Ochrona budżetu UE – Należy usprawnić wykorzystanie czarnych list

Streszczenie

I UE i państwa członkowskie wspólnie odpowiadają za ochronę interesów finansowych UE w odniesieniu do środków unijnych. Umieszczenie na czarnej liście (lub inaczej wykluczenie) stanowi jedno z głównych narzędzi pozwalających organizacjom międzynarodowym i organom krajowym chronić finanse publiczne. Celem prowadzenia czarnych list jest zapobieżenie zawieraniu umów finansowych z niewiarygodnymi kontrahentami, np. podmiotami dopuszczającymi się nadużyć finansowych, korupcji, wykroczeń zawodowych, piorącymi pieniądze lub nieodprowadzającymi podatków. W 2020 r. UE wypłaciła w ramach zawartych umów finansowych około 150 mld euro. Od 2016 r. Komisja obsługuje system wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES). Systemem tym objęta jest jedna czwarta unijnych wydatków (39 mld euro), którymi Komisja zarządza bezpośrednio lub też pośrednio przez partnerów wdrażających, zgodnie z unijnymi przepisami finansowymi. W odniesieniu do pozostałych trzech czwartych środków UE (111 mld euro), które wydatkowane są z udziałem władz krajowych, państwa członkowskie muszą stosować się do obowiązków w zakresie wykluczania, ale nie są zobowiązane do samodzielnego stworzenia systemów wykluczania ani stosownych baz danych.

II Niniejsza kontrola ma odpowiedzieć na pytanie, czy wykluczanie jest skutecznie stosowane do ochrony środków UE przed niewiarygodnymi kontrahentami. Skupiono się przy tym na ocenie, czy EDES funkcjonował skutecznie w obszarze zarządzania bezpośredniego i pośredniego. Trybunał ocenił w szczególności skuteczność następujących aspektów: sytuacje skutkujące wykluczeniem w EDES, procedury wykluczania, czarna lista wykluczonych podmiotów oraz rozwiązania pozwalające zidentyfikować podmioty znajdujące się w sytuacji wykluczenia. Jeśli chodzi o tryb zarządzania dzielonego, Trybunał wybrał cztery państwa członkowskie, aby dokonać przeglądu stosowanych przez nie procedur wykluczania i wskazać dobre praktyki. Kontrolę przeprowadzono z myślą o tym, by zapewnić wkład, który Komisja może wykorzystać przy opracowywaniu wniosków dotyczących zmiany unijnych przepisów finansowych, i w kontekście jej planów, by zwiększyć wykorzystanie narzędzi cyfrowych i danych do ochrony interesów finansowych UE.

III Trybunał stwierdził, że narzędzie wykluczania nie jest skutecznie stosowane do ochrony środków UE przed niewiarygodnymi kontrahentami. Choć w EDES przewidziano szeroki zakres sytuacji skutkujących wykluczeniem i solidne procedury podejmowania decyzji, służby Komisji zarejestrowały niewielką liczbę wykluczeń w systemie. Wynika to z niedociągnięć w mechanizmach identyfikowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach wykluczenia. W ramach zarządzania dzielonego, w przypadku którego EDES nie ma zastosowania, odmienne podejścia poszczególnych państw członkowskich osłabiają ogólną skuteczność wykluczenia jako narzędzia ochrony budżetu UE.

IV Jeśli chodzi o zarządzanie bezpośrednie, Trybunał stwierdził, że EDES ma szeroki zakres zastosowania i przewiduje solidną procedurę wykluczenia, która opiera się na scentralizowanej ocenie spraw przez niezależny panel. Dzięki takiemu rozwiązaniu zagwarantowano spójne i sprawiedliwe traktowanie kontrahentów. Niemniej niedociągnięcia w mechanizmach identyfikowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach wykluczenia sprawiły, że liczba zarejestrowanych wykluczeń jest niewielka. W szczególności odpowiedzialność za podjęcie decyzji o wykluczeniu jest rozproszona, a poszczególne jednostki organizacyjne Komisji borykają się z trudnościami natury prawnej i technicznej, jeśli chodzi o uzyskanie od państw członkowskich dostępu do danych dotyczących sytuacji wykluczenia, na przykład z rejestrów przedsiębiorstw i rejestrów karnych. Nawet w przypadkach, gdy odpowiednie dane są dostępne na szczeblu UE, przykładowo w odniesieniu do dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych, nie zawsze są one wykorzystywane lub nie zawsze można je wykorzystać. W praktyce Komisja w dużej mierze polega na składanych przez kontrahentów oświadczeniach, w których potwierdzają oni, że nie znajdują się w sytuacji skutkującej wykluczeniem. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że zakres scentralizowanego monitorowania i nadzorowania procesu identyfikacji podmiotów i rejestracji spraw w EDES jest ograniczony. Istnieją ponadto możliwości dalszego promowania korzystania z EDES oraz wspierania wymiany danych i stosowania narzędzi cyfrowych.

V Jeśli chodzi o zarządzanie pośrednie, Trybunał stwierdził, że partnerzy wdrażający mieli niewielki wkład, jeśli chodzi o liczbę zarejestrowanych przypadków wykluczenia w EDES. Ten stan rzeczy można w dużej mierze wyjaśnić tymi samymi czynnikami, na które zwrócono uwagę w przypadku zarządzania bezpośredniego. Do innych dodatkowych czynników można zaliczyć fakt, że w umowach z partnerami wdrażającymi nie uwzględniono wszystkich sytuacji wykluczenia, oraz to, że partnerzy ci nie mogą wykluczyć kontrahentów, zanim nie zostanie wydany prawomocny wyrok albo decyzja administracyjna. Trybunał stwierdził również, że Komisja nie zakończyła jeszcze oceny rozwiązań w zakresie wykluczenia stosowanych przez partnerów wdrażających.

VI Jeśli chodzi o zarządzanie dzielone, które ma zastosowanie głównie w przypadku wydatków w obszarze rolnictwa i polityki spójności i które nie wchodzi w zakres EDES, w wyniku wizyt kontrolerów Trybunału w czterech państwach członkowskich stwierdzono istotne różnice w podejściu do wykluczania, co sprawia, że ochrona środków UE jest niejednorodna. Trybunał stwierdził również, że pewne państwa członkowskie mogłyby lepiej wykorzystywać dane i narzędzia dostępne na szczeblu UE, w tym dane dotyczące nadużyć finansowych i nieprawidłowości, a także narzędzie Arachne służące do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka. Wreszcie Trybunał stwierdził, że Komisja nie posiada pełnych informacji na temat systemów wykluczania stosowanych przez państwa członkowskie. Nie ma też danych koniecznych do opracowania strategii, dzięki której mogłaby zwiększyć swoje własne zdolności, a także zdolności partnerów wdrażających i organów państw członkowskich do identyfikacji kontrahentów znajdujących się w sytuacji skutkującej wykluczeniem lub kontrahentów, którym grozi znalezienie się w takiej sytuacji.

VII Trybunał zaleca, by Komisja:

• jeszcze bardziej rozszerzyła zakres wykluczenia;
• usprawniła wdrażanie EDES;
• usprawniła monitorowanie EDES w ramach zarządzania pośredniego;
• rozszerzyła zakres stosowania EDES na zarządzanie dzielone;
• lepiej wykorzystywała dane i narzędzia cyfrowe do celów wykluczania.

Wprowadzenie

Odpowiedzialność UE i państw członkowskich za ochronę budżetu UE

01 W 2020 r. UE wypłaciła w ramach umów finansowych około 150 mld euro¹. Umowy te obejmują głównie przyznawanie dotacji, zamówienia na roboty, towary lub usługi, a także instrumenty finansowe takie jak pożyczki, gwarancje lub inwestycje kapitałowe. Stronami takich umów mogą być osoby fizyczne, np. rolnicy lub naukowcy, ale też duże podmioty, takie jak przedsiębiorstwa komercyjne, gminy lub organizacje pozarządowe.

02 Ogólną odpowiedzialność za zarządzanie budżetem UE ponosi Komisja. W 2020 r. zrealizowała ona około 19% wydatków operacyjnych (28 mld euro) w ramach umów zawieranych bezpośrednio przez jej dyrekcje generalne lub inne jednostki organizacyjne, a dalsze 7% (11 mld euro)² za pośrednictwem wybranych partnerów wdrażających, takich jak grupa Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Organy państw członkowskich są zaangażowane w realizację pozostałych 74% rocznych wydatków UE (111 mld euro). Wydatki te objęte są tak zwanym zarządzaniem dzielonym i dotyczą głównie polityki rolnej i polityki spójności.

03 Komisja przekazuje obowiązki w zakresie zarządzania budżetem UE w poszczególnych obszarach polityki tak zwanym urzędnikom zatwierdzającym zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych Komisji (dyrekcjach generalnych)³. Obowiązki tych urzędników obejmują podpisywanie umów finansowych z kontrahentami unijnymi (w ramach zarządzania bezpośredniego)⁴ lub z partnerami wdrażającymi (w ramach zarządzania pośredniego), aby powierzyć tym partnerom podpisywanie umów z podmiotami w imieniu Komisji. W przypadku zarządzania dzielonego za zawieranie umów z kontrahentami odpowiadają instytucje zarządzające i agencje płatnicze w państwach członkowskich.

04 Zgodnie z prawem unijnym Komisja, partnerzy wdrażający i organy państw członkowskich muszą chronić budżet UE przed nadużyciami finansowymi i występowaniem nieprawidłowości⁵. W tym celu mają obowiązek wdrożyć skuteczny system kontroli⁶. Państwa członkowskie muszą wdrożyć takie same środki zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, jakie wdrażają do zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe⁷. Komisja odpowiada za zapewnienie podobnego poziomu ochrony we wszystkich trybach zarządzania – bezpośrednim, pośrednim i dzielonym⁸.

Wykluczanie niewiarygodnych kontrahentów z możliwości otrzymywania środków

05 Wykluczanie (lub inaczej prekluzja) stanowi istotne narzędzie, które pozwala różnym podmiotom – takim jak organizacje międzynarodowe i organy krajowe – zapobiec ubieganiu się przez niewiarygodnych kontrahentów o dotacje i zamówienia rządowe oraz uzyskiwaniu przez nich takich dotacji i zamówień. Najistotniejsze elementy takiego systemu wykluczania⁹ obejmują:

• tzw. czarną listę kontrahentów, których wykluczono z zawierania umów z daną organizacją;
• zestaw przyczyn potencjalnego wykluczenia kontrahenta, takich jak wykroczenie zawodowe, nadużycie finansowe, korupcja, pranie pieniędzy lub niepłacenie podatków (tzw. sytuacje wykluczenia);
• proces dodawania i usuwania kontrahentów z czarnej listy (tzw. procedura wykluczania);
• rozwiązania służące sprawdzeniu, czy kontrahenci znajdują się w sytuacji skutkującej wykluczeniem, w tym z wykorzystaniem czarnej listy.

06 Na rys. 1 przedstawiono wzajemne relacje między tymi najistotniejszymi elementami systemu wykluczania.

07 W istocie czarna lista pozwala kierownikom odpowiedzialnym za sprawy finansowe pracującym w jednej części organizacji polegać na wynikach weryfikacji danego kontrahenta przeprowadzonych przez kierowników finansowych zatrudnionych w innej części tej samej organizacji. Publikacja imion, nazwisk i nazw wykluczonych kontrahentów sprawia, że korzyści z listy mogą czerpać kierownicy finansowi zatrudnieni w innych organizacjach. Zapewnia również efekt odstraszający. Rząd federalny USA i Grupa Banku Światowego od dawna korzystają z tego rozwiązania. Ich praktyki były wzorem przy tworzeniu unijnego systemu wykluczania. W ramce 1 przedstawiono przegląd amerykańskiego federalnego systemu wykluczania, który jest stosowany przez agencje federalne w USA.

Unijne ramy prawne dotyczące wykluczania

08 Zdolność do zapobieżenia sytuacjom, w których środki trafiałyby do kontrahentów nieuprawnionych do ich otrzymania, stanowi wstępny warunek ochrony interesów finansowych UE¹⁰. W przepisach finansowych UE (rozporządzeniu finansowym)¹¹ nałożono na Komisję wymóg stworzenia i obsługi systemu wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES) w odniesieniu do środków UE wydatkowanych w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego. Komisja utworzyła taki system w 2016 r.

