Efterhandsöversyn av EU:s lagstiftning: ett väletablerat men ofullständigt system

Sammanfattning

Om efterhandsöversyn av lagstiftning och bättre lagstiftning

I

Efterhandsöversynen av lagstiftningen är en viktig del av kommissionens politik för bättre lagstiftning. Syftet är att underlätta uppnåendet av allmännyttiga mål till lägsta möjliga kostnad och öka mervärdet av EU:s insatser. År 2015 förstärkte kommissionen sin politik för bättre lagstiftning genom att anta agendan för bättre lagstiftning.

Vår revision

II

Vid revisionen bedömde vi huruvida EU:s system för efterhandsöversyn av lagstiftning hade planerats, genomförts, förvaltats och kvalitetskontrollerats på rätt sätt och därigenom bidragit ändamålsenligt till processen för bättre lagstiftning.

III

Vår granskning omfattade efterhandsöversyner av lagstiftning som utfördes 2013–2016 av fyra av kommissionens generaldirektorat samt all lagstiftning och alla konsekvensbedömningar på förhand inom dessa generaldirektorats behörighetsområden som antogs 2014–2016.

Våra iakttagelser

IV

Vår övergripande slutsats var att kommissionens nuvarande system för efterhandsöversyn står sig väl i jämförelsen med situationen i de flesta medlemsstater. När det gäller utvärderingarna mer specifikt har kommissionen utformat ett system som i sin helhet förvaltas och kvalitetskontrolleras väl och som därigenom bidrar ändamålsenligt till processen för bättre lagstiftning. Men när det gäller andra översyner än utvärderingar noterade vi vissa brister.

V

Vi konstaterade att översynsklausuler och, i mindre utsträckning, övervakningsklausuler används frekvent i EU-lagstiftningen. Men eftersom det saknas gemensamma interinstitutionella definitioner och riktlinjer för formuleringen av sådana klausuler, är deras innehåll inte alltid tydligt och därmed inte heller den förväntade outputen.

VI

Utvärderingar utförs i allmänhet i enlighet med lagstadgade krav och bästa praxis, men det gäller inte i lika hög grad andra översyner som riktlinjerna för bättre lagstiftning inte var tillämpliga på förrän 2017. Vi identifierade även brister i presentationen av använda metoder och i redovisningen av brister i uppgiftsunderlaget i tillämpliga fall.

VII

Vi konstaterade också att efterhandsöversyner är allmänt tillgängliga och åtkomliga och att de allra flesta av dem innehåller tydliga slutsatser och visar på åtgärder som bör vidtas. Kommissionen vidarebefordrade systematiskt sina rapporter om efterhandsöversynerna till medlagstiftarna (Europaparlamentet och rådet) som dock sällan reagerar direkt till kommissionen. Det är heller inte alltid som kommissionen använder efterhandsöversynerna när den gör konsekvensbedömningar på förhand. Det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om bättre lagstiftning, som innehåller bestämmelser om översyn av befintliga lagar, är inte bindande.

VIII

Slutligen konstaterade vi att den logiska grunden för Refit-programmet är oklar, liksom de kriterier som har använts för att beteckna enskilda initiativ som Refit-initiativ. Samtidigt presenteras Refit i riktlinjerna som ett särskilt program. Det väcker frågor kring dess nuvarande status och mervärde.

Våra rekommendationer

IX

Baserat på dessa iakttagelser lämnar vi ett antal rekommendationer till kommissionen och en rekommendation till nämnden för lagstiftningskontroll.

Inledning

Efterhandsöversyn av lagstiftningen är en viktig del av lagstiftningscykeln

01

Efterhandsöversynen av lagstiftningen är en viktig del av kommissionens politik för bättre lagstiftning som ska underlätta uppnåendet av allmännyttiga mål och öka mervärdet av EU:s insatser. Efterhandsöversynen kan ses som det sista steget i lagstiftningscykeln som ger en kartläggning över tid av en eller alla aspekter av en lagstiftningsinsats på EU-nivå bestående av en eller flera rättsakter. Den kan också ses som en utgångspunkt för att förstå effekterna av, bristerna i och fördelarna med en befintlig politik eller lagstiftning, som underlag för utformningen av ny eller ändrad lagstiftning. Efterhandsöversyner bör ses som en del av en positiv spiral där förbättrade processer och utfall i alla steg av lagstiftningsprocessen förstärker varandra (se figur 1).

Ökad betydelse av efterhandsöversyner

02

På institutionell nivå i EU kan konceptet bättre lagstiftning härledas tillbaka till Europeiska rådets möten i Göteborg och Laeken 2001. EU:s nuvarande agenda för bättre lagstiftning¹, som var ett av Junckerkommissionens initiativ, offentliggjordes 2015 tillsammans med en rad andra initiativ. Den åtföljdes av riktlinjer, inbegripet en verktygslåda, som genomgick en översyn i mitten av 2017².

03

Europeiska kommissionen har vid ett antal tillfällen under de senaste två årtiondena framhållit vikten av att utvärderingar utförs på rätt sätt för att lagstiftningen ska hålla hög kvalitet³. Målet med kommissionens arbete för bättre lagstiftning är att öka mervärdet av EU:s insatser i enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. En tidslinje över de viktigaste initiativen i det här avseendet finns i figur 2⁴.

04

På senare år har det skett stora förändringar. Sedan 2013 har kommissionen föresatt sig att arbeta enligt ”utvärdera först”-principen, vilket innebär att befintlig lagstiftning bör utvärderas innan konsekvensanalyser avseende nya lagstiftningsförslag utarbetas. Samma år konstaterade kommissionen att det fortfarande krävdes stora ansträngningar för att se till att kommissionens arbete med efterhandsöversyner skulle ge relevant input i rätt tid till beslutsprocessen⁵. I det interinstitutionella avtalet från 2016⁶ framhävs vikten av utvärdering och parterna åtar sig att, när så är lämpligt, i lagstiftningen fastställa krav på övervakning, rapportering och utvärdering samt att systematiskt överväga att införa översynsklausuler i lagstiftningen.

Efterhandsöversyn av lagstiftning – många olika definitioner

05

Kommissionen använder flera olika uttryck för att beskriva en efterhandsöversyn av lagstiftning. Inom ramen för den här revisionen definieras en efterhandsöversyn av lagstiftning (nedan kallad efterhandsöversyn) som ett politiskt verktyg som resulterar i ett eller flera dokument där en eller alla aspekter av en lagstiftningsinsats på EU-nivå (bestående av en eller flera rättsakter) kartläggs över tid, med eller utan utvärderande moment. Uttrycket ”efterhandsöversyn” används sammanfattande för olika dokument som kommissionen producerar i efterhand, med beteckningar som utvärdering, översyn, kontroll av ändamålsenligheten och rapporter av olika slag (rapport om införlivandet, genomföranderapport, rapport om tillämpningen osv.)⁷.

06

Bland de ovan nämnda uttrycken har kommissionen på följande sätt definierat vad som utgör en utvärdering: en evidensbaserad bedömning av i vilken utsträckning en insats har varit effektiv och ändamålsenlig, varit relevant med hänsyn till behov och mål, varit konsekvent både internt och i förhållande till EU:s övriga politiska insatser och uppnått ett mervärde på EU-nivå⁸, och en kontroll av ändamålsenligheten: en omfattande utvärdering av ett politikområde för att se om flera sammanhängande rättsakter har bidragit (eller inte) till att nå de politiska målen⁹.

Refit-programmet

07

Betydelsen av kommissionens föresatser och ansträngningar på området efterhandsöversyner under de senaste åren bör också ses i en bredare kontext av dess ansträngningar för att förbättra förvaltningen av den befintliga EU-lagstiftningen. Detta fokus har gjort det än viktigare att se till att alla former av översynsarbete i efterhand konsekvent leder till output av hög kvalitet.

08

I detta sammanhang inrättade kommissionen 2012 programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit) för att se till att EU:s lagstiftning är lämplig för sitt syfte. Enligt verktygslådan som åtföljer riktlinjerna för bättre lagstiftning¹⁰ är syftet att se till att EU-lagstiftningens fördelar uppnås till lägsta kostnad för intressenter, medborgare och offentliga förvaltningar och att regleringskostnaderna minskas, där så är möjligt, utan att det påverkar de politiska mål som initiativet i fråga ska uppnå.

Internationell rankning och revisionsrättens tidigare bedömning

09

EU har ett system för efterhandsöversyn av lagstiftning. EU har därmed kommit längre i det hänseendet än de flesta medlemsstater.

10

I OECD:s rankning 2015 kom EU:s system för efterhandsöversyn på femte plats¹¹ bland alla OECD:s medlemsländer baserat på ett sammansatt index som tar hänsyn till metoder, insyn, kvalitetskontroll och systematisk användning av efterhandsöversyn¹².

11

Systemets kvalitet i en internationell kontext bekräftades också av de bakgrundsstudier som vi beställde avseende 32 länders system för efterhandsöversyn (28 medlemsstater och 4 andra länder som av OECD ansågs vara bland de bästa). Resultaten av studierna ledde till slutsatsen att endast 14 av de 32 länderna har ett system för efterhandsöversyn av lagstiftning, i form av tydliga institutionella ansvarsområden och riktlinjer. Av dessa 14 länder är 11 medlemsstater i EU.

12

I en särskild rapport om konsekvensbedömningar vid EU:s institutioner som offentliggjordes 2010¹³, drog vi slutsatsen att användningen av efterhandsutvärderingar fortfarande var bristfällig eftersom de ”inte [gjordes] systematiskt inom alla lagstiftningsområden”. Syftet med den här revisionen är att ta fram relevant och opartisk information om EU:s nuvarande system för efterhandsöversyn av lagstiftning.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål

13

Genom den här revisionen bedömde vi huruvida systemet för efterhandsöversyn av EU:s lagstiftning hade planerats, genomförts och kvalitetskontrollerats på rätt sätt och därigenom bidragit ändamålsenligt till processen för bättre lagstiftning. Vi undersökte framför allt

1. i vilken utsträckning kommissionen och medlagstiftarna (Europaparlamentet och rådet) hade lagt tillräcklig vikt vid översyns- och övervakningsklausuler vid utarbetandet av ny eller ändrad lagstiftning,
2. huruvida kommissionen ser till att i tid verkställa alla sina skyldigheter i fråga om efterhandsöversyn, i enlighet med en övergripande och sammanhängande ram av riktlinjer och standarder, inbegripet kvalitetskontrollmekanismer,
3. huruvida kommissionen och medlagstiftarna ser till att efterhandsöversyner av lagstiftning görs allmänt tillgängliga, ger ett tydligt utfall och på lämpligt sätt följs upp och integreras i lagstiftningscykeln,
4. huruvida den logiska grunden för Refit-programmet är tydlig.

14

Granskningen omfattade alla lagstadgade och icke-lagstadgade efterhandsöversyner¹⁴ som utfördes 2013–2016¹⁵. På grund av det stora antalet efterhandsöversyner som utförts gjorde vi ett urval av fyra generaldirektorat inom olika politikområden och med olika stor erfarenhet av att utföra efterhandsöversyner. Urvalet består av 133 efterhandsöversyner som utförts av de fyra generaldirektoraten GD Miljö, GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, GD Migration och inrikes frågor samt GD Hälsa och livsmedelssäkerhet (se bilaga I)¹⁶. Av dessa var 49 antingen utvärderingar (40) eller kontroller av ändamålsenligheten (9), medan de återstående 84 var andra typer av efterhandsöversyner. Generaldirektoraten valdes ut baserat på den volym av efterhandsöversyner som de är ansvariga för och för att de representerar ett tvärsnitt av erfarenhet av praktisk tillämpning av kommissionens översynsmetoder. Vi undersökte också de 105 rättsakter som var föremål för de ovan nämnda 133 efterhandsöversynerna.

15

För att kunna bedöma om övervaknings- och översynsklausuler införts i nyare lagstiftning och vad de innehåller, undersökte vi även samtliga 34 rättsakter som antagits från juli 2014 och till slutet av 2016 på initiativ från de utvalda generaldirektoraten (se bilaga II).

16

Vi kontrollerade också överensstämmelsen med ”utvärdera först”-principen när det gäller de 29 konsekvensbedömningar¹⁷ som gjorts av de fyra utvalda generaldirektoraten 2014–2016 och lagstiftningsförslagen i kommissionens arbetsprogram för 2017¹⁸.

17

Dessutom undersökte vi befintliga ramar inom vart och ett av de fyra generaldirektoraten liksom de förfaranden som utformats av generalsekretariatet och som är tillämpliga på hela kommissionen. Förfaranden för kvalitetskontroll i allmänhet, och det arbete som utförts av nämnden för lagstiftningskontroll i synnerhet, omfattades också av granskningen.

18

Slutligen undersökte vi det arbete i efterhand som gjorts av de två medlagstiftarna när det gäller a) ändringar som gjorts i fråga om övervaknings- och översynsklausuler i kommissionens lagstiftningsförslag, b) medlagstiftarnas reaktion på kommissionens efterhandsöversyner och c) de efterhandsöversyner som utförts av medlagstiftarna själva.

