnohospodárstvo
Zmluva 19	375269		Energetika
Zmluva 20	364033		Životné prostredie
Zmluva 21	357701	Vietnam	Zdravotníctvo
Zmluva 22	337112	Pakistan	Poľnohospodárstvo
Zmluva 23	289807		Vzdelávanie
Zmluva 24	356359		Vzdelávanie

Príloha III – Vyplatenie variabilných tranží v rámci zmlúv o vykonávaní sektorových reforiem v roku 2017

Krajiny	Celková variabilná tranža v roku 2017 (EUR)	%	Kontrolované sektory	Kontrolované sumy (EUR)
Maroko	120 984 995	18,75 %
Jordánsko	69 506 667	10,77 %	Vzdelávanie, energetika, reforma verejnej správy	45 750 000
Gruzínsko	37 900 000	5,87 %	Poľnohospodárstvo, zamestnanosť, verejné financie	19 400 000
Bolívia	32 800 000	5,08 %	Poľnohospodárstvo, boj proti drogám, vodné hospodárstvo a hygiena	32 800 000
Etiópia	29 520 000	4,57 %	Zdravie, doprava	29 520 000
Moldavsko	29 345 111	4,55 %	Poľnohospodárstvo, spravodlivosť, verejné financie	26 345 111
Rwanda	27 667 500	4,29 %	Poľnohospodárstvo, energetika, životné prostredie	27 667 500
Vietnam	27 000 000	4,18 %	Zdravotníctvo	27 000 000
Pakistan	25 665 625	3,98 %	Poľnohospodárstvo, vzdelávanie	25 665 625
Tunisko	25 000 000	3,87 %
Albánsko	20 775 000	3,22 %
Niger	17 850 000	2,77 %
Bangladéš	16 500 000	2,56 %
Kolumbia	15 000 000	2,32 %
Botswana	14 510 000	2,25 %
Honduras	12 030 000	1,86 %
Južná Afrika	10 466 458	1,62 %
Senegal	10 450 000	1,62 %
Burkina Faso	9 700 000	1,50 %
Kirgizsko	9 500 000	1,47 %
Alžírsko	9 000 000	1,39 %
Benin	8 000 000	1,24 %
Indonézia	7 500 000	1,16 %
Ukrajina	7 500 000	1,16 %
Kambodža	7 200 000	1,12 %
Arménsko	7 000 000	1,08 %
Ghana	6 200 000	0,96 %
Nepál	6 000 000	0,93 %
Peru	5 880 000	0,91 %
Grónsko	4 634 634	0,72 %
Laos	4 000 000	0,62 %
Guyana	3 800 000	0,59 %
Dominikánska republika	2 687 500	0,42 %
Samoa	2 360 238	0,37 %
Falklandské ostrovy	1 000 000	0,15 %
Tonga	375 000	0,06 %
SPOLU	645 308 728	100 %

Zdroj: EDA (krajiny uvedené tučným písmom boli vybrané na audit).

Príloha IV – Zhrnutie posúdenia

	BOLÍVIA				ETIÓPIA		PAKISTAN			RWANDA			VIETNAM
	Zmluva 9	Zmluva 10	Zmluva 11	Zmluva 12	Zmluva 13	Zmluva 14	Zmluva 22	Zmluva 23	Zmluva 24	Zmluva 18	Zmluva 19	Zmluva 20	Zmluva 21
Ucelené posúdenie schopnosti?	Nie	Nie	Nie	Čiastočne	Nie	Čiastočne	Nie	Nie	Nie	Čiastočne	Čiastočne	Nie	Čiastočne
Počet ukazovateľov (na tranžu v roku 2017)	8	10	8	6	6	10	6	8	8	8	7	4	8
Počet ukazovateľov vyplatených v roku 2017 z predchádzajúcich rokov	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	4	0	0
Nezávislé ciele	24	10	12	12	6	10	6	8	15	8	11	4	12
Ukazovatele nie sú konkrétne	1	1	2	2	1	1	1	1	2	0	0	0	0
Bez východiskovej hodnoty (EDA: mala by byť východisková hodnota)	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Nesprávna východisková hodnota	1	0	0	0	1	10	0	0	1	0	1	2	0
Cieľ je príliš skromný	1	1	0	0	0	1	0	0	2	0	0	1	0
Uskutočnili delegácie EÚ návštevu v teréne s cieľom posúdiť plnenie podmienok?	Nie	Nie	Áno	Áno	Nie	Áno	Nie	Nie	Nie	Áno	Nie	Áno	Nie
Využili sa externí odborníci na posúdenie plnenia podmienok?	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Áno	Áno	Áno	Áno	Nie	Nie	Áno
Vyskytli sa aritmetické chyby v úhradách?	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie
Bola metodika výpočtu platby uplatnená správne?	Áno	Áno	Áno	Áno	Nie	Áno	Áno	Nie	Nie	Áno	Áno	Áno	Áno
Nezrovnalosti oproti posúdeniu EDA, pokiaľ ide o splnenie cieľov / čiastkových cieľov.	2.2 a 3.3	3.1 a 5	Nie	Nie	Nie	7	Nie	5,6 a 8	4, 6.2, a 6.3	Nie	5	2 a 4	Nie
Nezrovnalosti oproti posúdeniu EDA, pokiaľ ide o sumu, ktorá sa má uhradiť.	Len vplyv na ďalšie platby	Žiadny vplyv na platbu Výkonnosť >80 %	Nie	Nie	Nie	2 mil. EUR	Nie	1,50 mil. EUR	3,47 mil. EUR	Nie	1,2 mil. EUR	0,57 mil. EUR	Nie

