Proteggere il bilancio dell’UE – Lo strumento dell’esclusione va utilizzato meglio

Sintesi

I L’UE e gli Stati membri sono congiuntamente responsabili della tutela degli interessi finanziari dell’UE relativamente all’impiego dei fondi dell’UE. L’esclusione (anche detta blacklisting) è uno strumento fondamentale utilizzato da organismi internazionali e da autorità nazionali per proteggere le finanze pubbliche. L’obiettivo è evitare di concludere accordi finanziari con controparti inaffidabili, come i soggetti coinvolti in casi di frode, corruzione, illeciti professionali, riciclaggio di denaro o mancato pagamento di imposte. Nel 2020 l’UE ha pagato circa 150 miliardi di euro nel quadro di convenzioni di finanziamento. Dal 2016 la Commissione è responsabile del funzionamento del sistema di individuazione precoce e di esclusione (Early Detection and Exclusion System – EDES) che copre un quarto della spesa dell’UE (39 miliardi di euro) da questa gestita direttamente o indirettamente attraverso partner esecutivi conformemente alle norme finanziarie dell’UE. Per i tre quarti della spesa dell’UE in cui sono coinvolte autorità nazionali (111 miliardi di euro), gli Stati membri devono seguire gli obblighi in materia di esclusione, ma non sono tenuti a istituire a tal fine appositi sistemi di esclusione o relative banche dati.

II La finalità del presente audit era di valutare se l’esclusione sia utilizzata efficacemente per proteggere i fondi dell’UE da controparti inaffidabili. La Corte ha esaminato in primo luogo se l’EDES abbia funzionato efficacemente nell’ambito della gestione diretta e indiretta. In particolare, ha analizzato l’efficacia delle situazioni di esclusione previste dall’EDES, nonché le relative procedure, la lista nera delle controparti escluse e le modalità per identificare le controparti in situazioni di esclusione. Per quanto riguarda la gestione concorrente, la Corte ha selezionato quattro Stati membri per esaminarne le modalità di esclusione e individuare le buone pratiche. La Corte ha svolto questo audit nell’intento di fornire il proprio contributo alla Commissione per la presentazione di proposte di revisione delle norme finanziarie dell’UE e di programmi per potenziare l’utilizzo degli strumenti e dei dati digitali a tutela degli interessi finanziari dell’UE.

III La Corte conclude che l’esclusione non viene usata efficacemente per proteggere i fondi dell’UE da controparti inaffidabili. Anche se l’EDES prevede un’ampia gamma di situazioni di esclusione e un efficace processo decisionale, i servizi della Commissione hanno registrato nel sistema solo pochi casi di esclusione a causa di carenze dei meccanismi per l’identificazione delle controparti in situazioni che la comportano. Nella gestione concorrente, in cui non si applica l’EDES, i differenti approcci adottati dagli Stati membri compromettono l’efficacia complessiva dell’esclusione ai fini della protezione del bilancio dell’UE.

IV Per quanto riguarda la gestione diretta, la Corte ha rilevato che l’EDES ha un ambito di applicazione ampio e un efficace processo decisionale, basato su una valutazione dei casi centralizzata ad opera di un gruppo indipendente che garantisce un trattamento equo ed uniforme delle controparti. Tuttavia, le carenze dei meccanismi per identificare le controparti in situazioni di esclusione hanno contribuito al ridotto numero di esclusioni. In particolare, la responsabilità per l’esclusione è frammentata e i servizi della Commissione si scontrano con difficoltà tecniche e giuridiche nell’accedere ai dati degli Stati membri sulle situazioni di esclusione, come i registri delle imprese e i casellari giudiziari. Anche laddove esistono dati utili a tal fine a livello dell’UE, ad esempio per quanto concerne le indagini sulle frodi, questi non vengono sempre utilizzati o non sono sempre utilizzabili. In pratica, la Commissione si basa in gran parte sulle dichiarazioni sull’onore delle controparti dell’UE, con cui queste autocertificano l’assenza di una situazione di esclusione. In tale contesto, la Corte ha riscontrato che le attività di monitoraggio e sorveglianza centralizzate dell’identificazione e registrazione dei casi in EDES sono limitate e che vi sarebbero ulteriori opportunità per promuovere l’uso dell’EDES e favorire la condivisione dei dati e l’impiego di strumenti digitali.

V Per quanto riguarda la gestione indiretta, la Corte ha riscontrato che i partner esecutivi hanno contribuito in misura ridotta al numero di casi di esclusione registrati nell’EDES. Questo è imputabile in gran parte agli stessi fattori individuati per la gestione diretta. Gli altri fattori in causa includono gli accordi con i partner esecutivi che non prendono in considerazione tutte le situazioni di esclusione e il fatto che i partner esecutivi non sono autorizzati ad escludere le controparti prima che venga pronunciata una sentenza definitiva o adottata una decisione amministrativa. La Corte ha inoltre osservato che la Commissione è lenta nel completare le valutazioni dei meccanismi di esclusione attuati dai partner esecutivi.

VI Per quanto riguarda la gestione concorrente, che abbraccia principalmente la spesa agricola e quella per la coesione e non è coperta dall’EDES, le visite nei quattro Stati membri hanno evidenziato significative differenze di approccio in materia di esclusione, il che contribuisce ad una protezione non uniforme dei fondi dell’UE. La Corte ha rilevato inoltre che alcuni Stati membri potrebbero utilizzare meglio i dati e gli strumenti disponibili a livello dell’UE, tra cui i dati sulle frodi e le irregolarità e Arachne, lo strumento di estrazione di dati e di valutazione del rischio. Infine, la Corte ha riscontrato che la Commissione non dispone di una visione complessiva dei sistemi di esclusione attuati dagli Stati membri né dei dati disponibili necessari per sviluppare una strategia per migliorare la propria capacità, nonché quella dei partner esecutivi e delle autorità degli Stati membri, di identificare le controparti che si trovano o rischiano di trovarsi in una situazione di esclusione.

VII La Corte raccomanda alla Commissione di:

• estendere ulteriormente l’ambito di applicazione delle esclusioni;
• rafforzare l’applicazione dell’EDES;
• migliorare il monitoraggio dell’EDES nell’ambito della gestione indiretta;
• estendere l’EDES alla gestione concorrente;
• usare meglio i dati e gli strumenti digitali a fini di esclusione.

Introduzione

Le responsabilità dell’UE e degli Stati membri in materia di protezione del bilancio dell’UE

01 Nel 2020 l’UE ha pagato circa 150 miliardi di euro¹ nel quadro di convenzioni di finanziamento. Queste convenzioni riguardano principalmente la concessione di sovvenzioni, contratti per lavori, beni e servizi nonché strumenti finanziari, quali prestiti, garanzie e investimenti in capitale azionario. Le controparti con cui sono stipulate tali convenzioni vanno da singoli individui, come agricoltori e ricercatori, a grandi entità, come imprese commerciali, comuni e organizzazioni non governative.

02 La Commissione ha la responsabilità generale di gestire il bilancio dell’UE. Nel 2020, la Commissione ha eseguito circa il 19 % della spesa operativa (28 miliardi di euro) nel quadro di convenzioni stipulate direttamente dalle direzioni generali o da altri servizi al suo interno ed un ulteriore 7 % indirettamente (11 miliardi di euro)², attraverso “partner esecutivi” selezionati, come il Gruppo BEI. Le autorità degli Stati membri sono coinvolte nell’esecuzione del restante 74 % (111 miliardi di euro) della spesa annuale dell’UE attraverso la cosiddetta “gestione concorrente”, che copre principalmente la spesa per l’agricoltura e la coesione.

03 La Commissione delega la responsabilità di gestire il bilancio dell’UE nei diversi settori d’intervento agli “ordinatori” dei suoi diversi servizi (direzioni generali)³. Questi sono incaricati, tra l’altro, di firmare le convenzioni di sovvenzione con le controparti dell’UE (nel quadro della gestione diretta)⁴ o con i partner esecutivi (nel quadro della gestione indiretta) cui è demandata la responsabilità di firmare convenzioni con le controparti per conto della Commissione. Nel quadro della gestione concorrente, le autorità di gestione e gli organismi pagatori degli Stati membri sono responsabili di stipulare le convenzioni con le controparti.

04 In base alla normativa UE, la Commissione, i partner esecutivi e le autorità degli Stati membri devono proteggere il bilancio dell’UE da frodi e irregolarità⁵. A tal fine, sono tenuti a porre in essere efficaci sistemi di controllo ⁶. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’UE, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari⁷. La Commissione ha il compito di garantire lo stesso livello di protezione nel quadro di tutti i regimi di gestione (diretta, indiretta e concorrente)⁸.

Escludere le controparti inaffidabili dal beneficio dei fondi UE

05 L’esclusione (anche detta “interdizione” o blacklisting) costituisce uno strumento importante che organizzazioni, quali organismi internazionali e autorità nazionali, utilizzano per evitare che controparti inaffidabili richiedano e ricevano sovvenzioni o si aggiudichino appalti pubblici. Gli elementi fondamentali del sistema di esclusione di una organizzazione⁹ includono:

• una “lista nera” di controparti escluse dalla stipula di convenzioni di finanziamento con l’organizzazione;
• un insieme di motivi per cui escludere una controparte, come condotta illecita, frode, corruzione, riciclaggio o imposte non versate (“situazioni di esclusione”);
• un processo per aggiungere controparti alla lista nera o escluderle da tale lista (“procedura di esclusione”);
• modalità per verificare se le controparti si trovino in una situazione di esclusione, tra cui l’uso della lista nera.

06 La figura 1 illustra il rapporto tra gli elementi fondamentali di un sistema di esclusione.

07 In effetti, la lista nera consente ai responsabili finanziari di parte di una organizzazione di fare affidamento sui controlli su una controparte svolti in precedenza da altre parti della stessa organizzazione. La pubblicazione dei nominativi delle controparti escluse estende tale beneficio ai responsabili finanziari di altre organizzazioni e ha un effetto deterrente. Il governo federale degli Stati Uniti e il Gruppo della Banca mondiale usano le liste nere da molto tempo e sono stati la fonte di ispirazione per il sistema di esclusione utilizzato per il bilancio dell’UE. Il riquadro 1 presenta brevemente il sistema di esclusione predisposto dal governo federale statunitense e attuato dalle agenzie federali USA.

