Preskúmanie ex post týkajúce sa právnych predpisov EÚ: dobre zriadený, no neúplný systém

Zhrnutie

Preskúmanie legislatívy ex post a lepšia právna regulácia

I

Preskúmanie legislatívy ex post je hlavnou súčasťou politiky Komisie na dosiahnutie lepšej právnej regulácie. Jeho účelom je uľahčiť dosiahnutie cieľov verejnej politiky pri minimálnych nákladoch a zvýšiť pridanú hodnotu opatrení EÚ. V roku 2015 Komisia posilnila svoju politiku lepšej právnej regulácie odštartovaním programu lepšej právnej regulácie.

Ako sme vykonávali audit

II

Pri audite sme posudzovali, či bol systém EÚ týkajúci sa preskúmavania legislatívy ex post náležite naplánovaný, vykonávaný, riadený a či bola jeho kvalita náležite kontrolovaná, čím by sa účinne prispelo k cyklu lepšej právnej regulácie.

III

Predmetom auditu boli preskúmania legislatívy vykonané ex post v rokoch 2013 až 2016 štyrmi generálnymi riaditeľstvami Komisie, ako aj všetky právne predpisy a posúdenia vplyvu ex ante v rámci pôsobnosti týchto generálnych riaditeľstiev prijaté v rokoch 2014 až 2016.

Čo sme zistili

IV

Zistili sme, že z porovnania so situáciou vo väčšine členských štátov vychádza súčasný systém Komisie na preskúmavanie právnych predpisov ex post celkovo priaznivo. Konkrétnejšie pokiaľ ide o hodnotenia, Komisia navrhla systém, ktorý je ako celok dobre riadený a jeho kvalita dobre kontrolovaná, a účinne tak prispieva k cyklu lepšej právnej regulácie. V súvislosti s preskúmaniami, s výnimkou hodnotení, sme však zistili nedostatky.

V

Zistili sme, že v legislatíve EÚ sa často využívajú doložky o preskúmaní a v menšej miere aj doložky o monitorovaní. Keďže však neexistujú spoločné definície platné pre všetky inštitúcie ani usmernenia k vypracúvaniu návrhov, ich obsah ani ich očakávané výstupy nie sú vždy jasné.

VI

Zatiaľ čo hodnotenia sa vo všeobecnosti vypracúvajú v súlade s právnymi požiadavkami a osvedčenými postupmi, to isté neplatí v rovnakej miere na ostatné preskúmania, na ktoré sa do roku 2017 nevzťahovali usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu. Nedostatky sme zistili aj v prezentácii použitej metodiky a v niektorých prípadoch aj v súvislosti so zohľadnením nedostatočnosti údajov.

VII

Zistili sme tiež, že preskúmania ex post sú verejne dostupné a veľká väčšina z nich poskytuje jasný záver a uvádza sa v nich, aké následné kroky sa majú urobiť. Komisia systematicky zasielala svoje správy o preskúmaniach ex post spoluzákonodarcom (Európsky parlament a Rada); Rada však Komisii zriedkakedy odpovedá priamo. Pri vypracúvaní posúdení vplyvu ex ante Komisia okrem toho nie vždy využíva preskúmania ex post. Medziinštitucionálna dohoda medzi Európskym parlamentom, Radou a Komisiou o lepšej tvorbe práva obsahujúca ustanovenie o preskúmaní platných právnych predpisov nie je záväzná.

VIII

A napokon sme tiež zistili, že program REFIT nebol jasne zdôvodnený, a to isté platí aj o kritériách, podľa ktorých sa jednotlivé iniciatívy označujú ako REFIT. Súčasne sa však REFIT v usmerneniach opisuje ako špecifický program. Vyvoláva to otázky o jeho súčasnom charaktere a pridanej hodnote.

Čo odporúčame

IX

Na základe týchto pripomienok predkladáme niekoľko odporúčaní Komisii a jedno výboru pre kontrolu regulácie.