	GRUZÍNSKO			JORDÁNSKO				MOLDAVSKO
	Zmluva 6	Zmluva 7	Zmluva 8	Zmluva 1	Zmluva 2	Zmluva 3/4	Zmluva 5	Zmluva 15	Zmluva 16	Zmluva 17
Ucelené posúdenie schopnosti?	Nie	Áno	Áno	Nie	Nie	Áno	Čiastočne	Áno	Áno	Čiastočne
Počet ukazovateľov (na tranžu v roku 2017)	11	15	14	0	5	9	10	34	12	28
Počet ukazovateľov vyplatených v roku 2017 z predchádzajúcich rokov	0	3	0	2	0	0	0	3	0	0
Nezávislé ciele	12	34	21	2	6	10	20	95	22	39
Ukazovatele nie sú konkrétne	0	7	3	2	0	1	5	35	4	4
Bez východiskovej hodnoty (EDA: mala by byť východisková hodnota)	1	5	3	0	0	0	0	0	0	6
Nesprávna východisková hodnota	1	0	0	1	1	0	1	0	0	0
Ciele sú príliš skromné	0	0	1	0	0	0	0	0	3	0
Uskutočnili delegácie EÚ návštevu (návštevy) v teréne s cieľom posúdiť plnenie podmienok?	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno	Nie	Áno	Áno	Áno	Áno
Využili sa externí odborníci na posúdenie plnenia podmienok?	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno	Áno
Vyskytli sa aritmetické chyby v úhradách?	Nie	Nie	Nie	Áno	Nie	Nie	Nie	Áno	Nie	Nie
Bola metodika výpočtu platby uplatnená správne?	Áno	Áno	Áno	Áno	Nie	Áno	Nie	Nie	Áno	Áno
Nezrovnalosti oproti posúdeniu EDA, pokiaľ ide o splnenie cieľov / čiastkových cieľov.	ods. 1.2 a 1.7	Nie	Nie	ods. 5	Nie	Nie	Nie	Áno (všetky ukazovatele)	Nie	Nie
Nezrovnalosti oproti posúdeniu EDA, pokiaľ ide o sumu, ktorá sa má uhradiť.	1 mil. EUR	Nie	Nie	6 mil. EUR	Nie	Nie	Nie	5,1 mil. EUR	6,4 mil. EUR	14,8 mil. EUR

POZNÁMKA: Áno Nie Čiastočne.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

Rozpočtová podpora sa považuje za balík, do ktorého patria finančné prevody, politický dialóg, budovanie kapacít a monitorovanie výkonnosti. Všetky tieto prvky sú pre účinnosť nástroja dôležité. Fixné tranže sú podmienené pokrokom vo vzťahu k plneniu všeobecných podmienok odvodených od kritérií oprávnenosti pre rozpočtovú podporu, zatiaľ čo suma variabilných tranží bude úmerná plneniu určitých konkrétnych ukazovateľov.

Usmernenia k rozpočtovej podpore vymedzujú kritériá, ktoré sa majú uplatňovať pri stanovovaní ukazovateľov variabilných tranží a súvisiaceho procesu overovania. Uprednostňujú sa jednoznačne stanovené ukazovatele politík partnerských krajín a rámce na monitorovanie výkonnosti.

III

Keďže ukazovatele variabilných tranží sú navrhnuté tak, aby sa mohli vyhodnocovať na ročnej báze, ciele, ktoré sa majú splniť, sú vo svojej podstate krátkodobej povahy. Komisia potrebuje identifikovať ciele, ktoré možno primerane dosahovať z roka na rok. To nebráni v snahe podporovať využívanie ukazovateľov účinku vo väčšej miere, a to najmä v sektoroch, ktoré využívajú dlhodobú pomoc EÚ, mala by sa však zabezpečiť kombinácia rôznych druhov ukazovateľov.

Databáza Komisie, ktorá zachytáva všetky ukazovatele výkonnosti používané v rámci zmlúv o rozpočtovej podpore v rokoch 2014 až 2018, ukazuje, že v minulosti sa používala a stále sa používa vyvážená kombinácia rôznych druhov ukazovateľov: vstupov, procesov a výstupov a účinku/dlhodobejších výsledkov. Kontrolovaná vzorka obsahovala viac programov schválených v období pred rokom 2014, a preto sa menej zameriavala na dlhodobejšie výsledky.

Usmernenia k rozpočtovej podpore odporúčajú používať od troch do desiatich ukazovateľov. Komisia bude zdôrazňovať myšlienku, že vysoký počet ukazovateľov môže viesť k strate zamerania politiky a ku komplikovanejšiemu posudzovaniu žiadosti o vyplatenie. Napriek tomu možno vo výnimočných prípadoch akceptovať viac než desať ukazovateľov, ak je to z hľadiska politického rámca a preferencií partnerskej krajiny odôvodnené.

