Proteger o orçamento da UE – É necessário utilizar melhor a lista negra

Síntese

I No respeitante aos fundos da UE, a União Europeia e os Estados‑Membros partilham a responsabilidade pela proteção dos interesses financeiros da União. A inclusão numa «lista negra» (ou exclusão) é um instrumento fundamental utilizado pelos organismos internacionais e pelas autoridades nacionais para proteger as suas finanças públicas. A finalidade é evitar a celebração de convenções de financiamento com contrapartes não fiáveis, tais como as envolvidas em situações de fraude, corrupção, falta profissional, branqueamento de capitais ou dívidas fiscais. Em 2020, a UE pagou cerca de 150 mil milhões de euros ao abrigo de convenções de financiamento. Desde 2016, a Comissão é responsável pelo funcionamento do sistema de deteção precoce e de exclusão (EDES) relativamente à quarta parte das despesas da UE (39 mil milhões de euros) que gere, direta ou indiretamente através de parceiros de execução, em conformidade com as regras financeiras da União. Em relação aos três quartos das despesas da UE que envolvem autoridades nacionais (111 mil milhões de euros), os Estados‑Membros têm de seguir as obrigações em matéria de exclusão, mas não têm de criar sistemas de exclusão ou bases de dados propriamente ditos.

II A finalidade da presente auditoria foi avaliar se a exclusão está a ser utilizada de forma eficaz para proteger os fundos da UE de contrapartes não fiáveis. O Tribunal centrou‑se principalmente em avaliar se o EDES tem estado a funcionar de forma eficaz nos regimes de gestão direta e indireta. Em especial, examinou, no âmbito do EDES, a eficácia das situações e dos procedimentos de exclusão, da lista negra das contrapartes excluídas e dos mecanismos de identificação de contrapartes em situações de exclusão. No respeitante à gestão partilhada, selecionou quatro Estados‑Membros a fim de analisar as suas disposições de exclusão e apontar boas práticas. O Tribunal realizou a auditoria de modo a contribuir para as propostas da Comissão relativas à revisão das regras financeiras da UE, bem como para os seus planos de reforço da utilização de ferramentas e dados digitais em prol da proteção dos interesses financeiros da União.

III O Tribunal concluiu que a exclusão não está a ser utilizada de forma eficaz para proteger os fundos da UE de contrapartes não fiáveis. Embora o EDES tenha um vasto leque de situações de exclusão e procedimentos de tomada de decisão sólidos, os serviços da Comissão registaram poucas exclusões no sistema, devido a lacunas nos mecanismos de identificação de contrapartes em situações de exclusão. No regime de gestão partilhada, em que o EDES não é aplicável, as diferenças entre as estratégias seguidas pelos Estados‑Membros prejudicam a eficácia global do recurso à exclusão para proteger o orçamento da UE.

IV No que diz respeito à gestão direta, o Tribunal constatou que o EDES tem um âmbito alargado e um procedimento de exclusão robusto, baseado numa apreciação centralizada dos casos por uma instância independente que assegura um tratamento coerente e equitativo das contrapartes. Não obstante, as lacunas nos mecanismos de identificação das contrapartes em situações de exclusão contribuíram para o baixo nível de exclusões. Em especial, a responsabilidade pela exclusão está fragmentada e os serviços da Comissão enfrentam dificuldades jurídicas e técnicas no acesso aos dados dos Estados‑Membros sobre situações de exclusão, como os registos comerciais e os registos criminais. Mesmo quando existem dados pertinentes ao nível da UE, por exemplo relacionados com investigações de fraude, estes nem sempre são utilizados ou utilizáveis. Na prática, a Comissão deposita muita confiança nas declarações sob compromisso de honra, apresentadas pelas contrapartes da UE, relativas à inexistência de situações de exclusão. Neste contexto, o Tribunal constatou que o acompanhamento e a supervisão centralizados da identificação e do registo de casos no EDES foram reduzidos e que existem mais oportunidades para promover a utilização deste sistema e defender a partilha de dados e as ferramentas digitais.

V No que diz respeito à gestão indireta, o Tribunal constatou que o contributo dos parceiros de execução para o número de casos de exclusão registados no EDES foi reduzido, em grande medida devido aos mesmos fatores que se aplicam à gestão direta. Existem outros fatores, como acordos com parceiros de execução que não abrangem todas as situações de exclusão e o facto de estes não poderem excluir contrapartes antes de ser proferida uma decisão judicial transitada em julgado ou adotada uma decisão administrativa definitiva. O Tribunal constatou ainda que a Comissão tem sido lenta a concluir a avaliação das disposições de exclusão instituídas pelos parceiros de execução.

VI No que diz respeito à gestão partilhada, que abrange principalmente as despesas agrícolas e da coesão e não é abrangida pelo EDES, as visitas do Tribunal a quatro Estados‑Membros revelaram diferenças consideráveis nas estratégias seguidas quanto à exclusão, contribuindo para uma desigualdade na proteção dos fundos da UE. O Tribunal constatou igualmente que alguns Estados‑Membros poderiam utilizar melhor os dados e instrumentos ao nível da UE, designadamente os dados sobre fraudes e irregularidades e a Arachne, a ferramenta de exploração de dados e de pontuação dos riscos. Por último, constatou que a Comissão não tem uma visão geral sobre os sistemas de exclusão dos Estados‑Membros nem dispõe dos dados necessários ao desenvolvimento de uma estratégia que melhore a sua própria capacidade, bem como a dos parceiros de execução e das autoridades dos Estados‑Membros, para identificar as contrapartes em (risco de se encontrarem em) situações de exclusão.

VII O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• alargar o âmbito da exclusão;
• reforçar a aplicação do EDES;
• melhorar o acompanhamento do EDES no regime de gestão indireta;
• alargar o EDES à gestão partilhada;
• utilizar melhor os dados e as ferramentas digitais para efeitos de exclusão.

Introdução

Responsabilidades da UE e dos Estados‑Membros na proteção do orçamento da União

01 Em 2020, a UE pagou cerca de 150 milhões de euros¹ ao abrigo de convenções de financiamento, abrangendo principalmente a concessão de subvenções, contratos relativos a obras, bens ou serviços e instrumentos financeiros como empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios. As contrapartes nos acordos vão desde particulares, como agricultores e investigadores, a grandes entidades, como empresas comerciais, municípios e organizações não governamentais.

02 Incumbe à Comissão a responsabilidade global pela gestão do orçamento da UE. Em 2020, a Comissão executou cerca de 19 % das despesas operacionais (28 mil milhões de euros) ao abrigo de acordos celebrados diretamente através das suas Direções‑Gerais e de outros serviços e outros 7 % (11 mil milhões de euros)² indiretamente através de «parceiros de execução» específicos, como o Grupo do Banco Europeu de Investimento (BEI). A execução dos restantes 74 % (111 mil milhões de euros) das despesas anuais da UE envolve as autoridades dos Estados‑Membros, através do que se designa por «gestão partilhada», que abrange principalmente as despesas agrícolas e da coesão.

03 A Comissão delega a responsabilidade pela gestão dos diferentes domínios de intervenção do orçamento da UE nos «gestores orçamentais» dos seus serviços (Direções‑Gerais)³. As funções destes gestores incluem a celebração de convenções de financiamento com as contrapartes da União (no regime de gestão direta)⁴ ou com parceiros de execução (no regime de gestão indireta), confiando‑lhes a celebração de acordos com contrapartes em nome da Comissão. No âmbito da gestão partilhada, a celebração de acordos com as contrapartes incumbe às autoridades de gestão e aos organismos pagadores dos Estados‑Membros.

04 Ao abrigo do direito da UE, a Comissão, os parceiros de execução e as autoridades dos Estados‑Membros devem proteger o orçamento da UE contra fraudes e irregularidades⁵. Para o efeito, são obrigados a criar sistemas de controlo eficazes⁶. Para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da União, os Estados‑Membros têm de tomar medidas análogas às que tomarem para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros⁷. A Comissão é responsável por assegurar um nível de proteção semelhante em todos os tipos de modalidades de gestão: direta, indireta ou partilhada⁸.

Exclusão de contrapartes não fiáveis da receção de fundos

05 A exclusão é um instrumento importante que as entidades (como os organismos internacionais e as autoridades nacionais) utilizam para evitar que contrapartes não fiáveis se candidatem e recebam subvenções ou contratos governamentais. Os principais elementos do sistema de exclusão de uma organização⁹ incluem:

• uma «lista negra» das contrapartes excluídas da celebração de convenções de financiamento com a organização;
• um conjunto de motivos de exclusão de uma contraparte, como falta profissional, fraude, corrupção, branqueamento de capitais ou dívidas fiscais («situações de exclusão»);
• um processo para acrescentar e retirar contrapartes da lista negra («procedimento de exclusão»);
• mecanismos para verificar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão, designadamente utilizando a lista negra.

06 A figura 1 ilustra as relações entre os principais elementos de um sistema de exclusão.

07 Na prática, a lista negra permite que os gestores financeiros de uma parte de uma organização confiem nas verificações anteriormente realizadas a uma contraparte por gestores financeiros de outras partes da mesma organização. A publicação dos nomes das contrapartes excluídas alarga este benefício aos gestores financeiros de outras organizações e tem um efeito dissuasor. O Governo Federal dos EUA e o Grupo do Banco Mundial utilizam há muito listas negras e serviram de inspiração para o sistema de exclusão do orçamento da UE. A caixa 1 apresenta uma panorâmica do sistema de exclusão do Governo Federal dos EUA que é aplicado pelas agências federais deste país.

