Ochrana rozpočtu EÚ – Čierne listiny treba využívať lepšie

Zhrnutie

I EÚ a členské štáty nesú spoločne zodpovednosť za ochranu finančných záujmov EÚ v súvislosti s finančnými prostriedkami EÚ. „Zaradenie na čiernu listinu“ (teda vylúčenie) je kľúčovým nástrojom, ktorý medzinárodné subjekty a vnútroštátne orgány používajú na ochranu svojich verejných financií. Cieľom je zabrániť uzatváraniu finančných dohôd s nedôveryhodnými protistranami, ako sú tie, ktoré sú zapojené do podvodu, korupcie, odborného pochybenia, prania špinavých peňazí alebo neplatenia daní. V roku 2020 EÚ vyplatila na základe finančných dohôd približne 150 mld. EUR. Od roku 2016 Komisia zodpovedá za používanie systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia (EDES) v súvislosti so štvrtinou výdavkov EÚ (39 mld. EUR), ktoré spravuje priamo alebo nepriamo prostredníctvom implementujúcich partnerov v súlade s rozpočtovými pravidlami EÚ. Pokiaľ ide o tri štvrtiny výdavkov EÚ, na ktorých sa podieľajú vnútroštátne orgány (111 mld. EUR), členské štáty musia pri nich splniť povinnosti týkajúce sa vylúčenia, nie sú však povinné zriadiť samotné systémy vylúčenia ani databázy.

II Cieľom tohto auditu bolo posúdiť, či sa vylúčenie účinne využíva na ochranu finančných prostriedkov EÚ pred nedôveryhodnými protistranami. Zamerali sme sa predovšetkým na posúdenie toho, či systém EDES účinne funguje v rámci priameho a nepriameho riadenia. Preskúmali sme účinnosť systému EDES, a konkrétne situácie vyžadujúce si vylúčenie, postupy vylúčenia, čiernu listinu vylúčených protistrán a mechanizmy na identifikáciu protistrán v situáciách, ktoré si vyžadujú vylúčenie. Pokiaľ ide o zdieľané riadenie, vybrali sme štyri členské štáty, aby sme preskúmali ich opatrenia týkajúce sa vylúčenia a našli osvedčené postupy. Audit sme vykonali s cieľom prispieť k návrhom Komisie týkajúcim sa revízie rozpočtových pravidiel EÚ a jej plánom na zlepšenie využívania digitálnych nástrojov a dát na ochranu finančných záujmov EÚ.

III Dospeli sme k záveru, že vylúčenie sa nevyužíva účinne na ochranu finančných prostriedkov EÚ pred nedôveryhodnými protistranami. Hoci systém EDES zahŕňa širokú škálu situácií vyžadujúcich si vylúčenie a spoľahlivé postupy rozhodovania, útvary Komisie zaznamenali v systéme len malý počet vylúčení, a to pre nedostatky v mechanizmoch na identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie. Pri zdieľanom riadení, kde sa systém EDES neuplatňuje, rozdielne prístupy členských štátov oslabujú celkovú účinnosť využívania vylúčenia na ochranu rozpočtu EÚ.

IV Pokiaľ ide o priame riadenie, zistili sme, že systém EDES má širokú pôsobnosť a prísny postup vylúčenia založený na centrálnom posudzovaní prípadov nezávislým výborom, ktorý zaručuje jednotný a férový prístup k protistranám. Avšak nedostatky mechanizmov na identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie prispievajú k nízkej miere vylúčení. Konkrétne zodpovednosť za vylúčenie je roztrieštená a útvary Komisie čelia právnym a technickým ťažkostiam, keď sa snažia dostať k údajom členských štátov o situáciách vyžadujúcich si vylúčenie, ako sú obchodné registre a registre trestov. Aj v prípadoch, keď na úrovni EÚ existujú relevantné údaje, napríklad v súvislosti s vyšetrovaním podvodov, nie vždy sa využívajú, prípadne nie vždy sú použiteľné. V praxi sa Komisia do veľkej miery spolieha na čestné prehlásenia protistrán EÚ o neexistencii situácie vyžadujúcej si vylúčenie. V tejto súvislosti sme zistili, že centrálne monitorovanie a dohľad nad identifikáciou a registráciou prípadov v systéme EDES, ako aj ďalšie príležitosti na presadzovanie využívania systému EDES a výmeny údajov a digitálnych nástrojov, sú obmedzené.

V Pokiaľ ide o nepriame riadenie, zistili sme, že implementujúci partneri prispeli k počtu prípadov vylúčenia zaregistrovaných v systéme EDES len malou mierou. Vysvetlením sú do veľkej miery rovnaké faktory ako pri priamom riadení. Ďalšími faktormi, ktoré k tomu prispeli, sú skutočnosti, že dohody s implementujúcimi partnermi sa nevzťahujú na všetky situácie vyžadujúce si vylúčenie a že implementujúci partneri nemôžu vylúčiť protistrany pred konečným rozsudkom alebo správnym rozhodnutím. Zistili sme tiež, že Komisii trvalo dlhú dobu, kým dokončila posúdenie opatrení implementujúcich partnerov týkajúcich sa vylúčenia.

VI Pokiaľ ide o zdieľané riadenie, ktoré sa uplatňuje hlavne vo vzťahu k výdavkom v poľnohospodárstve a v oblasti súdržnosti a na ktoré sa systém EDES nevzťahuje, pri našich kontrolách v štyroch členských štátoch sme zistili výrazné rozdiely v prístupe k vylúčeniu, čo prispieva k nerovnomernej ochrane finančných prostriedkov EÚ. Ďalej sme zistili, že niektoré členské štáty mohli lepšie využiť údaje a nástroje dostupné na úrovni EÚ vrátane údajov o podvodoch a nezrovnalostiach a nástroja Arachne na hĺbkovú analýzu údajov a bodové hodnotenie rizika. A napokon sme zistili aj to, že Komisia nemá prehľad o systémoch vylúčenia v členských štátoch a dostupné údaje potrebné na vypracovanie stratégie, vďaka ktorej by sa zlepšila jej vlastná schopnosť i schopnosť implementujúcich partnerov a orgánov členských štátov identifikovať protistrany v situácii vyžadujúcej si vylúčenie alebo protistrany, pri ktorých hrozí, že sa v takejto situácii ocitnú.

VII Komisii odporúčame:

• ešte viac zväčšiť rozsah vylúčenia,
• posilniť využívanie systému EDES,
• zlepšiť monitorovanie systému EDES v súvislosti s nepriamym riadením,
• rozšíriť systém EDES tak, aby zahŕňal aj zdieľané riadenie,
• lepšie využívať dáta a digitálne nástroje na účely vylúčenia.

Úvod

Zodpovednosť EÚ a členských štátov za ochranu rozpočtu EÚ

01 EÚ vyplatila v roku 2020 na základe finančných dohôd približne 150 mld. EUR¹. Tieto dohody sa týkajú najmä udelenia grantov, zákaziek na práce, tovar alebo služby, a finančných nástrojov, ako sú úvery, záruky či kapitálové investície. Protistranami v týchto dohodách sú súkromné osoby, ako sú poľnohospodári a výskumní pracovníci, ale aj veľké subjekty, napríklad obchodné podniky, obce a mimovládne organizácie.

02 Celkovú zodpovednosť za plnenie rozpočtu EÚ nesie Komisia. V roku 2020 Komisia realizovala na základe dohôd priamo prostredníctvom vlastných generálnych riaditeľstiev a iných útvarov približne 19 % operačných výdavkov (28 mld. EUR) a ďalších 7 % realizovala nepriamo (11 mld. EUR)² prostredníctvom vybraných „implementujúcich partnerov“, napríklad skupiny Európskej investičnej banky (EIB). Do realizácie zvyšných 74 % (111 mld. EUR) ročných výdavkov EÚ sú zapojené členské štáty v rámci tzv. zdieľaného riadenia, ktoré sa zväčša vzťahuje na výdavky v poľnohospodárstve a v oblasti súdržnosti.

03 Komisia deleguje zodpovednosť za plnenie rozpočtu EÚ v jednotlivých oblastiach politiky na tzv. povoľujúcich úradníkov vo svojich útvaroch (generálnych riaditeľstvách)³. Medzi ich povinnosti patrí podpisovanie finančných dohôd s protistranami EÚ (v rámci priameho riadenia)⁴ alebo s implementujúcimi partnermi (v rámci nepriameho riadenia). Implementujúcich partnerov týmto poveruje podpisovaním dohôd s protistranami v mene Komisie. V rámci zdieľaného riadenia sú za uzatváranie dohôd s protistranami zodpovedné riadiace orgány a platobné agentúry členských štátov.

04 Podľa práva EÚ musí Komisia, implementujúci partneri aj orgány členských štátov chrániť rozpočet EÚ pred podvodmi a nezrovnalosťami⁵. Na tento účel sú povinné zaviesť účinné systémy kontroly⁶. Členské štáty musia na boj proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prijať rovnaké opatrenia, aké prijímajú v boji proti podvodom, ktoré poškodzujú ich vlastné finančné záujmy⁷. Komisia je zodpovedná za zabezpečenie podobnej miery ochrany pri všetkých typoch riadenia – priameho, nepriameho aj zdieľaného⁸.

Vylúčenie nedôveryhodných protistrán z prijímania finančných prostriedkov

05 Vylúčenie je dôležitým nástrojom, ktorý organizácie, napríklad medzinárodné subjekty a vnútroštátne orgány, používajú na to, aby nedôveryhodným protistranám zabránili žiadať o granty alebo vládne zákazky a získavať ich. Medzi hlavné prvky systému vylučovania⁹ v ktorejkoľvek organizácii patria:

• tzv. čierna listina protistrán vylúčených z uzatvárania finančných dohôd s organizáciou,
• súbor dôvodov na vylúčenie protistrany, napríklad odborné pochybenie, podvod, korupcia, pranie špinavých peňazí alebo nezaplatené dane (situácie vyžadujúce si vylúčenie),
• postup zaraďovania protistrán na čiernu listinu a ich vyraďovania z nej (postup vylúčenia),
• mechanizmus na overovanie toho, či sú protistrany v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, vrátane použitia čiernej listiny.

06 Na ilustrácii 1 je znázornený vzťah medzi hlavnými prvkami systému vylúčenia.

07 Čierna listina v podstate umožňuje finančným správcom v jednej časti organizácie spoliehať sa na kontroly, ktoré v súvislosti s protistranou už predtým vykonali finanční správcovia v iných častiach tej istej organizácie. Uverejňovanie mien a názvov vylúčených protistrán rozširuje túto výhodu aj na finančných správcov v iných organizáciách a má odrádzajúci účinok. Federálna vláda USA a skupina Svetovej banky používajú čiernu listinu už dlho a boli inšpiráciou pre systém vylúčenia používaný v súvislosti s rozpočtom EÚ. V rámčeku 1 sa uvádza prehľad systému vylúčenia federálnej vlády USA, ktorý uplatňujú federálne agentúry USA.

Právny rámec EÚ pre vylúčenie

08 Nevyhnutným predpokladom ochrany finančných záujmov EÚ je zabrániť tomu, aby finančné prostriedky smerovali k protistranám, ktoré nemajú právo ich prijímať¹⁰. V rozpočtových pravidlách EÚ (nariadení o rozpočtových pravidlách)¹¹ sa vyžaduje, aby Komisia pre finančné prostriedky EÚ vynakladané v rámci priameho a nepriameho riadenia zriadila a prevádzkovala systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia (EDES). Komisia zriadila systém EDES v roku 2016.