19

Våra granskningskriterier utgick från kommissionens egna riktlinjer, främst riktlinjerna för bättre lagstiftning från 2015¹⁹, tillämpliga på efterhandsöversyner från senare tid, och kommissionens tidigare riktlinjer och standarder för utvärdering²⁰ när det gäller efterhandsöversyner som gjordes före 2015. Vi besökte även OECD för att samla in information om hur man mäter kvaliteten på arbete som rör efterhandsöversyn.

20

Granskningen byggde också på bakgrundsstudier (beställda av Europeiska revisionsrätten) om systemen för efterhandsöversyn av lagstiftning dels i var och en av EU:s medlemsstater, dels i fyra länder utanför EU som anses tillhöra de främsta inom området. Syftet med detta arbete var att få en bättre uppfattning om hur avancerat kommissionens system är i en internationell jämförelse.

21

Under revisionen bistods vi av en panel bestående av fem externa experter på regleringspolitik och utvärdering, vilka i huvudsak kom från den akademiska världen och tankesmedjor. Panelen gav synpunkter på vår revisionsmetod och såg till att de mest relevanta aspekterna av efterhandsöversyn beaktades.

Iakttagelser

Utbredd användning av både översyns- och övervakningsklausuler men det saknas gemensamma riktlinjer

22

Översynsklausuler fungerar som en garanti för att det görs efterhandsöversyner av den lagstiftning där de ingår. Det är viktigt att sådana klausuler finns, men det räcker inte. De formuleringar och den terminologi som används måste vara tydliga och de angivna tidsramarna anpassade till typen av efterhandsöversyn som ska göras. Om medlagstiftarna har gjort ändringar i kommissionens förslag får dessa inte göra klausulerna mindre tydliga. Det bör finnas gemensamma riktlinjer för hur olika termer ska tolkas och vad det innebär i fråga om tidsramar för de olika översynstyperna. Dessutom bör övervakningsklausuler riktade till medlemsstaterna generellt införas i all lagstiftning som innehåller en översynsklausul, så att uppgifter för den kommande efterhandsöversynen kan samlas in i medlemsstaterna.

23

I detta syfte granskade revisionsrätten

1. huruvida det finns riktlinjer för formuleringen av övervaknings- och översynsklausuler,
2. förekomsten av översynsklausuler i rättsakter, hur dessa klausuler var formulerade och vilka tidsramar som angetts samt huruvida den föreslagna översynsklausulen hade ändrats av medlagstiftarna,
3. förekomsten av övervakningsklausuler och eventuellt samband mellan frånvaron av övervakningsklausuler i lagstiftningen och iakttagelser som gjorts vid efterhandsöversyner avseende tillgången till eller kvaliteten på övervakningsuppgifter.

Det saknas interinstitutionella riktlinjer för formuleringen av övervaknings- och översynsklausuler

24

Fram till 2017 hade kommissionen inte angett riktlinjer för formuleringen av övervaknings- och översynsklausuler. Det var inom ramen för översynen av riktlinjerna för bättre lagstiftning med tillhörande verktygslåda som kommissionen införde ett verktyg avseende rättsliga bestämmelser om övervakning och utvärdering²¹. Verktyget ger praktisk vägledning om vad som bör ingå i såväl övervaknings- som översynsklausuler i förslag till lagstiftning, nämligen tidsfrister, ansvarsområden och metoder för insamling av uppgifter. Där specificeras att en utvärdering normalt bör genomföras bara om det finns uppgifter om EU-insatsen från minst tre hela år. De övriga/mellanliggande efterhandsöversyner som listas i detta verktyg är rapporter om införlivande, genomföranderapporter och övervakningsrapporter. I verktyget ges exempel på klausuler att införa i lagstiftningen för var och en av dessa typer av översyner.

25

Varken Europaparlamentet eller rådet har några egna riktlinjer för formuleringen av övervaknings- och översynsklausuler. Kommissionens riktlinjer gäller inte för medlagstiftarna, och i den gemensamma praktiska vägledningen²² om utformningen av EU:s lagtexter finns inga specifika hänvisningar till formulering av övervaknings- eller översynsklausuler. I april 2016 antog de tre institutionerna ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning, där vikten av att systematiskt överväga att införa översynsklausuler i lagstiftningen understryks²³. Detta avtal är emellertid inte rättsligt bindande²⁴. Inga mer detaljerade riktlinjer har utfärdats av institutionerna.

26

I studien Review Clauses in EU Legislation - A Rolling Check-List (översynsklausuler i EU-lagstiftningen – en rullande checklista), sammanställd av Europaparlamentets utredningstjänst 2017, görs en kategorisering av översynsklausuler i tyngre (heavy eller core) och lättare (light) översynsskyldigheter. ”Tyngre” skyldigheter innebär att en fullständig utvärdering av lagstiftningen ska göras, medan ”lättare” skyldigheter oftast avser genomföranderapporter. Detta återspeglar inte nödvändigtvis en gemensam interinstitutionell tolkning av de översynsuttryck som används i översynsklausulerna eftersom, såsom noteras i studien, de tre institutionerna inte har någon gemensam definition av vad en översynsklausul är.

27

När det gäller tidsaspekten har Europaparlamentet en liknande inställning som kommissionen och hävdar att det finns en bred konsensus om att genomförandebedömningar²⁵ inte bör utföras alltför tidigt: minst tre år efter den politiska insatsen rekommenderas²⁶.

28

Rådet har inte intagit någon ståndpunkt angående förekomsten av eller innehållet i översynsklausuler i EU-lagstiftningen. Det finns inga indikationer om att frågan varit föremål för någon sektorsöverskridande analys inom institutionen.

Översynsklausuler används frekvent men är ofta otydliga

29

Av de 34 rättsakter som antogs 2014–2016 inom behörighetsområdena för de generaldirektorat som ingick i urvalet hade nästan alla (32) en översynsklausul. Denna iakttagelse bekräftas av Europaparlamentets rullande checklista om översynsklausuler från 2017, där det framgår att 80 % av alla direktiv och 58 % av alla förordningar som granskats innehåller en översynsklausul.

30

Det var dock endast två tredjedelar av lagstiftningsförslagen i vårt urval²⁷ som redan innehöll en översynsklausul. Kommissionen föreslog eventuellt ingen översynsklausul om det bara rörde sig om en ändring av en befintlig rättsakt och denna redan innehöll en översynsklausul. Men i vissa av dessa fall ansåg medlagstiftarna trots allt att det var nödvändigt att ersätta eller ändra de befintliga översynsklausulerna.

31

De flesta av de efterhandsöversyner som krävs enligt de 34 rättsakterna kan grovt indelas i antingen utvärderingar eller genomförande-, tillämpnings- eller ämnesspecifika rapporter. Men det finns ingen tydlig beskrivning av nyansskillnaderna mellan de olika möjliga typerna av rapporter, vilket i sin tur gör det svårt att förstå vad kommission är skyldig att undersöka och vilket slags produkt den ska producera (se ruta 1).

32

Det går inte att fastställa något klart och entydigt orsakssamband mellan vilken typ av efterhandsöversyn som ska göras och när den ska göras. Till exempel krävs i ett fall att en utvärdering görs tre år efter det att rättsakten börjat tillämpas, medan det i ett annat fall krävs att en genomföranderapport lämnas först tio år efter det att rättsakten börjat tillämpas. Det finns också en ganska avsevärd mängd rapporter om tillämpningen, genomföranderapporter och utvärderingar inom vårt urval som alla ska göras fyra till fem år efter att rättsakten börjat tillämpas, trots att dessa tre typer av rapporter omfattar olika perioder i lagstiftningscykeln.

33

Även om vi inser fördelarna med att låta kommissionen och medlagstiftarna skräddarsy översynsklausulerna i enlighet med de specifika behoven för varje rättsakt, noterade vi också att det inte alltid klart framgick vad översynsklausulerna förväntades resultera i. Dessutom finns det risk att tidsramen för efterhandsöversynen inte står i proportion till de förväntade resultaten.

34

Liknande problem med inkonsekvent användning av formuleringar och tidsramar noterades också i det andra huvudurvalet för denna revision, bestående av 133 efterhandsöversyner som skulle levereras under perioden 2013–2016 och som alltså rörde äldre rättsakter. Det tyder på att det sedan länge funnits ett problem med formuleringen av översynsklausuler i EU-lagstiftningen.

Övervakningsklausuler används i två tredjedelar av fallen

35

Det är nödvändigt att övervaka genomförandet och tillämpningen av lagstiftningen för att se till att det finns tillräckligt tillförlitliga och jämförbara uppgifter för att det ska gå att göra en evidensbaserad efterhandsöversyn av lagstiftningen. Det är därför viktigt att övervakningsklausuler där så är lämpligt införs i lagstiftningen för att ange ramarna för den information som ska göras tillgänglig för kommissionen, främst av medlemsstaterna.

36

Över två tredjedelar (73 av 102²⁸) av de rättsakter som undersöktes innehöll en övervakningsklausul som gällde medlemsstaterna. Detta var mycket vanligare inom vissa generaldirektorat än andra. GD Miljö och GD Hälsa och livsmedelssäkerhet hade övervakningsklausuler i nästan alla rättsakter inom sina behörighetsområden (24 av 27 respektive 21 av 24), medan de förekom i mindre än hälften av de rättsakter i urvalet som kom från GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (11 av 26), vilket delvis kan återspegla att lagstiftningen i urvalet var av mindre teknisk natur.

37

Dessutom pekade många efterhandsöversyner på behovet av att förbättra uppgiftsinsamlingen genom att införa system för övervakning eller förbättra dem.

38

De återstående 29 rättsakterna hade inga övervakningsklausuler riktade till medlemsstaterna. I fyra av de efterhandsöversyner som utförts avseende dessa rättsakter nämndes avsaknaden av en övervakningsklausul, och behovet av att inrätta system för övervakning underströks.

39

Vid bedömningen av lagstiftning som antagits under perioden 2014–2016 var situationen ungefär densamma: 9 av 34 innehöll ingen övervakningsklausul. Det har inte skett någon betydande förbättring när det gäller att systematiskt införa övervakningsklausuler i lagstiftningen.

40

En särskild arbetsgrupp för övervakning och kvantifiering inrättades av kommissionens generalsekretariat i juni 2016. Gruppens viktigaste mål är att stödja kommissionens arbete med att förbättra övervakningen och kvantifieringen av effekterna av EU:s åtgärder, genom ökad kunskap och erfarenhetsutbyte, i syfte att svara mot det stora behovet av konkret vägledning om och styrning av hur effekterna av EU:s åtgärder ska kvantifieras, särskilt när det gäller lagstiftningsinsatser där erfarenheten är begränsad. I arbetsgruppens uppdrag ingår också att utfärda dokument med vägledning eller beskrivning av bästa praxis, men detta har ännu inte gjorts.

Varierande utförande och kvalitetskontroll av efterhandsöversyner

41

Kvaliteten på ramarna för efterhandsöversyner (riktlinjerna och den tillhörande verktygslådan) är av avgörande betydelse, liksom den faktiska tillämpningen i praktiken. Därför granskade vi

• de olika institutionernas ramar för utförandet av efterhandsöversyner,
• tidsramarna för utförandet av efterhandsöversyner,
• de metoder som används och i vilken utsträckning dessa förklaras,
• brister i uppgiftsunderlaget och i vilken utsträckning de redovisas,
• interna kvalitetskontrollmekanismer,
• vilken roll nämnden för lagstiftningskontroll spelar.

Förbättrade men ofullständiga ramar för efterhandsöversyner

42

Kommissionens generalsekretariat spelar en central roll genom att ta fram, utveckla och utöva tillsyn över riktlinjer och bästa praxis på området regleringspolitik. I detta ingår att utarbeta riktlinjer, se till att de tillämpas konsekvent av de olika generaldirektoraten, driva flera avdelningsövergripande nätverk om eller med koppling till efterhandsöversyner (t.ex. den tekniska arbetsgruppen för övervakning och utvärdering) och att samverka med berörda tredje parter inom detta område (medlemsstater, företrädare för den akademiska världen, internationella organisationer som OECD etc.).

43

Framför allt har generalsekretariatet intagit en ledande roll i utarbetandet av 2015 års riktlinjer för bättre lagstiftning med tillhörande verktygslåda och revideringen av dessa 2017. Dessa riktlinjer utgör en övergripande ram inom vilken kommissionens avdelningar kan utföra utvärderingsarbete. Verktygslådan har ett särskilt kapitel om att göra utvärderingar och kontrollera ändamålsenligheten²⁹, och ett antal andra verktyg kan också tillämpas på vissa aspekter av efterhandsöversyner.

44

Men andra efterhandsöversyner än utvärderingar omfattades inte av riktlinjerna förrän 2017. De är inte bundna av samma strikta kvalitetskontrollnormer som utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten, trots att det finns likheter när det gäller det bakomliggande arbetets art, tidsåtgång och kostnader. För att utföra andra efterhandsöversyner än utvärderingar finns det därmed utrymme för många olika tillvägagångssätt som kan ge resultat av skiftande kvalitet. År 2017 inkluderades översynerna i begränsad omfattning.