Il quadro giuridico dell’UE in materia di esclusione

08 Un requisito basilare per tutelare gli interessi finanziari dell’UE è impedire che i fondi vadano a controparti che non sono autorizzate a riceverli¹⁰. Le norme finanziarie dell’UE (il “regolamento finanziario”)¹¹ prevedono che la Commissione istituisca e gestisca un sistema di individuazione precoce e di esclusione (Early Detection and Exclusion System – EDES) per i fondi UE spesi nel quadro della gestione diretta e indiretta. La Commissione ha istituito l’EDES nel 2016.

09 Il regolamento finanziario prevede l’esclusione e/o l’irrogazione di una sanzione pecuniaria per le controparti che si trovino in una delle situazioni che danno luogo a esclusione¹² (riquadro 2). In casi gravi, il nome della controparte può essere pubblicato come deterrente¹³.

10 Gli ordinatori della Commissione hanno la responsabilità di individuare le controparti da escludere e di registrare¹⁴ i casi di esclusione nella banca dati EDES (la “lista nera”). La procedura di esclusione da seguire dipende dal tipo di situazione di esclusione. Gli ordinatori dovrebbero escludere direttamente le controparti in caso di fallimento o insolvenza nonché di mancato pagamento di imposte o contributi previdenziali sulla base di una sentenza definitiva o di una decisione amministrativa.

11 In altre situazioni di esclusione, l’ordinatore deve inviare una richiesta di esclusione all’istanza EDES. Questo organo è composto da un presidente indipendente, due membri permanenti designati dalla direzione generale Bilancio e un rappresentante dell’ordinatore che richiede l’esclusione. Ha il compito di valutare i fatti accertati e le risultanze e, in mancanza di una sentenza definitiva o di una decisione amministrativa, operare una “qualificazione giuridica preliminare”¹⁵.

12 L’istanza EDES¹⁶ valuta i casi di esclusione sottoposti alla sua attenzione dagli ordinatori e formula raccomandazioni sull’opportunità di escludere, irrogare una sanzione pecuniaria e/o rendere pubblico il nominativo della controparte¹⁷. L’istanza è anche responsabile di proteggere i diritti fondamentali delle controparti, compreso il “diritto di essere ascoltate”. Dopo aver ricevuto la raccomandazione dell’istanza, l’ordinatore che ha registrato il caso è responsabile di adottare la decisione finale sulle sanzioni nei confronti della controparte.

13 L’individuazione precoce mira ad allertare la comunità degli ordinatori sulle controparti a rischio¹⁸. Gli ordinatori sono tenuti a registrare una controparte nel sistema di individuazione precoce nel caso presumano che sussista una situazione di esclusione, ma hanno bisogno di raccogliere le prove necessarie per operare una esclusione. Devono notificare alla controparte tale registrazione, a meno che ciò non rischi di compromettere un’indagine in corso. Una controparte segnalata nel sistema di individuazione precoce può continuare a richiedere e a ricevere fondi dell’UE. I casi registrati nel sistema di individuazione precoce non dovrebbero restare aperti per più di un anno. Per prorogare tale periodo, l’ordinatore responsabile è tenuto a deferire il caso all’istanza EDES.

14 Il sistema EDES è attualmente l’unico sistema di esclusione operante a livello dell’UE. Sebbene gli Stati membri siano tenuti a istituire sistemi di controllo nell’ambito della gestione concorrente per tutelare gli interessi finanziari dell’UE, la normativa UE non impone agli Stati membri di istituire propri sistemi di esclusione¹⁹. La figura 2 evidenzia la parte del bilancio dell’UE coperta dall’EDES.

Estensione e approccio dell’audit

15 La finalità del presente audit era di valutare se l’esclusione sia utilizzata efficacemente per proteggere i fondi dell’UE da controparti inaffidabili. L’audit ha riguardato il periodo 2016‑2020.

16 La Corte ha esaminato in primo luogo se l’EDES abbia funzionato efficacemente nell’ambito della gestione diretta e indiretta. In particolare, la Corte ha verificato se:

• le situazioni di esclusione previste dall’EDES siano sufficienti ad escludere le controparti inaffidabili;
• le procedure di esclusione dell’EDES prevedano un processo decisionale efficace per quanto riguarda le controparti per le quali sia stata accertata una situazione di esclusione;
• la banca dati delle controparti escluse (la “lista nera”) dell’EDES contenga i nominativi adeguati per contribuire in misura significativa alla tutela degli interessi finanziari dell’UE;
• le modalità dell’EDES per individuare le controparti in situazioni di esclusione siano adeguate.

17 La Corte ha raccolto ed analizzato informazioni sul funzionamento dell’EDES presso:

• due servizi della Commissione responsabili dell’autorizzazione delle spese operative soggette a gestione diretta (Agenzia esecutiva per la ricerca – REA) e indiretta (direzione generale Partenariati internazionali – DG INTPA);
• due servizi della Commissione con responsabilità in materia di tutela degli interessi finanziari dell’UE in diversi ambiti di intervento: la direzione generale Bilancio (DG BUDG) e l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF);
• i principali partner responsabili dell’attuazione degli strumenti finanziari dell’UE nell’ambito della gestione indiretta, ossia la Banca europea per gli investimenti (BEI), il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) e una selezione di intermediari finanziari dell’UE in quattro Stati membri (Estonia, Italia, Polonia e Portogallo).

18 Gli auditor della Corte hanno confrontato i sistemi di esclusione adottati dal governo federale USA e dal Gruppo della Banca mondiale, presso i quali si sono recati in visita nel febbraio 2020. Hanno inoltre analizzato e sottoposto a controlli incrociati le controparti e le procedure di esclusione adottate dall’EDES, il sistema contabile dell’UE e altre banche dati a livello dell’UE, fonti di dati nazionali ed uno strumento commerciale per l’analisi di dati sulla conformità²⁰.

19 Per quanto riguarda la gestione concorrente, la Corte ha esaminato i meccanismi esistenti in quattro Stati membri (Estonia, Italia, Polonia e Portogallo) scelti in modo da riflettere il diverso approccio adottato nella gestione dei fondi pubblici. Per ciascuno di questi Stati membri, la Corte ha selezionato un organismo pagatore e un’autorità di gestione responsabili della spesa agricola e per la coesione. A causa della pandemia di COVID-19, gli auditor hanno analizzato documenti ufficiali e le risposte scritte fornite dalle autorità degli Stati membri alle domande sull’uso delle procedure di esclusione nei rispettivi Stati e hanno avuto colloqui da remoto con il personale di dette autorità. Hanno inoltre raccolto e analizzato informazioni sull’esclusione nella gestione concorrente fornite dai principali servizi della Commissione coinvolti, ossia le direzioni generali Agricoltura e sviluppo rurale, Politica regionale e urbana e Occupazione, affari sociali e inclusione. Hanno inoltre utilizzato uno strumento per l’analisi di dati relativi alla conformità per analizzare un campione stratificato delle controparti nell’ambito della gestione concorrente allo scopo di individuare eventuali situazioni di esclusione.

20 La Corte ha svolto il presente audit al fine di fornire un contributo all’elaborazione della proposta della Commissione per una revisione del regolamento finanziario nel 2022 e al suo programma di rafforzare l’uso degli strumenti e dei dati digitali a tutela degli interessi finanziari dell’UE, mettendo a disposizione un sistema d’informazione e sorveglianza integrato e interoperabile che includa tutti i beneficiari dei finanziamenti dell’UE²¹.

Osservazioni

Gestione diretta: nonostante i punti di forza del sistema di esclusione, alcuni difetti ne limitano l’efficacia

Il sistema di esclusione della Commissione ha un ampio ambito di applicazione e efficaci procedure di esclusione

L’EDES copre un’ampia gamma di controparti, tipi di convenzioni di finanziamento e situazioni di esclusione

21 Per essere il più possibile utile, un sistema di esclusione efficace dovrebbe, a giudizio della Corte, applicarsi a tutte le tipologie di potenziali controparti, riferirsi a tutti i tipi di accordi finanziari ed includere un elenco completo di situazioni di esclusione.

22 La Corte ha riscontrato che l’esclusione si applica a tutti i tipi di controparti UE che hanno titolo a richiedere e ricevere fondi. Tuttavia, nel quadro del regolamento finanziario²² la possibilità di escludere le parti collegate, come imprese consociate, titolari effettivi, dirigenti responsabili (laddove non siano essi stessi destinatari dei fondi UE), è relativamente limitata.

23 La Corte ha rilevato inoltre che, dopo la revisione del regolamento finanziario del 2016, le situazioni di esclusione si applicano a tutti i tipi di accordi finanziari, ossia contratti, sovvenzioni, premi e strumenti finanziari.

24 Infine, la Corte ha constatato che il regolamento finanziario prevede una vasta gamma di situazioni di esclusione, paragonabile a quella utilizzata dal governo federale USA. La Corte ha rilevato una sola differenza significativa: le norme finanziarie dell’UE non prevedono l’esclusione di controparti che abbiano debiti nei confronti del bilancio dell’UE; gli ordinatori possono però attenuare il rischio operando una compensazione tra gli eventuali debiti vantati nei confronti di dette controparti e i pagamenti futuri, cosicché l’esclusione non è necessaria.

Le procedure dell’EDES prevedono un processo decisionale efficace in materia di esclusione

25 Secondo la Corte, è necessaria una procedura efficace per inserire o rimuovere i nominativi delle controparti per far sì che le decisioni di esclusione siano valide, coerenti, eque e proporzionate. La tabella 1 pone a confronto il sistema di esclusione dell’EDES e quello USA. Il sistema di esclusione del Gruppo della Banca mondiale presenta alcune caratteristiche comuni al sistema EDES e altre al sistema USA.

26 La Corte ha riscontrato che l’EDES dispone di procedure decisionali efficaci in materia di esclusione. In effetti, esse si basano su sentenze definitive o decisioni amministrative. Inoltre, in mancanza di una sentenza definitiva o di una decisione amministrativa finale (che possono richiedere mesi o addirittura anni), il regolamento finanziario consente di escludere le controparti qualora gli interessi finanziari dell’UE siano soggetti a un rischio significativo e i fatti e le risultanze disponibili siano sufficienti a suffragare una decisione di esclusione. In tali circostanze, l’ordinatore responsabile deve deferire il caso all’istanza EDES.