09 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje vylúčenie a/alebo uloženie peňažných sankcií voči protistranám, o ktorých sa zistilo, že sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie¹² (rámček 2). V závažných prípadoch môže byť na dosiahnutie odrádzajúceho účinku zverejnené meno alebo názov protistrany¹³.

10 Za identifikáciu protistrán, ktoré by mali byť vylúčené, a za evidenciu¹⁴ prípadov vylúčenia v databáze EDES (na tzv. čiernu listinu) sú zodpovední povoľujúci úradníci Komisie. Postup vylúčenia, ktorý sa uplatní, závisí od typu situácie vyžadujúcej si vylúčenie. Povoľujúci úradníci by mali na základe konečných rozsudkov alebo správnych rozhodnutí priamo vylúčiť protistrany v prípade konkurzu alebo platobnej neschopnosti, ako aj neplatenia daní alebo príspevkov na sociálne zabezpečenie.

11 V iných situáciách vyžadujúcich si vylúčenie by mal povoľujúci úradník zaslať žiadosť o vylúčenie výboru EDES. Tento orgán tvorí nezávislý predseda, dvaja stáli členovia vymenovaní Generálnym riaditeľstvom pre rozpočet a zástupca povoľujúceho úradníka, ktorý podáva žiadosť o vylúčenie. Jeho úlohou je posúdiť preukázané skutočnosti a zistenia a v prípadoch, keď nebol prijatý konečný rozsudok alebo správne rozhodnutie, vykonať tzv. predbežnú právnu kvalifikáciu¹⁵.

12 Výbor EDES¹⁶ posudzuje prípady, ktoré mu postúpili povoľujúci úradníci, a vydáva odporúčania, či protistranu vylúčiť, uložiť jej finančnú sankciu a/alebo zverejniť jej meno alebo názov¹⁷. Výbor tiež zodpovedá za ochranu základných práv protistrán vrátane tzv. práva na vypočutie. Po prijatí odporúčania výboru je povoľujúci úradník, ktorý prípad zaevidoval, zodpovedný za prijatie konečného rozhodnutia o uložení sankcie voči protistrane.

13 Cieľom včasného odhalenia je upozorniť komunitu povoľujúcich úradníkov na rizikové protistrany¹⁸. Povoľujúci úradníci by mali zaevidovať protistranu prostredníctvom mechanizmu včasného odhaľovania, ak sa domnievajú, že sa nachádza v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, no na jej vylúčenie potrebujú ešte získať potrebné dôkazy. Ak to neohrozí prebiehajúce vyšetrovanie, protistranu by o tom mali informovať. Protistrana označená ako prípad včasného odhalenia sa môže aj naďalej uchádzať o finančné prostriedky EÚ a prijímať ich. Prípady včasného odhalenia by nemali zostať otvorené dlhšie ako jeden rok. Ak je potrebné túto lehotu predĺžiť, zodpovedný povoľujúci úradník by mal prípad postúpiť výboru.

14 Systém EDES je v súčasnosti jediným systémom vylúčenia, ktorý funguje na úrovni EÚ. Hoci sa od členských štátov vyžaduje, aby v rámci zdieľaného riadenia zaviedli kontrolné systémy na ochranu finančných záujmov EÚ, v právnych predpisoch EÚ sa nevyžaduje, aby členské štáty zriadili systémy vylúčenia ako také¹⁹. Na ilustrácii 2 je zobrazené, na akú časť rozpočtu EÚ sa vzťahuje systém EDES.

Rozsah auditu a audítorský prístup

15 Účelom tohto auditu bolo posúdiť, či sa vylúčenie účinne využíva na ochranu finančných prostriedkov EÚ pred nedôveryhodnými protistranami. Audit sa týkal obdobia 2016 – 2020.

16 Zamerali sme sa predovšetkým na posúdenie toho, či systém EDES účinne fungoval v rámci priameho a nepriameho riadenia. Konkrétne sme posudzovali, či v systéme EDES:

• situácie vyžadujúce si vylúčenie poskytujú dostatočný priestor na vylúčenie nedôveryhodných protistrán,
• postup vylúčenia umožňuje spoľahlivé rozhodovanie o protistranách, o ktorých sa zistilo, že sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie,
• databáza protistrán, ktoré by mali byť vylúčené (tzv. čierna listina) obsahuje adekvátne mená a názvy, aby mohla významne prispievať k ochrane finančných záujmov EÚ,
• mechanizmus na identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie je dostatočný.

17 Informácie o fungovaní systému EDES pre našu analýzu sme zozbierali z týchto zdrojov:

• dva útvary Komisie zodpovedné za schvaľovanie operačných výdavkov v rámci priameho riadenia – Výkonná agentúra pre výskum (REA) – a nepriameho riadenia – Generálne riaditeľstvo pre medzinárodné partnerstvá (GR INTPA),
• dva útvary Komisie so zodpovednosťou za ochranu finančných záujmov EÚ v rôznych oblastiach politiky – Generálne riaditeľstvo pre rozpočet (GR BUDG) a Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF),
• hlavní partneri v nepriamom riadení, ktorí sú zodpovední za uplatňovanie finančných nástrojov EÚ, konkrétne Európska investičná banka (EIB), Európsky investičný fond (EIF) a vybraní finanční sprostredkovatelia v štyroch členských štátoch (Estónsko, Taliansko, Poľsko a Portugalsko).

18 Systém EDES sme porovnali so systémami vylúčenia federálnej vlády USA a skupiny Svetovej banky, ktoré sme navštívili vo februári 2020. Okrem toho sme analyzovali informácie o protistranách a situáciách vyžadujúcich si vylúčenie a vykonali sme ich krížovú kontrolu v systéme EDES, účtovnom systéme EÚ a iných databázach na úrovni EÚ, vo vnútroštátnych zdrojoch údajov a v komerčne dostupnom nástroji pre údaje o dodržiavaní predpisov²⁰.

19 Pokiaľ ide o zdieľané riadenie, preskúmali sme opatrenia v štyroch členských štátoch (Estónsko, Taliansko, Poľsko a Portugalsko), ktoré sme vybrali tak, aby odrážali rôznorodosť prístupu k riadeniu verejných finančných prostriedkov. Za každý z týchto členských štátov sme vybrali jednu platobnú agentúru a jeden riadiaci orgán zodpovedné za výdavky na poľnohospodárstvo a súdržnosť. Vzhľadom na pandémiu COVID-19 sme sa opierali o analýzu úradných dokumentov, písomné odpovede orgánov členských štátov na naše otázky o tom, ako využívajú postup vylúčenia, a rozhovory na diaľku s úradníkmi z týchto orgánov. Takisto sme zozbierali a analyzovali informácie o vylúčení v rámci zdieľaného riadenia od hlavných zainteresovaných útvarov Komisie, konkrétne od Generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, Generálneho riaditeľstva pre regionálnu a mestskú politiku a Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie. Pomocou nástroja pre údaje o dodržiavaní predpisov sme preverili aj stratifikovanú vzorku protistrán zapojených do zdieľaného riadenia s cieľom zistiť, či sa tieto protistrany potenciálne nenachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie.

20 Tento audit sme vykonávali s cieľom prispieť k návrhu Komisie týkajúcemu sa revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách EÚ v roku 2022 a jej plánom na zlepšenie využívania digitálnych nástrojov a dát na ochranu finančných záujmov EÚ sprístupnením integrovaného a interoperabilného informačného a monitorovacieho systému, ktorý bude zahŕňať všetkých prijímateľov finančných prostriedkov EÚ²¹.

Pripomienky

Priame riadenie: napriek pozitívam systému vylúčenia jeho účinnosť obmedzujú nedostatky

Systém Komisie pre vylučovanie má široký rozsah pôsobnosti a spoľahlivé postupy vylučovania

Systém EDES sa vzťahuje na množstvo rôznych protistrán, typov finančných dohôd a situácií vyžadujúcich si vylúčenie

21 Na to, aby bol systém vylúčenia čo najužitočnejší, očakávali by sme, že sa bude vzťahovať na všetky typy potenciálnych protistrán, bude pokrývať všetky typy finančných dohôd a zahŕňať ucelený zoznam situácií vyžadujúcich si vylúčenie.

22 Zistili sme, že vylúčenie sa vzťahuje na všetky typy protistrán EÚ, ktoré sú oprávnené žiadať o finančné prostriedky a prijímať ich. Avšak možnosť vylúčiť spriaznené strany, napríklad pridružené subjekty, skutočných vlastníkov príjmu a zodpovedných správcov (ak sami nie sú príjemcami finančných prostriedkov EÚ), je podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách pomerne obmedzená²².

23 Takisto sme zistili, že od revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách v roku 2016 sa situácie vyžadujúce si vylúčenie vzťahujú na všetky typy finančných dohôd, predovšetkým na zmluvy, granty, ceny a finančné nástroje.

24 A napokon sme zistili aj to, že v nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje široká škála situácií vyžadujúcich si vylúčenie, ktoré sú porovnateľné so situáciami, ktoré používa federálna vláda USA. Zaznamenali sme len jeden výrazný rozdiel: v rozpočtových pravidlách EÚ sa nestanovuje vylúčenie protistrán, ktoré majú dlhy voči rozpočtu EÚ, ale povoľujúci úradníci môžu toto riziko zmierniť započítaním dlhov oproti budúcim platbám, takže vylúčenie nie je potrebné.

Postupy systému EDES umožňujú dôsledné rozhodovanie o vylúčení

25 Domnievame sa, že dôsledný postup zaraďovania a vyraďovania protistrán zabezpečí, že rozhodnutia o vylúčení budú opodstatnené, konzistentné, spravodlivé a primerané. V tabuľke 1 sa uvádza prehľad nášho porovnania systému EDES so systémom vylúčenia používaným v USA. Systém vylúčenia, ktorý uplatňuje skupina Svetovej banky, má podobné prvky ako systém EDES a systém vylúčenia v USA.

26 Zistili sme, že systém EDES má pre vylučovanie spoľahlivé postupy rozhodovania. Opodstatnenosť rozhodnutí zabezpečuje to, že vychádzajú z konečných rozsudkov alebo správnych rozhodnutí. Okrem toho v prípade, keď konečný rozsudok alebo správne rozhodnutie nebolo vydané (čo môže trvať mesiace alebo dokonca roky), nariadenie o rozpočtových pravidlách umožňuje vylúčenie protistrán, ak sú významne ohrozené finančné záujmy EÚ a dostupné skutočnosti alebo zistenia postačujú na podporu rozhodnutia o vylúčení. Za takýchto okolností musí zodpovedný povoľujúci úradník postúpiť prípad výboru EDES.

27 Rovnako ako v systéme USA sa v nariadení o rozpočtových pravidlách vyžaduje, aby boli protistrany pred prijatím rozhodnutia o vylúčení informované a mohli predložiť svoje pripomienky. Panel EDES pripomienky protistrán posúdi spolu so skutočnosťami a zisteniami, ktoré predložili povoľujúci úradníci, a vydá odporúčania. Postup posúdenia zo strany výboru chráni základné práva protistrán, ako je právo na vypočutie²³.