09 W rozporządzeniu finansowym zawarto również przepisy w sprawie wykluczenia bądź objęcia karami finansowymi kontrahentów, co do których stwierdzono, że znajdują się w sytuacji wykluczenia¹² (ramka 2). W przypadku poważnych naruszeń nazwa kontrahenta może zostać opublikowana, aby osiągnąć efekt odstraszający¹³.

10 Urzędnicy zatwierdzający Komisji są odpowiedzialni za identyfikowanie kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia oraz za rejestrowanie¹⁴ przypadków wykluczenia w bazie danych EDES (tj. za sporządzanie tzw. czarnej listy). Przebieg procedury wykluczania wygląda różnie w zależności od poszczególnych sytuacji wykluczenia. Urzędnicy zatwierdzający mają obowiązek bezpośrednio wykluczyć kontrahentów ze względu na upadłość lub niewypłacalność bądź w przypadku niepłacenia podatków lub składek na ubezpieczenie społeczne, na podstawie prawomocnych wyroków lub decyzji administracyjnych.

11 W innych sytuacjach skutkujących wykluczeniem urzędnik zatwierdzający powinien przesłać wniosek o wykluczenie danego podmiotu do panelu EDES. W skład tego organu wchodzą niezależny przewodniczący, dwóch członków stałych mianowanych przez dyrekcję generalną odpowiedzialną za budżet oraz przedstawiciel urzędnika zatwierdzającego, który złożył wniosek o wykluczenie. Panel ma za zadanie ocenić stwierdzony stan faktyczny i ustalenia i – w przypadku gdy nie wydano prawomocnego wyroku ani decyzji administracyjnej – dokonać tzw. wstępnej kwalifikacji prawnej¹⁵.

12 Po dokonaniu oceny spraw przekazanych przez urzędników zatwierdzających panel EDES zaleca¹⁶, czy należy wykluczyć danego kontrahenta, nałożyć na niego karę finansową bądź ogłosić publicznie jego nazwę¹⁷. Panel jest również odpowiedzialny za ochronę podstawowych praw kontrahentów, w tym prawa do bycia wysłuchanym. Po otrzymaniu zalecenia sformułowanego przez panel urzędnik zatwierdzający, który wcześniej zarejestrował dany przypadek, odpowiada za podjęcie ostatecznej decyzji w sprawie sankcji wobec kontrahenta.

13 System wczesnego wykrywania ma zapewnić gronu urzędników zatwierdzających informacje na temat kontrahentów obarczonych ryzykiem¹⁸. Urzędnik zatwierdzający powinien zarejestrować kontrahenta w ramach mechanizmu wczesnego wykrywania, jeśli uzna, że występuje sytuacja wykluczenia, ale wciąż konieczne jest zgromadzenie dowodów niezbędnych do wykluczenia danego podmiotu. Kontrahent powinien zostać poinformowany o rejestracji w systemie wczesnego wykrywania, chyba że mogłoby to zaszkodzić trwającemu dochodzeniu. Kontrahent oznaczony w ramach wczesnego wykrywania może wciąż ubiegać się o finansowanie UE i takie finansowanie otrzymywać. Przypadki zarejestrowane w ten sposób nie powinny pozostawać nierozstrzygnięte dłużej niż przez rok. Aby wydłużyć ten okres, właściwy urzędnik zatwierdzający powinien przekazać daną sprawę do wspomnianego panelu EDES.

14 EDES jest obecnie jedynym systemem wykluczania działającym na szczeblu UE. Wprawdzie państwa członkowskie są zobowiązane do stworzenia systemów kontroli w ramach zarządzania dzielonego, aby chronić interesy finansowe UE, prawo UE nie nakłada jednak na nie wymogu stworzenia odrębnych systemów wykluczania¹⁹. Na rys. 2 przedstawiono, jaka część budżetu UE objęta jest EDES.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

15 Niniejsza kontrola ma odpowiedzieć na pytanie, czy wykluczanie jest skutecznie stosowane do ochrony środków UE przed niewiarygodnymi kontrahentami. Zakresem kontroli objęto lata 2016–2020.

16 Kontrolerzy Trybunału skupili się na ocenie, czy EDES funkcjonował skutecznie w obszarze zarządzania bezpośredniego i pośredniego. Zbadali w szczególności, czy w ramach systemu:

• przewidziano wystarczająco szeroki zakres sytuacji skutkujących wykluczeniem, tak aby można wykluczyć niewiarygodnych kontrahentów;
• w procedurze wykluczania przewidziano solidny proces podejmowania decyzji dotyczących tego, czy dany kontrahent znajduje się w sytuacji wykluczenia;
• w bazie danych wykluczonych kontrahentów (na czarnej liście) umieszczano odpowiednie podmioty, tak aby istotnie przyczynić się do ochrony interesów finansowych UE;
• zapewniono stosowne rozwiązania służące identyfikowaniu kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia.

17 Trybunał zgromadził i przeanalizował informacje dotyczące funkcjonowania EDES. Pochodziły one od:

• dwóch jednostek organizacyjnych Komisji odpowiedzialnych za zatwierdzanie wydatków operacyjnych, jednej w ramach zarządzania bezpośredniego – Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych – oraz jednej w ramach zarządzania pośredniego – Dyrekcji Generalnej ds. Partnerstw Międzynarodowych (DG INTPA);
• dwóch jednostek organizacyjnych Komisji posiadających przekrojowe, obejmujące wiele obszarów kompetencje w zakresie ochrony interesów finansowych UE – Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu (DG BUDG) oraz Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF);
• głównych partnerów w obszarze zarządzania pośredniego odpowiedzialnych za wdrażanie unijnych instrumentów finansowych, a w szczególności Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI) oraz wybranych pośredników finansowych EFI działających w czterech państwach członkowskich (Estonia, Włochy, Polska i Portugalia).

18 Kontrolerzy Trybunału dokonali porównania EDES z systemami wykluczania stosowanymi przez amerykański rząd federalny i Grupę Banku Światowego. Stosowne wizyty kontrolne przeprowadzono w lutym 2020 r. Ponadto zbadali oni i zestawili informacje na temat poszczególnych kontrahentów i sytuacji wykluczenia dostępne w EDES, systemie księgowym UE i innych bazach danych na szczeblu UE, w krajowych źródłach danych, a także w komercyjnym narzędziu zapewniającym dane na temat przestrzegania przepisów przed podmioty²⁰.

19 Jeśli chodzi o zarządzanie dzielone, Trybunał przeprowadził przegląd rozwiązań w czterech państwach członkowskich (Estonia, Włochy, Polska i Portugalia). Dokonano takiego wyboru, aby odzwierciedlić zróżnicowane podejścia do kwestii zarządzania środkami publicznymi. W każdym z tych państw kontrolerzy wybrali jedną agencję płatniczą i jedną instytucję zarządzającą odpowiedzialną za wydatki w obszarze rolnictwa i polityki spójności. Ze względu na wybuch pandemii COVID-19 kontrolę przeprowadzono w oparciu o analizę dokumentów urzędowych, pisemne odpowiedzi na pytania Trybunału dotyczące korzystania z wykluczania przesłane przez organy państw członkowskich oraz zdalne wywiady z urzędnikami tych organów. Ponadto kontrolerzy Trybunału zgromadzili i zbadali informacje na temat wykluczania w ramach zarządzania dzielonego pochodzące z głównych zaangażowanych dyrekcji Komisji, a mianowicie DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego. Skorzystali również z narzędzia zapewniającego dane na temat zgodności z przepisami, aby zweryfikować dobraną na podstawie doboru warstwowego próbę kontrahentów w ramach zarządzania dzielonego pod kątem występowania ewentualnych sytuacji wykluczenia.

20 Niniejsza kontrola ma zapewnić wkład w prace Komisji nad wnioskiem dotyczącym zmiany rozporządzenia finansowego, który ma zostać przedstawiony w 2022 r. Wpisuje się ona także w plany Komisji dotyczące większego wykorzystania narzędzi cyfrowych i danych do ochrony interesów finansowych UE dzięki udostępnieniu zintegrowanego i interoperacyjnego systemu informacji i monitorowania, który obejmie wszystkich beneficjentów środków UE²¹.

Uwagi

Zarządzanie bezpośrednie – mimo że system wykluczania ma pewne mocne strony, występujące w nim niedociągnięcia osłabiają jego skuteczność

Ustanowiony przez Komisję system wykluczania ma szeroki zakres i przewidziano w nim solidne procedury wykluczania

EDES obejmuje szeroki zakres kontrahentów, rodzajów umów finansowych oraz sytuacji skutkujących wykluczeniem

21 Aby system wykluczania był jak najbardziej przydatny i skuteczny, powinien on mieć zastosowanie do wszystkich kategorii ewentualnych kontrahentów, obejmować wszystkie rodzaje umów finansowych oraz uwzględniać wyczerpujący wykaz sytuacji wykluczenia.

22 Trybunał ustalił, że wykluczanie ma zastosowanie do wszystkich kategorii kontrahentów UE kwalifikujących się do ubiegania się o finansowanie i jego otrzymania. Niemniej możliwości wykluczenia podmiotów powiązanych, takich jak podmioty zależne, beneficjenci rzeczywiści i osoby kierujące działalnością (w przypadkach gdy nie otrzymują oni bezpośrednio środków UE), są dość ograniczone zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego²².

23 Trybunał stwierdził również, że od czasu zmiany rozporządzenia finansowego w 2016 r. sytuacje wykluczenia mają zastosowane do wszystkich rodzajów umów finansowych, w szczególności zamówień, dotacji, nagród i instrumentów finansowych.

24 Trybunał stwierdził wreszcie, że w rozporządzeniu finansowym przewidziano szeroki zakres sytuacji wykluczenia, przypominający ten stosowany przez amerykański rząd federalny. Odnotował wszakże jedną istotną różnicę: w przepisach finansowych UE nie przewidziano wykluczenia kontrahentów zadłużonych względem budżetu UE, niemniej urzędnicy zatwierdzający mogą ograniczyć ryzyko w tym względzie, potrącając wszelkie długi od przyszłych płatności, tak że wykluczenie nie jest konieczne.

W ramach EDES przewidziano solidny proces podejmowania decyzji dotyczących wykluczenia

25 W systemie wykluczania należy przewidzieć sprawną procedurę dodawania i usuwania kontrahentów, tak aby decyzje dotyczące wykluczenia były wiążące, spójne, sprawiedliwe i proporcjonalne. W tabeli 1 przedstawiono w skrócie przeprowadzone przez Trybunał porównanie EDES z amerykańskim systemem wykluczania. System wykluczania stosowany przez Grupę Banku Światowego ma podobne cechy co EDES i system amerykański.

26 Trybunał stwierdził, że w ramach EDES przewidziano sprawne procedury podejmowania decyzji w sprawie wykluczenia. Ważność tych decyzji opiera się na wydanych prawomocnych wyrokach lub decyzjach administracyjnych. Ponadto w rozporządzeniu finansowym przewidziano możliwość wykluczenia kontrahentów w razie braku prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji administracyjnej (których wydanie może zająć miesiące, a niekiedy lata), w przypadkach gdy interesy finansowe UE są narażone na istotne ryzyko, a dostępne fakty lub ustalenia wystarczają do uzasadnienia decyzji o wykluczeniu. W takich przypadkach właściwy urzędnik zatwierdzający musi skierować sprawę do rozpatrzenia przez panel EDES.

27 Podobnie jak w przypadku systemu amerykańskiego, w rozporządzeniu finansowym znalazł się wymóg, by informować kontrahentów z wyprzedzeniem i dać im możliwość przedstawienia uwag, zanim zostanie podjęta decyzja o wykluczeniu. Panel EDES rozpatruje uwagi przesłane przez kontrahentów w połączeniu z faktami i ustaleniami udostępnionymi przez urzędników zatwierdzających, a następnie wydaje zalecenia. W ramach procedury oceny przez panel zagwarantowana jest ochrona praw podstawowych przysługujących kontrahentom, takich jak prawo do bycia wysłuchanym²³.