Quadro jurídico da UE aplicável à exclusão

08 Impedir a transferência de fundos para contrapartes que não estão autorizadas a recebê‑los é uma condição prévia para a proteção dos interesses financeiros da UE¹⁰. As regras financeiras da União (o Regulamento Financeiro) exigem¹¹ que a Comissão estabeleça e gira um sistema de deteção precoce e de exclusão (EDES) aplicável aos fundos da UE despendidos em regime de gestão direta e indireta. A Comissão criou o EDES em 2016.

09 O Regulamento Financeiro prevê excluir e/ou sancionar financeiramente as contrapartes que se verifique estarem numa situação de exclusão¹² (caixa 2). Em casos graves, o nome da contraparte pode ser publicado como forma de dissuasão¹³.

10 Os gestores orçamentais da Comissão são responsáveis pela identificação das contrapartes passíveis de exclusão e pelo registo dos casos de exclusão¹⁴ na base de dados do EDES (a denominada «lista negra»). O procedimento de exclusão a seguir depende do tipo de situação de exclusão. Os gestores orçamentais devem excluir diretamente as contrapartes em caso de falência ou insolvência, bem como de dívidas fiscais ou à segurança social, com base em decisões judiciais transitadas em julgado ou decisões administrativas.

11 Noutras situações de exclusão, o gestor orçamental deve enviar um pedido de exclusão à instância do EDES. Este órgão é composto por um presidente independente, dois membros permanentes designados pela Direção‑Geral do Orçamento e um representante do gestor orçamental que apresenta o pedido de exclusão. Tem por missão avaliar os factos apurados e os resultados e, na ausência de uma decisão judicial transitada em julgado ou de uma decisão administrativa, estabelecer uma «qualificação jurídica preliminar»¹⁵.

12 A instância do EDES¹⁶ avalia os casos que lhe são apresentados pelos gestores orçamentais e formula recomendações quanto à exclusão, aplicação de sanções financeiras e/ou publicação do nome da contraparte¹⁷. A instância é igualmente responsável pela proteção dos direitos fundamentais das contrapartes, incluindo o «direito a serem ouvidas». Após receber a recomendação da instância, o gestor orçamental que registou o caso é responsável por tomar a decisão final sobre a aplicação de sanções à contraparte.

13 A deteção precoce visa alertar a comunidade de gestores orçamentais para contrapartes de risco¹⁸. Estes gestores devem registar uma contraparte no âmbito do mecanismo de deteção precoce se presumirem que se encontra numa situação de exclusão, mas têm de recolher as provas necessárias para proceder à exclusão. Devem notificar a contraparte, a menos que tal comprometa uma investigação em curso. Uma contraparte assinalada como caso de deteção precoce pode continuar a candidatar‑se a fundos da UE e a recebê‑los, não devendo estes casos permanecer em aberto por mais de um ano. Para prorrogar o prazo, o gestor orçamental competente deve remeter o caso para a instância.

14 O EDES é atualmente o único sistema de exclusão a funcionar ao nível da UE. Embora, no âmbito da gestão partilhada, os Estados‑Membros sejam obrigados a estabelecer sistemas de controlo para proteger os interesses financeiros da UE, a legislação da União não exige que criem sistemas de exclusão propriamente ditos¹⁹. A figura 2 destaca a parte do orçamento da UE abrangida pelo EDES.

Âmbito e método da auditoria

15 A finalidade da presente auditoria foi avaliar se a exclusão está a ser utilizada de forma eficaz para proteger os fundos da UE de contrapartes não fiáveis. A auditoria abrangeu o período entre 2016 e 2020.

16 O Tribunal centrou‑se principalmente em avaliar se o EDES funcionava de forma eficaz nos regimes de gestão direta e indireta. Em especial, examinou se, no quadro do EDES:

• o âmbito das situações de exclusão é suficiente para excluir contrapartes não fiáveis;
• o procedimento de exclusão assegura a solidez da tomada de decisão no que diz respeito às contrapartes que se verifique estarem numa situação de exclusão;
• a base de dados das contrapartes excluídas (a «lista negra») contém os nomes adequados para poder contribuir de forma significativa para a proteção dos interesses financeiros da UE;
• os mecanismos de identificação das contrapartes em situações de exclusão são adequados.

17 O Tribunal recolheu e analisou informações sobre o funcionamento do EDES provenientes:

• de dois serviços da Comissão responsáveis pela autorização de despesas operacionais em regime de gestão direta (Agência de Execução Europeia da Investigação, REA) e gestão indireta (Direção‑Geral das Parcerias Internacionais, DG INTPA);
• de dois serviços da Comissão com responsabilidades em domínios de intervenção transversais em matéria de proteção dos interesses financeiros da UE (Direção‑Geral do Orçamento, DG BUDG, e Organismo Europeu de Luta Antifraude, OLAF);
• dos principais parceiros no regime de gestão indireta responsáveis pela execução dos instrumentos financeiros da UE, nomeadamente o BEI, o Fundo Europeu de Investimento (FEI) e uma seleção dos seus intermediários financeiros em quatro Estados‑Membros (Estónia, Itália, Polónia e Portugal).

18 O Tribunal comparou o EDES com os sistemas de exclusão do Governo Federal dos EUA e do Grupo do Banco Mundial, que visitou em fevereiro de 2020. Além disso, analisou e cruzou informações sobre contrapartes e situações de exclusão no EDES, no sistema contabilístico da UE e noutras bases de dados ao nível da União, bem como em fontes de dados nacionais e numa ferramenta de dados sobre conformidade disponível comercialmente²⁰.

19 No que diz respeito à gestão partilhada, o Tribunal examinou as disposições em quatro Estados‑Membros (Estónia, Itália, Polónia e Portugal), que selecionou para refletir a diversidade de estratégias quanto à gestão dos fundos públicos. Em relação a cada um deles, selecionou um organismo pagador e uma autoridade de gestão responsáveis pelas despesas agrícolas e da coesão. Devido ao surto de COVID‑19, baseou‑se na análise de documentos oficiais, nas respostas escritas das autoridades dos Estados‑Membros às suas perguntas sobre o recurso à exclusão e em entrevistas à distância com funcionários dessas autoridades. Recolheu e analisou igualmente informações sobre a exclusão no regime de gestão partilhada provenientes dos principais serviços da Comissão envolvidos, nomeadamente as Direções‑Gerais da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, da Política Regional e Urbana e do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão. Além disso, utilizou a ferramenta de dados sobre conformidade para despistar possíveis situações de exclusão numa amostra estratificada de contrapartes no regime de gestão partilhada.

20 O Tribunal realizou a presente auditoria de modo a contribuir para a proposta da Comissão relativa à revisão do Regulamento Financeiro em 2022. Visou também concorrer para os seus planos de reforço da utilização de ferramentas e dados digitais em prol da proteção dos interesses financeiros da UE mediante a disponibilização de um sistema de informação e de acompanhamento integrado e interoperável que abranja todos os beneficiários de fundos da União²¹.

Observações

Gestão direta: apesar de alguns pontos fortes do sistema de exclusão, as lacunas limitam a sua eficácia

O sistema de exclusão da Comissão tem um âmbito de aplicação alargado e procedimentos de exclusão robustos

O EDES abrange um vasto leque de contrapartes, tipos de convenções de financiamento e situações de exclusão

21 É de esperar que, para maximizar a sua utilidade, um sistema de exclusão eficaz se aplique a todos os tipos de contrapartes potenciais, abranja todos os tipos de convenções de financiamento e inclua uma lista exaustiva de situações de exclusão.

22 O Tribunal constatou que a exclusão se aplica a todos os tipos de contrapartes da UE elegíveis para se candidatarem a fundos e recebê‑los. Contudo, a possibilidade de excluir partes relacionadas, tais como filiais, beneficiários efetivos e gestores competentes (caso não sejam eles próprios beneficiários de fundos da UE), é relativamente limitada nos termos do Regulamento Financeiro²².

23 O Tribunal constatou igualmente que, desde a revisão de 2016 do Regulamento Financeiro, as situações de exclusão se aplicam a todos os tipos de convenções de financiamento, nomeadamente contratos, subvenções, prémios e instrumentos financeiros.

24 Por último, o Tribunal constatou que o Regulamento Financeiro prevê um vasto leque de situações de exclusão, comparável ao utilizado pelo Governo Federal dos EUA. Notou apenas uma diferença significativa, pois as regras financeiras da UE não preveem a exclusão de contrapartes que tenham dívidas para com o orçamento da União. Porém, os gestores orçamentais podem atenuar o risco compensando as dívidas existentes com os pagamentos futuros, pelo que a exclusão não é necessária.

Os procedimentos do EDES asseguram a solidez da tomada de decisão em matéria de exclusão

25 É de esperar que um procedimento para acrescentar e eliminar contrapartes seja robusto, de modo a garantir que as decisões de exclusão são válidas, coerentes, justas e proporcionadas. O quadro 1sintetiza a comparação realizada pelo Tribunal entre o EDES e o sistema de exclusão dos EUA. O sistema do Grupo do Banco Mundial partilha características com ambos.

26 O Tribunal constatou que o EDES dispõe de procedimentos de tomada de decisão sólidos em matéria de exclusão, cuja validade é assegurada pelo facto de se basearem em decisões transitadas em julgado ou decisões administrativas definitivas. Além disso, na ausência de uma decisão de um destes tipos (que pode demorar meses ou mesmo anos), o Regulamento Financeiro permite excluir contrapartes sempre que os interesses financeiros da UE estejam em risco significativo e os factos ou resultados disponíveis sejam suficientes para fundamentar essa decisão. Nestas circunstâncias, o gestor orçamental competente deve remeter o caso para a instância do EDES.

27 Tal como no sistema dos EUA, o Regulamento Financeiro exige que as contrapartes recebam uma notificação prévia e tenham a oportunidade de apresentar observações antes de ser tomada uma decisão de exclusão. A instância do EDES tem em conta estas observações juntamente com os factos e resultados apresentados pelos gestores orçamentais e formula recomendações. O procedimento de avaliação da instância protege os direitos fundamentais das contrapartes, como o direito a serem ouvidas²³.