28 V rokoch 2016 až 2020 povoľujúci úradníci postúpili výboru 98 prípadov. Výbor vydal 57 odporúčaní – 43 na vylúčenie a 14 na nevylúčenie príslušnej protistrany²⁴. Zvyšných 41 postúpených prípadov boli prípady stiahnuté povoľujúcim úradníkom z dôvodu zmenených okolností, prípady, ku ktorým výbor nemohol vydať odporúčanie, a prebiehajúce prípady. Od roku 2016 sa povoľujúci úradníci vždy rozhodli riadiť sa odporúčaním výboru²⁵. Zloženie výboru a jeho skúsenosti s vykonávaním centrálneho posudzovania prípadov vylúčenia pomáhajú zabezpečiť konzistentné rozhodovanie. Tím úradníkov GR BUDG, ktorý výboru EDES poskytuje administratívnu podporu, tiež pomáha zabezpečovať konzistentnosť tým, že povoľujúcim úradníkom v iných útvaroch radí, či sa majú prípady postúpiť.

29 Keď zodpovedný povoľujúci úradník prijme rozhodnutie o vylúčení, ostatní povoľujúci úradníci sú povinní toto rozhodnutie rešpektovať dovtedy, kým sa neskončí obdobie vylúčenia protistrany. Pred prijatím nového finančného záväzku môžu útvary okrem prístupu do databázy EDES skontrolovať aj priamo v účtovnom systéme Komisie, či príslušná protistrana nie je evidovaná v systéme EDES. Po uplynutí obdobia vylúčenia sú protistrany z čiernej listiny systému EDES automaticky odstránené. Povoľujúci úradníci môžu tiež požiadať výbor o revíziu odporúčania o vylúčení s ohľadom na nové skutočnosti alebo okolnosti – napríklad po tom, ako príslušný orgán dospeje ku konečnému rozsudku alebo správnemu rozhodnutiu, alebo keď protistrana prijme nápravné opatrenia.

Čierna listina systému EDES obsahuje len niekoľko vylúčených protistrán

30 Užitočnosť čiernej listiny zväčša závisí od jej veľkosti a rozsahu, ktoré sú do veľkej miery určené inými kľúčovými prvkami systému vylúčenia (pozri ilustráciu 1):

• škála protistrán, typy finančných dohôd a situácie vyžadujúce si vylúčenie,
• fungovanie postupu vylučovania,
• mechanizmy na overenie toho, či sú protistrany v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, ktoré sú základom postupu vylúčenia.

31 Analyzovali sme údaje o prípadoch vylúčenia zaevidovaných v databáze EDES v období 2016 – 2020. Na čiernej listine EÚ sa k 31. decembru 2020 nachádzalo celkovo 448 vylúčených protistrán, z toho 430 z dôvodu platobnej neschopnosti a konkurzného konania a 18 z iných dôvodov. Nesolventné protistrany a protistrany v konkurze predstavujú z hľadiska finančných záujmov EÚ malé riziko, keďže je nepravdepodobné, že budú žiadať o ďalšie finančné prostriedky EÚ²⁶. Len dva prípady sa týkali podvodu a korupcie. Ilustrácia 3 obsahuje prehľad vylúčení podľa typu situácie.

32 V porovnaní s federálnou vládou USA a Svetovou bankou vylučuje EÚ veľmi málo protistrán. Po zohľadnení výšky finančných prostriedkov odhadujeme, že federálna vláda USA vylučuje viac než päťdesiatnásobne viac protistrán ako EÚ v systéme EDES (tabuľka 2). Hoci rozpočty a protistrany vlády USA a Svetovej banky sú v porovnaní s EÚ výrazne rozdielne, pomerne nízka miera vylúčenia v prípade systému EDES naznačuje, že v mechanizme EÚ na identifikáciu protistrán, ktoré sa nachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie, sa môžu vyskytovať nedostatky.

33 Federálna vláda USA zverejňuje všetky prípady vylúčenia. Podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách sa zverejnenie považuje za dodatočnú sankciu, ktorá sa musí uplatňovať primerane. K 31. decembru 2021 obsahovala online databáza EDES²⁷ sedem protistrán.

34 Zistili sme, že protistrany, ktoré už boli raz vylúčené, pravdepodobne v rámci priameho riadenia ďalšie financie EÚ nedostanú. Porovnali sme zoznam vylúčených protistrán v systéme EDES so zoznamom všetkých otvorených finančných záväzkov zaznamenaných v účtovnom systéme Komisie. Nenašli sme žiadne prípady, žeby povoľujúci úradníci uzatvorili s vylúčenými protistranami nové finančné záväzky.

Nedostatky v mechanizme na kontrolu toho, či sú protistrany v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie, obmedzujú účinnosť systému EDES

35 Hoci má systém EDES širokú pôsobnosť a spoľahlivý postup vylučovania, mechanizmus na identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie má niekoľko nedostatkov, ktoré významne prispeli k pomerne nízkej miere vylúčenia (pozri nasledujúce pododdiely správy, body 36 – 63).

Zodpovednosť za identifikáciu protistrán, ktoré by mali byť vylúčené, je v Komisii rozdrobená

36 V súlade s decentralizovaným modelom správy pre finančné riadenie Komisia delegovala právomoc prijímať rozhodnutia o vylúčení na svojich povoľujúcich úradníkov. No skutočnú kontrolu toho, či sa protistrany nenachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie, však zvyčajne vykonávajú tzv. povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním, teda viacerí zamestnanci v každom útvare, ktorí sú zodpovední za prijímanie rozpočtových a právnych záväzkov a schvaľovanie platieb.

37 Veľký počet potenciálne zainteresovaných úradníkov zvyšuje riziko, že k identifikácii toto, či sa protistrany nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, sa bude pristupovať nejednotne. Päť útvarov, ktoré spolu spravujú približne 50 % finančných prostriedkov v rámci priameho riadenia, zodpovedalo za približne 80 % všetkých prípadov (vrátane prípadov protistrán v konkurznom konaní), pričom takmer polovicu všetkých prípadov zaevidoval útvar a agentúra zodpovedné za výdavky v oblasti výskumu a inovácií (GR RTD a REA). Na ilustrácii 4 sú znázornené prípady v systéme EDES podľa útvarov Komisie. Keď sme sa zamerali len na situácie, ktoré sa netýkali konkurzného konania a platobnej neschopnosti, zistili sme, že prípady vylúčenia v rokoch 2016 až 2020 zaevidovalo 17 z 56 útvarov a výkonných agentúr Komisie. 39 útvarov a výkonných agentúr Komisie v systéme EDES nikdy nezaevidovalo ani jeden prípad vylúčenia, ktorý by nesúvisel s konkurzom.

38 V tejto súvislosti poznamenávame, že Útvar Komisie pre vnútorný audit (IAS) v roku 2019²⁸ informoval, že Komisii chýba systematický prístup k overovaniu toho, či sa protistrany nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie a či by mali byť predmetom postupu vylúčenia. Zistili sme, že útvary, ktoré sme preskúmali, nemajú žiadnych zamestnancov, ktorí by sa špecializovali na overovanie toho, či sa protistrany nenachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie, a evidovanie prípadov v systéme EDES, ani zamestnancov, ktorí by boli poverení výhradne týmito úlohami. IAS navyše vo svojej správe skonštatoval, že v celej Komisii je všeobecný nedostatok informovanosti o systéme EDES. V reakcii na túto správu začala Komisia organizovať aktivity v oblasti odbornej prípravy a na zvýšenie povedomia, ktoré sa okrem iného týkajú aj nástrojov, ktoré musia povoľujúci úradníci používať na identifikáciu a nahlasovanie protistrán, ktoré sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie.

39 Fragmentácia zodpovednosti za identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie je zrejmá aj v prípadoch podozrenia z podvodu poškodzujúceho rozpočet EÚ. V takýchto prípadoch je zodpovedný povoľujúci úradník povinný informovať úrad OLAF o podozrení z podvodu a mal by overiť, či je potrebné zaevidovať v systéme EDES prípad včasného odhalenia. Úrad OLAF nesie zodpovednosť za vykonanie vyšetrovaní a oznámenie ich výsledkov v správe spolu s odporúčaniami. Nemá však výslovnú povinnosť odporučiť zaevidovanie prípadu včasného odhalenia alebo vylúčenia. Zodpovedný povoľujúci úradník by mal v zásade zohľadniť odporúčania úradu OLAF²⁹. Ak sa pri vyšetrovaní úradu OLAF potvrdí podvod, povoľujúci úradník by mal overiť, či je potrebné prípad postúpiť výboru.

40 Zistili sme, že neexistujú jasné usmernenia ani postupy týkajúce sa odporúčaní úradu OLAF pre povoľujúcich úradníkov o evidovaní prípadov v systéme EDES. V čase auditu úrad OLAF prehodnocoval svoje postupy vydávania odporúčaní a monitorovania ich vykonávania. Úrad OLAF zároveň spolupracoval s GR BUDG na nových pokynoch k vypracúvaniu odporúčaní týkajúcich sa EDES. Okrem toho hoci úrad OLAF uvádza vo svojej správe v súlade s požiadavkami predbežnú právnu kvalifikáciu zistených skutočností³⁰, opisy skutočností si vyžadujú ďalšiu analýzu a viac podrobností na to, aby povoľujúci úradníci postúpili prípad vylúčenia výboru EDES.

Útvary Komisie majú problémy s prístupom k údajom členských štátov o protistranách

41 Mechanizmy Komisie na identifikáciu toho, či sa protistrany nenachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, sa často spoliehajú na prístup k údajom členských štátov, keďže na úrovni celej EÚ neexistujú žiadne registre či záznamy. Na ilustrácii 5 sa uvádzajú hlavné typy vnútroštátnych zdrojov údajov pre rôzne situácie vyžadujúce si vylúčenie v rámci systému EDES³¹.

42 V priamom riadení sa povoľujúci úradníci môžu stretávať s protistranami z rôznych členských štátov a iných krajín. Pritom čelia značným praktickým, právnym a technickým prekážkam v prístupe k údajom. Útvary so zodpovednosťou za priame riadenie spravidla nemajú privilegovaný prístup k údajom členských štátov, a preto sa musia spoliehať na verejne dostupné databázy, ktoré môžu byť spoplatnené a prístupné len v jazyku daného členského štátu.

43 Zistili sme, že prístup k údajom sa líši v závislosti od situácie vyžadujúcej si vylúčenie a od dotknutého členského štátu. Napríklad prístup k údajom o spoločnostiach v konkurze a platobnej neschopnosti je vo všeobecnosti dobrý. Estónsko, Taliansko, Poľsko a Portugalsko poskytujú verejne dostupné informácie o solventnosti spoločností. Avšak presná povaha týchto informácií sa v jednotlivých členských štátoch líši.