27 Come nel sistema USA, il regolamento finanziario richiede che le controparti ricevano una notifica preventiva e abbiano l’opportunità di formulare osservazioni prima che venga adottata una decisione di esclusione. L’istanza EDES tiene conto delle osservazioni della controparte, insieme ai fatti e alle risultanze fornite dagli ordinatori, e formula raccomandazioni. La procedura di valutazione esperita dall’istanza EDES protegge i diritti fondamentali delle controparti, come il diritto di essere ascoltate²³.

28 Dal 2016 al 2020, gli ordinatori hanno deferito 98 casi all’istanza EDES. Quest’ultima ha formulato 57 raccomandazioni: 43 decisioni di esclusione e 14 decisioni contrarie all’esclusione della controparte in causa²⁴. I restanti 41 rinvii comprendevano casi poi ritirati dagli ordinatori a causa delle mutate circostanze, casi in cui l’istanza non era in grado di formulare una raccomandazione e casi pendenti. Dal 2016, gli ordinatori hanno sempre scelto di seguire le raccomandazioni dell’istanza EDES²⁵. La composizione dell’istanza EDES e la sua esperienza nell’eseguire valutazioni centralizzate dei casi di esclusione contribuiscono a garantire la coerenza nel processo decisionale. Anche il gruppo di funzionari della DG BUDG che fornisce sostegno amministrativo all’istanza EDES contribuisce ad assicurare la coerenza, grazie alla consulenza prestata agli ordinatori di altri servizi riguardo all’opportunità di rinviare i casi all’istanza.

29 Una volta che l’ordinatore responsabile ha adottato una decisione di esclusione, gli altri ordinatori sono tenuti a rispettarla fino a quando la controparte non abbia completato il periodo di esclusione. Oltre a poter accedere direttamente alla banca dati EDES, i servizi possono verificare direttamente nel sistema contabile della Commissione se una controparte compare nella banca dati EDES prima di sottoscrivere un nuovo impegno finanziario. Le controparti cessano automaticamente di essere incluse nella lista nera dell’EDES alla fine del loro periodo di esclusione. Gli ordinatori possono anche chiedere all’istanza EDES di rivedere una raccomandazione sull’esclusione alla luce di fatti o circostanze nuovi, ad esempio una volta che l’autorità competente sia pervenuta ad una sentenza definitiva o ad una decisione amministrativa, o la controparte abbia adottato misure correttive.

La lista nera dell’EDES contiene poche controparti escluse

30 L’utilità di una lista nera dipende in larga misura dalle sue dimensioni e dalla sua portata, che sono determinate principalmente da altri elementi fondamentali del sistema di esclusione (cfr. figura 1):

• tipologie di controparti considerate, tipi di convenzioni di finanziamento e situazioni di esclusione coperti;
• il funzionamento della procedura di esclusione;
• i meccanismi adottati per verificare se le controparti si trovino in una situazione di esclusione, che forniscono i principali dati necessari per la procedura di esclusione.

31 La Corte ha analizzato i dati sui casi di esclusione registrati nella banca dati EDES durante il periodo 2016‑2020. Complessivamente, al 31 dicembre 2020 l’UE aveva iscritto sulla lista nera i nomi di 448 controparti escluse, 430 delle quali a causa di insolvenza o fallimento e 18 per altri motivi. Le controparti insolventi e fallite presentano un modesto rischio di ledere in futuro gli interessi finanziari dell’UE, in quanto è improbabile che richiedano altri finanziamenti dell’UE²⁶. Solo due casi riguardavano frodi e corruzione. La figura 3 presenta una panoramica delle esclusioni per tipo di situazione.

32 Il numero di controparti escluse dall’UE è molto inferiore a quelli del governo federale statunitense e della Banca mondiale. La Corte stima che, dopo aggiustamento in funzione degli importi in causa, il governo federale statunitense ricorra all’esclusione di controparti in misura cinquanta volte superiore rispetto a quanto non faccia l’UE nel quadro dell’EDES (tabella 2). Sebbene vi siano differenze significative tra i bilanci e le controparti del governo statunitense e della Banca mondiale rispetto all’UE, questo tasso di esclusione relativamente basso per l’EDES potrebbe essere indicativo di carenze dei meccanismi posti in essere dall’UE per individuare le controparti in situazioni di esclusione.

33 Il governo federale degli Stati Uniti pubblica tutte le esclusioni. In base al regolamento finanziario dell’UE, la pubblicazione è considerata una sanzione supplementare che deve essere applicata in modo proporzionato. Al 31 dicembre 2021, la banca dati EDES online²⁷ riportava sette controparti.

34 La Corte ha riscontrato che è improbabile che le controparti, una volta escluse, ricevano altri fondi dell’UE nell’ambito della gestione diretta. Ha posto a confronto l’elenco delle controparti escluse in EDES con l’elenco di tutti gli impegni finanziari aperti registrati nel sistema contabile della Commissione. Non ha individuato casi in cui gli ordinatori abbiano contratto nuovi impegni finanziari con controparti escluse.

Le carenze dei meccanismi di verifica delle situazioni di esclusione limitano l’efficacia dell’EDES

35 Anche se l’EDES ha un ampio ambito di applicazione e una procedura di esclusione efficace, i meccanismi per individuare le controparti in situazioni di esclusione presentano diverse carenze, che hanno significativamente contribuito al tasso di esclusione relativamente basso (cfr. paragrafi 36–63).

La responsabilità di individuare le controparti escludibili è frammentata all’interno della Commissione

36 In linea con il suo modello di governance decentrata della gestione finanziaria, la Commissione ha delegato l’autorità di adottare le decisioni di esclusione ai propri ordinatori. Tuttavia, lo svolgimento effettivo del compito di verificare se le controparti si trovino in una delle situazioni di esclusione è di solito affidato agli “ordinatori delegati”, più persone in ciascun servizio, che sono responsabili di contrarre impegni finanziari e di bilancio e di autorizzare i pagamenti.

37 Il gran numero di funzionari potenzialmente coinvolti comporta il rischio che vengano adottati approcci diversi per individuare se le controparti si trovano in una situazione di esclusione. Cinque servizi, responsabili di gestire fra loro circa il 50 % dei fondi soggetti a gestione diretta, rappresentavano circa l’80 % di tutti i casi (compresi quelli di fallimento) e quasi la metà di tutti i casi era registrata dal servizio e dall’agenzia esecutiva responsabili della spesa per la ricerca e l’innovazione (DG RTD e REA). La figura 4 riporta i casi EDES per servizio della Commissione. Considerando solo le situazioni diverse da fallimento e insolvenza, la Corte ha rilevato che 17 dei 56 servizi e agenzie esecutive della Commissione avevano registrato casi di esclusione tra il 2016 e il 2020. Trentanove servizi e delle agenzie esecutive della Commissione non avevano mai registrato casi di esclusione in EDES diversi da quelli di fallimento.

38 In tale contesto, la Corte rileva che il servizio di audit interno della Commissione (IAS) aveva comunicato nel 2019²⁸ che la Commissione non disponeva di un approccio sistematico per verificare se le controparti si trovassero in una situazione di esclusione e se dovessero essere oggetto della procedura di esclusione. La Corte ha constatato che i servizi esaminati non dispongono di personale specializzato o esclusivamente incaricato della verifica delle situazioni di esclusione delle controparti e della registrazione dei casi nell’EDES. Lo IAS aveva anche segnalato una scarsa conoscenza generalizzata del sistema EDES all’interno della Commissione. In risposta a tale relazione, la Commissione ha svolto attività di formazione e di sensibilizzazione, anche sugli strumenti che gli ordinatori devono utilizzare per individuare e segnalare le controparti che si trovano in situazioni di esclusione.

39 La frammentazione della responsabilità di identificare le controparti in situazioni di esclusione è evidente anche per quanto riguarda i casi di sospetta frode ai danni del bilancio dell’UE. In tali casi, l’ordinatore responsabile è tenuto a notificare all’OLAF il presunto caso di frode e dovrebbe verificare se registrare o meno nell’EDES un caso di individuazione precoce. L’OLAF è responsabile di svolgere le indagini e di comunicarne i risultati in una relazione in cui vengono formulate anche raccomandazioni. Tuttavia, l’OLAF non è esplicitamente tenuto a raccomandare la registrazione di un caso di individuazione precoce o di esclusione. L’ordinatore responsabile dovrebbe generalmente tener conto delle raccomandazioni dell’OLAF²⁹ e verificare se deferire o meno il caso all’istanza EDES nel caso l’indagine dell’OLAF confermi il sussistere della frode.

40 La Corte ha riscontrato che non esistono linee guida o procedure chiare riguardo alle raccomandazioni che l’OLAF può rivolgere agli ordinatori sulla registrazione dei casi nel sistema EDES. Al momento dell’audit, l’OLAF stava rivedendo le proprie procedure per formulare raccomandazioni e monitorarne l’attuazione. Stava inoltre collaborando con la DG BUDG su nuove istruzioni per la redazione delle raccomandazioni riguardanti l’EDES. Inoltre, sebbene l’OLAF specifichi nella sua relazione la qualificazione giuridica preliminare dei fatti accertati, come richiesto³⁰, le descrizioni dei fatti richiedono ulteriori analisi e maggiori dettagli prima che gli ordinatori possano deferire un caso di esclusione all’istanza EDES.

I servizi della Commissione hanno difficoltà ad accedere ai dati sulle controparti presso gli Stati membri

41 I meccanismi adottati della Commissione per stabilire se le controparti si trovino in una situazione di esclusione fanno spesso affidamento sulla possibilità di accedere ai dati degli Stati membri, dal momento che non esistono registri o registrazioni a livello dell’UE. La figura 5 evidenza i principali tipi di fonti di dati nazionali per una serie di situazioni di esclusione previste dal sistema EDES³¹.

42 Nell’ambito della gestione diretta, gli ordinatori potrebbero dover trattare con controparti di diversi Stati membri o di altri paesi. Nello svolgimento di tale attività, hanno gravi difficoltà di ordine pratico, giuridico e tecnico ad accedere ai dati. In genere, i servizi con responsabilità di gestione diretta non godono di un accesso privilegiato ai dati degli Stati membri e devono quindi fare affidamento su banche dati accessibili al pubblico che potrebbero essere a pagamento e disponibili solo nella lingua dello Stato membro.

43 La Corte ha riscontrato che l’accesso ai dati varia a seconda della situazione di esclusione e dello Stato membro interessato. Ad esempio, l’accesso ai dati sulle imprese fallite e insolventi è generalmente buono. Estonia, Italia, Polonia e Portogallo fornivano informazioni di pubblico dominio sullo stato di solvibilità delle società; tuttavia l’esatta natura delle informazioni differisce da uno Stato membro all’altro.

