Protejarea bugetului UE – Includerea pe o listă neagră trebuie să fie mai bine utilizată

Sinteză

I UE și statele membre au o responsabilitate comună de a proteja interesele financiare ale UE atunci când este vorba despre fondurile puse la dispoziție de Uniune. „Includerea pe o listă neagră” (sau așa-numitul proces de „excludere”) este un instrument esențial pe care organismele internaționale și autoritățile naționale îl utilizează pentru a-și proteja fondurile publice. Obiectivul este de a evita încheierea de acorduri financiare cu contrapărți nedemne de încredere, cum ar fi cele implicate în acte de fraudă, corupție, abateri profesionale, spălare de bani sau neplata taxelor și a impozitelor. În 2020, UE a plătit aproximativ 150 de miliarde de euro în cadrul acordurilor financiare încheiate. Începând din 2016, Comisia este responsabilă de funcționarea sistemului de detectare timpurie și de excludere (Early Detection and Exclusion System – EDES) pentru un sfert din cheltuielile UE (39 de miliarde de euro), pe care le gestionează în mod direct sau indirect prin intermediul partenerilor de implementare, în conformitate cu normele financiare ale UE. Pentru celelalte trei sferturi din cheltuielile UE (111 miliarde de euro), care implică autoritățile naționale, statele membre trebuie să respecte obligațiile legate de excludere, dar nu sunt obligate să instituie baze de date sau sisteme de excludere propriu-zise.

II Scopul acestui audit a fost de a evalua dacă excluderea este utilizată în mod eficace pentru a proteja fondurile UE de contrapărți nedemne de încredere. Curtea s-a concentrat în primul rând pe evaluarea măsurii în care EDES a funcționat în mod eficace în cadrul gestiunii directe și al celei indirecte. În special, ea a examinat, în cadrul EDES, eficacitatea situațiilor și a procedurilor de excludere, a listei negre a contrapărților excluse, precum și a mecanismelor de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere. În ceea ce privește gestiunea partajată, Curtea a selectat patru state membre pentru a examina mecanismele de excludere ale acestora și pentru a identifica bune practici. Auditul a fost efectuat cu scopul de a contribui la propunerile Comisiei de revizuire a normelor financiare ale UE și la planurile sale de îmbunătățire a utilizării datelor și a instrumentelor digitale în vederea protejării intereselor financiare ale UE.

III Curtea a concluzionat că excluderea nu este utilizată în mod eficace pentru a proteja fondurile UE de contrapărți nedemne de încredere. Deși EDES cuprinde o gamă largă de situații de excludere și de proceduri decizionale riguroase, serviciile Comisiei au înregistrat puține excluderi în sistem din cauza deficiențelor în mecanismele de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere. În ceea ce privește gestiunea partajată, la care EDES nu se aplică, abordările diferite ale statelor membre subminează eficacitatea generală a utilizării excluderii pentru a proteja bugetul UE.

IV În cazul gestiunii directe, Curtea a constatat că EDES are o sferă de aplicare largă și presupune o procedură de excludere riguroasă, bazată pe o evaluare centralizată a cazurilor de către un grup independent care asigură tratamentul consecvent și echitabil al contrapărților. Cu toate acestea, deficiențele în ceea ce privește mecanismele de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere au contribuit la nivelul scăzut de excluderi. În special, responsabilitatea pentru excludere este fragmentată, iar serviciile Comisiei se confruntă cu dificultăți juridice și tehnice în accesarea datelor din statele membre privind situațiile de excludere, cum ar fi registrele comerțului și cazierele judiciare. Chiar și în cazul în care există date relevante la nivelul UE, de exemplu în ceea ce privește investigațiile în materie de fraudă, acestea nu sunt întotdeauna utilizate sau utilizabile. În practică, Comisia se bazează în mare măsură pe declarațiile pe proprie răspundere ale contrapărților UE cu privire la absența unei situații de excludere. În acest context, Curtea a constatat că monitorizarea și supravegherea la nivel central privind identificarea și înregistrarea de cazuri în EDES erau limitate și că există și alte posibilități de a promova utilizarea EDES și de a încuraja partajarea de date și de instrumente digitale.

V În ceea ce privește gestiunea indirectă, Curtea a constatat că partenerii de implementare au avut o contribuție redusă la numărul de cazuri de excludere înregistrate în EDES. Acest lucru este în mare măsură explicat de aceiași factori care se aplică în cazul gestiunii directe. Alți factori care contribuie la această situație includ acorduri cu parteneri de implementare ce nu acoperă toate situațiile de excludere și faptul că partenerilor de implementare nu li se permite să excludă contrapărți înainte de pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive sau de adoptarea unei decizii administrative definitive. Curtea a constatat, de asemenea, că Comisia a întârziat finalizarea evaluării sale cu privire la mecanismele de excludere ale partenerilor de implementare.

VI În ceea ce privește gestiunea partajată, care include în principal cheltuielile agricole și pe cele legate de coeziune și care nu este acoperită de EDES, vizitele Curții în patru state membre au evidențiat diferențe considerabile de abordare în materie de excludere, ceea ce contribuie la o protecție inegală a fondurilor UE. De asemenea, Curtea a constatat că unele state membre puteau utiliza mai bine datele și instrumentele de la nivelul UE, inclusiv datele privind fraudele și neregulile, precum și instrumentul de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor, Arachne. În sfârșit, Curtea a constatat că Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu a sistemelor de excludere ale statelor membre și nici de datele necesare pentru a elabora o strategie de îmbunătățire a propriei capacități, precum și a capacității partenerilor de implementare și a autorităților statelor membre de a identifica acele contrapărți care se află într-o situație de excludere sau care riscă să se afle într-o astfel de situație.

VII Curtea recomandă Comisiei:

• să extindă și mai mult sfera de aplicare a excluderii;
• să consolideze punerea în aplicare a EDES;
• să îmbunătățească monitorizarea EDES în cadrul gestiunii indirecte;
• să extindă EDES la gestiunea partajată;
• să utilizeze mai bine datele și instrumentele digitale în scopuri de excludere.

Introducere

Responsabilitățile UE și ale statelor membre în ceea ce privește protejarea bugetului UE

01 În 2020, UE a plătit aproximativ 150 de miliarde de euro¹ în cadrul acordurilor financiare încheiate. Acestea acoperă în principal acordarea de granturi, contracte de lucrări, de bunuri sau de servicii și instrumente financiare, cum ar fi împrumuturi, garanții sau investiții de capital. Contrapărțile la acorduri variază de la persoane fizice, cum ar fi fermieri și cercetători, la entități mari, cum ar fi întreprinderi comerciale, municipalități și organizații neguvernamentale.

02 Responsabilitatea de ansamblu cu privire la gestionarea bugetului UE revine Comisiei. În 2020, aproximativ 19 % din cheltuielile operaționale (28 de miliarde de euro) au fost executate în mod direct de către Comisie prin intermediul direcțiilor sale generale și al altor servicii, în timp ce alte 7 % (11 miliarde de euro)² au fost executate în mod indirect, prin intermediul unor „parteneri de implementare” selectați, cum ar fi Grupul Băncii Europene de Investiții (BEI). Autoritățile statelor membre sunt implicate în executarea restului de 74 % (111 miliarde de euro) din cheltuielile anuale ale UE prin intermediul așa-numitei „gestiuni partajate”, care acoperă în principal cheltuielile agricole și pe cele legate de coeziune.

03 Comisia deleagă „ordonatorilor de credite” din cadrul serviciilor sale (direcții generale) responsabilitatea gestionării bugetului UE în diferite domenii de politică³. Printre atribuțiile acestora se numără semnarea de acorduri financiare cu contrapărțile UE (în cazul gestiunii directe)⁴ sau cu partenerii de implementare (în cazul gestiunii indirecte), cu scopul de a le încredința semnarea de acorduri cu contrapărțile în numele Comisiei. În cadrul gestiunii partajate, autoritățile de management și agențiile de plăți din statele membre sunt responsabile de încheierea de acorduri cu contrapărțile.

04 În conformitate cu legislația UE, Comisia, partenerii de implementare și autoritățile statelor membre trebuie să protejeze bugetul UE împotriva fraudei și a neregulilor⁵. În acest scop, trebuie să instituie sisteme de control eficace⁶. Pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale UE, statele membre trebuie să adopte aceleași măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda care aduce atingere propriilor interese financiare⁷. Comisia este responsabilă de asigurarea unui nivel similar de protecție pentru toate modurile de gestiune – directă, indirectă și partajată⁸.

Excluderea contrapărților nedemne de încredere de la primirea de fonduri

05 Excluderea (sau „eliminarea”) este un instrument important pe care organizațiile, cum ar fi organismele internaționale și autoritățile naționale, îl utilizează pentru a împiedica acele contrapărți care nu sunt demne de încredere să solicite și să primească granturi sau să beneficieze de contracte cu autoritățile publice. Elementele esențiale ale sistemului de excludere al unei organizații⁹ includ:

• o „listă neagră” a contrapărților excluse de la încheierea de acorduri financiare cu organizația;
• un set de motive pentru excluderea unei contrapărți, cum ar fi abaterile profesionale, frauda, corupția, spălarea de bani sau neplata taxelor și a impozitelor („situații de excludere”);
• un proces de adăugare pe lista neagră și de eliminare de pe aceasta a contrapărților („procedura de excludere”);
• mecanisme pentru a verifica dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere, inclusiv utilizarea listei negre.

06 Figura 1 ilustrează legăturile dintre elementele esențiale ale unui sistem de excludere.

07 În realitate, lista neagră permite administratorilor financiari dintr-o parte a unei organizații să se bazeze pe verificările efectuate anterior cu privire la o contraparte de către administratori financiari din alte părți ale aceleiași organizații. Publicarea numelor contrapărților excluse extinde acest avantaj la administratori financiari din alte organizații și are un efect disuasiv. Guvernul federal al SUA și Grupul Băncii Mondiale utilizează de mult timp includerea pe lista neagră și au reprezentat o sursă de inspirație pentru sistemul de excludere aplicat pentru bugetul UE. Caseta 1 oferă o imagine de ansamblu a sistemului de excludere al guvernului federal al SUA pus în aplicare de agențiile federale din această țară.

Cadrul juridic al UE în materie de excludere

08 O condiție prealabilă pentru protejarea intereselor financiare ale UE este aceea de a împiedica acordarea de fonduri unor contrapărți care nu sunt autorizate să le primească¹⁰. Normele financiare ale UE (Regulamentul financiar)¹¹ impun Comisiei să instituie și să aplice un sistem de detectare timpurie și de excludere (EDES) pentru fondurile UE cheltuite în cadrul gestiunii directe și indirecte. Comisia a înființat EDES în 2016.

