Bredband i EU:s medlemsstater: trots framsteg kommer inte alla Europa 2020-målen att uppnås

Sammanfattning

Om bredband

I

Bredband är den gemensamma term som brukar användas när man talar om högre internethastigheter och andra tekniska kännetecken som gör det möjligt att få tillgång till eller tillhandahålla nytt innehåll eller nya applikationer och tjänster. Den allt större betydelsen av digitala data innebär nu att bra internetförbindelser är grundläggande, inte bara för att företagen i Europa ska förbli konkurrenskraftiga i den globala ekonomin utan även för att i ett bredare sammanhang främja social inkludering.

II

Som en del av Europa 2020-strategin satte EU 2010 upp tre mål när det gällde bredband: att alla i Europa senast 2013 skulle ha tillgång till basbredband (upp till 30 megabit per sekund, Mbit/s), att alla i Europa senast 2020 skulle ha tillgång till snabbt bredband (över 30 Mbit/s) och att 50 % eller mer av hushållen i Europa senast 2020 skulle utnyttja ultrasnabbt bredband (över 100 Mbit/s). För att stödja målen har EU vidtagit en serie politiska och regleringsmässiga åtgärder och ställt omkring 15 miljarder euro till medlemsstaternas förfogande för perioden 2014–2020 genom ett antal olika finansieringskällor och finansieringstyper, bland annat 5,6 miljarder euro i lån från Europeiska investeringsbanken (EIB).

Vår revision

III

Vi bedömde ändamålsenligheten i de åtgärder som Europeiska kommissionen och medlemsstaterna har vidtagit för att uppnå bredbandsmålen i Europa 2020-strategin.

IV

Revisionen gällde programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 och samtliga källor till EU-finansiering, däribland stöd från EIB. Vårt granskningsarbete berörde alla delar inom kommissionen som hade en viktig roll att spela när det gällde bredband, och EIB. För att närmare förstå de nationella problemen inriktade vi oss på fem medlemsstater: Irland, Tyskland, Ungern, Polen och Italien. Vi besökte även ett antal andra aktörer (såsom nationella regleringsmyndigheter, näringslivs- och telekommunikationsorganisationer, konsumentorganisationer och fackförbund).

Våra iakttagelser

V

Vi konstaterade att bredbandstäckningen generellt har förbättrats i hela EU men att Europa 2020-målen inte kommer att uppnås. Uppkopplingen i landsbygdsområden, där den privata sektorns incitament att investera i bredband är lägre, är fortfarande sämre än i städer, och utnyttjandet av ultrasnabbt bredband ligger långt under målet.

VI

När det gäller de tre målen uppnådde nästan alla medlemsstater målet om tillgång till basbredband senast 2013, men det är högst osannolikt att de kommer att uppnå 2020-målet om snabbt bredband. Landsbygdsområdena är fortfarande ett problem i de flesta medlemsstater: i mitten av 2017 var täckningen på landsbygden under 50 % i 14 medlemsstater. För det tredje målet, utnyttjande av ultrasnabbt bredband, hade endast 15 % av hushållen skaffat internetförbindelser med denna hastighet i mitten av 2017, vilket ska ses i förhållande till målet på 50 % senast 2020. Trots de här problemen har tre av de fem granskade medlemsstaterna – om de genomför sina planer som avsett – goda förutsättningar att uppnå kommissionens mål för 2025, där ett mål är att alla hushåll ska ha tillgång till ultrasnabbt bredband som kan uppgraderas till 1 Gbit/s. Medlemsstaterna bedömde att kommissionens stöd var positivt, men övervakningen är inte samordnad mellan generaldirektoraten.

VII

Samtliga medlemsstater hade utarbetat bredbandsstrategier, men de som vi undersökte hade brister. Några medlemsstater blev klara med sina strategier sent, och deras mål överensstämde inte alltid med målen i Europa 2020-strategin. Alla medlemsstater hade inte hanterat utmaningarna med sin befintliga internetinfrastruktur (telefoninfrastrukturen), vilket skulle kunna påverka möjligheten till tillfredsställande hastigheter på medellång och lång sikt.

VIII

Flera olika faktorer begränsade medlemsstaternas framsteg mot att uppfylla sina bredbandsmål. Finansieringen i förorts- och landsbygdsområden hanterades inte korrekt i tre av de granskade medlemsstaterna, och ett större EIB-projekt som fick stöd från Europeiska fonden för strategiska investeringar var inte inriktat på sådana områden där det offentliga stödet behövs mest. Vi konstaterade att de juridiska och konkurrensmässiga ramarna ledde till problem i två medlemsstater. Dessutom fann vi att programperioderna inte var samordnade i en medlemsstat.

Våra rekommendationer

IX

Våra rekommendationer gäller tre områden: strategisk planering, regelverk och främjande av konkurrens via finansiering. Vi rekommenderar bland annat följande:

• Medlemsstaterna bör utarbeta nya planer för perioden efter 2020.
• Kommissionen bör förtydliga tillämpningen av riktlinjerna för statligt stöd eftersom några medlemsstater tolkar dem på ett sätt som kan begränsa deras investeringar i bredband. Kommissionen bör även stödja medlemsstaternas ansträngningar att främja större konkurrens i fråga om tillhandahållandet av bredbandstjänster genom att uppmuntra inrättandet av lämpliga nät och när det är lämpligt slå samman mindre projekt så att de uppnår kritisk storlek.
• EIB bör inrikta sitt stöd genom Efsi och investeringsfonden för bredband inom FSE på små och medelstora projekt i områden där det offentliga stödet behövs mest, i linje med målet att stödja mer riskfyllda projekt.

Inledning

Bredband och dess betydelse

01

Digitala data via internet spelar en allt större roll i medborgares, staters och företags liv. För att Europa ska förbli konkurrenskraftigt i den globala ekonomin är en bra nivå på internethastighet och internettillgång med hjälp av bredband grundläggande. Nedan ges några exempel på detta:

• En ökning med 10 % av bredbandsanslutningarna i ett land skulle kunna leda till att BNP per capita ökar med 1 % per år¹.
• En ökning med 10 % av bredbandsanslutningarna skulle kunna höja arbetsproduktiviteten med 1,5 % under de kommande fem åren².
• Investeringar i bredband kommer även att hjälpa till att leverera utbildning av god kvalitet, främja social delaktighet och gagna avlägset belägna områden och landsbygdsområden.

Några aktörer³ anser att bredband är så viktigt att det bör ses som en grundläggande allmännyttig tjänst, i likhet med andra allmännyttiga tjänster som vägar, vatten, el och gas.

02

I samband med internettillgång har termen ”bredband” ingen specifik teknisk innebörd utan används om all infrastruktur för höghastighetsinternetuppkoppling som alltid är påslagen och snabbare än en traditionell uppringd förbindelse över en normal telefonlinje. Kommissionen har definierat tre kategorier nedladdningshastigheter:

• Basbredband för hastigheter mellan 144 kbit/s och 30 Mbit/s.
• Snabbt bredband för hastigheter mellan 30 och 100 Mbit/s.
• Ultrasnabbt bredband för hastigheter över 100 Mbit/s.

03

Ett bredbandsnät består vanligen av tre delar: stamnätet, det mellanliggande nätet och den enskilda sträckan till slutanvändare (se figur 1)⁴.

04

Vid bedömning av internethastighet måste man skilja mellan nedladdnings- och uppladdningshastighet. Nedladdningshastighet är den hastighet med vilken data tas emot från ett fjärrsystem, till exempel när man surfar på internet eller streamar en video. Uppladdningshastighet är den hastighet med vilken data skickas till ett fjärrsystem, till exempel vid videokonferenser. Andra tekniska kännetecken blir allt viktigare för tillhandahållandet av vissa tjänster (såsom videokonferenser, molntjänster, uppkopplad körning och e-hälsa). Den typ av infrastruktur som används avgör uppkopplingshastighetens övre gräns. Det finns fem typer av infrastruktur som kan leverera bredbandstjänster: fiberoptisk kabel, koaxialkabel, telefonledningar av koppar, markbunden trådlös förbindelse (antennanläggningar/torn) och satellitförbindelse (se tabell 1). På grund av den snabba tekniska utvecklingen kommer snart annan teknik också att kunna leverera snabba bredbandstjänster (se ruta 1).

Tabell 1

Typer av bredbandsinfrastruktur och aktuell kommersiell teknik¹

Trådbunden eller trådlös teknik	Infrastruktur	Vägledande nedladdningshastighet	Vägledande uppladdningshastighet
Trådbunden	Fiber	upp till 2,5 Gbit/s	upp till 1,2 Gbit/s
	Koaxialkabel	300 Mbit/s upp till 2 Gbit/s	upp till 50 Mbit/s
	Telefonledningar av koppar	5 Mbit/s upp till 100 Mbit/s	upp till 10 Mbit/s
Trådlös	Markbunden trådlös	60 Mbit/s	upp till 10 Mbit/s
	Satellit	upp till 20 Mbit/s	upp till 8 Mbit/s

Källa: Revisionsrättens analys på grundval av Acreo Swedish ICT.