28 W latach 2016–2020 urzędnicy zatwierdzający skierowali do rozpatrzenia przez panel 98 spraw. Panel wydał 57 zaleceń – w 43 przypadkach zalecił wykluczenie danego kontrahenta, w 14 – niewykluczenie²⁴. Pozostałe 41 przypadków obejmowało sprawy wycofane przez urzędnika zatwierdzającego ze względu na zmianę okoliczności, a także sprawy, w których panel nie był w stanie wydać zalecenia, oraz sprawy w toku. Od 2016 r. urzędnicy zatwierdzający zawsze podejmowali decyzje zgodne z zaleceniami panelu²⁵. Skład panelu i doświadczenie członków w przeprowadzaniu scentralizowanych ocen przypadków wykluczenia przyczyniają się do podejmowania spójnych decyzji. Zespół urzędników DG BUDG, którzy zapewniają wsparcie administracyjne panelowi EDES, również pomaga w zagwarantowaniu spójności, ponieważ doradza urzędnikom zatwierdzającym z innych jednostek organizacyjnych w kwestii ewentualnego skierowania spraw do panelu.

29 Po podjęciu przez właściwego urzędnika zatwierdzającego decyzji o wykluczeniu inni urzędnicy są zobowiązani stosować się do tej decyzji aż do upływu okresu wykluczenia danego kontrahenta. Jednostki organizacyjne Komisji nie tylko mają dostęp do bazy danych EDES, ale także przed podjęciem nowego zobowiązania finansowego mogą sprawdzić bezpośrednio w systemie księgowym Komisji, czy dany kontrahent znajduje się w tej bazie. Kontrahenci są automatycznie usuwani z czarnej listy w EDES po upływie okresu wykluczenia. Urzędnicy zatwierdzający mogą ponadto zwrócić się do panelu, by ponownie rozważył zalecenie w sprawie wykluczenia w celu uwzględnienia nowych faktów lub okoliczności – przykładowo po wydaniu przez właściwy organ prawomocnego wyroku lub decyzji administracyjnej lub w przypadku, gdy kontrahent podjął działania naprawcze.

Na czarnej liście EDES znajduje się niewielka liczba kontrahentów

30 Przydatność czarnej listy zależy w dużej mierze od jej rozmiaru i zakresu, te z kolei są głównie pochodnymi kluczowych elementów systemu wykluczania takich jak (zob. rys. 1 powyżej):

• uwzględniony zakres kontrahentów, rodzajów umów finansowych oraz sytuacji skutkujących wykluczeniem;
• przebieg procedury wykluczania;
• rozwiązania służące sprawdzeniu, czy kontrahenci znajdują się w sytuacji wykluczenia. Stanowią one główne źródło informacji wykorzystywanych w procedurze wykluczania.

31 Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali dane dotyczące przypadków wykluczenia zarejestrowanych w bazie danych EDES w latach 2016–2020. Ogółem zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2020 r. na unijnej czarnej liście znajdowało się 448 wykluczonych kontrahentów, z tego 430 ze względu na niewypłacalność i upadłość, 18 natomiast – z innych powodów. Kontrahenci znajdujący się w stanie upadłości bądź niewypłacalności stanowią niewielkie ryzyko dla interesów finansowych UE, ponieważ jest mało prawdopodobne, że będą ubiegać się o finansowanie UE w przyszłości²⁶. Jedynie dwa przypadki dotyczyły nadużyć finansowych i korupcji. Na rys. 3 przedstawiono przegląd przypadków wykluczenia w podziale na poszczególne sytuacje.

32 UE dokonuje wykluczenia bardzo niewielkiej liczby kontrahentów w porównaniu z amerykańskim rządem federalnym i Bankiem Światowym. Trybunał szacuje, że amerykański rząd federalny wyklucza ponad 50-krotnie więcej podmiotów niż UE w ramach EDES (w przeliczeniu na zaangażowane kwoty środków) (tabela 2). Wprawdzie istnieją istotne różnice między budżetami i kontrahentami rządu USA i Banku Światowego w porównaniu z UE, niemniej stosunkowo niski wskaźnik wykluczeń w EDES wskazuje, że w unijnych mechanizmach identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacjach skutkujących wykluczeniem mogą występować niedociągnięcia.

33 Amerykański rząd federalny publikuje informacje na temat wszystkich przypadków wykluczeń, natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego publikację uznaje się za dodatkową sankcję, która musi być stosowana w sposób proporcjonalny. Zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2021 r. w internetowej bazie danych EDES²⁷ zamieszczono dane siedmiu kontrahentów.

34 Trybunał ustalił, że istnieje nikłe prawdopodobieństwo, iż po wykluczeniu kontrahenci otrzymają dalsze środki UE w ramach zarządzania bezpośredniego. Kontrolerzy porównali wykaz wykluczonych kontrahentów w EDES z wykazem wszystkich niezamkniętych zobowiązań finansowych zarejestrowanych w systemie księgowym Komisji i nie odnotowali żadnych przypadków, by urzędnicy zatwierdzający wprowadzili nowe zobowiązania finansowe w odniesieniu do wykluczonych kontrahentów.

Skuteczność EDES jest ograniczona ze względu na niedociągnięcia w mechanizmach służących sprawdzaniu, czy występują sytuacje skutkujące wykluczeniem

35 Wprawdzie EDES ma szeroki zakres i przewidziano w nim solidną procedurę wykluczania, odnotowano jednak szereg niedociągnięć w mechanizmach identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia, które stanowią istotną przyczynę, dla której wskaźnik wykluczeń jest względnie niski (zob. fragmenty poniżej, pkt 36–63).

Odpowiedzialność za identyfikowanie kontrahentów, których należy wykluczyć, jest rozproszona w obrębie Komisji

36 Zgodnie ze swoim zdecentralizowanym modelem zarządzania finansami Komisja powierzyła uprawnienia do podejmowania decyzji o wykluczeniu swoim urzędnikom zatwierdzającym. Niemniej w praktyce czynność sprawdzania, czy dani kontrahenci znajdują się w sytuacji wykluczenia, zazwyczaj przeprowadzają tzw. delegowani urzędnicy zatwierdzający. W każdej jednostce organizacyjnej zatrudnionych jest wielu takich urzędników – odpowiadają oni za zaciąganie zobowiązań budżetowych i prawnych oraz zatwierdzanie płatności.

37 Duża liczba urzędników, którzy mogą wykonywać te czynności, zwiększa ryzyko przyjęcia niespójnych podejść przy sprawdzaniu, czy kontrahent znajduje się w sytuacji wykluczenia. Pięć jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych ogółem za zarządzanie około 50% środków w ramach zarządzania bezpośredniego, wprowadziło do systemu około 80% wszystkich przypadków (w przypadków upadłości), przy czym niemal połowa przypadków została zarejestrowana przez dyrekcję generalną i agencję wykonawczą odpowiedzialne za wydatki w obszarze badań naukowych i innowacji (DG RTD i REA). Na rys. 4 przedstawiono informacje na temat liczby przypadków w EDES w rozbiciu na poszczególne jednostki organizacyjne Komisji. Analizując wyłącznie sytuacje, które nie dotyczyły upadłości ani niewypłacalności, kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że w okresie od 2016 do 2020 r. przypadki wykluczenia zarejestrowało 17 z ogólnej liczby 56 dyrekcji i agencji wykonawczych Komisji. 39 z nich natomiast nigdy nie zarejestrowało w systemie EDES przypadku wykluczenia z powodu innego niż upadłość.

38 W tym kontekście Trybunał odnotowuje, że Służba Audytu Wewnętrznego Komisji poinformowała w 2019 r.²⁸, iż Komisja nie opracowała systemowego podejścia do sprawdzania, czy kontrahenci znajdują się w sytuacji skutkującej wykluczeniem i powinni zostać objęci procedurą wykluczania. Kontrolerzy Trybunału ustalili, że w jednostkach organizacyjnych objętych przeglądem nie zatrudniano żadnych pracowników specjalizujących się w sprawdzaniu kontrahentów pod kątem występowania sytuacji wykluczenia i rejestrowaniu tych przypadków w EDES ani pracowników, którzy zajmowaliby się wyłącznie takimi czynnościami. Służba Audytu Wewnętrznego zwróciła również uwagę na ogólny brak wiedzy na temat EDES w obrębie Komisji. W reakcji na to sprawozdanie Komisja przeprowadziła szkolenia i działania informacyjne, w tym dotyczące narzędzi, z których muszą korzystać urzędnicy zatwierdzający, aby zidentyfikować i zgłaszać kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia.

39 Rozproszenie odpowiedzialności za identyfikowanie kontrahentów znajdujących się w sytuacjach wykluczenia jest również dostrzegalne, jeśli chodzi o przypadki podejrzeń nadużyć finansowych na szkodę budżetu UE. W przypadkach tych właściwy urzędnik zatwierdzający ma obowiązek poinformować OLAF o podejrzeniu nadużycia i sprawdzić, czy należy zarejestrować przypadek w ramach wczesnego wykrywania w EDES. Zadaniem OLAF z kolei jest przeprowadzenie dochodzenia i poinformowanie o jego wynikach w sprawozdaniu, które zawiera też zalecenia. Nie nałożono jednak na OLAF wyraźnego wymogu, by wydać zalecenie co do zarejestrowania danego przypadku w ramach wczesnego wykrywania lub jako przypadku wykluczenia. Właściwy urzędnik zatwierdzający powinien ogólnie uwzględnić zalecenia OLAF²⁹ i sprawdzić, czy należy skierować sprawę do rozpatrzenia przez panel EDES, jeśli w wyniku dochodzenia OLAF potwierdzone zostanie nadużycie.

40 Trybunał ustalił, że brak było wyraźnych wytycznych lub procedur dotyczących wydawania przez OLAF zaleceń dla urzędników zatwierdzających, jeśli chodzi o rejestrowanie spraw w EDES. W momencie przeprowadzania niniejszej kontroli OLAF dokonywał zmian w procedurach wydawania zaleceń i monitorowania ich realizacji. Ponadto pracował on wspólnie z DG ds. Budżetu nad nowymi instrukcjami formułowania zaleceń dotyczących EDES. Jednocześnie choć OLAF określa w swoim sprawozdaniu wstępną kwalifikację prawną ustalonych faktów zgodnie z wymogami³⁰, zawarte w sprawozdaniu opisy faktów wymagają uzupełnienia o dalsze analizy i dodatkowe informacje, by urzędnicy zatwierdzający mogli skierować dany przypadek wykluczenia do rozpatrzenia przez panel EDES.

Jednostki organizacyjne Komisji napotykają trudności w dostępie do danych państw członkowskich na temat kontrahentów

41 Rozwiązania Komisji służące sprawdzeniu, czy kontrahenci znajdują się w sytuacjach skutkujących wykluczeniem, często opierają się na dostępie do danych pochodzących z państw członkowskich, brak jest bowiem adekwatnych ogólnounijnych rejestrów lub ewidencji. Na rys. 5 przedstawiono główne rodzaje krajowych źródeł danych odnoszące się do różnych sytuacji skutkujących wykluczeniem w ramach EDES³¹.

42 W przypadku zarządzania bezpośredniego urzędnicy zatwierdzający mogą mieć do czynienia z kontrahentami z dużej liczby państw członkowskich i państw trzecich. W toku prowadzonych czynności napotykają poważne przeszkody natury praktycznej, prawnej i technicznej przy dostępie do danych. Ogólnie rzecz biorąc, jednostki organizacyjne realizujące zadania w zakresie zarządzania bezpośredniego nie posiadają żadnych uprzywilejowywanych dróg dostępu do danych posiadanych przez państwa członkowskie, w związku z czym muszą polegać na publicznie dostępnych bazach danych, w przypadku których dostęp może być płatny. Ponadto bazy te mogą być dostępne wyłącznie w języku danego państwa członkowskiego.