09 Regulamentul financiar prevede excluderea și/sau sancționarea financiară a contrapărților identificate ca fiind într-o situație de excludere¹² (caseta 2). În cazuri grave, numele contrapărții poate fi publicat, ca măsură disuasivă¹³.

10 Ordonatorii de credite ai Comisiei sunt responsabili de identificarea contrapărților care ar trebui excluse și de înregistrarea¹⁴ cazurilor de excludere în baza de date EDES („lista neagră”). Procedura de excludere care trebuie urmată depinde de tipul de situație de excludere. Ordonatorii de credite ar trebui să excludă în mod direct contrapărțile pentru faliment sau insolvență, precum și pentru neplata taxelor și a impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale, pe baza unor hotărâri judecătorești definitive sau a unor decizii administrative definitive.

11 În alte situații de excludere, ordonatorul de credite ar trebui să trimită o cerere de excludere comitetului EDES. Acest organism este alcătuit dintr-un președinte independent, din doi membri permanenți desemnați de Direcția Generală Buget și dintr-un reprezentant al ordonatorului de credite care formulează cererea de excludere. Sarcina comitetului este de a evalua faptele stabilite și constatările și, în cazul în care nu există o hotărâre judecătorească definitivă sau o decizie administrativă definitivă, de a efectua o „încadrare juridică preliminară”¹⁵.

12 Comitetul EDES¹⁶ evaluează cazurile care i-au fost înaintate de ordonatorii de credite și emite recomandări cu privire la excluderea, la sancționarea financiară și/sau la publicarea numelui contrapărții¹⁷. Comitetul este, de asemenea, responsabil de protejarea drepturilor fundamentale ale contrapărților, inclusiv a „dreptului de a fi ascultat”. După primirea recomandării comitetului, ordonatorul de credite care a înregistrat cazul este responsabil de luarea unei decizii finale privind sancționarea contrapărții.

13 Detectarea timpurie urmărește să alerteze comunitatea ordonatorilor de credite cu privire la contrapărțile care prezintă riscuri¹⁸. Ordonatorii de credite ar trebui să înregistreze o contraparte în cadrul mecanismului de detectare timpurie în cazul în care consideră că aceasta se află într-o situație de excludere, dar trebuie să colecteze dovezile necesare pentru a efectua o excludere. Aceștia ar trebui să notifice contrapartea, cu excepția cazului în care acest lucru ar compromite o investigație în curs. O contraparte semnalată ca fiind un caz de detectare timpurie poate continua să solicite și să primească fonduri din partea UE. Cazurile de detectare timpurie nu ar trebui să rămână deschise mai mult de un an. Pentru a prelungi perioada, ordonatorul de credite competent trebuie să trimită cazul comitetului.

14 În prezent, EDES este singurul sistem de excludere care funcționează la nivelul UE. Statele membre au obligația de a institui sisteme de control în cadrul gestiunii partajate pentru a proteja interesele financiare ale UE, dar legislația UE nu le impune să instituie sisteme de excludere propriu-zise¹⁹. Figura 2 evidențiază partea din bugetul UE care este acoperită de EDES.

Sfera și abordarea auditului

15 Scopul acestui audit a fost de a evalua dacă excluderea este utilizată în mod eficace pentru a proteja fondurile UE de contrapărți care nu sunt demne de încredere. Auditul a acoperit perioada 2016‑2020.

16 Curtea s-a concentrat în primul rând pe evaluarea măsurii în care EDES a funcționat în mod eficace în cadrul gestiunii directe și indirecte. În special, Curtea a analizat dacă în EDES:

• situațiile de excludere oferă o marjă de manevră suficientă pentru a exclude contrapărțile care nu sunt demne încredere;
• procedura de excludere asigură un proces decizional riguros în ceea ce privește contrapărțile identificate ca fiind într-o situație de excludere;
• baza de date cu contrapărțile excluse („lista neagră”) conține nume care ar trebui să fie înregistrate în aceasta, astfel încât să contribuie în mod semnificativ la protejarea intereselor financiare ale UE;
• mecanismele de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere sunt adecvate.

17 Curtea a colectat și a analizat informații privind funcționarea EDES de la:

• două servicii ale Comisiei responsabile de autorizarea cheltuielilor operaționale în cadrul gestiunii directe – Agenția Executivă pentru Cercetare (REA) și al gestiunii indirecte – Direcția Generală Parteneriate Internaționale (DG INTPA);
• două servicii ale Comisiei cu responsabilități transsectoriale pentru protejarea intereselor financiare ale UE – Direcția Generală Buget (DG BUDG) și Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF);
• principalii parteneri în cadrul gestiunii indirecte care sunt responsabili de punerea în aplicare a instrumentelor financiare ale UE, și anume Banca Europeană de Investiții (BEI), Fondul European de Investiții (FEI) și o selecție a intermediarilor săi financiari în patru state membre (Estonia, Italia, Polonia și Portugalia).

18 Curtea a comparat EDES cu sistemul de excludere al guvernului federal al SUA și cu cel al Grupului Băncii Mondiale, pe care le-a vizitat în februarie 2020. În plus, Curtea a efectuat analize și verificări încrucișate cu privire la informațiile privind contrapărțile și situațiile de excludere în EDES, în sistemul contabil al UE și în alte baze de date la nivelul UE, în surse de date naționale, precum și într-un instrument de date privind conformitatea disponibil pe piață²⁰.

19 În ceea ce privește gestiunea partajată, Curtea a examinat mecanismele existente în patru state membre (Estonia, Italia, Polonia și Portugalia), care au fost selectate pentru a reflecta diversitatea abordărilor în ceea ce privește gestionarea fondurilor publice. Pentru fiecare dintre aceste state membre, Curtea a selectat o agenție de plăți și o autoritate de management responsabilă de cheltuielile agricole și de cele legate de coeziune. Din cauza pandemiei de COVID-19, Curtea s-a bazat pe analiza unor documente oficiale, a răspunsurilor scrise primite din partea autorităților statelor membre la întrebări cu privire la utilizarea excluderii, precum și pe interviuri desfășurate la distanță cu funcționari din cadrul autorităților respective. De asemenea, Curtea a colectat și a analizat informații privind excluderea în cadrul gestiunii partajate de la principalele servicii implicate ale Comisiei, și anume Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală, Direcția Generală Politică Regională și Urbană și Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune. Totodată, instrumentul de date privind conformitatea a fost utilizat pentru a examina un eșantion stratificat de contrapărți din cadrul gestiunii partajate, cu scopul de a identifica eventualele situații de excludere.

20 Curtea a efectuat acest audit pentru a contribui la propunerea Comisiei de revizuire a Regulamentului financiar în 2022, precum și la planurile sale de consolidare a utilizării instrumentelor digitale și a datelor pentru a proteja interesele financiare ale UE prin punerea la dispoziție a unui sistem de informare și monitorizare integrat și interoperabil care să acopere toți beneficiarii fondurilor UE²¹.

Observații

Gestiunea directă: sistemul de excludere are o serie de puncte forte, dar deficiențele existente îi limitează eficacitatea

Sistemul de excludere al Comisiei are o sferă de aplicare largă și dispune de proceduri de excludere riguroase

EDES acoperă o gamă largă de contrapărți, de tipuri de acorduri financiare și de situații de excludere

21 Pentru a-i maximiza utilitatea, ar fi de așteptat ca un sistem de excludere eficace să se aplice tuturor tipurilor de contrapărți potențiale, să acopere toate tipurile de acorduri financiare și să includă o listă exhaustivă a situațiilor de excludere.

22 Curtea a constatat că excluderea se aplică tuturor tipurilor de contrapărți ale UE care sunt eligibile să solicite și să primească fonduri. Cu toate acestea, posibilitatea de a exclude părțile afiliate, cum ar fi entitățile afiliate, beneficiarii reali și administratorii responsabili (în cazul în care aceștia nu sunt ei înșiși destinatari ai unor fonduri UE), este relativ limitată în temeiul Regulamentului financiar²².

23 De asemenea, Curtea a constatat că, de la revizuirea din 2016 a Regulamentului financiar, situațiile de excludere se aplică tuturor tipurilor de acorduri financiare, în special contractelor, granturilor, premiilor și instrumentelor financiare.

24 În sfârșit, Curtea a constatat că Regulamentul financiar prevede o gamă largă de situații de excludere, comparabile cu cele utilizate de guvernul federal al SUA. A fost observată doar o singură diferență semnificativă: normele financiare ale UE nu prevăd excluderea contrapărților care au datorii la bugetul UE, dar ordonatorii de credite pot atenua riscul prin compensarea eventualelor datorii cu plăți viitoare, astfel încât excluderea să nu fie necesară.

Procedurile EDES prevăd un proces decizional riguros în ceea ce privește excluderea

25 Pentru ca o procedură de adăugare și de eliminare a contrapărților să fie riguroasă, aceasta ar trebui să garanteze că deciziile privind excluderea sunt valabile, consecvente, echitabile și proporționale. Tabelul 1 prezintă pe scurt comparația efectuată de Curte între EDES și sistemul de excludere existent în SUA. Sistemul de excludere al Grupului Băncii Mondiale are caracteristici comune cu EDES și cu sistemul de excludere din SUA.

26 Curtea a constatat că EDES dispune de proceduri decizionale riguroase în ceea ce privește excluderea. Validitatea procesului decizional este asigurată prin faptul că acesta se bazează pe hotărâri judecătorești definitive sau pe decizii administrative definitive. În plus, în lipsa unei hotărâri judecătorești definitive sau a unei decizii administrative definitive (până la adoptarea căreia ar putea trece luni sau chiar ani), Regulamentul financiar permite excluderea contrapărților, în cazul în care interesele financiare ale UE sunt expuse unui risc semnificativ, iar faptele sau constatările disponibile sunt suficiente pentru a sprijini o decizie de excludere. În astfel de circumstanțe, ordonatorul de credite competent trebuie să trimită cazul comitetului EDES.

27 La fel ca în sistemul din SUA, Regulamentul financiar impune notificarea prealabilă a contrapărților și prevede posibilitatea acestora de a formula observații înainte de luarea unei decizii de excludere. Comitetul EDES ia în considerare observațiile contrapărților, alături de faptele și de constatările prezentate de ordonatorii de credite, și emite recomandări. Procedura de evaluare a comitetului protejează drepturile fundamentale ale contrapărților, cum ar fi dreptul de a fi ascultat²³.