05

Varje teknik har sina egna kännetecken, liksom kostnader och fördelar, där det befintliga telefonnätet med kopparledningar är den billigaste tekniken för lägre hastigheter och fiber levererar de högsta hastigheterna till en högre kostnad. Framtida applikationer för sakernas internet (se ruta 2) kommer att kräva nätverk med högre hastigheter och större skala och tillförlitlighet⁵. Generellt kostar teknik som tillhandahåller högre hastigheter mer att bygga ut än teknik som tillhandahåller lägre hastigheter, men underhållskostnaderna är lägre. Dessutom kommer operatörernas förvaltningskostnader sannolikt också att sjunka i takt med att befintliga nätverk avvecklas.

EU:s bredbandspolitik

06

Europa 2020 lanserades 2010 och är EU:s långsiktiga strategi för smart och hållbar tillväxt för alla⁶. Den innehåller sju flaggskeppsinitiativ. Ett av dem, En digital agenda för Europa⁷, har mål för hur snabbt och ultrasnabbt internet ska maximera informations- och kommunikationsteknikens, särskilt internets, sociala och ekonomiska potential för medborgare och företag i EU. Den digitala agendan, som uppdaterades 2012⁸, innehåller tre mål när det gäller bredband:

• Alla i Europa har tillgång till basbredband senast 2013.
• Alla i Europa har tillgång till snabbt bredband (> 30 Mbit/s) senast 2020.
• 50 % eller mer av hushållen i Europa utnyttjar ultrasnabbt bredband (> 100 Mbit/s) senast 2020.

De två första målen är inriktade på att tillhandahålla vissa hastigheter, medan det tredje gäller användarnas efterfrågan. Målen har blivit en referens för den offentliga politiken i hela EU och har styrt inriktningen på offentliga och privata investeringar. Motsvarande mål för USA anges i ruta 3.

07

År 2010 antog även kommissionen en gemensam ram för åtgärder på EU- och medlemsstatsnivå för att uppnå dessa mål. Kraven på medlemsstaterna handlade bland annat om behovet av att i) anta nationella bredbandsplaner och sätta dem i verket senast 2012, ii) vidta åtgärder, däribland lagstifta, för att underlätta investeringar i bredband, och iii) utnyttja struktur- och landsbygdsutvecklingsfonderna fullt ut.

08

I ett meddelande från september 2016 om ett europeiskt gigabitsamhälle⁹ identifierade kommissionen tre strategiska mål för 2025 som kompletterar målen i den digitala agendan för 2020:

• Konnektivitet med minst 1 gigabit¹⁰ för alla viktiga socioekonomiska drivkrafter (såsom skolor, transportknutpunkter och viktiga tillhandahållare av offentliga tjänster).
• Alla tätortsområden och alla större marktransportvägar bör ha kontinuerlig 5G-täckning.
• Alla europeiska hushåll, oavsett om det rör sig om hushåll på landsbygden eller i städer, ska ha tillgång till internet med en nedladdningshastighet på minst 100 Mbit/s, som kan uppgraderas till gigabithastighet.

EU:s ekonomiska stöd till bredbandsinfrastruktur

09

Europeiska kommissionen uppskattade 2013 att det kommer att kosta upp till 250 miljarder euro att nå 2020-strategins bredbandsmål¹¹. Återanvändning av befintlig infrastruktur och en ändamålsenlig tillämpning av kostnadsminskningsdirektivet¹² skulle dock kunna minska dessa kostnader¹³.

10

Telekommunikationssektorn är den största privata investeraren i bredbandsinfrastruktur. Några marknadssegment, såsom landsbygdsområden, är inte attraktiva för privata investerare. Det krävs investeringar från den offentliga sektorn, antingen på nationell, regional eller kommunal nivå, för att tillhandahålla bredbandsuppkoppling på en acceptabel nivå i dessa områden. EU är en ytterligare finansieringskälla som kompletterar andra källor till offentlig finansiering (nationella, regionala eller lokala) i områden där marknaden misslyckats. I några medlemsstater kan EU vara den främsta källan till offentlig finansiering.

11

För programperioden 2014–2020 har medlemsstaterna tillgång till närmare 15 miljarder euro från EU för stöd till bredband, varav 5,6 miljarder euro i EIB-lån, vilket är en väsentlig ökning jämfört med de 3 miljarder euro som var tillgängliga för perioden 2007–2013. Det motsvarar cirka 6 % av den totala investering som krävs. Det finns fem stora källor till finansiering (se tabell 2).

Tabell 2

Sammanställning över olika finansieringskällor för programperioderna 2007–2013 och 2014–2020

Finansieringskälla	Typ av stöd	Belopp under programperioden (miljoner euro)
		2014–2020	2007–2013
Europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder):
Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf),	Bidrag	6 019	2 456
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)	Bidrag	921	282
Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi)1	Lån	2 032	-
Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)
FSE:s skuldinstrument	Lån	16
Initiativet WIFI4EU	Bidrag	120
Investeringsfonden för bredband inom FSE, varav	Eget kapital	240	-
från kommissionen		100
från EIB och Efsi		140
Europeiska investeringsbanken (EIB)	Lån	5 600
Totalt tillgängligt		14 948	2 738

Källa: Revisionsrättens analys på grundval av uppgifter från kommissionen och EIB.

12

Kommissionen förvaltar strukturfonderna (Eruf och Ejflu) tillsammans med medlemsstaterna. Kommissionen garanterar också projekt som finansieras av EIB. EIB ansvarar för förvaltningen av sina egna lån och av Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi). Kommissionen förvaltar Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE), och avsikten är att delar av den tillgängliga finansieringen för bredband inom FSE ska investeras i Investeringsfonden för bredband inom FSE. Investeringsfonden för bredband inom FSE kommer att förvaltas av en oberoende fondförvaltare och ska agera i enlighet med de kravspecifikationer som EIB, kommissionen och de övriga finansieringspartnerna har kommit överens om.

Revisionens inriktning och omfattning och samt revisionsmetod

13

Revisionen gällde ändamålsenligheten i de åtgärder som kommissionen, medlemsstaterna och EIB har vidtagit för att uppnå bredbandsmålen i Europa 2020-strategin. Detta är särskilt relevant eftersom tidsfristen 2020 närmar sig och kommissionen har meddelat nya mål för 2025. Vi undersökte därför

• om det är sannolikt att medlemsstaterna uppnår bredbandsmålen i Europa 2020-strategin och om kommissionen övervakade framstegen,
• om medlemsstaterna hade utarbetat lämpliga strategier för att uppnå målen,
• om medlemsstaterna hade genomfört sina strategier ändamålsenligt. Vi tittade särskilt på de åtgärder och finansieringskällor som hade valts (även EIB) och de regleringsmässiga, konkurrensmässiga och tekniska ramar som hade fastställts.

Vi undersökte även stödet från kommissionen avseende dessa tre aspekter.

14

Revisionen omfattade samtliga finansieringskällor som räknas upp i tabell 2: Eruf, Ejflu, FSE, Efsi, EIB-lån och Investeringsfonden för bredband inom FSE. Den inriktades på fem medlemsstater: Irland, Tyskland, Ungern, Polen och Italien. Cirka 40 % av EU:s befolkning bor i de här medlemsstaterna, och de valdes ut för att ge en rimlig balans i fråga om geografisk spridning och bredbandstäckning, såsom lantlighet och abonnemangskostnader. Revisionen omfattade programperioderna 2007–2013 och 2014–2020.

15

På EU-nivå omfattades samtliga kommissionens generaldirektorat som har en viktig roll när det gäller bredband¹⁴, samt EIB när det gällde Efsi och Investeringsfonden för bredband inom FSE. Granskningsteamet besökte olika relevanta aktörer och icke-statliga organisationer i Bryssel och medlemsstaterna: telekomorganisationer, konsumentorganisationer och företagsorganisationer. I medlemsstaterna besöktes bland annat de ministerier som ansvarar för utformningen och genomförandet av bredbandsstrategin, de organ som ansvarar för förvaltningen av program som finansieras genom ESI-fonderna, EU-nätverk för bredbandskompetens och nationella regleringsmyndigheter. Vi fick även ta del av telekommunikationsexperters synpunkter på iakttagelserna, slutsatserna och rekommendationerna i rapporten.