Komisia sa domnieva, že spoľahlivosť štatistického systému partnerských krajín sa analyzuje v rámci posudzovania súladu s kritériami oprávnenosti verejnej politiky vo vzťahu k rozpočtovej podpore a mala by byť aj súčasťou rámca riadenia rizika. Nedávno revidovaný vzorový dokument poznámky k vyplateniu finančných prostriedkov vyžaduje nahlasovanie aktuálnych informácií o analytickej kapacite a kvalite údajov konkrétnej krajiny pri každej žiadosti o vyplatenie.

Komisia sa domnieva, že pri úhrade Moldavsku sa zohľadnil pozitívny vývoj situácie z hľadiska dodržiavania účinných demokratických mechanizmov, zásad právneho štátu a ľudských práv v Moldavsku v čase úhrady, aj keď zdokumentovanie mohlo byť dôkladnejšie.

VII

Prvá zarážka: Komisia toto odporúčanie akceptuje.

Druhá zarážka: Komisia toto odporúčanie akceptuje.

Tretia zarážka: Komisia toto odporúčanie akceptuje.

Štvrtá zarážka: Komisia toto odporúčanie akceptuje.

Piata zarážka: Komisia toto odporúčanie akceptuje.

Šiesta zarážka: Komisia toto odporúčanie akceptuje.

Úvod

Pozri odpoveď k zhrnutiu – bod I.

Okrem podporovania výsledkov prispieva rozpočtová podpora aj k vnútroštátnej zodpovednosti vzhľadom na využívanie systémov konkrétnych krajín a zabezpečenie súladu s ich politikami.

Pripomienky

Komisia potvrdzuje, že úhrady rozpočtovej podpory sa vykonávajú „ex post“ a sú odmenou za dobré výsledky. Ako správne naznačuje EDA, v tomto kontexte sú pri hodnotení výsledkov dôležité všetky všeobecné podmienky, t. j. pokrok pri vykonávaní príslušnej verejnej politiky, reforma riadenia verejných financií, transparentnosť a makroekonomická stabilita.

Návrh variabilných tranží musí byť v súlade s kontextom konkrétnej krajiny a politiky. Ukazovatele by sa mali vyberať na základe ich relevantnosti v danom kontexte. Ak je to vhodné, mali by sa uprednostniť ukazovatele účinku a vo všeobecnosti sa treba usilovať o kombináciu rôznych druhov ukazovateľov vrátane ukazovateľov vstupov.

Pri stanovovaní ukazovateľov by sa mala vziať do úvahy ročná frekvencia úhrad rozpočtovej podpory, ako aj schopnosť partnerských krajín kontrolovať účinky a vplyv.

Interné posúdenie Komisie v súvislosti s úplným súborom ukazovateľov použitých pri variabilných tranžiach (s celkovým počtom ukazovateľov 3642), ktoré pokrýva obdobie rokov 2014 až 2018, naznačuje, že ukazovatele účinku predstavujú 33,7 % zo všetkých ukazovateľov, ukazovatele výstupov tvoria 26,8 %, ukazovatele procesov 35,4 % a zostávajúci malý podiel (4,1 %) tvoria ukazovatele vstupov a vplyvu.

Kontrolovaná vzorka obsahovala viac programov schválených v období pred rokom 2014, ktoré boli preto menej zamerané dlhodobejšie výsledky. V súčasnej praxi sa uplatňuje vyváženejšie využívanie rôznych ukazovateľov.

Výber ukazovateľov je takisto spojený so zrelosťou verejnej politiky a s viacerými otázkami, ktoré sú špecifické v danom kontexte (problémy s prideľovaním, správa a riadenie sektora, deľba práce medzi rozvojovými partnermi atď.).

Treba poznamenať, že podľa klasifikácie Svetovej banky sa Jordánsko od roku 2017 nepovažuje za krajinu s vyšším stredným príjmom, ale za krajinu s nižším stredným príjmom.

Komisia sa domnieva, že ukazovatele vstupov môžu v určitých prípadoch zohrávať dôležitú úlohu a v počiatočných fázach reformy pomáhajú pri vytváraní podmienok pre dlhodobejšie výsledky v neskoršom období. V prípade programov rozpočtovej podpory od roku 2014 predstavoval podiel ukazovateľov vstupov na variabilných tranžiach len 4 % (pozri odpoveď na bod 22).

Ukazovatele procesov sú dôležité pri posudzovaní pokroku v oblasti kapacít a dobrej správy sektora. Okrem toho pri zvažovaní celého programu rozpočtovej podpory sa v rámci posudzovania pokroku v celkovom vykonávaní verejnej politiky prihliada na kvalitatívne aspekty. Môžu sa takisto riešiť prostredníctvom dialógu a budovania kapacít, a preto je dôležité neredukovať vplyv rozpočtovej podpory len na ukazovatele variabilných tranží.