28 Entre 2016 e 2020, os gestores orçamentais remeteram 98 casos para a instância. Esta formulou 57 recomendações, 43 no sentido da exclusão e 14 da não exclusão da contraparte em causa²⁴. As restantes 41 consultas incluem casos retirados pelo gestor orçamental devido a uma alteração das circunstâncias, outros em que a instância não estava em condições de formular uma recomendação e processos em curso. Desde 2016, os gestores orçamentais optaram sempre por seguir as recomendações da instância²⁵. A composição desta e a sua experiência na realização de apreciações centralizadas dos casos de exclusão contribuem para assegurar a coerência da tomada de decisões. A equipa de funcionários da DG BUDG que presta apoio administrativo à instância do EDES também contribui para assegurar a coerência, aconselhando os gestores orçamentais de outros serviços sobre se devem ou não remeter casos para a mesma.

29 Quando o gestor orçamental competente toma uma decisão de exclusão, os restantes gestores orçamentais são obrigados a respeitá‑la até que a contraparte tenha completado o período de exclusão. Além de poderem aceder à base de dados do EDES, antes de concederem uma nova autorização financeira os serviços podem verificar diretamente no sistema contabilístico da Comissão se uma contraparte está registada no EDES. Terminado o período de exclusão, as contrapartes deixam automaticamente de constar da lista negra do EDES. Os gestores orçamentais podem igualmente solicitar à instância que reveja uma recomendação de exclusão, de forma a ter em consideração novos factos ou circunstâncias. É o caso, por exemplo, quando a autoridade competente tiver chegado a uma decisão judicial transitada em julgado ou adotado uma decisão administrativa definitiva ou a contraparte tiver tomado medidas corretivas.

A «lista negra» do EDES contém poucas contrapartes excluídas

30 A utilidade de uma «lista negra» depende em grande medida do seu âmbito e dimensão, que são principalmente determinados por outros elementos‑chave do sistema de exclusão (ver figura 1):

• o leque de contrapartes, os tipos de convenções de financiamento e as situações de exclusão abrangidas;
• o funcionamento do procedimento de exclusão;
• as disposições tomadas para verificar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão, que constituem o principal elemento para o procedimento conexo.

31 O Tribunal analisou os dados relativos aos casos de exclusão registados na base de dados do EDES entre 2016 e 2020. No total, a lista negra da UE indicava 448 contrapartes excluídas em 31 de dezembro de 2020, 430 devido a insolvência e falência e 18 por outros motivos. As contrapartes insolventes e falidas apresentam poucos riscos suplementares para os interesses financeiros da UE, pois é pouco provável que se candidatem a mais fundos da União²⁶. Apenas dois casos estavam relacionados com fraude e corrupção. A figura 3 apresenta uma visão geral das exclusões por tipo de situação.

32 A UE exclui muito poucas contrapartes em comparação com o Governo Federal dos EUA e o Banco Mundial. Em proporção do montante dos fundos em causa, o Tribunal estima que o Governo Federal dos EUA exclui um número de contrapartes mais de cinquenta vezes superior ao da UE no âmbito do EDES (quadro 2). Embora existam diferenças significativas nos orçamentos e nas contrapartes do Governo dos EUA e do Banco Mundial em comparação com a UE, a taxa de exclusão relativamente baixa do EDES indica que podem existir lacunas nos mecanismos utilizados pela União para identificar contrapartes em situações de exclusão.

33 O Governo Federal dos EUA publica todas as exclusões, enquanto nos termos do Regulamento Financeiro a publicação é considerada uma sanção adicional que deve ser aplicada proporcionalmente. Em 31 de dezembro de 2021, a base de dados online do EDES²⁷ enumerava sete contrapartes.

34 O Tribunal constatou ser pouco provável que, uma vez excluídas, as contrapartes recebam mais fundos da UE na modalidade de gestão direta. Comparou a lista de contrapartes excluídas no EDES com a lista de todos os compromissos financeiros em aberto registados no sistema contabilístico da Comissão e não encontrou nenhum caso em que os gestores orçamentais tenham assumido novos compromissos financeiros com contrapartes excluídas.

As lacunas nas disposições de controlo das situações de exclusão limitam a eficácia do EDES

35 Embora o EDES tenha um âmbito de aplicação alargado e um procedimento de exclusão robusto, existem várias lacunas nos mecanismos de identificação das contrapartes em situações de exclusão, o que contribuiu bastante para a taxa de exclusão relativamente baixa (ver subsecções seguintes, pontos 36 a 63).

A responsabilidade pela identificação das contrapartes passíveis de exclusão está fragmentada dentro da Comissão

36 Em conformidade com o seu modelo de governação descentralizada da gestão financeira, a Comissão delegou os poderes de tomada de decisões de exclusão nos seus gestores orçamentais. No entanto, a tarefa concreta de verificar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão é normalmente desempenhada por «gestores orçamentais delegados», vários funcionários em cada serviço que são responsáveis por proceder a autorizações orçamentais, assumir compromissos jurídicos e autorizar pagamentos.

37 O elevado número de funcionários potencialmente envolvidos aumenta o risco de se utilizarem métodos incoerentes para verificar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão. Cinco serviços, responsáveis em conjunto pela gestão de aproximadamente 50 % dos fundos em gestão direta, representavam cerca de 80 % de todos os casos (incluindo os de falências), e quase metade do total foi registado pelo serviço e pela agência de execução responsáveis pelas despesas de investigação e inovação (DG RTD e REA). A figura 4 mostra os casos do EDES por serviço da Comissão. Analisando apenas situações que não envolvem falência e insolvência, o Tribunal constatou que 17 dos 56 serviços e agências de execução da Comissão registaram casos de exclusão no EDES entre 2016 e 2020 e que 39 nunca registaram um caso de exclusão não relacionado com falência.

38 Neste contexto, o Tribunal observa que o Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão comunicou, em 2019²⁸, que esta não tinha um método para verificar sistematicamente se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão e devem ser sujeitas ao procedimento de exclusão. O Tribunal constatou que os serviços examinados não dispõem de pessoal especializado em verificar se as contrapartes estão em situação de exclusão e registar os casos no EDES, nem de pessoal exclusivamente dedicado a estas tarefas. O SAI também assinalou que existe uma falta geral de sensibilização para o EDES em toda a Comissão. Em resposta ao relatório, a Comissão tem vindo a realizar atividades de formação e sensibilização, nomeadamente sobre os instrumentos a utilizar pelos gestores orçamentais para identificar as contrapartes em situações de exclusão e comunicar informações sobre as mesmas.

39 A fragmentação da responsabilidade pela identificação das contrapartes em situações de exclusão é igualmente evidente no que diz respeito a casos de suspeita de fraude lesiva do orçamento da UE. Nestas situações, o gestor orçamental competente deve notificar a suspeita de fraude ao OLAF e verificar se é necessário registar um caso de deteção precoce no EDES. O OLAF é responsável por realizar os inquéritos e comunicar os resultados num relatório com recomendações. Contudo, não é expressamente obrigado a recomendar o registo de um caso de deteção precoce ou de exclusão. O gestor orçamental competente deve, em geral, ter em conta as recomendações do OLAF²⁹ e, se o inquérito deste Organismo confirmar a existência de fraude, verificar se é necessário remeter o caso para a instância.

40 O Tribunal constatou que não existiam orientações ou procedimentos claros sobre a formulação de recomendações pelo OLAF dirigidas aos gestores orçamentais sobre o registo de casos no EDES. À data da auditoria, o OLAF estava a rever os procedimentos de formulação de recomendações e acompanhamento da sua aplicação. Estava também a colaborar com a DG BUDG em novas instruções para a elaboração de recomendações relativas ao EDES. Além disso, embora o OLAF indique no seu relatório a qualificação jurídica preliminar dos factos comprovados³⁰, conforme estipulado, as descrições dos factos exigem análises adicionais e informações mais pormenorizadas para que os gestores orçamentais possam remeter um caso de exclusão para a instância do EDES.

Os serviços da Comissão enfrentam dificuldades no acesso aos dados dos Estados‑Membros sobre as contrapartes

41 Os mecanismos utilizados pela Comissão para determinar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão dependem frequentemente do acesso a dados dos Estados‑Membros, uma vez que não existem cadastros ou registos à escala da UE. A figura 5 destaca os principais tipos de fontes de dados nacionais para um conjunto de situações de exclusão do EDES³¹.

42 No regime de gestão direta, os gestores orçamentais podem ter de lidar com contrapartes de muitos Estados‑Membros e países terceiros diferentes, enfrentando grandes obstáculos práticos, jurídicos e técnicos para aceder aos dados. Em geral, os serviços com responsabilidades na gestão direta não têm acesso privilegiado aos dados dos Estados‑Membros, pelo que têm de se basear em bases de dados disponíveis ao público, que podem ser de acesso pago e existirem apenas na língua do Estado‑Membro.

43 O Tribunal constatou que o acesso aos dados varia em função da situação de exclusão e do Estado‑Membro em causa. A título de exemplo, os dados sobre empresas em situação de falência ou insolvência são em geral facilmente acessíveis. A Estónia, a Itália, a Polónia e Portugal facultaram todos informações disponíveis ao público sobre a situação de solvência das empresas, embora a natureza precisa das informações seja diferente consoante o Estado‑Membro.