Iakttagelser

Även om bredbandstäckningen blir allt bättre i hela EU kommer några Europa 2020-mål sannolikt inte att uppnås

16

Vi granskade de framsteg som medlemsstaterna hade gjort sedan 2010 i förhållande till de tre målen i den digitala agendan (se punkterna 6 och 7). Vi tog även hänsyn till om det var sannolikt att medlemsstaterna uppnår 2025-målen, och bedömde kommissionens övervakning och stöd till medlemsstaterna.

Alla medlemsstaterna uppnådde målet om tillgång till basbredband senast 2016

Mål 1: alla i Europa har tillgång till basbredband senast 2013.

17

I slutet av 2013 hade alla medlemsstater utom de tre baltiska staterna (Estland, Lettland och Litauen) uppnått målet om tillgång till basbredband. I slutet av juni 2016 hade så gott som alla EU-medborgare tillgång till basbredbandsnät, och 98 % av alla hushåll hade tillgång till fasta bredbandsuppkopplingar.

Två av de fem granskade medlemsstaterna kanske uppnår målet om tillgång till 30 Mbit/s senast 2020, men landsbygdsområdena är fortfarande ett problem i de flesta medlemsstater

Mål 2: alla i Europa har tillgång till snabbt bredband (> 30 Mbit/s) senast 2020.

18

Vi konstaterade att det hade skett väsentliga förbättringar i de flesta medlemsstaterna när det gällde det här målet. I hela EU ökade andelen hushåll som hade tillgång till snabbt bredband från 48 % 2011 till 80 % i juni 2017. Vid den tidpunkten hade Malta redan uppnått målet. Det var dock fortfarande stora skillnader mellan medlemsstaterna: Grekland och Frankrike hade uppnått cirka 50 % täckning, och i ytterligare sju medlemsstater var täckningen under 80 % (se figur 2).

19

Även i de fem granskade medlemsstaterna var trenden att täckningen hade ökat mellan 2011 och 2017 (se figur 3). Genom en kombination av privata och offentliga investeringar har Ungern, Irland och Italien väsentligt ökat täckningen med snabbt bredband sedan 2011. De tre medlemsstaterna planerar dessutom att ytterligare öka täckningen i förorts- och landsbygdsområden.

20

Men i Irland och Italien är det osannolikt att alla kommer att ha tillgång till 30 Mbit/s senast 2020, baserat på tidigare framsteg och nuvarande planer. Enligt utbyggnadsplanerna i Ungern och Tyskland skulle de två medlemsstaterna fortfarande kunna uppnå hundraprocentig täckning med 30 Mbit/s till hela befolkningen senast 2020. Polens utbyggnadsplaner i slutet av 2017 innebar att 13 % av hushållen, främst i förorts- och landsbygdsområden, inte skulle få täckning senast 2020 (se punkt 57).

21

Denna allmänna ökning av täckning med snabbt bredband döljer stora skillnader mellan täckningen i städer och på landsbygd. I hela EU hade 47 % av hushållen på landsbygden tillgång till bredband 2016, vilket ska jämföras med det övergripande genomsnittet på 80 %¹⁵. Endast tre relativt små och urbaniserade medlemsstater – Malta, Luxemburg och Nederländerna – hade samma täckning på landsbygden som i städerna (se figur 4). I många medlemsstater är täckningen på landsbygden mycket lägre än den totala täckningen, och i 14 medlemsstater är tillgången till snabbt bredband på landsbygden under 50 %. Utan god bredbandstäckning riskerar landsbygden att gå miste om ekonomiska och sociala fördelar (se punkt 1).

22

I Frankrike var målet för den uppdaterade nationella bredbandsplanen från 2013 att ge hela befolkningen tillgång till hastigheter på 30 Mbit/s senast 2022 och att 80 % av befolkningen skulle ha tillgång till fiber. Det franska revisionsorganet ifrågasatte dock i en rapport från januari 2017 om det var relevant att använda fiber i vissa områden eftersom kostnaden för fiber är hög och det tar för lång tid att genomföra. Frankrike överväger nu att använda annan teknik, såsom en kombination av fasta och trådlösa 4G-nät, i vissa områden.

De flesta granskade medlemsstaterna kommer sannolikt inte att uppnå utnyttjande-målet senast 2020

Mål 3: 50 % eller mer av hushållen i Europa utnyttjar ultrasnabbt bredband (> 100 Mbit/s) senast 2020.

23

Tillgång till ultrasnabbt bredband är en förutsättning för att hushåll ska kunna abonnera på tjänster som kräver 100 Mbit/s. Utnyttjandet påverkas dock också av efterfrågan och bestäms av ett antal variabler som befolkningens ålder och utbildningsnivå, kostnaden för abonnemang och köpkraften. Mål 3 är fortfarande en stor utmaning för alla medlemsstater. Även om utnyttjandet har ökat sedan 2013 var det fortfarande mindre än 20 % i 19 medlemsstater 2017, vilket är mycket under målet på 50 %. I hela EU abonnerade endast 15 % av hushållen på uppkopplingar med minst 100 Mbit/s i mitten av 2017 (se figur 5). Vi noterar att gigabitsamhällets mål för 2025 (se punkt 8) inte innefattar något mål för utnyttjandet.

24

I de fem granskade medlemsstaterna låg utnyttjandet mellan under 5 % och nästan 30 % 2017. Ökningstakten på utnyttjandet sedan 2013 i de fem medlemsstaterna, Ungern undantaget, räcker inte för man ska nå upp till 50 % utnyttjande senast 2020 (se figur 6).

Tre av de granskade medlemsstaterna har, att döma av deras nuvarande planer, goda förutsättningar att uppnå 2025-målen

25

I kommissionens meddelande från 2016 om gigabitsamhället fastställdes tre strategiska mål som skulle uppnås till 2025. Målen kompletterade de mål som fastställdes i den digitala agendan för 2020 och kräver hastigheter från 100 Mbit/s till 1 Gbit/s.

26

Som vi förklarade ovan (se punkt 20) kommer Irland och Italien sannolikt inte att uppnå hundraprocentig täckning med 30 Mbit/s senast 2020. Men om länderna genomför sina nuvarande planer som det är tänkt kommer de, tillsammans med Ungern, att ha bättre förutsättningar att uppnå 2025-målen. Den teknik, framför allt koaxialkabel och fiber, som används i de här medlemsstaterna för att öka täckningen möjliggör hastigheter på över 100 Mbit/s, som i vissa fall kan uppgraderas till 1 Gbit/s. De två övriga medlemsstaterna kommer att behöva anpassa sina planer så att de återspeglar 2025-målen.

Medlemsstaterna bedömde att kommissionens stöd var positivt, men dess övervakning är inte samordnad mellan generaldirektoraten

27

Vi undersökte om kommissionen gav medlemsstaterna vägledning om bredband och stödde dem i det praktiska genomförandet av deras planer. Vi bedömde om kommissionen gav medlemsstaterna stöd vid övervakningen av sina framsteg och uppmanade dem att åtgärda brister som gällde uppfyllandet av bredbandsmål.

Kommissionens vägledning och stöd omfattade många aspekter och förnyades kontinuerligt för att förbättra genomförandet

28

Kommissionen tillhandahöll vägledning i många olika former och om många olika ämnen. Det fanns bland annat meddelanden (såsom EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät¹⁶), förklarande anvisningar inom olika områden som utarbetades av en extern part för kommissionens räkning (såsom Investeringsguiden för höghastighetsbredband¹⁷ och The broadband State aid rules explained, An eGuide for Decision Makers [en förklaring av reglerna för statligt stöd till bredband, en eguide för beslutsfattare])¹⁸. God praxis spreds också. Ett exempel på värdefull vägledning från kommissionen finns i ruta 4.

29

Utöver den skriftliga vägledningen gav kommissionen medlemsstaterna praktiskt tekniskt stöd (t.ex. Jaspers²⁰), sakkunskap och vägledning i olika sammanhang (t.ex. om uppfyllandet av förhandsvillkor, däribland kartläggning, se ovan²¹ och genomförandet av operativa program). Kommissionen inrättade även ett EU-nätverk för bredbandskompetens (se ruta 5).

30

De fem granskade medlemsstaterna rapporterade till oss att de såg positivt på det formella och informella stödet från kommissionen.

Kommissionens övervakning var regelbunden men inte tillräckligt samordnad

31

Kommissionen övervakar regelbundet bredbandssituationen i medlemsstaterna och sammanställer informationen på EU-nivå. Kommissionens generaldirektorat gör dock ingen gemensam övervakning som stöd till uppfyllandet Europa 2020-målen för bredband.