28 Din 2016 până în 2020, ordonatorii de credite au trimis comitetului 98 de cazuri. Acesta a formulat 57 de recomandări – 43 în favoarea excluderii și 14 împotriva excluderii contrapărții în cauză²⁴. Restul de 41 de sesizări includeau cazuri retrase de ordonatorul de credite din cauza unei modificări a circumstanțelor, cazuri în care comitetul nu a fost în măsură să formuleze o recomandare, precum și cazuri aflate în curs. Începând din 2016, ordonatorii de credite au ales întotdeauna să urmeze recomandările comitetului²⁵. Componența și experiența acestuia în efectuarea de evaluări centralizate ale cazurilor de excludere contribuie la asigurarea unui proces decizional coerent. Echipa de funcționari ai DG BUDG care oferă sprijin administrativ comitetului EDES contribuie, de asemenea, la asigurarea coerenței prin consilierea ordonatorilor de credite din alte servicii cu privire la oportunitatea unor sesizări.

29 După ce ordonatorul de credite competent a luat o decizie de excludere, ceilalți ordonatori de credite au obligația de a o respecta până când perioada de excludere a contrapărții se încheie. Pe lângă posibilitatea de a accesa baza de date EDES, serviciile pot verifica direct în sistemul contabil al Comisiei, înainte de a contracta un nou angajament financiar, dacă o contraparte este înregistrată în această bază de date. Contrapărțile încetează automat să mai figureze pe lista neagră în EDES la sfârșitul perioadei de excludere. De asemenea, ordonatorii de credite pot solicita comitetului să revadă o recomandare de excludere pentru a ține seama de fapte sau de circumstanțe noi – de exemplu, după ce autoritatea competentă a pronunțat o hotărâre definitivă sau a adoptat o decizie administrativă definitivă sau atunci când contrapartea a luat măsuri de remediere.

„Lista neagră” din EDES conține puține contrapărți excluse

30 Utilitatea unei „liste negre” depinde în mare măsură de dimensiunea și de sfera sa de aplicare, care sunt determinate în principal de alte elemente esențiale ale sistemului de excludere (a se vedea figura 1 de mai sus):

• gama de contrapărți, tipurile de acorduri financiare și situațiile de excludere acoperite;
• funcționarea procedurii de excludere;
• măsurile luate pentru a verifica dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere, care reprezintă principalul input pentru procedura de excludere.

31 Curtea a analizat datele privind cazurile de excludere înregistrate în baza de date EDES în perioada 2016‑2020. La 31 decembrie 2020, lista neagră a UE cuprindea în total 448 de contrapărți excluse, din care 430 din cauza insolvenței și a falimentului și 18 din alte motive. Contrapărțile aflate în stare de insolvență sau de faliment prezintă puține riscuri suplimentare pentru interesele financiare ale UE, deoarece este puțin probabil ca acestea să mai solicite alte fonduri din partea UE²⁶. Numai două cazuri se refereau la acte de fraudă și de corupție. Figura 3 oferă o imagine de ansamblu a excluderilor în funcție de tipul de situație.

32 În comparație cu guvernul federal al SUA și cu Banca Mondială, UE exclude foarte puține contrapărți. Potrivit estimărilor Curții, efectuate după o ajustare în funcție de valoarea fondurilor implicate, guvernul federal al SUA exclude de peste 50 de ori mai multe contrapărți decât exclude UE în cadrul EDES (tabelul 2). Deși există diferențe semnificative între bugetele și contrapărțile guvernului SUA și cele ale Băncii Mondiale în raport cu cele ale UE, rata de excludere relativ scăzută pentru EDES indică probabil deficiențe în mecanismele UE de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere.

33 Guvernul federal al SUA publică toate excluderile. În conformitate cu Regulamentul financiar, publicarea este considerată o sancțiune suplimentară care trebuie aplicată proporțional. La 31 decembrie 2021, baza de date EDES online²⁷ includea șapte contrapărți.

34 Curtea a constatat că este puțin probabil ca, odată excluse, contrapărțile să mai primească fonduri din partea UE în cadrul gestiunii directe. Ea a comparat lista contrapărților excluse înregistrate în EDES cu lista tuturor angajamentelor financiare deschise înregistrate în sistemul contabil al Comisiei. Nu a fost identificat niciun caz în care ordonatorii de credite să fi contractat noi angajamente financiare cu contrapărți excluse.

Deficiențele în ceea ce privește modalitățile de verificare a situațiilor de excludere limitează eficacitatea EDES

35 EDES are o sferă de aplicare largă și dispune de o procedură de excludere riguroasă, dar modalitățile de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere prezintă o serie de deficiențe, care au contribuit în mod semnificativ la rata de excludere relativ scăzută (a se vedea subsecțiunile de mai jos, punctele 36-63).

Responsabilitatea pentru identificarea contrapărților care ar trebui excluse este fragmentată în cadrul Comisiei

36 În conformitate cu modelul său de guvernanță descentralizată pentru gestiunea financiară, Comisia a delegat ordonatorilor săi de credite autoritatea de a lua decizii de excludere. Cu toate acestea, sarcina efectivă de a verifica dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere este, de obicei, îndeplinită de „ordonatorii de credite delegați”, mai mulți membri ai personalului din fiecare serviciu, care sunt responsabili de asumarea angajamentelor bugetare și juridice și de autorizarea plăților.

37 Numărul mare de funcționari potențial implicați ridică riscul unor abordări inconsecvente pentru a identifica dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere. Cinci servicii, responsabile împreună de gestionarea a aproximativ 50 % din fondurile care fac obiectul gestiunii directe, au reprezentat circa 80 % din totalul cazurilor (inclusiv cazurile de faliment). Aproape jumătate din numărul total de cazuri au fost înregistrate de serviciul și de agenția executivă responsabile de cheltuielile pentru cercetare și inovare (DG RTD și REA). În figura 4 sunt prezentate cazurile EDES în funcție de serviciul Comisiei care le-a înregistrat. Analizând doar situațiile care nu implică falimentul și insolvența, Curtea a constatat că 17 dintre cele 56 de servicii și agenții executive ale Comisiei au înregistrat cazuri de excludere în perioada 2016‑2020. 39 dintre acestea nu au înregistrat niciodată în EDES vreun caz de excludere fără legătură cu falimentul.

38 În acest context, Curtea observă că Serviciul de Audit Intern al Comisiei (IAS) a raportat în 2019²⁸ că Comisia nu dispunea de o abordare sistematică pentru a verifica dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere și dacă acestea ar trebui să facă obiectul procedurii de excludere. Curtea a constatat că în cadrul serviciilor examinate nu exista personal specializat sau însărcinat exclusiv cu verificarea contrapărților în ceea ce privește situațiile de excludere și cu înregistrarea cazurilor în EDES. IAS a raportat, de asemenea, o lipsă generală de informare cu privire la EDES în cadrul Comisiei. Ca răspuns la raportul IAS, Comisia a desfășurat activități de formare și de sensibilizare, inclusiv cu privire la instrumentele pe care ordonatorii de credite trebuie să le utilizeze pentru a identifica și a raporta contrapărțile aflate în situații de excludere.

39 Fragmentarea responsabilității pentru identificarea contrapărților aflate în situații de excludere este evidentă și în ceea ce privește cazurile de suspiciune de fraudă împotriva bugetului UE. În astfel de cazuri, ordonatorul de credite competent are obligația de a notifica OLAF suspiciunea de fraudă și ar trebui să verifice dacă este sau nu necesar să înregistreze un caz de detectare timpurie în EDES. OLAF este responsabil de efectuarea investigațiilor și de comunicarea rezultatelor acestora într-un raport cu recomandări. OLAF nu este însă obligat în mod explicit să recomande înregistrarea unui caz de detectare timpurie sau de excludere. Ordonatorul de credite competent ar trebui să țină seama de recomandările OLAF în general²⁹ și să verifice dacă să transmită sau nu cazul respectiv comitetului în cazul în care investigația OLAF confirmă frauda.

40 Curtea a constatat că nu existau orientări sau proceduri clare în ceea ce privește formularea de către OLAF a unor recomandări adresate ordonatorilor de credite cu privire la înregistrarea cazurilor în EDES. La data auditului, OLAF își revizuia procedurile de formulare a recomandărilor și de monitorizare a punerii în aplicare a acestora. De asemenea, OLAF colabora cu DG BUDG în vederea elaborării de noi instrucțiuni privind formularea recomandărilor legate de EDES. În plus, deși OLAF precizează în mod corespunzător în raportul său încadrarea juridică preliminară a faptelor constatate³⁰, descrierile acestora din urmă necesită o analiză mai aprofundată și mai detaliată înainte ca ordonatorii de credite să poată transmite un caz de excludere comitetului EDES.

Serviciile Comisiei se confruntă cu dificultăți în accesarea datelor statelor membre cu privire la contrapărți

41 Mecanismele utilizate de Comisie pentru a identifica dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere se bazează adesea pe accesul la datele statelor membre, întrucât nu există registre sau evidențe la nivelul UE. Figura 5 evidențiază principalele tipuri de surse de date naționale pentru o serie de situații de excludere acoperite de EDES³¹.

42 În cadrul gestiunii directe, este posibil ca ordonatorii de credite să aibă de-a face cu contrapărți dintr-un număr mare de state membre și din alte țări. În acest context, ele se confruntă cu obstacole majore de ordin practic, juridic și tehnic în ceea ce privește accesul la date. În general, serviciile care au responsabilități în cadrul gestiunii directe nu dispun de un acces privilegiat la datele statelor membre și, prin urmare, trebuie să utilizeze baze de date accesibile publicului, care pot fi contra cost și accesibile numai în limba statului membru respectiv.

43 Curtea a constatat că accesul la date variază în funcție de situația de excludere și de statul membru în cauză. De exemplu, accesul la datele privind întreprinderile aflate în stare de faliment sau de insolvență este, în general, bun. Estonia, Italia, Polonia și Portugalia au furnizat toate informații publice cu privire la solvabilitatea întreprinderilor; natura exactă a informațiilor diferă însă de la un stat membru la altul.

44 Modalitățile de verificare a taxelor și impozitelor și a contribuțiilor la asigurările sociale neplătite diferă, de asemenea, între cele patru state membre. De exemplu, Estonia oferă acces public gratuit, prin intermediul registrului comerțului disponibil online, la informații despre taxele, impozitele și contribuțiile la asigurările sociale neplătite în valoare de peste 100 de euro. Registrul comerțului din Polonia oferă, de asemenea, informații publice gratuite cu privire la astfel de datorii, dacă acestea sunt în continuare neplătite după 60 de zile de la începerea unei proceduri de recuperare. În Italia, o autoritate specifică furnizează, prin intermediul unui site web special, un certificat privind taxele, impozitele și contribuțiile la asigurările sociale neplătite, dar numai dacă solicitantul își înregistrează identitatea. În Portugalia, informațiile privind taxele, impozitele și contribuțiile la asigurările sociale neplătite sunt accesibile doar utilizatorilor autorizați ai platformei informatice a guvernului.