44 As modalidades de controlo das dívidas fiscais e à segurança social também diferem entre os quatro Estados‑Membros. Por exemplo, através do seu registo comercial online, a Estónia proporciona acesso público gratuito a dados de dívidas fiscais e à segurança social superiores a 100 euros. O registo comercial da Polónia também disponibiliza informações públicas gratuitas sobre essas dívidas, se continuarem por pagar 60 dias após o início de um processo de recuperação. Em Itália, uma autoridade específica faculta um certificado sobre dívidas fiscais e à segurança social através de um sítio Web concebido para o efeito, mas apenas se o requerente registar a sua identidade. Em Portugal, o acesso às informações sobre dívidas fiscais e à segurança social é restrito aos utilizadores autorizados da plataforma informática do Governo.

45 Existem também restrições jurídicas ao acesso aos registos criminais pertinentes. Em especial, o acesso às informações relativas a uma contraparte pode exigir uma autorização das autoridades do Estado‑Membro ou mesmo da pessoa em causa. Em alguns casos, o registo criminal de uma pessoa só está disponível sob a forma de um certificado cuja autenticidade pode não ser facilmente verificável pela Comissão.

46 Outro problema enfrentado pela Comissão é a identificação da contraparte nos vários registos. A falta de um identificador único da UE para uma determinada empresa ou pessoa dificulta a correspondência entre registos provenientes de diferentes conjuntos de dados. Os identificadores únicos são utilizados em algumas jurisdições, como os EUA. Nos quatro Estados‑Membros analisados pelo Tribunal, os números de identificação fiscal de uma empresa ou pessoa estavam disponíveis para utilização pelas administrações públicas nacionais. Todavia, estes identificadores não constavam de todos os registos públicos pertinentes, pelo que não estavam disponíveis para a Comissão.

47 Uma forma de atenuar o impacto da fragmentação dos dados e a falta de identificadores claros é a utilização de ferramentas de exploração de dados, amplamente utilizadas no setor financeiro para identificar contrapartes de risco. Porém, as atuais ferramentas comerciais de exploração de dados não estão bem adaptadas às necessidades da Comissão, pois não abrangem todos os motivos de exclusão aplicados na UE e baseiam‑se em dados públicos de qualidade e exaustividade incertas. Embora estas ferramentas possam reunir informações pertinentes para os casos de deteção precoce, não podem disponibilizar os factos e resultados necessários para a exclusão no EDES.

48 A Comissão tem vindo a desenvolver uma ferramenta de exploração de dados e pontuação dos riscos, principalmente para fins de auditoria e controlo no âmbito da gestão partilhada (ponto 84). Esta ferramenta poderia também ter vantagens para a gestão direta e indireta. No entanto, para ser útil na identificação de contrapartes em situação de exclusão, terão de se encontrar soluções para os obstáculos práticos, técnicos e jurídicos anteriormente descritos. Para este efeito, a legislação da UE terá de prever a abertura do acesso aos dados existentes nos Estados‑Membros, bem como uma maior digitalização, partilha e análise dos dados respeitantes à gestão dos fundos da União.

As fontes de dados ao nível da UE são pouco exploradas para a identificação de contrapartes excluídas

49 O Regulamento Financeiro prevê que os gestores orçamentais utilizem várias fontes de dados ao nível da UE para a identificação de contrapartes em determinadas situações de exclusão³². A figura 6 destaca as principais situações de exclusão para as quais estas fontes existem. Se as informações delas provenientes indicarem o risco de uma contraparte se encontrar numa situação de exclusão, o gestor orçamental competente deve registar um caso de deteção precoce ou de exclusão³³. As fontes sobrepõem‑se em certa medida, pois a deteção precoce e a exclusão podem resultar de inquéritos do OLAF originalmente iniciados com base em provas recolhidas durante auditorias ou outros controlos ao nível da União. O Tribunal examinou de que forma a deteção precoce e outras fontes de dados ao nível da UE são utilizadas para verificar se existem situações de exclusão.

Deteção precoce

50 Uma vez que a deteção precoce diz respeito a contrapartes que se presume estarem numa situação de exclusão, seria de esperar que levasse frequentemente a exclusões. No total, entre 2016 e 2020, apenas foram encerrados 90 casos de deteção precoce. Destes, apenas 15 conduziram à exclusão, 8 por falência ou insolvência e 7 por outras razões. Dos restantes 75 casos, 13 foram encerrados antes do prazo de um ano sem que o motivo tivesse sido registado na base de dados do EDES e 62 expiraram automaticamente no final desse prazo. Em 31 de dezembro de 2020, estavam em aberto 11 casos de deteção precoce na base de dados do EDES. Tendo em conta as fontes de dados que os gestores orçamentais têm de utilizar, o número de casos afigura‑se reduzido.

51 O facto de os casos expirarem automaticamente após um ano³⁴ pode prejudicar o papel da deteção precoce no acompanhamento das contrapartes de risco, se se demorar mais de um ano a receber uma decisão judicial transitada em julgado ou uma decisão administrativa definitiva. Contudo, os gestores orçamentais só podem prorrogar o prazo nos casos que remeterem à instância do EDES para efeitos de exclusão³⁵.

Dados do OLAF sobre inquéritos de fraude

52 Seria de esperar que uma parte significativa dos inquéritos do OLAF resultasse no registo das contrapartes em causa como casos de deteção precoce. O Tribunal constatou que os gestores orçamentais registam poucos casos no EDES em resposta a esses inquéritos. Dos 257 que foram concluídos pelo OLAF entre 2016 e meados de 2020³⁶ e diziam respeito a despesas em gestão direta, 143 eram suspeitas de fraude (76) ou irregularidades (67). Dez das contrapartes em causa foram excluídas, cinco por falência e cinco por outros motivos. Seis outras contrapartes foram registadas como casos de deteção precoce.

53 Como anteriormente referido (pontos 39 e 40), os gestores orçamentais recebem informações sobre os resultados dos inquéritos do OLAF sob a forma de relatórios, que se baseiam em dados conservados no sistema de gestão de processos deste Organismo. É igualmente importante que os gestores orçamentais tenham conhecimento dos inquéritos pertinentes em curso. Porém, os dados relevantes para a deteção precoce e a exclusão não estão diretamente à disposição da Comissão.

54 Desde que entrou em funcionamento, em junho de 2021, a Procuradoria Europeia é responsável por investigar, instaurar a ação penal e levar a julgamento as infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União. À data da auditoria, estava a criar o seu próprio sistema de gestão de processos³⁷. Em conformidade com o Regulamento que institui a Procuradoria Europeia, é possível o intercâmbio de informações entre os sistemas de gestão de processos do OLAF e da Procuradoria Europeia sobre se uma contraparte está a ser investigada. Além disso, a Procuradoria Europeia informa a Comissão do seguimento que dá aos processos que lhe são remetidos³⁸.

Sistema de Gestão de Irregularidades

55 O Regulamento Financeiro prevê igualmente que os gestores orçamentais no regime de gestão direta utilizem os dados que os Estados‑Membros têm de comunicar sobre fraudes e irregularidades no âmbito da gestão partilhada³⁹. A comunicação de informações é realizada através do Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI), que está à disposição de todos os gestores orçamentais. Estes são responsáveis por verificar se alguma das «suas» contrapartes consta do sistema⁴⁰. Em 2019, o SAI comunicou que os serviços competentes não verificam sistematicamente se estas informações estão no SGI⁴¹. A análise do Tribunal não produziu provas de que algum dos 2 473 casos comunicados pelos Estados‑Membros entre 2016 e 2020 tenha sido registado no EDES. No entanto, o TCE encontrou sete casos em que a Comissão assumiu novos compromissos na modalidade de gestão direta com contrapartes registadas no sistema, mas não encontrou provas da realização de uma avaliação prévia em matéria de exclusão. Estas constatações indicam que os dados do SGI poderiam ser mais bem utilizados para efeitos de exclusão no regime de gestão direta.

Auditorias e controlos ex post

56 O Regulamento Financeiro reconhece igualmente as auditorias e os controlos ex post realizados pelo Tribunal, pelo SAI e pelos serviços da Comissão como possíveis fontes de casos do EDES. O Tribunal transmite as informações das irregularidades que deteta à Comissão e também, em caso de suspeita de fraude, ao OLAF e à Procuradoria Europeia⁴². Do mesmo modo, sempre que as auditorias ou controlos ex post da Comissão detetem suspeitas de fraude, os gestores orçamentais são obrigados a transmitir as informações ao OLAF para efeitos de inquérito. São também responsáveis pela utilização destas fontes de dados como base para os casos de deteção precoce e de exclusão. A Comissão não procedeu a exclusões por motivos de irregularidades, apesar de, com base em controlos e auditorias ex post, ter comunicado cerca de 8 000 irregularidades na modalidade de gestão direta entre 2016 e 2020⁴³.

A Comissão confia demasiado nas declarações das contrapartes sobre a inexistência de uma situação de exclusão

57 Na prática, devido a dificuldades na verificação das contrapartes nas principais fontes de dados ao nível nacional e da UE (pontos 41a 56), os serviços competentes da Comissão não verificam todas as situações de exclusão em relação a cada contraparte antes de celebrarem convenções de financiamento. O Regulamento Financeiro exige, em geral, que as contrapartes declarem se se encontram numa situação de exclusão⁴⁴. Poderão, por exemplo, ser obrigadas a declarar⁴⁵ «factos apurados no contexto de auditorias ou inquéritos realizados» pela Procuradoria Europeia, pelo Tribunal de Contas, pelo OLAF ou pelo auditor interno, ou de «qualquer outra averiguação, auditoria ou controlo efetuados sob a responsabilidade do gestor orçamental competente».

58 Na maioria dos casos, são necessárias declarações sob compromisso de honra sobre a inexistência de uma situação de exclusão. Os gestores orçamentais podem decidir não exigir que as contrapartes comprovem o que declaram sob compromisso de honra. Por exemplo, a DG INTPA não exige uma declaração sob compromisso de honra para subvenções de valor inferior a 15 000 euros nem a apresentação de documentos comprovativos de declarações relativas a subvenções de valor inferior a 60 000 euros⁴⁶. Em relação aos contratos públicos, os gestores orçamentais exigem frequentemente que as contrapartes apresentem provas documentais ou declarações exigidas pela legislação nacional de que não se encontram numa situação de exclusão.