32

Personal från GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik besöker varje år medlemsstaterna och tar fram marknadsrapporter och lagstadgade rapporter såsom indexet för den digitala ekonomin och det digitala samhället och den europeiska rapporten om den digitala utvecklingen. Med hjälp av dessa dokument kan medlemsstaterna jämföra sina framsteg över tiden och med varandra. Trots att kommissionen samlar in de relevanta uppgifterna och har rapporterat dem i indexet för den digitala ekonomin och dess föregångare omfattas inte mål 3 (50 % av hushållen abonnerar på 100 Mbit/s eller mer) av de uppkopplingsindikatorer som rapporteras i den europeiska rapporten om den digitala utvecklingen.

33

GD Regional- och stadspolitiks övervakning bygger på de indikatorer som har definierats för varje operativt program och sker genom övervakningskommittéerna, där kommissionen har en rådgivande roll, och de årliga genomföranderapporterna. Den gemensamma outputindikatorn som kommissionen har fastställt för Eruf-utgifter möjliggör inte övervakning av framsteg mot uppfyllandet av alla tre målen i den digitala agendan för 2020 eftersom det definieras som ”ytterligare hushåll med tillgång till bredband på minst 30 Mbit/s” och inte delas upp mellan snabbt bredband (över 30 Mbit/s) och ultrasnabbt bredband (över 100 Mbit/s). Samma sak gäller även för Ejflu, där GD Jordbruk och landsbygdsutveckling definierade outputindikatorn som ”den befolkning som har tillgång till bättre tjänster/infrastrukturer (it eller andra)”. De gemensamma indikatorerna för Eruf respektive Ejflu skiljer inte mellan snabbt bredband och ultrasnabbt bredband.

34

Vår undersökning av de utvalda medlemsstaterna visade på ett antal förseningar som påverkade uppfyllande av EU 2020-målen. I Irland har den nationella bredbandsplanen påverkats av förseningar sedan 2015. I Tyskland har förhandlingarna om virtuellt separat tillträde till accessnätet (VULA) dragit ut på tiden (se punkt 48), vilket kan ha inverkat negativt på konkurrensen. I Polen slutligen påtalades inte problemet med underutnyttjande av basinfrastrukturen vid övervakningen av de operativa programmen (se punkterna 76–78). När revisionen gjordes hade ingen av de tre bristerna identifierats uttalat vid kommissionens övervakning, och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna hade inte vidtagit några korrigerande åtgärder.

Samtliga medlemsstater hade utarbetat bredbandsstrategier, men det fanns brister i de strategier som vi undersökte

35

Vi undersökte om medlemsstaterna utformade strategier och fastställde mål som utgick från bredbandsmålen i Europa 2020-strategin, och om strategierna på ett heltäckande sätt fastställde tillgängliga resurser, finansieringskällor och ansvaret för genomförandet av dem. Vi undersökte också om medlemsstaterna tillhandahöll en analys som motiverade valet av teknik (optisk fiber, telefonnät med kopparledningar, koaxialkabel, antenn eller satellit) för de olika delarna av bredbandsnätet (se punkt 3).

Alla medlemsstater utarbetade strategier, men de var försenade och deras mål överensstämde inte alltid med målen i Europa 2020-strategin

Datum då strategier antogs

36

Enligt EU:s flaggskeppsinitiativ en ”digital agenda för Europa” (punkt 6) var medlemsstaterna skyldiga att senast 2012 ”utveckla och ta i bruk nationella bredbandsplaner som uppfyller de mål om täckning, hastighet och användning som fastställs i Europa 2020”.

37

Vi fann att alla granskade medlemsstater utarbetade bredbandsstrategier, men att endast Irland offentliggjorde sin strategi inom tidsfristen 2012 (se tabell 3). De fyra andra medlemsstaterna offentliggjorde sina strategier 2014 och 2015. Irland ändrade sin strategi i slutet av 2015 på grund av de marknadsmisslyckanden som hade identifierats. Att medlemsstaterna antog strategierna så sent förkortade den tillgängliga genomförandetiden från åtta år till fem eller sex, vilket skulle kunna göra att målet att öka bredbandstäckningen till 2020 blir svårare att uppnå för dessa medlemsstater.

Tabell 3

Datum då strategierna offentliggjordes

Medlemsstat	Datum då strategin offentliggjordes
Irland	Augusti 2012: nationell bredbandsplan. Ändrades därefter i december 2015.
Polen	Januari 2014: nationell bredbandsplan
Tyskland	Augusti 2014: den digitala agendan 2014–2017
Ungern	December 2014: den nationella infokommunikationsstrategin
Italien	Mars 2015: nationell strategi för ultrasnabbt bredband

Överensstämmelse med Europa 2020-målen

38

Vi undersökte om medlemsstaterna fastställde mål som utgick från bredbandsmålen i Europa 2020-strategin. Vi fann, vilket framgår av tabell 4, att alla granskade medlemsstater hade med både mål 1 och mål 2, om tillgång till basbredband respektive snabbt bredband, i sina strategier. Fyra av de fem granskade medlemsstaterna hade redan uppnått mål 1 när strategierna offentliggjordes. I några fall var de fastställda målen ambitiösare än Europa 2020-målen:

• I Tyskland och för mål 2 hade tillgången till 30 Mbit/s senast 2020 höjts till att 100 % av befolkningen skulle ha tillgång till 50 Mbit/s senast 2018.
• I Ungern och för mål 2 är målet att alla hushåll ska ha tillgång till internettjänster med en hastighet på minst 30 Mbit/s senast 2018 i stället för 2020.

Tabell 4

De granskade medlemsstaternas bredbandsmål i förhållande till Europa 2020-målen

Mål	Tyskland	Ungern	Irland	Italien	Polen
Mål 1: basbredband för hela befolkningen senast 2013	✓✓	✓	✓	✓	✓
Mål 2 tillgång till 30 Mbit/s för hela befolkningen senast 2020	✓✓	✓✓	✓	✓	✓
Mål 3: över 50 % av hushållen abonnerar på 100 Mbit/s senast 2020	✘	~	✘	~	~

Teckenförklaring: ✓ : samma mål; ✓✓ : mer krävande mål; ~ täckningsmål men inte utnyttjandemål; ✘ inget mål

39

Några medlemsstater hade i sina strategier gett närmare detaljer om sina mål än vad som angetts för högnivåmålen i Europa 2020-strategin. I Ungern hade strategin ytterligare mål för lägsta nedladdnings- och uppladdningshastighet på 7,5 respektive 1,7 Mbit/s. I Irland angavs i strategidokumentet en lägsta nedladdningshastighet på 30 Mbit/s och ytterligare mål som exempelvis gällde lägsta uppladdningshastighet och tillgången till tjänster.

40

Ingen av de granskade medlemsstaternas strategier hade ett nationellt mål för mål 3, det vill säga att 50 % av hushållen utnyttjade ultrasnabbt bredband på minst 100 Mbit/s. Ungern, Polen och Italien hade mål för täckningen av hushåll med 100 Mbit/s. (Täckning är en förutsättning för att utnyttjandemålet ska kunna uppnås, men inte den enda). I Italien är målet att minst 85 % av befolkningen och alla offentliga byggnader liksom industriområden, logistikknutpunkter och områden av stor ekonomisk betydelse ska ha tillgång till minst 100 Mbit/s. Även om Italiens strategi saknade ett mål för utnyttjande fanns det ett sådant i investeringsplanen, där det anges hur man tänker genomföra sin strategi. I Ungern och Polen är målen att 50 % av hushållen ska ha tillgång till tjänster med en lägsta hastighet på 100 Mbit/s senast 2020.

De strategier som de granskade medlemsstaterna överlämnade till kommissionen var inte alltid fullständiga

41

Kommissionen utarbetade förhandsvillkor för programperioden 2014–2020 för att säkerställa att de nödvändiga förutsättningarna för ett ändamålsenligt och effektivt utnyttjande av de europeiska struktur- och investeringsfonderna var på plats. Ett villkor för att få finansiering var att medlemsstaterna måste fastställa om de relevanta förhandsvillkoren var uppfyllda och dokumentera detta i sina partnerskapsöverenskommelser²² eller operativa program (eller ha planer på att göra det senast 2016).²³

42

Förhandsvillkoret för bredbandsinfrastruktur gällde för medlemsstater som ansökte om medfinansiering från Eruf och innebar att de måste ha en nationell eller regional bredbandsplan med

• en plan för infrastrukturinvesteringar som grundar sig på en ekonomisk analys och som beaktar befintlig privat och offentlig infrastruktur och planerade investeringar,
• långsiktiga investeringsmodeller som uppmuntrar konkurrens och ger tillgång till öppna, överkomliga, bra och framtidssäkra infrastrukturanläggningar och tjänster i enlighet med reglerna för konkurrens och statligt stöd,
• åtgärder för att stimulera privata investeringar²⁴.