45 În plus, există restricții legale privind accesul la cazierele judiciare relevante. În special, obținerea de informații referitoare la o contraparte poate necesita o autorizare din partea autorităților statului membru sau chiar din partea persoanei în cauză. În unele cazuri, cazierul judiciar al unei persoane este disponibil numai sub forma unui certificat a cărui autenticitate riscă să nu fie ușor de verificat de către Comisie.

46 O altă problemă cu care se confruntă Comisia este identificarea contrapărții în diferitele registre. Lipsa unui identificator unic la nivelul UE pentru o anumită întreprindere sau persoană fizică face dificilă corelarea înregistrărilor din diferite seturi de date. Astfel de identificatori unici sunt utilizați în unele jurisdicții, cum ar fi SUA. În cele patru state membre examinate de Curte, numărul de identificare fiscală al unei întreprinderi sau cel al unei persoane fizice erau disponibile pentru a fi utilizate de către organismele publice naționale. Identificatorii respectivi nu erau însă publicați în toate registrele publice relevante și, prin urmare, nu erau disponibili pentru Comisie.

47 O modalitate de a atenua impactul fragmentării datelor și lipsa unor identificatori clari este utilizarea unor instrumente de extragere a datelor (data mining). Astfel de instrumente sunt utilizate pe scară largă în sectorul financiar pentru a identifica acele contrapărți care prezintă riscuri. Cu toate acestea, actualele instrumente de extragere a datelor comerciale nu sunt bine adaptate la nevoile Comisiei, deoarece ele nu acoperă toate motivele de excludere luate în considerare de UE și se bazează pe date publice a căror calitate și exhaustivitate sunt incerte. Deși astfel de instrumente pot reuni informații relevante pentru cazurile de detectare timpurie, ele nu pot furniza faptele și constatările necesare pentru înregistrarea unei excluderi în EDES.

48 Comisia a dezvoltat un instrument de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor, în principal în scopuri de audit și de control în cadrul gestiunii partajate (punctul 84). Acest instrument ar putea fi util și pentru gestiunea directă și indirectă. Pentru a fi însă util la identificarea contrapărților aflate într-o situație de excludere, vor trebui identificate soluții pentru depășirea obstacolelor de ordin practic, tehnic și juridic descrise mai sus. În acest sens, va fi necesar ca legislația UE să deschidă accesul la datele existente ale statelor membre, și ca digitalizarea, schimburile de date și analiza datelor privind gestionarea fondurilor UE să continue să înregistreze progrese.

Sursele de date existente la nivelul UE sunt subexploatate în procesul de identificare a contrapărților care ar trebui excluse

49 Regulamentul financiar prevede ca ordonatorii de credite să utilizeze o serie de surse de date existente la nivelul UE pentru a identifica acele contrapărți care se află în anumite situații de excludere³². Figura 6 evidențiază principalele situații de excludere pentru care există surse de date la nivelul UE. În cazul în care informațiile din aceste surse de date indică existența unui risc ca o contraparte să se afle într-o situație de excludere, ordonatorul de credite competent ar trebui să înregistreze un caz de detectare timpurie sau de excludere³³. Sursele se suprapun într-o anumită măsură, deoarece detectarea timpurie și excluderea pot rezulta din investigații ale OLAF inițiate pe baza probelor colectate în timpul auditurilor efectuate la nivelul UE sau în timpul altor controale. Curtea a examinat utilizarea detectării timpurii și a altor surse de date existente la nivelul UE pentru verificarea situațiilor de excludere.

Detectarea timpurie

50 Întrucât detectarea timpurie se referă la contrapărți prezumate a se afla într-o situație de excludere, ar fi de așteptat ca aceasta să conducă în mod frecvent la excludere. În total, în perioada 2016‑2020, au fost închise doar 90 de cazuri de detectare timpurie, dintre care doar 15 cazuri au condus la excludere, 8 din cauza unei situații de faliment sau de insolvență și 7 din alte motive. Din restul de 75 de cazuri, 13 au fost închise înainte de expirarea termenului de un an, fără niciun motiv înregistrat în baza de date EDES, iar 62 au expirat automat la sfârșitul perioadei de un an. La 31 decembrie 2020, în baza de date EDES erau deschise 11 cazuri de detectare timpurie. Numărul de cazuri pare mic, având în vedere sursele de date pe care ordonatorii de credite sunt obligați să le utilizeze.

51 Expirarea automată a cazurilor după un an³⁴ poate submina rolul detectării timpurii în monitorizarea contrapărților care prezintă riscuri dacă este nevoie de mai mult de un an pentru a se pronunța o hotărâre judecătorească definitivă sau pentru a se adopta o decizie administrativă definitivă. Cu toate acestea, ordonatorii de credite pot prelungi data de expirare numai pentru cazurile transmise comitetului EDES în vederea excluderii³⁵.

Datele OLAF privind investigațiile în materie de fraudă

52 Curtea s-ar fi așteptat ca o proporție semnificativă a investigațiilor OLAF să conducă la înregistrarea contrapărților implicate ca fiind cazuri de detectare timpurie. S-a constatat că ordonatorii de credite înregistrează puține cazuri în EDES ca răspuns la investigațiile OLAF. Din cele 257 de investigații încheiate de OLAF în perioada cuprinsă între 2016 și jumătatea anului 2020³⁶ în legătură cu cheltuielile din cadrul gestiunii directe, 143 de cazuri vizau suspiciuni de fraudă (76 de cazuri) sau de nereguli (67 de cazuri). 10 dintre contrapărțile în cauză au fost excluse – 5 pentru faliment și 5 din alte motive. În plus, 6 contrapărți au fost înregistrate ca fiind cazuri de detectare timpurie.

53 După cum s-a subliniat mai sus (punctele 39 și 40), ordonatorii de credite primesc informații cu privire la rezultatele investigațiilor OLAF sub formă de rapoarte care se bazează pe datele deținute de OLAF în sistemul său de gestionare a cazurilor. De asemenea, este important ca ordonatorii de credite să fie informați cu privire la investigațiile relevante aflate în curs. Cu toate acestea, datele relevante pentru detectarea timpurie și excludere nu sunt puse la dispoziția Comisiei în mod direct.

54 De când a început să funcționeze în iunie 2021, Parchetul European (EPPO) este responsabil de investigarea, de urmărirea penală și de trimiterea în judecată a autorilor infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale UE. La data auditului, EPPO se afla în proces de instituire a propriului sistem de gestionare a cazurilor³⁷. În conformitate cu Regulamentul privind EPPO, între sistemele OLAF și EPPO de gestionare a cazurilor este posibil schimbul de informații cu privire la faptul dacă o contraparte face obiectul unei investigații. În plus, EPPO informează Comisia cu privire la acțiunile întreprinse în cazurile cu care a fost sesizat³⁸.

Sistemul de gestionare a neregulilor

55 Regulamentul financiar prevede, de asemenea, ca ordonatorii de credite care execută fonduri în cadrul gestiunii directe să utilizeze datele pe care statele membre trebuie să le raporteze cu privire la fraude și nereguli în cadrul gestiunii partajate³⁹. Raportarea se realizează prin intermediul Sistemului de gestionare a neregulilor (IMS), care este pus la dispoziția tuturor ordonatorilor de credite. Aceștia au responsabilitatea de a verifica dacă vreuna dintre contrapărțile „lor” este înregistrată în sistem⁴⁰. În 2019, IAS a raportat că serviciile responsabile nu verifică în mod sistematic IMS pentru a identifica aceste informații⁴¹. Din analiza Curții nu a reieșit niciun element care să arate că vreunul dintre cele 2 473 de cazuri raportate de statele membre în perioada 2016‑2020 a fost înregistrat în EDES. În schimb, Curtea a identificat 7 cazuri în care Comisia și-a asumat angajamente suplimentare în cadrul gestiunii directe față de contrapărți înregistrate în sistem, dar, în cazul acestora, nu a identificat nicio dovadă a unor evaluări prealabile ale criteriilor de excludere. Aceste constatări indică faptul că datele IMS ar putea fi utilizate mai bine în scopul excluderii în cadrul gestiunii directe.

Audituri și controale ex post

56 Regulamentul financiar recunoaște, de asemenea, auditurile și controalele ex post efectuate de Curtea de Conturi Europeană, de IAS și de serviciile Comisiei ca surse potențiale de cazuri pentru EDES. Curtea de Conturi Europeană transmite detaliile neregulilor pe care le constată către Comisie și, de asemenea, în cazurile de suspiciune de fraudă, către OLAF și către EPPO⁴². În mod similar, în cazul în care auditurile Comisiei sau controalele ex post identifică suspiciuni de fraudă, ordonatorii de credite trebuie să transmită informațiile către OLAF pentru investigație. Ordonatorii de credite sunt responsabili de utilizarea acestor surse de date ca bază pentru cazurile de detectare timpurie și de excludere. Comisia nu a efectuat nicio excludere pe motive de nereguli, în pofida raportării a aproape 8 000 de nereguli în cadrul gestiunii directe pentru perioada 2016‑2020⁴³ ca urmare a controalelor ex post și a auditurilor.

Comisia se bazează prea mult pe declarațiile contrapărților privind absența unei situații de excludere

57 În practică, din cauza dificultăților întâmpinate în verificarea contrapărții în principalele surse de date existente la nivel național și la nivelul UE (punctele 41–56), serviciile responsabile ale Comisiei nu verifică fiecare contraparte pentru fiecare situație de excludere înainte de a încheia acorduri financiare cu aceasta. Regulamentul financiar impune în mod normal contrapărților să declare dacă se află într-o situație de excludere⁴⁴. De exemplu, acestora li se poate cere să declare⁴⁵ „faptele stabilite în cadrul auditurilor sau al investigațiilor” efectuate de EPPO, de Curtea de Conturi, de OLAF sau de un auditor intern ori stabilite în cadrul „oricăror alte verificări, audituri sau controale efectuate sub responsabilitatea ordonatorului de credite”.