44 Mechanizmy na zisťovanie neuhradených daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie sa v týchto štyroch členských štátoch tiež líšia. Napríklad Estónsko poskytuje prostredníctvom svojho online obchodného registra bezplatný verejný prístup k informáciám o nezaplatených daniach a dlhoch na sociálnom zabezpečení nad 100 EUR. Poľský obchodný register takisto poskytuje prístup k bezplatným verejným informáciám o takýchto dlhoch, ak neboli uhradené ani 60 dní po začatí postupu vymáhania. V Taliansku vydáva osvedčenie o nezaplatených daniach a príspevkoch na sociálne zabezpečenie osobitný orgán na špecializovanom webovom sídle, ale len vtedy, ak žiadateľ zadá svoju totožnosť. V Portugalsku sú informácie o nezaplatených daniach a príspevkoch na sociálne zabezpečenie prístupné výhradne oprávneným používateľom vládnej IT platformy.

45 Okrem toho existujú právne obmedzenia týkajúce sa prístupu k príslušným registrom trestov. Konkrétne na získanie informácií týkajúcich sa protistrany sa môže vyžadovať povolenie od orgánov členského štátu alebo dokonca od dotknutej osoby. V niektorých prípadoch je záznam z registra trestov k dispozícii len vo forme osvedčenia, ktorého pravosť Komisia nemusí vedieť ľahko overiť.

46 Ďalším problémom, s ktorým sa Komisia stretáva, je identifikácia protistrany v rôznych registroch. Bez jedinečného identifikátora EÚ pre danú spoločnosť alebo osobu je ťažké spárovať záznamy z rôznych súborov údajov. Takéto jedinečné identifikátory sa používajú v niektorých jurisdikciách, napríklad v USA. V štyroch členských štátoch, ktoré sme kontrolovali, mohli vnútroštátne vládne úrady používať daňové identifikačné čísla spoločností alebo osôb. Tieto identifikátory však neboli uverejnené vo všetkých príslušných verejných registroch, a Komisia ich preto nemala k dispozícii.

47 Jedným zo spôsobov, ako zmierniť vplyv roztrieštených údajov a nedostatok jasných identifikátorov, je používanie nástrojov na hĺbkovú analýzu údajov. Takéto nástroje sa vo veľkej miere používajú vo finančnom sektore na identifikáciu rizikových protistrán. Súčasné komerčné nástroje na hĺbkovú analýzu údajov však nie sú dobre prispôsobené potrebám Komisie, pretože nepokrývajú všetky dôvody EÚ pre vylúčenie a spoliehajú sa na verejné údaje, ktorých kvalita a úplnosť sú neisté. Tieto nástroje môžu síce zhromaždiť informácie relevantné pre prípady včasného odhalenia, nemôžu však poskytnúť fakty a zistenia potrebné na vylúčenie protistrán v systéme EDES.

48 Komisia vyvíja nástroj na hĺbkovú analýzu údajov a bodové hodnotenie rizika, a to hlavne na účely auditu a kontroly v rámci zdieľaného riadenia (bod 84). Tento nástroj by mohol byť užitočný aj pre priame a nepriame riadenie. Ak však má byť užitočný aj na identifikáciu protistrán, ktoré sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, bude potrebné nájsť riešenia pre vyššie opísané praktické, technické a právne prekážky. To si bude vyžadovať, aby právne predpisy EÚ otvorili prístup k existujúcim údajom členských štátov, ako aj ďalšiu digitalizáciu, výmenu a analýzu údajov o riadení finančných prostriedkoch EÚ.

Zdroje údajov na úrovni EÚ sa dostatočne nevyužívajú na identifikáciu protistrán, ktoré by mali byť vylúčené

49 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že povoľujúci úradníci môžu na identifikáciu protistrán v určitých situáciách vyžadujúcich si vylúčenie využívať niekoľko zdrojov údajov na úrovni EÚ³². Na ilustrácii 6 sa uvádzajú hlavné situácie vyžadujúce si vylúčenie, ku ktorým existujú zdroje údajov na úrovni EÚ. Ak z informácií z týchto zdrojov vyplýva riziko, že protistrana sa nachádza v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, zodpovedný povoľujúci úradník by mal zaevidovať prípad včasného zistenia alebo vylúčenia³³. Tieto zdroje sa do určitej miery prekrývajú, keďže včasné odhalenie a vylúčenie môžu byť výsledkom vyšetrovaní úradu OLAF, ktoré sa pôvodne začali vykonávať na základe dôkazov zhromaždených počas auditov na úrovni EÚ alebo iných kontrol. Preskúmali sme využívanie včasného odhaľovania a ďalších zdrojov údajov na úrovni EÚ pri kontrolách v súvislosti so situáciami vyžadujúcimi si vylúčenie.

Včasné odhalenie

50 Keďže včasné odhalenie sa týka protistrán, o ktorých sa predpokladá, že sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, očakávali by sme, že bude často viesť k vylúčeniu. Celkovo bolo v rokoch 2016 až 2020 uzavretých len 90 prípadov včasného odhalenia. Z 90 prípadov viedlo k vylúčeniu len 15, z toho osem z dôvodu konkurzu alebo platobnej neschopnosti a sedem z iných dôvodov. Zo zvyšných 75 prípadov bolo 13 uzavretých pred uplynutím ročnej doby platnosti bez toho, aby bol v databáze EDES uvedený akýkoľvek dôvod, a v 62 prípadoch platnosť vypršala automaticky na konci ročného obdobia. K 31. decembru 2020 bolo v databáze EDES otvorených 11 prípadov včasného odhalenia. Vzhľadom na zdroje údajov, ktoré musia používať povoľujúci úradníci, sa tento počet prípadov zdá byť nízky.

51 Automatické skončenie platnosti prípadov po uplynutí jedného roka³⁴ môže oslabiť úlohu včasného odhalenia pri monitorovaní rizikových protistrán, ak trvá viac než rok, kým je vydaný konečný rozsudok súdu či správne rozhodnutie. Povoľujúci úradníci však môžu predĺžiť dobu platnosti len v prípadoch, ktoré boli postúpené na vylúčenie výboru EDES³⁵.

Údaje úradu OLAF o vyšetrovaní podvodu

52 Očakávali by sme, že značná časť vyšetrovaní úradu OLAF povedie k zaevidovaniu príslušných protistrán ako prípadov včasného odhalenia. Zistili sme, že povoľujúci úradníci zaevidujú v systéme EDES v reakcii na vyšetrovania úradu OLAF len malý počet prípadov. Z 257 vyšetrovaní, ktoré úrad OLAF uzavrel od roku 2016 do polovice roku 2020³⁶ a ktoré sa týkali výdavkov v rámci priameho riadenia, išlo v 143 prípadoch o podozrenie z podvodu (76 prípadov) alebo nezrovnalosť (67 prípadov). Desať z dotknutých protistrán bolo vylúčených – päť z dôvodu konkurzu a päť z iných dôvodov. Okrem toho bolo šesť protistrán zaevidovaných ako prípady včasného odhalenia.

53 Ako sme už uviedli vyššie (body 39 a 40), povoľujúci úradníci dostávajú informácie o výsledkoch vyšetrovaní úradu OLAF v podobe správ. Správy vychádzajú z údajov v systéme správy prípadov úradu OLAF. Takisto je dôležité, aby povoľujúci úradníci vedeli o príslušných prebiehajúcich vyšetrovaniach. Komisia však nemá priamo k dispozícii údaje, ktoré sú relevantné pre včasné odhalenie a vylúčenie.

54 Od začiatku svojej činnosti v júni 2021 je Európska prokuratúra (EPPO) zodpovedná za vyšetrovanie a stíhanie trestných činov poškodzujúcich finančné záujmy EÚ a za podávanie obžalôb. V čase auditu Európska prokuratúra pracovala na vytvorení vlastného systému správy prípadov³⁷. V súlade s nariadením o Európskej prokuratúre existuje medzi systémami správy prípadov úradu OLAF a Európskej prokuratúry možnosť výmeny informácií o tom, či je protistrana vyšetrovaná. Európska prokuratúra okrem toho Komisiu informuje o následných opatreniach v prípadoch, ktoré jej boli postúpené³⁸.

Systém riadenia nezrovnalostí

55 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa tiež stanovuje, že povoľujúci úradníci v priamom riadení môžu využívať údaje, ktoré sú členské štáty povinné nahlasovať v súvislosti s podvodmi a nezrovnalosťami v rámci zdieľaného riadenia³⁹. Nahlasovanie sa uskutočňuje prostredníctvom systému riadenia nezrovnalostí (IMS), ktorý je k dispozícii všetkým povoľujúcim úradníkom. Povoľujúci úradníci sú zodpovední za overenie toho, či niektorá z „ich“ protistrán nie je uvedená v tomto systéme⁴⁰. V roku 2019 IAS oznámil, že zodpovedné útvary tieto informácie v systéme systematicky nekontrolujú⁴¹. Z našej analýzy nevyplynul žiadny dôkaz o tom, že by niektorý z 2 473 prípadov, ktoré členské štáty nahlásili v rokoch 2016 až 2020, bol evidovaný v systéme EDES. Objavili sme však sedem prípadov, keď Komisia vstúpila do ďalších záväzkov v rámci priameho riadenia s protistranami evidovanými v systéme. V súvislosti s týmito protistranami sme však nenašli žiadne dôkazy o tom, že by sa v minulosti posudzovalo ich vylúčenie. Z týchto zistení vyplýva, že údaje v systéme IMS by sa mohli lepšie využívať na účely vylúčenia v rámci priameho riadenia.

Audity a ex post kontroly

56 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa ako potenciálne zdroje prípadov EDES uznávajú aj audity a ex post kontroly vykonávané Dvorom audítorov, útvarom IAS a oddeleniami Komisie. Dvor audítorov zasiela podrobnosti o zistených nezrovnalostiach Komisii a v prípade podozrenia z podvodu aj úradu OLAF a Európskej prokuratúre⁴². Podobne ak sa pri auditoch alebo ex post kontrolách Komisie zistia podozrenia z podvodu, povoľujúci úradníci sú povinní zaslať tieto informácie úradu OLAF na prešetrenie. Povoľujúci úradníci nesú zodpovednosť za to, aby sa tieto zdroje údajov využívali ako základ v prípadoch včasného odhalenia a vylúčenia. Komisia nevykonala žiadne vylúčenia z dôvodu nezrovnalostí, a to ani napriek tomu, že v rokoch 2016 až 2020 informovala o takmer 8 000 nezrovnalostiach v priamom riadení⁴³, ktoré boli zistené pri ex post kontrolách a auditoch.

Komisia sa príliš spolieha na vyhlásenia protistrán o neexistencii situácie vyžadujúcej si vylúčenie

57 V praxi z dôvodu ťažkostí pri preverovaní protistrany na základe hlavných zdrojov údajov na vnútroštátnej úrovni a úrovni EÚ (body 41 – 56) príslušné útvary Komisie pred uzatváraním finančných dohôd nepreverujú každú protistranu z hľadiska každej situácie vyžadujúcej si vylúčenie. V nariadení o rozpočtových pravidlách sa v zásade vyžaduje, aby protistrany oznámili, či sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie⁴⁴. Môžu byť napríklad požiadané, aby oznámili akékoľvek⁴⁵ „skutočnosti preukázané v rámci auditov alebo vyšetrovaní“ vykonaných Európskou prokuratúrou, Dvorom audítorov, úradom OLAF alebo vnútorným audítorom, alebo zistené počas „akýchkoľvek iných overovaní, auditov alebo kontrol vykonaných v rámci zodpovednosti povoľujúceho úradníka“.