44 Anche le modalità per verificare le imposte e i contributi previdenziali non versati variano anch’esse notevolmente tra i quattro Stati membri. Ad esempio, l’Estonia consente l’accesso pubblico e gratuito ad un registro delle imprese informatizzato dove è possibile consultare le imposte dovute e i contributi previdenziali non versati per importi superiori ai 100 euro. Anche il registro delle imprese polacco fornisce informazioni pubbliche e gratuite su questi debiti nel caso non siano stati ancora saldati dopo 60 giorni dall’inizio di una procedura di recupero. In Italia, una autorità specifica fornisce un certificato sulle imposte e i contributi previdenziali non pagati attraverso un apposito sito Internet, ma unicamente se il richiedente registra la propria identità. In Portogallo, le informazioni sulle imposte e sui contributi previdenziali non versati è limitato agli utenti autorizzati della piattaforma informatica statale.

45 Inoltre, vi sono restrizioni giuridiche all’accesso ai corrispondenti casellari giudiziari. In particolare, l’accesso ad informazioni relative a una controparte può richiedere l’autorizzazione delle autorità degli Stati membri o addirittura della persona interessata. In alcuni casi, il casellario giudiziario di una persona è disponibile unicamente sotto forma di certificato la cui autenticità potrebbe non essere prontamente verificabile dalla Commissione.

46 Un ulteriore problema incontrato dalla Commissione riguarda l’identificazione della controparte nei vari registri. La mancanza di un identificativo unico dell’UE per una determinata persona fisica o giuridica rende difficile la riconciliazione delle diverse serie di dati. Identificativi univoci sono utilizzati in alcune giurisdizioni, come quella statunitense. Nei quattro Stati membri esaminati, esistono numeri di identificazione fiscale per le persone fisiche o giuridiche ad uso degli uffici pubblici nazionali. Questi identificativi non sono però pubblicati in tutti i registri pubblici pertinenti e non erano quindi disponibili alla Commissione.

47 Un modo per attenuare l’impatto della frammentazione e della mancanza di identificativi chiari è l’utilizzo degli strumenti di estrazione dei dati (data mining). Tali strumenti sono ampiamente impiegati nel settore finanziario per individuare le controparti a rischio. Tuttavia, gli strumenti commerciali di estrazione di dati attualmente disponibili non sono del tutto adeguati alle esigenze della Commissione in quanto non coprono tutti i motivi di esclusione dell’UE e si basano su dati pubblici di qualità e completezza incerte. Anche se tali strumenti potrebbero raccogliere informazioni utili ai fini di individuazione precoce, non possono fornire i fatti e le risultanze richiesti dall’EDES per l’esclusione.

48 La Commissione sta sviluppando uno strumento di estrazione dei dati e di valutazione del rischio, principalmente a fini di audit e controllo nel quadro della gestione concorrente (paragrafo 84). Questo strumento potrebbe essere utile anche nel caso della gestione diretta e indiretta. Tuttavia, per essere utile ai fini dell’identificazione delle controparti in una situazione di esclusione, esso dovrà trovare soluzioni per sormontare gli ostacoli di carattere pratico, tecnico e giuridico sopra menzionati. Sarà quindi necessario che la legislazione dell’UE consenta l’accesso ai dati esistenti negli Stati membri, nonché un’ulteriore digitalizzazione, condivisione e analisi dei dati per quanto riguarda la gestione dei fondi dell’UE.

Le fonti di dati a livello dell’UE sono sottoutilizzate per individuare le controparti escludibili

49 Il regolamento finanziario prevede che gli ordinatori utilizzino una serie di fonti di dati a livello dell’UE per identificare le controparti che si trovano in alcune situazioni di esclusione³². La figura 6 evidenzia le principali situazioni di esclusione per le quali sono disponibili fonti di dati a livello dell’UE. Quando le informazioni tratte da queste fonti di dati indicano che vi è il rischio che una controparte si trovi in una situazione di esclusione, l’ordinatore responsabile dovrebbe registrare un caso di individuazione precoce o di esclusione³³. Le fonti si sovrappongono in una certa misura, dato che l’individuazione precoce e l’esclusione possono derivare da indagini dell’OLAF originariamente avviate sulla base di prove raccolte nel corso di audit o di altri controlli a livello dell’UE. La Corte ha esaminato come sono state utilizzate le fonti di dati relative all’individuazione precoce o di altro tipo disponibili a livello dell’UE per verificare le situazioni di esclusione.

Individuazione precoce

50 Poiché l’individuazione precoce riguarda le controparti che si presume in una situazione di esclusione, la Corte si sarebbe aspettata che l’individuazione precoce avrebbe spesso condotto ad una esclusione. In totale, solo 90 casi di individuazione precoce sono stati chiusi tra il 2016 e il 2020. Di questi 90 casi, solo 15 hanno condotto ad una esclusione, otto per fallimento o insolvenza e sette per altri motivi. Dei restanti 75 casi, 13 sono stati chiusi prima della data di scadenza di un anno, senza che ne venisse indicata la ragione nella banca dati EDES, e 62 sono scaduti automaticamente alla fine del periodo di un anno. Al 31 dicembre 2020, nella banca dati EDES erano aperti 11 casi di individuazione precoce. Questo numero è basso se si considerano le fonti di dati che gli ordinatori sono tenuti a utilizzare.

51 La scadenza automatica dei casi dopo un anno³⁴ potrebbe compromettere il ruolo dell’individuazione precoce nel monitoraggio delle controparti a rischio se occorre più di un anno per ricevere una sentenza definitiva o giungere a una decisione amministrativa finale. Gli ordinatori possono però prorogare la data di scadenza solo per i casi deferiti all’istanza EDES per l’esclusione³⁵.

Dati dell’OLAF sulle indagini sulle frodi

52 La Corte si sarebbe aspettata che una quota significativa di indagini dell’OLAF conducesse a registrare le controparti interessate come casi di individuazione precoce. La Corte ha riscontrato che gli ordinatori registrano pochi casi nel sistema EDES a seguito di indagini dell’OLAF. Su 257 indagini concluse dall’OLAF dal 2016 a metà 2020³⁶ in relazione alla spesa soggetta a gestione diretta, 143 casi riguardavano presunte frodi (76 casi) o irregolarità (67 casi). Dieci delle controparti interessate sono state escluse, cinque per fallimento e cinque per altri motivi. Inoltre, sei controparti sono state registrate come casi di individuazione precoce.

53 Come sottolineato in precedenza (paragrafi 39 e 40), gli ordinatori ricevono informazioni sui risultati delle indagini dell’OLAF sotto forma di relazioni. Le relazioni sono basate sui dati registrati nel sistema di gestione dei casi dell’OLAF. È importante che anche gli ordinatori siano a conoscenza delle indagini in corso nei settori di spesa di loro competenza. Invece, i dati pregnanti ai fini dell’individuazione precoce e dell’esclusione non sono direttamente disponibili per la Commissione.

54 Da quando ha iniziato a operare nel giugno 2021, la Procura europea (EPPO) è incaricata di indagare, perseguire e portare in giudizio i reati che ledono gli interessi finanziari dell’UE. Al momento dell’audit, l’EPPO stava costituendo il proprio sistema di gestione dei fascicoli³⁷. In base al regolamento dell’EPPO, se una controparte è oggetto di indagine è possibile lo scambio di informazioni tra il sistema di gestione dei casi dell’OLAF e quello dell’EPPO. Inoltre, l’EPPO informa la Commissione in merito al seguito dato ai casi ad essa deferiti³⁸.

Sistema di gestione delle irregolarità

55 Il regolamento finanziario prevede inoltre che gli ordinatori in regime di gestione diretta utilizzino i dati che gli Stati membri sono tenuti a trasmettere su casi di frodi e irregolarità individuati nel quadro della gestione concorrente³⁹. La trasmissione avviene attraverso il Sistema di gestione delle irregolarità (Irregularities Management System – IMS), disponibile a tutti gli ordinatori, che hanno il compito di verificare se una delle “loro” controparti sia indicata nel sistema⁴⁰. Nel 2019 lo IAS ha rilevato che i servizi responsabili non verificano sistematicamente tali informazioni nell’IMS⁴¹. Dall’analisi della Corte risulta che nessuno dei 2 473 casi segnalati dagli Stati membri nel periodo 2016‑2020 è stato registrato nel sistema EDES. La Corte ha individuato però sette casi in cui la Commissione aveva contratto altri impegni nell’ambito della gestione diretta con controparti registrate nel sistema, ma per questi la Corte non ha individuato elementi che indicassero lo svolgimento di precedenti valutazioni a fini di esclusione. Queste risultanze indicano che i dati dell’IMS potrebbero essere utilizzati meglio a fini di esclusione nell’ambito della gestione diretta.

Audit e controlli ex post

56 Il regolamento finanziario individua inoltre gli audit e i controlli ex post eseguiti dalla Corte, dallo IAS e dai servizi della Commissione come potenziali fonti di casi EDES. La Corte trasmette i dettagli delle irregolarità riscontrate alla Commissione e anche, nei presunti casi di frode, all’OLAF e all’EPPO⁴². Analogamente, quando gli audit o i controlli ex post della Commissione individuano presunti casi di frode, gli ordinatori sono tenuti a trasmettere le informazioni all’OLAF perché possa eventualmente avviare un’indagine. Gli ordinatori sono responsabili dell’utilizzo di tali fonti di dati come base per decidere sui casi di individuazione precoce e di esclusione. La Commissione non ha proceduto ad alcuna esclusione motivata da irregolarità, nonostante abbia segnalato quasi 8 000 irregolarità nella gestione diretta per il periodo 2016‑2020⁴³ sulla base dei controlli ex post e degli audit.

La Commissione si basa troppo sulle dichiarazioni delle controparti relative all’assenza di una situazione di esclusione

57 In pratica, a causa delle difficoltà connesse alla verifica della controparte rispetto alle principali fonti di dati a livello nazionale e dell’UE (cfr. paragrafi 41–56), i servizi competenti della Commissione non verificano, per ciascuna controparte, tutte le situazioni di esclusione prima di concludere le convenzioni di finanziamento. Il regolamento finanziario richiede generalmente che le controparti dichiarino se si trovano in una situazione di esclusione⁴⁴. Ad esempio, potrebbero essere tenute a dichiarare eventuali⁴⁵ “fatti accertati nel contesto di audit o indagini” svolti dall’EPPO, dalla Corte dei conti, dall’OLAF o dal servizio di revisione contabile interna, o accertati da “altre verifiche, audit o controlli effettuati sotto la responsabilità dell’ordinatore”.