58 Declarații pe propria răspundere privind absența unei situații de excludere sunt solicitate în majoritatea cazurilor. Ordonatorii de credite pot decide să nu solicite contrapărților să furnizeze probe în sprijinul declarației pe propria răspundere. De exemplu, DG INTPA nu solicită o declarație pe propria răspundere pentru granturile cu o valoare mai mică de 15 000 de euro și nici prezentarea de documente justificative pentru declarațiile depuse pentru granturi cu o valoare mai mică de 60 000 de euro⁴⁶. Pentru contractele de achiziții publice, ordonatorii de credite solicită adesea contrapărților să furnizeze documente justificative sau declarații impuse de legislația țării lor, care să ateste că nu se află într-o situație de excludere.

59 Faptul că Comisia se bazează pe declarații pe propria răspundere în procedurile sale de atribuire a granturilor și în cele de achiziții publice reduce probabilitatea identificării contrapărților aflate într-o situație de excludere înainte de semnarea unui acord financiar. De asemenea, acest lucru contravine motivului principal pentru introducerea unui sistem de excludere, și anume trecerea de la un model de protecție a finanțelor care depinde de detectare și de corectare la un model bazat pe prevenire.

Responsabilitatea pentru monitorizarea și supravegherea la nivel central privind identificarea contrapărților care ar trebui excluse este limitată

60 Având în vedere faptul că mai mulți ordonatori de credite din cadrul Comisiei sunt responsabili de identificarea contrapărților aflate în situații de excludere, monitorizarea și supravegherea activităților acestora sunt esențiale pentru a asigura funcționarea eficace a EDES. Regulamentul financiar prevede evaluarea la nivel central a cazurilor de excludere înregistrate, dar nu și monitorizarea și raportarea la nivel central cu privire la eficacitatea serviciilor responsabile în identificarea unor astfel de cazuri.

61 În practică, Curtea a constatat că monitorizarea și supravegherea la nivel central privind identificarea și înregistrarea de cazuri în EDES fuseseră limitate în perioada 2016‑2020. În ianuarie 2021, OLAF și DG BUDG au raportat Consiliului pentru gestiunea corporativă al Comisiei cu privire la acțiunile întreprinse ca urmare a recomandărilor emise între 2012 și jumătatea anului 2019⁴⁷. Acest exercițiu a fost efectuat ca răspuns la o observație a IAS cu privire la absența unei monitorizări instituționale adecvate a acțiunilor întreprinse ca urmare a recomandărilor OLAF⁴⁸. La data auditului Curții, nu fusese efectuată nicio monitorizare la nivel central a utilizării de către ordonatorii de credite a altor surse de date, cum ar fi cazurile înregistrate în IMS, auditurile efectuate de Curtea de Conturi Europeană și de IAS sau controalele ex post efectuate de serviciile Comisiei.

62 IAS a formulat, de asemenea, observații cu privire la necesitatea de a consolida orientările și de a aplica EDES în practică⁴⁹. În special, IAS a constatat că mecanismele stabilite în cadrul serviciilor pentru identificarea cazurilor care ar trebui să declanșeze o procedură EDES trebuie îmbunătățite pentru ca ele să devină o parte mai integrată a sistemului de control intern. Curtea observă că, în octombrie 2018, Comisia a publicat un ghid privind EDES. Acesta indică în mod clar când trebuie înregistrate cazuri în EDES, care este sfera de aplicare a procedurii de excludere și cum funcționează aceasta. Din ghid lipsesc însă orientări privind modul în care ordonatorii de credite ar trebui să utilizeze diferitele surse de date pentru a identifica acele contrapărți care se află în situații de excludere.

63 Lipsa unei monitorizări la nivel central subminează capacitatea Comisiei de a îmbunătăți eficacitatea EDES. O mai bună monitorizare ar oferi o bază care să servească la identificarea bunelor practici și la elaborarea de orientări pentru ordonatorii de credite. Astfel de orientări ar putea contribui la promovarea unei abordări mai sistematice în ceea ce privește utilizarea surselor de date disponibile pentru a identifica acele contrapărți care se află într-o situație de excludere și pentru a le înregistra în baza de date EDES. În plus, serviciul responsabil cu efectuarea acestei monitorizări la nivel central ar fi bine plasat pentru a promova îmbunătățirea disponibilității datelor la nivelul UE și la nivel național.

Gestiunea indirectă: punerea în aplicare a sistemului de detectare timpurie și de excludere a durat mai mult decât se preconizase

Partenerii de implementare au avut o contribuție redusă la numărul de cazuri de detectare timpurie și de excludere

64 Începând din 2016, EDES se aplică fondurilor UE pe care Comisia le gestionează indirect în temeiul acordurilor încheiate cu partenerii de implementare. Curtea a examinat punerea în aplicare în cadrul gestiunii indirecte a elementelor esențiale ale EDES (baza de date EDES cu contrapărți incluse pe lista neagră, situațiile și procedurile de excludere și mecanismele de verificare a contrapărților).

65 Potrivit Regulamentului financiar, Comisia se poate baza pe parteneri de implementare, cu condiția ca aceștia să fie în măsură să asigure un nivel adecvat de protecție a intereselor financiare ale UE. Regulamentul financiar⁵⁰ impune ordonatorilor de credite să efectueze o „evaluare bazată pe piloni” a mecanismelor de gestiune financiară ale principalilor parteneri de implementare ai Comisiei.

66 Potrivit acordurilor încheiate de aceștia cu Comisia, partenerii de implementare nu ar trebui să ofere sprijin financiar din partea UE unei contrapărți aflate într-o situație de excludere și ar trebui să informeze Comisia cu privire la contrapărțile despre care au cunoștință că se află într-o astfel de situație. Acest lucru le permite ordonatorilor de credite să evalueze dacă contrapartea ar trebui să facă obiectul unei proceduri de excludere care să acopere toate fondurile gestionate direct și indirect. Or, pentru perioada 2016‑2020, Curtea nu a identificat în EDES nicio probă cu privire la cazuri de excludere legate de notificări provenite de la parteneri de implementare. De exemplu, DG INTPA, serviciul Comisiei cu cei mai mulți parteneri de implementare, a identificat doar un singur astfel de caz.

67 Lipsa de cazuri înregistrate în EDES referitoare la contrapărți ale partenerilor de implementare se explică în mare parte prin aceiași factori care se aplică în cazul gestiunii directe.

• Fragmentarea responsabilității în materie de excludere – Comisia a încheiat acorduri cu aproximativ 200 de parteneri de implementare, care, la rândul lor, pot recurge la subcontractanți sau la alți intermediari pentru a pune în aplicare acțiunile UE. De exemplu, FEI oferă finanțare întreprinderilor mici și mijlocii prin intermediari financiari. Figura 7 ilustrează numeroșii actori implicați și numeroasele niveluri la care se încheie acorduri în cadrul gestiunii indirecte.
• Dificultăți în accesarea datelor naționale – verificările contrapărților efectuate de partenerii de implementare sunt limitate de disponibilitatea unor date naționale relevante privind anumite situații de excludere. Mulți dintre principalii parteneri de implementare, cum ar fi Grupul BEI, se ocupă de contrapărți stabilite într-o gamă largă de jurisdicții.
• Sursele de date existente la nivelul UE – partenerii de implementare se confruntă cu constrângeri similare cu cele ale Comisiei (sau chiar mai mari decât acestea) în ceea ce privește utilizarea surselor de date existente la nivelul UE. De exemplu, spre deosebire de serviciile Comisiei, intermediarii nu au acces la partea care nu este publică a bazei de date EDES sau la IMS.
• Încrederea acordată declarațiilor pe propria răspundere – partenerii de implementare pot (și adesea trebuie) să se bazeze pe declarații pe propria răspundere privind absența unor situații de excludere atunci când încheie acorduri cu contrapărți.
• Responsabilități reduse la nivel central în materie de monitorizare și supraveghere – Comisia nu a examinat încă de ce partenerii de implementare au raportat atât de puține cazuri de contrapărți aflate în situații de excludere.

68 Curtea a identificat o serie de alți factori care pot contribui, de asemenea, la nivelul redus de notificări din partea partenerilor de implementare cu privire la contrapărți aflate în situații de excludere de la atribuirea de granturi și de contracte:

• este posibil ca acordurile cu partenerii de implementare să nu acopere toate situațiile de excludere, deoarece se negociază derogări pentru a reflecta particularitățile mecanismelor partenerilor de implementare. De exemplu, acordurile-cadru financiare și administrative încheiate cu BEI⁵¹ și cu FEI⁵² acoperă cinci dintre cele șapte situații de excludere prevăzute în EDES;
• este posibil ca partenerii de implementare să nu fie în măsură să excludă contrapărțile înainte de pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive sau a unei decizii administrative definitive.

69 În ceea ce privește instrumentele financiare, sistemele eficace de verificare a contrapărților reduc probabilitatea ca acele contrapărți care se află în situații de excludere să primească sprijin financiar din partea UE. De exemplu, BEI verifică credibilitatea contrapărților sale înainte de a analiza dacă acestea sunt eligibile pentru sprijin din partea UE. Proceduri similare sunt aplicate de intermediarii financiari ai FEI.

S-au înregistrat întârzieri considerabile în finalizarea evaluărilor sistemelor de excludere ale partenerilor de implementare

70 La data auditului, Comisia nu dispunea de o imagine de ansamblu cuprinzătoare a situațiilor specifice de excludere aplicate de partenerii de implementare sau a modalităților de excludere utilizate de aceștia. Acest lucru se explica în parte prin întârzierile înregistrate în evaluările bazate pe piloni privind mecanismele de gestiune financiară aplicate de partenerii de implementare pentru cheltuielile UE în perioada 2021‑2027.

71 Evaluările respective impun partenerilor de implementare să angajeze auditori externi pentru a le examina sistemele și a raporta cu privire la acestea. Înainte de 2019, evaluările bazate pe piloni nu vizau în mod specific mecanismele de excludere utilizate de partenerii de implementare. În 2019, Comisia a adăugat un nou pilon privind excluderea în evaluările partenerilor de implementare pentru perioada 2021‑2027⁵³. Dispozițiile privind EDES se reflectă în termenii de referință definiți pentru acest tip de evaluare.

72 Până la 31 decembrie 2020, din cauza întârzierilor cauzate de pandemia de COVID-19, fuseseră actualizate doar 5 % din evaluările bazate pe piloni. Comisia a prelungit termenul pentru finalizarea evaluărilor până la sfârșitul anului 2021, dată până la care aproximativ 42 % din evaluările pilonilor fuseseră actualizate. Se preconizează că evaluările actualizate vor permite Comisiei să înțeleagă mai bine modul în care partenerii de implementare utilizează situațiile de excludere specifice și identifică contrapărțile care trebuie excluse. Cu toate acestea, fără a monitoriza modul în care partenerii de implementare acționează ulterior, Comisia nu se poate asigura pe deplin că imaginea sa de ansamblu asupra aplicării sistemelor de excludere este exactă.