45

Medlagstiftarna kan också utföra sina egna efterhandsöversyner och utfärda sina egna riktlinjer. Rådet har inga egna riktlinjer och har inte utfört några egna efterhandsöversyner under perioden 2013–2016, men parlamentet har inrättat Europaparlamentets utredningstjänst som sedan 2013 även innefattar Enheten för efterhandsbedömningar. Denna enhet utför efterhandsöversyner som benämns ”europeiska genomförandebedömningar” och fungerar som bakgrundsdokument till parlamentsutskottens genomföranderapporter³⁰. Enheten har interna riktlinjer för hur genomförandebedömningarna ska göras, och dessa riktlinjer följer noggrant kommissionens riktlinjer i fråga om metoder.

Kommissionen förklarade sällan för medlagstiftarna varför efterhandsöversyner var försenade

46

Att Europeiska kommissionens efterhandsöversyner utförs vid rätt tidpunkt är en berättigad förväntan från medlagstiftarna och berörda parter, men det är också ett rättsligt krav om en efterhandsöversyn finns inskriven som en skyldighet i lagstiftningen.

47

Generellt sett utförs Europeiska kommissionens efterhandsöversyner inte i tid (69 av 85) och det ges sällan någon förklaring till förseningarna. Den genomsnittliga förseningen sett till hela urvalet är strax över ett år³¹ i förhållande till den rättsliga skyldighet som översynerna ska uppfylla, oaktat det faktum att de mycket väl kan vara mer omfattande och mer djupgående än vad som från början föreskrivits i lagstiftningen³². Förseningarna gäller ett mycket brett spektrum av efterhandsöversyner och det är värt att notera, mot bakgrund av kommissionens fokus på utvärderingar, att den genomsnittliga förseningen för utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten ligger på strax över 16 månader. Det kan förklaras av förseningar i medlemsstaternas införlivande (som försenar överensstämmelsebedömningen till exempel) och förseningar i genomförandet och/eller rapporteringen från medlemsstaternas sida.

48

Att efterhandsöversynerna tillhandahålls med en ganska betydande genomsnittlig försening bör ses mot bakgrund av två faktorer: dels att de lämpligaste tidsramarna för olika typer av efterhandsöversyner inte övervägs vid utformningen av översynsklausuler (se punkterna 32–34), dels att en efterhandsöversyn behöver slutföras inom ramen för kommissionens ”utvärdera först”-åtagande. Det faktum att kommissionen måste hitta en balans mellan lämpliga tidsramar, respekten för principen ”utvärdera först” och outputens kvalitet kan utan tvekan förklara mycket av tidsproblematiken kring tillhandahållandet av efterhandsöversyner. Det finns dock få bevis för att kommissionen förklarar detta för medlagstiftarna när en efterhandsöversyn är försenad.

Ingen likartad behandling av metoder

49

I verktygslådan för bättre lagstiftning framhålls hur viktigt det är att erkänna utmaningarna i fråga om metodval och insamling av uppgifter i samband med en utvärdering³³. Mot bakgrund av att kommissionen framhåller vikten av evidensbaserat beslutsfattande borde den, för att ge tyngd och legitimitet åt sina slutsatser, tillhandahålla en ordentlig metodbeskrivning som omfattar verktyg för både uppgiftsinsamling och analys i alla efterhandsöversyner med utvärderande inslag (inte bara utvärderingar) samt en förklaring till valet av metod. Det skulle också underlätta förståelsen och göra det möjligt att om nödvändigt upprepa det analysarbete som ligger till grund för slutsatserna.

50

Det finns en inkonsekvens i tillämpningen av metoder inom vårt urval av slutförda efterhandsöversyner³⁴. Valet av metod beskrivs oftast, men beskrivningen är heltäckande (dvs. den omfattar verktyg både för insamling och för analys av uppgifter) endast i lite mer än hälften av efterhandsöversynerna. Skälen till att en viss metod har valts anges bara i lite mer än en tredjedel av efterhandsöversynerna. Vi såg också stora variationer i kvalitet och omfattning på den information som gavs angående metod. Inom urvalet av efterhandsöversyner fanns 14 utvärderingar som offentliggjordes 2016, när riktlinjerna för bättre lagstiftning blivit tillämpliga. Även om dessa utvärderingar alltid respekterar de fem obligatoriska kriterierna³⁵ enligt riktlinjerna för bättre lagstiftning, så brister de ibland när det gäller att förklara metodvalet.

Brister i uppgiftsunderlaget har redovisats och korrigerande åtgärder vidtagits men det har ännu inte gett resultat

51

Efterhandsöversyner bör ge läsaren tillräcklig information om de uppgifter som ligger till grund för kommissionens slutsatser.

52

I viss mån kan brist på uppgifter ses som en ofrånkomlig del av de flesta EU-omfattande efterhandsöversyner med tanke på de utmaningar det innebär att samla in och sammanställa uppgifter om komplexa frågor från flera jurisdiktioner. I de flesta slutförda efterhandsöversyner bör det därför redovisas att uppgiftsunderlaget har vissa brister så att medlagstiftarna och berörda parter vet vilka slutsatser som har, eller saknar, stöd i uppgifterna.

53

I två tredjedelar av de 80 slutförda efterhandsöversyner som vi granskade redovisades brister i de uppgifter som låg till grund för översynsarbetet³⁶. Problemen rör främst ofullständiga uppgifter, avsaknad av uppgifter, kvaliteten på uppgifterna eller problem kring samråd med berörda parter (låg svarsfrekvens, svarens representativitet etc.).

54

Ibland beror bristen på uppgifter på att ingen övervakning har gjorts (se även punkterna 38 och 39) och ibland finns det en koppling till att efterhandsöversynerna har utförts vid en olämplig tidpunkt (se punkterna 32–34). Några av översynerna innehåller dock en förklaring till hur bristerna hanterades (se ruta 2).

55

Brist på uppgifter kommer troligen även fortsättningsvis att vara en av kommissionens största utmaningar för att arbetet med efterhandsöversyner ska hålla en konsekvent hög kvalitet. Inget av generaldirektoraten i vårt urval kan anses ha ett enhetligt systemtänkande i frågor som rör tillgången och kvaliteten på uppgifter. Många av dem vidtar dock olika åtgärder för att förbättra förmågan att samla in och hantera uppgifter (se ruta 3).

56

I verktygslådan ingår sedan uppdateringen 2017 en rekommendation om att en utvärdering bör innehålla en tydlig redovisning av eventuella begränsningar i samband med uppgiftsinsamling och modellering och en motsvarande bedömning av ”styrkan” hos de bevis som ligger till grund för slutsatserna. Utöver detta leder generalsekretariatet också en särskild arbetsgrupp om övervakning och kvantifiering för att stödja kommissionens arbete med att förbättra övervakningen och kvantifieringen av effekterna av EU:s åtgärder genom ökad kunskap och erfarenhetsutbyte (se punkt 40).

Systematiska kvalitetskontroller görs av utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten, men inte av andra efterhandsöversyner

57

Kvaliteten på efterhandsöversyner är avgörande för att säkra kvaliteten på alla efterföljande åtgärder i lagstiftningscykeln. Kommissionen har i verktygslådan understrukit att kvaliteten på utvärderingsarbetet ständigt bör kontrolleras, främst genom användning av en avdelningsövergripande styrgrupp, för att tillföra ytterligare expertis och se till att olika perspektiv beaktas och analyseras för att förbättra den övergripande kvaliteten. Principen om kvalitetskontroll kan utökas till att omfatta allt översynsarbete i efterhand som har utvärderande inslag. Vidare bör processen för kvalitetskontroll alltid dokumenteras när det gäller såväl externa studier till stöd för en efterhandsöversyn som internt genomförda efterhandsöversyner.

58

Användningen av avdelningsövergripande styrgrupper är väl etablerad för utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten. Alla utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten i urvalet hade en avdelningsövergripande styrgrupp som även täckte in stödjande studier. Så var dock sällan fallet för andra typer av efterhandsöversyner trots att ett betydande antal av dem (40) innehöll utvärderande moment. Dessa efterhandsöversyner, i likhet med utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten, kan vara och är ofta föremål för samråd mellan kommissionens avdelningar. Dessa samråd sker dock väldigt sent i översynsprocessen, de berör endast kommissionens rapport och inte stödjande studier och de är främst inriktade på att skapa samstämmighet mellan kommissionens generaldirektorat.

59

Externa studier till stöd för efterhandsöversyner som inte är utvärderingar omfattas inte systematiskt av en formell kvalitetsbedömning. Kravet att ett formulär för kvalitetsbedömning ska användas för sådana studier gäller bara när de utförs till stöd för utvärderingar. Internt genomförda efterhandsöversyner genomgår en kvalitetskontrollprocess inom varje generaldirektorat, men processen dokumenteras sällan, och vi kunde inte hitta belägg för några tydliga kriterier eller vägledning om kvalitetskontroll för sådana efterhandsöversyner.

Nämnden för lagstiftningskontroll har allt större inverkan på kvalitetskontrollen

60

För att säkra kvaliteten på och insynen i konsekvensbedömningar på förhand och efterhandsöversyner, är det mycket viktigt att det finns ett tillsynsorgan. Detta underströks i OECD:s rekommendation om regleringspolitik och god samhällsstyrning från 2012.

61

I EU-sammanhang har nämnden för lagstiftningskontroll haft den rollen sedan 2015, då den ersatte kommissionens konsekvensbedömningsnämnd. Nämnden för lagstiftningskontroll har sju heltidssysselsatta ledamöter (fyra utstationerade från Europeiska kommissionen och tre som rekryterats externt). I förhållande till konsekvensbedömningsnämnden har mandatet utvidgats till att omfatta utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten. Detta är en positiv utveckling som innebär att kommissionens tillsynsorgan för lagstiftningens kvalitet ligger i framkant jämfört med många andra motsvarande organ inom och utanför EU (se även ruta 4). Andra efterhandsöversyner än utvärderingar ligger dock inte inom behörighetsområdet för nämnden för lagstiftningskontroll.

62

Antalet negativa yttranden om konsekvensbedömningar och utvärderingar som avgetts av nämnden för lagstiftningskontroll visar på dess faktiska oberoende. Men att nämnden för lagstiftningskontroll inte har ett eget sekretariat som är hierarkiskt åtskilt från kommissionens generalsekretariat innebär en risk för dess oberoende. Dessutom kan det faktum att ordföranden för nämnden för lagstiftningskontroll även är ordförande för en plattform med berörda parter som leds av kommissionen (Refit-plattformen) äventyra dess oberoende.

Efterhandsöversyner görs generellt sett allmänt tillgängliga och utfallen är tydliga men de används inte alltid i konsekvensbedömningar på förhand

63

Att iakttagelser och slutsatser från efterhandsöversynerna offentliggörs och kommuniceras främjar en aktiv användning av efterhandsöversynen och sprider dess resultat till bredast möjliga publik. I detta syfte granskade revisionsrätten huruvida

• efterhandsöversyner var allmänt tillgängliga och innehållet tydligt,
• medlagstiftarna reagerade direkt på efterhandsöversynerna,
• konsekvensbedömningar som utarbetades för nya lagstiftningsinitiativ tog hänsyn till befintliga efterhandsöversyner.

I allmänhet är efterhandsöversyner allmänt tillgängliga och deras utfall är tydliga men övervakningen av uppföljningen behöver stärkas

64

Av insynsskäl bör slutförda efterhandsöversyner vara allmänt tillgängliga. Översynerna bör peka på ett tydligt utfall, dvs. nästa steg bör anges i kommissionens rapport. Användning av en åtgärdsplan för uppföljning anses vara god praxis för utvärderingar efter 2015 enligt verktygslådan, eftersom den kan hjälpa generaldirektoraten att följa genomförandet av de åtgärder som ska vidtas.

65

De efterhandsöversyner som ingick i vårt urval var i nästan samtliga fall allmänt tillgängliga. Kommissionens rapporter och tillhörande arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SWD) var alltid tillgängliga. Om inga sekretessbestämmelser hindrade det, fanns även stödjande studier till de slutförda översynerna i urvalet tillgängliga online, med undantag för två stycken. Dessa studier fanns oftast på generaldirektoratets tematiska webbplats.

66

Även om de flesta efterhandsöversyner var allmänt tillgängliga, innehöll kommissionsdokumentet (rapporten eller arbetsdokumentet) i några fall ingen hyperlänk eller tydlig hänvisning till den stödjande studien, och i andra fall offentliggjordes studien inte samtidigt med kommissionens rapport.

67

Av de 88 slutförda efterhandsöversyner som granskades, gavs det i det stora flertalet (79) en tydlig indikation om utfall och/eller nästa steg, dvs. vilka åtgärder (lagstiftningsåtgärder eller andra) som kommissionen avsåg att vidta. Detta angavs normalt i avsnittet med slutsatser i det officiella kommissionsdokument som utgjorde efterhandsöversynen. En tendens till mer konsekventa presentationer av slutsatser och nästa steg kunde ses i nyare kommissionsrapporter, men detta är ännu inte vedertagen praxis.