58 Le dichiarazioni sull’onore sull’assenza di una situazione di esclusione sono richieste nella maggior parte dei casi. Gli ordinatori possono decidere di non richiedere alle controparti di fornire documenti probatori a sostegno delle loro dichiarazioni sull’onore. Ad esempio, la DG INTPA non richiede una dichiarazione sull’onore per le sovvenzioni al di sotto di 15 000 euro né la presentazione di documenti probatori per le sovvenzioni al di sotto di 60 000 euro⁴⁶. Per i contratti d’appalto, gli ordinatori spesso richiedono alle controparti di fornire prove documentali, o dichiarazioni richieste dalla normativa del loro paese, attestanti che non si trovano in una situazione di esclusione.

59 Il fatto che la Commissione faccia affidamento sulle dichiarazioni sull’onore nelle procedure per la concessione di sovvenzioni e aggiudicazione di appalti riduce la probabilità di individuare se una controparte si trovi in una situazione di esclusione prima della firma di una convenzione di finanziamento. È inoltre in contrasto con la logica fondamentale del sistema di esclusione, ossia passare da un modello di protezione delle finanze basato sull’individuazione e sulla correzione ad un modello basato sulla prevenzione.

Limitata funzione di monitoraggio e sorveglianza a livello centrale sull’individuazione delle controparti escludibili

60 Dato che più ordinatori in tutta la Commissione hanno il compito di identificare le controparti che si trovano in situazioni di esclusione, il monitoraggio e la vigilanza sulle loro attività sono essenziali per consentire l’efficace funzionamento dell’EDES. Sebbene il regolamento finanziario stabilisca che la valutazione dei casi di esclusione registrati debba essere eseguita a livello centrale, non prevede un monitoraggio ed una vigilanza centralizzati dell’efficacia dei servizi competenti nell’individuare tali casi.

61 In pratica, la Corte ha riscontrato una modesta attività di monitoraggio e sorveglianza sull’individuazione e registrazione dei casi dell’EDES dal 2016 al 2020. Nel gennaio 2021 l’OLAF e la DG BUDG hanno informato l’organo di gestione interno della Commissione riguardo al seguito dato alle raccomandazioni formulate tra il 2012 e metà 2019⁴⁷. Questo esercizio scaturiva da una osservazione dello IAS sull’assenza di un adeguato monitoraggio istituzionale sul seguito dato alle raccomandazioni dell’OLAF⁴⁸. Al momento dell’audit della Corte, non era stato eseguito alcun monitoraggio centralizzato sull’utilizzo – da parte degli ordinatori – di altre fonti di dati, quali i casi registrati nell’IMS, gli audit della Corte e dello IAS o i controlli ex post eseguiti dai servizi della Commissione.

62 Lo IAS ha anche formulato commenti sulla necessità di rafforzare le linee guida sull’applicazione pratica dell’EDES⁴⁹. In particolare, ha rilevato la necessità di migliorare le modalità con cui i servizi individuano i casi che dovrebbero far scattare una procedura dell’EDES, al fine di integrare maggiormente questa parte nel sistema di controllo interno. La Corte rileva che nell’ottobre 2018 è stata diffusa una guida della Commissione sull’EDES, che fornisce informazioni chiare sul momento in cui registrare i casi nell’EDES e la portata ed il funzionamento della procedura di esclusione. Mancano tuttavia orientamenti su come gli ordinatori dovrebbero utilizzare le varie fonti di dati per individuare le controparti in situazioni di esclusione.

63 La mancanza di un monitoraggio centralizzato compromette la capacità della Commissione di migliorare l’efficacia dell’EDES. Un migliore monitoraggio fornirebbe una base per individuare le buone pratiche e sviluppare orientamenti diretti agli ordinatori. Questi orientamenti potrebbero contribuire a promuovere un approccio più sistematico all’utilizzo delle fonti di dati disponibili per individuare le controparti che si trovano in una situazione di esclusione e registrarle nella banca dati EDS. Inoltre, il servizio responsabile di questo monitoraggio centralizzato si troverebbe nella posizione ideale per promuovere miglioramenti e rendere maggiormente disponibili dati a livello nazionale e dell’UE.

Gestione indiretta: l’attuazione del sistema di individuazione precoce e di esclusione ha richiesto più tempo del previsto

I partner esecutivi hanno contribuito in misura limitata al numero di casi di individuazione precoce e di esclusione

64 Dal 2016, il sistema EDES è stato applicato ai fondi dell’UE che la Commissione gestisce indirettamente nel quadro di accordi con i partner esecutivi. La Corte ha esaminato, nell’ambito della gestione indiretta, l’attuazione degli elementi fondamentali dell’EDES (la banca dati EDES delle controparti escluse, le situazioni e procedure di esclusione e le modalità di controllo delle controparti).

65 Ai sensi del regolamento finanziario, la Commissione può fare affidamento sui partner esecutivi, a condizione che questi siano in grado di assicurare un adeguato livello di tutela degli interessi finanziari dell’UE. Ai sensi del regolamento finanziario⁵⁰, gli ordinatori devono effettuare una “valutazione per pilastro” delle modalità di gestione finanziaria attuate dai principali partner a cui la Commissione affida l’esecuzione dei fondi.

66 Nel quadro degli accordi con la Commissione, i partner esecutivi non dovrebbero fornire sostegno finanziario UE a una controparte in situazione di esclusione e dovrebbero notificare alla Commissione eventuali controparti per cui sia stata accertata tale situazione. Gli ordinatori possono così valutare se la controparte debba essere oggetto di una procedura di esclusione che copra tutti i fondi gestiti direttamente e indirettamente. Tuttavia, per il periodo 2016‑2020, la Corte non ha trovato nell’EDES elementi che attestino casi di esclusione collegati a notifiche da parte dei partner esecutivi. Ad esempio, la DG INTPA, il servizio della Commissione con il maggior numero partner esecutivi, ha individuato un solo caso non segnalato nell’EDES.

67 Il basso numero di casi in EDES relativi a controparti dei partner esecutivi è per lo più attribuibile agli stessi fattori riscontrati nella gestione diretta:

• frammentazione della responsabilità dell’esclusione – La Commissione ha concluso accordi con circa 200 partner esecutivi, che possono a loro volta ricorrere a subcontraenti o ad altri intermediari per attuare le azioni dell’UE. Ad esempio, il FEI eroga finanziamenti alle piccole e medie imprese attraverso intermediari finanziari. La figura 7 indica i molteplici attori e livelli di accordo esistenti nella gestione indiretta;
• difficoltà di accesso ai dati nazionali – Le verifiche dei partner esecutivi sulle controparti sono limitate dalla disponibilità di dati nazionali su determinate situazioni di esclusione. Molti dei principali partner esecutivi, come il Gruppo BEI, hanno rapporti con controparti riconducibili ad un’ampia gamma di giurisdizioni;
• fonti dei dati a livello dell’UE – I partner esecutivi devono affrontare vincoli simili (o addirittura maggiori) a quelli della Commissione per quanto riguarda l’uso delle fonti di dati a livello dell’UE. Ad esempio, a differenza dei servizi della Commissione, gli intermediari non hanno accesso alla parte non pubblica della banca dati EDES o all’IMS;
• ricorso alle dichiarazioni sull’onore – I partner esecutivi possono (e spesso devono) basarsi su dichiarazioni sull’onore che certificano l’assenza di situazioni di esclusione al momento di sottoscrivere accordi con le controparti;
• debolezza delle funzioni centralizzate di monitoraggio e sorveglianza –La Commissione non ha ancora esaminato i motivi per cui i partner esecutivi hanno segnalato così pochi casi di controparti in situazioni di esclusione.

68 La Corte ha rilevato vari altri fattori che potrebbero essere all’origine del basso livello di notifiche trasmesse dai partner esecutivi riguardo alle controparti in situazioni di esclusione per sovvenzioni e contratti:

• gli accordi con i partner esecutivi possono non contemplare tutte le situazioni di esclusione, dato che vengono negoziate deroghe per tener conto delle specificità dei meccanismi attuati dai partner esecutivi. Ad esempio, l’Accordo quadro finanziario e amministrativo con la BEI⁵¹ e il FEI⁵² riguarda cinque delle sette situazioni di esclusione previste dall’EDES;
• i partner esecutivi potrebbero non essere in grado di escludere le controparti prima che sia stata pronunciata una sentenza definitiva o di una decisione amministrativa.

69 Per quanto riguarda gli strumenti finanziari, sistemi efficaci per vagliare la posizione delle controparti riducono la probabilità che le controparti in situazioni di esclusione ricevano il sostegno finanziario dell’UE. Ad esempio, la BEI verifica l’affidabilità delle sue controparti prima di valutare se siano ammissibili al sostegno dell’UE. Procedure analoghe sono applicate dagli intermediari finanziari del FEI.

Vi sono stati notevoli ritardi nel completare le valutazioni dei sistemi di esclusione applicati dai partner esecutivi

70 Al momento dell’audit, la Commissione non disponeva di una visione d’insieme delle situazioni di esclusione specifiche applicate dai partner esecutivi o dei loro meccanismi di esclusione. Ciò era dovuto in parte ai ritardi nelle valutazioni per pilastro dei meccanismi di gestione finanziaria applicati dai partner esecutivi alla spesa UE nel periodo 2021‑2027.

71 Per le valutazioni, è necessario che i partner esecutivi affidino a revisori esterni il compito di esaminare i loro sistemi e stilare una relazione al riguardo. Prima del 2019, le valutazioni per pilastro non riguardavano specificamente i meccanismi di esclusione attuati dai partner esecutivi. Nel 2019, la Commissione ha aggiunto un nuovo pilastro sull’esclusione nelle valutazioni dei partner esecutivi per il periodo 2021‑2027⁵³. Le disposizioni dell’EDES si riflettono nel capitolato per le valutazioni per pilastro.