58 Čestné vyhlásenia o neexistencii situácie vyžadujúcej si vylúčenie sa vyžadujú vo väčšine prípadov. Povoľujúci úradníci sa môžu rozhodnúť, že od protistrán nebudú vyžadovať dôkazy na podporu čestného vyhlásenia. Napríklad GR INTPA nevyžaduje čestné vyhlásenie v prípade grantov do výšky 15 000 EUR ani predloženie podporných dokumentov k čestnému vyhláseniu pri grantoch do 60 000 EUR⁴⁶. Pri verejných zákazkách povoľujúci úradníci od protistrán často vyžadujú predloženie takého listinného dôkazu alebo vyhlásení, ktoré sa vyžadujú v právnych predpisoch ich krajiny, o tom, že sa nenachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie.

59 Skutočnosť, že Komisia sa pri udeľovaní grantov a v postupoch verejného obstarávania spolieha na čestné vyhlásenia, znižuje pravdepodobnosť, že pred podpisom finančnej dohody odhalí protistrany, ktoré sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie. Zároveň je to v rozpore s hlavným dôvodom zavedenia systému vylúčenia – odkloniť sa od modelu ochrany finančných prostriedkov závislého od odhalenia a nápravy a prikloniť sa k modelu založenom na prevencii.

Zodpovednosť za centrálne monitorovanie a dohľad nad identifikáciou protistrán, ktoré by mali byť vylúčené, je obmedzená

60 Vzhľadom na to, že za identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie sú zodpovední viacerí povoľujúci úradníci v Komisii, na zabezpečenie účinného fungovania systému EDES je potrebné monitorovanie ich činnosti a dohľad nad nimi. Hoci sa v nariadení o rozpočtových pravidlách stanovuje, že by sa malo vykonávať centrálne posudzovanie evidovaných prípadov vylúčenia, nestanovuje sa v ňom centrálne monitorovanie a podávanie správ o účinnosti zodpovedných útvarov pri identifikácii takýchto prípadov.

61 Zistili sme, že v praxi bolo v rokoch 2016 až 2020 centrálne monitorovanie a dohľad nad identifikáciou a evidenciou prípadov v systéme EDES obmedzené. V januári 2021 úrad OLAF a GR BUDG informovali správnu radu Komisie o opatreniach prijatých v nadväznosti na odporúčania vydané od roku 2012 do polovice roka 2019⁴⁷. Došlo k tomu v reakcii na pripomienku útvaru IAS o tom, že chýba primerané monitorovanie opatrení prijatých na základe odporúčaní úradu OLAF⁴⁸. Do konania nášho auditu sa nerealizovalo žiadne centrálne monitorovanie toho, ako povoľujúci úradníci využívajú iné zdroje údajov, napríklad prípady IMS, audity EDA a IAS či ex post kontroly útvarov Komisie.

62 Útvar IAS sa tiež vyjadril k potrebe posilniť usmernenia a uplatňovať systém EDES v praxi⁴⁹. IAS konkrétne zistil, že treba zlepšiť mechanizmy útvarov na identifikáciu prípadov, ktoré by mali spustiť postup v systéme EDES, aby sa stal integrovanejšou súčasťou systému vnútornej kontroly. Zaznamenali sme, že v októbri 2018 bola vydaná spoločná príručka o systéme EDES pre celú inštitúciu. Príručka obsahuje jasné informácie o tom, kedy treba zaevidovať prípady v systéme EDES a aký má byť rozsah a ako má fungovať postup vylúčenia. Chýbajú však usmernenia k tomu, ako by mali povoľujúci úradníci využívať rôzne zdroje údajov na identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie.

63 Absencia centrálneho monitorovania ohrozuje schopnosť Komisie zlepšiť účinnosť systému EDES. Lepšie monitorovanie by mohlo byť základom pre identifikáciu osvedčených postupov a vypracovanie usmernení pre povoľujúcich úradníkov. Takéto usmernenia by mohli pomôcť podporiť systematickejší prístup k využívaniu dostupných zdrojov údajov na identifikáciu protistrán v situácii vyžadujúcej si vylúčenie a ich evidenciu v databáze EDES. Útvar zodpovedný za vykonávanie tohto centrálneho monitorovania by navyše mal dobré predpoklady na to, aby sa snažil presadiť zlepšenie dostupnosti údajov na úrovni EÚ i vnútroštátnej úrovni.

Nepriame riadenie: zavádzanie systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia trvá dlhšie, ako sa plánovalo

Implementujúci partneri prispeli k počtu prípadov včasného odhalenia a vylúčenia len v malej miere

64 Od roku 2016 sa systém EDES vzťahuje na finančné prostriedky EÚ, ktoré Komisia riadi nepriamo na základe dohôd s implementujúcimi partnermi. Preskúmali sme, ako sa v rámci nepriameho riadenia uplatňujú kľúčové prvky systému EDES (čierna listina protistrán, situácie vyžadujúce si vylúčenie, postupy vylúčenia a mechanizmy na preverovanie protistrán v systéme EDES).

65 Podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách sa Komisia môže spoliehať na implementujúcich partnerov za predpokladu, že sú schopní na primeranej úrovni ochrániť finančné záujmy EÚ. V nariadení o rozpočtových pravidlách⁵⁰ sa vyžaduje, aby povoľujúci úradníci vykonávali tzv. posúdenie pilierov mechanizmu finančného riadenia hlavných implementujúcich partnerov Komisie.

66 Implementujúci partneri by podľa dohôd uzavretých s Komisiou nemali poskytovať finančnú podporu EÚ protistranám, ktoré sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, a mali by Komisiu informovať o všetkých protistranách, o ktorých zistia, že sa v takejto situácii nachádzajú. To povoľujúcim úradníkom umožňuje posúdiť, či by protistrana mala byť predmetom postupu vylúčenia, ktorý sa vzťahuje na všetky priamo i nepriamo spravované finančné prostriedky. Za roky 2016 až 2020 sme však v systéme EDES nenašli žiadne dôkazy o prípadoch vylúčenia na základe oznámení implementujúcich partnerov. Napríklad GR INTPA, útvar Komisie s najväčším počtom implementujúcich partnerov, našlo len jeden prípad.

67 Absencia prípadov v systéme EDES týkajúcich sa protistrán implementujúcich partnerov sa dá značnej miery vysvetliť tými istými faktormi ako pri priamom riadení:

• Fragmentácia zodpovednosti za vylúčenie – Komisia má uzatvorené dohody s približne 200 implementujúcimi partnermi, ktorí sa pri vykonávaní opatrení EÚ zase môžu spoliehať na subdodávateľov alebo iných sprostredkovateľov. Napríklad EIF poskytuje finančné prostriedky malým a stredným podnikom cez finančných sprostredkovateľov. Na ilustrácii 7 sú znázornené početné subjekty a úrovne dohôd v nepriamom riadení.
• Ťažkosti s prístupom k vnútroštátnym údajom – kontroly protistrán vykonávané implementujúcimi partnermi sú obmedzené dostupnosťou relevantných vnútroštátnych údajov o určitých situáciách vyžadujúcich si vylúčenie. Mnohí z hlavných implementujúcich partnerov, napríklad skupina EIB, spolupracujú s protistranami sídliacimi v rôznych jurisdikciách.
• Zdroje údajov na úrovni EÚ – pokiaľ ide o využívanie zdrojov údajov na úrovni EÚ, implementujúci partneri čelia podobným (alebo aj väčším) obmedzeniam ako Komisia. Napríklad na rozdiel od útvarov Komisie nemajú sprostredkovatelia prístup do neverejnej časti databázy EDES ani do systému IMS.
• Spoliehanie sa na čestné vyhlásenia – implementujúci partneri sa pri uzatváraní dohôd s protistranami môžu (a často musia) spoliehať na čestné vyhlásenia o neexistencii situácií vyžadujúcich si vylúčenie.
• Slabá ústredná zodpovednosť za monitorovanie a dohľad – Komisia zatiaľ nepreskúmala, prečo implementujúci partneri nahlasujú taký malý počet prípadov protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie.

68 Zistili sme, že k nízkemu počtu oznámení od implementujúcich partnerov o protistranách v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie z udelenia grantu alebo zákazky môže prispievať aj niekoľko ďalších faktorov:

• Dohody s implementujúcimi partnermi sa nemusia vzťahovať na všetky situácie vyžadujúce si vylúčenie, pretože na zohľadnenie špecifík situácie implementujúcich partnerov sa rokuje o výnimkách. Napríklad finančné a administratívne rámcové dohody s EIB⁵¹ a EIF⁵² sa vzťahujú na päť zo siedmich situácií, ktoré si podľa systému EDES vyžadujú vylúčenie.
• Implementujúci partneri nemusia byť schopní vylúčiť protistrany pred vydaním konečného rozsudku alebo správneho rozhodnutia.

69 Pokiaľ ide o finančné nástroje, účinné systémy preverovania protistrán znižujú pravdepodobnosť, že protistrany v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie získajú finančnú podporu EÚ. EIB napríklad kontroluje dôveryhodnosť svojich protistrán pred tým, ako posúdi, či sú oprávnené na podporu EÚ. Podobné postupy uplatňujú finanční sprostredkovatelia EIF.

Posudzovanie systémov implementujúcich partnerov výrazne mešká

70 V čase auditu Komisia nemala úplný prehľad o konkrétnych situáciách vyžadujúcich si vylúčenie, ktoré uplatňujú implementujúci partneri, ani o ich mechanizmoch vylučovania. Čiastočne to bolo spôsobené oneskorením posudzovania pilierov mechanizmov finančného riadenia implementujúcich partnerov v súvislosti s výdavkami EÚ v období 2021 – 2027.

71 Tieto posúdenia si vyžadujú, aby implementujúci partneri najali externých audítorov, ktorí preskúmajú ich systémy a predložia o nich správy. Do roku 2019 posúdenia pilierov nezahŕňali špecificky aj opatrenia implementujúcich partnerov týkajúce sa vylúčenia. V roku 2019 Komisia pridala do posúdení implementujúcich partnerov na obdobie 2021 – 2027 nový pilier týkajúci sa vylúčenia⁵³. Ustanovenia o systéme EDES sú zohľadnené v referenčnom rámci pre posúdenie pilierov.

72 K 31. decembru 2020 bolo z dôvodu oneskorení spôsobených pandémiou COVID-19 aktualizovaných len 5 % posúdení pilierov. Komisia predĺžila lehotu na dokončenie posúdení do konca roka 2021. Do konca roka 2021 bolo aktualizovaných približne 42 % posúdení pilierov. Očakáva sa, že aktualizované posúdenia zlepšia prehľad Komisie o tom, ako implementujúci partneri používajú konkrétne situácie vyžadujúce si vylúčenie, ako aj o ich mechanizmoch na identifikáciu protistrán, ktoré majú byť vylúčené. No bez monitorovania spôsobu následného postupu implementujúcich partnerov Komisia nemôže úplne zaručiť, že jej prehľad o uplatňovaní systémov vylúčenia je presný.