Úvod

Preskúmania legislatívy ex post sú základnou súčasťou legislatívneho cyklu

01

Preskúmanie legislatívy ex post je kľúčovou súčasťou politiky Komisie na dosiahnutie lepšej právnej regulácie, ktorej účelom je zrealizovať voľby verejnej politiky a zvýšiť pridanú hodnotu opatrení EÚ. Preskúmanie ex post možno vnímať ako poslednú fázu legislatívneho cyklu poskytujúcu retrospektívnu bilanciu jedného alebo všetkých aspektov regulačného zásahu EÚ, ktorým môže byť jeden alebo viac legislatívnych aktov. Možno ho tiež považovať za východiskový bod pre pochopenie dosahu, nedostatkov a prínosov určitej politiky alebo zavedeného právneho predpisu, ktorý poskytuje spätnú väzbu pre návrhy nových právnych predpisov alebo zmien existujúcich predpisov. Preskúmania ex post by sa mali vnímať v kontexte hodnotného cyklu zdokonalených procesov a výsledkov v každom štádiu legislatívneho procesu, pričom každý z nich posilňuje kvalitu nasledujúceho kroku (pozri ilustráciu 1).

Narastajúci význam preskúmaní ex post

02

Na inštitucionálnej úrovni EÚ možno pôvod koncepcie lepšej právnej regulácie vysledovať k zasadnutiam Európskej rady v Göteborgu a Laekene v roku 2001. Súčasný program lepšej právnej regulácie EÚ¹, ktorý je iniciatívou Komisie pod vedením Jeana-Clauda Junckera, bol zverejnený v roku 2015 spolu s niekoľkými ďalšími iniciatívami. Dopĺňali ho usmernenia vrátane súboru nástrojov, ktoré boli predmetom preskúmania v polovici roku 2017².

03

Európska komisia za uplynulé dve desaťročia pri niekoľkých príležitostiach uznala význam náležite vykonaných hodnotení pre kvalitu právnych predpisov³. Prácou na lepšej právnej regulácii sa Komisia snažila zvýšiť pridanú hodnotu opatrení EÚ v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality. Prehľad súvisiacich hlavných iniciatív sa uvádza v ilustrácii 2⁴.

04

Za posledné roky došlo k významným udalostiam. V roku 2013 sa Komisia zaviazala uplatňovať zásadu „najprv vyhodnotiť“, čo znamená, že pred vypracovaním posúdení vplyvu nových legislatívnych návrhov by sa mali vyhodnotiť platné právne predpisy. V tom istom roku uznala, že na zabezpečenie toho, aby činnosti v rámci preskúmania ex post viedli k včasným a relevantným informáciám pre proces rozhodovania, je potrebné vyvinúť značné úsilie⁵. V medziinštitucionálnej dohode⁶ z roku 2016 bol zdôraznený význam hodnotenia a signatári sa zaviazali v relevantných prípadoch ustanoviť v právnych predpisoch povinnosť vykonávať monitorovanie, podávať správy a uskutočňovať hodnotenie, a systematicky zvažovať začleňovanie doložiek o preskúmaní do právnych predpisov.

Preskúmanie legislatívy ex post – množstvo definícií

05

Komisia používa na pomenovanie preskúmania legislatívy ex post mnohé rôzne výrazy. V kontexte tohto auditu sa preskúmanie legislatívy ex post (ďalej len „preskúmanie ex post“) definuje ako nástroj politiky, ktorého výsledkom je dokument alebo súbor dokumentov obsahujúci retrospektívne bilancovanie jedného alebo všetkých aspektov regulačného zásahu (môže ním byť jeden alebo viac legislatívnych aktov), buď s hodnotiacimi prvkami alebo bez nich. Termín „preskúmanie ex post“ sa používa na súhrnné označenie dokumentov vypracovaných Komisiou ex post: hodnotenie, preskúmanie, kontrola vhodnosti a správy všetkých druhov (správa o transpozícii, správa o vykonávaní, správa o uplatňovaní atď.)⁷.

06

Z vyššie uvedených termínov Komisia definovala „hodnotenie“ ako „posúdenie založené na dôkazoch, v ktorom sa hodnotí, do akej miery bolo opatrenie účinné a efektívne, relevantné z hľadiska potrieb a jeho cieľov, vnútorne ucelené a v súlade s ostatnými opatreniami v rámci príslušnej politiky EÚ a do akej miery zabezpečilo pridanú hodnotu EÚ“⁸ a „kontrolu vhodnosti“ ako „komplexné hodnotenie oblasti politiky, ktoré sa zvyčajne týka toho, ako niekoľko súvisiacich legislatívnych aktov prispelo (alebo neprispelo) k dosiahnutiu politických cieľov“⁹.