43 Trybunał ustalił, że dostępność danych przedstawia się różnie w zależności od rodzaju sytuacji skutkującej wykluczeniem i państwa członkowskiego. Przykładowo dostępność danych na temat przedsiębiorstw znajdujących się w stanie upadłości i niewypłacalności jest ogólnie dobra. W Estonii, we Włoszech, w Polsce i Portugalii dostępne są publiczne informacje na temat statusu wypłacalności przedsiębiorstw, choć konkretny rodzaj dostępnych danych różni się między poszczególnymi państwami członkowskimi.

44 Różne są również rozwiązania w zakresie sprawdzania nieopłaconych podatków i składek na ubezpieczenie społeczne stosowane we wspomnianych czterech państwach członkowskich. Przykładowo w Estonii za pośrednictwem internetowego rejestru przedsiębiorstw zapewniono darmowy publiczny dostęp do informacji na temat niezapłaconych podatków i składek na ubezpieczenie społeczne o wartości przekraczającej 100 euro. W polskim rejestrze przedsiębiorstw również dostępne są publiczne nieodpłatne informacje na temat należności tego rodzaju, jeśli pozostają one niespłacone 60 dni po wszczęciu procedury odzyskania należności. We Włoszech właściwy organ wystawia poświadczenie na temat nieopłaconych podatków i składek na ubezpieczenie społeczne za pośrednictwem specjalnej strony internetowej, ale pod warunkiem, że wnioskujący o takie poświadczenie zarejestrują się. W Portugalii natomiast informacje na temat nieopłaconych podatków i składek na ubezpieczenie społeczne są dostępne wyłącznie dla uprawnionych użytkowników rządowej platformy informatycznej.

45 Ponadto istnieją prawne ograniczenia w dostępie do odpowiednich rejestrów karnych. W szczególności dostęp do informacji na temat konkretnego kontrahenta może być uwarunkowany uzyskaniem zezwolenia od organów państwa członkowskiego, a nawet od danej osoby. W niektórych przypadkach wyciąg z rejestru karnego dotyczący danej osoby jest dostępny wyłącznie w postaci zaświadczenia, którego autentyczność nie może zostać łatwo potwierdzona przez Komisję.

46 Kolejnym problemem, z jakim boryka się Komisja, jest identyfikowanie kontrahentów w różnych rejestrach. Brak unikalnego identyfikatora przedsiębiorstwa lub osoby na poziomie UE utrudnia dopasowanie do siebie informacji pochodzących z różnych zestawów danych. Tego rodzaju unikalne identyfikatory są wykorzystywane w niektórych jurysdykcjach, np. w USA. W czterech państwach członkowskich objętych przeglądem Trybunału krajowe organy rządowe mogły korzystać z numerów identyfikacji podatkowej przedsiębiorstw lub osób fizycznych, jednak numery te nie były publikowane we wszystkich stosownych ogólnodostępnych rejestrach, nie były więc też dostępne Komisji.

47 Jednym ze sposobów, by ograniczyć wpływ fragmentacji danych i braku jednoznacznych elementów identyfikujących, jest wykorzystanie narzędzi eksploracji danych. Narzędzia tego typu są powszechnie stosowane w sektorze finansowym do identyfikowania kontrahentów obarczonych ryzykiem. Niemniej komercyjnie dostępne narzędzia nie są dostosowane do potrzeb Komisji, ponieważ nie obejmują wszystkich przyczyn wykluczenia w UE, a ponadto opierają się na ogólnodostępnych danych o niepotwierdzonej jakości i kompletności. Wprawdzie narzędzia takie mogą umożliwić pozyskiwanie informacji w ramach przypadków wczesnego wykrywania, nie pozwalają jednak uzyskać faktów i ustaleń koniecznych do dokonania wykluczenia w EDES.

48 Komisja pracuje nad stworzeniem narzędzia eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka, głównie do celów audytu i kontroli w ramach zarządzania dzielonego (pkt 84). Narzędzie to mogłoby być również użyteczne w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego. Żeby mogło być ono przydatne na potrzeby identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia, będzie ono musiało umożliwić rozwiązanie problemów natury praktycznej, technicznej i prawnej omówionych powyżej. Wymagałoby to wprowadzenia przepisów unijnych gwarantujących dostęp do danych będących w posiadaniu państw członkowskich, a także dalszej digitalizacji, wymiany i analizy danych w odniesieniu do zarządzania środkami UE.

Źródła danych dostępne na szczeblu UE nie są wykorzystywane w wystarczającym stopniu na potrzeby identyfikacji kontrahentów kwalifikujących się do wykluczenia

49 W przepisach rozporządzenia finansowego przewidziano, że urzędnicy zatwierdzający korzystają z szeregu źródeł dostępnych na szczeblu UE do zidentyfikowania kontrahentów znajdujących się w pewnych sytuacjach skutkujących wykluczeniem³². Na rys. 6 przedstawiono najważniejsze sytuacje skutkujące wykluczeniem, w odniesieniu do których dostępne są źródła danych na szczeblu UE. W przypadku gdy informacje z tych źródeł wskazują, że dany kontrahent może znajdować się w sytuacji wykluczenia, właściwy urzędnik zatwierdzający powinien zarejestrować przypadek w ramach wczesnego wykrywania lub wykluczyć podmiot³³. Źródła te po części zachodzą na siebie, ponieważ wczesne wykrywanie i wykluczenie mogą być rezultatem dochodzeń OLAF pierwotnie wszczętych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas audytów lub innych czynności sprawdzających prowadzonych na poziomie UE. Trybunał przeanalizował, w jaki sposób korzystano ze źródeł danych dotyczących wczesnego wykrywania i innych źródeł na szczeblu UE przy sprawdzaniu, czy występują sytuacje skutkujące wykluczeniem.

Wczesne wykrywanie

50 Wczesne wykrywanie oznacza sytuację, gdy podejrzewa się, iż dany kontrahent znajduje się w sytuacji wykluczenia. Trybunał oczekiwałby więc, że w wielu wypadkach rejestracja w ramach wczesnego wykrywania przełoży się na wykluczenie. Ogólnie rzecz biorąc, w okresie od 2016 do 2020 r. rozstrzygnięto jedynie 90 przypadków w ramach wczesnego wykrywania, z czego 15 poskutkowało następnie wykluczeniem – osiem ze względu na upadłość lub niewypłacalność, a siedem z innych powodów. Spośród pozostałych 75 spraw 13 zostało zamkniętych przed upływem terminu jednego roku, przy czym w bazie danych EDES nie podano żadnego powodu, a 62 wygasło automatycznie z upływem rocznego terminu. Zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 2020 r. w bazie EDES otwartych było 11 spraw w ramach wczesnego wykrywania. Liczba ta wydaje się niewielka, jeśli wziąć pod uwagę źródła danych, z których mają obowiązek korzystać urzędnicy zatwierdzający.

51 Automatyczne wygaszanie spraw po upływie jednego roku³⁴ może osłabiać znaczenie wczesnego wykrywania w monitorowaniu kontrahentów obarczonych ryzykiem, zwłaszcza jeśli wydanie prawomocnego wyroku sądowego lub decyzji administracyjnej zajmuje ponad rok. Niemniej urzędnicy zatwierdzający mogą przedłużyć okres otwarcia wyłącznie tych spraw, które zostały skierowane do panelu EDES do rozpatrzenia pod kątem wykluczenia³⁵.

Dane OLAF na temat dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych

52 Kontrolerzy Trybunału oczekiwali, że w przypadku istotnej części dochodzeń OLAF kontrahenci objęci dochodzeniem zostaną zarejestrowani w ramach wczesnego wykrywania. Trybunał ustalił tymczasem, że urzędnicy zatwierdzający zarejestrowali w EDES niewielką liczbę przypadków w reakcji na dochodzenia wszczęte przez OLAF. Z ogólnej liczby 257 dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF w okresie od 2016 do połowy 2020 r.³⁶, które dotyczyły wydatków w ramach zarządzania bezpośredniego, 143 dotyczyły albo podejrzeń nadużyć finansowych (76 spraw), albo nieprawidłowości (67 spraw). Dziesięciu kontrahentów objętych tymi dochodzeniami zostało wykluczonych – pięciu ze względu na upadłość, a pięciu z innych powodów. Ponadto sześciu kontrahentów zostało zarejestrowanych w ramach wczesnego wykrywania.

53 Jak wspomniano powyżej (pkt 39 i 40), urzędnicy zatwierdzający otrzymują informacje na temat wyników postępowań OLAF w formie sprawozdań, które sporządzane są na podstawie danych przechowywanych w systemie zarządzania sprawami w OLAF. Jednocześnie jest istotne, by urzędnicy zatwierdzający byli odpowiednio informowani o trwających dochodzeniach. Tymczasem dane istotne w kontekście wczesnego wykrywania i wykluczania nie są bezpośrednio dostępne dla pracowników Komisji.

54 Od momentu rozpoczęcia działalności w czerwcu 2021 r. Prokuratura Europejska (EPPO) odpowiada za dochodzenie, ściganie i stawianie przed sądem sprawców przestępstw naruszających interesy finansowe Unii. W momencie przeprowadzania niniejszej kontroli w EPPO trwały prace nad wewnętrznym systemem zarządzania sprawami³⁷. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie EPPO możliwa jest wymiana informacji dotyczących tego, czy dany kontrahent objęty jest dochodzeniem, między systemami zarządzania sprawami odpowiednio w EPPO i OLAF. Ponadto EPPO informuje Komisję o działaniach następczych dotyczących spraw, które zostały do niej skierowane³⁸.

System zarządzania nieprawidłowościami

55 W rozporządzeniu finansowym przewidziano również, że w ramach zarządzania bezpośredniego urzędnicy zatwierdzający wykorzystują dane, które państwa członkowskie mają obowiązek przekazywać w odniesieniu do nadużyć finansowych i nieprawidłowości stwierdzonych w ramach zarządzania dzielonego³⁹. Sprawozdawczość tego rodzaju prowadzona jest za pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidłowościami, który dostępny jest dla wszystkich urzędników zatwierdzających. Są oni odpowiedzialni za weryfikowanie, czy którykolwiek z podlegających im kontrahentów został ujęty w systemie⁴⁰. W 2019 r. Służba Audytu Wewnętrznego poinformowała, że właściwe jednostki organizacyjne Komisji nie sprawdzają systematycznie systemu pod kątem takich informacji⁴¹. W wyniku przeprowadzonej analizy kontrolerzy Trybunału nie znaleźli żadnych dowodów, by jakikolwiek z 2 473 przypadków zgłoszonych przez państwa członkowskie w latach 2016–2020 został zarejestrowany w EDES. Wykryli jednak siedem przypadków, gdy w ramach zarządzania bezpośredniego Komisja zaciągnęła dalsze zobowiązania z kontrahentami zarejestrowanymi w systemie, ale w przypadkach tych nie znaleziono żadnych dowodów na przeprowadzenie wcześniejszych ocen wykluczenia. Ustalenia te wskazują, że dane z systemu zarządzania nieprawidłowościami mogłyby być lepiej wykorzystywane do celów wykluczania w ramach zarządzania bezpośredniego.

Audyty i kontrole ex post

56 W rozporządzeniu finansowym jako potencjalne źródła informacji na temat spraw, które należy zarejestrować w EDES, wskazano również audyty i kontrole ex post przeprowadzane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, Służbę Audytu Wewnętrznego i jednostki organizacyjne Komisji. Trybunał przekazuje szczegółowe informacje na temat wykrytych nieprawidłowości do Komisji, a także – w przypadkach podejrzeń nadużyć finansowych – do OLAF i Prokuratury Europejskiej⁴². Podobnie w sytuacji gdy w ramach audytów lub kontroli ex post przeprowadzonych przez Komisję zidentyfikowane zostaną przypadki podejrzeń nadużyć finansowych, urzędnicy zatwierdzający mają obowiązek przesłać odnośne informacje do OLAF, by ten przeprowadził dalsze dochodzenie. Na urzędnikach zatwierdzających ciąży obowiązek korzystania z tych źródeł danych jako podstawy do rejestrowania przypadków w ramach wczesnego wykrywania oraz wykluczania. Komisja nie dokonała żadnego wykluczenia ze względu na występowanie nieprawidłowości, pomimo że w toku audytów i kontroli ex post stwierdzono niemal 8 000 nieprawidłowości w zarządzaniu bezpośrednim w latach 2016–2020⁴³.

