EU-informatiesystemen ter ondersteuning van grenstoezicht — een sterk instrument, maar meer aandacht nodig voor tijdige en volledige gegevens

Samenvatting

Met de totstandbrenging van het Schengengebied werden grenscontroles tussen de deelnemende landen — 22 EU-lidstaten en 4 andere Europese landen — afgeschaft. De afschaffing van de binnengrenzen heeft echter de doeltreffende controle en bewaking van de buitengrenzen van het Schengengebied nog belangrijker gemaakt. De controle van de buitengrenzen is van groot belang voor EU-burgers en andere belanghebbenden.

Om grenswachters te helpen de buitengrenzen van het Schengengebied te controleren, heeft de EU de volgende informatiesystemen of gemeenschappelijke kaders voor informatie-uitwisseling opgezet: het Schengeninformatiesysteem (SIS II), het Visuminformatiesysteem (VIS) en Eurodac (Europese dactyloscopiedatabank voor asielzoekers — een systeem voor het vergelijken van vingerafdrukken). Daarnaast bieden het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) en systemen voor de registratie van persoonsgegevens van passagiers (PNR) de grensautoriteiten verdere ondersteuning.

Het opzetten en onderhouden van deze systemen vereiste aanzienlijke investeringen van zowel de EU als de deelnemende Schengenstaten. Op basis van de beschikbare informatie schatten wij dat uit de EU-begroting meer dan 600 miljoen EUR ter beschikking werd gesteld voor het opzetten van deze systemen. Gezien de toenemende druk op de buitengrenzen van de EU als gevolg van de recente situatie in verband met veiligheid en migratie had onze controle tot doel vast te stellen welke aspecten van het ontwerp en gebruik van deze systemen grenswachters kunnen helpen hun taak efficiënter uit te voeren. Onze opmerkingen en aanbevelingen kunnen bovendien bijdragen tot een doelgerichtere aanwending van de EU-financiering die in het volgende meerjarige financiële kader beschikbaar zal worden gesteld voor de ondersteuning van deze systemen.

Onze voornaamste controlevraag luidde: “Zorgen de belangrijkste EU-informatiesystemen voor interne veiligheid voor een efficiënte ondersteuning van het grenstoezicht?” We concludeerden dat grenswachters steeds vaker gebruikmaken van en vertrouwen op deze systemen bij het uitvoeren van grenscontroles. Sommige gegevens worden momenteel echter niet opgenomen in de systemen, terwijl andere gegevens onvolledig zijn of niet tijdig worden ingevoerd. Hierdoor wordt de efficiëntie van sommige grenscontroles beperkt.

We stelden vast dat de systemen over het algemeen goed zijn ontworpen om grenscontroles gemakkelijker te maken en dat de lidstaten die wij bezochten (Finland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Polen) over het algemeen handelden binnen het toepasselijke rechtskader. In sommige landen zorgen de nationale SIS II- en VIS-componenten echter voor efficiëntere grenscontroles dan in andere landen.

Er was sprake van lange vertragingen bij de uitvoering van IT-oplossingen voor Eurosur en PNR, zowel op EU- als op nationaal niveau. Hierdoor konden grenswachters en andere autoriteiten geen gebruik maken van de beoogde voordelen van deze systemen.

Het Schengenevaluatiemechanisme speelt een belangrijke rol bij de beveiliging van de buitengrenzen van de EU. De evaluaties zijn over het algemeen grondig en systematisch en hebben betrekking op belangrijke aspecten van de systemen. De lidstaten hebben echter veel tijd nodig om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. Dit komt doordat bindende termijnen ontbreken voor de goedkeuring van evaluatieverslagen en de uitvoering van corrigerende maatregelen.

Hoewel de lidstaten steeds vaker gebruikmaken van de informatiesystemen, zou dit gebruik systematischer kunnen zijn. We voerden een enquête uit onder grenswachters en stelden vast dat meer dan de helft van hen op een bepaald moment mensen had toegestaan de grens te overschrijden zonder de systemen te hebben geraadpleegd. Wij constateerden bovendien een verschil tussen het aantal afgegeven en het aantal gecontroleerde visa.

Grenswachters gebruiken de gegevens in de systemen als basis voor het nemen van besluiten die gevolgen hebben voor de veiligheid van Europese burgers. De kwaliteit van deze gegevens is derhalve van het grootste belang. In overeenstemming met de EU-wetgeving ligt de verantwoordelijkheid voor de gegevenskwaliteit bij de lidstaten. In de wetgevingshandelingen betreffende de Europese informatiesystemen vonden we weinig verwijzingen naar de controle van de gegevenskwaliteit. Hoewel eu-LISA geautomatiseerde maandelijkse kwaliteitscontroles uitvoert van de in SIS II opgenomen gegevens, zijn de resultaten alleen voor de betrokken lidstaten beschikbaar en derhalve kunnen het agentschap en de Commissie de vooruitgang die de afzonderlijke landen hebben geboekt bij het aanpakken van problemen met de gegevenskwaliteit niet evalueren. Noch eu-LISA, noch de Commissie beschikt over handhavingsbevoegdheden om ervoor te zorgen dat de lidstaten problemen met de gegevenskwaliteit tijdig verhelpen.

Grenswachters verkrijgen niet altijd tijdige en volledige gegevens uit de informatiesystemen. Wanneer grenswachters bijvoorbeeld een naam in SIS II controleren, kan het zijn dat zij honderden resultaten ontvangen (hoofdzakelijk fout-positieven) die zij wettelijk verplicht zijn handmatig te controleren. Dit leidt er niet alleen toe dat de grenscontroles minder efficiënt worden, maar vergroot ook het risico dat echte treffers over het hoofd worden gezien. Onvolledige gegevens in SIS II hebben ook gevolgen voor andere systemen die hiermee zijn verbonden.

Behalve voor Eurodac zijn er over het algemeen geen verplichte termijnen voor het invoeren van gegevens. Eurosur moet bijvoorbeeld voorzien in realtime-informatie over de situatie aan de grenzen. Hoewel enkele van de door ons gecontroleerde landen inderdaad in real time informatie invoeren in Eurosur, doen andere landen dit echter maar één keer per week. Sinds het begin van Eurodac in 2003 was er geen enkel jaar waarin alle lidstaten de vereiste informatie tijdig verzonden. Een vertraagde verzending kan ertoe leiden dat het verkeerde land wordt aangemerkt als het land dat verantwoordelijk is voor de verwerking van het asielverzoek.

Wij doen de volgende aanbevelingen aan de Commissie:

• bevorder het gebruik van opleidingsomgevingen voor SIS II en VIS;
• zorg voor een snellere correctie van tekortkomingen die tijdens Schengenevaluaties aan het licht komen;
• analyseer afwijkingen bij visacontroles;
• verbeter de procedures voor de controle van de gegevenskwaliteit;
• beperk de vertragingen bij de invoer van gegevens.

Inleiding

Het Schengengebied

De totstandbrenging van het Schengengebied, waarvan momenteel 26 Schengenstaten deel uitmaken (zie figuur 1), stelde alle reizigers in staat de binnengrenzen te overschrijden zonder te worden gecontroleerd. Naast de afschaffing van de grenscontroles kwamen de deelnemende landen een gemeenschappelijk visumbeleid overeen en formaliseerden ze de politiële en justitiële samenwerking.

Bron: Europees Parlement.

Twee derde van de EU-burgers ziet het Schengengebied als een van de belangrijkste successen van de EU. Bijna 70 % van de EU-burgers verwacht echter van de EU dat zij meer doet om haar buitengrenzen te beschermen¹.

De informatiesystemen die worden gebruikt om de buitengrenzen van het Schengengebied te controleren

De afschaffing van de binnengrenzen vereist een doeltreffende controle en bewaking van de buitengrenzen om criminaliteit en terrorisme te voorkomen en de migratie te beheersen. Om grenswachters te helpen de buitengrenzen van het Schengengebied te controleren, heeft de EU een aantal informatiesystemen of gemeenschappelijke kaders voor informatie-uitwisseling opgezet. De systemen die het meest worden gebruikt zijn: het Schengeninformatiesysteem (SIS II); het Visuminformatiesysteem (VIS); Eurodac (Europese dactyloscopiedatabank voor asielzoekers — een systeem voor het vergelijken van vingerafdrukken); het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) en systemen voor persoonsgegevens van passagiers (PNR) (zie figuur 2).Daarnaast ontwikkelt de EU twee aanvullende informatiesystemen die relevant zijn voor de grensbeveiliging: het inreis-uitreissysteem en het Europees reisinformatie- en -autorisatiesysteem, die in 2020, respectievelijk 2021 operationeel moeten zijn.

Bron: Europese Rekenkamer.

Grenswachters in de Schengenstaten maken gebruik van SIS II, VIS en Eurodac om personen te controleren bij grensposten. Eurosur en PNR worden gebruikt om informatie te verkrijgen over gebeurtenissen aan en buiten de buitengrenzen van de EU en over passagiers op vluchten die bij de grens aankomen. Zij helpen in te spelen op gebeurtenissen die relevant zijn voor de grensbeveiliging. In figuur 3 wordt getoond hoe grenswachters deze systemen bij grenscontroles moeten gebruiken. In de bijlage is een gedetailleerdere beschrijving opgenomen, met inbegrip van een overzicht dat toont welke informatiesystemen beschikbaar zijn in welke landen.

Bron: Europese Rekenkamer.