43

Alla de fem granskade medlemsstaterna fastställde att förhandsvillkoret för bredband var uppfyllt. Som en del av sin bedömning av partnerskapsöverenskommelserna och operativa program bedömde kommissionen också att villkoret var uppfyllt för de här medlemsstaterna. Vi fann dock att medlemsstaternas planer för infrastrukturinvesteringar hade brister. För det första, vilket beskrivs i punkt 40 ovan, hade ingen av de granskade medlemsstaterna mål för utnyttjandet av 100 Mbit/s i sina strategier, vilket är det tredje målet om bredband i Europa 2020-strategin. För det andra var Tysklands bredbandsplaner ofullständiga.

44

I Tyskland var en viktig del av bredbandsstrategin den process för bredbandskartläggning som inleddes 2010. Om denna process inte har lett fram till uppgifter av god kvalitet och därmed till en identifiering av var den privata sektorn sannolikt investerar och var det krävs mer offentliga insatser kan myndigheterna inte utarbeta den heltäckande plan för infrastrukturinvesteringar som krävs enligt förhandsvillkoret. Kvaliteten på de uppgifter som ligger till grund för bredbandskartläggningen har förbättrats betydligt sedan den lanserades 2010 men är inte alltid tillfredsställande eftersom stora bredbandsoperatörer inte uppdaterar kartan i samma takt som de bygger ut nätverket.

Alla granskade medlemsstater hade inte hanterat utmaningarna när det gällde den befintliga infrastrukturen

45

Varje granskad medlemsstat arbetar inom sina egna tekniska, konkurrensmässiga och juridiska ramar, vilket påverkar hur var och en av dem försöker uppfylla Europa 2020-målen. Polen och Ungern har relativt sätt mindre utvecklad befintlig infrastruktur med kopparledningar för telefonsystem. När de offentliga myndigheterna använde finansieringsunderskottsmodellen vid offentlig upphandling av bredbandsinfrastruktur (se ruta 6) resulterade den ofta i att kabel- och fiberlösningar användes.

46

Tyskland, Italien och Irland har en väl utvecklad befintlig infrastruktur med kopparledningar. I Tyskland och Italien var tendensen, när finansieringsunderskottsmodellen användes för offentliga upphandlingar av bredbandsinfrastruktur, att använda den kopparinfrastruktur som ägdes av den befintliga ägaren (den historiska nationella telekommunikationsoperatören). I Irland används finansieringsunderskottsmodellen för offentliga upphandlingar i samband med den nationella bredbandsplanen, men upphandlingsprocessen är utformad så att användningen av koppar inte uppmuntras på grund av hastighetskraven. I Italien beslutade myndigheterna 2016 att använda modellen för direkt investering vid offentlig upphandling för utbyggnad av öppna bredbandsnät. Det har lett till att användningen av fiberlösningar har ökat och att kostnaden för tillgång till infrastruktur och tjänster har blivit rimlig.

47

I Tyskland använder den etablerade ägaren i stor utsträckning vektoriseringsteknik för att förbättra sin bredbandstäckning. Det är en teknik som möjliggör högre hastigheter i kopparledningar. Med vektorisering kan för närvarande hastigheter på mellan 60 och 100 Mbit/s uppnås. I framtiden kanske hastigheter på över 100 Mbit/s för nedladdning blir möjliga.

48

Fördelen med vektorisering är att det blir billigare än att bygga ut ny infrastruktur. Men vektorisering har också sina begränsningar. För det första gäller de angivna hastigheterna för ett begränsat antal användare; ju fler användare som är uppkopplade, desto lägre hastighet. För det andra är vektorisering en kortsiktig lösning; den är inte framtidssäkrad på samma sätt som fiber och koaxialkabel. Även om det kan räcka för att Europa 2020-målen ska uppnås är det osannolikt att det kommer att vara tillräckligt för att uppfylla ambitionerna för gigabitsamhället 2025, när det kommer att krävas hastigheter på över 1 Gbit/s (se punkt 8). För det tredje är en förutsättning för vektorisering att endast en leverantör har fysisk tillgång till den enskilda sträckan till slutanvändaren (se figur 1), vilket kan begränsa konkurrensen. För att åtgärda problemet meddelade Tyskland i september 2016, efter ingående diskussioner med kommissionen, sin avsikt att använda en produkt för virtuellt separat tillträde till accessnätet (VULA) vid utbyggnaden av offentligt finansierad bredbandsinfrastruktur (se ruta 7).

Flera olika faktorer begränsade medlemsstaternas framsteg mot att uppfylla bredbandsmål

49

Vi undersökte genomförandet av bredbandsplanerna i medlemsstaterna för att identifiera faktorer som begränsade medlemsstaterna framsteg mot att uppnå bredbandsmålen. Vi inriktade oss på finansieringen i landsbygdsområden, de regleringsmässiga och konkurrensmässiga ramar som hade införts och på samordningen mellan olika programperioder och finansieringskällor.

Finansieringen i förorts- och landsbygdsområden hanteras inte korrekt i vissa medlemsstater

50

Vi bedömde om medlemsstaterna och EIB hade analyserat behovet av bredband i olika områden (stads-, förorts- och landsbygdsområden)²⁶. Vi kontrollerade också om de hade identifierat och tilldelat relevanta finansieringskällor till de olika områdena beroende på deras karaktär, säkerställde komplementaritet och undvek överlappningar.

51

Som förklaras i punkt 9 uppskattades 2013 det belopp som krävdes för att uppnå bredbandsmålen för 2020 till 250 miljarder euro. EIB uppskattade också att hälften av kostnaderna är i landsbygdsområden, där 20 % av befolkningen lever.

Granskade medlemsstater

52

Större delen av investeringarna i bredband görs av privata operatörer. Den resterande finansieringen – det så kallade finansieringsunderskottet – beslutas på nationell nivå. Fyra av de granskade medlemsstaterna (Ungern, Irland, Italien och Polen) identifierade finansieringsunderskottet. Även om alla granskade medlemsstater använde EU-medel kommer större delen av det offentliga stödet till bredband från den nationella budgeten²⁷, förutom i Polen och Ungern. Tre av de fem granskade medlemsstaterna identifierade områden där bredbandshastigheten var otillräcklig och anslog Esif-medel och offentliga medel.

53

Av de medlemsstater som hade identifierat finansieringsunderskottet fann vi att endast Ungern och Italien hade anslagit tillräckliga resurser för att alla hushåll skulle kunna få tillgång till snabbt bredband. De ungerska myndigheterna gjorde en bredbandskartläggning 2014–2015 och fastställde att 883 000 fastigheter behövde anslutas. Privata operatörer åtog sig att ansluta 384 000 fastigheter, vilket innebar att det krävdes offentliga insatser för något färre än 500 000 fastigheter. Myndigheterna utformade flera förslagsinfordringar och anslog 164 miljoner euro från Eruf och 29 miljoner euro från den nationella budgeten för att subventionera operatörerna via finansieringsunderskottsmodellen, det vill säga ett totalt bidrag på 193 miljoner euro för en total investering, inklusive privat finansiering, på 240 miljoner euro.

54

De italienska myndigheterna gjorde en kartläggning 2016 och 2017 och anslog 3 miljarder euro för att finansiera bredband i alla områden som inte var kommersiellt lönsamma. Myndigheterna beslutade att använda modellen för direkt investering (se ruta 6) för att inrätta ett öppet bredbandsnät. När vi gjorde revisionen var de offentliga anslagen ännu inte slutgiltigt fastställda, men de uppskattades till 1,4 miljarder euro från Eruf och Ejflu (inklusive den nationella medfinansieringen) och till 1,6 miljarder euro från andra nationella källor.

55

I Irland resulterade den kartläggning som startade 2013 i att man fastställde det insatsområde som skulle omfattas av den nationella bredbandsplanen vilket ursprungligen omfattade 757 000 fastigheter. Kartläggningen avslutades i april 2017 och då ingick 540 000 fastigheter i det område som omfattades av offentliga insatser eftersom den etablerade ägaren hade beslutat att ansluta 300 000 fastigheter och ytterligare fastigheter hade tillkommit. Irlands regering anslog 275 miljoner euro till bredbandsutbyggnad för perioden 2016–2021, varav 75 miljoner euro kom från Eruf. Även om upphandlingsprocessen ännu inte var klar när revisionen gjordes är det högst osannolikt att detta belopp kommer att räcka för att täcka finansieringsunderskottet. Mellan september 2017 och januari 2018 beslutade sig dessutom två av de tre återstående anbudsgivarna för att dra sig ur processen. I mars 2018 var det ännu oklart hur kostnaden och tidsplanen för bredbandsutbyggnaden påverkades av att endast en anbudsgivare återstod i upphandlingsprocessen.