Rámček 2 – Príklady ukazovateľov procesov bez špecifikácií kvality

V súvislosti s Moldavskom (zmluva 15: akčný plán pre liberalizáciu vízového režimu)

Akčný plán pre liberalizáciu vízového režimu (VLAP) je pod drobnohľadom európskych inštitúcií a členských štátov, pričom sa uplatňuje veľmi prísny externý (EÚ) systém monitorovania. Aj keď nie je uvedený odkaz na politický rámec regulačného rámca, ktorý sa má prijať, kvalita rámca je jednoznačne vymedzená v príslušnom acquis communautaire, takže tento rámec (referenčné hodnoty pre liberalizáciu vízového režimu) je vymedzený v iných dokumentoch. Treba poznamenať, že Parlamentu a Rade bolo predložených päť správ týkajúcich sa akčného plánu pre liberalizáciu vízového režimu, pričom tieto správy konštatovali uspokojivý pokrok.

V súvislosti s Jordánskom (zmluva 4: podpora energetiky)

Zámerom tohto cieľa bolo zabezpečiť vytvorenie a sfunkčnenie štruktúry dialógu (tzn. pravidelné stretávanie a nielen zriadenie z administratívneho hľadiska). V záujme zabezpečenia vlastníctva zo strany vlády Komisia umožnila partnerskej krajine rozhodnúť o konkrétnej štruktúre, zložení a frekvencii stretnutí.

Komisia poukazuje na skutočnosť, že zistenie EDA v súvislosti s nedostatočne konkrétnymi ukazovateľmi vyplýva z rôznych základných dôvodov, ako sa uvádza v príkladoch v bode 28 a rámčeku 3. Vo väčšine prípadov tieto dôvody neviedli k rozdielnym záverom pri hodnotení ukazovateľa zo strany EDA a Komisie.

Rámček 3 – Príklady nekonkrétnych ukazovateľov/cieľov

V súvislosti s Jordánskom (zmluva 1):

Externý odborník, ktorý analyzoval dosiahnutie cieľa, nevypracoval v plnej miere svoje vlastné kritériá a na základe kritérií, ktoré už boli podrobne opísané v technických a správnych ustanoveniach (Technical and Administrative Provisions) dohody o financovaní, určil, že vybavenie školy bolo primerané, napr. skutočnosť, že výstavba a vybavenie škôl bude v súlade s jordánskymi smernicami z roku 2018 a školy budú vybavené solárnymi panelmi pre ohrievače vody a inými systémami na využívanie obnoviteľných zdrojov energie a zvyšovanie energetickej účinnosti. Technické a správne ustanovenia takisto stanovujú, že noví učitelia budú musieť absolvovať aspoň vstupný kurz učiteľskej odbornej prípravy.

Okrem toho „primeraný“ charakter prostriedkov/vzdelávacieho prostredia a ľudských zdrojov je potrebný na účely zachovania flexibility vo veľmi nestabilnom krízovom období, keď školy majú prijímať státisíce nových žiakov – utečencov. A napokon, „primeraný“ charakter bol predmetom podrobnej diskusie v rámci pravidelného dialógu medzi delegáciou EÚ a ministerstvom školstva.

V súvislosti s Gruzínskom (zmluva 8):

Konkrétnym cieľom ukazovateľa bolo zvýšiť povedomie zainteresovaných strán o fiškálnych pravidlách a fiškálnej správe. Interpretácia ukazovateľa spočívala v zápisniciach zo stretnutí a rozhovoroch so zainteresovanými stranami. Ukazovateľ bol určený na podporu kultúry transparentnosti a zodpovednosti voči občanom. Posúdenie bolo dôsledné a prihliadalo na zápisnice zo stretnutí a rozhovory so zúčastnenými stranami.

Rámček 4 – Meranie kvality vzdelávania – dobrý príklad

Táto prax pri meraní ukazovateľov súvisiacich s kvalitou vzdelávania je dôležitá a model iniciovaný v tomto programe rozpočtovej podpory bol následne replikovaný inými darcami v Jordánsku. Vo výraznej miere zostáva ústredným prvkom všetkej následnej podpory systému vzdelávania v Jordánsku, ktorú doteraz poskytla EÚ.

V súčasnosti je tento ukazovateľ súčasťou Strategického plánu vzdelávania na roky 2018 – 2022 a príslušný útvar ministerstva školstva absolvoval metodické školenia s cieľom ďalej pokračovať v hodnoteniach v rámci celej krajiny.

Treba však zdôrazniť, že získavanie údajov pre konkrétny ukazovateľ by sa malo stať súčasťou pravidelného zberu dát zo strany členského štátu, pričom sa zamedzí jednorazovým, nákladným a zdĺhavým postupom, ktoré sa vykonávajú len na účely programu rozpočtovej podpory.

Komisia súhlasí, že východiskové hodnoty by sa mali stanoviť pre tie ukazovatele, pre ktoré sú relevantné, a v prípade potreby by sa mali aktualizovať.

Pozri odpoveď Komisie na bod 30.

Komisia súhlasí, že východiskové hodnoty by sa mali aktualizovať na základe relevantných údajov, ak je to možné, pričom treba vziať do úvahy transakčné náklady spojené so zmenou zmlúv o rozpočtovej podpore.