59 O facto de a Comissão confiar em declarações sob compromisso de honra nos seus procedimentos de concessão de subvenções e de contratação reduz a probabilidade de detetar que uma contraparte se encontra numa situação de exclusão antes da celebração de uma convenção de financiamento. Contradiz também a principal lógica subjacente à introdução de um sistema de exclusão, nomeadamente o abandono de um modelo de proteção das finanças dependente da deteção e correção em favor de um modelo baseado na prevenção.

Responsabilidade reduzida pelo acompanhamento e supervisão centralizados da identificação das contrapartes passíveis de exclusão

60 Dado que há vários gestores orçamentais em toda a Comissão responsáveis pela identificação das contrapartes em situações de exclusão, o acompanhamento e a supervisão das suas atividades são essenciais para assegurar o funcionamento eficaz do EDES. Embora o Regulamento Financeiro estipule a realização de uma apreciação centralizada dos casos de exclusão registados, não prevê a centralização do acompanhamento e da comunicação de informações em relação à eficácia dos serviços competentes na identificação desses casos.

61 Na prática, o Tribunal constatou que, entre 2016 e 2020, o acompanhamento e a supervisão centralizados da identificação e do registo de casos no EDES foram reduzidos. Em janeiro de 2021, o OLAF e a DG BUDG comunicaram ao Conselho de Administração Institucional da Comissão o seguimento dado às recomendações emitidas entre 2012 e meados de 2019⁴⁷. Este exercício deu resposta a uma observação do SAI relativa à ausência de um acompanhamento institucional adequado sobre o seguimento dado às recomendações do OLAF⁴⁸. À data da presente auditoria, não tinha sido realizado qualquer acompanhamento centralizado quanto à utilização, pelos gestores orçamentais, de outras fontes de dados, tais como os casos registados no SGI, as auditorias do Tribunal e do SAI ou os controlos ex post por parte dos serviços da Comissão.

62 O SAI também teceu comentários sobre a necessidade de reforçar as orientações e de aplicar o EDES na prática⁴⁹. Em especial, considerou que era necessário melhorar as disposições dos serviços para a identificação dos casos que devem desencadear um procedimento deste sistema, de modo a integrá‑lo melhor no sistema de controlo interno. O Tribunal observa que, em outubro de 2018, foi publicado um guia institucional do EDES, que dá informações claras sobre quando devem ser registados casos no sistema e sobre o âmbito e funcionamento do procedimento de exclusão. Não obstante, faltam orientações sobre a forma como os gestores orçamentais devem utilizar as várias fontes de dados para identificar as contrapartes em situações de exclusão.

63 A falta de um acompanhamento centralizado prejudica a capacidade da Comissão para melhorar a eficácia do EDES. Um melhor acompanhamento proporcionaria uma base para detetar boas práticas e desenvolver orientações para os gestores orçamentais. Estas poderiam ajudar a promover uma estratégia mais sistemática de utilização das fontes de dados disponíveis para identificar as contrapartes em situação de exclusão e registá‑las na base de dados do EDES. Além disso, o serviço responsável pela realização deste acompanhamento centralizado estaria bem posicionado para defender uma melhor disponibilidade dos dados ao nível nacional e da UE.

Gestão indireta: a aplicação do sistema de deteção precoce e de exclusão demorou mais do que o previsto

O contributo dos parceiros de execução para o número de casos de deteção precoce e de exclusão foi reduzido

64 O EDES é aplicado desde 2016 nos fundos da UE geridos indiretamente pela Comissão ao abrigo de acordos com parceiros de execução. O Tribunal examinou, no regime de gestão indireta, a aplicação dos principais elementos do EDES (a base de dados do EDES que contém as contrapartes excluídas, situações e procedimentos de exclusão e mecanismos de verificação das contrapartes).

65 O Regulamento Financeiro permite à Comissão recorrer a parceiros de execução, desde que sejam capazes de proteger os interesses financeiros da UE a um nível adequado. É exigido⁵⁰ que os gestores orçamentais realizem uma «avaliação por pilares» das disposições de gestão financeira dos principais parceiros de execução da Comissão.

66 Nos termos dos seus acordos com a Comissão, os parceiros de execução não devem prestar apoio financeiro da UE a uma contraparte em situação de exclusão e devem notificar a Comissão de eventuais contrapartes que encontrem nessa condição. Deste modo, os gestores orçamentais podem avaliar se a contraparte deve ser sujeita a um procedimento de exclusão que abranja todos os fundos geridos direta e indiretamente. Contudo, o Tribunal não encontrou provas no EDES de casos de exclusão relacionados com notificações de parceiros de execução entre 2016 e 2020. Por exemplo, a DG INTPA, o serviço da Comissão com mais parceiros de execução, identificou apenas um caso.

67 A ausência de casos no EDES relativos a contrapartes de parceiros de execução explica‑se em grande medida pelos mesmos fatores que se aplicam à gestão direta, conforme se descreve em seguida.

• Fragmentação da responsabilidade pela exclusão: a Comissão tem acordos com cerca de 200 parceiros de execução, que, por sua vez, podem recorrer a subcontratantes ou outros intermediários para executar ações da UE. Por exemplo, o FEI concede financiamento a pequenas e médias empresas através de intermediários financeiros. A figura 7 ilustra os muitos intervenientes, tipos e níveis de acordos celebrados no regime de gestão indireta.
• Dificuldades de acesso aos dados nacionais: os controlos das contrapartes pelos parceiros de execução são condicionados pela disponibilidade de dados nacionais pertinentes sobre determinadas situações de exclusão. Muitos dos principais parceiros de execução, como o Grupo BEI, lidam com contrapartes estabelecidas num vasto leque de jurisdições.
• Fontes de dados ao nível da UE: os parceiros de execução enfrentam restrições semelhantes (ou mesmo maiores) do que a Comissão no que diz respeito à utilização de fontes de dados ao nível da UE. A título de exemplo, ao contrário dos serviços da Comissão, os intermediários não têm acesso à parte não pública da base de dados do EDES ou ao SGI.
• Confiança em declarações sob compromisso de honra: os parceiros de execução podem (e muitas vezes têm de) basear‑se em declarações sob compromisso de honra relativas à inexistência de situações de exclusão quando celebram acordos com as contrapartes.
• Responsabilidade reduzida pelo acompanhamento e supervisão centralizados: a Comissão ainda não examinou por que razão os parceiros de execução comunicaram um número tão reduzido de casos de contrapartes em situações de exclusão.

68 O Tribunal encontrou vários outros fatores que podem também estar a contribuir para o baixo nível de notificações, pelos parceiros de execução, das contrapartes em situações de exclusão de subvenções e contratos:

• os acordos com parceiros de execução podem não abranger todas as situações de exclusão, pois são negociadas derrogações para refletir as especificidades das disposições instituídas pelos parceiros de execução. Por exemplo, os acordos‑quadro financeiros e administrativos com o BEI⁵¹ e o FEI⁵² abrangem cinco das sete situações de exclusão do EDES;
• os parceiros de execução podem não estar em condições de excluir contrapartes antes de ser proferida uma decisão judicial transitada em julgado ou adotada uma decisão administrativa.

69 No que diz respeito aos instrumentos financeiros, a existência de sistemas eficazes de verificação das contrapartes reduz a probabilidade de as que se encontrem em situações de exclusão beneficiarem de apoio financeiro da UE. Por exemplo, o BEI verifica a fiabilidade das suas contrapartes antes de avaliar se são elegíveis para apoio da União. Os intermediários financeiros do FEI aplicam procedimentos semelhantes.

Registaram‑se atrasos consideráveis na conclusão das avaliações dos sistemas de exclusão aplicados pelos parceiros de execução

70 À data da auditoria, a Comissão não dispunha de uma visão global das situações específicas de exclusão ou das disposições nesta matéria aplicadas pelos parceiros de execução. Esta lacuna deveu‑se, em parte, a atrasos nas avaliações por pilares das disposições de gestão financeira das despesas da UE instituídas pelos parceiros de execução para o período de 2021‑2027.

71 As avaliações exigem que os parceiros de execução contratem auditores externos para examinarem os seus sistemas e comunicarem informações sobre os mesmos. Antes de 2019, as avaliações por pilares não abrangiam especificamente as disposições de exclusão instituídas pelos parceiros de execução. Nesse ano, a Comissão acrescentou um novo pilar, relativo à exclusão, nas avaliações dos parceiros de execução para o período de 2021‑2027⁵³. As disposições aplicáveis ao EDES estão refletidas no mandato da avaliação por pilares.

72 Em 31 de dezembro de 2020, apenas 5 % das avaliações por pilares tinham sido atualizadas, devido a atrasos resultantes da pandemia de COVID‑19. A Comissão prorrogou o prazo de conclusão das avaliações até ao final de 2021, tendo sido atualizadas até esta data cerca de 42 % das mesmas. A atualização destas avaliações deverá melhorar a compreensão, pela Comissão, sobre a utilização de situações de exclusão específicas pelos parceiros de execução, bem como sobre as disposições que estes seguem para identificar as contrapartes para exclusão. Porém, sem acompanhar a forma como os parceiros de execução posteriormente operam, a Comissão não pode garantir plenamente o rigor da sua visão geral sobre a aplicação dos sistemas de exclusão.