Verschillende nationale agentschappen voor rechtshandhaving en douane-, visa- en gerechtelijke autoriteiten maken ook gebruik van het systeem. Zij zijn tegelijkertijd verantwoordelijk voor de invoering van de relevante gegevens in deze systemen. In het geval van PNR wordt de informatie verstrekt door luchtvaartmaatschappijen.

De grenswachters (en andere autoriteiten) die de systemen in de lidstaten gebruiken, hebben via hun eigen nationale systemen, die speciaal voor dit doel zijn ontwikkeld, toegang tot de centrale EU-systemen. De EU-wetgevers hebben in de EU-wetgeving minimumeisen vastgesteld voor de uitvoering van deze nationale informatiesystemen².

Op EU-niveau heeft de Europese Commissie, en meer specifiek het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken (DG HOME), de algemene verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en financiering van de informatiesystemen, met uitzondering van PNR, dat geen centrale component op EU-niveau heeft (maar kan profiteren van EU-financiering). Het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA) heeft sinds 2012 van de Commissie de opdracht gekregen gegevens op te slaan en SIS II, Eurodac en VIS te onderhouden. Tegelijkertijd wordt Eurosur beheerd door het Europees Grens- en kustwachtagentschap, ook wel bekend als Frontex, en de lidstaten.

Op basis van de beschikbare informatie schatten wij dat meer dan 600 miljoen EUR³ uit de EU-begroting ter beschikking werd gesteld om de kosten te dekken van het opzetten van de componenten op EU-niveau voor de systemen waarop onze controle betrekking heeft. De totale jaarlijkse kosten van de exploitatie van de systemen bedroegen ongeveer 61,5 miljoen EUR⁴. Daarnaast dragen de lidstaten met middelen uit hun eigen begrotingen bij aan de kosten van het ontwikkelen en onderhouden van de nationale systemen. Hoewel informatie over de uitgaven van de lidstaten voor hun nationale systemen niet altijd beschikbaar is, bestaan er aanwijzingen dat deze bedragen aanzienlijk zijn. Zo gaven de lidstaten ongeveer 235 miljoen EUR uit aan het opzetten van SIS II, naast de 95 miljoen EUR die uit de EU-begroting werd betaald⁵.

Reikwijdte en aanpak van de controle

De EU levert voortdurend inspanningen om de veiligheid van de EU-grenzen — een belangrijk thema voor EU-burgers — te verbeteren. Gezien de toenemende druk op de buitengrenzen van de EU als gevolg van de recente situatie in verband met de veiligheid en migratie had onze controle tot doel vast te stellen welke aspecten van het ontwerp en gebruik van deze systemen grenswachters kunnen helpen hun taak efficiënter uit te voeren. Onze opmerkingen en aanbevelingen kunnen bovendien bijdragen tot een doelgerichtere aanwending van de EU-financiering die in het volgende meerjarige financiële kader beschikbaar zal worden gesteld voor de ondersteuning van deze systemen.

De belangrijkste controlevraag luidde:

• Zorgen de belangrijkste EU-informatiesystemen voor interne veiligheid voor een efficiënte ondersteuning van het grenstoezicht?

Deze hoofdcontrolevraag werd onderverdeeld in de volgende subvragen:

• Zijn de EU-informatiesystemen voor interne veiligheid goed ontworpen om efficiënte grenscontroles mogelijk te maken?
• Voorzien de EU-informatiesystemen voor interne veiligheid grenswachters van relevante, tijdige en volledige informatie tijdens grenscontroles?

Onze controle had betrekking op de volgende vijf systemen: het Schengeninformatiesysteem (SIS II); het Visuminformatiesysteem (VIS); Eurodac (Europese dactyloscopiedatabank voor asielzoekers — een systeem voor het vergelijken van vingerafdrukken); het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), en systemen voor persoonsgegevens van passagiers (PNR).

We beoordeelden in hoeverre de systemen (zowel de nationale als de centrale componenten van de EU-systemen) grenswachters en overige ambtenaren in staat stelden om bij aangewezen grensdoorlaatposten personen te controleren die het Schengengebied binnenkomen⁶. Deze posten omvatten grensdoorlaatposten aan landgrenzen, alsmede zeehavens en luchthavens (die voor enkele lidstaten de enige externe EU-grenzen vormen).

We hebben de strategische documenten, evaluaties en statistieken die verband houden met de vijf systemen van onze controle, evenals diverse documenten betreffende de uitvoering hiervan op zowel nationaal als EU-niveau, geëvalueerd en geanalyseerd. Daarnaast hebben we grensposten bezocht en gesproken met grensautoriteiten in Finland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Polen. Ook spraken we met personeel van DG HOME, Frontex en eu-LISA.

We voerden bovendien een enquête uit onder EU-grenswachters in 28 EU-lidstaten en 4 geassocieerde Schengenstaten (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) om hun standpunten als gebruikers van de systemen te vernemen. We ontvingen 951 antwoorden.

Opmerkingen

Het ontwerp van de informatiesystemen maakt efficiënte grenscontroles mogelijk, maar het wegwerken van zwakke punten duurt lang

We beoordeelden of de Schengenstaten die wij bezochten de informatiesystemen hadden opgezet zoals vereist op grond van de relevante EU-wetgeving. Ook onderzochten we het Schengenevaluatiemechanisme en de mate waarin de Schengenstaten de beschikbare EU-financiering hadden gebruikt om hun nationale systemen op te zetten en te verbeteren.

De informatiesystemen waren over het algemeen in overeenstemming met de EU-vereisten, maar waren niet allemaal even efficiënt

Hoewel elke Schengenstaat volledig verantwoordelijk is voor de bescherming van zijn eigen grenzen, vereist de doeltreffende samenwerking tussen deze staten om het gebied te beschermen een bepaald niveau van harmonisatie van de grenscontroles. Minimumeisen voor bestuur dragen bij tot het waarborgen van de consistentie en kwaliteit van de grenscontroles en gegevens die worden ingevoerd in de informatiesystemen.

Elke Schengenstaat moet zijn eigen aanvullende nationale systemen opzetten, die worden verbonden met de centrale EU-systemen. De Schengenstaten die wij bezochten, hadden dit allemaal gedaan in overeenstemming met de in de relevante wetgeving vastgestelde vereisten. We stelden niettemin vast dat, hoewel alle systemen voldeden aan de gemeenschappelijke minimumeisen, niet alle nationale systemen even efficiënt waren. In de volgende paragrafen geven we hiervan enkele voorbeelden.

Sommige landen maken niet alle functies die in de centrale EU-systemen worden aangeboden beschikbaar via hun nationale systemen, waardoor de efficiëntie van de grenscontroles wordt beperkt. Het centrale SIS II-systeem biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om vingerafdrukken op te slaan en te controleren. Dit is van belang omdat het niet altijd mogelijk is om een persoon uniek te identificeren aan de hand van eenvoudige persoonsgegevens zoals een naam of geboortedatum. Dergelijke gegevens kunnen worden vervalst of een persoon kan weigeren deze te verstrekken. Vingerafdrukken maken het mogelijk om een persoon met een veel grotere mate van zekerheid te identificeren. De mogelijkheid om biometrische zoekopdrachten uit te voeren op basis van in SIS opgeslagen vingerafdrukken is echter nog niet in alle nationale systemen van de Schengenstaten beschikbaar, aangezien sommige staten meer tijd nodig hebben dan andere om de noodzakelijke technische oplossingen ten uitvoer te leggen. Toen identificatie op basis van vingerafdrukken op centraal niveau beschikbaar kwam, bevestigden slechts tien Schengenstaten dat zij gereed waren om dit systeem te gebruiken.

Grenswachters die een visum of paspoort controleren, krijgen soms foutmeldingen van de systemen. Deze foutmeldingen kunnen verschillende oorzaken hebben, zoals een ontoereikende kwaliteit van de vingerafdrukken, verbindingsproblemen of problemen met het lezen van het visum. Terwijl de centrale EU-systemen normaal gesproken de aard van de fout weergeven, geven sommige nationale systemen, zoals die van Luxemburg en Finland, slechts een signaal af dat er een fout is opgetreden, zonder een diagnose te bieden. Dit betekent dat de grenswachters de oorzaak van de fout moeten onderzoeken en de passagier mogelijk moeten doorsturen voor een verdere verificatie (ook wel bekend als de “tweedelijnscontrole”), waardoor hun controles en de reis van de passagier worden vertraagd.

In het geval van SIS II kunnen de Schengenstaten zoekopdrachten bekijken of invoeren in de centrale databank of hiervoor hun eigen nationale kopieën creëren. Terwijl de meeste staten hun eigen nationale kopieën gebruiken, maken sommige (Denemarken, Finland, Liechtenstein, Noorwegen en Slovenië) rechtstreeks verbinding met de Europese databank. Wanneer de Schengenstaten nationale kopieën van SIS II gebruiken, moeten deze altijd worden gesynchroniseerd met de centrale Europese databank om ervoor te zorgen dat er bij de grenscontroles wordt uitgegaan van de meest recente informatie. In twee van de landen van onze steekproef (Polen en Frankrijk) duidden de evaluaties er echter op dat er sprake was van verschillen tussen de gegevens in de nationale kopieën en de gegevens in de centrale databank.