Rámček 6 – Príklady ukazovateľov s chýbajúcimi alebo nesprávnymi východiskovými hodnotami

V súvislosti s Gruzínskom (zmluva 7):

Zmluva o „zamestnanosti a odbornom vzdelávaní a príprave“ obsahuje štyri ukazovatele, ktoré poukazujú na priebežné zvyšovanie (napr. odbornej prípravy). V dvoch prípadoch dohoda o financovaní odkazuje na východiskovú hodnotu z 31. decembra 2013, ktorá nebola v čase podpisu dohody o financovaní k dispozícii.

Pokiaľ ide o konkrétny prípad, ktorý sa tu spomína, v dohode o financovaní neboli pre ukazovatele stanovené žiadne východiskové hodnoty. Preto pri hodnotení ukazovateľa 2.2.1 (15 % zvýšenie počtu učiteľov, ktorí absolvovali počiatočnú odbornú prípravu v súlade s novou politikou pre rozvoj učiteľov v oblasti odbornej prípravy a vzdelávania) a ukazovateľa 2.2.2 (15 % zvýšenie počtu učiteľov, ktorí absolvovali priebežnú odbornú prípravu) bolo potrebné vychádzať z dodatočných zdrojov. Keďže pre ukazovatele neboli stanovené východiskové hodnoty, rastúci trend sa mohol na účely platby považovať za postačujúci. Aby hodnotitelia a Komisia mohli vzhľadom na povahu ukazovateľa dospieť k zmysluplnému záveru, zobrali do úvahy vývoj v danom sektore.

V súvislosti s Bolíviou (zmluva 9):

Treba poznamenať, že napriek menej ambicióznym cieľom na rok 2016 v porovnaní s východiskovou situáciou boli ciele na roky 2017 a 2018 náročnejšie, a preto bolo možné dosiahnuť plánované výsledky.

Komisia podotýka, že vo všeobecnosti je cieľom budovania kapacít EÚ prispieť k udržateľnému zvyšovaniu kapacít v partnerských krajinách, a to aj v období po skončení programu rozpočtovej podpory. Ich rozsah je širší a mali by dopĺňať, a nie nahrádzať stimuly, ktoré ukazovatele poskytujú. Komisia sa domnieva, že táto situácia nastala v prípade troch zmlúv, ktoré spomína EDA.

Rámček 7 – Príklady ukazovateľov s ľahko dosiahnuteľnými cieľmi

Je potrebné zdôrazniť, že jednak ukazovateľ 4 „Posilnenie bolívijského monitorovacieho centra pre drogy“ (Bolivian Observatory of Drugs), ako aj ukazovateľ 7 „Vývoj inštitucionálneho rámca pre CONALTID“ (Consejo Nacional de lucha contra el tráfico ilícito de drogas) súvisia s posilnením úlohy inštitúcie CONALTID v oblasti medziinštitucionálnej koordinácie s cieľom zlepšiť účinnosť podporovanej stratégie.

Vzhľadom na predchádzajúci nedostatok medzinštitucionálnej koordinácie je tento ukazovateľ užitočným prostriedkom na meranie úrovne záväzku vlády vo vzťahu k stratégii.

Aj keď sa ukazovateľ (v zmluve 9) môže zdať skromný, v danom kontexte je veľmi dôležitý, pretože stimuluje potrebnú koordináciu medzi rôznymi ministerstvami, ktoré sú zapojené do boja proti obchodovaniu s drogami a proti súvisiacej trestnej činnosti. Ide o príklad toho, že delegácia EÚ na základe poznania miestneho kontextu uznala dôležitosť konsolidovania koordinačnej funkcie novej inštitúcie (CONALTID). Zámer, ktorý ukazovateľ sleduje, treba preto posudzovať v konkrétnom kontexte. To isté platí v prípade ukazovateľa 4, ktorý sa považuje za dôkaz, že CONALTID plnila svoju koordinačnú úlohu a že systém monitorovania fungoval udržateľným spôsobom.

Počet ukazovateľov v rámci akčného plánu pre liberalizáciu vízového režimu (VLAP) v Moldavsku vyplýva z dialógu a následnej dohody s partnerskou krajinou. V tomto konkrétnom prípade sa uprednostnilo zahrnutie všetkých ukazovateľov do politického rámca vlády. Túto skutočnosť orgány považovali za dodatočný stimul na realizáciu celého akčného plánu.

Rámček 8 – Vysoký počet ukazovateľov

Politický rámec v Moldavsku obsahuje sedem podmienok alebo hlavných ukazovateľov (ako stanovuje dohoda o financovaní), ktoré zodpovedajú siedmim oblastiam národnej stratégie. Okrem toho obsahuje aj 28 čiastkových ukazovateľov, ktoré sú špecifické a relevantné pre riadne vykonávanie stratégie.

Vo fáze návrhu Komisia posudzuje informácie týkajúce sa spoľahlivosti údajov, aby mohla rozhodnúť, ktorý zdroj overovania je najvhodnejší a kedy bude k dispozícii. Slabé stránky v štatistickom systéme podporovaných sektorov si vyžadujú opatrenia na zmiernenie rizík, napr. preskúmanie externými odborníkmi, doplnková pomoc EÚ (alebo iných darcov) na zlepšenie štatistických kapacít.

Pozri odpovede Komisie na bod V.

Komisia sa domnieva, že skombinovaním analýzy kritéria oprávnenosti verejnej politiky s rámcom riadenia rizika bude môcť získať dostatočné informácie o kvalite systému monitorovania a hodnotenia partnerskej krajiny.