72 Al 31 dicembre 2020, solo il 5 % delle valutazioni per pilastro era stato aggiornato a causa dei ritardi dovuti alla pandemia di COVID-19. La Commissione ha prorogato fino alla fine del 2021 il termine per la finalizzazione delle valutazioni. Alla fine del 2021, era stato aggiornato circa il 42 % delle valutazioni per pilastro. Le valutazioni aggiornate dovrebbero consentire alla Commissione di conoscere meglio l’uso di specifiche situazioni di esclusione da parte dei partner e i meccanismi con cui individuano le controparti da escludere. Tuttavia, senza un successivo monitoraggio sull’operato dei partner esecutivi, la Commissione non è pienamente in grado di disporre di una visione d’insieme precisa sull’applicazione dei sistemi di esclusione.

Gestione concorrente: la diversità degli approcci compromette l’efficacia complessiva dell’esclusione

I diversi approcci adottati dagli Stati membri in materia di esclusione contribuiscono a creare disparità nella tutela degli interessi finanziari dell’UE

73 I sistemi di esclusione, come l’EDES, possono contribuire a garantire una tutela uniforme degli interessi finanziari dell’UE per quanto riguarda i fondi UE in regime di gestione concorrente. La Corte ha esaminato gli obblighi degli Stati membri derivanti dalla normativa UE in relazione all’esclusione nonché le modalità che si applicano alla spesa agricola e per la coesione in quattro Stati membri (Estonia, Italia, Polonia e Portogallo).

74 La normativa dell’UE non impone agli Stati membri di istituire sistemi di esclusione paragonabili all’EDES, né per i fondi UE né per i fondi pubblici nazionali. Tuttavia, il regolamento finanziario, la normativa settoriale in materia di gestione concorrente e le direttive UE sugli appalti pubblici introducono una serie di obblighi relativi all’esclusione che gli Stati membri devono rispettare per garantire la tutela degli interessi finanziari dell’UE.

75 Il regolamento finanziario prevede che gli Stati membri pongano in essere efficaci sistemi di controllo interno per prevenire o individuare e correggere le irregolarità e le frodi⁵⁴, ma non impone loro di tenere una lista nera e di applicare situazioni e procedure di esclusione analoghe a quelle dell’EDES, che coprono unicamente le spese soggette a gestione diretta e indiretta. Il regolamento finanziario e la normativa settoriale⁵⁵ prevedono inoltre che gli Stati membri utilizzino l’IMS per segnalare casi di frode e irregolarità relativi a fondi dell’UE nell’ambito della gestione concorrente⁵⁶. La Commissione deve tuttavia consultare gli Stati membri prima di utilizzare i dati così comunicati⁵⁷ e può servirsene solo per escludere le controparti dal ricevere fondi gestiti direttamente o indirettamente.

76 La normativa settoriale che disciplina la spesa in regime di gestione concorrente non impone agli Stati membri di istituire sistemi di esclusione nei settori di competenza, anche se alcune disposizioni relative alla spesa per la coesione e lo sviluppo rurale sono pertinenti ai fini dell’esclusione. Ad esempio, la normativa in materia di coesione non consente alle società in difficoltà finanziarie di ricevere fondi dell’UE⁵⁸, una situazione paragonabile all’esclusione prevista dall’EDES in materia di fallimento e insolvenza⁵⁹. Per quanto riguarda la politica agricola, eccetto che per la possibilità escludere dalle stesse misure per due anni⁶⁰, non vi è l’obbligo giuridico di applicare le situazioni di esclusione alle controparti che richiedono sovvenzioni versate direttamente, che rappresentano la maggior parte della spesa dell’UE in tale settore, anche se i destinatari potrebbero essere grandi imprese o privati con ampie disponibilità patrimoniali.

77 La direttiva UE sugli appalti pubblici⁶¹ impone alle autorità degli Stati membri di escludere le controparti in determinate situazioni. Tale obbligo si applica a tutti gli appalti pubblici negli Stati membri, compresi quelli che includono finanziamenti con fondi UE. La direttiva elenca le situazioni di esclusione obbligatorie e facoltative che gli Stati membri devono recepire nel diritto nazionale. Tra le situazioni facoltative ve ne sono alcune che sono invece obbligatorie per l’EDES, come il fallimento, l’insolvenza e qualsiasi altra situazione analoga. In pratica, in alcune giurisdizioni le autorità degli Stati membri godono di un ampio margine di discrezionalità per l’applicazione delle situazioni di esclusione in specifiche procedure di appalto.

78 Questo mosaico di obblighi relativi alle situazioni di esclusione non consente di utilizzare efficacemente l’esclusione per proteggere il bilancio dell’UE nell’ambito della gestione concorrente. In particolare, fa sì che non esista una classificazione giuridica comune di cosa costituisca una situazione di esclusione per le controparti che ricevono fondi UE nell’ambito della gestione concorrente. Inoltre, non è previsto che le controparti escluse dal ricevere fondi UE in uno Stato membro siano escluse per lo stesso motivo in altri Stati membri. In aggiunta, le autorità degli Stati membri non sono tenute a consultare o applicare l’elenco di controparti escluse dell’EDES (cfr. paragrafo 83)⁶².

79 In assenza di una serie coerente di obblighi a livello dell’UE, la Corte ha riscontrato che gli Stati membri hanno adottato approcci molto diversi riguardo all’esclusione. La misura in cui gli Stati membri ricorrono all’esclusione per impedire che controparti inaffidabili ricevano fondi soggetti alla gestione concorrente dipende dalla legislazione nazionale. Nessuno dei quattro Stati membri oggetto dell’audit aveva istituto un vero e proprio sistema di esclusione per tutti i diversi tipi di fondi UE posti sotto la loro gestione.

80 Questa scarsa uniformità nell’ambito della gestione concorrente fa sì che controparti in situazioni analoghe possano essere trattate in modo diverso. Ad esempio, la legislazione nazionale sulle finanze pubbliche in Polonia prevede per i beneficiari dei fondi strutturali dell’UE un sistema di esclusione limitato alle controparti con debiti o condanne per frode, corruzione o altri reati contro il bilancio dell’UE. In Estonia, le controparti non possono ricevere fondi UE se condannate per frode, corruzione o altre attività illecite non connesse ai fondi dell’UE. In Italia, la normativa nazionale impone ai beneficiari finali di sottoporsi a controlli antimafia e di ottenere un certificato prima di ricevere fondi UE nell’ambito della politica agricola o di coesione. In Portogallo, le controparti con debiti nei confronti del Fondo di coesione non possono ricevere ulteriori finanziamenti dell’UE.

81 Le controparti in situazioni analoghe riceveranno un trattamento diverso anche a seconda che i fondi siano soggetti alla gestione concorrente o alla gestione diretta. In particolare, non esiste una base giuridica dell’UE per applicare, nel quadro della gestione concorrente, il concetto di “qualificazione giuridica preliminare” per l’esclusione delle controparti. Riguardo alle diverse situazioni di esclusione, nei quattro Stati membri oggetto dell’audit la Corte ha riscontrato differenze relative alla necessità che siano state pronunciate sentenze definitive o adottate decisioni amministrative prima che le autorità possano escludere una controparte dal richiedere o ricevere fondi UE. In effetti, in base alle attuali norme finanziarie dell’UE, la possibilità di ricorrere all’esclusione per tutelare gli interessi finanziari dell’UE è più limitata nel quadro della gestione concorrente di quanto non lo sia per la gestione diretta.

Gli Stati membri potrebbero utilizzare meglio i dati e gli strumenti disponibili a livello dell’UE

82 Le autorità degli Stati membri dispongono di tre principali fonti di dati a livello dell’UE ai fini dell’esclusione: l’EDES, i dati dell’OLAF su frodi e irregolarità e Arachne, uno strumento di estrazione di dati e valutazione del rischio. La Corte ha esaminato in che modo gli Stati membri abbiano utilizzato le fonti di dati e gli strumenti disponibili a livello dell’UE.

83 Anche se le autorità degli Stati membri hanno la possibilità di consultare l’EDES, non sono obbligate a farlo in virtù delle norme finanziarie dell’UE. Come segnalato dalla relazione sull’EDES dello IAS del 2019, solo 16 Stati membri avevano nominato un amministratore nazionale degli utenti per l’EDES e solo quattro di essi avevano utilizzato regolarmente tale sistema. Analogamente, lo IAS aveva rilevato che le autorità di gestione non sono informate delle indagini dell’OLAF e dei casi registrati nell’IMS che riguardano controparti delle autorità di gestione di altri Stati membri.

84 Arachne è lo strumento di estrazione di dati a livello dell’UE per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Il suo obiettivo è individuare le controparti a rischio, anche se non specificamente quelle che si trovano in situazioni di esclusione. La Commissione aveva originariamente sviluppato Arachne per aiutare le autorità di gestione degli Stati membri competenti per la coesione nello svolgimento di audit e controlli. Nel quadro di un progetto pilota per l’agricoltura, sette organismi pagatori stanno utilizzando Arachne e altri quattro sono in una fase di test.

85 L’utilità di uno strumento di estrazione di dati dipende in larga misura dalla quantità e dalla qualità dei dati sottostanti disponibili. La Corte ha riscontrato che l’utilità di Arachne ai fini dell’esclusione era limitata dal circoscritto ambito della sua applicazione nel quadro della gestione concorrente (coesione e un progetto pilota in agricoltura) e dalla mancanza di:

• dati UE provenienti dall’OLAF, dall’IMS e da EDES;
• verifiche sulla completezza e l’accuratezza dei dati per i progetti attuati dagli Stati membri;
• indicatori chiaramente definiti riguardanti le situazioni di esclusione contemplate dall’EDES.

86 La Corte rileva che la Commissione si è impegnata a esplorare le possibilità di estendere l’uso di Arachne a tutti i regimi di gestione (diretta, indiretta e concorrente), come parte della propria strategia antifrode⁶³.

87 La normativa settoriale per il periodo 2021‑2027, che riguarda i fondi disciplinati dal regolamento recante disposizioni comuni, la politica agricola comune nonché il dispositivo per la ripresa e la resilienza, il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione e la riserva di adeguamento alla Brexit, prevede l’utilizzo dello strumento unico della Commissione per l’estrazione dei dati e la valutazione del rischio (ossia Arachne). Anche se il suo utilizzo rimarrà facoltativo per gli Stati membri, l’accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio per il periodo in causa dispone che la Commissione debba fornire tale strumento ai fini di un’applicazione generalizzata da parte di tutti gli Stati membri⁶⁴.