We stelden bovendien vast dat bepaalde juridische beperkingen op lidstaatniveau (regels inzake gegevensbescherming en de nationale veiligheid) de efficiënte uitwisseling van menselijke hulpbronnen belemmerden. Grenswachters die een ander Schengenland bezoeken (bijv. om te helpen bij versterkte controles tijdens de migratiecrisis in Griekenland en Italië), mogen zelfs de nationale systemen van dat land niet gebruiken. In beginsel kunnen zij niet zelfstandig controles uitvoeren en kunnen zij slechts de nationale grenswachters bijstaan. Hoewel zij in zekere mate kunnen helpen bij de tweedelijnscontrole (een Schengenstaat kan bijvoorbeeld een deskundige voor vervalste documenten uit een andere Schengenstaat inschakelen), kunnen zij slechts beperkte hulp verlenen tijdens de controles van documenten bij grensposten (tijdens de eerstelijnscontrole). Ook taalkundige uitdagingen vormen een belemmering voor het werken in een andere Schengenstaat.

De voordelen van de systemen voor grenswachters zijn afhankelijk van de vraag hoe goed zij zijn opgeleid om deze te gebruiken. We stelden vast dat er in de door ons bezochte lidstaten op nationaal niveau geen opleidingsomgeving voor SIS II en VIS tot stand was gebracht, zodat grenswachters “live” met deze systemen moesten oefenen, in plaats van in een “veilige” omgeving waarin zij ervaring kunnen opdoen met functies en scenario's die tijdens het werk niet vaak voorkomen (bijv. een treffer voor een verdachte van terrorisme bij een grenspost of een vermiste minderjarige).

Vertragingen bij de uitvoering van Eurosur en PNR leidden ertoe dat grensautoriteiten belangrijke informatie niet konden delen

De uitvoeringsregelingen voor Eurosur en PNR verschilden van die van de systemen die door eu-LISA werden ontwikkeld en beheerd. Om uiteenlopende redenen was bij de uitvoering van beide systemen sprake van enkele gemiste termijnen en vertragingen. Als gevolg hiervan bleef belangrijke informatie die deze systemen hadden moeten verstrekken enkele maanden onbeschikbaar.

Eurosur werd door Frontex (de Europese component) en door de lidstaten (de nationale component) ontwikkeld. De interface voor eindgebruikers hiervan is hetzelfde voor alle deelnemende nationale autoriteiten. Het systeem moet de samenwerking tussen Frontex en de EU-lidstaten verbeteren met het oog op een beter bewustzijn en reactievermogen ten aanzien van de situatie aan de buitengrenzen van de EU. De lidstaten moeten bijdragen leveren in de vorm van informatie over de situatie aan hun grenzen (ook wel bekend als hun “nationale situatiebeelden”, die informatie weergeven over onrechtmatige grensoverschrijdingen, grensoverschrijdende criminaliteit, crisissituaties en andere gebeurtenissen die relevant zijn voor de controle van de buitengrenzen), teneinde gedeelde inlichtingen te verzamelen en een beeld te krijgen van de Europabrede situatie. Dit is bijvoorbeeld nuttig voor het prioriteren van de inzet van grenswachters of het opsporen van verdachte voertuigen/schepen.

De vertragingen in verband met Eurosur hielden verband met de oprichting van de nationale coördinatiecentra (NCC's). NCC's coördineren de informatie-uitwisseling tussen alle autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de bewaking van de buitengrenzen. De Eurosur-verordening verplichtte de lidstaten om uiterlijk in december 2014 hun NCC's op te richten. Bij een evaluatie die bijna vier jaar later plaatsvond, werd echter geconstateerd dat verschillende lidstaten de eisen nog niet volledig in acht hadden genomen⁷. Daarnaast deelde slechts de helft van de lidstaten vrijwillig informatie over hun inzet van middelen voor bewaking en aanvullende informatie uit hun nationale situatiebeelden.

De uitvoering van Eurosur liep ook op EU-niveau achter op schema. Frontex verkreeg de vereiste veiligheidscertificering voor zijn netwerk pas eind 2017 — drie jaar na de inwerkingtreding van de wetgeving. Zonder deze certificering was het niet mogelijk om gerubriceerde informatie te delen via het Eurosur-netwerk. De vertragingen bij de uitvoering van Eurosur betekenden dat het EU-brede situatiebeeld onvolledig was, wat de samenwerking tussen de lidstaten belemmerde.

PNR is nog niet volledig operationeel. In tegenstelling tot de andere systemen werd dit systeem opgezet krachtens een richtlijn in plaats van een verordening. Het was daarom aan de lidstaten om hun eigen PNR-systemen afzonderlijk op te zetten, zonder gemeenschappelijk Europees platform. De keuze voor een gedecentraliseerde uitvoering werd met name ingegeven door het gebrek aan consensus over de bescherming, opslag en bekendmaking van persoonsgegevens.

Veel lidstaten voerden het PNR-systeem niet tijdig uit. Veertien lidstaten legden de regels inzake persoonsgegevens van passagiers niet tijdig ten uitvoer⁸. Zij moesten uiterlijk 25 mei 2018 aan de richtlijn voldoen⁹. Eind maart 2019, tien maanden na het verstrijken van de termijn, hadden Spanje, Nederland en Finland de Commissie echter nog steeds niet op de hoogte gesteld van maatregelen die op nationaal niveau waren genomen om het PNR-systeem uit te voeren¹⁰.

Het PNR-systeem vereist dat passagiersgegevens worden verstrekt van alle vluchten die het Schengengebied binnenkomen of verlaten. Ten tijde van onze controle had geen van de bezochte lidstaten, met uitzondering van Luxemburg, ter zake overeenkomsten gesloten met alle relevante luchtvaartmaatschappijen.

Het PNR-systeem werd ontworpen als belangrijk instrument voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terrorisme en andere vormen van ernstige criminaliteit. De vergelijking van de PNR-gegevens met informatie die is opgenomen in databanken voor veiligheid stelt de relevante autoriteiten in staat gevaarlijke personen op te sporen. Het feit dat sommige PNR-systemen nog niet zijn ingevoerd, leidt ertoe dat grensautoriteiten in die landen niet kunnen beschikken over informatie vooraf over personen met een hoog risico die hun grenzen overschrijden.

Omdat in het PNR-systeem slechts identificatie- en reisgegevens van passagiers worden verzameld, zijn andere databanken nodig om te verifiëren of een bepaalde persoon een bedreiging voor de veiligheid vormt. De meeste lidstaten gebruiken hiervoor SIS II. De verordening maakt echter verschillende interpretaties mogelijk. Frankrijk heeft de SIS II-verordening bijvoorbeeld zo uitgelegd dat deze SIS II-zoekopdrachten voor passagierslijsten niet toestaat. In de praktijk betekent dit dat wanneer passagierslijsten worden gecontroleerd op van terrorisme verdachte personen, Frankrijk slechts de informatie uit zijn nationale databanken gebruikt. Als er een signalering over een verdachte is opgenomen in SIS II en deze verdachte bekend is bij andere Europese autoriteiten maar niet bij de Franse autoriteiten, zal deze persoon niet worden opgespoord bij hun PNR-controle.

Bij Schengenevaluaties worden nationale grenscontroles beoordeeld, maar het verhelpen van zwakke punten duurt lang

Sinds 2013 zijn de Schengenstaten en de Commissie gezamenlijk verantwoordelijk voor het uitvoeren van het mechanisme voor monitoring en evaluatie waarin de regels inzake het Schengengebied voorzien (het “Schengenacquis”). Het doel van het mechanisme bestaat erin te waarborgen dat de Schengenstaten de Schengenregels op doeltreffende, consistente en transparante wijze toepassen. We onderzochten of het doel van het mechanisme wordt behaald.

Het huidige meerjarige evaluatieprogramma werd in 2014 vastgesteld voor de periode 2015‑2019 en omvat alle 26 Schengenlanden. Elk land wordt in de periode van vijf jaar één keer geëvalueerd.

In tekstvak 1 wordt een standaardevaluatiebezoek beschreven. De leden van de evaluatieteams worden aangewezen door de Schengenstaten op basis van een oproep tot aanwijzing van de Commissie (voor elke evaluatie wordt een afzonderlijke oproep gepubliceerd, met een termijn van twee weken waarbinnen de Schengenstaten de beoordelaars kunnen aanwijzen). Beoordelaars van eu-LISA kunnen deelnemen aan deze bezoeken, maar zij doen dit niet regelmatig. De kosten van de Schengenevaluaties zijn relatief laag in vergelijking met de uitgaven voor de informatiesystemen. Voor de periode 2014‑2018 wees de Commissie 11,9 miljoen EUR toe voor de Schengenevaluaties. Het huidige meerjarenprogramma is volgens planning uitgevoerd aan de hand van jaarlijkse evaluatieprogramma's.

We onderzochten de Schengenevaluaties van de landen die wij bezochten. Wij stelden vast dat deze grondig en systematisch waren en betrekking hadden op belangrijke aspecten van de systemen. Ze voorzagen in een gedetailleerde reeks operationele aanbevelingen en specifieke aanbevelingen voor het verbeteren van de informatiesystemen. Het kan echter enkele jaren duren voordat de vastgestelde zwakke punten worden aangepakt.

Het ontwerpevaluatieverslag wordt zes weken na de evaluatiemissie afgerond, maar de goedkeuring van het verslag door de Commissie en de goedkeuring van de aanbevelingen door de Raad kunnen wel een jaar in beslag nemen. Deze goedkeuring omvat talrijke procedures voor raadplegingen van de Schengenstaat en de Commissie. Er zijn geen overeengekomen termijnen voor deze raadplegingen.

Zodra de Raad de aanbevelingen heeft goedgekeurd, moeten de desbetreffende Schengenstaten binnen drie maanden een actieplan voorleggen om gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Raad. Dit actieplan moet door de Commissie en het evaluatieteam worden geëvalueerd en goedgekeurd.