Na účely získania takej úrovne istoty, ktorá bude odôvodňovať ďalšie platby, sa používajú rôzne postupy overovania. Pozri bod 43.

Pri každej úhrade Komisia uplatňuje kombináciu rôznych typov postupov overovania na účely posúdenia zhody. Administratívnu kontrolu všetkej dokumentácie vykonávajú delegácie a útvary ústredia pri každej úhrade. V prípade potreby sa môžu uskutočniť aj návštevy v teréne. Účasť externých odborníkov je takisto možná v prípade, keď sú údaje veľmi špecializovanej povahy alebo ak je pri posúdení dosiahnutia cieľov potrebné intenzívne kvalitatívne hodnotenie.

Misie externých odborníkov by sa mali využívať ako doplnok. Ich pridaná hodnota vyplýva z ich nezávislosti a dodatočnej odbornosti, nemali by však nahrádzať delegáciu pri priamom overovaní a rozhodovaní, ale umožniť krížovú kontrolu výsledkov.

Komisia súhlasí s analýzou EDA, že kvalita údajov z partnerských krajín by mala byť dôležitým faktorom pri využívaní odborníkov na účely overovania. Využívanie externých odborníkov môže byť odôvodnené aj v prípade, ak krajina má spoľahlivý systém monitorovania. V určitých prípadoch EÚ potrebuje vysoko odborné znalosti, aby mohla overiť konkrétne kritériá, ktoré sú pre výpočet ukazovateľa relevantné.

Rozpočtová podpora ako nástroj partnerstva a dôvery funguje vo viacerých sektoroch, kde sa rozvojoví partneri spoliehajú na pravidelné podávanie správ partnerských krajín.

Komisia zistila, že v daných prípadoch podkladové dokumenty prijaté od realizačného partnera v kombinácii s hodnotením externých odborníkov a vysvetleniami, ktoré úrady poskytli na vyžiadanie, poskytujú dostatočné informácie, na základe ktorých bolo možné vykonať krížovú kontrolu a dospieť k záveru o spoľahlivosti údajov.

Rámček 10 – Príklady nedostatkov zistených pri práci externých odborníkov

a) Výber vzorky v prípade zmluvy 2 v Jordánsku sa uskutočnil v úzkej spolupráci s ostatnými relevantnými partnermi vrátane organizácie UNESCO. Kritériá pri výbere vzoriek vychádzali z jednotlivých prvkov, vrátane:

verejných škôl ministerstva školstva v mestských oblastiach (vrátane prenajímaných škôl),
škôl a vzdelávacích priestorov v utečeneckých táboroch,
jednozmenných a dvojzmenných škôl (s vysokou hustotou),
zastúpenia základných a stredných škôl,
zastúpenia pilotnej vzorky v systéme EMIS (OpenEMIS, UNESCO),
súvislosti medzi vybranými školami a koncentráciou sýrskych utečencov v regióne/meste.

Preto návrhy na zaradenie škôl boli predložené s cieľom dosiahnuť veľkú rozmanitosť kritérií a zabezpečiť zaradenie ôsmich riaditeľstiev s vysokou koncentráciou sýrskych študentov. Ministerstvo školstva nebolo priamo zapojené do výberu škôl na zaradenie do vzorky, aby sa predišlo akejkoľvek prípadnej zaujatosti v procese výberu. Tieto návrhy preto zostavoval tím konzultantov spolu s organizáciou UNESCO na základe výberu z databázy škôl (nie zo systému EMIS, ktorý v tom čase nefungoval), pričom ministerstvo školstva muselo samozrejme vzorku schváliť, a tak umožniť prístup do škôl.

b) Databáza misie pre overovanie v teréne obsahovala všetkých 30 škôl, no v príslušnej správe z misie sa uvádza len 17 škôl (strany 14 a 16 až 17), pretože v čase misie boli porovnateľné údaje v systéme EMIS k dispozícii len pre týchto 17 škôl. Závery, ku ktorým dospeli externí odborníci, preto vychádzali z najlepšej dostupnej vzorky v danom čase.

d) Konzultanti nahliadli aj do školských registrov a zisťovali skutočný počet zaregistrovaných žiakov ku dňu návštevy, pričom tieto údaje boli zaznamenané v príslušných stĺpcoch databázy. Komisia zastáva názor, že takéto rozdiely možno očakávať, pretože v kontexte veľmi nestabilnej krízovej situácie sa školská populácia a dochádzka neustále menia.

Pokiaľ ide o Pakistan, Komisia súhlasí, že v prípade štyroch ukazovateľov (ukazovatele 5 a 6 v zmluve 23 a ukazovatele 4 a 6.3 v zmluve 24) vykazovali dôkazy na podporu výsledkov slabé stránky, pričom tento nedostatok bude v budúcnosti odstránený.

V prípade zmluvy 23 (vzdelávací program v provincii Sindh), ukazovateľ 8, Komisia zastáva názor, že splnenie cieľov bolo podložené poskytnutými dôkazmi.