Gestão partilhada: as diferenças nas estratégias prejudicam a eficácia global da exclusão

As diferentes estratégias seguidas pelos Estados‑Membros quanto à exclusão contribuem para a desigualdade na proteção dos interesses financeiros da UE

73 Os sistemas de exclusão, como o EDES, podem ajudar a assegurar uma proteção uniforme dos interesses financeiros da UE nos fundos da União em regime de gestão partilhada. O Tribunal examinou as obrigações dos Estados‑Membros decorrentes da legislação da UE relativamente à exclusão e analisou as disposições aplicáveis às despesas agrícolas e da coesão em quatro Estados‑Membros (Estónia, Itália, Polónia e Portugal).

74 A legislação da UE não exige que os Estados‑Membros estabeleçam sistemas de exclusão comparáveis ao EDES, seja em relação aos fundos da União ou aos seus próprios fundos públicos. Contudo, o Regulamento Financeiro, a legislação setorial relativa às despesas em regime de gestão partilhada e as diretivas da UE aplicáveis à contratação pública criam várias obrigações para os Estados‑Membros relacionadas com a exclusão, tendo em vista a proteção dos interesses financeiros da UE.

75 O Regulamento Financeiro exige que as autoridades dos Estados‑Membros instituam sistemas eficazes de controlo interno para prevenir ou detetar e corrigir irregularidades e fraudes⁵⁴. Todavia, não as obriga a manter uma lista negra e a aplicar situações e procedimentos de exclusão análogos ao EDES, que abrange apenas as despesas geridas direta e indiretamente. O Regulamento Financeiro e a legislação setorial⁵⁵ dispõem igualmente que os Estados‑Membros devem utilizar o SGI para comunicar casos de fraude e irregularidade relacionados com fundos da UE em regime de gestão partilhada⁵⁶. No entanto, a Comissão tem de consultar os Estados‑Membros antes de utilizar os dados comunicados desta forma⁵⁷ e só os pode utilizar para excluir as contrapartes de receberem fundos geridos direta ou indiretamente.

76 A legislação setorial que abrange as despesas em regime de gestão partilhada não exige que os Estados‑Membros estabeleçam sistemas de exclusão nos domínios correspondentes, embora algumas das disposições em vigor para as despesas da coesão e do desenvolvimento rural sejam pertinentes para a exclusão. Por exemplo, os regulamentos aplicáveis ao domínio da coesão não permitem que as empresas com dificuldades financeiras recebam fundos da UE⁵⁸, o que é comparável à situação de exclusão do EDES relativa à falência e à insolvência⁵⁹. Na agricultura, além da possibilidade de exclusão das mesmas medidas durante dois anos⁶⁰, não existem requisitos jurídicos para aplicar situações de exclusão às contrapartes que se candidatam a pagamentos baseados em direitos, que constituem a maior parte das despesas da UE neste domínio, embora os destinatários possam ser empresas de dimensão considerável ou particulares com elevado património líquido.

77 A diretiva da UE relativa aos contratos públicos⁶¹ exige que as autoridades dos Estados‑Membros excluam as contrapartes que se encontram em determinadas situações. O requisito aplica‑se a todos os contratos públicos nos Estados‑Membros, incluindo os que envolvam fundos da UE. A diretiva enumera situações de exclusão obrigatória e facultativa que os Estados‑Membros devem transpor para o direito nacional. As situações de exclusão facultativa incluem as que são obrigatórias no EDES, como a falência, a insolvência e quaisquer situações análogas. Na prática, em algumas jurisdições, as autoridades dos Estados‑Membros dispõem de uma margem de discricionariedade considerável quanto às situações de exclusão a aplicar em procedimentos de contratação específicos.

78 Esta manta de retalhos de obrigações não constitui uma base eficaz para recorrer às exclusões a fim de proteger o orçamento da UE no âmbito da gestão partilhada. Em especial, significa que não existe uma classificação jurídica comum do que constitui uma situação de exclusão aplicável às contrapartes que recebem fundos da União neste regime. Também não permite que as contrapartes excluídas de receber esses fundos num Estado‑Membro sejam igualmente excluídas noutros Estados‑Membros. Acresce que as autoridades dos Estados‑Membros não são obrigadas a consultar ou a aplicar a lista de exclusão do EDES (ponto 83)⁶².

79 Na ausência de um conjunto coerente de obrigações ao nível da UE, o Tribunal observou diferenças consideráveis na estratégia de exclusão seguida pelos Estados‑Membros. O grau de utilização da exclusão, pelos Estados‑Membros, para impedir que contrapartes não fiáveis recebam fundos no âmbito da gestão partilhada depende das suas legislações nacionais. Nenhum dos quatro Estados‑Membros incluídos na auditoria do Tribunal tinha estabelecido um sistema de exclusão completo que abrangesse todos os tipos de fundos da UE sob a sua gestão.

80 A falta de coerência na gestão partilhada significa que contrapartes em situações semelhantes podem ser tratadas de forma diferente. A título de exemplo, a legislação nacional da Polónia em matéria de finanças públicas estabelece um sistema de exclusão com limitações, que abrange os beneficiários dos fundos estruturais da UE com dívidas ou condenações por fraude, corrupção ou outras infrações penais contra o orçamento da União. Na Estónia, as contrapartes podem ser impedidas de receber fundos da UE se forem condenadas por fraude, corrupção ou outras atividades criminosas não relacionadas com fundos da União. Em Itália, a legislação nacional exige que, antes de receberem fundos agrícolas ou de coesão da UE, os beneficiários finais passem por controlos antimáfia e obtenham um certificado. Em Portugal, as contrapartes com dívidas ao Fundo de Coesão não podem receber mais financiamento da União.

81 As contrapartes em situações semelhantes também serão tratadas de forma diferente no regime de gestão partilhada em relação à gestão direta. Em especial, não existe uma base jurídica da UE no âmbito da gestão partilhada que permita aplicar o conceito de qualificação jurídica preliminar para excluir contrapartes. Nos quatro Estados‑Membros abrangidos pela auditoria, o Tribunal constatou diferenças, nas várias situações de exclusão, sobre até que ponto eram necessárias decisões judiciais transitadas em julgado ou decisões administrativas definitivas antes de as autoridades poderem excluir uma contraparte de se candidatar a fundos da União ou de os receber. Com efeito, as atuais regras financeiras da UE conferem menos margem para utilizar a exclusão a fim de proteger os interesses financeiros da União no âmbito da gestão partilhada do que na gestão direta.

Os Estados‑Membros poderiam utilizar melhor os dados e instrumentos disponíveis ao nível da UE

82 As autoridades dos Estados‑Membros dispõem de três principais fontes de dados ao nível da UE para efeitos de exclusão: o EDES; os dados do OLAF sobre fraudes e irregularidades; e a Arachne, uma ferramenta de exploração de dados e pontuação dos riscos. O Tribunal examinou de que forma os Estados‑Membros utilizam as fontes de dados e ferramentas disponíveis ao nível da UE.

83 Embora as autoridades dos Estados‑Membros possam consultar o EDES, as regras financeiras da UE não o exigem. Como se afirma no relatório de 2019 do SAI sobre o EDES, apenas 16 Estados‑Membros tinham nomeado um administrador nacional de utilizadores do EDES e apenas quatro deles tinham acedido regularmente ao sistema. Do mesmo modo, o SAI constatou que as autoridades de gestão não têm conhecimento dos inquéritos do OLAF e dos casos registados no SGI relativos às contrapartes das autoridades de gestão de outros Estados‑Membros.

84 A Arachne é a ferramenta de exploração de dados existente ao nível da UE para proteger os interesses financeiros da União. Foi concebida para identificar contrapartes de risco, mas não especificamente as que se encontram em situações de exclusão. A Comissão desenvolveu-a inicialmente para ajudar as autoridades de gestão dos Estados‑Membros no domínio da coesão a realizarem auditorias e controlos. No âmbito de um projeto‑piloto no domínio da agricultura, sete organismos pagadores estão a utilizar a Arachne e outros quatro estão na fase de testes.

85 A utilidade de uma ferramenta de exploração de dados depende, em grande medida, da quantidade e qualidade dos dados subjacentes disponíveis. O Tribunal constatou que a utilidade da Arachne para efeitos de exclusão foi limitada pelo seu âmbito de aplicação restrito no quadro da gestão partilhada (coesão e um projeto‑piloto no domínio da agricultura) e pela falta de:

• dados da UE provenientes do OLAF, do SGI e do EDES;
• controlos de exaustividade e exatidão dos projetos executados pelos Estados‑Membros;
• indicadores claramente definidos que abranjam as situações de exclusão do EDES.

86 O Tribunal observa que a Comissão se comprometeu, no âmbito da sua estratégia antifraude, a explorar as possibilidades de alargar a utilização da Arachne a todos os regimes de gestão (direta, indireta e partilhada)⁶³.

87 A legislação setorial para o período de 2021‑2027, que abrange os fundos a que se aplica o Regulamento Disposições Comuns e a Política Agrícola Comum, bem como o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização e a Reserva de Ajustamento ao Brexit, prevê a utilização da ferramenta única de exploração de dados e de pontuação dos riscos desenvolvida pela Comissão (ou seja, a Arachne). Embora a ferramenta continue a ser de utilização voluntária pelos Estados‑Membros, o acordo interinstitucional sobre a disciplina orçamental relativo a este período obriga a Comissão a disponibilizá‑la, com vista a uma aplicação generalizada por todos os Estados‑Membros⁶⁴.