Er is geen termijn voor de uitvoering van de actieplannen, hoewel de Schengenstaten zes maanden na goedkeuring van het plan voor het eerst verslag moeten uitbrengen over deze uitvoering. Dit betekent dat het bijna twee jaar kan duren vanaf het moment dat een tekortkoming wordt vastgesteld voordat een Schengenstaat voor het eerst verslag uitbrengt over de genomen corrigerende maatregelen. In figuur 4 wordt de procedure na een evaluatiebezoek getoond.

Bron: Europese Rekenkamer.

Tot nu toe werd tijdens de huidige evaluatiecyclus voor geen enkele Schengenstaat meer dan één evaluatiebezoek aangekondigd. De Commissie vertrouwt op de eigen verslaglegging van de Schengenstaten over hun uitvoering van het overeengekomen actieplan. Er bestaat derhalve een risico dat tekortkomingen niet worden aangepakt tot de volgende ronde van evaluaties vijf jaar later. Vervolgens kan het nog eens twee jaar duren voordat de autoriteiten van dat land corrigerende maatregelen uitvoeren.

De Commissie kan follow-upbezoeken voorstellen wanneer een Schengenstaat zijn actieplan niet uitvoert, maar er zijn geen andere mechanismen om de uitvoering af te dwingen. In theorie kan de Raad, wanneer aanhoudende ernstige tekortkomingen op het gebied van het beheer van de buitengrenzen in een Schengenstaat worden aangetroffen, op basis van een voorstel van de Commissie aanbevelen dat het land opnieuw controles aan zijn grenzen met andere Schengenstaten invoert.

De Commissie moet op grond van de verordening van 2013 inzake het Schengenevaluatiemechanisme¹¹ jaarlijks verslag uitbrengen aan het Parlement en de Raad over de uitgevoerde evaluaties, de gedane aanbevelingen en de stand van zaken ten aanzien van de corrigerende maatregelen. De Commissie heeft een dergelijk verslag nog niet uitgebracht.

Met uitzondering van Finland, waarvan het evaluatieverslag op het moment van de controle nog niet was afgerond, werd voor alle Schengenstaten die wij bezochten een evaluatie uitgevoerd. We voerden een follow-up uit van hun vooruitgang bij de uitvoering van hun actieplannen en troffen verschillende maten van uitvoering aan. Volgens het verstrekte bewijs had Polen 79 % van zijn aanbevelingen twee jaar na het evaluatiebezoek uitgevoerd, had Frankrijk vier jaar na het evaluatiebezoek 87 % van de aanbevelingen uitgevoerd en had Luxemburg, dat in 2018 werd geëvalueerd, 92 % van de aanbevelingen uitgevoerd. Het door Italië verstrekte bewijs duidt erop dat het land twee jaar na het evaluatiebezoek 15 % van de aanbevelingen aan het uitvoeren was.

De EU-lidstaten maken slechts beperkt gebruik van de beschikbare EU-financiering om de informatiesystemen voor grenstoezicht te verbeteren

Het belangrijkste EU-instrument ter ondersteuning van het grenstoezicht is het Fonds voor interne veiligheid (ISF), met een initiële toewijzing van 3,8 miljard EUR voor de periode 2014‑2020. Het bestaat uit:

• ISF Grenzen (2,76 miljard EUR), dat steun verleent voor het beheer van de buitengrenzen en het gemeenschappelijk visumbeleid. Alle EU-landen, met uitzondering van Ierland en het Verenigd Koninkrijk, nemen deel aan de uitvoering van het ISF Grenzen-instrument. De vier geassocieerde Schengenlanden (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) nemen ook deel aan het instrument ISF Grenzen en visa.
• ISF Politie (1,04 miljard EUR), dat financiële steun verleent voor politiële samenwerking en het voorkomen en bestrijden van criminaliteit, met inbegrip van migrantensmokkel. Alle EU-landen, met uitzondering van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, nemen deel aan de tenuitvoerlegging van het ISF Politie-instrument.

De meeste lidstaten meldden tot 2017 geen noemenswaardige uitgaven. Omdat de uitgaven laat van start gingen, maken de lidstaten maar langzaam gebruik van de middelen. Volgens de Commissie wordt dit voornamelijk veroorzaakt door de omslachtige aanbestedingsprocedures. Ook de lidstaten waarop de controle betrekking had, noemden de bijkomende administratieve lasten die deze met zich meebrengen. Zij merkten bijvoorbeeld op dat zelfs een kleine verhoging van het bedrag dat wordt toegewezen aan een nationaal programma een volledige herziening van dat programma vereist.

De landen waarop onze controle betrekking had, reserveerden 3 tot 29 % van hun toewijzingen in het kader van het Fonds voor interne veiligheid (61,2 miljoen EUR) voor de vijf gecontroleerde systemen (zie figuur 5). Hiervan wezen zij 43 % (26,5 miljoen EUR) toe aan onderhoudsprojecten en 57 % (34,7 miljoen EUR) aan uitbreidingsprojecten. Ze hebben dit geld voornamelijk gebruikt voor onderhoud voor SIS II en VIS en uitbreidingen van Eurosur en PNR.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Europese Commissie.

De systemen voorzien grenswachters niet altijd van volledige gegevens, wat de efficiëntie van de controles ondermijnt

We beoordeelden de mate waarin de lidstaten relevante, tijdige en volledige informatie delen via de informatiesystemen die onder deze controle vallen. Wij evalueerden beschikbare statistieken om te beoordelen in welke mate de Schengenlanden de systemen gebruiken voor hun grenscontroles en voor de uitwisseling van informatie. Daarnaast onderzochten we of deze landen onverwijld volledige gegevens invoerden.

De lidstaten maken steeds vaker gebruik van de systemen om informatie te delen, maar de controles zouden systematischer kunnen zijn

Vanaf het moment dat personen zich bij een grenspost van het Schengengebied melden, hebben grenswachters Europese informatiesystemen nodig om hen te helpen de identiteit van de persoon te bevestigen en te controleren of zij het Schengengebied binnen mogen.

SIS II

Elke Schengenstaat die informatie heeft over een persoon die (overeenkomstig de relevante wetgeving) aan de grens moet worden tegengehouden, moet een signalering in SIS II aanmaken. Zo kunnen grenswachters van elk deelnemende land optreden wanneer zij deze persoon bij grenscontroles aantreffen (zie tekstvak 2).

We stelden vast dat het aantal treffers in verband met gezochte personen en voorwerpen op basis van signaleringen uit andere landen tussen 2013 en 2017 bijna was verdrievoudigd (zie figuur 6).

Bron: ERK, op basis van gegevens van eu-LISA.

Het toegenomen aantal treffers is in overeenstemming met de geleidelijke stijging van het aantal signaleringen in SIS II, van ongeveer 50 miljoen in 2013 tot meer dan 76 miljoen in 2017. De meeste signaleringen (76 %) hebben betrekking op verloren of gestolen documenten.

Volgens gegevens van Eurostat¹² liep het aantal onderdanen van derde landen die de toegang aan de buitengrens werd geweigerd uiteen van 440 000 in 2017 tot bijna 500 000 in 2009. De informatiesystemen bieden de noodzakelijke ondersteuning voor het identificeren van de meest gemelde redenen voor weigering. De Schengenstaten specificeren of registreren echter niet altijd de reden waarom een persoon werd geweigerd aan de buitengrens.

Zoals hierboven beschreven, stijgt het aantal zoekopdrachten dat in de informatiesystemen wordt ingediend voortdurend. De nationale autoriteiten gaven tijdens de controlegesprekken aan dat zij elke persoon controleren die de buitengrens wil oversteken. Uit onze enquête bleek echter dat meer dan de helft van de grenswachters een situatie had meegemaakt waarin zij moesten besluiten of zij iemand zouden doorlaten zonder de systemen te raadplegen.

Bron: ERK-enquête.

Het gebruik van de informatiesystemen hangt ook af van de externe omgeving waarin de controles worden uitgevoerd. Sommige soorten grensoverschrijdingen vormen een grotere uitdaging dan andere. Bij controles die aan boord van schepen worden uitgevoerd, is bijvoorbeeld vaak sprake van verbindingsproblemen. Tijdens onze bezoeken aan twee landen constateerden we dergelijke problemen die volledige grenscontroles onmogelijk maakten. Het uitvoeren van controles in rijdende treinen brengt vergelijkbare technische uitdagingen met zich mee.

Eurodac

Een ander voorbeeld van de toegenomen gegevensuitwisseling onder de Schengenstaten is de uitwisseling via het Eurodac-systeem, dat hen in staat stelt asielzoekers en personen die proberen irregulier de grens over te steken te registreren door hun vingerafdrukken te nemen. Sinds 2003 is een overeenkomst¹³ tussen de EU-lidstaten van kracht die inhoudt dat asielverzoeken moeten worden behandeld in het land waar de aanvrager voor het eerst verklaart asiel te willen aanvragen. Wanneer een nationale overheid de vingerafdrukken van een persoon vergelijkt met de vingerafdrukken die zijn geregistreerd in Eurodac, levert dit een treffer op wanneer die persoon eerder asiel heeft aangevraagd in een ander EU-land en naar dat land moet worden teruggebracht.

Het aantal asielverzoeken van personen die reeds in een andere lidstaat een asielverzoek hadden ingediend, nam tot 2016, het hoogtepunt van de migratiecrisis, sterk toe. De meeste aanvragers probeerden in Frankrijk of Duitsland asiel aan te vragen nadat zij eerst in een ander EU-land waren aangekomen, zoals weergegeven in figuur 8.