68

Trots tydliga indikationer om nästa steg i de flesta av kommissionens rapporter, är uppföljande rapportering ännu inte vedertagen praxis inom något av de generaldirektorat som ingick i urvalet. Det finns dock några intressanta förfaranden som används eller är tillgängliga för utvärderande tjänstemän inom flera generaldirektorat för att förbättra uppföljningen av de åtgärder som föranleds av slutsatser i efterhandsöversyner. Exempelvis har GD Migration och inrikes frågor utvecklat en mall för uppföljning, baserat på förslagen i verktygslådan.

Europaparlamentet och rådet reagerar sällan direkt till kommissionen på efterhandsöversynerna

69

Reaktioner från medlagstiftarna på de efterhandsöversyner som har utarbetats av kommissionen (t.ex. att översynen tas upp som en post på dagordningen i motsvarande parlamentsutskott eller rådsarbetsgrupp), inom rimlig tid efter att dokumentet har överlämnats, skulle hjälpa kommissionen att utarbeta sin åtgärdsplan för uppföljning. Enligt verktygslådan bör dessa åtgärdsplaner för uppföljning utarbetas inom sex månader från offentliggörandet.

70

Baserat på dagordningar och protokoll från utskott och arbetsgrupper noterade vi att Europaparlamentet och rådet sällan reagerade på kommissionsrapporter som översänts till dem inom sex månader från offentliggörandet (17 respektive 27 av 77). Detta återspeglar dock inte det faktum att medlagstiftarna kan ta hänsyn till och använda kommissionens rapporter i ett senare skede eller i ett annat sammanhang (t.ex. vid utfrågningar eller i interna arbetsgrupper). Det främsta syftet med kommissionens efterhandsöversyner, nämligen att ge informationsunderlag för medlagstiftarnas arbete, kan därmed anses vara uppfyllt. Men att kommissionen sällan får direkta reaktioner kan ses som ett missat tillfälle att ge underlag för dess fortsatta arbete, vilket potentiellt försvagar processen för bättre lagstiftning.

De flesta nya initiativ respekterar ”utvärdera först”-principen

71

Konsekvensbedömningar på förhand bör bygga vidare på tidigare utvärderingsarbete, i linje med kommissionens ”utvärdera först”-princip, även i fall där utvärdering och konsekvensbedömning i viss mån utförs parallellt av tidsskäl. Kommissionens generalsekretariat har infört denna princip som en central resultatindikator, med målet att 60 % av konsekvensbedömningarna för större lagstiftningsinitiativ ska föregås av tidigare utvärderingar.

72

I vårt urval bestående av 29 konsekvensbedömningar som antagits 2014–2016 inom de aktuella generaldirektoratens behörighetsområden fanns 6 som inte respekterade den ”utvärdera först”-princip som kommissionen införde 2010. Det betyder att dessa konsekvensbedömningar inte refererar till någon föregående efterhandsöversyn, och det fanns inte några uppenbara skäl till det (se ruta 5). Vi inser att en del av dessa konsekvensbedömningar inleddes innan kommissionen år 2013 åtog sig att systematiskt tillämpa ”utvärdera först”-principen. I årsrapporten för 2016 från nämnden för lagstiftningskontroll noterades att kommissionen hade respekterat ”utvärdera först”-principen i 50 % av de granskade konsekvensbedömningarna. De senaste siffrorna från nämnden för lagstiftningskontroll visar på en förbättring eftersom 75 % av konsekvensbedömningarna respekterade ”utvärdera först”-principen år 2017.

73

Det finns två inneboende risker med parallellt utförda utvärderingar/konsekvensbedömningar. Den första rör utvärderingsprocessens oberoende i förhållande till konsekvensbedömningen. Den andra rör utvärderingens mervärde för konsekvensbedömningen om den inte slutförs i tid. I urvalet av efterhandsöversyner utförda under perioden 2013–2016 ingår fem slutförda/pågående parallella utvärderingar/konsekvensbedömningar. För de två som slutförts hade tidsaspekten en betydande inverkan på utvärderingarnas värde och användbarhet.

74

Om man tittar på kommissionens arbetsprogram för 2017 så baserades 27 av 32 lagstiftningsinitiativ på efterhandsöversyner. Av de resterande fem fallen gällde tre nya lagstiftningsområden och omfattades därmed inte av ”utvärdera först”-principen. I ett fall beviljades ett undantag av det skälet att stora mängder utvärderingsarbete redan hade utförts. I ett annat fall fanns det inte tillräckligt med uppgifter för att en efterhandsöversyn skulle kunna göras.

Refit-programmet är otydligt

75

Refit-programmet inrättades 2012 med syftet att säkerställa att EU:s lagstiftning är lämplig för sitt syfte. När riktlinjerna för bättre lagstiftning gavs ut 2015 höll kommissionen Refit-programmet åtskilt från dem. I samband med 2017 års revidering inkluderades Refit-programmet i verktygslådan, men samtidigt presenteras det fortfarande som ett separat initiativ i kommissionens arbetsprogram. Vi undersökte Refit-programmets relevans och dess komplementaritet i förhållande till agendan för bättre lagstiftning.

76

Refit-programmet växte fram ur och baserades på ett antal tidigare initiativ som syftade till att införa ett mer systematiskt synsätt för att minska den administrativa bördan och för att hantera EU:s rättsliga regelverk. Men i vilken utsträckning dessa tidigare initiativ fortfarande definierar och formar Refit-programmet är oklart, liksom programmets definitions-/uteslutningskriterier och förväntad output. I lägesrapporten om Refit från 2015 refereras till förenklingsinitiativ som genomförts utanför Refits tillämpningsområde, men det ges ingen förklaring till vad som skiljer Refit- respektive icke-Refit-initiativ åt. Det gör att det är svårt att tydligt fastställa vad som är Refits strategi.

77

Arbetet i samband med Refit-programmet bygger på ”en kartläggning av de områden och rättsakter med störst potential till förenkling och minskning av tillsynskostnaderna för näringslivet och medborgarna, utan att äventyra målen av allmänt intresse”⁴¹. Detta kartläggningsarbete har varit väldigt värdefullt för de olika generaldirektoraten eftersom det har främjat förändring och förbättrat förvaltningen av olika processer som reglerar lagstiftningscykeln inom generaldirektoraten. De kartläggningar av regelverket som gjorts av generaldirektoraten ger en mängd information om varje generaldirektorats rättsliga regelverk, inbegripet alla skyldigheter i fråga om efterhandsöversyner, liksom efterhandsöversyner på eget initiativ som utförts med avseende på specifika rättsakter.

78

Då det saknas kriterier för att klassificera utvärderingar som Refit eller inte, kan Refit ses mer som en beteckning för översynsarbete i efterhand än som en indikation på några betydande skillnader i fråga om underlag, processer, förfaranden eller output. Alla generaldirektorat som ingick i urvalet underströk att de inte behandlar Refit-utvärderingar annorlunda än icke-Refit-utvärderingar. Enligt riktlinjerna från 2015 var avsikten att alla Refit-utvärderingar skulle granskas av nämnden för lagstiftningskontroll, men Refit-statusen på en utvärdering var inte ett kriterium som användes av nämnden för lagstiftningskontroll när den valde ut utvärderingar för granskning.

79

I 2017 års utgåva av verktygslådan anges att det inte längre finns någon anledning att beteckna utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten som Refit. Samtidigt anges att varje nytt initiativ som ändrar befintlig lagstiftning i princip utgör ett Refit-initiativ om inget annat anges. Att det inte längre finns någon koppling mellan Refit-klassificeringen av utvärderingar och initiativ gör att det inte går att formellt identifiera en Refit-kedja längs den politiska cykeln. Upphävanden och omarbetningar ingår ibland (2014 och 2015) i Refit-bilagan till kommissionens arbetsprogram och ibland inte (2016 och 2017). I 2015 och 2016 års Refit-bilagor till kommissionens arbetsprogram blandas lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder.

80

I sin årsrapport för 2016 angav nämnden för lagstiftningskontroll att det var svårt att tillämpa Refit-principerna vid bedömningen av enskilda konsekvensbedömningar och utvärderingar.

81

Kommunikationen till externa intressenter om Refit-programmet är bristfällig. I sin nuvarande form är resultattavlan för Refit 2017 inte användarvänlig och programmets resultat kan inte enkelt förstås. Mot bakgrund av hur Refit-programmet har utvecklats på senare tid och att det blir alltmer integrerat i standardförfarandena i lagstiftningscykeln, kan resultattavlan i sin nuvarande form ifrågasättas.

Slutsatser och rekommendationer

82

Efterhandsöversyn är en viktig del av EU:s politiska cykel eftersom de bidrar till processen för bättre lagstiftning. År 2015 lanserade kommissionen agendan för bättre lagstiftning och utfärdade motsvarande riktlinjer och verktygslåda.

83

Vår övergripande slutsats var att kommissionens nuvarande system för efterhandsöversyn står sig väl i jämförelsen med situationen i de flesta medlemsstater. Kommissionen har på det stora hela ett väl utformat system för utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten som förvaltas och kvalitetskontrolleras på ett bra sätt och därigenom bidrar ändamålsenligt till processen för bättre lagstiftning.

84

Vi fann dock vissa brister. De främsta bristerna som vi identifierade rör avsaknaden av gemensamma definitioner när det gäller översynsklausuler, oklar behandling av efterhandsöversyner som inte är utvärderingar eller kontroller av ändamålsenligheten samt otydligheten i Refit-programmet.

Utbredd användning av översyns- och övervakningsklausuler men gemensamma riktlinjer saknas

85

Trots bristen på gemensamma interinstitutionella definitioner och riktlinjer används översynsklausuler ofta i EU-lagstiftningen och det har på senare år blivit allt vanligare att översynsklausuler ingår i de lagstiftningstexter som antas. I flera fall där ingen översynsklausul ingick i kommissionens förslag, lades en sådan till under lagstiftningsprocessen. Vi anser att detta är ett positivt steg mot en systematisk strategi för översyn av lagstiftningen, även om det interinstitutionella avtalet inte är bindande (se punkterna 24–30).

86

Men innehållet i översynsklausulerna är inte alltid tydligt, särskilt inte när det gäller fastställandet av förväntad output eller överväganden kring när en efterhandsöversyn bör genomföras (se punkterna 31–34).

87

Vidare är användningen av övervakningsklausuler som kräver att uppgifter samlas in från medlemsstaterna inte lika utbredd som användningen av översynsklausuler, trots att detta är viktigt för att se till att efterhandsöversynerna håller hög kvalitet (se punkterna 35–40).

Rekommendation 1 – Förbättra det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning

1. Kommissionen bör, i samarbete med Europaparlamentet och rådet, inom ramen för det befintliga interinstitutionella avtalet ta fram en interinstitutionell handbok om översyns- och övervakningsklausuler som innehåller följande:
   • En systematisk beskrivning över möjliga utfall/efterhandsöversyner som kan begäras.
   • Vägledning om lämpliga tidsramar för varje typ av efterhandsöversyn.
   • Vägledning om formulering av övervakningsklausuler såväl för EU:s institutioner och organ som för medlemsstaterna.
2. Kommissionen bör föreslå att Europaparlamentet och rådet i enlighet med artikel 295 i EUF-fördraget beslutar om rättsliga former och medel för att förstärka den bindande karaktären hos ett framtida interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning, i syfte att maximera dess konkreta effekter.

Måldatum för genomförande: december 2019.

Varierande utförande och kvalitetskontroll av efterhandsöversyner

88

Överlag utförs utvärderingar i enlighet med de lagstadgade krav och den bästa praxis som anges i riktlinjerna för bättre lagstiftning. Vi har dock noterat flera brister.

89

Fram till 2017 var riktlinjerna inte tillämpliga på andra efterhandsöversyner än utvärderingar. Därför utfördes dessa efterhandsöversyner på väldigt många olika sätt och följde inga standardiserade förfaranden, trots det faktum att de ibland kunde innehålla viktiga utvärderande moment eller i sig utgöra viktiga milstolpar i processen för bättre lagstiftning (se punkterna 42–45).

90

Att den metod som använts förklaras tydligt bidrar till förståelsen av en efterhandsöversyn men också till dess legitimitet och kvalitet. Även om den valda metoden oftast anges, beskrivs den inte tillräckligt detaljerat för att ge god förståelse för dess styrkor och begränsningar (se punkterna 49–50).

91

Att uppgifter inte är tillgängliga är ett av de största problemen eftersom det hindrar att en ordentlig evidensbaserad efterhandsöversyn görs. Visserligen måste man alltid räkna med viss brist på uppgifter när komplexa frågor som rör hela EU hanteras, men det är viktigt att alla ansträngningar görs för att minimera det problemet. Det är viktigt att sådana brister alltid redovisas i efterhandsöversynerna, för att lagstiftare och berörda parter ska få ett begrepp om tillförlitligheten och tyngden i översynens slutsatser (se punkterna 51–56).

92

Kvalitetskontrollen av utvärderingar och tillhörande stödjande studier har standardiserats genom avdelningsövergripande grupper och checklistor för kvalitetskontroll. Utvärderingar ingår numera även systematiskt i ett standardiserat arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Situationen när det gäller andra efterhandsöversyner än utvärderingar är mindre positiv. För närvarande kan vissa andra efterhandsöversyner än utvärderingar innehålla utvärderande moment. Men i nämnden för lagstiftningskontrolls mandat ingår inte att titta på dessa även om de har en tydligt utvärderande dimension (se punkterna 57–62).