A Comissão não tem a necessária visão geral sobre as disposições e os dados dos Estados‑Membros em matéria de exclusão

88 As entrevistas realizadas pelo Tribunal às principais Direções‑Gerais responsáveis pela gestão partilhada revelaram que estas não têm uma visão geral sobre as disposições dos Estados‑Membros em matéria de exclusão. Essa visão geral poderia ajudar a orientar os esforços para melhorar a utilização da exclusão a fim de proteger os interesses financeiros da UE em todos os tipos de gestão. Poderia também ser utilizada para informar os intervenientes financeiros implicados na execução do orçamento da União sobre a disponibilidade de fontes de dados nacionais pertinentes para a exclusão. Uma melhor utilização e a reutilização dos dados disponíveis ao nível nacional e da UE é uma condição prévia para a criação de uma ferramenta de exploração de dados eficaz e que possa ajudar os gestores orçamentais da Comissão a identificarem contrapartes em (risco de se encontrarem em) situações de exclusão.

Conclusões e recomendações

89 A finalidade da presente auditoria foi avaliar se a exclusão está a ser utilizada de forma eficaz para proteger os fundos da UE de contrapartes não fiáveis. O Tribunal concluiu que não foi esse o caso. Embora o EDES tenha um âmbito de aplicação alargado e procedimentos de tomada de decisão sólidos, no final de 2020 a Comissão apenas tinha registado no sistema 18 exclusões não relacionadas com falências, devido a lacunas nos mecanismos de identificação de contrapartes em situações de exclusão. Os motivos principais são a fragmentação da responsabilidade pela exclusão, as dificuldades de acesso aos dados dos Estados‑Membros, a subexploração dos dados da UE, a confiança excessiva nas declarações das próprias contrapartes e os reduzidos acompanhamento e supervisão centralizados. No regime de gestão partilhada, em que o EDES não é aplicável, as diferenças entre as estratégias seguidas pelos Estados‑Membros prejudicam a eficácia global do recurso à exclusão para proteger o orçamento da UE.

90 No respeitante à gestão direta, o Tribunal constatou que o EDES abrange um vasto leque de contrapartes, tipos de convenções de financiamento e situações de exclusão. Contudo, existe alguma margem para alargar o leque de situações de exclusão (pontos 21 a 24).

Recomendação 1 – Alargar o âmbito da exclusão

Ao elaborar a sua proposta sobre a revisão do Regulamento Financeiro para o legislador, a Comissão deve dar resposta à questão da exclusão das filiais, dos beneficiários efetivos e dos gestores competentes das contrapartes da UE, mesmo que não sejam eles próprios contrapartes da UE.

Prazo de execução: 2022

91 O Tribunal constatou igualmente que os procedimentos de exclusão do EDES asseguram a solidez da tomada de decisões sobre as contrapartes em situações de exclusão. Em especial, permitem excluir as contrapartes sem ser necessário esperar vários anos por uma decisão judicial transitada em julgado ou uma decisão administrativa definitiva. A apreciação centralizada dos casos por uma instância independente ajuda a garantir um tratamento coerente e equitativo das contrapartes (pontos 25 a 29).

92 Porém, o Tribunal encontrou várias lacunas nos mecanismos utilizados para determinar se as contrapartes se encontram em situações de exclusão. Os seguintes fatores contribuíram para o reduzido número de exclusões:

• a fragmentação da responsabilidade pela identificação de contrapartes passíveis de exclusão prejudica a avaliação sistemática das contrapartes;
• a Comissão não utiliza suficientemente algumas das principais fontes de dados ao nível da UE;
• a Comissão enfrenta dificuldades no acesso aos dados nacionais em determinadas situações de exclusão devido a restrições jurídicas e obstáculos técnicos;
• a Comissão confia frequentemente nas declarações das contrapartes sobre a inexistência de uma situação de exclusão, sem realizar verificações adicionais (pontos 30 a 59).

93 Os reduzidos acompanhamento e supervisão centralizados da identificação das contrapartes passíveis de exclusão, pelos serviços da Comissão, ajudou a perpetuar estas lacunas. Na opinião do Tribunal, o reforço dos mecanismos de acompanhamento e supervisão será fundamental para uma melhor utilização da exclusão. Esse acompanhamento beneficiaria com um sistema de gestão de processos capaz de produzir uma visão geral dos processos em curso e encerrados. Beneficiaria igualmente com melhores controlos ex post para determinar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão, com orientações para os gestores orçamentais sobre a utilização dos dados disponíveis e com uma maior promoção da utilização do EDES (pontos 60 a 63).

Recomendação 2 – Reforçar a aplicação do sistema de deteção precoce e de exclusão na gestão direta e indireta

A Comissão deve:

1. desenvolver um sistema de gestão de processos capaz de produzir uma visão geral dos processos em curso e encerrados;
2. reforçar a supervisão institucional do funcionamento eficaz do EDES, designadamente acompanhando as seguintes funções dos gestores orçamentais:
   1. o seguimento dado às recomendações do OLAF e da Procuradoria Europeia relativas à deteção precoce ou à exclusão;
   2. as atividades e a utilização de fontes de dados disponíveis para identificar casos de exclusão, por exemplo casos de deteção precoce, registos do Sistema de Gestão de Irregularidades, processos em curso de inquérito do OLAF ou de investigação da Procuradoria Europeia relativos a fraude, resultados finais de auditorias, decisões em matéria de concorrência e notificações dos parceiros de execução;
   3. a aplicação das recomendações da instância do EDES;
3. realizar controlos ex post para determinar se as contrapartes se encontram numa situação de exclusão, em especial quando os gestores orçamentais confiam em declarações sob compromisso de honra;
4. desenvolver procedimentos e orientações normalizados para os gestores orçamentais no que diz respeito à utilização de fontes de dados ao nível da UE, tais como casos de deteção precoce, registos do Sistema de Gestão de Irregularidades, processos de inquérito do OLAF ou de investigação da Procuradoria Europeia relativos a fraude, constatações de auditoria, processos de concorrência e notificações dos parceiros de execução;
5. promover a sensibilização para a deteção precoce e a exclusão junto dos serviços da Comissão, dos parceiros de execução e das autoridades dos Estados‑Membros envolvidas na gestão dos fundos da UE.

Prazo de execução: 2023

94 No que diz respeito à gestão indireta, o Tribunal constatou que o contributo dos parceiros de execução para o número de casos de exclusão registados no EDES foi reduzido, em grande medida devido aos mesmos fatores que se aplicam à gestão direta. Constatou também que existem três outros fatores: acordos com parceiros de execução que não abrangem todas as situações de exclusão; o facto de os parceiros de execução não poderem excluir contrapartes antes de ser proferida uma decisão judicial transitada em julgado ou adotada uma decisão administrativa definitiva; a prática de despistagem de contrapartes não fiáveis antes da avaliação da sua elegibilidade para apoio financeiro da UE (pontos 64 a 69).

95 A Comissão tem sido lenta a concluir a avaliação dos sistemas de exclusão dos parceiros de execução. Uma vez terminado este processo, estará em melhor posição para investigar e dar resposta às razões subjacentes ao reduzido número de contrapartes excluídas no regime de gestão indireta. Nessa altura, será também essencial que a Comissão acompanhe o funcionamento dos sistemas de exclusão instituídos pelos parceiros de execução (pontos 70 a 72).

Recomendação 3 – Melhorar o acompanhamento da deteção precoce e da exclusão no regime de gestão indireta

A fim de atingir um nível coerente de proteção dos fundos da UE no regime de gestão indireta, a Comissão deve assegurar que os seus parceiros cumprem a obrigação de a notificar quando identificam contrapartes em situações de exclusão.

Prazo de execução: a partir de 2023

96 No que diz respeito à gestão partilhada, que abrange principalmente as despesas agrícolas e da coesão, o Tribunal constatou que não existe um mecanismo ao nível da UE para excluir as contrapartes. Na ausência de um conjunto coerente de obrigações para a utilização da exclusão, a análise do Tribunal a quatro Estados‑Membros revelou diferenças consideráveis nas estratégias nessa matéria, contribuindo para uma desigualdade na proteção dos fundos da União. O Tribunal constatou igualmente que alguns Estados‑Membros poderiam utilizar melhor os dados e instrumentos ao nível da UE (em especial a base de dados do EDES, os dados do OLAF sobre fraudes e irregularidades, bem como a Arachne, a ferramenta de exploração de dados e de pontuação dos riscos) para proteger os interesses financeiros da União (pontos 73 a 87).

Recomendação 4 – Alargar a deteção precoce e a exclusão à gestão partilhada

Ao elaborar a sua proposta sobre a revisão do Regulamento Financeiro para o legislador, a Comissão deve aplicar os principais elementos do EDES aos fundos no regime de gestão partilhada, de modo a que as contrapartes que se verifique estarem numa situação de exclusão sejam tratadas de forma coerente em todas as modalidades de gestão.

Prazo de execução: 2022

97 Por último, o Tribunal constatou que a Comissão não tem uma visão geral sobre os sistemas e os dados dos Estados‑Membros em matéria de exclusão. Essa visão geral poderia ajudar a orientar os esforços para melhorar a utilização da exclusão e dos dados a fim de proteger os interesses financeiros da UE em todos os regimes de gestão, bem como a criar uma ferramenta de exploração de dados que possa ajudar a identificar contrapartes em (risco de se encontrarem em) situações de exclusão (ponto 88).

Recomendação 5 – Utilizar melhor os dados e as ferramentas digitais existentes

No contexto dos seus esforços mais amplos de utilização de dados e ferramentas digitais para proteger o orçamento da UE, a Comissão deve tomar medidas para utilizar melhor os dados pertinentes para a exclusão, nomeadamente:

1. realizar um levantamento que identifique as fontes de dados pertinentes para a proteção do orçamento da União (incluindo dados nacionais) e determinar a forma de acesso às mesmas;
2. propor uma base jurídica adequada para o acesso e a utilização de dados sobre contrapartes da UE (incluindo dados nacionais) para fins de auditoria e controlo;
3. desenvolver uma ferramenta comum de exploração de dados e de pontuação dos riscos, com acesso a todos os dados nacionais e da UE pertinentes e com propriedade ao nível da instituição;
4. garantir a disponibilidade dos dados e promover a sua partilha dentro da instituição;
5. desenvolver uma estratégia para assegurar que os dados nacionais e da UE sobre as contrapartes da União sejam digitais, acessíveis, normalizados e interoperáveis.