La Commissione non dispone della necessaria visione d’insieme dei meccanismi e dei dati relativi all’esclusione a disposizione degli Stati membri

88 Dai colloqui condotti dagli auditor della Corte con rappresentanti delle principali direzioni generali responsabili della gestione concorrente è emerso che essi non dispongono di una visione d’insieme dei meccanismi posti in atto dagli Stati membri. Tali conoscenze potrebbero contribuire agli sforzi diretti a migliorare l’uso dell’esclusione al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’UE per tutti i regimi di gestione. Potrebbero inoltre essere utilizzate per informare gli agenti finanziari coinvolti nell’esecuzione del bilancio UE sulle fonti di dati nazionali disponibili e pertinenti ai fini dell’esclusione. Migliorare l’utilizzo ed il riutilizzo dei dati disponibili a livello nazionale e dell’UE è una condizione essenziale per creare uno strumento di estrazione dati in grado di aiutare gli ordinatori della Commissione a identificare le controparti che si trovano o rischiano di trovarsi in situazioni di esclusione.

Conclusioni e raccomandazioni

89 La finalità del presente audit era di valutare se l’esclusione sia utilizzata efficacemente per proteggere i fondi dell’UE da controparti inaffidabili. In conclusione, la Corte ritiene che ciò non avvenga. Anche se l’EDES ha un campo di applicazione ampio e efficaci procedure decisionali, alla fine del 2020 la Commissione aveva registrato nel sistema solo 18 esclusioni non connesse a casi di fallimento, a causa delle carenze relative alle disposizioni per l’identificazione delle controparti in situazioni di esclusione. Ciò era principalmente dovuto alla frammentazione delle responsabilità in materia di esclusione, alle difficoltà di accedere ai dati degli Stati membri, al sottoutilizzo dei dati dell’UE, all’eccessivo affidamento sulle autodichiarazioni delle controparti e sul monitoraggio e sulla sorveglianza limitati a livello centrale. Nella gestione concorrente, a cui non si applica l’EDES, i differenti approcci adottati dagli Stati membri compromettono l’efficacia complessiva del ricorso all’esclusione per proteggere il bilancio dell’UE.

90 Per quanto riguarda la gestione diretta, la Corte ha riscontrato che l’EDES copre una vasta gamma di controparti, di tipologie di convenzioni di finanziamento e di situazioni di esclusione. Tuttavia, vi sono margini per estendere la gamma delle situazioni di esclusione (paragrafi 21-24).

Raccomandazione 1 – Estendere l’ambito di applicazione dell’esclusione

Al momento di preparare la proposta sulla revisione del regolamento finanziario da presentare al legislatore, la Commissione dovrebbe affrontare la questione dell’esclusione delle consociate, dei titolari effettivi e dei dirigenti responsabili delle controparti dell’UE, anche se questi non sono di per sé controparti dell’UE.

Termine di attuazione: 2022

91 La Corte ha rilevato inoltre che le procedure di esclusione dell’EDES prevedono un efficace processo decisionale sulle controparti in situazioni di esclusione. In particolare, permettono di escludere le controparti senza dover aspettare per anni una sentenza definitiva o una decisione amministrativa. La valutazione centralizzata dei casi da parte di un’istanza indipendente consente di trattare le controparti in modo equo ed uniforme (paragrafi 25-29).

92 Tuttavia, la Corte ha riscontrato una serie di carenze nei meccanismi per individuare se le controparti si trovino in situazioni di esclusione. Tali carenze hanno contribuito al ridotto numero di esclusioni:

• la frammentazione delle responsabilità per l’individuazione delle controparti escludibili pregiudica la valutazione sistematica delle controparti;
• la Commissione non utilizza a sufficienza alcune delle principali fonti di dati a livello dell’UE;
• la Commissione ha difficoltà ad accedere ai dati nazionali su determinate situazioni di esclusione a causa di vincoli giuridici e di barriere tecniche;
• la Commissione si basa spesso sulle dichiarazioni fornite dalle controparti sull’assenza di una situazione di esclusione, senza procedere ad ulteriori verifiche (paragrafi 30-59).

93 Lo scarso monitoraggio e la ridotta sorveglianza condotti a livello centrale dai servizi della Commissione sull’identificazione delle controparti escludibili hanno contribuito a perpetuare queste carenze. A giudizio della Corte, meccanismi di monitoraggio e sorveglianza più rigorosi saranno fondamentali per un migliore utilizzo dell’esclusione. A tal fine, sarebbe utile disporre di un sistema di gestione in grado di fornire un quadro complessivo dei casi aperti e di quelli chiusi. Sarebbe inoltre positivo migliorare i controlli ex post atti a verificare se le controparti si trovino in una situazione di esclusione, fornire orientamenti agli ordinatori su come utilizzare i dati disponibili e promuovere ulteriormente l’uso dell’EDES (paragrafi 60-63).

Raccomandazione 2 – Rafforzare l’attuazione del sistema di individuazione precoce e di esclusione nella gestione diretta e indiretta

La Commissione dovrebbe:

1. sviluppare un sistema di gestione dei casi in grado di fornire una visione completa dei casi aperti e di quelli chiusi;
2. rafforzare la sorveglianza interna sull’efficace funzionamento dell’EDES, compreso il monitoraggio attuato dagli ordinatori:
   1. sul seguito dato alle raccomandazioni dell’OLAF e dell’EPPO in materia di individuazione precoce o di esclusione;
   2. sulle attività e sull’utilizzo delle fonti di dati per identificare i casi di esclusione, come i casi di individuazione precoce, i registri del Sistema di gestione delle irregolarità, i casi di frode oggetto di indagini dell’OLAF e dell’EPPO, i risultati finali degli audit, le decisioni in materia di concorrenza e le notifiche dei partner esecutivi;
   3. sull’attuazione delle raccomandazioni dell’istanza EDES;
3. svolgere controlli ex post per accertare se le controparti si trovino in una situazione di esclusione, in particolare quando gli ordinatori si basano su dichiarazioni sull’onore;
4. elaborare procedure standard ed orientamenti diretti agli ordinatori sull’utilizzo delle fonti di dati a livello dell’UE, come i casi di individuazione precoce, i registri del sistema di gestione delle irregolarità, i casi oggetto di indagini dell’OLAF e dell’EPPO, le constatazioni di audit, le cause in materia di concorrenza e le notifiche dei partner esecutivi;
5. promuovere attività di sensibilizzazione sull’individuazione precoce e sull’esclusione presso i servizi della Commissione, i partner esecutivi e le autorità degli Stati membri coinvolte nella gestione dei fondi dell’UE.

Termine di attuazione: 2023

94 Per quanto riguarda la gestione indiretta, la Corte ha riscontrato che i partner esecutivi hanno contribuito in misura ridotta al numero di casi di esclusione registrati nell’EDES. Questo è imputabile in gran parte agli stessi fattori individuati per la gestione diretta. La Corte ha individuato inoltre altri fattori: gli accordi con i partner esecutivi che non coprono tutte le situazioni di esclusione; il fatto che i partner esecutivi non possano escludere le controparti prima di una sentenza definitiva o di una decisione amministrativa finale; e la pratica di scartare le controparti inaffidabili prima ancora di prenderle in considerazione per l’erogazione del sostegno finanziario dell’UE (paragrafi 64-69).

95 La Commissione è lenta nel completare le valutazioni dei sistemi di esclusione dei partner esecutivi. Una volta che le avrà completate, la Commissione sarà in grado di indagare e affrontare le ragioni alla base del basso numero di controparti escluse nell’ambito della gestione indiretta. Sarà inoltre essenziale che la Commissione monitori il funzionamento dei sistemi di esclusione messi in atto dai partner esecutivi (paragrafi 70-72).

Raccomandazione 3 – Migliorare il monitoraggio dell’individuazione precoce e dell’esclusione nell’ambito della gestione indiretta

Per ottenere un livello di protezione uniforme dei fondi UE in regime di gestione indiretta, la Commissione dovrebbe fare in modo che i propri partner adempiano all’obbligo di notificarle l’eventuale accertamento di una situazione di esclusione per una determinata controparte.

Termine di attuazione: a partire dal 2023

96 Per quanto riguarda la gestione concorrente, che riguarda prevalentemente la spesa agricola e per la coesione, la Corte ha riscontrato che non esiste un meccanismo a livello dell’UE per escludere le controparti. L’esame eseguito della Corte su quattro Stati membri ha evidenziato che, in assenza di un insieme di obblighi coerente per l’applicazione dell’esclusione, gli approcci adottati sono notevolmente diversi, il che contribuisce ad una protezione difforme dei fondi dell’UE. La Corte ha rilevato inoltre che alcuni Stati membri potrebbero utilizzare meglio i dati e gli strumenti disponibili a livello dell’UE, in particolare la banca dati EDES, i dati dell’OLAF sulle frodi e le irregolarità e lo strumento di estrazione di dati e di valutazione del rischio Arachne, ai fini della protezione degli interessi finanziari dell’UE (paragrafi 73-87).

Raccomandazione 4 – Estendere l’individuazione precoce e l’esclusione alla gestione concorrente

Al momento di preparare la proposta per la revisione del regolamento finanziario da presentare al legislatore, la Commissione dovrebbe studiare come applicare gli elementi chiave dell’EDES ai fondi in regime di gestione concorrente, in modo che le controparti che si trovano in una situazione di esclusione siano trattate allo stesso modo per tutte le modalità di gestione.

Termine di attuazione: 2022

97 La Corte ha riscontrato infine che la Commissione non dispone di una visione d’insieme dei sistemi applicati dagli Stati membri in materia di esclusione e dei dati in loro possesso. Questa visione complessiva potrebbe contribuire a concentrare gli sforzi su come migliorare l’uso dell’esclusione e dei dati pertinenti per proteggere gli interessi finanziari dell’UE in tutti i regimi di gestione e a creare uno strumento di estrazione dei dati che aiuti ad individuare le controparti che si trovano o rischiano di trovarsi in situazioni di esclusione (paragrafo 88).

Raccomandazione 5 – Migliorare l’uso dei dati e degli strumenti digitali esistenti

Nel contesto dei notevoli sforzi profusi per utilizzare dati e strumenti digitali per la tutela del bilancio dell’UE, la Commissione dovrebbe adottare misure volte a migliorare l’uso dei dati pertinenti ai fini dell’esclusione, in particolare:

1. procedendo ad una mappatura delle fonti di dati pertinenti ai fini della tutela del bilancio dell’UE, compresi i dati nazionali, e stabilendo in che modo sia possibile accedervi;
2. proponendo una base giuridica adeguata per l’accesso e l’utilizzo dei dati sulle controparti dell’UE, compresi i dati nazionali, per finalità di audit e di controllo;
3. sviluppando uno strumento comune di estrazione dei dati e di valutazione del rischio, detenuto a livello istituzionale, che consenta di accedere a tutti i dati pertinenti sul piano nazionale e dell’UE;
4. garantendo la disponibilità di dati e promuovendone la condivisione a livello aziendale;
5. sviluppando una strategia per far sì che i dati nazionali e dell’UE sulle controparti dell’UE siano digitalizzati, accessibili, standardizzati e interoperabili.