Rekommendation 2 – Säkra bättre kvalitet på efterhandsöversyner genom att definiera minimikvalitetsnormer för alla efterhandsöversyner

1. Kommissionen bör definiera ett antal minimikvalitetsnormer för andra efterhandsöversyner än utvärderingar för att garantera att alla avdelningar tillhandahåller översyner av samma goda kvalitet.
2. Kommissionen bör ge nämnden för lagstiftningskontroll, i egenskap av oberoende granskare, rätten att granska andra efterhandsöversyner än utvärderingar.
3. Kommissionen bör i sina minimikvalitetsnormer för efterhandsöversyner med utvärderande moment införa krav på en detaljerad beskrivning av den metod som använts (inbegripet verktyg för uppgiftsinsamling och analys), en motivering till metodvalet och eventuella begränsningar.

Måldatum för genomförande: december 2019.

Rekommendation 3 – Genomför en bristanalys avseende kapaciteten att samla in och hantera uppgifter

Kommissionen bör göra bristanalyser, på lämplig nivå, rörande sin förmåga att generera, samla in och (åter)använda de uppgifter som krävs för att göra sunda evidensbaserade efterhandsöversyner, och genomföra de åtgärder som är mest lämpade för respektive situation.

Måldatum för genomförande: juni 2019.

Efterhandsöversyner görs generellt sett allmänt tillgängliga och utfallen är tydliga men de används inte alltid i konsekvensbedömningar på förhand

93

I stort sett alla efterhandsöversyner är allmänt tillgängliga och åtkomliga. Kommissionens rapporter har blivit tydligare med åren, och det stora flertalet av dem innehåller en tydlig slutsats och indikationer om nästa steg (se punkterna 64–68).

94

Alla de tre institutioner som medverkar i lagstiftningsprocessen har ett ansvar för lagstiftningens kvalitet. Kommissionens rapporter om utförda efterhandsöversyner vidarebefordras systematiskt till medlagstiftarna men leder sällan till en direkt reaktion till kommissionen. Medlagstiftarna kan dock använda efterhandsöversyner inom den bredare politiska cykeln om ämnet för en efterhandsöversyn är föremål för en reform eller förnyelse av lagstiftningen (se punkterna 69–70).

95

Även om förbättringar skett på senare tid respekteras fortfarande inte ”utvärdera först”-principen i omkring en fjärdedel av fallen. När utvärderingar och konsekvensbedömningar utförs samtidigt (parallellt) väcker det tvivel angående de två processernas oberoende och huruvida utvärderingens slutsatser beaktas på ett ändamålsenligt sätt (se punkterna 71–74).

Rekommendation 4 – Se till att ”utvärdera först”-principen respekteras

1. Kommissionen bör se till att ”utvärdera först”-principen respekteras systematiskt när befintlig lagstiftning revideras. Den bör därför inte godkänna förslag vars konsekvensbedömning inte baseras på tidigare utvärderingsarbete.
2. Nämnden för lagstiftningskontroll bör ägna tillbörlig uppmärksamhet åt att denna princip faktiskt tillämpas. Den bör varje år offentliggöra en förteckning över de konsekvensbedömningar som inte respekterar ”utvärdera först”-principen.

Måldatum för genomförande: december 2018.

Refit-programmet är otydligt

96

Refit-programmet har spelat en viktig roll för att främja en ”bättre lagstiftnings”-mentalitet inom hela kommissionen med målet att förbättra kvaliteten på lagstiftningen. Men den logiska grunden för Refit-programmet är oklar, liksom de kriterier som har använts för att beteckna enskilda initiativ som Refit-initiativ. Samtidigt presenteras Refit i verktygslådan som ett särskilt program. Det väcker frågor kring dess nuvarande status (se punkterna 75–81).

Rekommendation 5 – Integrera Refit i processen för bättre lagstiftning

Kommissionen bör förtydliga konceptet Refit och integrera presentationen och användningen av det för att undvika att Refit uppfattas som fristående från processen för bättre lagstiftning.

Måldatum för genomförande: december 2018.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 maj 2018.

Europaparlamentets svar

VII

Europaparlamentets relevanta utskott noterar kommissionens efterhandsöversyner och därmed relaterade rapporter. Varje utskott har en etablerad intern process för att fatta beslut, vanligen med samordnarna (företrädare för varje politisk grupp i alla utskott), om och hur dessa ska följas upp.

Inom Europaparlamentet kan uppföljningen av sådana kommissionsdokument bland annat ske i form av en debatt vid samordnarnas sammanträde, som en del i ett utskotts strukturerade dialog med den ansvariga kommissionsledamoten, som en del i debatten när man diskuterar nya lagförslag och röstar om eventuella ändringar, eller genom initiativ till ett betänkande om genomförandet av vissa av EU:s politiska åtgärder, lagstiftning eller utgiftsprogram, eller kan utgöra en viktig grund för en utfrågning eller ett seminarium som anordnas av det ansvariga utskottet.

Europeiska kommissionens efterhandsöversyner/rapporter ska också beaktas av de relevanta tjänsterna, nämligen generaldirektoratet för parlamentarisk utredning och analys, generaldirektoratet för EU-intern politik och generaldirektoratet för EU-extern politik när de tillhandahåller bakgrundsinformation till ledamöterna. Sådan bakgrundsinformation offentliggörs i allmänhet på Europaparlamentets webbplats (Europaparlamentets Think Tank).

25

För att utveckla sådana riktlinjer inom Europaparlamentet skulle ledamöterna behöva vara fria att göra politiska val för att fritt utöva sitt mandat.

26

Europaparlamentet har börjat utarbeta denna övergripande rullande checklista, eftersom sådan information inte fanns tidigare, eller i alla fall inte i en form som var tillgänglig för parlamentet. Detta offentliga dokument används främst av utskottens sekretariat för att ge råd till ledamöterna om hur de potentiellt ska prioritera utskottsarbetet inom den begränsade sammanträdestiden.

35

När det gäller övervakningen av införlivandet av EU-lagstiftningen i nationell lagstiftning har Europaparlamentet, rådet och kommissionen undertecknat den gemensamma politiska förklaringen av den 27 oktober 2011 från Europaparlamentet, rådet och kommissionen om förklarande dokument (EUT C 369/15 av den 17 december 2011) och den gemensamma politiska förklaringen av den 28 september 2011 från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument (EUT C 369/14 av den 17 december 2011).

För att övervaka genomförandet och tillämpningen av lagstiftningen är det också nödvändigt att få information om införlivandet av EU-lagstiftningen i den nationella lagstiftningen. Inom ramen för ovannämnda gemensamma politiska förklaringar bör medlemsstaterna lämna sådan information till kommissionen. Denna information skulle också vara till nytta för parlamentet som medlagstiftare, eftersom det behöver veta om EU-lagstiftningen införlivas korrekt i den nationella lagstiftningen så att den få avsedd effekt. Sådan information skulle också kunna ge en uppfattning om huruvida medlemsstaternas införlivande har gått längre än vad som krävs enligt EU-rätten.

70

Europaparlamentets relevanta utskott noterar kommissionens efterhandsöversyner och därmed relaterade rapporter. Varje utskott har en etablerad intern process för att fatta beslut, vanligen med samordnarna (företrädare för varje politisk grupp i alla utskott), om och hur dessa ska följas upp.

Inom Europaparlamentet kan uppföljningen av sådana kommissionsdokument bland annat ske i form av en debatt vid samordnarnas sammanträde, som en del i ett utskotts strukturerade dialog med den ansvariga kommissionsledamoten, som en del i debatten när man diskuterar nya lagförslag och röstar om eventuella ändringar, eller genom initiativ till ett betänkande om genomförandet av vissa av EU:s politiska åtgärder, lagstiftning eller utgiftsprogram, eller kan utgöra en viktig grund för en utfrågning eller ett seminarium som anordnas av det ansvariga utskottet.

Europeiska kommissionens efterhandsöversyner/rapporter ska också beaktas av de relevanta tjänsterna, nämligen generaldirektoratet för parlamentarisk utredning och analys, generaldirektoratet för EU-intern politik och generaldirektoratet för EU-extern politik när de tillhandahåller bakgrundsinformation till ledamöterna. Sådan bakgrundsinformation offentliggörs i allmänhet på Europaparlamentets webbplats (Europaparlamentets Think Tank).

Rekommendation 1 a - Behovet och genomförbarheten av denna rekommendation skulle helt klart först behöva diskuteras på politisk nivå inom de tre berörda institutionerna.

94

Enligt parlamentsutskottens politiska prioriteringar kommer kommissionens rapporter om efterhandsöversyner med säkerhet att beaktas, antingen innan lagstiftningsförslag läggs fram, vid tidpunkten då de läggs fram eller när som helst under lagstiftningsprocessen, eventuellt även i en intern utskottsprocess. Se även svaret på punkterna VII och 70.

Rådets svar

Klaus-Heiner LEHNE
Europeiska revisionsrättens ordförande
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg

Herr ordförande,

Ärende: Europeiska revisionsrättens preliminära iakttagelser om Efterhandsöversyn av EU:s lagstiftning: ett väletablerat men ofullständigt system

Jag vill tacka Er för er skrivelse av den 17 januari 2018 till allmänna rådets ordförande Ekaterina ZAHARIEVA, genom vilken Ni översände Europeiska revisionsrättens preliminära iakttagelser om Efterhandsöversyn av EU:s lagstiftning: ett väletablerat men ofullständigt system.

I överensstämmelse med artikel 163.1 andra stycket i budgetförordningen avbröts genom en skrivelse av den 14 februari 2018 från rådets generalsekretariat till revisionsrätten den sexveckorsperiod som rådet har på sig för att svara, så att rådet skulle kunna få återkoppling från medlemsstaterna inför färdigställandet av rådets svar.

Rådet önskar lämna följande svar på de punkter och rekommendationer som rör rådet.

Vad gäller punkterna 25 och 28:

Rådet stöder helhjärtat genomförandet av det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning av den 13 april 2016, där de tre institutionerna i punkterna 20 vederbörligen konstaterar vikten av efterhandsutvärdering av lagstiftning. I detta sammanhang har de tre institutionerna understrukit vikten av största möjliga enhetlighet och konsekvens när de organiserar sitt arbete med att utvärdera unionslagstiftningens verkan. I punkt 23 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning har de också enats om att "systematiskt överväga användning av översynsklausuler i lagstiftningen".

Enligt punkt 24 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning åtar de tre institutionerna sig att "informera varandra i god tid innan de antar eller reviderar sina riktlinjer". I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning föreskrivs ingen skyldighet att utfärda riktlinjer. Det är kommissionen som har rätt att lägga fram lagstiftningsförslag och därmed också att föreslå övervaknings- och översynsklausuler. Såsom anges i de preliminära iakttagelserna har kommissionen antagit egna riktlinjer avseende rättsliga bestämmelser om övervakning och utvärdering.

Mot bakgrund av ovanstående anser rådet att det inte i nuläget är nödvändigt att utfärda riktlinjer om formulering av övervaknings- och översynsklausuler eller att inta en allmän ståndpunkt om förekomsten av eller innehållet i översynsklausuler i EU-lagstiftning. Det erinras också om att medlagstiftarna måste granska översynsklausulerna med utgångspunkt i de specifika krav som gäller för varje lagstiftningsakt. När det gäller dessa frågor kommer rådet noggrant att granska revisionsrättens slutrapport och rekommendationer och därvid beakta alla relevanta faktorer.

Vad gäller de rättsverkningar som det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning har syftar termen "avtal" på det gemensamma godkännandet av vissa klausuler och på avsikten att följa dem. Enligt artikel 295 i EUF-fördraget är syftet med ett interinstitutionellt avtal att reglera formerna för samarbetet mellan de tre berörda institutionerna. Ett interinstitutionellt avtals rättsverkningar existerar oberoende av om dess klausuler beskrivs som "bindande" eller inte. Ett interinstitutionellt avtals bindande karaktär ska bestämmas med beaktande av författarnas avsikt, som ska härledas från textens innehåll och lydelse, och på grundval av en analys av varje enskild bestämmelse.

Vad gäller punkt 45:

Rådet understryker att det enligt artikel 17 i EU-fördraget är kommissionen som "ska övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av Europeiska unionens domstol". Det är sålunda kommissionen som särskilt ansvarar för att övervaka och utvärdera genomförandet av unionsrätten.

Vad gäller den rubrik som introducerar punkterna 69–70 och punkt 70:

Rådet understryker att det lägger stor vikt vid kommissionens efterhandsöversyner. Rådet anser dock att den rubrik som introducerar punkterna 69–70 ("Europaparlamentet och rådet reagerar sällan direkt på efterhandsöversynerna") kan vara vilseledande. Det faktum att en rapport inte i sig diskuteras i rådet eller dess förberedande organ betyder inte att den inte beaktas ordentligt under lagstiftningsprocessen, särskilt vid utarbetandet av medlemsstaternas ståndpunkter på nationell nivå. Medlagstiftarna kan ta hänsyn till och använda sig av kommissionens rapporter i ett senare skede eller i ett annat sammanhang.