Bron: ERK, op basis van gegevens van eu-LISA.

Persoonsgegevens van passagiers

Het PNR is een nieuw systeem. Hoewel de lidstaten een gemeenschappelijke rechtsgrondslag hebben voor de uitvoering ervan, blijft hun vermogen om het systeem te gebruiken voor de uitwisseling van informatie beperkt, zoals wordt toegelicht in paragraaf 28.

Eurosur

Van Eurosur wordt in de lidstaten zeer uiteenlopend gebruikgemaakt. Tussen 2013 en 2017 werden meer dan 140 000 incidenten geregistreerd in Eurosur. Veel deelnemende landen registreerden echter geen noemenswaardig aantal incidenten¹⁴. België, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Tsjechische Republiek en Zweden registreerden per land minder dan 5 000 incidenten, terwijl Hongarije, het actiefste land, meer dan 25 000 incidenten registreerde. Het soort informatie dat de lidstaten delen, verschilt ook. Ze kunnen kiezen of zij alleen verplichte informatie invoeren (bijv. gegevens in verband met illegale migratie en grensoverschrijdende criminaliteit en informatie van de bewaking van de land- en zeegrenzen) of uitgebreide aanvullende informatie, zoals informatie over wettelijke of administratieve maatregelen na de onderschepping en informatie over luchtgrenzen en controles bij grensposten. Finland heeft er bijvoorbeeld voor gekozen alle informatie uit zijn nationale situatiebeeld te delen, zowel verplichte als optionele informatie, terwijl Polen en Frankrijk alleen de verplichte informatie invoeren.

VIS

De Schengenstaten hebben een gemeenschappelijk visumbeleid. Ze kunnen gemeenschappelijke visa voor kort verblijf afgeven, die de houder toestaan tot 90 dagen in een van de 26 Schengenlanden te verblijven. De Schengenstaten gaven in 2018 meer dan 14 miljoen Schengenvisa voor kort verblijf af¹⁵.

Het systeem maakt het mogelijk om de identiteit van een houder van een Schengenvisum overal in het Schengengebied te verifiëren. Een houder van een Schengenvisum mag de buitengrenzen van het gebied meerdere keren overschrijden en mag dit in verschillende Schengenstaten doen. Uit de VIS-statistieken kan worden afgelezen hoe vaak visa worden opgevraagd aan de grens. In de eerste negen maanden van 2017 werden 35 miljoen visumcontroles uitgevoerd aan de grens, tegenover 12 miljoen visa die in die periode werden afgegeven. Het aantal controles dat wordt uitgevoerd, verschilt sterk tussen de Schengenstaten.

We stelden vast dat de vijf landen die tussen oktober 2015 en september 2017 het grootste aantal visa afgaven (Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje en Griekenland) minder visacontroles aan hun grenzen uitvoerden dan zij visa afgaven. Samen gaven deze landen bijna 18 miljoen visa af en voerden zij minder dan 14 miljoen controles uit.

In theorie kan dit worden veroorzaakt doordat een groot aantal reizigers met door die landen afgegeven visa het Schengengebied via een ander land binnenkwamen of hun reis uitstelden of annuleerden. Aangezien echter de meeste reizigers een visum aanvragen voor het land waar zij willen binnenkomen, en een Schengenvisum geld kost¹⁶, kan dit erop duiden dat visa niet systematisch bij alle grensposten worden gecontroleerd.

In sommige systemen was de informatie onvolledig

De kwaliteit van de gegevens in de informatiesystemen is van het grootste belang. Het invoeren van gegevens in het systeem valt onder de verantwoordelijkheid van justitiële en rechtshandhavingsautoriteiten alsmede van de nationale grensautoriteiten van de lidstaten. De grenswachters gebruiken deze gegevens als basis voor het nemen van besluiten die gevolgen hebben voor de veiligheid van Europese burgers.

In overeenstemming met de EU-wetgeving ligt de verantwoordelijkheid voor de gegevenskwaliteit bij de lidstaten. Wij vonden daarom weinig verwijzingen naar de procedures voor de controle van de gegevenskwaliteit op EU-niveau. Alleen in de Eurodac-verordening werd de basis gelegd voor een kader voor de controle van de kwaliteit van vingerafdrukken doordat eu-LISA daarin de verantwoordelijkheid kreeg voor het vaststellen van kwaliteitsnormen.

In de SIS II-verordening werden de Commissie en eu-LISA niet betrokken bij het proces van gegevenskwaliteit. In plaats daarvan werden de lidstaten hierin verantwoordelijk gesteld voor de juistheid, tijdigheid en relevantie van de gegevens in het systeem¹⁷. De nationale kantoren coördineren de werking van SIS II en zijn verantwoordelijk voor het coördineren van de kwaliteitscontrole van informatie die in de systemen wordt ingevoerd¹⁸.

Gegevenskwaliteit kreeg in 2018 meer aandacht met de nieuwe eu-LISA-verordening¹⁹, waarin aan de Commissie en eu-LISA verantwoordelijkheden worden toegekend in het proces van de waarborging van de gegevenskwaliteit. In de verordening werd de verplichting voor eu-LISA ingevoerd om geautomatiseerde controles van de gegevenskwaliteit uit te voeren en verslag uit te brengen over indicatoren voor gegevenskwaliteit voor SIS II, VIS en Eurodac.

Sinds april 2017 voert eu-LISA geautomatiseerde maandelijkse controles van de gegevenskwaliteit uit voor bepaalde SIS II-signaleringen (bijv. voor problemen met de transliteratie van namen uit talen met niet-Latijnse alfabetten of geautomatiseerde controles die werden overgeslagen door het invoeren van algemene termen zoals “ONBEKEND”). Bij deze controles wordt een verslag met een lijst van afzonderlijke signaleringen met potentiële kwaliteitsproblemen gegenereerd en wordt dit verslag rechtstreeks doorgestuurd naar het betrokken land. In overeenstemming met de wettelijke vereisten inzake gegevensbescherming kan eu-LISA zelf echter deze afzonderlijke signaleringen niet zien; het agentschap kan slechts het totale aantal kwaliteitsproblemen voor elk soort signalering en elk land zien.

In de maandverslagen worden ongeveer 3 miljoen waarschuwingen voor potentiële problemen met de gegevenskwaliteit gemeld (van een gemiddeld totaal van 82 miljoen registraties), wat betekent dat de gegevens niet aan de eisen inzake gegevenskwaliteit van SIS II zouden voldoen. We constateerden dat noch eu-LISA, noch de Commissie beschikt over handhavingsbevoegdheden om ervoor te zorgen dat de lidstaten problemen met de gegevenskwaliteit tijdig verhelpen. In de maandverslagen is inderdaad geen sprake van een aanzienlijke verlaging van het aantal SIS II-waarschuwingen betreffende de kwaliteit. Omdat eu-LISA de afzonderlijke signaleringen niet kan zien, weet het bovendien niet of de signaleringen in een bepaalde maand nieuw zijn of nog steeds niet opgelost zijn na eerdere verslagen. Naast dit overzicht, dat van beperkt nut is als instrument voor kwaliteitsbeheer, ontvingen we geen bewijs van andere geautomatiseerde controles van de gegevenskwaliteit op EU-niveau.

Volgens de evaluatie van SIS II door de Commissie²⁰ hebben de Schengenstaten problemen met de gegevenskwaliteit genoemd als veelvuldig voorkomend en terugkerend probleem. In het algemeen troffen we twee belangrijke problemen met de gegevenskwaliteit aan in de landen die wij bezochten: het eerste probleem betreft de volledigheid van de gegevens en het tweede vertragingen bij het invoeren van de gegevens in de systemen.

De gegevens in het systeem moeten grenswachters in staat stellen de persoon die wordt gecontroleerd uniek te identificeren en te bepalen of zij hem of haar binnenlaten. We stelden vast dat grenswachters soms geen passende informatie uit het systeem krijgen om deze beslissing te kunnen nemen.

Zo troffen wij bijvoorbeeld signaleringen aan waarbij de voornaam van de persoon als achternaam was ingevoerd en waarbij ontbrekende of onvolledige geboortedata het identificeren van de persoon bemoeilijkten²¹. Als gevolg van dergelijke problemen kunnen grenswachters bijvoorbeeld honderden resultaten ontvangen (hoofdzakelijk fout-positieven) wanneer zij een naam controleren in SIS II, die zij handmatig moeten controleren. Dit leidt er niet alleen toe dat het grenstoezicht minder efficiënt wordt, maar vergroot ook het risico dat echte treffers over het hoofd worden gezien.

Onvolledige gegevens in SIS II beperken ook de efficiëntie van andere systemen die hieraan zijn verbonden. Wanneer de autoriteiten van de Schengenstaten bijvoorbeeld passagiersinformatie op de PNR-lijst controleren, vergelijken zij deze normaal gesproken met signaleringen in SIS II. Onvolledige signaleringen leveren een groot aantal fout-positieven op die ten onrechte aangeven dat een passagier verdacht is. Omdat elke signalering handmatig moet worden gecontroleerd, veroorzaakt dit een aanzienlijke werklast voor de passagiersinformatie-eenheden die de PNR-lijsten verwerken. Bovendien kunnen PNR-gegevens ook onvolledig zijn. Het kan zijn dat de gegevens die via de reserveringssystemen worden verstrekt, slechts de namen van de passagiers en het vluchtnummer omvatten.