Komisja w zbyt dużej mierze polega na oświadczeniach kontrahentów, że nie znajdują się oni w sytuacji wykluczenia

57 W praktyce – ze względu na trudności w sprawdzeniu kontrahenta w głównych krajowych i unijnych źródłach danych (pkt 41–56) – właściwe jednostki organizacyjne Komisji nie weryfikują każdego kontrahenta pod kątem występowania wszystkich sytuacji wykluczenia przed zawarciem umowy finansowej. Rozporządzenie finansowe nakłada na kontrahentów obowiązek zgłoszenia, jeśli znajdują się oni w sytuacji wykluczenia⁴⁴. Przykładowo mogą oni mieć obowiązek zadeklarować wszelkie⁴⁵ „fakty stwierdzone w ramach kontroli lub dochodzeń” przeprowadzonych przez Prokuraturę Europejską, Europejski Trybunał Obrachunkowy, OLAF lub przez audytora wewnętrznego lub też w ramach „wszelkich innych inspekcji, audytów lub kontroli prowadzonych na odpowiedzialność urzędnika zatwierdzającego”.

58 Składanie oświadczeń potwierdzających niewystępowanie sytuacji wykluczenia jest w większości sytuacji obowiązkowe. Urzędnicy zatwierdzający mogą zwolnić kontrahentów z obowiązku przedstawienia dowodów na potwierdzenie złożonego oświadczenia. Przykładowo DG INTPA nie wymaga składania oświadczenia w przypadku dotacji o wartości poniżej 15 000 euro ani składania dokumentacji poświadczającej do oświadczenia w przypadku dotacji na kwotę mniejszą niż 60 000 euro⁴⁶. Jeśli chodzi o zamówienia, urzędnicy zatwierdzający często wymagają od kontrahentów złożenia dowodów w postaci dokumentów lub oświadczeń wymaganych na mocy przepisów prawa danego kraju, potwierdzających, że nie znajdują się oni w sytuacji skutkującej wykluczeniem.

59 Poleganie przez Komisję na oświadczeniach kontrahentów przy przyznawaniu dotacji i udzielaniu zamówień publicznych zmniejsza prawdopodobieństwo wykrycia przed podpisaniem umowy finansowej, że dany kontrahent znajduje się w sytuacji wykluczenia. Praktyka ta stoi ponadto w sprzeczności z główną przyczyną, dla której wprowadzono system wykluczania, tj. zamiarem przejścia od modelu ochrony finansów opartego na wykrywaniu i korygowaniu w stronę modelu opartego na zapobieganiu.

Scentralizowane monitorowanie i nadzorowanie procesu identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia ma ograniczony zakres

60 Zważywszy że za identyfikowanie kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia odpowiada duża liczba urzędników zatwierdzających w Komisji, monitorowanie i nadzorowanie ich działalności ma zasadnicze znaczenie dla skutecznego funkcjonowania EDES. Choć w rozporządzeniu finansowym wskazano, że należy przeprowadzać centralną ocenę zarejestrowanych przypadków wykluczenia, nie przewidziano jednak scentralizowanego monitorowania i sprawozdawczości, jeśli chodzi o skuteczność poszczególnych jednostek organizacyjnych w wykrywaniu takich przypadków.

61 Kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że w praktyce w latach 2016–2020 monitorowanie i nadzorowanie procesu wykrywania kontrahentów i rejestrowania przypadków w EDES miało ograniczony zakres. W styczniu 2021 r. OLAF i DG BUDG przedstawiły Radzie Zarządzania Korporacyjnego Komisji informacje na temat działań podjętych w następstwie zaleceń wydanych od 2012 do połowy 2019 r.⁴⁷ Informacje te przedstawiono w reakcji na uwagę Służby Audytu Wewnętrznego na temat braku odpowiedniego instytucjonalnego monitorowania działań podjętych w następstwie zaleceń OLAF⁴⁸. W momencie przeprowadzania niniejszej kontroli brak jest scentralizowanego monitorowania sposobu, w jaki urzędnicy zatwierdzający korzystają z innych źródeł danych, takich jak przypadki zarejestrowane w systemie zarządzania nieprawidłowościami, kontrole Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, audyty Służby Audytu Wewnętrznego bądź kontrole ex post prowadzone przez różne jednostki organizacyjne Komisji.

62 Służba Audytu Wewnętrznego przedstawiła również uwagi dotyczące konieczności zapewnienia lepszych wytycznych i stosowania EDES w praktyce⁴⁹. W szczególności stwierdziła ona, że należy usprawnić stosowane w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Komisji rozwiązania służące wykrywaniu sytuacji, które powinny skutkować wpisem w EDES, tak aby rozwiązania te stały się w większej mierze integralną częścią systemu kontroli wewnętrznej. Trybunał odnotowuje, że przewodnik instytucjonalny na temat EDES został opublikowany w październiku 2018 r. Zawarto w nim jasne informacje na temat tego, kiedy należy zarejestrować przypadek w EDES, a także na temat zakresu i przebiegu procedury wykluczania. Brak jest jednak wytycznych na temat tego, jak urzędnicy zatwierdzający powinni wykorzystywać różne źródła informacji do identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacjach skutkujących wykluczeniem.

63 Brak scentralizowanego monitorowania osłabia zdolność Komisji do zwiększenia skuteczności EDES. Lepsze monitorowanie mogłoby pozwolić rozpoznać dobre praktyki oraz opracować wytyczne dla urzędników zatwierdzających, te zaś z kolei przyczyniłyby się do przyjęcia bardziej systematycznego podejścia do wykorzystywania dostępnych źródeł danych w celu identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia i rejestrowania tychże w bazie danych EDES. Ponadto jednostka organizacyjna Komisji, której przypadłoby w udziale prowadzenie tego scentralizowanego monitorowania, mogłaby promować usprawnienia, jeśli chodzi o dostępność danych na szczeblu unijnym i krajowym.

Zarządzanie pośrednie – wdrożenie systemu wczesnego wykrywania i wykluczania zajęło dłużej, niż planowano

Partnerzy wdrażający zarejestrowali niewielką liczbę przypadków w ramach wczesnego wykrywania i wykluczania

64 Od 2016 r. EDES ma zastosowanie do środków UE, którymi Komisja zarządza pośrednio na podstawie umów zawartych z partnerami wdrażającymi. Trybunał przeanalizował, w jaki sposób w ramach zarządzania pośredniego wdrożono najistotniejsze elementy EDES (baza danych EDES wykluczonych kontrahentów, sytuacje skutkujące wykluczeniem i procedury wykluczania, a także rozwiązania służące sprawdzaniu kontrahentów).

65 Zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego Komisja może polegać na partnerach wdrażających pod warunkiem, że są oni w stanie zapewnić ochronę interesów finansowych UE na odpowiednim poziomie. Rozporządzenie⁵⁰ nakłada na urzędników zatwierdzających wymóg przeprowadzenia tzw. ocen spełnienia wymogów dotyczących filarów w odniesieniu do rozwiązań w zakresie zarządzania finansowego stosowanych przez głównych partnerów wdrażających Komisji.

66 Zgodnie z umowami zawartymi z Komisją partnerzy wdrażający nie powinni udzielać wsparcia finansowego UE kontrahentowi znajdującemu się w sytuacji wykluczenia, a ponadto powinni powiadomić Komisję, gdy tylko stwierdzą, że jakiś kontrahent się w takiej sytuacji znajduje. Dzięki temu urzędnicy zatwierdzający mogą ocenić, czy kontrahent powinien zostać objęty procedurą wykluczenia obejmującą wszystkie fundusze zarządzane pośrednio i bezpośrednio. Tymczasem w odniesieniu do okresu 2016–2020 kontrolerzy Trybunału nie znaleźli w EDES żadnych dowodów na przypadki wykluczenia zarejestrowane w rezultacie zgłoszenia ze strony partnerów wdrażających. Przykładowo DG INTPA – dyrekcja Komisji, która współpracuje z największą liczbą partnerów wdrażających – była w stanie wskazać jedno takie zgłoszenie.

67 Brak przypadków w EDES odnoszących się do kontrahentów partnerów wdrażających można w dużej mierze wyjaśnić tymi samymi czynnikami, które występują w przypadku zarządzania bezpośredniego:

• Rozproszenie odpowiedzialności w ramach procedury wykluczania – Komisja zawarła porozumienia z około 200 partnerami wdrażającymi, którzy z kolei polegają na pracy podwykonawców i innych pośredników przy wdrażaniu działań UE. Przykładowo EFI zapewnia finansowanie na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw przez pośredników finansowych. Na rys. 7 przedstawiono, jak wiele podmiotów i szczebli porozumień występuje w ramach zarządzania pośredniego.
• Trudności w uzyskaniu dostępu do danych krajowych – zakres przeprowadzanych przez partnerów wdrażających weryfikacji kontrahentów jest ograniczony ze względu na problemy z dostępnością odpowiednich danych krajowych odnoszących się do pewnych sytuacji skutkujących wykluczeniem. Wielu z największych partnerów wdrażających, np. Grupa EBI, współpracuje z kontrahentami mającymi siedziby w dużej liczbie jurysdykcji.
• Źródła danych na szczeblu UE – partnerzy wdrażający borykają się z podobnymi (a nawet większymi) ograniczeniami jak Komisja, jeśli chodzi o korzystanie z danych na szczeblu UE. Przykładowo w odróżnieniu od jednostek organizacyjnych Komisji pośrednicy nie mają dostępu do niepublicznej części bazy danych EDES ani do systemu zarządzania nieprawidłowościami.
• Poleganie na oświadczeniach własnych – przy zawieraniu umów z kontrahentami partnerzy wdrażający mogą (a w wielu wypadkach muszą) opierać się na oświadczeniach potwierdzających niewystępowanie sytuacji skutkujących wykluczeniem.
• Niewykształcone scentralizowane funkcje monitorowania i nadzoru – Komisja nie zbadała jeszcze, dlaczego partnerzy wdrażający zgłosili tak niewielką liczbę przypadków kontrahentów znajdujących się w sytuacjach wykluczenia.

68 Trybunał wykrył szereg innych czynników, które mogą przyczyniać się do zgłoszenia przez partnerów wdrażających względnie niewielkiej liczby kontrahentów znajdujących się sytuacji wykluczenia w przypadku dotacji i zamówień:

• Porozumienia zawarte z partnerami wdrażającymi mogą nie obejmować wszystkich sytuacji wykluczenia, ponieważ w toku negocjacji przyznaje się odstępstwa związane ze specyficznymi uwarunkowaniami danego partnera wdrażającego. Przykładowo w ramowych umowach finansowo-administracyjnych zawartych z EBI⁵¹ i EFI⁵² uwzględniono pięć z siedmiu sytuacji wykluczenia ujętych w EDES.
• Partnerzy wdrażający mogą nie być uprawnieni do wykluczania kontrahentów w sytuacji, gdy nie został wydany prawomocny wyrok lub decyzja administracyjna.

69 Jeśli chodzi o instrumenty finansowe, skuteczne systemy weryfikowania kontrahentów zmniejszają prawdopodobieństwo, że kontrahent znajdujący się w sytuacji wykluczenia otrzyma wsparcie finansowe UE. Przykładowo EBI sprawdza wiarygodność kontrahentów przed uznaniem, czy kwalifikują się oni do wsparcia UE. Podobne procedury stosują pośrednicy finansowi EFI.

W ocenach systemów wykluczenia stosowanych przez partnerów wdrażających wystąpiły znaczne opóźnienia

70 W momencie przeprowadzania niniejszej kontroli Komisja nie posiadała kompleksowych informacji na temat tego, jakie konkretnie sytuacje skutkujące wykluczeniem są brane pod uwagę przez poszczególnych partnerów wdrażających, ani na temat rozwiązań wdrożonych przez nich w tej dziedzinie. Po części wynikało to z opóźnień w przeprowadzaniu ocen dotyczących filarów odnoszących się do rozwiązań w zakresie zarządzania finansowego, które partnerzy wdrażający wprowadzili w odniesieniu do wydatków UE w okresie 2021–2027.