Vad gäller rekommendation 1 – Förbättra det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning

Rekommendation 1 a: "Kommissionen bör, i samarbete med Europaparlamentet och rådet, inom ramen för det befintliga interinstitutionella avtalet ta fram en interinstitutionell handbok om översyns- och övervakningsklausuler som innehåller följande:

• En systematisk beskrivning över möjliga utfall/efterhandsöversyner som kan begäras.
• Vägledning om lämpliga tidsramar för varje typ av efterhandsöversyn.
• Vägledning om formulering av övervakningsklausuler för både EU:s institutioner och organ och medlemsstaterna."

Utöver de synpunkter som framförts om punkt 25 vill rådet framhålla att det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning inte innehåller någon bestämmelse om framtagande av en interinstitutionell handbok om översyns- och övervakningsklausuler.

Rådet kan därför delvis godta rekommendation 1 a, i den mån som den rör kommissionens roll.

Rekommendation 1 b: "Kommissionen bör föreslå att Europaparlamentet och rådet beslutar om den rättsliga form och de rättsliga medel som förstärker den bindande karaktären hos ett framtida interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning för att maximera dess konkreta effekter".

Rådet påpekar att ett framtida interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning – i enlighet med artikel 295 i EUF-fördraget – måste godkännas av alla berörda institutioner, dvs. Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Det är dessa tre institutioner som kan besluta om en eventuell förstärkning av den bindande karaktären hos ett framtida interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning.

Vad gäller själva sakfrågan anser rådet att det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning av den 13 april 2016 lämpar sig för sitt syfte och att det inte för närvarande finns något behov av att ingå ett nytt interinstitutionellt avtal för att stärka dess konkreta effekter.

Rådet kan därför delvis godta rekommendation 1 b, i den mån som den innehåller en hänvisning till artikel 295 i EUF-fördraget.

Jag hoppas att detta svar kan vara till hjälp vid den slutliga utformningen av revisionsrättens rapport. Jag vill också betona att detta svar ges utan att det föregriper rådets granskning av revisionsrättens slutrapport och rekommendationer. Jag ser fram emot att få den slutliga versionen av rapporten.

Med vänlig hälsning,

D. TZANTCHEV

Gemensamma svar från kommissionen och nämnden för lagstiftningskontroll

Sammanfattning

VI

Sedan 2017 finns det en tydlig hänvisning till och en kortfattad definition av preliminära rapporter i verktyg 42 i riktlinjerna för bättre lagstiftning. Preliminära rapporter kan bidra till utvärderingarna. Verktyg 43 innehåller ruta 3 om ”verksamheter som inte nödvändigtvis behöver utvärderas på det vanliga sättet”. I riktlinjerna klargör kommissionen att sådant arbete generellt inte utgör en utvärdering, men att arbetet ”i allmänhet bör följa begreppen och principerna för utvärderingar”, vilket bör ske på ett proportionellt sätt. Om kommissionens avdelningar är osäkra på hur sådana rapporter bör behandlas bör de diskutera det specifika fallet med generalsekretariatet.

VIII

Kommissionen påpekar att Refit har utvecklats sedan det infördes 2012, och omfattningen har gradvis utvidgats i syfte att förstärka och öka synligheten för kommissionens ansträngningar att identifiera och utnyttja möjligheter till att förenkla reglerna och minska regleringskostnaderna för företag och medborgare, utan att äventyra de politiska målen.

Refit inleddes med en kartläggning för att identifiera de lagstiftningsområden och den lagstiftning där möjligheterna för detta var störst. Inom dessa områden inleddes ”Refit-utvärderingar” och kontroller av ändamålsenligheten för att lägga fram lagstiftningsförslag.

Under 2015 stärktes Refit genom inrättandet av Refit-plattformen, som bidrar till att identifiera sådana fall. I sitt arbetsprogram för 2017 förklarar kommissionen på grundval av erfarenheten hittills att man i alla översyner av befintlig lagstiftning bör undersöka om lagstiftningen är ändamålsenlig och se om det finns utrymme för förenklingar och kostnadsminskningar. Detta tillvägagångssätt förklaras också i meddelandet EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning¹ från oktober 2017 och i de reviderade riktlinjerna för bättre lagstiftning från juli 2017 (verktyg 2).

I och med översynen 2017 anser kommissionen att den logiska grunden för Refit har klargjorts och att dess omfattning har utvidgats till sin normala bredd. Kommissionen anser att programmet fortsätter att visa mervärde, bland annat genom att lyfta fram betydelsen av att överväga möjligheten till förenklingar och minskade bördor under utformningen av politiken, vilket synliggör kommissionens ansträngningar för att förenkla lagstiftningen, minska bördorna och övervaka effekten av detta under de olika faserna av antagandet och genomförandet av lagstiftningen.

I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning bekräftar de tre institutionerna att de fäster stor vikt vid Refit.

Inledning

04

Kommissionen anser att de kompletterande inslagen i punkterna 22 och 23 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning är viktiga, till exempel

• undvika överreglering och administrativa bördor, särskilt för medlemsstaterna, och
• beakta den tid som krävs för genomförande och för insamling av information om resultat och konsekvenser.

05

Kommissionen framhåller att efterhandsöversyner utförs för olika ändamål och därför ofta är skräddarsydda för den lagstiftning som ska ses över. Förutom definitionen av utvärderingar innehåller riktlinjerna för bättre lagstiftning (verktyg 42) även definitioner av införlivande-, genomförande- och övervakningsrapporter, medan verktyg 43 ger vägledning om hur de ska utföras.

Iakttagelser

40

Arbetsgruppen för övervakning och kvantifiering har hållit sju möten. Arbetsgruppens resultat omfattar för närvarande 15 presentationer av bästa praxis och verktyg från tolv generaldirektorat samt bakgrundsdokument. Dessa resultat finns tillgängliga i ett samarbetsforum för att främja utbyte av bästa praxis mellan generaldirektoraten och sprida kunskapen till en bredare målgrupp med intresse för utvärderingar.

44

Sedan 2017 gäller riktlinjerna för bättre lagstiftning även för andra översyner än utvärderingar. I verktyg 42 finns det en tydlig hänvisning till och en kortfattad definition av preliminära rapporter, som kan bidra till utvärderingarna. Det finns tre typer av sådana rapporter: införlivanderapporter/rapporter om lagstiftningens efterlevnad, genomföranderapporter och övervakningsrapporter. Såsom förklaras i verktyg 43 bör andra verksamheter, inbegripet ”resultat i ett tidigt skede av insatsens genomförande när information om mer långsiktiga förändringar (resultat och effekter) ännu inte finns tillgänglig” dock allmänt följa begreppen och principerna för utvärderingar.

Med tanke på att översynerna omfattar många olika situationer måste riktlinjerna och verktygslådan dock tillämpas på ett proportionellt sätt. Samma proportionalitetsprincip ligger även till grund för kvalitetskontrollerna. Kvaliteten säkerställs i två skeden:

• Om kompletterande undersökningar utförs av externa konsulter utvärderas deras rapporter först av generaldirektoratet eller en övergripande grupp om en sådan har inrättats.
• Under den interinstitutionella samrådsprocessen, som är obligatorisk för alla rapporter som kommissionen lägger fram för de andra institutionerna, kommenterar de berörda avdelningarna kvaliteten och innehållet i efterhandsöversynerna.

I riktlinjerna klargör kommissionen att sådant arbete generellt inte utgör en utvärdering, men att arbetet ”i allmänhet bör följa begreppen och principerna för utvärderingar”, vilket bör ske på ett proportionellt sätt. Om kommissionens avdelningar är osäkra på hur sådana rapporter bör behandlas bör de diskutera det specifika fallet med generalsekretariatet. De interna kontrollmekanismerna bör dessutom använda de tillgängliga resurserna på ett proportionerligt sätt.

47

Kommissionen noterar revisionsrättens iakttagelse om att de påträffade förseningarna bör förklaras mer formellt för lagstiftarna. Bortsett från de skäl revisionsrätten anger i punkt 48 betonar kommissionen att förseningarna ofta beror på förseningar i medlemsstaternas införlivande (vilket till exempel försenar efterlevnadsbedömningarna) samt sent genomförande och/eller sen rapportering från medlemsstaternas sida.

56

Kommissionen framhåller att det i verktygslådan för bättre lagstiftning tydligt anges att de arbetsdokument från kommissionens avdelningar som kommissionen utarbetar i slutet av utvärderingarna måste innehålla en tydlig sammanfattning av bristerna i de uppgifter som använts som underlag för slutsatserna och resultatens stabilitet. I riktlinjerna för bättre lagstiftning anges också att eventuella begränsningar av de uppgifter och den metod som används, särskilt deras förmåga att stödja slutsatserna, måste förklaras tydligt i utvärderingsrapporterna. Denna vägledning förstärktes inom ramen för 2017 års översyn av riktlinjerna/verktygslådan för bättre lagstiftning, vilket bör leda till ytterligare förbättringar.

57

Se kommissionens svar på punkt 44.

62

Kommissionen anser inte att den roll som ordföranden för nämnden för lagstiftningskontroll spelar i Refit-plattformen eller det faktum att nämnden inte har ett eget sekretariat som är hierarkiskt åtskilt från kommissionens generalsekretariat innebär en risk för oberoende i nämndens överläggningar. Oberoendet garanteras bland annat genom nämndens process för överläggningar, som fastställs i dess arbetsordning. Kommissionen har inte heller vetskap om att någon av dessa två risker har tagit några uttryck i verkligheten, och håller inte med om att de faktiskt är risker.

Kommentar om nämnden för lagstiftningskontroll:

Nämnden för lagstiftningskontroll är dessutom rättsligt (om än inte administrativt) oberoende, vilket anges i beslutet från Europeiska kommissionens ordförande om inrättande av en oberoende nämnd för lagstiftningskontroll (C(2015) 3263). Revisionsrätten anger två möjliga risker i fråga om nämndens oberoende:

• Vad gäller plattformen för berörda parter (Refit-plattformen): Det faktum att ordföranden för nämnden för lagstiftningskontroll är suppleant (ersätter den första vice ordföranden) äventyrar inte nämndens oberoende. Ordföranden fungerar främst som moderator i diskussionerna. Ordföranden för nämnden för lagstiftningskontroll är inte involverad i uppföljningen av Refit-plattformens yttranden. Detta arbete, som är närmare kopplat till politiken, är generalsekretariatets ansvar.
• Genom att leda Refit-plattformen kan ordföranden för nämnden för lagstiftningskontroll dessutom hålla sig direkt informerad om intressenternas åsikter och farhågor i relevanta ärenden. Tack vare denna organiserade kontakt mellan intressenterna kan man undvika täta, individuella och eventuellt obalanserade kontakter mellan nämndens ledamöter och intressenterna, vilket skulle utgöra en högre risk för uppfattningen om nämndens oberoende.

Det faktum att nämnden inte har ett eget sekretariat utgör inte ett direkt hot mot nämndens oberoende, eftersom den har full kontroll över sitt arbete.

72

Situationen ser ut på följande sätt för de konsekvensbedömningar där revisionsrätten anser att ”utvärdera först”-principen inte följdes:

• Konsekvensbedömning SWD(2014) 127, som åtföljer det andra direktivet om aktieägares rättigheter (direktiv (EU) 2017/828), innehåller utvärderingar, bland annat i form av två grönböcker och två externa undersökningar².
• De övriga fyra konsekvensbedömningarna gjordes under en period då kommissionen fortfarande höll på att fasa ut ”utvärdera först”-principen (se COM(2010) 543 av den 8 oktober 2010), då fristående utvärderingar före konsekvensbedömningar i princip fortfarande inte var obligatoriska.

Ruta 5 – Bristande respekt för ”utvärdera först”-principen: exemplet med godkännandeprovning av utsläpp från motorfordon

Andra strecksatsen: Kontroll av ändamålsenligheten SWD(2013) 466 innehåller en analys som användes för att utarbeta lagstiftningsförslaget om en ny ramförordning för typgodkännande av motorfordon. ”Utvärdera först”-principen respekterades därför.

I konsekvensbedömningen (SWD(2014) 33) föreslås sex tekniska ändringar av lagstiftningen om utsläpp av förorenande ämnen, som inte omfattades av kontrollen av ändamålsenligheten. När det gäller mätmetoden inledde kommissionen arbetet redan 2011 (se JRC:s uttalande vid Europaparlamentets utfrågning om Emis den 16 april 2016), som ledde till att tre kommissionsförordningar antogs mellan 2015 och 2016.

Konsekvensbedömningen (SWD(2014) 33) innehåller en utvärderande bedömning i avsnittet om problemformulering, vilket var praxis före COM(2013) 686, såsom förklaras i punkt 72.

Tredje strecksatsen: Kommissionen påpekar att denna hänvisning inte är relevant, eftersom Dieselgate rör biltillverkares manipulering av testresultat med olagliga manipulationsanordningar. Detta har inget samband med testernas noggrannhet eller om de är representativa för verkliga körförhållanden.