Zdieľané riadenie: rozdielne prístupy oslabujú celkovú účinnosť vylúčenia

Rozdielne prístupy členských štátov k vylúčeniu prispievajú k nerovnomernej ochrane finančných záujmov EÚ

73 Systémy vylúčenia, ako je EDES, môžu prispieť k zabezpečeniu rovnomernej ochrany finančných záujmov EÚ v súvislosti s finančnými prostriedkami EÚ v rámci zdieľaného riadenia. Preskúmali sme, aké povinnosti vyplývajú členským štátom z právnych predpisov EÚ v súvislosti s vylúčením, a analyzovali sme opatrenia, ktoré sa uplatňujú pri výdavkoch v oblasti súdržnosti a poľnohospodárstva v štyroch členských štátoch (Estónsko, Taliansko, Poľsko a Portugalsko).

74 V právnych predpisoch EÚ sa od členských štátov nevyžaduje, aby zaviedli systémy vylúčenia porovnateľné so systémom EDES, a to ani pre financie EÚ, ani pre vlastné verejné prostriedky. Na základe nariadenia o rozpočtových pravidlách, odvetvových právnych predpisov týkajúcich sa výdavkov v rámci zdieľaného riadenia a smerníc EÚ o verejnom obstarávaní však členským štátom vzniká niekoľko povinností súvisiacich s vylúčením a zameraných na ochranu finančných záujmov EÚ.

75 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa od orgánov členských štátov vyžaduje, aby zaviedli účinné systémy vnútornej kontroly na predchádzanie nezrovnalostiam a podvodom alebo na ich odhalenie a nápravu⁵⁴, no nevyžaduje sa od nich, aby viedli čiernu listinu a uplatňovali situácie vyžadujúce si vylúčenie a postupy podobné tým v systéme EDES, ktorý sa vzťahuje len na priamo a nepriamo riadené výdavky. V nariadení o rozpočtových pravidlách a odvetvových právnych predpisoch⁵⁵ sa tiež stanovuje, že členské štáty majú na oznamovanie prípadov podvodov a nezrovnalostí týkajúcich sa finančných prostriedkov EÚ v rámci zdieľaného riadenia používať systém IMS⁵⁶. Komisia sa však musí pred použitím údajov vykázaných týmto spôsobom poradiť s členskými štátmi⁵⁷ a tieto údaje môže použiť len na vylúčenie protistrán z prijímania priamo alebo nepriamo riadených finančných prostriedkov.

76 V odvetvových právnych predpisoch, ktoré sa vzťahujú na výdavky v rámci zdieľaného riadenia, sa od členských štátov nevyžaduje, aby v príslušných oblastiach zaviedli systémy vylúčenia, aj keď niektoré ustanovenia týkajúce sa výdavkov na súdržnosť a rozvoj vidieka sú pre vylúčenie relevantné. Napríklad nariadenia týkajúce sa súdržnosti neumožňujú, aby finančné prostriedky EÚ dostali spoločnosti vo finančných ťažkostiach⁵⁸, čo je porovnateľné so situáciou vyžadujúcou si vylúčenie v systéme EDES pri spoločnostiach v konkurze a platobnej neschopnosti⁵⁹. Okrem možnosti vylúčiť subjekt na dva roky z určitého opatrenia⁶⁰ neexistuje v oblasti poľnohospodárstva žiadna právna povinnosť uplatňovať situácie vyžadujúce si vylúčenie v súvislosti s protistranami žiadajúcimi o platby na základe nárokov, ktoré tvoria väčšinu výdavkov EÚ v tejto oblasti, hoci príjemcami môžu byť aj veľké spoločnosti alebo osoby s vysokou čistou hodnotou majetku.

77 V smernici EÚ o verejnom obstarávaní⁶¹ sa vyžaduje, aby orgány členských štátov v určitých situáciách protistrany vylúčili. Táto požiadavka sa vzťahuje na každé verejné obstarávanie v členských štátoch vrátane verejného obstarávania zahŕňajúceho finančné prostriedky EÚ. V smernici sa uvádzajú situácie vyžadujúce si povinné i nepovinné vylúčenie, ktoré majú členské štáty preniesť do vnútroštátnych právnych predpisov. Nepovinné situácie zahŕňajú situácie, ktoré si v systéme EDES vyžadujú povinné vylúčenie, ako napríklad konkurz, platobná neschopnosť a podobné situácie. V praxi majú orgány členských štátov v niektorých jurisdikciách značnú slobodu rozhodovania v tom, ktoré situácie vyžadujúce si vylúčenie uplatnia v konkrétnych postupoch verejného obstarávania.

78 Táto spleť povinností súvisiacich s vylúčením nie je účinným základom pre využívanie vylúčenia na ochranu rozpočtu EÚ v rámci zdieľaného riadenia. Konkrétne to znamená, že neexistuje spoločná právna kvalifikácia toho, čo predstavuje situáciu vyžadujúcu si vylúčenie protistrán, ktoré dostávajú finančné prostriedky EÚ v rámci zdieľaného riadenia. Takisto sa nestanovuje, že protistrany vylúčené z prijímania finančných prostriedkov EÚ v jednom členskom štáte majú byť rovnako vylúčené aj v iných členských štátoch. Orgány členských štátov navyše nie sú povinné nahliadnuť do zoznamu vylúčených subjektov v systéme EDES, ani ho uplatňovať (bod 83)⁶².

79 Keďže na úrovni EÚ neexistuje ucelený súbor povinností, zaznamenali sme, že členské štáty pristupujú k vylučovaniu veľmi rozdielne. Rozsah, v akom členské štáty využívajú vylúčenie na to, aby zabránili nedôveryhodným protistranám získať finančné prostriedky v rámci zdieľaného riadenia, závisí od ich vnútroštátnych právnych predpisov. Ani jeden zo štyroch členských štátov, ktoré sme v rámci auditu preskúmali, nezaviedol plnohodnotný systém vylúčenia, ktorý by sa vzťahoval na všetky rôzne typy finančných prostriedkov EÚ, ktoré spravuje.

80 Nejednotnosť v zdieľanom riadení znamená, že s protistranami v podobných situáciách sa môže zaobchádzať rozdielne. Napríklad poľské vnútroštátne právne predpisy v oblasti verejných financií zavádzajú obmedzený systém vylúčenia, ktorý sa vzťahuje na príjemcov prostriedkov zo štrukturálnych fondov EÚ, ktorí majú dlhy alebo boli odsúdení za podvod, korupciu alebo iné trestné činy poškodzujúce rozpočet EÚ. V Estónsku môže byť protistranám zabránené prijímať z fondov EÚ, ak boli usvedčené z podvodu, korupcie alebo inej trestnej činnosti, ktorá nesúvisí s finančnými prostriedkami EÚ. V Taliansku sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch stanovuje, že pred tým, ako koneční príjemcovia dostanú finančné prostriedky EÚ na poľnohospodárstvo alebo súdržnosť, musia absolvovať kontroly prepojenia na mafiu a získať osvedčenie. V Portugalsku nesmú protistrany, ktoré majú dlhy voči Kohéznemu fondu, získať ďalšie finančné prostriedky EÚ.

81 S protistranami v podobných situáciách sa bude v rámci zdieľaného riadenia tiež zaobchádzať odlišne v porovnaní s priamym riadením. Konkrétne v oblasti priameho riadenia neexistuje právny základ EÚ na uplatňovanie konceptu predbežnej právnej kvalifikácie s cieľom vylúčiť protistrany. V štyroch členských štátoch, ktoré sme v rámci auditu preskúmali, sme v súvislosti s rôznymi situáciami vyžadujúcimi si vylúčenie našli rozdiely v tom, do akej miery sa vyžadujú konečné rozsudky alebo správne rozhodnutia na to, aby mohli orgány vylúčiť protistranu z možnosti žiadať o finančné prostriedky EÚ alebo ich prijímať. Súčasné rozpočtové pravidlá EÚ v podstate poskytujú menší priestor na využívanie vylúčenia na ochranu finančných záujmov EÚ v rámci zdieľaného riadenia než v rámci priameho riadenia.

Členské štáty by mohli lepšie využívať údaje a nástroje na úrovni EÚ

82 Orgány členských štátov majú na účely vylúčenia k dispozícii tri hlavné zdroje údajov na úrovni EÚ: EDES, údaje úradu OLAF o podvodoch a nezrovnalostiach, a Arachne – nástroj na hĺbkovú analýzu údajov a bodové hodnotenie rizika. Preskúmali sme, ako členské štáty využívajú dostupné zdroje údajov a nástroje na úrovni EÚ.

83 Hoci orgány členských štátov môžu nahliadať do systému EDES, rozpočtové pravidlá EÚ ich k tomu nezaväzujú. Ako sa uvádza v správe IAS o systéme EDES z roku 2019, len 16 členských štátov vymenovalo pre systém EDES vnútroštátneho správcu používateľov a z nich len štyria systém pravidelne navštevovali. Útvar IAS ďalej zistil, že riadiace orgány nie sú informované o vyšetrovaniach úradu OLAF a o prípadoch v systéme IMS týkajúcich sa protistrán riadiacich orgánov iných členských štátov.

84 Arachne je nástroj na hĺbkovú analýzu údajov na úrovni EÚ, ktorého účelom je ochrana finančných záujmov EÚ. Je navrhnutý tak, aby identifikoval rizikové protistrany, aj keď nie konkrétne tie, ktoré sa nachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie. Komisia pôvodne vytvorila nástroj Arachne na to, aby pomáhal riadiacim orgánom členských štátov pri vykonávaní auditov a kontrol v oblasti súdržnosti. V rámci pilotného projektu pre poľnohospodárstvo využíva nástroj Arachne sedem platobných agentúr a ďalšie štyri platobné agentúry sú v testovacej fáze.

85 Užitočnosť nástroja na hĺbkovú analýzu údajov do veľkej miery závisí od množstva a kvality dostupných podkladových údajov. Zistili sme, že užitočnosť nástroja Arachne na účely vylúčenia bola limitovaná obmedzeným rozsahom jeho uplatňovania v rámci zdieľaného riadenia (súdržnosť a pilotný projekt v poľnohospodárstve) a nedostatkom:

• údajov EÚ od úradu OLAF a zo systémov IMS a EDES,
• kontrol projektov vykonávaných členskými štátmi a zameraných na úplnosť a správnosť,
• jasne vymedzených ukazovateľov vzťahujúcich sa na situácie vyžadujúce si vylúčenie v systéme EDES.

86 Berieme na vedomie, že Komisia sa v rámci svojej stratégie boja proti podvodom zaviazala preskúmať možnosti rozšírenia využívania nástroja Arachne na všetky typy riadenia (priame, nepriame a zdieľané)⁶³.

87 V odvetvových právnych predpisoch na obdobie 2021 – 2027 vzťahujúcich sa na fondy, ktoré upravuje nariadenie o spoločných ustanoveniach, a spoločnú poľnohospodársku politiku, ako aj na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, Európsky fond na prispôsobenie sa globalizácii a pobrexitovú adaptačnú rezervu, sa stanovuje používanie jednotného nástroja Komisie na hĺbkovú analýzu údajov a vyhodnotenie rizika (t. j. Arachne). Hoci používanie tohto nástroja zostane pre členské štáty dobrovoľné, medziinštitucionálna dohoda o rozpočtovej disciplíne na príslušné obdobie zaväzuje Komisiu k tomu, aby tento nástroj poskytovala so zreteľom na to, že ho napokon budú využívať všetky členské štáty⁶⁴.