71 Zgodnie z założeniami tych ocen partnerzy wdrażający są zobowiązani zaangażować audytorów zewnętrznych, by ci zbadali stosowane przez nich systemy i przedstawili stosowne informacje. Przed 2019 r. oceny dotyczące filarów nie obejmowały konkretnie rozwiązań w zakresie wykluczania stosowanych przez partnerów wdrażających, ale w 2019 r. Komisja dodała nowy filar odnoszący się do wykluczania w ramach ocen partnerów wdrażających na okres 2021–2027⁵³. Zasady obowiązujące w EDES zostały odzwierciedlone w warunkach ocen dotyczących filarów.

72 Zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2020 r. zaktualizowano jedynie 5% ocen spełnienia wymogów dotyczących filarów ze względu na opóźnienia wynikające z pandemii COVID-19. Komisja wydłużyła termin na ukończenie ocen do końca 2021 r. Do końca sierpnia 2021 r. udało się zaktualizować około 42% ocen dotyczących filarów. Oczekuje się, że dzięki tym zaktualizowanym ocenom Komisja będzie w stanie lepiej zrozumieć sposób stosowania przez partnerów wdrażających konkretnych sytuacji wykluczenia, a także stosowane przez nich rozwiązania służące do identyfikowania kontrahentów kwalifikujących się do wykluczenia. Niemniej ponieważ nie monitoruje się działań, jakie następnie podejmują partnerzy wdrażający, Komisja nie jest w stanie zagwarantować, że posiada pełne i dokładne informacje co do tego, w jaki sposób stosowane są systemy wykluczania.

Zarządzanie dzielone – zróżnicowanie podejść osłabia ogólną skuteczność systemu wykluczania

Różnice podejść poszczególnych państwa członkowskich do wykluczania sprawiają, że ochrona interesów finansowych UE jest niejednorodna

73 Systemy wykluczania – takie jak EDES – mogą przyczyniać się do tego, że w ramach funduszy UE objętych zarządzaniem dzielonym zapewniona zostanie równomierna ochrona interesów finansowych UE. Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali obowiązki w zakresie wykluczania, które ciążą na państwach członkowskich na mocy prawa UE, i dokonali przeglądu rozwiązań stosowanych w odniesieniu do wydatków w obszarze polityki spójności i rolnictwa w czterech państwach członkowskich (Estonia, Włochy, Polska i Portugalia).

74 Przepisy prawa unijnego nie wymagają od państw członkowskich ustanowienia systemów wykluczania porównywalnych z EDES, ani w odniesieniu do środków UE, ani w odniesieniu do krajowych środków publicznych. Niemniej w rozporządzeniu finansowym, przepisach sektorowych dotyczących wydatków w ramach zarządzania dzielonego oraz unijnych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych nałożono na państwa szereg obowiązków związanych z wykluczeniem w celu ochrony interesów finansowych UE.

75 W rozporządzeniu finansowym nałożono wprawdzie na organy państw członkowskich wymóg stworzenia skutecznych systemów kontroli wewnętrznej w celu zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom oraz ich wykrywania i korygowania⁵⁴, od państw tych nie wymaga się jednak prowadzenia czarnej listy ani stosowania sytuacji wykluczenia oraz procedur analogicznych do tych obowiązujących w EDES, który obejmuje swoim zakresem z kolei jedynie wydatki w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego. W rozporządzeniu finansowym i przepisach sektorowych⁵⁵ przewidziano również, że państwa członkowskie powinny korzystać z systemu zarządzania nieprawidłowościami do zgłaszania przypadków nadużyć finansowych i nieprawidłowości dotyczących funduszy UE objętych zarządzaniem dzielonym⁵⁶. Komisja musi jednak skonsultować się z państwami członkowskimi, zanim wykorzysta dane przekazane w ten sposób⁵⁷, i może wykorzystać je wyłącznie do wykluczenia kontrahentów z otrzymywania środków objętych zarządzaniem bezpośrednim lub pośrednim.

76 W przepisach sektorowych dotyczących wydatków objętych zarządzaniem dzielonym nie nałożono na państwa członkowskie wymogu utworzenia systemów wykluczania w stosownych obszarach działań, choć niektóre z przepisów w obszarze polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich odnoszą się do wykluczania. Przykładowo zgodnie z przepisami dotyczącymi polityki spójności przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej nie mogą otrzymywać środków UE⁵⁸, co jest rozwiązaniem porównywalnym ze stosowaną w ramach EDES sytuacją wykluczenia związaną z upadłością i niewypłacalnością⁵⁹. W przypadku rolnictwa brak jest wymogów prawnych dotyczących stosowania sytuacji wykluczenia wobec kontrahentów ubiegających się o otrzymanie płatności opartych na uprawnieniach, które stanowią znakomitą większość unijnych wydatków w tym obszarze, nawet jeśli odbiorcami tych płatności są duże przedsiębiorstwa lub zamożni beneficjenci indywidualni (wyjątkiem w tym względzie jest możliwość wykluczenia z udziału w określonych działaniach na okres dwóch lat⁶⁰).

77 Unijna dyrektywa w sprawie zamówień publicznych⁶¹ nakłada na organy państw członkowskich obowiązek wykluczania kontrahentów znajdujących się w określonych sytuacjach. Wymóg ten ma zastosowanie do wszystkich zamówień publicznych w państwach członkowskich, w tym zamówień, w których wykorzystywane są środki UE. W dyrektywie zawarto wykaz sytuacji skutkujących – obowiązkowo lub opcjonalnie – wykluczeniem, które państwa członkowskie powinny uwzględnić w prawie krajowym. Wśród sytuacji mających charakter opcjonalny wymieniono również te, które są obowiązkowe w ramach EDES, takie jak upadłość, niewypłacalność lub analogiczne sytuacje. W praktyce w niektórych jurysdykcjach organy państw członkowskich dysponują znaczną swobodą decydowania, które sytuacje wykluczenia zastosować w konkretnych postępowaniach o udzielenie zamówienia.

78 To zróżnicowanie wymagań związanych z wykluczaniem nie stanowi dobrej podstawy, by narzędzie wykluczania mogło posłużyć do ochrony budżetu UE w ramach zarządzania dzielonego. W szczególności taki stan rzeczy oznacza, że brak jest wspólnej kwalifikacji prawnej tego, co stanowi sytuację skutkującą wykluczeniem w przypadku kontrahentów otrzymujących środki UE w ramach zarządzania dzielonego. Nie gwarantuje również, że kontrahenci wykluczeni z możliwości otrzymania środków UE w jednym państwie członkowskim zostaną objęci podobnym wykluczeniem w innych państwach. Ponadto organy państw członkowskich nie mają obowiązku sprawdzać listy podmiotów wykluczonych w EDES ani jej stosować (pkt 83)⁶².

79 Kontrolerzy Trybunału odnotowali, że wobec braku spójnego zestawu obowiązków na szczeblu UE między poszczególnymi państwami członkowskimi występują istotne różnice w podejściu do wykluczania. Zakres, w jakim państwa członkowskie wykorzystują wykluczanie do zapobieżenia sytuacjom, gdy niewiarygodni kontrahenci otrzymują środki w ramach zarządzania dzielonego, zależy od przepisów obowiązujących w danym kraju. Żadne z czterech państw członkowskich objętych niniejszą kontrolą Trybunału nie ustanowiło pełnoprawnego systemu wykluczania, który obejmowałby wszystkie kategorie unijnych funduszy objęte zarządzaniem na poziomie krajowym.

80 Brak spójności w ramach zarządzania dzielonego oznacza, że kontrahenci znajdujący się w podobnych sytuacjach mogą być traktowani w różny sposób. Przykładowo w Polsce na mocy przepisów dotyczących finansów publicznych ustanowiono ograniczony system wykluczania, obejmujący tych beneficjentów unijnych funduszy strukturalnych, którzy mają długi względem budżetu UE lub którzy zostali skazani za nadużycia finansowe, korupcję lub inne przestępstwa na szkodę budżetu UE. W Estonii tymczasem kontrahenci mogą stracić możliwość uzyskania środków UE, jeśli zostali skazani za nadużycia finansowe, korupcję lub inną działalność przestępczą niezwiązaną z finansowaniem unijnym. We Włoszech przepisy krajowe nakładają na beneficjentów końcowych konieczność przejścia weryfikacji pod kątem przynależności do mafii i uzyskania odpowiedniego zaświadczenia przed otrzymaniem unijnych środków w obszarze polityki spójności lub rolnictwa. W Portugalii natomiast kontrahenci mający długi w ramach funduszy polityki spójności nie kwalifikują się do dalszego finansowania unijnego.

81 Ponadto kontrahenci znajdujący się w podobnych sytuacjach mogą być różnie traktowani w ramach zarządzania dzielonego w porównaniu z zarządzaniem bezpośrednim. W szczególności w przypadku zarządzania dzielonego brak jest unijnej podstawy prawnej, która pozwalałaby zastosować koncepcję wstępnej kwalifikacji prawnej do wykluczania kontrahentów. W czterech państwach członkowskich objętych kontrolą Trybunału kontrolerzy wykryli różnice w przypadku wielu sytuacji wykluczenia, jeśli chodzi o zakres, w jakim konieczne były prawomocny wyrok lub decyzja administracyjna do wykluczenia danego kontrahenta z ubiegania się o środki UE lub z otrzymywania takich środków. W istocie obecnie obowiązujące unijne przepisy finansowe przewidują mniejsze możliwości stosowania wykluczenia do ochrony interesów finansowych UE w ramach zarządzania dzielonego niż w ramach zarządzania bezpośredniego.

Państwa członkowskie mogłyby lepiej korzystać z danych i narzędzi dostępnych na szczeblu UE

82 Organy państw członkowskich mogą korzystać do celów wykluczania z trzech głównych źródeł danych na szczeblu UE: EDES, danych OLAF na temat nadużyć finansowych i nieprawidłowości, a także narzędzia Arachne służącego do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka. Trybunał przeanalizował, w jaki sposób państwa członkowskie korzystają ze źródeł danych i narzędzi dostępnych na szczeblu UE.

83 Wprawdzie organy państw członkowskich mogą sprawdzać informacje w EDES, nie są jednak do tego zobowiązane na mocy unijnych przepisów finansowych. Jak zauważono w sprawozdaniu Służby Audytu Wewnętrznego z 2019 r. w sprawie EDES, jedynie 16 państw członkowskich powołało krajowych administratorów dla EDES, a jedynie cztery regularnie sprawdzały informacje w systemie. Ponadto Służba ustaliła, że instytucje zarządzające nie były informowane o trwających dochodzeniach OLAF i sprawach zarejestrowanych w systemie zarządzania nieprawidłowościami, które dotyczyły kontrahentów współpracujących z instytucjami zarządzającymi w innych państwach członkowskich.

84 Arachne jest narzędziem eksploracji danych na szczeblu UE, które ma pomóc w ochronie interesów finansowych Unii. Narzędzie to służy do identyfikowania kontrahentów obarczonych ryzykiem, choć niekoniecznie tych znajdujących się w sytuacji wykluczenia. Pierwotnie Komisja opracowała Arachne, aby pomóc instytucjom zarządzającym w państwach członkowskich odpowiedzialnym za politykę spójności w przeprowadzaniu audytów i czynności kontrolnych. W ramach projektu pilotażowego w obszarze rolnictwa siedem agencji płatniczych korzysta z Arachne, a kolejne cztery są na etapie przeprowadzania testów.

85 Przydatność narzędzia eksploracji danych zależy w dużej mierze od ilości i jakości danych dostępnych do wykorzystania przez narzędzie. W tym kontekście kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że użyteczność Arachne do celów wykluczania była niewielka wobec ograniczonego zakresu jego stosowania w obrębie zarządzania dzielonego (polityka spójności oraz projekt pilotażowy w obszarze rolnictwa). Ta niewielka przydatność wynikała też z braków w zakresie:

• danych UE pochodzących z OLAF, systemu zarządzania nieprawidłowościami i EDES;
• weryfikacji projektów przez państwa członkowskie pod względem kompletności i poprawności;
• jasno zdefiniowanych wskaźników obejmujących sytuacje wykluczenia w EDES.