V prípade ukazovateľa 8 sa cieľ považoval za splnený na základe ročného pracovného plánu centra pre hodnotenie vzdelávania PEACe (Provincial Education Assessment Centre) s navrhovaným rozpočtom pre PEACE, ako aj SESLOAF, a tiež na základe 74-stranovej „Správy o ukončení implementácie vzdelávacieho rámca SESLOAF v provincii Sindh“, ktorá dokladá, že SESLOAF sa realizoval s cieľom zlepšiť študijné výsledky.

Komisia akceptuje, že ukazovateľ mohol byť jednoznačnejšie sformulovaný, čo viedlo k rozdielnym výpočtom, ktoré však spôsobili len nepodstatné rozdiely v dosiahnutých výsledkoch. Bez ohľadu na použitý spôsob boli dosiahnuté výsledky významné z hľadiska rozširovania systému poukážok, vďaka ktorým dochádza do škôl omnoho viac detí.

Pokiaľ ide o ukazovateľ 4, Komisia súhlasí, že v štatistike, ktorá je k dispozícii, sa vyskytujú menšie anomálie. Táto slabá stránka bola zistená už počas identifikovania a formulovania projektu. V dôsledku toho Komisia poskytla na riešenie tohto nedostatku technickú pomoc pre informačný systém pre riadenie vzdelávania (EMIS – Education Management Information System). Komisia teda prijala vhodné a účinné opatrenia na zmiernenie rizika súvisiaceho s nedostatkami zistenými v štatistike.

Pokiaľ ide o Gruzínsko a odkaz na zákon o osivách, ukazovateľ 1.2 (zmluva 6), Komisia uznáva mierne oneskorenie v trvaní dvoch mesiacov. Komisia sa domnievala, že čas navyše bol využitý na skvalitnenie procesu (väčšia participatívnosť a inkluzívnosť, so zapojením všetkých dotknutých zainteresovaných strán) a výsledku (zákon o osivách je v súčasnosti v súlade s medzinárodnými normami a normami EÚ a vytvára pevný základ pre správne regulované odvetvie). Okrem toho Komisia zohľadnila rozhodnutie vlády, na základe ktorého sa mali zrýchliť činnosti s cieľom kompenzovať oneskorené prijatie zákona a zabezpečiť rýchlu implementáciu (vypracovanie sekundárnych právnych predpisov ešte pred formálnym prijatím zákona, skrátenie termínu na certifikáciu pšenice na obdobie len 6 mesiacov po vstupe zákona o osivách do platnosti). Po zohľadnení všetkých vyššie uvedených aspektov sa Komisia rozhodla, že takéto úsilie by malo byť odmenené aj napriek krátkemu oneskoreniu.

Rámček 11 – Dôkazy založené na zaujatej vzorke

V súvislosti s dôkazmi poskytnutými k ukazovateľu 6.3 zmluvy o vzdelávaní v provincii Chajbar Paštúnchwá (KP) v Pakistane (zmluva 24) technická pomoc nestanovuje výklad požadovaných dôkazov.

Dohoda o financovaní nestanovuje spôsob výberu vzorky na zmeranie miery školskej dochádzky. Preto Komisia vychádzala z výsledkov už zmeranej miery školskej dochádzky, ktorá bola vyššia než cieľová hodnota, a na základe toho považovala cieľ za splnený.

Komisia zastáva názor, že v troch z piatich prípadov (ukazovateľ 1.2 zmluvy 6, ukazovatele 2.1 a 2.2 zmluvy 16) bolo mierne oneskorenie v trvaní jedného mesiaca až troch mesiacov oproti stanovenému termínu spôsobené dodatočnými kvalitatívnymi úkonmi, ktoré výkonný orgán vykonal v záujme zabezpečenia kvalitného plnenia (t. j. tvorba zákona, ktorý bol prijatý v súlade s najlepšími postupmi v oblasti verejnej správy po rozsiahlom konzultačnom procese) bez akéhokoľvek dosahu na ďalšie etapy reformy.

Ak by sme trvali na dodržaní striktného termínu, neuznanie zásluh partnera na základe jeho nadštandardného úsilia by bolo kontraproduktívne Pokiaľ ide o štvrtý prípad (ukazovateľ 5 zmluvy 1), pozri odpoveď na rámček 12.

Rámček 12 – Ciele dosiahnuté po termíne, splnené čiastočne alebo vôbec

V súvislosti s Jordánskom (zmluva 1):

V roku 2015 bola zmluva predĺžená do konca roku 2017 výslovne z toho dôvodu, aby vláda mohla dokončiť výstavbu šiestich škôl a splniť ukazovateľ 2.2, ako to umožňujú technické a správne ustanovenia dohody o financovaní, v ktorej sa uvádza (článok 2.2), že „v prípade, ak by časť finančných prostriedkov mala následne zostať nevyčerpaná, prijímateľ a Európska komisia sa môžu dohodnúť na jednej dodatočnej platbe na základe vyhodnotenia zatiaľ nesplnených cieľov podľa rovnakých zásad, ktoré sa vzťahovali na predchádzajúce dve variabilné tranže. Táto dodatočná úhrada sa v odôvodnených prípadoch môže vykonať do dátumu ukončenia fázy operatívneho vykonávania a môže sa pripočítať k poslednej platbe variabilnej tranže“. Táto situácia nastala v uvedenom prípade.