In VIS kunnen slechts Schengenvisa voor kort verblijf worden geregistreerd, hoewel de Schengenstaten nog steeds meer dan 200 verschillende soorten nationale visa en verblijfsvergunningen gebruiken om onderdanen van derde landen toe te laten en te laten reizen in het Schengengebied. Deze vergunningen worden alleen in nationale databanken geregistreerd, die niet met andere landen worden gedeeld. In 2017 werden bijna 2,6 miljoen van dergelijke vergunningen afgegeven in het Schengengebied²². Er bestaat momenteel geen rechtsgrondslag voor het registreren van deze vergunningen in het centrale VIS-systeem.

De Commissie heeft deze informatielacune geïdentificeerd en werkt momenteel aan een verordening om het probleem aan te pakken²³. Omdat deze reisdocumenten tot tien jaar geldig kunnen zijn, zullen zij echter jarenlang buiten het systeem blijven voordat de informatielacune is gedicht.

Wat Eurosur betreft, bestaat één tekortkoming erin dat de lidstaten hun verslagen in verschillende formats indienen. Dit betekent dat de informatie niet eenvoudig kan worden samengevoegd en misschien om technische redenen niet eens toegankelijk is voor andere lidstaten.

De gegevens worden normaal gesproken handmatig in Eurosur ingevoerd. Wanneer er sprake is van meer voorvallen aan de grenzen, kan het voor een beheerder lastig zijn om deze gegevens snel in het systeem in te voeren. Dit kan ten koste gaan van de gegevenskwaliteit²⁴. Bovendien melden sommige lidstaten incidenten afzonderlijk, terwijl andere alleen samengevoegde gegevens verstrekken. Sommige lidstaten creëren voor elke persoon een incidentenrapport, terwijl andere één incidentenrapport creëren dat betrekking heeft op tal van personen. Hierdoor worden de statistieken over het aantal incidenten dat door de lidstaten wordt gemeld irrelevant, omdat deze niet de werkelijke omvang van het probleem tonen. Bovendien maakt dit het voor Frontex lastig om ontwikkelingen te monitoren en de toewijzing van aanvullende middelen naar behoefte te prioriteren.

Gebeurtenissen worden niet altijd onverwijld in de systemen geregistreerd

Grenswachters moeten toegang hebben tot actuele informatie over personen die de grens oversteken om hun taak doeltreffend te kunnen uitvoeren. Soms voeren de lidstaten informatie echter niet meteen in wanneer zij hiervan op de hoogte worden gebracht.

PNR-gegevens worden tijdens de reservering gegenereerd en luchtvaartmaatschappijen moeten boetes betalen als zij de passagierslijsten te laat verstrekken. Voor VIS geldt dat de gegevens automatisch worden gegenereerd wanneer een visum wordt afgegeven. Voor Eurodac bestaat een wettelijke termijn voor het invoeren van informatie over asielzoekers. SIS II en Eurosur beschikken echter niet over dergelijke specifieke termijnen voor het invoeren van informatie²⁵.

Eurosur moet informatie over de situatie aan de grens in real time bieden, maar de tijdigheid van de informatie is afhankelijk van de snelheid waarmee de lidstaten deze invoeren. Enkele van de landen van onze controle voeren inderdaad op basis van real time informatie in Eurosur in, terwijl andere landen dit maar één keer per week doen. Dit betekent dat het mogelijk is dat een incident aan de grens (d.w.z. een grote groep migranten die aankomt) pas een week later in het Europese systeem verschijnt.

In de Dublin-verordening²⁶ wordt bepaald dat het land waarin de asielzoeker voor het eerst de Europese Unie binnenkomt, verantwoordelijk is voor het onderzoeken van een asielverzoek. De lidstaten hebben maximaal 72 uur de tijd²⁷ om vingerafdrukken te nemen en deze toe te zenden aan Eurodac vanaf het moment dat iemand asiel aanvraagt of wordt aangehouden bij een irreguliere grensoverschrijding. Als de persoon die asiel heeft aangevraagd naar een andere lidstaat reist, kan de vertraagde verzending ertoe leiden dat de verkeerde lidstaat wordt aangemerkt als het land dat verantwoordelijk is voor de verwerking van het asielverzoek (zie de paragrafen 55-56).

© EU, 2015/bron: EC — Audiovisuele dienst/fotograaf: Angelos Tzortzinis.

Sinds het begin van Eurodac was er geen enkel jaar waarin alle lidstaten de vereiste informatie tijdig verzonden. In 2017 overschreden de gemiddelde tijden voor verzending van vijftien landen de termijnen voor het invoeren van vingerafdrukken (zie figuur 9). Hoewel de verordening voorziet in afwijkingen van de termijnen voor het invoeren van gegevens, bestaat er geen mechanisme om deze van onregelmatige vertragingen te onderscheiden.

Bron: ERK, op basis van gegevens van eu-LISA, “Jaarverslag over de activiteiten van het centraal systeem van Eurodac van 2017”.

Zoals te zien is in figuur 9, had Spanje in 2017 bijvoorbeeld gemiddeld dertig dagen nodig om vingerafdrukken toe te zenden aan Eurodac. Dit betekent dat een persoon die bij een irreguliere overschrijding van de Spaanse grens werd aangehouden, gemiddeld dertig dagen had om een andere lidstaat te bereiken en daar asiel aan te vragen. De autoriteiten van dat andere land die de vingerafdrukken vergelijken met de gegevens in Eurodac, zouden geen treffers hebben gevonden. Het andere land zou dan ook verplicht zijn om het asielverzoek van de persoon te verwerken.

Conclusies en aanbevelingen

We onderzochten of de EU-informatiesystemen voor interne veiligheid zorgen voor een efficiënte ondersteuning van het grenstoezicht. Wij concludeerden dat grenswachters steeds vaker gebruikmaken van en vertrouwen op deze systemen bij het uitvoeren van grenscontroles. Sommige gegevens worden momenteel echter niet opgenomen in de systemen, terwijl andere gegevens onvolledig zijn of niet tijdig worden ingevoerd. Hierdoor wordt de efficiëntie van sommige grenscontroles beperkt.

We stelden vast dat de EU-informatiesystemen over het algemeen goed waren ontworpen om grenscontroles te vergemakkelijken. De landen die wij bezochten, hebben hun systemen opgezet in overeenstemming met het toepasselijke rechtskader. Sommige nationale SIS II- en VIS-componenten zorgen echter voor efficiëntere grenscontroles dan andere (zie de paragrafen 17-21).

Hoewel de lidstaten steeds meer informatie via de systemen delen, belemmeren juridische beperkingen (gegevensbescherming en regels inzake de nationale veiligheid) het delen van personele middelen. Grenswachters die andere lidstaten bezoeken, kunnen de informatiesystemen van hun gastlanden niet gebruiken om grenscontroles uit te voeren. We stelden bovendien vast dat de systemen werden opgezet zonder opleidingsomgeving waarin grenswachters scenario's konden oefenen die tijdens het werk niet vaak voorkomen (zie de paragrafen 22-23).

De Commissie moet de gebruikmaking door de lidstaten van centrale opleidingsomgevingen voor SIS II en VIS bevorderen waarmee grenswachters in staat zouden worden gesteld om reële situaties tijdens hun opleiding te simuleren.

Tijdpad: eind 2020.

De uitvoering van IT-oplossingen liep soms vertraging op, zowel op EU- als op nationaal niveau. Vier jaar nadat de Eurosur-verordening in werking trad, deelde slechts de helft van de lidstaten alle verplichte en vrijwillige informatie op het Eurosur-platform. Veertien landen voerden de regels inzake persoonsgegevens van passagiers niet tijdig uit. Hierdoor beschikten de grensautoriteiten niet over een volledig beeld van de situatie aan de buitengrenzen van het Schengengebied, noch over informatie vooraf over personen met een hoog risico die deze grenzen overschrijden (zie de paragrafen 24-32).

Het Schengenevaluatiemechanisme speelt een belangrijke rol bij het monitoren van de naleving van de Schengenregels door de Schengenstaten. We stelden vast dat deze evaluaties over het algemeen grondig en systematisch waren en betrekking hadden op belangrijke aspecten van de systemen. De Schengenstaten hebben echter veel tijd nodig om de bij de evaluaties vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. Dit komt doordat termijnen ontbreken voor de goedkeuring van evaluatieverslagen en de uitvoering van corrigerende maatregelen (zie de paragrafen 33-41).

De Commissie is haar verplichting niet nagekomen om jaarlijks verslag uit te brengen aan het Parlement en de Raad over de uitgevoerde evaluaties. We stelden vast dat geen van de Schengenstaten van onze controle tot vier jaar na hun evaluaties zijn actieplan volledig had uitgevoerd. Hieruit blijkt dat het evaluatieproces niet leidt tot het snel verhelpen van de vastgestelde tekortkomingen (zie de paragrafen 42 en 43).

De Commissie moet:

1. wanneer zij het evaluatieverslag als bedoeld in artikel 22 van Verordening 1053/2013 aan het Parlement en de Raad presenteert, daarin informatie opnemen over vertragingen die zijn opgelopen bij de uitvoering door de geëvalueerde Schengenstaten van hun actieplannen om gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Raad;
2. passende wetgevende en procedurele maatregelen voorstellen om het tijdpad voor de Schengenevaluatiecyclus te verkorten.

Tijdpad: eind 2020.