Gestiunea partajată: diferențele de abordare subminează eficacitatea generală a excluderii

Abordările diferite ale statelor membre în materie de excludere contribuie la o protecție inegală a intereselor financiare ale UE

73 Sistemele de excludere, cum este EDES, pot contribui la asigurarea unei protecții uniforme a intereselor financiare ale UE în cazul fondurilor UE care fac obiectul gestiunii partajate. Curtea a examinat obligațiile care le revin statelor membre în temeiul dreptului UE în legătură cu excluderea și a examinat mecanismele care se aplică în domeniul coeziunii și în cel al cheltuielilor agricole în patru state membre (Estonia, Italia, Polonia și Portugalia).

74 Legislația UE nu impune statelor membre să instituie sisteme de excludere comparabile cu EDES, nici pentru fondurile UE, nici pentru fondurile publice proprii. Cu toate acestea, Regulamentul financiar, legislația sectorială privind cheltuielile în gestiune partajată și directivele UE privind achizițiile publice creează o serie de obligații legate de excludere pentru statele membre în vederea protejării intereselor financiare ale UE.

75 Regulamentul financiar impune autorităților statelor membre să instituie sisteme de control intern eficace pentru prevenirea sau detectarea și corectarea fraudei și a neregulilor⁵⁴, dar nu le cere să mențină o listă neagră și să aplice situații și proceduri de excludere similare celor utilizate pentru EDES, care acoperă numai cheltuielile ce fac obiectul gestiunii directe sau indirecte. Regulamentul financiar și legislația sectorială⁵⁵ prevăd, de asemenea, ca statele membre să utilizeze IMS pentru a raporta cazurile de fraudă și de nereguli legate de fondurile UE care fac obiectul gestiunii partajate⁵⁶. Cu toate acestea, Comisia trebuie să consulte statele membre înainte de a utiliza datele raportate în acest mod⁵⁷ și nu poate utiliza datele respective decât pentru a exclude contrapărți de la primirea de fonduri care fac obiectul gestiunii directe sau indirecte.

76 Legislația sectorială care acoperă cheltuielile în gestiune partajată nu impune statelor membre să instituie sisteme de excludere în domeniile corespunzătoare, deși unele dispoziții privind cheltuielile din domeniile coeziunii și dezvoltării rurale sunt relevante pentru excludere. De exemplu, reglementările în materie de coeziune nu permit întreprinderilor aflate în dificultate financiară să primească fonduri UE⁵⁸, fapt care este comparabil cu situația de excludere prevăzută în EDES în ceea ce privește falimentul și insolvența⁵⁹. În agricultură, cu excepția posibilităților de excludere de la aceleași măsuri pentru o perioadă de doi ani⁶⁰, nu există cerințe legale pentru aplicarea situațiilor de excludere în cazul contrapărților care solicită plăți bazate pe drepturi la plată, acestea reprezentând cea mai mare parte a cheltuielilor UE din domeniu, chiar dacă beneficiarii pot fi întreprinderi importante sau persoane fizice cu o valoare netă ridicată.

77 Directiva UE privind achizițiile publice⁶¹ impune autorităților statelor membre să excludă contrapărțile în anumite situații. Cerința se aplică tuturor achizițiilor publice din statele membre, inclusiv celor care implică fonduri ale UE. Directiva enumeră situațiile de excludere obligatorie și facultativă pe care statele membre trebuie să le transpună în legislația națională. Situațiile de excludere facultativă le includ pe cele care sunt obligatorii în cadrul EDES, cum ar fi falimentul, insolvența și alte situații similare. În practică, în unele jurisdicții, autoritățile statelor membre pot exercita o marjă de apreciere considerabilă în ceea ce privește situațiile de excludere care se aplică în anumite proceduri de achiziții publice.

78 Acest mozaic de obligații legate de excludere nu este o bază eficace pentru utilizarea excluderii în vederea protejării bugetului UE în cadrul gestiunii partajate. În special, aceasta înseamnă că nu există o clasificare juridică comună a ceea ce constituie o situație de excludere pentru contrapărțile care primesc fonduri UE în cadrul gestiunii partajate. De asemenea, un astfel de mozaic de obligații nu permite ca acele contrapărți care sunt excluse de la primirea de fonduri UE într-un stat membru să fie excluse în mod similar și în celelalte state membre. În plus, autoritățile statelor membre nu sunt obligate să consulte sau să aplice lista de excludere EDES (punctul 83)⁶².

79 În absența unui set coerent de obligații la nivelul UE, Curtea a observat diferențe considerabile în ceea ce privește abordarea adoptată de statele membre în materie de excludere. Măsura în care statele membre utilizează excluderea pentru a împiedica acele contrapărți care nu sunt demne de încredere să primească fonduri în gestiune partajată depinde de legislația lor națională. Niciunul dintre cele patru state membre acoperite de auditul Curții nu instituise un veritabil sistem de excludere care să acopere toate tipurile de fonduri ale UE pe care le gestiona.

80 Lipsa de consecvență în materie de gestiune partajată înseamnă că contrapărți aflate în situații similare ar putea fi tratate în mod diferit. De exemplu, legislația națională a Poloniei cu privire la finanțele publice stabilește un sistem de excludere limitat care acoperă beneficiarii fondurilor structurale ale UE cu datorii sau condamnări pentru fraudă, corupție sau alte infracțiuni care aduc atingere bugetului UE. În Estonia, contrapărțile pot fi împiedicate să primească fonduri UE dacă sunt condamnate pentru fraudă, pentru corupție sau pentru alte activități infracționale care nu au legătură cu fondurile UE. În Italia, legislația națională impune ca beneficiarii finali să facă obiectul unor verificări anti-mafia și să obțină un certificat înainte de a putea beneficia de fonduri ale UE în domeniul agricol sau în cel al coeziunii. În Portugalia, contrapărțile care au datorii la Fondul de coeziune nu sunt autorizate să beneficieze de finanțare suplimentară din partea UE.

81 Contrapărți aflate în situații similare vor fi, de asemenea, tratate diferit în cadrul gestiunii partajate în raport cu gestiunea directă. În special, în cadrul gestiunii partajate nu există niciun temei juridic al UE pentru aplicarea conceptului de încadrare juridică preliminară în scopul de a exclude contrapărți. În cele patru state membre acoperite de auditul său, Curtea a identificat diferențe, referitor la diferitele situații de excludere, în ceea ce privește măsura în care hotărâri judecătorești definitive sau decizii administrative definitive erau necesare înainte ca autoritățile să poată exclude o contraparte de la solicitarea sau de la primirea de fonduri UE. În realitate, normele financiare actuale ale UE oferă mai puține posibilități de utilizare a excluderii pentru a proteja interesele financiare ale UE în cadrul gestiunii partajate decât în cadrul gestiunii directe.

Statele membre ar putea utiliza mai bine datele și instrumentele existente la nivelul UE

82 Autoritățile statelor membre au la dispoziție trei surse principale de date la nivelul UE pe care le pot utiliza în scopul excluderii: EDES, datele OLAF privind fraudele și neregulile și Arachne, un instrument de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor. Curtea a examinat utilizarea de către statele membre a surselor de date și a instrumentelor disponibile la nivelul UE.

83 Autoritățile statelor membre pot consulta EDES, dar, potrivit normelor financiare ale UE, ele nu sunt obligate să facă acest lucru. După cum s-a arătat în raportul IAS din 2019 privind EDES, doar 16 state membre numiseră un administrator național al utilizatorilor pentru EDES și numai patru dintre acestea accesaseră EDES în mod regulat. În mod similar, IAS a constatat că autoritățile de management nu au cunoștință de investigațiile OLAF și de cazurile IMS referitoare la contrapărțile autorităților de management din alte state membre.

84 Arachne este un instrument de extragere a datelor la nivelul UE, menit să protejeze interesele financiare ale UE. Acesta este conceput pentru a identifica acele contrapărți care prezintă riscuri, deși nu în mod specific pe cele aflate în situații de excludere. Inițial, Comisia a dezvoltat Arachne pentru a sprijini autoritățile de management din statele membre în domeniul coeziunii să efectueze audituri și controale. În cadrul proiectului-pilot pentru agricultură, șapte agenții de plăți utilizează Arachne și alte patru agenții de plăți sunt într-o fază de testare.

85 Utilitatea unui instrument de extragere a datelor depinde în mare măsură de cantitatea și de calitatea datelor subiacente disponibile. Curtea a constatat că utilitatea Arachne în materie de excludere era limitată de domeniul său de aplicare restrâns în cadrul gestiunii partajate (coeziune și un proiect-pilot în domeniul agriculturii) și de lipsa:

• de date ale UE furnizate de OLAF, de IMS și de EDES;
• de verificări efectuate de statele membre cu privire la caracterul complet și exact al proiectelor;
• de indicatori clar definiți care să acopere situațiile de excludere din EDES.

86 Curtea ia act de angajamentul Comisiei de a explora posibilitățile de extindere a utilizării Arachne la toate tipurile de gestiune (directă, indirectă și partajată), ca parte a strategiei sale antifraudă⁶³.

87 Legislația sectorială pentru perioada 2021‑2027, care acoperă fondurile reglementate de Regulamentul privind dispozițiile comune și politica agricolă comună, precum și Mecanismul de redresare și reziliență, Fondul european de ajustare la globalizare și rezerva de ajustare la Brexit, prevede utilizarea instrumentului unic al Comisiei de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor (și anume Arachne). Deși utilizarea instrumentului va rămâne voluntară pentru statele membre, acordul interinstituțional privind disciplina bugetară pentru perioada respectivă obligă Comisia să îl pună la dispoziție în vederea utilizării sale în cele din urmă de către toate statele membre⁶⁴.

Comisia nu dispune de imaginea de ansamblu necesară cu privire la mecanismele de excludere ale statelor membre și la datele acestora în materie de excludere

88 Interviurile efectuate de Curte cu principalele direcții generale responsabile de gestiunea partajată au arătat că acestea nu au o imagine de ansamblu asupra mecanismelor de excludere ale statelor membre. O astfel de imagine de ansamblu ar putea sprijini eforturile directe de îmbunătățire a utilizării excluderii pentru a proteja interesele financiare ale UE în toate tipurile de gestiune. Aceasta ar putea fi utilizată, de asemenea, pentru a informa actorii financiari implicați în execuția bugetului UE cu privire la disponibilitatea surselor naționale de date relevante în materie de excludere. O mai bună utilizare și reutilizare a datelor disponibile la nivel național și la nivelul UE este o condiție prealabilă pentru crearea unui instrument eficace de extragere a datelor capabil să ajute ordonatorii de credite ai Comisiei să identifice contrapărțile aflate în situații de excludere sau care riscă să se afle în astfel de situații.