56

I Tyskland identifierade inte myndigheterna den totala kostnaden för att ge alla hushåll tillgång till hastigheter på 30 Mbit/s, och de gjorde därför inget för att täcka investeringsunderskottet på central nivå²⁸. Tysklands regering anslog över 4 miljarder euro genom det federala bredbandsprogrammet för 2014–2017 till finansieringen av kommunernas bredbandsprojekt. De 16 delstaterna (förbundsländer) och den federala investeringsbanken²⁹ har sina egna finansieringsprogram³⁰. Därutöver finansierar EU bredband med 362 miljoner euro: 225 miljoner euro från Ejflu och 137 miljoner euro från Eruf. Slutligen har EIB beviljat sex lån på totalt 2,2 miljarder euro sedan 2014. Men eftersom de tyska myndigheterna inte har analyserat finansieringsunderskottet är det oklart om det offentliga stödet kommer att räcka för att ge hundraprocentig täckning med 30 Mbit/s.

57

I Polen uppskattades i den nationella bredbandsplan som offentliggjordes i januari 2014 att 5,7 miljoner hushåll ännu inte hade tillgång till snabbt bredband, vilket skulle kosta totalt 4,3 miljarder euro att åtgärda. Privata operatörer skulle ansluta 3,1 miljoner hushåll i kommersiellt lönsamma områden till en kostnad av 2 till 3 miljarder euro. Anslagen från Eruf till det operativa programmet för ett digitalt Polen uppskattas i den nationella bredbandsplanen till mellan 1,3 och 2,2 miljarder euro. Men när revisionen gjordes hade ännu inte två av de nationella finansieringsverktyg som angavs i den nationella bredbandsplanen införts³¹ och potentiella nya finansieringskällor för bredbandsutbyggnaden hade inte identifierats. I januari 2018 hade det gjorts tre förslagsinfordringar för det operativa programmet för ett digitalt Polen, och ett finansieringsinstrument hade införts. Vi konstaterade att uppskattningsvis 1,3 miljarder hushåll – bland annat de som är svårast att ansluta – riskerar att inte bli uppkopplade om man inte finner ytterligare finansieringskällor eftersom det redan hade gjorts åtaganden för större delen av Eruf-medlen.

Finansiering från EIB

58

EIB:s strategi beaktar de tre bredbandsmålen i den digitala agendan för Europa i sina operativa planer för 2014–2016 och 2017–2019. För att finansiera bredbandsinfrastruktur kan EIB utnyttja ett antal olika typer av lån och finansieringsinstrument beroende på projektens storlek och risknivå. Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) har som mål att finansiera mer riskfyllda medelstora och stora projekt (15–50 miljoner euro respektive över 50 miljoner euro). Investeringsfonden för bredband inom FSE, som inte var operativ i slutet av december 2017, har i första hand utformats för att tillhandahålla finansiering på upp till 30 miljoner euro till mindre projekt.

59

Mellan 2015 och 2017 tillhandahöll EIB 2,0 miljarder euro till Efsi för finansiering av bredbandsprojekt. Vi granskade ett projekt som finansierades genom Efsi och stod för cirka en fjärdedel av detta belopp – Efsi-lånet var på 500 miljoner euro och den totala projektkostnaden 1,8 miljarder euro. Syftet med projektet var att öka bredbandstäckningen genom användning av fiber.

60

Vi fann att projektet hade tre större brister. För det första var projektet inte inriktat på stöd till områden med dålig täckning utan ökade täckningen med höghastighetsbredband i områden som redan var kommersiellt lönsamma, såsom städer. För det andra fann vi inga belägg för att Efsi var det bästa finansieringsverktyget. Projektet skulle lika väl ha kunnat finansieras med ett EIB-lån på grund av sin storlek och de områden där bredbandet byggdes ut. För det tredje hade projektet i några områden redan fått närmare 400 miljoner euro i bidrag från Eruf, vilket minskade risken för EIB.

61

Investeringsfonden för bredband inom FSE planeras ha 500 miljoner euro: 100 miljoner euro från kommissionen via FSE³², 140 miljoner euro från EIB (egna medel och Efsi), 150 miljoner euro från andra internationella finansinstitut och nationella utvecklingsbanker³³ samt ett mål på minst 100 miljoner euro från privata investerare. När revisionen gjordes planerades investeringsfonden för bredband inom FSE bli operativ i början av 2018. Investeringsfonden för bredband inom FSE utformades för att tillhandahålla finansiering till småskaliga bredbandsprojekt med hög risk i områden med dålig täckning, i form av aktiekapital eller kapital likställt med eget kapital. Småskaliga projekt kunde slås samman för att uppnå en kritisk storlek och kvalificera sig för stöd från investeringsfonden för bredband inom FSE.

62

Investeringsfonden för bredband inom FSE har som mål att investera i ungefär sju till tolv bredbandsprojekt varje år mellan 2017 och 2021 i 20 länder. Den ska stödja utbyggnaden av bredband till ytterligare tre till sex miljoner hushåll. Investeringsfonden för bredband inom FSE är utformad som ett komplement till de andra finansieringsverktygen från EIB i och med att den är inriktad på småskaliga projekt. Målet för fondens storlek – omkring 500 miljoner euro – gör dock att den endast kan ge ett begränsat bidrag till de investeringar som behövs i områden med låg bredbandstäckning.

Den juridiska och konkurrensmässiga ramen leder till problem i några medlemsstater

63

Vi undersökte om medlemsstaterna hade infört lämpliga juridiska och regleringsmässiga ramar som främjade konkurrens om tillhandahållandet av bredbandstjänster i enlighet med den tillämpliga EU-lagstiftningen. Vi analyserade därför varje granskad medlemsstat i förhållande till

• kommissionens rekommendation om reglerat tillträde till nästa generations accessnät³⁴,
• direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster³⁵,
• kommissionens rekommendation om enhetliga krav på icke-diskriminering och kostnadsberäkningsmetoder för att främja konkurrensen och förbättra klimatet för bredbandsinvesteringar³⁶.

64

Vi fann att Ungern, Italien och Polen hade lämpliga reglerings- och konkurrensmässiga ramar för bredband. När det gäller Irland och Tyskland fann vi brister som leder till konkurrensproblem.

65

I Irland dokumenterade ComReg, den nationella regleringsmyndigheten, under 2015 och 2016 flera klagomål från operatörer som gällde nätåtkomst och priset på den, som gällde ärenden från 2010 och framåt. Processen för att analysera klagomålen tog lång tid och ledde i några fall till rättsliga åtgärder (vars resultat inte var kända när revisionen gjordes) eftersom den etablerade ägaren inte rättade sig efter beslutet eller genomförde den korrigerande åtgärden. Irlands förmåga att verkställa sina regleringsmässiga beslut och korrigerande åtgärder var därför begränsad. Vi noterar att ComReg försöker få ökade befogenheter.

66

I Tyskland fann vi tre bister som påverkade konkurrensklimatet:

• Trots att det sedan över fyra år fanns ett juridiskt krav på att det skulle vara enkelt att byta operatör visade antalet klagomål till NRA att det fortfarande var problematiskt för konsumenterna att byta leverantör eftersom det tar lång tid och ofta leder till avbrott.
• Ett oberoende test som gjordes 2015 och 2016 visade att endast 12 % av användarna fick den högsta dataöverföringshastighet som angavs i deras kontrakt³⁷.
• Alternativa operatörer har klagat på den typ av tjänster som de kan erbjuda med hjälp av VULA-produkten och på den metod som reglerar vektoriseringstekniken (se punkterna 47–48). Det har lett till att några operatörer har beslutat sig för att bygga ett eget fibernät.

Statligt stöd till bredbandsinvesteringar

67

Medlemsstaternas offentliga investeringar i bredband ska, liksom andra former av investeringar, följa reglerna för statligt stöd som är utformade för att begränsa varje form av snedvridning av konkurrensen till följd av det offentliga stödet³⁸. Riktlinjerna för statligt stöd till bredband antogs 2009 och ändrades i januari 2013. De anger omfattningen på möjliga statliga insatser för bredband när det gäller hastigheter på 30 Mbit/s, genom att områden definieras som svarta, grå eller vita beroende på konkurrensen om att tillhandahålla täckning³⁹. De vita områdena är i princip berättigade till statligt stöd. I grå områden måste kommissionen göra en mer ingående analys för att kontrollera om det behövs en statlig insats. I svarta områden är det konkurrens om att tillhandahålla bredbandstjänster och statligt stöd är endast tillåtet under vissa förutsättningar, bland annat att det ska vara en ”radikal förändring” i fråga om de tjänster som tillhandahålls.

68

Kommissionen anser att även om dessa riktlinjer hänvisar till den digitala agendan som specifikt anger 30 Mbit/s, ska de även gälla för målet 100 Mbit/s och för gigabitsamhällets mål. Några medlemsstater tolkar dock riktlinjerna för statligt stöd annorlunda: de anser att offentlig finansiering är förbjuden när insatsen ökar hastigheten till över 30 Mbit/s i svarta och grå områden. De olika tolkningarna har gjort att medlemsstater valt att inte använda offentliga investeringar för att stödja operatörer i svarta och grå områden.