De EU verstrekt financiering aan de lidstaten uit het Fonds voor interne veiligheid voor de ontwikkeling en het onderhoud van de informatiesystemen die onder onze controle vallen. De door ons bezochte landen trokken voor deze vijf systemen gemiddeld 15 % van hun toewijzing uit het Fonds voor interne veiligheid uit. Ze gebruikten deze EU-middelen voornamelijk voor het onderhoud van SIS II en VIS en voor uitbreidingen van Eurosur en PNR (zie de paragrafen 44-46).

We stelden vast dat de lidstaten steeds meer gebruikmaken van de systemen. Tussen 2013 en 2017 was het aantal treffers in SIS II in verband met gezochte personen en voorwerpen op basis van signaleringen uit andere landen bijna verdrievoudigd (zie de paragrafen 47-58).

Hiervan zou echter systematischer gebruik kunnen worden gemaakt. Uit onze enquête blijkt dat meer dan de helft van de grenswachters een situatie heeft meegemaakt waarin zij moesten besluiten of zij iemand zouden doorlaten zonder de systemen te raadplegen. We troffen met name verschillen aan tussen het aantal afgegeven en het aantal gecontroleerde visa. Bovendien kan VIS alleen worden gebruikt voor Schengenvisa voor kort verblijf; het systeem is momenteel niet zodanig ontworpen dat hierin gegevens kunnen worden geregistreerd over nationale visa, die houders ook toestaan alle Schengenstaten binnen te gaan. Alleen al in 2017 werden bijna 2,6 miljoen van dergelijke visa afgegeven (zie de paragrafen 59-62). De Commissie heeft deze informatielacune geïdentificeerd en heeft een voorstel ingediend tot herziening van het rechtskader van het VIS.

De Commissie moet de redenen analyseren voor afwijkingen tussen het aantal afgegeven en het aantal gecontroleerde Schengenvisa, en corrigerende maatregelen voorstellen.

Tijdpad: eind 2020.

Grenswachters gebruiken de gegevens van de systemen als basis voor het nemen van besluiten die gevolgen hebben voor de veiligheid van Europese burgers. De kwaliteit van deze gegevens is derhalve van het grootste belang. In de wetgevingshandelingen betreffende de Europese informatiesystemen vonden we weinig verwijzingen naar de kwestie van gegevenskwaliteit. Uit hoofde van de SIS II-verordening werd de verantwoordelijkheid voor de gegevenskwaliteit bij de lidstaten neergelegd en werden de Commissie en eu-LISA hier niet bij betrokken (zie de paragrafen 63-65).

Hoewel eu-LISA geautomatiseerde maandelijkse kwaliteitscontroles uitvoert van de in SIS II opgenomen gegevens en de resultaten hiervan doorstuurt naar de desbetreffende landen, kan het agentschap slechts het totale aantal kwaliteitsproblemen voor elk soort signalering en elk land zien. Dit verslag is onvoldoende gedetailleerd om de geboekte vooruitgang bij het aanpakken van de problemen met de gegevenskwaliteit te kunnen zien. Bovendien beschikt noch eu-LISA, noch de Commissie over handhavingsbevoegdheden om ervoor te zorgen dat de Schengenlanden problemen met de gegevenskwaliteit tijdig verhelpen (zie de paragrafen 67-70).

We constateerden dat de informatiesystemen grenswachters niet altijd voorzien van tijdige en volledige gegevens, wat de efficiëntie van de grenscontroles ondermijnt. Wanneer grenswachters bijvoorbeeld een naam controleren in SIS II, kan het zijn dat zij honderden resultaten ontvangen (hoofdzakelijk fout-positieven) die zij handmatig moeten controleren. Dit leidt er niet alleen toe dat de grenscontroles minder efficiënt worden, maar vergroot ook het risico dat echte treffers over het hoofd worden gezien (zie de paragrafen 71-76).

De Commissie moet:

1. eu-LISA vragen in haar maandelijkse monitoring statistieken op te nemen over correcties van de Schengenstaten;
2. indien de monitoring van de gegevenskwaliteit niet duidt op verbeteringen, de noodzakelijke stappen nemen, bijvoorbeeld in de vorm van richtsnoeren of bestaande adviesgroepen, om de Schengenstaten aan te moedigen hun corrigerende maatregelen op te voeren.

Tijdpad: uiterlijk eind 2020.

Behalve voor Eurodac zijn er over het algemeen geen verplichte termijnen voor het invoeren van gegevens. Eurosur moet bijvoorbeeld voorzien in realtime-informatie over de situatie aan de buitengrenzen. Hoewel enkele van de landen die onder onze controle vielen, inderdaad in real time informatie in Eurosur invoeren, doen andere landen dit maar één keer per week. Sinds het begin van Eurodac in 2003 was er geen enkel jaar waarin alle lidstaten de vereiste informatie tijdig verzonden. Vertraagde verzending kan ertoe leiden dat het verkeerde land wordt aangemerkt als het land dat verantwoordelijk is voor de verwerking van een asielverzoek (zie de paragrafen 77-82).

De Commissie moet:

1. de oorzaken van onregelmatige vertragingen bij de invoer van gegevens in Eurodac analyseren en passende maatregelen treffen ten aanzien van de desbetreffende lidstaten;
2. bij de volgende herziening van de toepasselijke wetgeving voor Eurosur bindende termijnen voorstellen voor het invoeren van gegevens.

Tijdpad: eind 2021.

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina JAKOBSEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 8 oktober 2019.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Bijlage

Korte beschrijving van de geselecteerde informatiesystemen

SIS II

Het Schengeninformatiesysteem (SIS) is het meest gebruikte en grootste systeem voor het uitwisselen van informatie voor veiligheid en grensbeheer in Europa. SIS II geeft bevoegde nationale autoriteiten, zoals de politie en grenswachters, de mogelijkheid om signaleringen over personen of voorwerpen in te voeren en te raadplegen. Een SIS-signalering bevat niet alleen informatie over specifieke personen of voorwerpen, maar ook instructies voor de autoriteiten over wat zij moeten doen zodra die personen of voorwerpen worden aangetroffen.

SIS II bestaat uit drie belangrijke componenten: een centraal systeem, de nationale systemen en een infrastructuur voor communicatie (netwerk) tussen de systemen. Een signalering die in een Schengenstaat in SIS II wordt ingevoerd, wordt in real time naar het centrale systeem gezonden. Deze signalering wordt vervolgens beschikbaar in alle andere Schengenstaten.

Elke Schengenstaat die gebruikmaakt van SIS II is verantwoordelijk voor het opzetten, exploiteren en onderhouden van zijn nationale systeem en zijn nationale Sirene-bureau, dat fungeert als enig contactpunt voor de uitwisseling van aanvullende informatie en de coördinatie van activiteiten in verband met SIS II-signaleringen.

Het Agentschap van de Europese Unie voor grootschalige IT-systemen (eu-LISA) is verantwoordelijk voor het operationeel beheer van het centrale systeem en de communicatie-infrastructuur.

De Europese Commissie is verantwoordelijk voor het algemeen toezicht en de evaluatie van het systeem en voor de goedkeuring van uitvoeringsmaatregelen.

SIS II is operationeel in 30 Europese landen, waaronder 26 EU-lidstaten (alleen Ierland en Cyprus zijn nog niet op SIS II aangesloten) en 4 geassocieerde Schengenlanden (Zwitserland, Noorwegen, Liechtenstein en IJsland).

VIS

Het Visuminformatiesysteem (VIS) ondersteunt de uitvoering van het gemeenschappelijke EU-visumbeleid. Het stelt Schengenstaten in staat om gegevens over visa uit te wisselen. Het systeem kan biometrische gegevens matchen, met name vingerafdrukken, voor identificatie- en verificatiedoeleinden.

Het VIS biedt grenswachters de mogelijkheid om te controleren of de persoon die een visum toont de rechtmatige houder hiervan is, of het visum echt is en of de persoon nog steeds voldoet aan de visumvereisten.

Van personen die een visum aanvragen, worden een digitale foto en tien vingerafdrukken genomen. Deze biometrische gegevens worden, samen met gegevens van het visumaanvraagformulier, in een beveiligde centrale databank geregistreerd. Het gebruik van biometrische gegevens om de identiteit van een visumhouder te bevestigen maakt snellere, nauwkeurigere en veiligere controles mogelijk. Het systeem vergemakkelijkt bovendien het proces van visumafgifte.

Het VIS bestaat uit een centraal IT-systeem en een communicatie-infrastructuur die het centrale systeem verbindt met de nationale systemen. Het VIS verbindt consulaten in niet-EU-landen en alle grensposten aan de buitengrenzen van de Schengenstaten. Gegevens en beslissingen in verband met aanvragen van visa voor kort verblijf worden hierin verwerkt en opgeslagen.

Als instrument van Schengen is het VIS op alle landen van het Schengengebied van toepassing. Het Agentschap van de EU voor grootschalige IT-systemen, eu-LISA, is verantwoordelijk voor het operationeel beheer van het VIS.

Eurodac

Eurodac is een EU-databank voor vingerafdrukken van asielzoekers. Het voornaamste doel ervan is de uitvoering van Verordening (EU) nr. 604/2013 (de “Dublin-verordening”). Wanneer iemand asiel aanvraagt, ongeacht waar hij of zij zich in de EU bevindt, worden zijn of haar vingerafdrukken doorgestuurd naar het centrale Eurodac-systeem.

Sinds de oprichting ervan in 2003 helpt Eurodac vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor het verwerken van een asielverzoek.

Eurodac bevat alleen vingerafdrukken (in combinatie met gegevens en de plaats van registratie), maar geen andere persoonsgegevens. De landen die het systeem gebruiken, zijn de 28 EU-lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden: IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland.