Program REFIT

07

Význam zámeru a snáh Komisie v oblasti preskúmaní ex post za niekoľko uplynulých rokov by sa mal posudzovať aj v širšom kontexte jej snáh o zlepšenie spravovania existujúceho objemu právnych predpisov EÚ. Toto zameranie zvýšilo dôležitosť zaistenia stabilne vysokej kvality výstupov všetkých rôznych foriem činností v súvislosti s preskúmaniami ex post.

08

V tomto kontexte zaviedla Komisia v roku 2012 Program regulačnej vhodnosti a efektívnosti (REFIT) na zabezpečenie toho, aby všetky právne predpisy EÚ spĺňali svoj účel. Podľa oznámenia Komisie, ktorým sa program zriaďuje¹⁰, ide o proces, v rámci ktorého sa analyzuje platná legislatíva a opatrenia s cieľom overiť, či sa prínosy právnych predpisov EÚ dosahujú pri najnižších možných nákladoch pre zainteresované strany, občanov a verejné správy, a či sa regulačné náklady znižujú vždy, keď je to možné, bez toho, aby to zasiahlo ciele politiky, ktoré sa prostredníctvom príslušnej iniciatívy majú dosiahnuť.

Postavenie v medzinárodnom hodnotení a predchádzajúce posúdenie Dvora audítorov

09

EÚ má systém pre preskúmanie legislatívy ex post. V tejto oblasti je teda ďalej ako väčšina členských štátov.

10

Na základe zloženého indexu, v ktorom bola zohľadnená metodika, transparentnosť, kontrola kvality a systematické používanie preskúmania ex post¹¹, zaradila OECD v roku 2015 systém EÚ týkajúci sa preskúmania ex post na piate miesto¹² spomedzi všetkých jej členov.

11

Kvalitu systému v medzinárodných súvislostiach potvrdil aj podkladový prieskum systémov 32 krajín týkajúcich sa preskúmania ex post (28 členských štátov a štyri ďalšie krajiny, ktoré OECD vyhodnotila za najlepšie v danej kategórii), ktorý sme zadali na vykonanie. Z výsledkov prieskumu vyplynulo, že spomedzi 32 krajín má zavedený systém preskúmania legislatívy ex post v podobe jasne vymedzených inštitucionálnych úloh a jasných usmernení len 14 krajín. Z týchto 14 krajín je 11 členskými štátmi EÚ.

12

V osobitnej správe o posúdení vplyvu v inštitúciách EÚ uverejnenej v roku 2010¹³ sme dospeli k záveru, že používanie hodnotení ex post bolo stále slabé, pretože „sa nevykonávali systematicky vo všetkých legislatívnych oblastiach“. Cieľom tohto auditu ju poskytnúť relevantné a nestranné informácie o súčasnom systéme EÚ týkajúcom sa preskúmania legislatívy ex post.

Rozsah a ciele auditu

13

Pri tomto audite sme posudzovali, či bol systém preskúmavania legislatívy EÚ ex post náležite naplánovaný, vykonávaný a či bola jeho kvalita náležite kontrolovaná, čím by sa účinne prispelo k cyklu lepšej právnej regulácie. Konkrétne sme skúmali:

1. do akej miery Komisia a spoluzákonodarcovia (Európsky parlament a Rada) riadne zvážili pri príprave nových právnych predpisov alebo zmene existujúcich právnych predpisov doložky o preskúmaní a monitorovaní;
2. či Komisia zabezpečuje včasné vykonanie všetkých svojich povinností v súvislosti s preskúmaním ex post v súlade s uceleným a jednotným súborom usmernení a noriem vrátane mechanizmov kontroly kvality;
3. či Komisia a spoluzákonodarcovia zabezpečujú, aby boli preskúmania legislatívy ex post verejne dostupné, dospeli k jasnému výsledku, aby sa na ich základe prijali nadväzné opatrenia a integrovali sa do legislatívneho cyklu;
4. či je jasný zmysel programu REFIT.