Prazo: 1) e 2) até 2023; 3) até 2025; 4) no início do próximo quadro financeiro plurianual; 5) dados da UE – até 2023, dados nacionais - na data de entrada em vigor do Regulamento Financeiro revisto

O presente Relatório Especial foi adotado pela Câmara V, presidida por Tony Murphy, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de abril de 2022.

Siglas, acrónimos e abreviaturas

Arachne: ferramenta de exploração de dados e de pontuação dos riscos desenvolvida pela Comissão Europeia

BEI: Banco Europeu de Investimento

DG BUDG: Direção‑Geral do Orçamento

DG INTPA: Direção‑Geral das Parcerias Internacionais

EDES: sistema de deteção precoce e de exclusão

FEI: Fundo Europeu de Investimento

OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude

REA: Agência de Execução Europeia da Investigação

SAI: Serviço de Auditoria Interna da Comissão Europeia

SGI: Sistema de Gestão de Irregularidades

Glossário

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada por um Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Avaliação por pilares: apreciação, pela Comissão, das disposições de gestão financeira de um parceiro de execução.

Banco Europeu de Investimento: banco da União Europeia, detido pelos Estados‑Membros, que financia projetos de apoio às políticas da UE, principalmente na União mas também a nível externo.

Contratação pública: aquisição de produtos, serviços ou obras por um organismo ou outra autoridade pública através de um procedimento aberto e concorrencial, tendo em vista a qualidade e a otimização dos recursos.

Digitalização: transição no sentido da integração e utilização de tecnologias digitais e informações digitalizadas, visando tornar os processos e tarefas mais simples, rápidos, eficientes e/ou económicos.

Fraude: utilização intencional e ilícita de meios enganosos para obter vantagens materiais privando outra parte de bens ou dinheiro.

Fundo Europeu de Investimento: prestador especializado de financiamento de risco às pequenas e médias empresas da UE e de alguns países terceiros. Faz parte do grupo do Banco Europeu de Investimento.

Gestão direta: gestão de um fundo ou programa da UE apenas pela Comissão, ao contrário da gestão partilhada ou da gestão indireta.

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da UE em que, por oposição à gestão direta, a Comissão a delega nos Estados‑Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Gestor orçamental: pessoa responsável pela execução das receitas e despesas de um organismo da UE.

Grupo BEI: Banco Europeu de Investimento e Fundo Europeu de Investimento.

Instrumento financeiro: apoio financeiro proveniente do orçamento da UE sob a forma de investimentos em capitais próprios ou em quase‑capital, de empréstimos ou garantias ou de outros instrumentos de partilha de riscos.

Organismo pagador: entidade designada por um Estado‑Membro para gerir as despesas agrícolas da UE.

Pequenas e médias empresas: definição referente à dimensão que é aplicada a empresas e outras organizações com base no número de trabalhadores e em determinados critérios financeiros. As pequenas empresas têm menos de 50 trabalhadores e um volume de negócios ou um balanço total não superior a 10 milhões de euros. As médias empresas têm menos de 250 trabalhadores e um volume de negócios não superior a 50 milhões de euros ou um balanço total não superior a 43 milhões de euros.

Qualificação jurídica preliminar: apreciação jurídica dos factos e conclusões em relação a uma questão específica, realizada antes de a autoridade competente ter chegado a uma decisão judicial transitada em julgado ou a uma decisão administrativa definitiva.

Regulamento Disposições Comuns: regulamento que estabelece as regras aplicáveis aos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento no período de 2014‑2020.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V – Financiamento e administração da UE, presidida pelo Membro do TCE Tony Murphy. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Helga Berger, com a colaboração de Silvia Janik, chefe de gabinete, e Franz Ebermann, assessor de gabinete; Judit Oroszki, responsável principal; James McQuade, responsável de tarefa; Tomasz Kokot e Attila Horvay‑Kovács, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística.

À frente, da esquerda para a direita: Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay‑Kovács
Atrás, da esquerda para a direita: Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann

Notas

¹ Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE – exercício financeiro de 2020, secção 2.1.1, excluindo «Outros serviços e administração».

² Ibid.

³ Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 (Regulamento Financeiro), artigo 73.º.

⁴ Regulamento Financeiro, artigo 74.º.

⁵ Regulamento Financeiro, artigos 36.º e 63.º.

⁶ Diretiva (UE) 2017/1371 relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal, considerando 5 (conhecida por Diretiva PIF).

⁷ Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 325.º.

⁸ Diretiva (UE) 2017/1371, considerando 5.

⁹ Identificados pelo TCE com base em análises realizadas aos elementos do Grupo do Banco Mundial e do Governo Federal dos EUA.

¹⁰ Regulamento Financeiro, artigo 135.º.

¹¹ Ibid.

¹² Ibid.

¹³ Base de dados do EDES, «List of economic operators excluded or subject to financial penalty».

¹⁴ Regulamento Financeiro, artigo 135.º, n.º 3.

¹⁵ Regulamento Financeiro, artigo 143.º.

¹⁶ Decisão (UE) 2018/1220 da Comissão.

¹⁷ Regulamento Financeiro, artigo 143.º.

¹⁸ Regulamento Financeiro, artigo 135.º.

¹⁹ Regulamento Financeiro, artigo 142.º, n.º 5.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Acordo interinstitucional, de 16 de dezembro de 2020, sobre a disciplina orçamental, ponto 32.

²² Regulamento Financeiro, artigo 136.º, n.º 4.

²³ Regulamento Financeiro, artigo 143.º.

²⁴ Relatórios anuais sobre a proteção dos interesses financeiros da UE de 2016 a 2020: SWD(2017) 268, SWD(2018) 382, SWD(2020) 157, SWD(2021) 256.

²⁵ SWD(2020) 157, secção 7.

²⁶ Regulamento Financeiro, artigo 167.º, n.º 2, e artigo 198.º, n.º 2.

²⁷ Base de dados do EDES, «List of economic operators excluded or subject to financial penalty».

²⁸ Relatório de auditoria do SAI IAS.B4‑2017-BUDG-001, de 25 de janeiro de 2019.

²⁹ Regulamento Financeiro, artigo 136.º, n.º 2.

³⁰ Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF, artigo 11.º.

³¹ Regulamento Financeiro, artigo 136.º, n.º 1, alíneas a) a d).

³² Regulamento Financeiro, artigo 136.º, n.º 1, alíneas d), e) e f).

³³ Regulamento Financeiro, artigo 142.º, n.º 2.

³⁴ Regulamento Financeiro, artigo 142.º, n.º 4.

³⁵ Ibid.

³⁶ Dados disponibilizados pelo OLAF a pedido do TCE.

³⁷ Regulamento (UE) 2017/1939, artigo 44.º.

³⁸ Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office, artigo 6.º.

³⁹ Regulamento Financeiro, artigo 142.º, n.º 2, alínea d).

⁴⁰ Regulamento Financeiro, artigo 136.º, n.º 2, alínea d).

⁴¹ Relatório de auditoria do SAI IAS.B4‑2017-BUDG-001, de 25 de janeiro de 2019.

⁴² Working Arrangement between the European Court of Auditors («ECA») and the European Public Prosecutor’s Office («EPPO»).

⁴³ Statistical evaluation of irregularities reported for 2020, parte 2 – SWD(2021) 258 final, p. 133, quadro DM3.

⁴⁴ Regulamento Financeiro, artigo 137.º, n.º 1.

⁴⁵ Exemplo de um modelo de declaração sob compromisso de honra da Comissão (em inglês).

⁴⁶ Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide.

⁴⁷ Ata da reunião do Conselho de Administração Institucional de 27 de janeiro de 2021.

⁴⁸ Relatório de auditoria do SAI IAS.B4‑2017-BUDG-001, de 25 de janeiro de 2019.

⁴⁹ Ibid.

⁵⁰ Regulamento Financeiro, artigo 154.º.

⁵¹ Acordo‑Quadro Financeiro e Administrativo de 8 de outubro de 2019.

⁵² Acordo‑Quadro Financeiro e Administrativo de 14 de fevereiro de 2020.

⁵³ Decisão da Comissão 2019/C 191/02, de 17 de abril de 2019.

⁵⁴ Regulamento Financeiro, artigo 36.º, n.º 2, alínea d).

⁵⁵ Regulamento Financeiro, artigo 144.º, Regulamento Delegado (UE) 2015/1971 da Comissão, artigo 5.º, e Regulamento Delegado (UE) 2015/1970 da Comissão, artigo 5.º.

⁵⁶ Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 122.º, n.º 2, Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 50.º, n.º 1, Regulamento (UE) n.º 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 30.º, n.º 2, Regulamento (UE) n.º 514/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.º, n.º 5, e Regulamento (UE) n.º 1309/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 21.º, n.º 1, alínea d).

⁵⁷ Regulamento Financeiro, artigo 144.º.

⁵⁸ Regulamento (UE) n.º 1301/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e Regulamento (UE) n.º 1300/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo de Coesão.

⁵⁹ Regulamento Financeiro, artigo 136.º, n.º 1, alínea a).

⁶⁰ Regulamento Delegado (UE) n.º 640/2014, artigo 19.º e artigo 35.º, n.º 5.

⁶¹ Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos públicos, artigo 57.º.

⁶² Regulamento Financeiro, artigo 142.º, n.º 5.

⁶³ Estratégia antifraude da Comissão: ação reforçada para proteger o orçamento da UE, COM(2019) 196 final.

⁶⁴ Acordo interinstitucional, de 16 de dezembro de 2020, sobre a disciplina orçamental, ponto 32.

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