Eurosur

Het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) voorziet in een bestuurskader voor samenwerking tussen de lidstaten en Frontex om het Europese situationeel bewustzijn en het reactievermogen aan de buitengrenzen te verbeteren. Het doel van het systeem is het voorkomen van grensoverschrijdende criminaliteit en irreguliere migratie en het bijdragen tot de bescherming van levens van migranten.

In het kader van de Eurosur-verordening beschikt elke Schengenstaat over een nationaal coördinatiecentrum (NCC) dat informatie coördineert en uitwisselt tussen alle autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de bewaking van de buitengrenzen, evenals met andere NCC's en Frontex.

Frontex is verantwoordelijk voor het coördineren van de zogenaamde gemeenschappelijke inzet van bewakingsinstrumenten: de lidstaten kunnen Frontex om hulp vragen bij het monitoren van geselecteerde gebieden of schepen die van belang zijn in verband met Eurosur door gebruikmaking van instrumenten zoals satellietbeelden of scheepsrapportagesystemen. Dit kan worden gedaan om gevallen van irreguliere migratie of grensoverschrijdende criminaliteit op te sporen, maar ook om schepen in nood te vinden.

Eurosur wordt gebruikt in alle Schengenlanden, evenals in Bulgarije, Roemenië en Kroatië.

PNR

In het systeem voor persoonsgegevens van passagiers wordt informatie geregistreerd die door passagiers wordt verstrekt aan luchtvaartmaatschappijen wanneer zij een vlucht boeken en inchecken. Het kan informatie bevatten over bijvoorbeeld reisdata, reisroute, tickets, contactgegevens, reisagentschap, betaalmiddel, stoelnummer en bagage. Op 27 april 2016 namen het Europees Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2016/681 aan over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.

Alle EU-lidstaten, behalve Denemarken²⁸, moeten specifieke entiteiten oprichten die verantwoordelijk zijn voor het verzamelen, opslaan en verwerken van PNR-gegevens, de passagiersinformatie-eenheden (PIE's). De PIE's verzamelen de PNR-gegevens van luchtvaartmaatschappijen met gebruikmaking van een speciaal IT-systeem en vergelijken de PNR-gegevens met relevante databanken van rechtshandhavingsinstanties. Ze verwerken de gegevens bovendien aan de hand van vooraf vastgestelde criteria, om personen te identificeren die betrokken kunnen zijn bij een terroristisch misdrijf of ernstige criminaliteit. De PIE's zijn ook verantwoordelijk voor het verzenden van PNR-gegevens aan grenswachters en andere nationale bevoegde autoriteiten, Europol en PIE's van andere lidstaten.

Acroniemen en afkortingen

DG HOME: Directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken

EBCG: Europees Grens- en kustwachtagentschap (European Border and Coast Guard Agency)

Eu-LISA: Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht

Eurodac: Europees dactyloscopiesysteem

Eurosur: Europees grensbewakingssysteem

Frontex: zie EBCG

ISF: Fonds voor interne veiligheid (Internal Security Fund)

NCC: Nationaal coördinatiecentrum (National Coordination Center)

PNR: Persoonsgegevens van passagiers (Passenger Name Record)

SIS II: Schengeninformatiesysteem II

VIS: Visuminformatiesysteem

Woordenlijst

Eerste lijn: locatie bij de grenspost waar alle personen worden gecontroleerd.

Geassocieerde Schengenlanden: vier lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) die geen lid zijn van de EU, maar associatieovereenkomsten hebben ondertekend inzake de Schengenovereenkomst.

Grenspost: een door de bevoegde autoriteiten voor overschrijding van de buitengrenzen aangewezen doorlaatpost.

Grenswachter: overheidsfunctionaris die overeenkomstig het nationale recht werkzaam is bij een grenspost, langs de grens of in de onmiddellijke nabijheid daarvan, en die grenstoezicht uitoefent.

Interoperabiliteit: interoperabiliteit wordt algemeen beschreven als het vermogen van verschillende informatiesystemen om te communiceren, gegevens uit te wisselen en de informatie te gebruiken die is uitgewisseld.

Schengenlanden: 26 Europese landen die alle paspoortcontroles aan hun gemeenschappelijke grenzen hebben afgeschaft, waaronder 22 EU-lidstaten en 4 EVA-landen: België, Tsjechische Republiek, Denemarken, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Slowakije, Finland, Zweden, IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland.

Tweedelijnscontrole: een nadere controle die op een speciale locatie kan worden verricht, buiten de locatie waar iedereen wordt gecontroleerd (eerste lijn).

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma's of beheersthema's met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico's voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer III Externe maatregelen, veiligheid en justitie die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen, met ondersteuning van Katja Mattfolk, kabinetschef, en Kim Storup, kabinetsattaché; Alejandro Ballester Gallardo, hoofdmanager; Piotr Senator, Alexandre Tan en Mirko Iaconisi, controleurs. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Mirko Iaconisi, Piotr Senator, Michael Pyper, Bettina Jakobsen, Alejandro Ballester Gallardo, Katja Mattfolk.

Voetnoten

¹ Eurobarometer 89.2, 2018.

² Verordening (EG) nr. 1987/2006 voor SIS II, Besluit 2007/533/JBZ van de Raad voor SIS II, Verordening (EG) nr. 767/2008 voor VIS, Verordening (EU) nr. 603/2013 voor Eurodac en Verordening (EU) nr. 1052/2013 voor Eurosur. Richtlijn (EU) 2016/681 voor PNR.

³ Het bedrag is gebaseerd op informatie die is opgenomen in door de Commissie gepubliceerde documenten of die is verkregen uit haar boekhoudsysteem (voor SIS II en VIS). In dit bedrag ontbreken de kosten voor de ontwikkeling van Eurodac, waarvoor geen geaggregeerde cijfers beschikbaar waren.

⁴ Dit omvat de verplichtingen van eu-LISA van 2017 die rechtstreeks verband houden met de informatiesystemen die onder de controle vallen en de verplichtingen van Frontex van 2017 in verband met Eurosur, evenals de uitvoering van betalingskredieten voor SIS/VIS/Eurodac door DG HOME in 2017.

⁵ Speciaal verslag nr. 03/2014 van de Europese Rekenkamer: ”Lessen uit de ontwikkeling van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) door de Europese Commissie”.

⁶ Enkele kwesties in verband met illegale migratie hebben wij reeds behandeld in Speciaal verslag nr. 06/2017 “De EU-reactie op de vluchtelingencrisis: de 'hotspotbenadering'" en wij zullen deze kwesties in komende publicaties verder analyseren.

⁷ Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de evaluatie van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), COM(2018) 632 final.

⁸ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/MEMO_18_4486

⁹ Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.

¹⁰ https://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-19-1472_nl.htm

¹¹ Artikel 20 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013.

¹² https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/migr_eirfs

¹³ Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (de “Dublin II-verordening”).

¹⁴ “Evaluation of Regulation (EU) No 1052/2013 of the European Parliament and of the Council of 22 October 2013 establishing the European Border Surveillance System”, SWD(2018) 410 van 19.12.2018.

¹⁵ https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy#stats

¹⁶ Een Schengenvisum kost 60 EUR.

¹⁷ Artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006.

¹⁸ Artikel 7, idem.

¹⁹ Artikel 12 van Verordening (EU) 2018/1726 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA).

²⁰ Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de evaluatie van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) overeenkomstig artikel 24, lid 5, artikel 43, lid 3, en artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006, en artikel 59, lid 3, en artikel 66, lid 5, van Besluit 2007/533/JBZ, van 21.12.2016, blz. 11.

²¹ In haar evaluatie van SIS II merkt de Commissie op dat talrijke lidstaten problemen met de gegevenskwaliteit noemden als veelvoorkomend en terugkerend probleem. Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de evaluatie van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) overeenkomstig artikel 24, lid 5, artikel 43, lid 3, en artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006, en artikel 59, lid 3, en artikel 66, lid 5, van Besluit 2007/533/JBZ, van 21 december 2016.

²² Cijfers van Eurostat (eerste vergunningen in 2017):
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resfirst&lang=en

²³ COM(2018) 302, Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 767/2008, Verordening (EG) nr. 810/2009, Verordening (EU) 2017/2226, Verordening (EU) 2016/399, Verordening XX/2018 [de interoperabiliteitsverordening] en Beschikking 2004/512/EG, en tot intrekking van Besluit 2008/633/JBZ van de Raad.

²⁴ Bron: “Evaluation of Regulation (EU) No 1052/2013 of the European Parliament and of the Council of 22 October 2013 establishing the European Border Surveillance System”, SWD(2018) van 12.9.2018, blz. 44.

²⁵ PNR-gegevens worden tijdens de reservering gegenereerd en luchtvaartmaatschappijen moeten boetes betalen als zij de passagierslijsten te laat verstrekken. Voor VIS geldt dat de gegevens automatisch worden gegenereerd wanneer een visum wordt afgegeven.

²⁶ Verordening (EU) nr. 604/2013.

²⁷ Artikel 9, lid 1, en artikel 14, lid 2, van de Eurodac-verordening.

²⁸ Op basis van Protocol 22 bij het Verdrag neemt Denemarken niet deel aan de PNR-richtlijn.

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019

© Europese Unie, 2019.

Overname met bronvermelding toegestaan.
Voor gebruik of overname van foto's of andere materialen die niet onder het auteursrecht van Europese Unie vallen, moet u rechtstreeks toestemming vragen aan de houders van het desbetreffende auteursrecht.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.