Concluzii și recomandări

89 Scopul acestui audit a fost de a evalua dacă excluderea este utilizată în mod eficace pentru a proteja fondurile UE de contrapărți nedemne de încredere. Concluzia Curții a fost că acest lucru nu se întâmplă. Deși EDES are o sferă de aplicare extinsă și dispune de proceduri decizionale riguroase, din cauza deficiențelor mecanismelor de identificare a contrapărților aflate în situații de excludere, la sfârșitul anului 2020, Comisia avea înregistrate în sistem doar 18 excluderi care nu aveau legătură cu situații de insolvență. Acest lucru se explică în principal prin fragmentarea responsabilității în materie de excludere, prin dificultăți în accesarea datelor statelor membre, prin exploatarea insuficientă a datelor UE, prin încrederea excesivă acordată declarațiilor pe proprie răspundere ale contrapărților, precum și prin caracterul limitat al monitorizării și al supravegherii la nivel central. În cadrul gestiunii partajate, la care EDES nu se aplică, diferențele dintre abordările adoptate de statele membre subminează eficacitatea generală a utilizării excluderii pentru a proteja bugetul UE.

90 În ceea ce privește gestiunea directă, Curtea a constatat că EDES acoperă o gamă largă de contrapărți, de tipuri de acorduri financiare și de situații de excludere. Gama de situații de excludere acoperite ar putea fi însă extinsă și mai mult (punctele 21-24).

Recomandarea 1 – Extinderea sferei de aplicare a excluderii

Atunci când va elabora propunerea adresată legiuitorului cu privire la revizuirea Regulamentului financiar, Comisia ar trebui să abordeze chestiunea excluderii afiliaților, a beneficiarilor reali și a administratorilor responsabili ai contrapărților UE, chiar dacă aceștia nu sunt ei înșiși contrapărți ale UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2022.

91 Curtea a constatat, de asemenea, că procedurile de excludere din cadrul EDES prevăd un proces decizional riguros cu privire la contrapărțile aflate în situații de excludere. În special, acestea permit excluderea unor contrapărți fără a fi necesar să se aștepte ani de zile pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive sau adoptarea unei decizii administrative definitive. Evaluarea centralizată a cazurilor de către un comitet independent contribuie la asigurarea unui tratament consecvent și echitabil al contrapărților (punctele 25-29).

92 Cu toate acestea, Curtea a identificat o serie de deficiențe în ceea ce privește mecanismele menite să stabilească dacă contrapărțile se află în situații de excludere. Acestea au contribuit la numărul redus de excluderi:

• responsabilitatea fragmentată pentru identificarea contrapărților care ar trebui excluse subminează evaluarea sistematică a contrapărților;
• Comisia nu utilizează suficient unele dintre principalele surse de date existente la nivelul UE;
• Comisia se confruntă cu dificultăți în accesarea datelor naționale privind anumite situații de excludere din cauza restricțiilor juridice și a barierelor tehnice;
• Comisia se bazează adesea pe declarațiile contrapărților cu privire la absența unei situații de excludere, fără a efectua verificări suplimentare (punctele 30-59).

93 Monitorizarea și supravegherea limitată, la nivel central, a identificării de către serviciile Comisiei a contrapărților care ar trebui excluse au contribuit la perpetuarea acestor deficiențe. În opinia Curții, mecanisme de monitorizare și de supraveghere mai riguroase vor fi esențiale pentru o mai bună utilizare a excluderii. O astfel de monitorizare ar avea de câștigat de pe urma unui sistem de gestionare a cazurilor în măsură să ofere o imagine de ansamblu asupra cazurilor aflate în curs și a celor închise. Aceasta ar putea fi ameliorată, de asemenea, prin verificări ex post mai bune pentru a se stabili dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere, prin orientări pentru ordonatorii de credite cu privire la utilizarea datelor disponibile, precum și prin promovarea în continuare a utilizării EDES (punctele 60-63).

Recomandarea 2 – Consolidarea punerii în aplicare a sistemului de detectare timpurie și de excludere în cadrul gestiunii indirecte și al celei indirecte

Comisia ar trebui:

1. să dezvolte un sistem de gestionare a cazurilor în măsură să ofere o imagine de ansamblu asupra cazurilor aflate în curs și a celor închise;
2. să consolideze supravegherea la nivel de instituție a funcționării eficace a EDES, inclusiv prin monitorizarea:
   1. măsurilor luate de ordonatorii de credite ca urmare a recomandărilor formulate de OLAF și de EPPO privind detectarea timpurie sau excluderea;
   2. activităților ordonatorilor de credite și a utilizării de către aceștia a surselor de date disponibile pentru identificarea cazurilor de excludere, cum ar fi cazurile de detectare timpurie, evidențele Sistemului de gestionare a neregulilor, cazurile de investigare a fraudelor de către OLAF și EPPO aflate în curs, rezultatele finale ale auditurilor, hotărârile legate de concurență și notificările partenerilor de implementare;
   3. punerii în aplicare de către ordonatorii de credite a recomandărilor formulate de comitetul EDES;
3. să efectueze verificări ex post pentru a stabili dacă contrapărțile se află într-o situație de excludere, în special în cazul în care ordonatorii de credite se bazează pe declarații pe propria răspundere;
4. să elaboreze proceduri și orientări standard pentru ordonatorii de credite în ceea ce privește utilizarea surselor de date existente la nivelul UE, cum ar fi cazurile de detectare timpurie, evidențele Sistemului de gestionare a neregulilor, cazurile de investigare a fraudelor de către OLAF și EPPO, constatările de audit, cazurile legate de concurență și notificările partenerilor de implementare;
5. să promoveze sensibilizarea cu privire la detectarea timpurie și la excludere în rândul serviciilor Comisiei, al partenerilor de implementare și al autorităților statelor membre implicate în gestionarea fondurilor UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

94 În ceea ce privește gestiunea indirectă, Curtea a constatat că partenerii de implementare au avut o contribuție redusă la numărul de cazuri de excludere înregistrate în EDES. Acest lucru este în mare măsură explicat de aceiași factori care se aplică în cazul gestiunii directe. Curtea a identificat, de asemenea, alți trei factori care contribuie la această situație: acorduri cu parteneri de implementare ce nu acoperă toate situațiile de excludere; faptul că partenerilor de implementare nu li se permite să excludă contrapărți înainte de pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive sau de adoptarea unei decizii administrative definitive; și practica îndepărtării contrapărților nedemne de încredere înainte ca acestea să fie luate în considerare pentru acordarea de sprijin financiar din partea UE (punctele 64-69).

95 Comisia a întârziat finalizarea evaluării sale cu privire la mecanismele de excludere ale partenerilor de implementare. După finalizarea acestui proces, Comisia va fi mai în măsură să investigheze și să abordeze motivele aflate la baza numărului redus de contrapărți care sunt excluse în cadrul gestiunii indirecte. De asemenea, va fi esențială monitorizarea de către Comisie a funcționării sistemelor de excludere instituite de partenerii de implementare (punctele 70-72).

Recomandarea 3 – Îmbunătățirea monitorizării detectării timpurii și a excluderii în cadrul gestiunii indirecte

Pentru a atinge un nivel consecvent de protecție a fondurilor UE în cadrul gestiunii indirecte, Comisia ar trebui să se asigure că partenerii săi își îndeplinesc obligația de notificare a Comisiei atunci când sunt identificate contrapărți care se află în situații de excludere.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând din 2023.

96 În ceea ce privește gestiunea partajată, care acoperă în principal cheltuielile agricole și pe cele legate de coeziune, Curtea a constatat că la nivelul UE nu există niciun mecanism pentru excluderea contrapărților. În absența unui set coerent de obligații privind utilizarea excluderii, analiza Curții cu privire la patru state membre a evidențiat diferențe considerabile de abordare, ceea ce contribuie la o protecție inegală a fondurilor UE. De asemenea, Curtea a constatat că unele state membre puteau utiliza mai bine datele și instrumentele existente la nivelul UE, în special baza de date EDES, datele OLAF privind fraudele și neregulile, precum și instrumentul de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor Arachne, pentru a proteja interesele financiare ale UE (punctele 73-87).

Recomandarea 4 – Extinderea detectării timpurii și a excluderii la gestiunea partajată

Atunci când va elabora propunerea adresată legiuitorului cu privire la revizuirea Regulamentului financiar, Comisia ar trebui să abordeze chestiunea aplicării principalelor elemente ale EDES la fondurile care fac obiectul gestiunii partajate, astfel încât contrapărțile cu privire la care s-a constatat că se află într-o situație de excludere să fie tratate în mod consecvent în cadrul tuturor tipurilor de gestiune.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2022

97 În sfârșit, Curtea a constatat că Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu a sistemelor de excludere și a datelor utile pentru excludere existente în statele membre. O astfel de imagine de ansamblu ar putea sprijini eforturile directe de îmbunătățire a utilizării excluderii și a datelor pentru a proteja interesele financiare ale UE în toate tipurile de gestiune și pentru a crea un instrument de extragere a datelor care să contribuie la identificarea contrapărților aflate în situații de excludere sau care riscă să se afle în situații de excludere (punctul 88).

Recomandarea 5 – O mai bună utilizare a datelor și a instrumentelor digitale existente

În contextul eforturilor sale mai ample de a utiliza datele și instrumentele digitale pentru a proteja bugetul UE, Comisia ar trebui să ia măsuri pentru a îmbunătăți utilizarea datelor relevante pentru excludere, în special prin:

1. efectuarea unui exercițiu de inventariere pentru a identifica sursele de date relevante pentru protejarea bugetului UE, inclusiv datele de la nivel național, și pentru a stabili modul în care acestea pot fi accesate;
2. propunerea unui temei juridic adecvat pentru accesarea și utilizarea datelor privind contrapărțile UE, inclusiv datele de la nivel național, în scopuri de audit și de control;
3. dezvoltarea unui instrument comun de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor, care să aibă acces la toate datele relevante de la nivelul UE și de la nivel național și care să fie deținut la nivel de instituție;
4. asigurarea disponibilității datelor și promovarea partajării acestora la nivelul instituției; și
5. elaborarea unei strategii pentru a se asigura faptul că datele naționale și cele ale UE privind contrapărțile UE sunt digitale, accesibile, standardizate și interoperabile.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru recomandările (1) și (2) până în 2023, pentru recomandarea (3) până în 2025, pentru recomandarea (4) până la începutul următorului cadru financiar multianual și pentru recomandarea (5) până în 2023 pentru datele UE și până la data de la care se va aplica Regulamentul financiar revizuit pentru datele naționale.