Offentliga investeringar trängs undan

69

Operatörerna är för närvarande inte juridiskt skyldiga att genomföra de utbyggnadsplaner som upprättades under kartläggningsprocessen. En operatör kan besluta att inte bygga ut bredband i ett område där den tidigare hade planerat att göra investeringar. Omvänt kan en operatör också besluta att bygga ut bredband i ett område där den tidigare hade planerat att inte investera och därigenom potentiellt tränga undan offentliga investeringar (se ruta 8). I båda fallen försenas bredbandstäckningen i områden där marknaden har misslyckats.

Några medlemsstater förbättrade processen för att samordna bredbandsinvesteringar men vi fann att samordningen mellan olika programperioder var bristfällig i en granskad medlemsstat

70

Vi kontrollerade om medlemsstaterna förvaltade och samordnade bredbandsprojekten på rätt nivå och säkerställde stordriftsfördelar, samtidigt med lämplig teknisk och administrativ kapacitet. Vi kontrollerade även om medlemsstaterna samordnade sina åtgärder över programperioderna för att på bästa sätt bidra till sina strategier.

Processen för samordning av bredbandsinvesteringar

71

I tre av de granskade medlemsstaterna – Irland, Italien och Ungern – konstaterade vi att en lämplig grad av samordning var ett stöd för bredbandsutbyggnaden och säkerställde stordriftsfördelar. I Irland till exempel övervakas genomförandet av den nationella bredbandsplanen av ministeriet för kommunikationer, klimatåtgärder och miljö (DCCAE). DCCAE ser till att bredbandsstrategin genomförs med offentliga bidrag (från Eruf och den nationella budgeten) och förvaltar den tillhörande upphandlingsprocessen på nationell nivå.

72

I Italien samordnades inte källorna till bredbandsfinansiering mellan Eruf, Ejflu och nationella medel under de första åren av programperioden 2007–2013. För programperioden 2014–2020 har en enhet, Infratel, ansvaret för att samordna genomförandet av den nationella bredbandsplanen. Infratel är ett bolag som helt ägs av ministeriet för ekonomisk utveckling. Bolaget ansvarar för att genomföra och övervaka den nationella bredbandsplanen, vilket även inbegriper förvaltningen av upphandlingsprocessen. Infratel samordnar även finansieringen från de nationella och regionala källorna, och från Eruf och Ejflu. De olika källorna till finansiellt stöd bidrar därmed samordnat till att bredbandsmålen uppnås.

73

I Ungern utfärdade regeringen sin nationella bredbandsplan 2014 (den nationella infokommunikationsstrategin), och programmet för supersnabbt internet lanserades 2015 för att garantera utbyggnaden av snabbt bredband. När det gäller utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur förvaltas Eruf och den nationella finansieringen centralt för programperioden 2014–2020.

74

I Polen fann vi att samordningen av finansieringskällor förbättrades. Eruf användes tillsammans med nationell finansiering under programperioden 2007–2013. Nationella och regionala operativa program var tydligt avgränsade, men meddelandet om stödsystemet för basinfrastruktur i varje regionalt operativt program kom sent, vilket i sin tur försenade genomförandet av den enskilda sträckan till slutanvändare. För 2014–2020 tillhandahålls stödet genom ett enda operativt program inom Eruf, vilket gjorde att vi inte fann några överlappningsproblem.

75

I Tyskland såg vi att användningen av de olika finansieringskällorna var dåligt samordnad. Ansvaret för genomförandet av bredbandsutbyggnaden ligger på regional (delstats-) och kommunal nivå, medan det finansiella stödet kommer från nationell och regional nivå, vilket leder till en uppsplittrad bredbandsinfrastruktur. Utöver de EU-medel som tillhandahålls från två Ejflu-program och åtta Eruf-program, och delstatsfinansieringen från den nationella planen om den digitala agendan 2014–2017, har 16 delstater och den federala investeringsbanken⁴⁰ sina egna finansieringsprogram (se punkt 56). I slutet av december 2017 hade inga projekt avslutats trots att över 3 miljarder euro hade anslagits till regionala regeringar.

Samordningen över programperioder i Polen

76

I Polen såg vi att myndigheterna inte säkerställde att medlen användes samordnat under den föregående och den innevarande programperioden.

77

Under programperioden 2007–2013 användes 240 miljoner i EU-medel till att bygga bredbandsinfrastruktur i områden med dålig täckning i fem olika regioner i östra Polen till en total projektkostnad av 347 miljoner euro. Projekten behandlades som större projekt och godkändes direkt av kommissionen. De var även föremål för ett beslut om statligt stöd som fattades av kommissionen. De nationella och regionala myndigheterna förväntade sig att anslutningen av den enskilda sträckan till slutanvändare skulle göras direkt av privata operatörer, eller att privata operatörer skulle få bidrag från det operativa programmet för ett digitalt Polen under programperioden 2014–2020.

78

I förslagsinfordringarna för det operativa programmet för ett digitalt Polen fick dock anbudsgivarna inga incitament att ansluta sig till den basinfrastruktur som finansierades under perioden 2007–2013. När revisionen gjordes i juni 2017 utnyttjades mindre än 1 % av baskapaciteten. Vi fick inga bevis på att Polen hade vidtagit ändamålsenliga åtgärder för att komma till rätta med underutnyttjandet.

Slutsatser och rekommendationer

79

Vår slutsats är att alla bredbandsmål inte kommer att uppnås senast 2020, trots framstegen. Alla medlemsstater uppnådde målet om tillgång till basbredband senast 2016. Två av de fem granskade medlemsstaterna kanske uppnår målet om tillgång till 30 Mbit/s senast 2020, men landsbygdsområdena är fortfarande ett problem i de flesta medlemsstater. Även om ingen av de granskade medlemsstaterna sannolikt uppnår utnyttjandemålet senast 2020 har tre av de granskade medlemsstaterna, att döma av deras nuvarande planer, goda förutsättningar att uppnå 2025-målen. Stödet från kommissionen bedömdes som positivt av medlemsstaterna, men dess övervakning är inte samordnad mellan generaldirektoraten (punkterna 16–34).

80

Även om alla medlemsstater utarbetade bredbandsstrategier offentliggjordes några efter tidsfristen 2012, och de medlemsstatsstrategier som vi granskade hade brister. Strategierna överensstämde inte alltid med EU 2020-målen: några hade mer krävande mål än EU 2020-strategin men ingen av de medlemsstater som vi granskade hade ett nationellt mål för mål 3 i sin strategi – det vill säga att 50 % av hushållen utnyttjar ultrasnabbt bredband (punkterna 36–40). Enligt de former för förhandsvillkor som reglerar ESI-fonderna för 2014–2020 är medlemsstaterna skyldiga att ha nationella eller regionala planer med närmare uppgifter om planerade investeringar. Kommissionen bedömde att alla granskade medlemsstater uppfyllde dessa villkor, men vi fann ett exempel där ett centralt element saknades: Tyskland hade inte tagit fram uppgifter av tillräcklig kvalitet som kunde ligga till grund för en heltäckande investeringsplan, även om kvaliteten på kartläggningsuppgifter har förbättrats de senaste åren (punkt 41).

81

Medlemsstaternas beslut om bredbandsinvesteringar påverkas av deras befintliga infrastruktur. De befintliga telefonsystemen gjorde att Italien, Irland och Tyskland hade en väl utvecklad befintlig infrastruktur med kopparledningar, vilket inte var fallet i Polen och Ungern. Italien och Irland utformade sina investeringar så att anbudsgivare fick incitament att övergå från kopparledningar till fiber som är mycket snabbare. Tyskland använder däremot vektoriseringsteknik i stor utsträckning. Fördelen är att hastigheten ökar jämfört med kopparledningar, men den har inte fiberns framtidssäkrade hastighet, och den begränsar även potentiellt konkurrensen (punkterna 45–48).

82

Flera olika faktorer begränsade medlemsstaternas framsteg mot att uppfylla bredbandsmål. Det handlade om de finansieringsmässiga, konkurrensmässiga och juridiska ramarna.

83

När det gäller finansiering och de granskade medlemsstaterna var det endast Tyskland som inte hade identifierat det finansiella stöd som behövdes från den offentliga sektorn, det så kallade finansieringsunderskottet. Även om Tyskland har tillgängliggjort över 8 miljarder euro från olika finansieringskällor är det oklart om det kommer att räcka. Av de fyra övriga medlemsstaterna hade endast Ungern och Italien anslagit tillräckliga resurser för att kunna uppnå mål 2, snabbt bredband till alla hushåll. I Polen till exempel hade inte två av de finansieringsverktyg som angavs i den nationella bredbandsplanen införts, och potentiella nya finansieringskällor hade inte identifierats (punkterna 52–57).