73

Kommissionen påpekar att det varken finns tvingande skäl eller belägg för att parallellt utförda konsekvensbedömningar och utvärderingar skulle väcka tvivel angående oberoendet för var och en av processerna. Det görs en tydlig åtskillnad mellan de två processerna i behörighetsreglerna, som innehåller ett krav på att alla relevanta slutsatser ska beaktas i konsekvensbedömningarna. Parallellt utförda utvärderingar/konsekvensbedömningar brukar göras på grund av tidsbrist när det inte är möjligt att utföra dem i ordningsföljd.

Kommissionen betonar att möjligheten att utföra utvärderingar parallellt vid tidsbrist säkerställer att utvärderingen kan göras i tid så att den kan användas som underlag för det politiska beslutet. Den största utmaningen är att säkerställa den övergripande kvaliteten i detta arbete inom en begränsad tidsram.

75

Kommissionen anser att Refit-programmet har utvecklats med tiden, och nu har en tydlig karaktär. Refit-programmet utgör en övergripande ram för att förbättra EU-lagstiftningens effektivitet och ändamålsenlighet, har integrerats fullständigt i kommissionens beslutsprocess och gynnas av ett starkt engagemang från intressenternas sida.

Refit är en integrerad del av kommissionens årliga arbetsprogram. Sedan 2017 har Refit dessutom integrerats i kommissionens beslutsprocess och har tillämpats på alla initiativ som kommissionen har tagit för att se över befintlig EU-lagstiftning.

76

Kommissionen anser att Refit-programmet har en tydlig och väldefinierad profil som kommissionens övergripande program för att förenkla lagstiftningen och minska bördorna. Tidigare program har integrerats fullständigt i Refit. Från och med 2017 klassificeras alla översyner och utvärderingar av lagstiftningen som Refit.

78

Kommissionen klargjorde 2017 i den uppdaterade verktygslådan för bättre lagstiftning att den anser att alla utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten betecknas som Refit, med tanke på att de används för att bedöma EU-lagstiftningens resultat och kan leda till översyner av lagstiftningen för att göra den mer effektiv och ändamålsenlig.

79

Kommissionen håller med om att verktyg 2 i riktlinjerna kan vara tydligare i den här frågan. Sedan 2017 klargörs i verktygslådan att ”alla initiativ för att ändra befintlig lagstiftning är … även i Refit-programmet …”. Det klargörs också att ”alla utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten bidrar till Refit-programmet”. En viss förvirring uppstod till följd av resten av denna mening, där det står att ”det finns inget behov av att beteckna eventuella individuella utvärderingar eller kontroller av ändamålsenligheten som Refit” – eftersom alla utvärderingar eller kontroller av ändamålsenligheten per definition klassificeras som Refit.

Både utvärderingar och lagstiftningsinitiativ ingår i resultattavlan för Refit³ för att visa åtgärdskedjan inom Refit längs den politiska cykeln.

81

Kommissionen anser inte att kommunikationen om Refit-programmet är bristfällig. Kommunikationen om Refit-programmet till de externa intressenterna har varit problematisk eftersom frågan är komplex och det är svårt att uppskatta resultaten i kvantitativa termer. Kommissionen har dock gjort stora ansträngningar för att göra resultattavlan för Refit mer användarvänlig i den digitala version som togs fram i oktober 2017. Den visar läget för genomförandet av alla Refit-initiativ och ger information per politisk prioritering om kvalitativa och kvantitativa resultat.

Under 2018 kommer resultattavlan för Refit att kompletteras med en direkt koppling till funktionen ”Lighten the Load”, dvs. feedbackformuläret till intressenterna.

Slutsatser och rekommendationer

84

Kommissionen anser att Refit-programmet utgör en övergripande ram för att förbättra EU-lagstiftningens effektivitet och ändamålsenlighet. Refit är fullständigt integrerat i kommissionens beslutsprocess och gynnas av ett starkt engagemang från intressenternas sida.

85

Kommissionen bekräftar att det trots det interinstitutionella avtalet inte finns några gemensamma riktlinjer för de tre institutionerna om hur övervaknings- och översynsklausuler ska formuleras för efterhandsöversyner.

86

Kommissionen är beredd att diskutera med medlagstiftarna om hur avsaknaden av gemensamma definitioner kan hanteras på bästa sätt, samtidigt som den behåller sin initiativrätt. Kommissionen framhåller dock att övervaknings- och utvärderingsbehoven ofta är specifika för lagstiftningen i fråga, vilket bör beaktas i eventuella gemensamma definitioner.

87

Kommissionen påpekar att enligt det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning bör lagstiftningen när så är lämpligt fastställa krav på övervakning, utvärdering och rapportering och samtidigt undvika överreglering och administrativa bördor, särskilt för medlemsstaterna. Kraven bör vara proportionerliga när det gäller den börda som rapporteringskraven innebär för intressenter och små och medelstora företag.

Rekommendation 1 – Förbättra det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning

a)

Kommissionen godtar rekommendationen i den mån den berörs av den.

Under 2017 års översyn av riktlinjerna och verktygslådan för bättre lagstiftning lade kommissionen till ett särskilt verktyg för att behandla denna fråga (verktyg 42). Med utgångspunkt i detta är kommissionen beredd att diskutera med medlagstiftarna om hur man kan utforma en systematisk beskrivning över möjliga utfall/efterhandsöversyner, vägledning om lämpliga tidsramar för varje typ av efterhandsöversyn och vägledning om formulering av övervakningsklausuler. En sådan systematisk beskrivning måste ta hänsyn till att specifika rättsakter alltid kan kräva särskilda övervakningsarrangemang, och kommissionens initiativrätt måste upprätthållas.

b)

Kommissionen godtar inte denna rekommendation. Interinstitutionella avtal måste inte vara bindande enligt artikel 295 i EUF-fördraget.

De tre institutionerna beslutade gemensamt 2016 att det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning inte skulle vara bindande. Det finns ett antal rättsliga och institutionella problem som samtliga institutioner ville undvika under förhandlingarna om avtalet, och dessa problem kvarstår.⁴ Det finns inga planer på att se över det gällande interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning.

89

Kommissionen påpekar att riktlinjerna för bättre lagstiftning sedan 2017 inte är tillämpliga på andra översyner än utvärderingar.

Se kommissionens svar på punkt 44.

90

Enligt verktygslådan för bättre lagstiftning krävs det uttryckligen att den använda metoden ska beskrivas tydligt, och detta gäller – proportionellt – för andra typer av efterhandsutvärderingar.

91

Kommissionen håller med om att det är viktigt att det råder klarhet i dessa frågor. Kommissionen framhåller att det i verktygslådan för bättre lagstiftning tydligt anges att de arbetsdokument från kommissionens avdelningar som kommissionen utarbetar i slutet av utvärderingarna måste innehålla en tydlig sammanfattning av bristerna i de uppgifter som använts som underlag för slutsatserna och resultatens stabilitet. I riktlinjerna för bättre lagstiftning anges dessutom att eventuella begränsningar av de uppgifter och den metod som används, särskilt i vilken grad dessa begränsningar kan bidra till bättre underbyggdaslutsatser, måste förklaras tydligt i utvärderingsrapporterna. Denna vägledning förstärktes inom ramen för 2017 års översyn av riktlinjerna/verktygslådan för bättre lagstiftning, vilket bör leda till ytterligare förbättringar.

92

Se kommissionens svar på punkt 44. Detta föreskrivs inte i mandatet för nämnden för lagstiftningskontroll, eftersom det inte är meningen att efterhandsutvärderingar ska innehålla viktiga utvärderande moment.

Rekommendation 2 – Säkra bättre kvalitet på efterhandsöversyner genom att definiera minimikvalitetsnormer för alla efterhandsöversyner

a)

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att bygga vidare på den vägledning som redan finns i verktygslådan (verktyg 42). Hur effektiv en sådan åtgärd kan bli är dock avhängigt av en framtida överenskommelse med Europaparlamentet och rådet, vilket anges i rekommendation 1 a.

b)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen är beredd att undersöka denna aspekt i samband med sin övergripande bedömning av huruvida mandatet för nämnden för lagstiftningskontroll eventuellt behöver ändras. Bedömningen av detta kommer att grundas på följande faktorer:

• Kommissionens viktigaste prioritering är att säkerställa att nämndens resurser används där de ger störst mervärde i form av förbättrade lagstiftningsöversyner.
• En eventuell utökning av nämndens mandat förutsätter att institutionerna kan enas om en systematisk beskrivning av efterhandsutvärderingar och om minimikvalitetsnormer, utan att detta inverkar påkommissionens initiativrätt.

Kommentar från nämnden för lagstiftningskontroll:

Nämnden ser logiken i rekommendationen om att utöka omfattningen av nämndens kontroller till att även omfatta andra efterhandsöversyner än utvärderingar. Baserat på en systematisk beskrivning och överenskomna miniminormer kan nämnden inrikta sina resurser på de mest relevanta efterhandsöversynerna. Detta innebär att nämnden måste göra ett urval baserat på en mycket noggrann långsiktig planering av översynerna.

c)

Kommissionen godtar rekommendationen, som är beroende av att rekommendationerna 2 a och 1 a genomförs.

Rekommendation 3 – Genomför en bristanalys avseende kapaciteten att samla in och hantera uppgifter

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionens avdelningar, inbegripet JRC:s kompetenscentrum för mikroekonomisk utvärdering, har arbetat med att kartlägga de olika databaser som har utvecklats av och/eller finns tillgängliga för kommissionen. Med hänsyn till de administrativa bördor och kostnader som detta medför kommer dessa avdelningar när så är lämpligt att inrikta detta arbete på att identifiera brister när det gäller att generera, samla in och återanvända uppgifter på företagsnivå som kan förtjäna särskilda åtgärder.

I alla händelser kommer det för en specifik rättsakt ofta att finnas behov av tillfälliga mekanismer för att generera, samla in och (åter)använda uppgifter som krävs för att göra sunda evidensbaserade efterhandsöversyner, och genomföra de åtgärder som är mest lämpade för respektive situation.

95

Principen att ”utvärdera först” tillämpas nu vid omkring 75 % av de konsekvensbedömningar som åtföljer förslag till översyn av lagstiftning.

När det gäller parallellt utförda översyner hänvisar kommissionen till sitt svar på punkt 73.

Rekommendation 4 – Se till att ”utvärdera först”-principen respekteras

a)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen är fast besluten att tillämpa principen ”utvärdera först” så långt som det är praktiskt möjligt. Syftet med verktyget för bättre lagstiftning är att det ska ligga till grund för snabba och lämpliga politiska beslut, men det kan inte ersätta de politiska besluten. Under vissa omständigheter, till exempel i brådskande fall, kan kommissionen behöva gå vidare utan att gå igenom alla stegen i strategin för bättre lagstiftning, i fullständig överensstämmelse med sin initiativrätt.

b)

Nämnden för lagstiftningskontroll godtar rekommendationen:

Nämnden spelar redan en viktig roll genom att lyfta fram betydelsen av denna princip i sin övervakning och rapportering.

96

Se kommissionens svar på punkt VIII.

Kommissionen påpekar att Refit har vidareutvecklats sedan det infördes 2012, och dess räckvidd har gradvis utvidgats, i syfte att förstärka och bättre synliggöra kommissionens ansträngningar att identifiera och utnyttja möjligheter till att förenkla reglerna och minska regleringskostnaderna för företag och medborgare, utan att äventyra de politiska målen.

I och med översynen 2017 anser kommissionen att den logiska grunden för Refit har klargjorts och att dess omfattning har utvidgats till sin normala bredd. Kommissionen anser att programmet fortsätter att ge mervärde, bland annat genom att betona hur viktigt det är att sträva efter förenklingar och minskade administrativa bördor redan vid utformningen av politiken, och att detta även visar prov på kommissionens ansträngningar för att förenkla lagstiftningen, minska bördorna och löpande bevaka effekterna av dessa anstängningar under de olika faserna av antagandet och genomförandet av lagstiftningen.

I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning bekräftar de tre institutionerna att de fäster stor vikt vid Refit.

Rekommendation 5 – Integrera Refit i processen för bättre lagstiftning

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen anser att Refit-konceptet nu har förtydligats. Kommissionen inser behovet av att förbättra kommunikationen om Refit är ett led i processerna för bättre lagstiftning.