Komisii chýba potrebný prehľad o opatreniach a údajoch členských štátov o vylučovaní

88 Z našich rozhovorov s hlavnými generálnymi riaditeľstvami, ktoré sú zodpovedné za zdieľané riadenie vyplynulo, že nemajú prehľad o opatreniach členských štátov týkajúcich sa vylučovania. Takýto prehľad by mohol pomôcť nasmerovať snahy o lepšie využívanie vylúčenia na ochranu finančných záujmov EÚ vo všetkých typoch riadenia. Mohol by slúžiť aj na informovanie finančných aktérov zapojených do plnenia rozpočtu EÚ o dostupnosti vnútroštátnych zdrojov údajov, ktoré sú relevantné pre vylúčenie. Lepšie využívanie a opakované použitie údajov dostupných na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ je predpokladom vytvorenia účinného nástroja na hĺbkovú analýzu údajov, ktorý by povoľujúcim úradníkom Komisie pomáhal identifikovať protistrany, ktoré sa nachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie alebo pri ktorých hrozí, že sa v takejto situácii ocitnú.

Závery a odporúčania

89 Účelom tohto auditu bolo posúdiť, či sa vylúčenie účinne využíva na ochranu finančných prostriedkov EÚ pred nedôveryhodnými protistranami. Zistili sme, že to tak nie je. Hoci má systém EDES široký záber a spoľahlivé postupy rozhodovania, Komisia v ňom ku konca roka 2020 zaznamenala len 18 prípadov vylúčenia, ktoré nesúvisia s konkurzom, pretože mechanizmy na identifikáciu protistrán v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie majú nedostatky. Dôvodom je najmä rozdrobená zodpovednosť za vylučovanie, zložitý prístup k údajom členských štátov, nedostatočné využívanie údajov EÚ, nadmerné spoliehanie sa na vlastné vyhlásenia protistrán a obmedzené centrálne monitorovanie a dohľad. V zdieľanom riadení, kde sa systém EDES neuplatňuje, rozdielne prístupy členských štátov oslabujú celkovú účinnosť využívania vylúčenia na ochranu rozpočtu EÚ.

90 Pokiaľ ide o priame riadenie, zistili sme, že systém EDES sa vzťahuje na množstvo rôznych protistrán, typov finančných dohôd a situácií vyžadujúcich si vylúčenie. Existuje však priestor na rozšírenie okruhu situácií vyžadujúcich si vylúčenie (body 21 – 24).

Odporúčanie 1 – Zväčšiť rozsah vylúčenia

Komisia by sa pri príprave návrhu pre zákonodarcu týkajúceho sa revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách mala zaoberať otázkou vylúčenia pridružených subjektov, skutočných vlastníkov príjmu a zodpovedných správcov protistrán EÚ, aj keď oni sami nie sú protistranami EÚ.

Cieľový dátum vykonania: 2022

91 Zistili sme tiež, že postupy vylúčenia v systéme EDES umožňujú spoľahlivé rozhodovanie o protistranách v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie. Konkrétne umožňujú vylúčenie protistrán bez toho, aby sa muselo čakať roky na konečný rozsudok alebo správne rozhodnutie. Centrálne posúdenie prípadov nezávislým výborom pomáha zabezpečiť jednotné a spravodlivé zaobchádzanie s protistranami (body 25 – 29).

92 Zistili sme však niekoľko nedostatkov v mechanizmoch na identifikáciu toho, či sa protistrany nachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie. Tieto nedostatky prispeli k nízkemu počtu vylúčení:

• rozdrobená zodpovednosť za identifikáciu protistrán, ktoré by mali byť vylúčené, oslabuje systematické posudzovanie protistrán,
• Komisia dostatočne nevyužíva niektoré z hlavných zdrojov údajov na úrovni EÚ,
• Komisia má pre právne obmedzenia a technické prekážky ťažkosti v prístupe k vnútroštátnym údajom o určitých situáciách vyžadujúcich si vylúčenie,
• Komisia sa často spolieha na vyhlásenia protistrán o neexistencii situácie vyžadujúcej si vylúčenie bez toho, aby vykonala ďalšie kontroly (body 30 – 59).

93 Obmedzené centrálne monitorovanie a dohľad nad tým, ako útvary Komisie identifikujú protistrany, ktoré by mali byť vylúčené, prispievajú k pretrvávaniu týchto nedostatkov. Podľa nášho názoru bude kľúčom k lepšiemu využívaniu vylúčenia prísnejší postup monitorovania a dohľadu. Takémuto monitorovaniu by prospel systém správy prípadov, ktorý bude schopný poskytnúť prehľad o prebiehajúcich a uzavretých prípadoch. Prínosom by preň boli aj lepšieex post kontroly toho, či sa protistrany nenachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, usmernenia pre povoľujúcich úradníkov k používaniu dostupných údajov a ďalšie presadzovanie využívania systému EDES (body 60 – 63).

Odporúčanie 2 – Posilniť vykonávanie systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia v priamom a nepriamom riadení

Komisia by mala:

1. vyvinúť systém správy prípadov, ktorý bude schopný poskytnúť prehľad o prebiehajúcich a uzavretých prípadoch;
2. posilniť inštitucionálny dohľad nad účinným fungovaním systému EDES vrátane monitorovania zo strany povoľujúcich úradníkov vzťahujúceho sa na:
   1. opatrenia v nadväznosti na odporúčania úradu OLAF a Európskej prokuratúry týkajúce sa včasného odhalenia alebo vylúčenia;
   2. činnosti a využívanie dostupných zdrojov údajov na identifikáciu prípadov vylúčenia, ako sú prípady včasného odhalenia, záznamy v systéme riadenia nezrovnalostí, prípady podvodov vyšetrované úradom OLAF a Európskou prokuratúrou, konečné výsledky auditov, rozhodnutia týkajúce sa hospodárskej súťaže a oznámenia implementujúcich partnerov;
   3. vykonávania odporúčaní výboru EDES;
3. vykonávať ex post kontroly s cieľom uistiť sa, že zmluvné strany sa nenachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, hlavne keď sa povoľujúci úradníci spoliehajú na čestné vyhlásenia;
4. vypracovať pre povoľujúcich úradníkov štandardné postupy a usmernenia k používaniu zdrojov údajov na úrovni EÚ, ako sú prípady včasného odhalenia, záznamy v systéme riadenia nezrovnalostí, prípady podvodov vyšetrovaných úradom OLAF a Európskou prokuratúrou, zistenia z auditov, prípady týkajúce sa hospodárskej súťaže a oznámenia implementujúcich partnerov;
5. zlepšovať informovanosť v útvaroch Komisie, medzi implementujúcimi partnermi a orgánmi členských štátov zapojenými do riadenia finančných prostriedkov EÚ o včasnom odhaľovaní a vylúčení.

Cieľový dátum vykonania: 2023

94 Pokiaľ ide o nepriame riadenie, zistili sme, že implementujúci partneri prispeli k počtu prípadov vylúčenia zaregistrovaných v systéme EDES len v malej miere. Vysvetlením sú z veľkej časti rovnaké faktory ako pri priamom riadení. Zistili sme aj tri ďalšie faktory, ktoré k tomu prispievajú: dohody s implementujúcimi partnermi, ktoré sa nevzťahujú na všetky situácie vyžadujúce si vylúčenie; skutočnosť, že implementujúci partneri nemôžu vylúčiť protistrany predtým, ako je vydaný konečný rozsudok alebo správne rozhodnutie; a prax spočívajúcu v odfiltrovaní nedôveryhodných protistrán predtým, ako sa v súvislosti s nimi posudzuje možnosť poskytnutia finančnej podpory EÚ (body 64 – 69).

95 Komisia dokončuje posudzovanie systémov implementujúcich partnerov týkajúcich sa vylúčenia len pomaly. Keď bude toto posúdenie ukončené, Komisia bude schopná lepšie preskúmať a riešiť dôvody nízkeho počtu protistrán vylúčených v rámci nepriameho riadenia. Potom bude zásadne dôležité, aby Komisia monitorovala fungovanie systémov vylúčenia, ktoré zaviedli implementujúci partneri (body 70 – 72).

Odporúčanie 3 – Zlepšiť monitorovanie včasného odhaľovania rizika a vylúčenia v rámci nepriameho riadenia

V záujme dosiahnutia jednotnej miery ochrany finančných prostriedkov EÚ v rámci nepriameho riadenia by Komisia mala zabezpečiť, aby si jej partneri plnili povinnosť informovať ju, ak sa zistí, že protistrany sa nachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie.

Cieľový dátum vykonania: začiatok v roku 2023

96 Pokiaľ ide o zdieľané riadenie, ktoré sa týka hlavne výdavkov na poľnohospodárstvo a súdržnosť, zistili sme, že na úrovni EÚ neexistuje mechanizmus na vylúčenie protistrán. Vzhľadom na to, že v súvislosti s používaním vylúčenia neexistuje ucelený súbor povinností, z nášho preskúmania situácie v štyroch členských štátoch vyplynuli výrazné rozdiely v prístupe, čo prispieva k nerovnomernej ochrane finančných prostriedkov EÚ. Ďalej sme zistili, že niektoré členské štáty by mohli so zreteľom na ochranu finančných záujmov EÚ lepšie využívať údaje a nástroje dostupné na úrovni EÚ, najmä databázu EDES, údaje úradu OLAF o podvodoch a nezrovnalostiach a nástroj Arachne na hĺbkovú analýzu údajov a bodové hodnotenie rizika (body 73 – 87).

Odporúčanie 4 – Rozšíriť včasné odhaľovanie rizika a vylúčenia na zdieľané riadenie

Komisia by sa pri príprave návrhu pre zákonodarcu týkajúceho sa revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách mala zaoberať otázkou uplatňovania kľúčových prvkov systému EDES na finančné prostriedky v rámci zdieľaného riadenia tak, aby sa k protistranám, o ktorých sa zistí, že sa nachádzajú v situácii vyžadujúcej si vylúčenie, pristupovalo rovnako v rámci všetkých spôsobov riadenia.

Cieľový dátum vykonania: 2022

97 A napokon sme zistili aj to, že Komisii chýba prehľad o systémoch vylúčenia a údajoch o vylúčení v členských štátoch. Takýto prehľad by mohol pomôcť nasmerovať snahy o lepšie využívanie vylúčenia a dát na ochranu finančných záujmov EÚ vo všetkých typoch riadenia a vytvoriť nástroj na hĺbkovú analýzu údajov, ktorý by pomohol identifikovať protistrany, ktoré sa nachádzajú v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie alebo pri ktorých hrozí, že sa v takejto situácii ocitnú (bod 88).

Odporúčanie 5 – Lepšie využívať existujúce dáta a digitálne nástroje

V kontexte širšieho úsilia o využívanie dát a digitálnych nástrojov na ochranu rozpočtu EÚ by Komisia mala prijať opatrenia na zlepšenie využívania údajov, ktoré sú relevantné pre vylúčenie, a to najmä:

1. vykonaním mapovania s cieľom určiť zdroje údajov relevantných pre ochranu rozpočtu EÚ, vrátane údajov členských štátov, a zistiť, ako sa k nim dá získať prístup;
2. navrhnutím primeraného právneho základu pre prístup k údajom o protistranách EÚ, vrátane údajov členských štátov, a ich použitie na účely auditov a kontroly;
3. vytvorením spoločného nástroja na hĺbkovú analýzu údajov a bodové hodnotenie rizika s prístupom k všetkým relevantným údajom EÚ a členských štátov s vlastníckou zodpovednosťou na inštitucionálnej úrovni;
4. zabezpečením dostupnosti údajov a podporou ich výmeny na inštitucionálnej úrovni;
5. vypracovaním stratégie s cieľom zabezpečiť, aby údaje členských štátov i údaje EÚ o protistranách EÚ boli digitálne, dostupné, štandardizované a interoperabilné.