Prezentul raport special a fost adoptat de Camera V, condusă de domnul Tony Murphy, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 26 aprilie 2022.

Acronime

Arachne: instrument de extragere a datelor și de evaluare a riscurilor dezvoltat de Comisia Europeană

BEI: Banca Europeană de Investiții

DG BUDG: Direcția Generală Buget

DG INTPA: Direcția Generală Parteneriate Internaționale

EDES: sistem de detectare timpurie și de excludere

EPPO: Parchetul European

FEI: Fondul European de Investiții

IAS: Serviciul de Audit Intern al Comisiei Europene

IMS: Sistemul de gestionare a neregulilor

OLAF: Oficiul European de Luptă Antifraudă

REA: Agenția Executivă pentru Cercetare

Glosar

Achiziție publică: achiziția de către un organism public sau de către o altă autoritate a unor bunuri, servicii sau lucrări prin intermediul unei proceduri deschise și competitive, cu scopul de a obține calitate și un raport optim costuri-beneficii.

Agenție de plăți: organism desemnat de un stat membru pentru administrarea cheltuielilor agricole ale UE.

Autoritate de management: autoritate (publică sau privată) națională, regională sau locală desemnată de un stat membru să gestioneze un program finanțat de UE.

Banca Europeană de Investiții: bancă a UE, deținută de statele membre, care oferă finanțare pentru proiecte în sprijinul politicilor UE, în principal în Uniune, dar și în afara acesteia.

Digitalizare: trecerea la integrarea și folosirea tehnologiei digitale și a informațiilor digitalizate pentru a simplifica, a accelera și a eficientiza procesele și sarcinile și/sau a le face mai economice.

Evaluare bazată pe piloni: oevaluare de către Comisie a mecanismelor de gestiune financiară ale unui partener de implementare.

Fondul European de Investiții: furnizor specializat de finanțare de risc pentru întreprinderile mici și mijlocii din UE și din anumite țări terțe. Face parte din Grupul Băncii Europene de Investiții.

Fraudă: utilizarea intenționată și ilegală a înșelăciunii pentru a obține un avantaj material prin privarea unei alte părți de anumite bunuri sau de sume de bani.

Gestiune directă: gestionarea unui fond sau a unui program al UE asigurată doar de către Comisie, spre deosebire de gestiunea partajată sau de gestiunea indirectă.

Gestiune partajată: metodă de execuție a bugetului UE în cadrul căreia, spre deosebire de gestiunea directă, Comisia deleagă sarcini de execuție statelor membre, păstrând însă responsabilitatea finală.

Grupul BEI: Banca Europeană de Investiții și Fondul European de Investiții.

Instrument financiar: sprijin financiar din partea bugetului UE care poate lua forma unor investiții de capital sau de cvasicapital, a unor împrumuturi ori a unor garanții, sau forma altor instrumente de partajare a riscurilor.

Încadrare juridică preliminară: oevaluare juridică a faptelor și a constatărilor cu privire la o chestiune specifică, efectuată înainte ca autoritatea competentă să pronunțe o hotărâre definitivă sau să adopte o decizie administrativă definitivă.

Întreprinderi mici și mijlocii: definiție în termeni de dimensiune, aplicată întreprinderilor și altor organizații, pe baza numărului de angajați și în funcție de anumite criterii financiare. Întreprinderile mici au mai puțin de 50 de angajați și cifra lor de afaceri sau bilanțul total nu depășește 10 milioane de euro. Întreprinderile medii au mai puțin de 250 de angajați și cifra lor de afaceri nu depășește 50 de milioane de euro sau valoarea totală a bilanțului este de cel mult 43 de milioane de euro.

Ordonator de credite: persoană responsabilă pentru execuția veniturilor și a cheltuielilor unui organism al UE.

Regulamentul privind dispozițiile comune: regulamentul care stabilește normele aplicabile tuturor celor cinci fonduri structurale și de investiții europene în perioada 2014‑2020.

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit V – Finanțarea și administrarea Uniunii, condusă de domnul Tony Murphy, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de doamna Helga Berger, membră a Curții de Conturi Europene, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Silvia Janik, șefă de cabinet, și Franz Ebermann, atașat în cadrul cabinetului; Judit Oroszki, manager principal; James McQuade, coordonator; Tomasz Kokot și Attila Horvay-Kovacs, auditori. Thomas Everett a asigurat sprijin lingvistic.

Primul rând, de la stânga la dreapta: doamna Judit Oroszki, domnul James McQuade, doamna Helga Berger, doamna Silvia Janik, domnul Attila Horvay-Kovács
Rândul al doilea, de la stânga la dreapta: domnul Thomas Everett, domnul Tomasz Kokot, domnul Franz Ebermann

Note

¹ Secțiunea 2.1.1 din Raportul anual pentru 2020 privind gestionarea și performanța bugetului UE, cu excepția domeniului „Alte servicii și administrație”.

² Ibidem.

³ Articolul 73 din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 (Regulamentul financiar).

⁴ Articolul 74 din Regulamentul financiar.

⁵ Articolele 36 și 63 din Regulamentul financiar.

⁶ Considerentul 5 al Directivei (UE) 2017/1371 privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin mijloace de drept penal (Directiva PIF).

⁷ Articolul 325 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

⁸ Considerentul 5 al Directivei PIF.

⁹ Identificate de Curtea de Conturi Europeană pe baza unei analize privind Grupul Băncii Mondiale și guvernul federal al SUA.

¹⁰ Articolul 135 din Regulamentul financiar.

¹¹ Ibidem.

¹² Ibidem.

¹³ Baza de date EDES: Lista operatorilor economici excluși sau care fac obiectul unei sancțiuni financiare.

¹⁴ Articolul 135 alineatul (3) din Regulamentul financiar.

¹⁵ Articolul 143 din Regulamentul financiar.

¹⁶ Decizia (UE) 2018/1220 a Comisiei.

¹⁷ Articolul 143 din Regulamentul financiar.

¹⁸ Articolul 135 din Regulamentul financiar.

¹⁹ Articolul 142 alineatul (5) din Regulamentul financiar.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Punctul 32 din Acordul interinstituțional din 16 decembrie 2020 privind disciplina bugetară.

²² Articolul 136 alineatul (4) din Regulamentul financiar.

²³ Articolul 143 din Regulamentul financiar.

²⁴ Rapoartele anuale privind protejarea intereselor financiare ale UE în perioada 2016‑2020: SWD(2017) 268, SWD(2018) 382, SWD(2020) 157, SWD(2021) 256.

²⁵ Punctul 7 din SWD(2020) 157.

²⁶ Articolul 167 alineatul (2) și articolul 198 alineatul (2) din Regulamentul financiar.

²⁷ Baza de date EDES: Lista operatorilor economici excluși sau care fac obiectul unei sancțiuni financiare.

²⁸ Raport de audit al IAS: IAS.B4-2017-BUDG-001 din 25 ianuarie 2019.

²⁹ Articolul 136 alineatul (2) din Regulamentul financiar.

³⁰ Articolul 11 din Regulamentul nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de OLAF.

³¹ Articolul 136 alineatul (1) literele (a)-(d) din Regulamentul financiar.

³² Articolul 136 alineatul (1) literele (d), (e) și (f) din Regulamentul financiar.

³³ Articolul 142 alineatul (2) din Regulamentul financiar.

³⁴ Articolul 142 alineatul (4) din Regulamentul financiar.

³⁵ Ibidem.

³⁶ Date furnizate de OLAF la cererea Curții de Conturi Europene.

³⁷ Articolul 44 din Regulamentul (UE) 2017/1939.

³⁸ Articolul 6 din Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office.

³⁹ Articolul 142 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul financiar.

⁴⁰ Articolul 136 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul financiar.

⁴¹ Raport de audit al IAS: IAS.B4-2017-BUDG-001 din 25 ianuarie 2019.

⁴² Administrative Arrangement between the European Court of Auditors and the European Public Prosecutor’s Office.

⁴³ Tabelul DM3 de la pagina 133 din partea 2 a evaluării statistice a neregulilor raportate pentru 2020 – SWD(2021) 258 final.

⁴⁴ Articolul 137 alineatul (1) din Regulamentul financiar.

⁴⁵ Exemplu de model de declarație pe propria răspundere elaborat de Comisie.

⁴⁶ Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide.

⁴⁷ Procesul-verbal al reuniunii Consiliului pentru gestiunea corporativă din 27 ianuarie 2021.

⁴⁸ Raport de audit al IAS: IAS.B4-2017-BUDG-001 din 25 ianuarie 2019.

⁴⁹ Ibidem.

⁵⁰ Articolul 154 din Regulamentul financiar.

⁵¹ Acordul-cadru financiar și administrativ din 8 octombrie 2019.

⁵² Acordul-cadru financiar și administrativ din 14 februarie 2020.

⁵³ Decizia 2019/C 191/02 a Comisiei din 17 aprilie 2019.

⁵⁴ Articolul 36 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul financiar.

⁵⁵ Articolul 144 din Regulamentul financiar, articolul 5 din Regulamentul delegat (UE) 2015/1971 al Comisiei și articolul 5 din Regulamentul delegat (UE) 2015/1970 al Comisiei.

⁵⁶ Articolul 122 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, articolul 50 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 223/2014, articolul 5 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 514/2014, articolul 21 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul (UE) nr. 1309/2013.

⁵⁷ Articolul 144 din Regulamentul financiar.

⁵⁸ Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 privind Fondul european de dezvoltare regională și Regulamentul (UE) nr. 1300/2013 privind Fondul de coeziune.

⁵⁹ Articolul 136 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul financiar.

⁶⁰ Articolul 19 și articolul 35 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 640/2014.

⁶¹ Articolul 57 din Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice.

⁶² Articolul 142 alineatul (5) din Regulamentul financiar.

⁶³ Strategia antifraudă a Comisiei: acțiuni intensificate pentru protecția bugetului UE, COM(2019) 196 final.

⁶⁴ Punctul 32 din Acordul interinstituțional din 16 decembrie 2020 privind disciplina bugetară.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7766-2	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/15117	QJ-AB-22-006-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-7758-7	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/914	QJ-AB-22-006-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2022

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Figura 7: pictograme realizate de Pixel Perfect utilizând ca sursă site-ul https://flaticon.com.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: https://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (https://data.europa.eu/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.