Förkortningar och ordförklaringar

”utvärdera först”-principen: den (icke bindande) princip genom vilken utvärderingsresultat i rätt tid integreras i den politiska beslutsprocessen; i praktiken innebär den att konsekvensbedömningar som utförs innan lagstiftningsförslag läggs fram bör bygga på lärdomarna från en utvärdering där problem, brister, utmaningar och framsteg har kartlagts. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

avdelningsövergripande styrgrupp: en grupp bestående av personer från olika generaldirektorat vars verksamhetsområden överensstämmer med eller har samband med det ämnesområde som utvärderas plus en företrädare för utvärderingsavdelningen inom det generaldirektorat som leder utvärderingen; styrgruppen bör vara delaktig i alla viktiga aspekter av utvärderingen, från upprättandet av färdplanen till utarbetandet av arbetsdokumentet och inledandet av samrådet mellan kommissionens avdelningar. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

bättre lagstiftning: utformning av politik och lagstiftning så att målen uppnås till lägsta möjliga kostnad; bättre lagstiftning handlar inte om reglering eller avreglering; det är ett arbetssätt som gör att politiska beslut kan förberedas på ett öppet sätt som medger insyn och baseras på bästa tillgängliga rön med ett omfattande deltagande från aktörernas sida. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

CWP: kommissionens arbetsprogram

efterhandsöversyn av lagstiftning: ett politiskt verktyg som resulterar i ett eller flera dokument där en eller alla aspekter av en lagstiftningsinsats på EU-nivå (bestående av en eller flera rättsakter) kartläggs över tid, med eller utan utvärderande moment; inom kommissionen kan sådana dokument anta formen av en rapport eller ett arbetsdokument från kommissionen och de kan ha stöd i externa studier. (Källa: Europeiska revisionsrätten.)

genomföranderapport: en rapport som redogör för införlivandet av ett direktiv och nationella bestämmelsers överensstämmelse med direktivet; kallas ibland rapport om införlivandet. (Källa: Europeiska revisionsrätten.)

konsekvensbedömning på förhand: ett politiskt verktyg som syftar till att samla in bevis (inbegripet resultat av utvärderingar) för att bedöma om framtida lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder på EU-nivå är motiverade och hur åtgärderna bäst kan utformas för att de avsedda politiska målen ska uppnås; en konsekvensbedömning ska identifiera och beskriva det problem som ska hanteras, fastställa mål, formulera politiska alternativ och bedöma effekterna av dessa alternativ; kommissionens system för konsekvensbedömning följer en integrerad metod där man bedömer de miljömässiga, sociala och ekonomiska effekterna av en rad politiska alternativ och på så sätt integrerar ett hållbarhetsperspektiv i EU:s politiska beslutsfattande. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

kontroll av ändamålsenligheten: en omfattande utvärdering av ett politikområde för att se om flera sammanhängande rättsakter har bidragit (eller inte) till att nå de politiska målen. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

nämnden för lagstiftningskontroll: ett oberoende organ inom kommissionen som erbjuder rådgivning till kommissionskollegiet; den har en central kvalitetskontroll- och stödfunktion i kommissionens arbete med konsekvensbedömningar och utvärderingar; nämnden undersöker och avger yttranden och rekommendationer om kommissionens samtliga utkast till konsekvensbedömningar, större utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten med avseende på befintlig lagstiftning. (Källa: webbplatsen Europa.)

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

rapport om tillämpningen: en rapport där tillämpningen av en rättsakt analyseras; dessa rapporter innehåller information om tillämpningsåtgärder som vidtagits i medlemsstaterna; vissa övervakningsuppgifter är tillgängliga. (Källa: Europeiska revisionsrätten.)

Refit-programmet: kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat som inrättades 2012 för att se till att EU:s lagstiftning är lämplig för sitt syfte; det är en process genom vilken befintlig lagstiftning och åtgärder analyseras för att se till att EU-lagstiftningens fördelar uppnås till lägsta kostnad för intressenter, medborgare och offentliga förvaltningar och att regleringskostnaderna minskas, där så är möjligt, utan att det påverkar de politiska mål som initiativet i fråga ska uppnå. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

SWD: (Staff Working Document) arbetsdokument från kommissionens avdelningar.

utvärdering: en evidensbaserad bedömning av i vilken utsträckning en insats har varit effektiv och ändamålsenlig, varit relevant med hänsyn till behov och mål, varit konsekvent både internt och i förhållande till EU:s övriga politiska insatser och uppnått ett mervärde på EU-nivå. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

översynsklausul: en klausul i en EU-rättsakt som ger i uppdrag åt kommissionen och/eller medlemsstaterna att utföra någon form av efterhandsöversyn av hela eller delar av rättsakten. (Källa: Europeiska revisionsrätten.)

övervakningsklausul: en klausul i en EU-rättsakt som ger i uppdrag åt kommissionen och/eller medlemsstaterna att övervaka genomförandet och/eller tillämpningen av hela eller delar av en rättsakt. (Källa: Europeiska revisionsrätten.)

Slutnoter

¹ COM(2015) 215 final Bättre lagstiftning för bättre resultat – en EU-agenda.

² SWD(2017) 350 final: Better Regulation Guidelines (riktlinjer för bättre lagstiftning). Verktygslådan åtföljer och kompletterar riktlinjerna med mer detaljerad information om hur de ska tillämpas.

³ Sedan 1996 har kommissionens avdelningar krav på sig att genomföra efterhandsutvärderingar av alla utgiftsprogram.

⁴ SEK(2000) 1051 Focus on results: strengthening evaluation of Commission activities (fokusering på resultat: förstärkt utvärdering av kommissionens verksamhet); C(2002) 5267/1 Evaluation standards and good practices (standarder och god praxis för utvärdering); kommissionens vägledning: Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services (utvärdering av EU:s verksamhet – en praktisk vägledning för kommissionens avdelningar) (GD Budget, 2004); SEK(2007) 1341 Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework (översyn av normerna för intern kontroll och bakomliggande ram); SEK(2007) 213 slutlig Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation (om att reagera på strategiska behov och öka användningen av utvärdering); kommissionens vägledning: EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques (Evalsed [verktyg för utvärderingar på området socioekonomisk utveckling] källskrift: metod och tekniker) (GD Regional- och stadspolitik, 2009); COM(2012) 746 final EU-lagstiftningens ändamålsenlighet; COM(2013) 686 final Stärkta grunder för smart lagstiftning – utvärdera bättre; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final Genomförandet av agendan för bättre lagstiftning: Bättre lösningar för bättre resultat.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning, 13.4.2016.

⁷ Vid granskningen av de olika översynerna analyserade vi också externt genomförda studier som kommissionen beställt som underlag till vissa av sina översyner (så kallade stödjande studier). I några fall där ingen rapport från kommissionen fanns tillgänglig ansågs den externa studien utgöra översynsdokumentet.

⁸ I SEC(2011) 867 final The added value of the EU budget (mervärdet av EU:s budget) definieras europeiskt mervärde som det ytterligare värde som en EU-åtgärd ger jämfört med det värde som skulle ha skapats genom åtgärder enbart på medlemsstatsnivå. I verktygslådan från 2017 anges att man för att beräkna ett europeiskt mervärde tittar på vilka förändringar som rimligen kan anses vara en följd av EU-insatsen och som går utöver vad som rimligen kunde ha förväntats genom nationella åtgärder från medlemsstaternas sida.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ SWD(2017) 350 final.

¹¹ De fyra länder som ligger i topp är Australien, Storbritannien, Mexiko och Tyskland.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Särskild rapport nr 3/2010 Konsekvensbedömningar vid EU:s institutioner: är de ett stöd i beslutsfattandet?

¹⁴ Granskningen omfattar all sekundärlagstiftning (direktiv och förordningar) inom de fyra generaldirektoratens behörighetsområden som har antagits eller behandlats av de båda medlagstiftarna. Genomförandeåtgärder och övrig sekundärlagstiftning liksom översyner av utgiftsprogram, åtgärdsplaner, meddelanden, översyner som utförts av byråer eller andra organ, rådets rekommendationer och beslut omfattas inte. Översyner av byråer eller andra organ i sin helhet omfattas inte heller, med undantag för specifika åtgärder som ett organ åläggs inom ramen för ett direktiv eller en förordning (dvs. åtgärder knutna till genomförandet av ett politikområde snarare än organets verksamhet).

¹⁵ Detta innefattar översyner som antingen hade avslutats eller fortfarande pågick den 31 december 2016.

¹⁶ Eftersom GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag inrättades 2015 genom en sammanslagning av delar av GD Näringsliv och GD Inre marknaden och tjänster, har översynerna och konsekvensbedömningarna från dessa tidigare generaldirektorat också tagits med i urvalet.

¹⁷ I den här rapporten och om inget annat anges avses med konsekvensbedömning en konsekvensbedömning på förhand.

¹⁸ Bilaga I till kommissionens arbetsprogram.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Meddelande till kommissionen från Dalia Grybauskaitė i samförstånd med ordföranden: Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation (om att reagera på strategiska behov och öka användningen av utvärdering), SEK(2007) 213; och C(2002)5267: meddelande till kommissionen Evaluation standards and good practices (standarder och god praxis för utvärdering), 23.12.2002.

²¹ Europeiska kommissionens verktygslåda för bättre lagstiftning, verktyg nr 42.

²² Gemensam praktisk handledning från Europaparlamentet, rådet och kommissionen för personer som deltar i utformningen av Europeiska unionens lagtexter, 2015.

²³ I punkt 23 i det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning av den 13 april 2016 anges att ”[d]e tre institutionerna enas om att systematiskt överväga användning av översynsklausuler i lagstiftningen och att beakta den tid som krävs för genomförande och för insamling av information om resultat och konsekvenser”.

²⁴ Domstolens dom av den 8 juli 2010, Afton Chemical Limited/Secretary of State for Transport, C-343/09, ECLI:EU:C:2010:419, punkterna 30–40 och domstolens dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (UK) Limited/Secretary of State for Health, C-477/14, ECLI:EU:C:2016:324, punkterna 64–66.

²⁵ Genomförandebedömning eller bedömning av genomförandet (implementation assessment) är det uttryck som Europaparlamentet använder för att referera till sina efterhandsutvärderingsdokument som ligger till grund för parlamentsutskottens genomföranderapporter.

²⁶ Arbetsdokument från Europaparlamentets enhet för efterhandsbedömningar Method and Process (metod och process).

²⁷ Urval av nyligen antagen lagstiftning (2014–2016).

²⁸ Tre av de 105 rättsakter som undersöktes uteslöts ur urvalet eftersom de inte var relevanta i sammanhanget.

²⁹ Europeiska kommissionens verktygslåda för bättre lagstiftning, kapitel 6, s. 314.

³⁰ En europeisk genomförandebedömning är ett centralt bakgrundsdokument för parlamentsutskotten när de utarbetar en ”genomföranderapport” om det nationella införlivandet av en EU-strategi eller rättsakt och dess genomförande i nationell lagstiftning, arbetsdokument från Europaparlamentets enhet för efterhandsbedömningar Method and Process (metod och process).

³¹ Förseningarna har beräknats endast i relation till de rättsligt ålagda tidsfristerna för översyn.

³² Längden på förseningarna av pågående översyner (inte offentliggjorda 31.12.2016) är skillnaden mellan föreskriven tidsfrist och 31.12.2016.

³³ Europeiska kommissionens verktygslåda för bättre lagstiftning, verktyg nr 41 om metoder och indikatorer för övervakning, s. 270.

³⁴ När vi undersökte frågan om metodval tittade vi bara på sådana översyner som hade ett utvärderande moment (utvärderingar och andra).

³⁵ Enligt riktlinjerna för bättre lagstiftning krävs att utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten utgår från fem kriterier: relevans, ändamålsenlighet, effektivitet, konsekvens och europeiskt mervärde. Europeiskt mervärde omfattar subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

³⁶ Ett antal avslutade översyner har uteslutits eftersom de inte innehöll några utvärderande inslag.

³⁷ Refit-utvärdering av direktiv 2002/49/EG om bedömning och hantering av omgivningsbuller (SWD(2016) 454), offentliggjord i december 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Fitness Check of the Birds and Habitats Directives (kontroll av ändamålsenligheten avseende fågel- och habitatsdirektiven) (SWD(2016) 472), offentliggjord 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, s. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Grönbok om företagsstyrning i finansiella institut och om ersättningspolicy (COM(2010) 284), grönboken från 2011 om en EU-ram för bolagsstyrning (COM(2011) 164) och två externa undersökningar om övervakningen och genomförandet av bestämmelserna om bolagsstyrning i medlemsstaterna 2009 (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf) och om direktörers uppgifter och ansvar 2013 (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf) samt andra särskilda utvärderingar i samband med de nya åtgärderna.

³ Resultattavlan för Refit: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Dessa problem omfattar bland annat följande frågor: Skulle ett bindande avtal endast ge upphov till rättigheter och skyldigheter för parterna, eller även för tredje parter? Skulle EU-domstolen vara behörig att avgöra eventuella överträdelse av ett bindande avtal, och vilka skulle rättsmedlen vara? Skulle det finnas ett skiljedomsförfarande om parterna inte ville vända sig till domstolen? Hur skulle det vara organiserat? Dessa frågor är relevanta och bör beaktas när man bedömer hur bindande interinstitutionella avtal ska anses vara

Händelse	Datum
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes	den 26. oktober 2016
Den preliminära rapporten skickades till kommissionen (eller andra revisionsobjekt)	den 17 januari 2018
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet	den 16 maj 2018
Kommissionens (eller andra revisionsobjekts) officiella svar hade tagits emot på alla språk	Europaparlamentet: den 27 mars 2018 Rådet: den 25 april 2018 Kommissionen och nämnden för lagstiftningskontroll gemensamt: den 9 april 2018

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Henri Grethen, med stöd av Marc Hostert (kanslichef). Kärnteamet bestod av Emmanuel Rauch (förstechef), Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards och Ekaterina Vaahtera (revisorer).

Från vänster till höger: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen och Emmanuel Rauch.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9750-1	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/137586	QJ-AB-18-007-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-9748-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/960547	QJ-AB-18-007-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.