84

EIB förfogar över ett antal olika typer av lån och finansieringsinstrument beroende på projektens storlek och risknivå. Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) är utformad för att finansiera mer riskfyllda, större projekt. Vi granskade ett lån på 500 miljoner euro som EIB hade beviljat från den fonden till ett bredbandsprojekt. Projektet var inte inriktat på utbyggnad av bredband i vita och grå områden och hade redan fått Eruf-stöd på närmare 400 miljoner euro. Lånet var därför inte i linje med målet om att finansiera mer riskfyllda bredbandsprojekt (punkterna 58–60).

85

Ungern, Italien och Polen hade fastställt en lämplig juridisk och konkurrensmässig ram. I Irland kan begränsningar av den nationella regleringsmyndighetens befogenheter att verkställa sina beslut minska möjligheterna till ändamålsenlig konkurrens, och i Tyskland påverkades konkurrensklimatet av ett antal problem. Tyskland påverkades även av att operatörer inte var juridiskt bundna av åtaganden som de tidigare hade gjort avseende sina investeringsplaner, vilket skulle kunna leda till att tillhandahållandet av bredband försenas ytterligare i områden där konkurrensen är begränsad. Kommissionen uppdaterade 2013 sina riktlinjer för statligt stöd till bredband. Vi konstaterade emellertid att några medlemsstater tolkar riktlinjerna på ett sätt som skulle kunna begränsa den offentliga finansiering som de tillgängliggör för bredband i områden som redan har täckning med 30 Mbit/s (punkterna 63–69).

86

Med tanke på de olika finansieringskällor som medlemsstaterna har tillgång till och de långa tidsperioder det handlar om krävs det ändamålsenlig samordning för att investeringar i bredband ska lyckas. I Irland, Italien och Ungern konstaterade vi att en lämplig grad av samordning var ett stöd för bredbandsutbyggnaden och säkerställde stordriftsfördelar. Så var det inte i Tyskland. Slutligen satsade Polen under programperioden 2007–2013 omkring 240 miljoner euro på bredbandsinfrastruktur i landets östra del. Operatörer fick dock inget incitament att senare utnyttja infrastrukturen, varav mindre än 1 % användes när vi gjorde revisionen i juni 2017, och det fanns inga bevis för att de polska myndigheterna vidtog åtgärder för att lösa problemet (punkterna 76–78).

87

Våra rekommendationer är uppdelade på tre områden: strategisk planering, regelverk och främjande av konkurrens.

Strategisk planering

1. Kommissionen bör begära att alla medlemsstater redovisar vilka framsteg de hittills har gjort i förhållande till de tre EU 2020-målen för att peka på de områden där dessa mål kanske inte kommer att uppnås senast 2020 och, när det är möjligt, anger korrigerande åtgärder.

   Måldatum för genomförande: september 2018.

2. Som en del av förberedelserna för programperioden efter 2020 bör alla medlemsstater ta fram ändrade planer som visar hur de tänker uppnå de aktuella högnivåmålen för bredband efter 2020, både gigabitsamhällets mål för 2025 och andra mål.

   Måldatum för genomförande: december 2019.

3. För programperioden efter 2020 bör kommissionen utarbeta gemensamma och enhetliga output- och resultatindikatorer som medlemsstaterna kan använda för sina operativa program så att framsteg i förhållande till relevanta högnivåmål går att följa, samtidigt som hänsyn tas till behovet av att begränsa antalet indikatorer.

   Måldatum för genomförande: december 2019.

Regelverk

1. Alla medlemsstater bör se över sina nationella regleringsmyndigheters mandat i enlighet med EU:s ändrade regelverk för telekomsektorn, så att de kan verkställa sina rekommendationer och korrigerande åtgärder (däribland sanktioner vid bristande efterlevnad) i fråga om operatörer.

   Måldatum för genomförande: december 2019.

2. Kommissionen bör ge medlemsstaterna tydligare anvisningar om tillämpningen av riktlinjerna för statligt stöd i fråga om målet 100 Mbit/s och gigabitsamhällets mål.

   Måldatum för genomförande: december 2018.

Främjande av konkurrens via finansiering

1. Kommissionen bör ge medlemsstaterna stöd till incitament att bygga öppna bredbandsnät i vita och grå områden genom att utarbeta en lämplig juridisk ram, vägledning och riktlinjer. Denna typ av nät bör underlätta skapandet av ett lämpligt konkurrensklimat som ger användare tillgång till bättre tjänster.

   Måldatum för genomförande: senast juni 2020.

2. Kommissionen bör sprida god praxis och tillhandahålla vägledning och riktlinjer för att uppmuntra myndigheter i medlemsstater att, när det är lämpligt, slå samman mindre projekt för att skapa stordriftsfördelar. Det bör innebära att sådana projekt blir mer kommersiellt lönsamma och därigenom underlätta tillgången till finansiering.

   Måldatum för genomförande: december 2018.

3. EIB bör inrikta sitt stöd genom Efsi och investeringsfonden för bredband inom FSE på små och medelstora projekt i vita och grå områden, i linje med målet att stödja mer riskfyllda projekt. Vidare bör de output- och resultatindikatorer som används när projekt är slutförda ange, när det är relevant, hur många fastigheter som berörs och är anslutna i vita och grå områden och vilka bredbandshastigheter som kan uppnås.

   Måldatum för genomförande: december 2018.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 21 mars 2018.

Ordlista och förkortningar

Bredbandsmålen i Europa 2020-strategin: de bredbandsrelaterade mål som anges i den digitala agendan för Europa, ett av sju flaggskeppsinitiativ inom ramen för Europa 2020-strategin som kommissionen antog 2010; målen är att i) alla i Europa har tillgång till basbredband senast 2013 (från 144 kbit/s till 30Mbit/s), ii) alla i Europa har tillgång till snabbt bredband senast 2020 (> 30 Mbit/s) och iii) 50 % eller mer av hushållen i Europa utnyttjar ultrasnabbt bredband senast 2020 (> 100 Mbit/s).

Efsi: Europeiska fonden för strategiska investeringar

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESI-fonderna: europeiska struktur- och investeringsfonder

etablerad operatör: ett företag som tidigare hade monopol men som nu konkurrerar om att leverera tjänster; många etablerade operatörer har tagit med sig fördelar från sin tidigare monopolställning (t.ex. nät och kunder).

EU: Europeiska unionen

FSE: Fonden för ett sammanlänkat Europa

förhandsvillkor: villkor baserade på kriterier som fastställts på förhand och anses utgöra nödvändiga förutsättningar för att unionsstödet ska användas ändamålsenligt och effektivt; när medlemsstaterna utarbetar operativa program inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden (ESF) under programperioden 2014–2020 måste de bedöma om dessa villkor är uppfyllda; om de inte är uppfyllda måste handlingsplaner utarbetas så att de garanterat är uppfyllda senast den 31 december 2016.

Gbit/s: en enhet för dataöverföring som motsvarar 1 000 000 000 bitar per sekund.

GD: generaldirektorat

GD Ekonomi och finans: generaldirektoratet för ekonomi och finans

GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik: generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik

GD Konkurrens: generaldirektoratet för konkurrens

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling

GD Regional- och stadspolitik: generaldirektoratet för regional- och stadspolitik

Gigabitsamhällets mål för 2025: i september 2016 identifierade kommissionen i ett meddelande om ett europeiskt gigabitsamhälle tre strategiska mål för 2025 som kompletterar målen i den digitala agendan för 2020.

kbit/s: en enhet för dataöverföring som motsvarar 1 000 bitar per sekund.

Mbit/s: en enhet för dataöverföring som motsvarar 1 000 000 bitar per sekund.

stamnät: den primära hårdvaran och de primära transmissionsledningarna för höghastighet i ett telekommunikationsnät (såsom internet).

utnyttjande: i den här rapporten avses med utnyttjande den indikator som Europeiska kommissionen har valt att använda; den definieras som den procentandel hushåll som har ett bredbandsabonnemang av det totala antalet hushåll.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering. Iliana Ivanova, doyenne i avdelningen, är föredragande ledamot. Hon fick stöd av Mihail Stefanov (kanslichef), James Verity (attaché), Niels-Erik Brokopp (förstechef), Romuald Kayibanda (uppgiftsansvarig) och Przemyslaw Dowgialo, Alessandra Falcinelli, Anna Fiteni, Agota Marczinko, Ana Popescu, Michael Spang, Lutz Venske och Angelika Zych (revisorer).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9794-5	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/8872	QJ-AB-18-008-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-9832-4	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/256767	QJ-AB-18-008-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.