1. Pôvodný termín v trvaní dvoch rokov bol stanovený v politickom kontexte poskytovania krízovej pomoci vo výnimočnej situácii. Termín bol veľmi ambiciózny vzhľadom na časové rámce, ktoré vyžaduje verejné obstarávanie prác, a úsilie potrebné na vybudovanie a vybavenie šiestich škôl. Jordánske orgány si boli vedomé tejto skutočnosti a aktívne požadovali predĺženie termínu v čase zavedenia tohto ukazovateľa, ako aj neskôr počas samotnej realizácie. Komisia dôkladne monitorovala realizáciu a v záujme prispôsobenia sa situácii umožnila potrebné predĺženia dohody o financovaní.
2. Komisia prijala dôležité politické záväzky s cieľom podporiť Jordánsko pri vyrovnávaní sa s následkami sýrskej krízy prostredníctvom rôznych konferencií darcov a politických deklarácií na vysokej úrovni počas trvania uvedenej zmluvy. Pridanie ukazovateľa 5 do tejto dohody o financovaní bolo súčasťou balíka, ktorý Komisia poskytla v rámci takýchto prísľubov.
3. Prostriedky boli uvoľnené na úhradu len na základe dosiahnutých cieľov. Okrem jednej školy, ktorá bola dokončená v roku 2017, sa do zvyšných piatich škôl začali sýrske deti prijímať od roku 2016 a vzhľadom na celkový počet sýrskych utečencov v Jordánsku v tom čase išlo o chvályhodné úsilie poskytnúť deťom utečencov prístup k vzdelaniu.

V súvislosti s Pakistanom (zmluva 23) bol cieľ pre ukazovateľ 6 z väčšej časti splnený, keďže osnovy na výučbu anglického jazyka a rukopisy učebníc boli vypracované.

V súvislosti s Gruzínskom (zmluva 6):

V prípade ukazovateľa 1.7 bol cieľ splnený v súlade s ustanoveniami dohody o financovaní, pokiaľ ide o formulovanie cieľa a príslušného zdroja overenia, ktorým je prijatie štátneho programu prostredníctvom vyhlášky. Štátny program pre obnovu čajových plantáží sa zameriaval okrem iného aj na zvýšenie produkcie čaju vrátane produkcie bio čaju. Zároveň sa výber čaju vzhľadom na významný potenciál organickej výroby považoval za strategickú voľbu. Aj keď ukazovateľ mohol byť sformulovaný lepšie, pozastavenie platby by viedlo k odchýleniu od ustanovení dohody o financovaní a k porušeniu našich záväzkov voči gruzínskym orgánom.

Rámček 13 – Ciele stanovené na základe nesprávnych východiskových hodnôt – nedosiahol sa skutočný pokrok

V súvislosti s Etiópiou (zmluva 14): Vzhľadom na značný pokrok pri znižovaní podielu preťažených nákladných vozidiel v uplynulých rokoch (ako znázorňuje tabuľka nižšie) sa Komisia domnievala, že platba bola odôvodnená, a to aj napriek prehodnoteniu východiskovej hodnoty z rokov 2011/2012 v rámci hodnotenia sektora vykonaného v krátkom čase pred dátumom vyplatenia. V skutočnosti sa dlhodobé ciele naplánované do roku 2020 dosiahli omnoho skôr, než sa očakávalo.

V čase uzavretia dohody o financovaní Komisia nastavila východiskovú hodnotu na základe najlepších dostupných informácií a bola povinná uhrádzať platby na základe toho, čo obe zmluvné strany podpísali. Komisia trvá na tom, že na úhradu platieb na základe ukazovateľa existovali právne dôvody.

Rámček 14 – Nedostatočné dôkazy

V súvislosti s Jordánskom (zmluva 5):

Ukazovateľ 1.2 (v zmluve 5, podpora riadenia verejných financií v Jordánsku) bol vyhodnocovaný na základe preskúmania prezenčných listín podpísaných účastníkmi počas kurzov odbornej prípravy, ktoré boli ponúknuté zamestnancom oddelení vnútornej kontroly. Treba zdôrazniť, že zriadenie oddelení vnútornej kontroly je jedným z hlavných úspechov, ktoré sa v nedávnej minulosti dosiahli v oblasti riadenia verejných financií, pričom bolo podporené zo súčasného programu EÚ.

Pokiaľ ide o ukazovateľ 3 v programe rozvoja komunít (zmluva 22, Pakistan), výpočty odhadovaných okresných nákladov neboli explicitné a ani konkrétne spojené so stratégiami rozvoja okresov na účely platby v rozpočtovom roku 2016/2017. V tomto ohľade sa uskutoční náprava a za rozpočtový rok 2018/2019 sa odhady okresných nákladov prepoja so stratégiami rozvoja okresov na účely konečnej platby plánovanej na rok 2020.

Pozri odpoveď Komisie na rámček 15.

Rámček 15 – Zdokumentovanie platieb Moldavsku

Komisia trvá na tom, že platba bola odôvodnená, aj keď pozitívny vývoj situácie z hľadiska dodržiavania účinných demokratických mechanizmov, zásad právneho štátu a ľudských práv v Moldavsku v čase úhrady mohol byť zdokumentovaný dôkladnejšie.