Cieľový dátum vykonania: odporúčanie 5 body 1) a 2) do roku 2023, odporúčanie 5 bod 3) do roku 2025, odporúčanie 5 bod 4) začiatok nasledujúceho viacročného finančného rámca, a odporúčanie 5 bod 5) do roku 2023 v prípade údajov EÚ, a do začiatku uplatňovania revidovaného nariadenia o rozpočtových pravidlách v prípade údajov členských štátov

Túto osobitnú správu prijala komora V, ktorej predsedá Tony Murphy, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 26. apríla 2022.

Akronymy a skratky

Arachne: nástroj na hĺbkovú analýzu údajov a bodové hodnotenie rizika vytvorený Európskou komisiou

DG INTPA: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodné partnerstvá

EDES: systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia

EIB: Európska investičná banka

EIF: Európsky investičný fond

EPPO: Európska prokuratúra

GR BUDG: Generálne riaditeľstvo pre rozpočet

IAS: Útvar Európskej komisie pre vnútorný audit

IMS: systém riadenia nezrovnalostí

OLAF: Európsky úrad pre boj proti podvodom

REA: Výkonná agentúra pre výskum

Glosár

Digitalizácia: posun smerom k začleneniu a využívaniu digitálnych technológií a digitalizovaných informácií s cieľom zjednodušiť, urýchliť, zefektívniť procesy a úlohy a/alebo zvýšiť ich hospodárnosť.

Európska investičná banka: banka EÚ vo vlastníctve členských štátov, ktorá financuje projekty na podporu politík EÚ, najmä v EÚ, ale aj v tretích krajinách.

Európsky investičný fond: špecializovaný poskytovateľ rizikového financovania v prospech malých a stredných podnikov v EÚ a niektorých krajín mimo EÚ. Je súčasťou skupiny EIB.

Finančný nástroj: finančná podpora z rozpočtu EÚ v podobe kapitálových alebo kvázi-kapitálových investícií, úverov alebo záruk či iných nástrojov na rozdelenie rizika.

Malé a stredné podniky: definícia veľkosti, ktorá sa vzťahuje na spoločnosti a iné organizácie, na základe počtu zamestnancov a určitých finančných kritérií. Malé podniky majú menej ako 50 zamestnancov a obrat alebo celková súvaha neprevyšuje 10 mil. EUR. Stredné podniky zamestnávajú menej ako 250 zamestnancov a majú obrat do 50 mil. EUR alebo celkovú súvahu do 43 mil. EUR.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach: nariadenie stanovujúce pravidlá, ktorými sa riadi všetkých päť európskych štrukturálnych a investičných fondov v období 2014 – 2020.

Platobná agentúra: orgán vymenovaný členským štátom, aby spravoval výdavky EÚ na poľnohospodárstvo.

Podvod: úmyselné a nezákonné podvodné konanie s cieľom získať materiálnu výhodu, pri ktorom je inej strane odobratý majetok alebo peniaze.

Posúdenie pilierov: posúdenie zo strany Komisie týkajúce sa mechanizmov finančného riadenia implementujúceho partnera.

Povoľujúci úradník: osoba zodpovedná za plnenie príjmov a výdavkov niektorého z orgánov EÚ.

Predbežná právna kvalifikácia: právne posúdenie faktov a zistení v konkrétnej veci vykonané pred tým, ako príslušný orgán dospeje ku konečnému rozsudku alebo správnemu rozhodnutiu.

Priame riadenie: riadenie fondu alebo programu EÚ len Komisiou, na rozdiel od zdieľaného riadenia alebo nepriameho riadenia.

Riadiaci orgán: vnútroštátny, regionálny alebo miestny (verejný alebo súkromný) orgán, ktorý členský štát poveril riadením programu financovaného z prostriedkov EÚ.

Skupina EIB: Európska investičná banka a Európsky investičný fond.

Verejné obstarávanie: obstaranie prác, dodávok alebo služieb verejnými subjektmi alebo inými orgánmi prostredníctvom otvorených a súťažných postupov s cieľom zaistiť kvalitu a vybrať ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku.

Zdieľané riadenie: spôsob plnenia rozpočtu EÚ, pri ktorom na rozdiel od priameho riadenia Komisia deleguje vykonávanie úloh na členské štáty, pričom nesie konečnú zodpovednosť.

Odpovede Komisie

https://www.eca.europa.eu/sk/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/sk/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká z hľadiska výkonnosti či zhody, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora V – Financovanie a správa Únie, ktorej predsedá člen EDA Tony Murphy. Audit viedla členka EDA Helga Berger a podporu jej poskytli vedúca kabinetu Silvia Janik, atašé Franz Ebermann, hlavná manažérka Judit Oroszki, vedúci úlohy James McQuade a audítori Tomasz Kokot a Attila Horvay-Kovács. Jazykovú podporu poskytol Thomas Everett.

Prvý rad, zľava doprava: Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay-Kovács Druhý rad, zľava doprava: Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann

Koncové poznámky

¹ Oddiel 2.1.1 výročnej správy o riadení a výkonnosti – Annual Management and Performance Report for the 2020 EU Budget – okrem časti „Other services and administration“ (Iné služby a administratíva).

² Tamže.

³ Článok 73 nariadenia (EÚ, Euratom) 2018/1046 (nariadenie o rozpočtových pravidlách).

⁴ Článok 74 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁵ Články 36 a 63 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁶ Odôvodnenie 5 smernice (EÚ) 2017/1371 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva (smernica o ochrane finančných záujmov).

⁷ Článok 325 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

⁸ Odôvodnenie 5 smernice o ochrane finančných záujmov.

⁹ Vymedzené na základe analýzy EDA, ktorej predmetom bola skupina Svetovej banky a federálna vláda USA.

¹⁰ Článok 135 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

¹¹ Tamže.

¹² Tamže.

¹³ Databáza EDES: zoznam vylúčených hospodárskych subjektov alebo hospodárskych subjektov, na ktoré sa vzťahuje peňažná sankcia.

¹⁴ Článok 135 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

¹⁵ Článok 143 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

¹⁶ Rozhodnutie Komisie (EÚ) 2018/1220.

¹⁷ Článok 143 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

¹⁸ Článok 135 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

¹⁹ Článok 142 ods. 5 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Bod 32 medziinštitucionálnej dohody zo 16. decembra 2020 o rozpočtovej disciplíne.

²² Článok 136 ods. 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

²³ Článok 143 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

²⁴ Výročné správy o ochrane finančných záujmov EÚ za roky 2016 až 2020: SWD(2017) 268, SWD(2018) 382, SWD(2020) 157, SWD(2021) 256.

²⁵ Bod 7 dokumentu SWD(2020)157.

²⁶ Článok 167 ods. 2 a článok 198 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

²⁷ Databáza EDES: zoznam vylúčených hospodárskych subjektov alebo hospodárskych subjektov, na ktoré sa vzťahuje peňažná sankcia.

²⁸ Audítorská správa IAS: IAS.B4-2017-BUDG-001 z 25. januára 2019.

²⁹ Článok 136 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

³⁰ Článok 11 nariadenia č. 883/2013 o vyšetrovaniach vykonávaných úradom OLAF.

³¹ Článok 136 ods. 1 písm. a) až d) nariadenia o rozpočtových pravidlách.

³² Článok 136 ods. 1 písm. d), e) a f) nariadenia o rozpočtových pravidlách.

³³ Článok 142 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

³⁴ Článok 142 ods. 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

³⁵ Tamže.

³⁶ Údaje poskytnuté úradom OLAF na žiadosť EDA.

³⁷ Článok 44 nariadenia (EÚ) 2017/1939.

³⁸ Článok 6 dohody o spôsoboch spolupráce medzi Európskou komisiou a Európskou prokuratúrou – Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office.

³⁹ Článok 142 ods. 2 písm. d) nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁴⁰ Článok 136 ods. 2 písm. d) nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁴¹ Audítorská správa IAS: IAS.B4-2017-BUDG-001 z 25. januára 2019.

⁴² Administratívna dohoda medzi Európskym dvorom audítorov a Európskou prokuratúrou.

⁴³ Tabuľka DM3 na strane 133 časti 2 štatistického hodnotenia nezrovnalostí za rok 2020 – Statistical evaluation of irregularities reported for 2020 – SWD(2021) 258 final.

⁴⁴ Článok 137 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁴⁵ Príklad vzoru čestného vyhlásenia používaného v Komisii.

⁴⁶ Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide.

⁴⁷ Zápisnica zo zasadnutia správnej rady z 27. januára 2021.

⁴⁸ Audítorská správa IAS: IAS.B4-2017-BUDG-001 z 25. januára 2019.

⁴⁹ Tamže.

⁵⁰ Článok 154 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁵¹ Finančná a administratívna rámcová dohoda z 8. októbra 2019.

⁵² Finančná a administratívna rámcová dohoda zo 14. februára 2020.

⁵³ Rozhodnutie Komisie 2019/C 191/02 zo 17. apríla 2019.

⁵⁴ Článok 36 ods. 2 písm. d) nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁵⁵ Článok 144 nariadenia o rozpočtových pravidlách, článok 5 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) 2015/1971 a článok 5 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) 2015/1970.

⁵⁶ Článok 122 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, článok 50 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013, článok 30 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 223/2014, článok 5 ods. 5 nariadenia (EÚ) č. 514/2014, článok 21 ods. 1 písm. d) nariadenia (EÚ) č. 1309/2013.

⁵⁷ Článok 144 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁵⁸ Nariadenie (EÚ) č. 1301/2013 o Európskom fonde regionálneho rozvoja a nariadenie (EÚ) č. 1300/2013 o Kohéznom fonde.

⁵⁹ Článok 136 ods. 1 písm. a) nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁶⁰ Článok 19 a článok 35 ods. 5 nariadenia č. 640/2014.

⁶¹ Článok 57 smernice 2014/24/EÚ o verejnom obstarávaní.

⁶² Článok 142 ods. 5 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

⁶³ Stratégia Komisie pre boj proti podvodom: posilnené opatrenia na ochranu rozpočtu EÚ, COM/2019/196 final.

⁶⁴ Bod 32 medziinštitucionálnej dohody zo 16. decembra 2020 o rozpočtovej disciplíne.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (https://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2022.

PDF	ISBN 978-92-847-7774-7	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/445937	QJ-AB-22-006-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-7753-2	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/119585	QJ-AB-22-006-SK-Q

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2022

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí EDA č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Vo všeobecnosti je preto opakované použitie povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Tí, ktorí opakovane používajú obsah EDA, nesmú skresliť pôvodný význam alebo odkaz. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. fotografie zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, je potrebné získať dodatočné povolenie.

Ak je tento súhlas udelený, ruší a nahrádza sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Ilustrácia 7: Ikony vytvorené Pixel Perfect z https://flaticon.com.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy.

Na súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám oboznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga EDA

Logo EDA sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (https://data.europa.eu/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.