86 Trybunał odnotowuje, że Komisja podjęła się przeanalizowania możliwości rozszerzenia stosowania Arachne na wszystkie tryby zarządzania (zarządzanie bezpośrednie, pośrednie i dzielone) w ramach strategii zwalczania nadużyć finansowych⁶³.

87 W przepisach sektorowych na okres 2021–2027 – obejmujących fundusze, których dotyczy rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, a także wspólną politykę rolną oraz Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji oraz pobrexitową rezerwę dostosowawczą – przewidziano, że Komisja będzie korzystać z pojedynczego narzędzia eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka (tj. Arachne). Choć korzystanie z tego narzędzia będzie nieobowiązkowe w przypadku państw członkowskich, w porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie dyscypliny budżetowej dotyczącym tego okresu zobowiązano jednak Komisję do udostępnienia narzędzia, tak aby ostatecznie mogły korzystać z niego wszystkie państwa członkowskie⁶⁴.

Komisja nie ma niezbędnych kompleksowych informacji na temat rozwiązań w zakresie wykluczania stosowanych przez państwa członkowskie i posiadanych przez nie danych

88 Jak wynika z przeprowadzonych przez kontrolerów Trybunału wywiadów z przedstawicielami głównych dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za zarządzanie dzielone, nie posiadają oni kompleksowych informacji na temat rozwiązań w zakresie wykluczania stosowanych przez państwa członkowskie. Posiadanie takich przeglądowych informacji byłoby tymczasem przydatne, aby usprawnić proces wykluczania w celu ochrony interesów finansowych UE we wszystkich trybach zarządzania. Informacje te mogłyby również wskazać podmiotom finansowym zaangażowanym w wykonanie budżetu UE na dostępne krajowe źródła danych istotne w kontekście wykluczania. Lepsze wykorzystanie i możliwość wielokrotnego wykorzystywania danych dostępnych na szczeblu krajowym i UE to konieczny warunek stworzenia skutecznego narzędzia eksploracji danych, które ułatwiłoby urzędnikom zatwierdzającym Komisji identyfikowanie kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia lub zagrożonych znalezieniem się w takiej sytuacji.

Wnioski i zalecenia

89 Niniejsza kontrola miała odpowiedzieć na pytanie, czy wykluczanie jest skutecznie stosowane do ochrony środków UE przed niewiarygodnymi kontrahentami. Trybunał odpowiedział na to pytanie przecząco. EDES ma wprawdzie szeroki zakres i przewidziano w nim solidne procedury podejmowania decyzji, lecz według stanu na koniec 2020 r. Komisja zarejestrowała jedynie 18 przypadków wykluczeń innych niż przypadki wynikające z upadłości. Przyczyną tego stanu rzeczy są niedociągnięcia w mechanizmach identyfikowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach wykluczenia. Problemy te wynikają głównie z rozproszonej odpowiedzialności za proces wykluczania, utrudnionego dostępu do danych posiadanych przez państwa członkowskie, niedostatecznego wykorzystania danych dostępnych na szczeblu UE, nadmiernego polegania na oświadczeniach kontrahentów oraz z tego, że scentralizowane monitorowanie i nadzór zapewniono w ograniczonej mierze. W ramach zarządzania dzielonego, w przypadku którego EDES nie ma zastosowania, zróżnicowanie podejść przyjętych przez poszczególne państwa członkowskie osłabia ogólną skuteczność stosowania wykluczenia jako narzędzia ochrony budżetu UE.

90 Jeśli chodzi o zarządzanie bezpośrednie, Trybunał stwierdził, że EDES obejmuje szeroki zakres kontrahentów, rodzajów umów finansowych oraz sytuacji skutkujących wykluczeniem. Istnieją jednak możliwości rozszerzenia wachlarza sytuacji skutkujących wykluczeniem (pkt 21–24).

Zalecenie 1 – Rozszerzenie zakresu wykluczenia

Przedstawiając prawodawcom wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia finansowego, Komisja powinna rozwiązać następującą kwestię: wykluczanie podmiotów zależnych, beneficjentów rzeczywistych i osób kierujących działalnością kontrahentów UE, nawet jeśli nie są oni kontrahentami Unii.

Termin realizacji: 2022 r.

91 Trybunał stwierdził również, że w ramach procedur wykluczania w EDES przewidziano solidny proces podejmowania decyzji w sprawie kontrahentów znajdujących się w sytuacjach skutkujących wykluczeniem. Dzięki tym procedurom możliwe jest w szczególności wykluczenie kontrahentów bez oczekiwania latami na prawomocny wyrok lub decyzję administracyjną. Ponieważ ocena poszczególnych przypadków została scentralizowana i przeprowadza ją niezależny panel, kontrahenci są traktowani w sposób spójny i sprawiedliwy (pkt 25–29).

92 Trybunał stwierdził jednak szereg niedociągnięć, jeśli chodzi o rozwiązania służące zidentyfikowaniu kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia. Na niewielką liczbę wykluczeń wpłynęły następujące czynniki:

• odpowiedzialność za identyfikowanie kontrahentów kwalifikujących się do wykluczenia jest rozproszona, co utrudnia ich systematyczną ocenę;
• Komisja nie wykorzystuje w wystarczającym stopniu niektórych z głównych źródeł danych dostępnych na szczeblu UE;
• Komisja napotyka trudności w uzyskaniu dostępu do danych krajowych dotyczących określonych sytuacji wykluczenia. Trudności te wynikają z ograniczeń prawnych i przeszkód technicznych;
• Komisja często polega na oświadczeniach własnych kontrahentów, w których potwierdzają oni brak występowania sytuacji wykluczenia. Nie przeprowadza przy tym dalszych weryfikacji (pkt 30–59).

93 Ograniczony zakres scentralizowanego monitorowania i nadzoru ze strony Komisji, jeśli chodzi o proces identyfikowania kontrahentów kwalifikujących się do wykluczenia, utrwalił powyższe niedociągnięcia. Zdaniem Trybunału zapewnienie bardziej skutecznych rozwiązań w zakresie monitorowania i nadzoru będzie kluczem do lepszego wykorzystania instrumentu wykluczania. Monitorowanie można by udoskonalić dzięki stworzeniu systemu zarządzania sprawami, który byłby w stanie zapewnić przegląd trwających i zamkniętych spraw. Korzystne byłoby również wprowadzenie lepszych kontroli ex post dotyczących tego, czy kontrahenci znajdują się w sytuacji wykluczenia, a także zapewnienie urzędnikom zatwierdzającym wytycznych na temat wykorzystania dostępnych danych oraz dalsze promowanie stosowania EDES (pkt 60–63).

Zalecenie 2 – Usprawnienie funkcjonowania systemu wczesnego wykrywania i wykluczania w ramach zarządzania pośredniego i bezpośredniego

Komisja powinna:

1. opracować system zarządzania sprawami, który byłby w stanie zapewnić przegląd trwających i zamkniętych spraw;
2. wzmocnić nadzór instytucjonalny nad skutecznym funkcjonowaniem EDES, w tym przez monitorowanie działalności urzędników zatwierdzających w zakresie:
   1. realizacji zaleceń OLAF i EPPO dotyczących wczesnego wykrywania lub wykluczania;
   2. wykorzystywania, do celów identyfikowania przypadków wykluczeń, dostępnych źródeł danych, takich jak przypadki zgłoszone w ramach wczesnego wykrywania, wpisy w systemie zarządzania nieprawidłowościami, trwające dochodzenia OLAF i EPPO dotyczące nadużyć finansowych, ostateczne wyniki kontroli, decyzje w sprawach dotyczących konkurencji oraz powiadomienia ze strony partnerów wdrażających;
   3. realizacji zaleceń panelu EDES;
3. przeprowadzać kontrole ex post, aby upewnić się, że kontrahenci nie znajdują się w sytuacji wykluczenia, w szczególności w przypadkach, gdy urzędnicy zatwierdzający polegają na oświadczeniach własnych kontrahentów;
4. opracować standardowe procedury i wytyczne dla urzędników zatwierdzających dotyczące korzystania ze źródeł danych na szczeblu UE, takich jak przypadki zgłoszone w ramach wczesnego wykrywania, wpisy w systemie zarządzania nieprawidłowościami, sprawy objęte dochodzeniami OLAF i Prokuratury Europejskiej dotyczące nadużyć finansowych, ustalenia kontrolne, sprawy z zakresu konkurencji oraz powiadomienia ze strony partnerów wdrażających;
5. promować wiedzę na temat wczesnego wykrywania i wykluczania w różnych jednostkach organizacyjnych Komisji, wśród partnerów wdrażających i organów państw członkowskich zaangażowanych w zarządzanie środkami UE.

Termin realizacji: 2023 r.

94 Jeśli chodzi o zarządzanie pośrednie, Trybunał stwierdził, że wkład partnerów wdrażających w rejestrowanie przypadków wykluczenia w EDES był niewielki. Ten stan rzeczy można w dużej mierze wyjaśnić tymi samymi czynnikami, na które zwrócono uwagę w przypadku zarządzania bezpośredniego. Trybunał wypunktował również inne czynniki: porozumienia zawarte z partnerami wdrażającymi mogą nie obejmować wszystkich sytuacji wykluczenia; partnerzy wdrażający mogą nie być uprawnieni do wykluczenia kontrahentów w sytuacji, gdy jeszcze nie został wydany prawomocny wyrok lub decyzja administracyjna; praktyka eliminowania niewiarygodnych kontrahentów, jeszcze zanim wystąpią o wsparcie finansowe ze środków UE (pkt 64–69).

95 Komisja realizowała z opóźnieniem oceny systemów wykluczania stosowanych przez partnerów wdrażających. Po zakończeniu tych ocen będzie mogła lepiej przeanalizować i usunąć przyczyny, dla których liczba kontrahentów wykluczonych w ramach zarządzania pośredniego jest niewielka. Niemniej nawet wówczas będzie niezwykle istotne, by Komisja monitorowała funkcjonowanie systemów wykluczania wprowadzonych przez partnerów wdrażających (pkt 70–72).

Zalecenie 3 – Usprawnienie monitorowania w zakresie wczesnego wykrywania i wykluczania w ramach zarządzania pośredniego

Aby zapewnić spójny poziom ochrony środków UE w ramach zarządzania pośredniego, Komisja powinna dopilnować, by podmioty partnerskie wywiązywały się ze swojego obowiązku i informowały ją, gdy zidentyfikują kontrahentów znajdujących się w sytuacjach wykluczenia.

Termin realizacji: począwszy od 2023 r.

96 Jeśli chodzi o zarządzanie dzielone, które obejmuje głównie wydatki w obszarze rolnictwa i polityki spójności, Trybunał ustalił, że brak jest mechanizmu na szczeblu UE, który pozwalałby na wykluczanie kontrahentów. W ramach przeglądu czterech wybranych państw członkowskich kontrolerzy stwierdzili, że wobec brak spójnego zestawu wymogów w zakresie stosowania wykluczania występowały istotne różnice w podejściach, co przekłada się na niejednorodną ochronę środków UE. Trybunał ustalił również, że pewne państwa członkowskie mogłyby lepiej wykorzystywać dane i narzędzia dostępne na szczeblu UE do ochrony interesów finansowych Unii. Chodzi w szczególności o bazę danych EDES, dane OLAF dotyczące nadużyć finansowych i nieprawidłowości, a także narzędzie Arachne służące do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka (pkt 73–87).

Zalecenie 4 – Rozszerzenie zakresu wczesnego wykrywania i wykluczania na zarządzanie dzielone

Przedstawiając prawodawcom wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia finansowego, Komisja powinna uwzględnić następującą kwestię: zastosowanie kluczowych elementów EDES do funduszy objętych zarządzaniem dzielonym, tak aby kontrahenci, co do których stwierdzi się, że znajdują się w sytuacji wykluczenia, byli traktowani jednakowo w ramach wszystkich trybów zarządzania.

Termin realizacji: 2022 r.