Termine di attuazione: per i punti 1) e 2) entro il 2023; per il punto 3) entro il 2025; per il punto 4) all’inizio del prossimo quadro finanziario pluriennale; per il punto 5) entro il 2023 per i dati UE ed entro la data di applicazione del regolamento finanziario rivisto per i dati nazionali

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione V, presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 26 aprile 2022.

Acronimi e abbreviazioni

Arachne: strumento di estrazione di dati e di valutazione del rischio sviluppato dalla Commissione europea

BEI: Banca europea per gli investimenti

DG BUDG: direzione generale Bilancio

DG INTPA: direzione generale per i Partenariati internazionali

EDES: sistema di individuazione precoce e di esclusione (Early Detection and Exclusion System)

EPPO: Procura europea (European Public Prosecutor’s Office)

FEI: Fondo europeo per gli investimenti

IAS: servizio di audit interno della Commissione europea

IMS: Sistema di gestione delle irregolarità

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

REA: Agenzia esecutiva per la ricerca

Glossario

Appalti pubblici: acquisto di beni, servizi e opere, da parte di un ente pubblico o di un’altra autorità, mediante una procedura aperta e concorrenziale al fine di ottenere prestazioni di qualità e un impiego ottimale delle risorse.

Autorità di gestione: autorità (pubblica o privata) nazionale, regionale o locale designata da uno Stato membro per gestire un programma finanziato dall’UE.

Banca europea per gli investimenti: banca dell’UE, i cui azionisti sono gli Stati membri, che fornisce finanziamenti a progetti per sostenere l’attuazione delle politiche dell’UE, principalmente nell’UE ma anche al di fuori.

Digitalizzazione: il passaggio verso l’integrazione e l’utilizzo delle tecnologie digitali e delle informazioni digitalizzate per rendere i processi e i compiti più semplici, più rapidi, più efficienti e/o più economici.

Fondo europeo per gli investimenti: fondo specializzato nell’erogazione di capitale di rischio destinato alle piccole e medie imprese dell’UE e di alcuni paesi non-UE. Fa parte del Gruppo BEI.

Frode: inganno attuato deliberatamente ed illegalmente per ottenere un vantaggio materiale privando un soggetto terzo di beni o di denaro.

Gestione concorrente: modalità di esecuzione della spesa a valere sul bilancio dell’UE in cui la Commissione, a differenza di quanto avviene nella gestione diretta, delega l’esecuzione agli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale.

Gestione diretta: gestione di un fondo o di un programma dell’UE a cura esclusiva della Commissione, contrariamente a quanto avviene nella gestione concorrente o nella gestione indiretta.

Gruppo BEI: Banca europea per gli investimenti e Fondo europeo per gli investimenti.

Ordinatore: persona incaricata di eseguire le entrate e le spese di un organismo dell’UE.

Organismo pagatore: organismo incaricato da uno Stato membro di amministrare la spesa agricola dell’UE.

Piccole e medie imprese: definizione dimensionale applicata alle aziende e ad altre organizzazioni, che si basa sul numero di dipendenti e su determinati criteri finanziari. Le piccole imprese occupano meno di 50 dipendenti e hanno un fatturato o un bilancio finanziario totale che non supera i 10 milioni di euro. Le medie imprese occupano meno di 250 dipendenti e hanno un fatturato massimo di 50 milioni di euro o un bilancio finanziario totale massimo di 43 milioni di euro.

Qualificazione giuridica preliminare: valutazione giuridica dei fatti e delle constatazioni relative ad una specifica questione condotta prima che l’autorità competente sia pervenuta ad una sentenza definitiva o ad una decisione amministrativa finale.

Regolamento recante disposizioni comuni: regolamento che stabilisce le norme applicabili a tutti i cinque Fondi strutturali e d’investimento europei nel periodo 2014‑2020.

Strumento finanziario: sostegno finanziario, a valere sul bilancio dell’UE, sotto forma di investimenti azionari o quasi-azionari, prestiti o garanzie, o altri strumenti di condivisione del rischio.

Valutazione per pilastro: valutazione, da parte della Commissione, dei dispositivi di gestione finanziaria adottati dai partner attuatori.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit V, “Finanziamento ed amministrazione dell’Unione”, presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Helga Berger, Membro della Corte, coadiuvata da Silvia Janik, capo di Gabinetto, e Franz Ebermann, attaché di Gabinetto; Judit Oroszki, prima manager; James McQuade, capoincarico; Tomasz Kokot e Attila Horvay-Kovacs, auditor. Thomas Everett ha fornito assistenza linguistica.

Prima fila, da sinistra a destra: Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay-Kovács Seconda fila, da sinistra a destra: Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann

Note

¹ Sezione 2.1.1 della Relazione annuale sulla gestione e il rendimento del bilancio dell’UE – Esercizio finanziario 2020, esclusi “Altri servizi e amministrazione”.

² Ibidem.

³ Articolo 73 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 (“regolamento finanziario”).

⁴ Articolo 74 del regolamento finanziario.

⁵ Articoli 36 e 63 del regolamento finanziario.

⁶ Considerando (5) della direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (“direttiva PIF”).

⁷ Articolo 325 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

⁸ Cfr. considerando (5) della direttiva PIF.

⁹ Individuati dalla Corte sulla base di una analisi del Gruppo della Banca mondiale e del governo federale statunitense.

¹⁰ Articolo 135 del regolamento finanziario.

¹¹ Ibidem.

¹² Ibidem.

¹³ Banca dati EDES: List of economic operators excluded or subject to financial penalty.

¹⁴ Articolo 135, paragrafo 3, del regolamento finanziario.

¹⁵ Articolo 143 del regolamento finanziario.

¹⁶ Decisione (UE) 2018/1220 della Commissione.

¹⁷ Articolo 143 del regolamento finanziario.

¹⁸ Articolo 135 del regolamento finanziario.

¹⁹ Articolo 142, paragrafo 5, del regolamento finanziario.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Paragrafo 32 dell’Accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio del 16 dicembre 2020.

²² Articolo 136, paragrafo 4, del regolamento finanziario.

²³ Articolo 143 del regolamento finanziario.

²⁴ Relazioni annuali sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea e sulla lotta contro la frode dal 2016 al 2020: SWD(2017)268, SWD(2018)382, SWD(2020)157, SWD(2021)256.

²⁵ Paragrafo 7 del documento SWD(2020)157 final.

²⁶ Articolo 167, paragrafo 2, e articolo 198, paragrafo 2, del regolamento finanziario.

²⁷ Banca dati EDES: List of economic operators excluded or subject to financial penalty.

²⁸ IAS audit report: IAS.B4-2017-BUDG-001 del 25 gennaio 2019.

²⁹ Articolo 136, paragrafo 2, del regolamento finanziario.

³⁰ Articolo 11 del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF).

³¹ Articolo 136, paragrafo 1, lettere da a) a d), del regolamento finanziario.

³² Articolo 136, paragrafo 1, lettere d), e) e f), del regolamento finanziario.

³³ Articolo 142, paragrafo 2, del regolamento finanziario.

³⁴ Articolo 142, paragrafo 4, del regolamento finanziario.

³⁵ Ibidem.

³⁶ Dati forniti dall’OLAF su richiesta della Corte dei conti europea.

³⁷ Articolo 44 del regolamento (UE) 2017/1939.

³⁸ Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office, articolo 6.

³⁹ Articolo 142, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario.

⁴⁰ Articolo 136, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario.

⁴¹ IAS audit report: IAS.B4-2017-BUDG-001 del 25 gennaio 2019.

⁴² Accordo amministrativo tra la Corte dei conti europea e la Procura europea.

⁴³ Tabella DM3 a pag. 133 della Parte 2 della Statistical evaluation of irregularities reported for 2020, SWD(2021) 258 final.

⁴⁴ Articolo 137, paragrafo 1, del regolamento finanziario.

⁴⁵ Esempio di una dichiarazione sull’onore della Commissione (in inglese).

⁴⁶ Appalti e sovvenzioni – Guida pratica alle procedure contrattuali per le azioni esterne dell’Unione europea.

⁴⁷ Verbale della riunione dell’organo di gestione interno del 27 gennaio 2021.

⁴⁸ IAS audit report: IAS.B4-2017-BUDG-001 del 25 gennaio 2019.

⁴⁹ Ibidem.

⁵⁰ Articolo 154 del regolamento finanziario.

⁵¹ Accordo quadro finanziario e amministrativo dell’8 ottobre 2019.

⁵² Accordo quadro finanziario e amministrativo del 14 febbraio 2020.

⁵³ Decisione della Commissione, del 17 aprile 2019, di definizione del nuovo capitolato per la metodologia di valutazione per pilastro da utilizzare ai sensi del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, 2019/C 191/02.

⁵⁴ Articolo 36, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario.

⁵⁵ Articolo 144 del regolamento finanziario, articolo 5 del regolamento delegato (UE) 2015/1971 della Commissione e articolo 5 del regolamento delegato (UE) 2015/1970 della Commissione.

⁵⁶ Articolo 122, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013; articolo 50, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1306/2013; articolo 30, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 223/2014; articolo 5, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 514/2014; articolo 21, paragrafo 1, lettera d) del regolamento (UE) n. 1309/2013.

⁵⁷ Articolo 144 del regolamento finanziario.

⁵⁸ Regolamento (UE) n. 1301/2013 relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e regolamento (UE) n. 1300/2013 relativo al Fondo di coesione.

⁵⁹ Articolo 136, paragrafo 1, lettera a), del regolamento finanziario.

⁶⁰ Articolo 19 e articolo 35, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 640/2014.

⁶¹ Articolo 57 della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici.

⁶² Articolo 142, paragrafo 5, del regolamento finanziario.

⁶³ Strategia antifrode della Commissione: un’azione più incisiva a tutela del bilancio dell’UE, COM(2019) 196 final.

⁶⁴ Paragrafo 32 dell’Accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio del 16 dicembre 2020.

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