97 Trybunał stwierdził ponadto, że Komisja nie posiada kompleksowych informacji na temat systemów wykluczania stosowanych przez państwa członkowskie i posiadanych przez nie danych. Posiadanie takich przeglądowych informacji byłoby tymczasem przydatne, tak aby usprawnić wykorzystywanie wykluczania i danych do ochrony interesów finansowych UE we wszystkich trybach zarządzania. Ułatwiłoby również stworzenie narzędzia eksploracji danych służącego do identyfikowania kontrahentów znajdujących się w sytuacji wykluczenia lub zagrożonych znalezieniem się w takiej sytuacji (pkt 88).

Zalecenie 5 – Lepsze wykorzystanie dostępnych danych i narzędzi cyfrowych

W kontekście szerzej zakrojonych dążeń do wykorzystywania danych i narzędzi cyfrowych do ochrony budżetu UE Komisja powinna podjąć działania, aby usprawnić wykorzystanie danych istotnych w kontekście wykluczania, a w szczególności:

1. podjąć starania, aby zidentyfikować źródła danych (w tym źródła krajowe) istotne w kontekście ochrony budżetu UE, oraz określić, w jaki sposób można uzyskać do nich dostęp;
2. zaproponować stosowną podstawę prawną dla uzyskania dostępu do danych (w tym danych krajowych) na temat kontrahentów UE oraz dla wykorzystania tych danych do celów kontroli i audytu;
3. opracować wspólne narzędzie eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka wraz z dostępem do wszelkich stosownych danych unijnych i krajowych, za które to narzędzie powinna odpowiadać cała Komisja;
4. zapewnić dostępność danych i promować ich wymianę na poziomie instytucjonalnym;
5. opracować strategię mającą na celu zapewnienie, by krajowe i unijne dane dotyczące kontrahentów UE miały postać cyfrową, były łatwo dostępne, a także miały standardowy i interoperacyjny format.

Termin realizacji: zalecenie 5 pkt 1 i 2 – do 2023 r.; zalecenie 5 pkt 3 – do 2025 r.; zalecenie 5 pkt 4 – początek kolejnych wieloletnich ram finansowych; zalecenie 5 pkt 5 – do 2023 r. w odniesieniu do danych unijnych i do daty wejścia w życie zmienionego rozporządzenia finansowego w odniesieniu do danych krajowych.

Niniejsze sprawozdanie specjalne zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczy Tony Murphy, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 26 kwietnia 2022 r.

Wykaz akronimów

Arachne – narzędzie eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka opracowane przez Komisję Europejską

DG BUDG – Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG INTPA – Dyrekcja Generalna ds. Partnerstw Międzynarodowych

EBI – Europejski Bank Inwestycyjny

EDES – system wczesnego wykrywania i wykluczania

EFI – Europejski Fundusz Inwestycyjny

EPPO – Prokuratura Europejska

OLAF – Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

REA – Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych

Glosariusz

Agencja płatnicza – wyznaczony przez państwo członkowskie organ, który zarządza wydatkami unijnymi w obszarze rolnictwa.

Cyfryzacja – przejście na włączanie i wykorzystywanie technologii cyfrowych i informacji cyfrowych w celu uproszczenia procesów i zadań, przyspieszenia ich realizacji oraz zwiększenia ich efektywności lub opłacalności.

Europejski Bank Inwestycyjny – bank unijny będący własnością państw członkowskich, który zapewnia finansowanie na rzecz projektów wspierających politykę Unii, głównie na terenie UE, ale również poza jej granicami.

Europejski Fundusz Inwestycyjny – fundusz wyspecjalizowany w finansowaniu ryzyka w celu wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw w UE i określonych państwach spoza UE. Stanowi część grupy Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Grupa EBI – Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Fundusz Inwestycyjny.

Instrument finansowy – wsparcie finansowe z budżetu UE, które ma formę inwestycji kapitałowych lub quasi-kapitałowych, pożyczek lub gwarancji bądź innych instrumentów opartych na podziale ryzyka.

Instytucja zarządzająca – organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy publicznej (lub podmiot prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem finansowanym przez UE.

Małe i średnie przedsiębiorstwa – definicja stosowana w odniesieniu do przedsiębiorstw i innych podmiotów oparta na ich wielkości, tj. liczbie zatrudnionych pracowników i pewnych kryteriach finansowych. Małe przedsiębiorstwa zatrudniają mniej niż 50 osób i osiągają obroty lub wykazują sumę bilansową nieprzekraczającą 10 mln euro. Średnie przedsiębiorstwa zatrudniają mniej niż 250 osób i osiągają obroty nieprzekraczające 50 mln euro bądź wykazują sumę bilansową nieprzekraczającą 43 mln euro.

Nadużycie finansowe – umyślne i niezgodne z prawem wprowadzenie w błąd w celu uzyskania korzyści materialnej przez pozbawienie innej osoby majątku lub środków pieniężnych.

Ocena spełnienia wymogów dotyczących filarów – przeprowadzona przez Komisję ocena rozwiązań w zakresie zarządzania finansowego stosowanych przez partnera wdrażającego.

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów – rozporządzenie określające zasady, które mają zastosowanie do wszystkich pięciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie 2014–2020.

Urzędnik zatwierdzający – osoba odpowiedzialna za wykonanie dochodów i wydatków organu UE.

Wstępna kwalifikacja prawna – ocena prawna faktów i ustaleń w konkretnej sprawie przeprowadzona, zanim właściwy organ wyda prawomocny wyrok lub decyzję administracyjną.

Zamówienie publiczne – zakup robót, dostaw lub usług dokonany przez podmiot prawa publicznego lub inny podmiot w drodze otwartej i konkurencyjnej procedury w celu osiągnięcia najlepszego możliwego stosunku jakości i wartości do ceny.

Zarządzanie bezpośrednie – zarządzanie funduszem lub programem unijnym sprawowane samodzielnie przez Komisję, w przeciwieństwie do zarządzania dzielonego czy zarządzania pośredniego.

Zarządzanie dzielone – metoda wydatkowania środków z budżetu UE, w której – w przeciwieństwie do zarządzania bezpośredniego – Komisja przekazuje pewne zadania państwu członkowskiemu, zachowując przy tym ostateczną odpowiedzialność.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Omawiana w niniejszym dokumencie kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę V, zajmującą się obszarami finansowania Unii i administracji, której przewodniczy członek Trybunału Tony Murphy. Kontrolą kierowała Helga Berger, członkini Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli Silvia Janik, szefowa gabinetu; Franz Ebermann, attaché; Judit Oroszki, kierownik; James McQuade, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Tomasz Kokot i Attila Horvay-Kovacs. Wsparcie językowe zapewnił Thomas Everett.

W pierwszym rzędzie (od lewej): Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay-Kovács
W drugim rzędzie (od lewej): Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann

Przypisy

¹ Sekcja 2.1.1 sprawozdania rocznego z zarządzania i wykonania dotyczącego budżetu UE za 2020 r., z wyłączeniem „Innych usług i administracji”.

² Tamże.

³ Art. 73 rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046 (rozporządzenia finansowego).

⁴ Art. 74 rozporządzenia finansowego.

⁵ Art. 36 i 63 rozporządzenia finansowego.

⁶ Motyw 5 dyrektywy (UE) 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (dyrektywy PIF).

⁷ Art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

⁸ Motyw 5 dyrektywy PIF.

⁹ Wskazane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie analizy Grupy Banku Światowego i rządu federalnego USA.

¹⁰ Art. 135 rozporządzenia finansowego.

¹¹ Tamże.

¹² Tamże.

¹³ Baza danych EDES: wykaz podmiotów gospodarczych wykluczonych lub objętych karami finansowymi.

¹⁴ Art. 135 ust. 3 rozporządzenia finansowego.

¹⁵ Art. 143 rozporządzenia finansowego.

¹⁶ Decyzja Komisji (UE) 2018/1220.

¹⁷ Art. 143 rozporządzenia finansowego.

¹⁸ Art. 135 rozporządzenia finansowego.

¹⁹ Art. 142 ust. 5 rozporządzenia finansowego.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Pkt 32 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie dyscypliny budżetowej.

²² Art. 136 ust. 4 rozporządzenia finansowego.

²³ Art. 143 rozporządzenia finansowego.

²⁴ Sprawozdania roczne dotyczące ochrony interesów finansowych UE za lata 2016–2020: SWD(2017)268, SWD(2018)382, SWD(2020)157, SWD(2021)256.

²⁵ Pkt 7 SWD(2020)157.

²⁶ Art. 167 ust. 2 i art. 198 ust. 2 rozporządzenia finansowego.

²⁷ Baza danych EDES: wykaz podmiotów gospodarczych wykluczonych lub objętych karami finansowymi.

²⁸ Sprawozdanie Służby Audytu Wewnętrznego IAS.B4-2017-BUDG-001 z dnia 25 stycznia 2019 r.

²⁹ Art. 136 ust. 2 rozporządzenia finansowego.

³⁰ Art. 11 rozporządzenia (UE) nr 883/2013 w sprawie dochodzeń prowadzonych przez OLAF.

³¹ Art. 136 ust. 1 lit. a)–d) rozporządzenia finansowego.

³² Art. 136 ust. 1 lit. d), e) i f) rozporządzenia finansowego.

³³ Art. 142 ust. 2 rozporządzenia finansowego.

³⁴ Art. 142 ust. 4 rozporządzenia finansowego.

³⁵ Tamże.

³⁶ Dane przedstawione przez OLAF na wniosek Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

³⁷ Art. 44 rozporządzenia (UE) 2017/1939.

³⁸ Art. 6 porozumienia określającego sposoby współpracy między Komisją Europejską i Prokuraturą Europejską.

³⁹ Art. 142 ust. 2 lit. d) rozporządzenia finansowego.

⁴⁰ Art. 136 ust. 2 lit. d) rozporządzenia finansowego.

⁴¹ Sprawozdanie Służby Audytu Wewnętrznego IAS.B4-2017-BUDG-001 z dnia 25 stycznia 2019 r.

⁴² Porozumienie administracyjne między Europejskim Trybunałem Obrachunkowym i Prokuraturą Europejską.

⁴³ Tabela DM3 na s. 133 w części 2 dokumentu pt. „Statystyczna ocena nieprawidłowości zgłoszonych za 2020 r.” (SWD(2021) 258 final).

⁴⁴ Art. 137 ust. 1 rozporządzenia finansowego.

⁴⁵ Przykładowy wzór oświadczenia własnego stosowany przez Komisję.

⁴⁶ Dokument pt. „Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide”.

⁴⁷ Protokół ze spotkania Rady Zarządzania Korporacyjnego z 27 stycznia 2021 r.

⁴⁸ Sprawozdanie Służby Audytu Wewnętrznego IAS.B4-2017-BUDG-001 z dnia 25 stycznia 2019 r.

⁴⁹ Tamże.

⁵⁰ Art. 154 rozporządzenia finansowego.

⁵¹ Ramowa umowa administracyjno-finansowa z 8 października 2019 r.

⁵² Ramowa umowa administracyjno-finansowa z 14 lutego 2020 r.

⁵³ Decyzja Komisji 2019/C 191/02 z 17 kwietnia 2019 r.

⁵⁴ Art. 36 ust. 2 lit. d) rozporządzenia finansowego.

⁵⁵ Art. 144 rozporządzenia finansowego, art. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1971 oraz art. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1970.

⁵⁶ Art. 122 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, art. 50 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, art. 30 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 223/2014, art. 5 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 514/2014, art. 21 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1309/2013.

⁵⁷ Art. 144 rozporządzenia finansowego.

⁵⁸ Rozporządzenie (UE) nr 1301/2013 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz rozporządzenie (UE) nr 1300/2013 w sprawie Funduszu Spójności.

⁵⁹ Art. 136 ust. 1 lit. a) rozporządzenia finansowego.

⁶⁰ Art. 19 i art. 35 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

⁶¹ Art. 57 dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych.

⁶² Art. 142 ust. 5 rozporządzenia finansowego.

⁶³ Komunikat pt. „Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych – wzmożenie działań w celu ochrony budżetu UE” (COM(2019) 196 final).

⁶⁴ Pkt 32 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie dyscypliny budżetowej.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7764-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/207754	QJ-AB-22-006-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-7744-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/061819	QJ-AB-22-006-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane wszelkie dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich:

Rys. 7 – ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (https://data.europa.eu/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.