14

Audit sa vzťahoval na všetky právne ustanovené preskúmania ex post i preskúmania ex post, ktoré neboli právne ustanovené¹⁴, vykonané v rokoch 2013 až 2016¹⁵. Z dôvodu vysokého počtu vykonaných preskúmaní ex post sme do vzorky vybrali štyri generálne riaditeľstvá z rôznych oblastí politiky a s rôznou mierou skúseností s vykonávaním preskúmaní ex post. Do vzorky bolo vybraných 133 preskúmaní ex post, ktoré vykonali štyri generálne riaditeľstvá: GR ENV, GR GROW, GR HOME a GR SANTE (pozri prílohu I)¹⁶. Z toho 49 pripadalo na hodnotenia (40) a kontroly vhodnosti (9), a zostávajúcich 84 boli iné preskúmania ex post ako hodnotenia a kontroly vhodnosti. Tieto generálne riaditeľstvá boli vybrané na základe objemu preskúmaní ex post, za ktoré zodpovedajú, a pretože predstavujú prierez skúseností s praktickým uplatňovaním metód preskúmania Komisie. Analyzovali sme aj 105 právnych predpisov, ktoré boli predmetom uvedených 133 preskúmaní ex post.

15

S cieľom posúdiť existenciu a obsah doložiek o monitorovaní a preskúmaní v nedávno prijatej legislatíve sme preskúmali aj všetkých 34 právnych predpisov prijatých od júla 2014 do konca roku 2016, ktoré iniciovali vybrané generálne riaditeľstvá (pozri prílohu II).

16

Rovnako sme skontrolovali aj dodržiavanie zásady „najprv vyhodnotiť“ v súvislosti s 29 posúdeniami vplyvu¹⁷ vypracovanými štyrmi vybranými generálnymi riaditeľstvami v rokoch 2014 až 2016, ako aj legislatívne návrhy v pracovnom programe Komisie na rok 2017¹⁸.

17

Ďalej sme pri audite preskúmali rámec zavedený pre každé zo štyroch uvedených generálnych riaditeľstiev, ako aj postupy navrhnuté generálnym sekretariátom, ktoré sa vzťahujú na celú Komisiu. Postupy kontroly kvality vo všeobecnosti a konkrétne práca výboru pre kontrolu regulácie boli tiež súčasťou auditu.

18

A napokon sme preskúmali aj prácu, ktorú realizovali dvaja spoluzákonodarcovia ex post v súvislosti: a) so zmenami doložiek o monitorovaní a preskúmaní v legislatívnych návrhoch Komisie; b) s reakciou spoluzákonodarcov na preskúmania Komisie ex post; c) a preskúmaniami ex post vykonanými samotnými spoluzákonodarcami.

19

Naše audítorské kritériá vychádzajú z usmernení Komisie, hlavne z usmernení pre lepšiu právnu reguláciu z roku 2015¹⁹, ktoré sa vzťahujú na nedávne preskúmania ex post, ako aj z predchádzajúcich usmernení a noriem Komisie týkajúcich sa hodnotenia²⁰, ktoré sa vzťahujú na preskúmania ex post spred roku 2015. Navštívili sme aj OECD, aby sme získali informácie o meraní kvality práce na preskúmaniach ex post.

20

Pri audite bol tiež využitý podkladový prieskum (zadaný na vykonanie Dvorom audítorov) týkajúci sa systémov preskúmania legislatívy ex post v jednotlivých členských štátoch EÚ a štyroch nečlenských krajinách, ktoré sa považujú za najlepšie v tomto kontexte. Cieľom tejto práce bolo získať lepšie pochopenie stavu vývoja systému Komisie v medzinárodnom kontexte.

21

Počas auditu nám asistoval panel piatich externých expertov na regulačnú politiku a hodnotenie, najmä z akademického prostredia a think tankov. Prispel k nášmu audítorskému prístupu a zabezpečil, aby boli zohľadnené najrelevantnejšie aspekty preskúmania ex post.

Pripomienky

Rozšírené využívanie doložiek o preskúmaní a monitorovaní, chýbajú však spoločné usmernenia

22

Doložky o preskúmaní prispievajú k tomu, aby sa zabezpečilo vykonanie preskúmania ex post v súvislosti s právnym predpisom, v ktorom sú obsiahnuté. Ich prítomnosť je dôležitá, nie je však postačujúca. Ich formulácia a použitá terminológia by mali byť jasné a stanovený termín v súlade s typom požadovaného preskúmania ex post. Ak spoluzákonodarcovia pozmenili návrh Komisie, tieto zmeny by nemali byť na úkor zrozumiteľnosti doložky. Mala by existovať všeobecná zhoda, pokiaľ ide o rôznu terminológiu a dôsledky, ktoré by mohla mať na načasovanie rôznych typov preskúmaní. Okrem toho ak je v právnom predpise zahrnutá doložka o preskúmaní, mal by obsahovať aj doložku o monitorovaní týkajúcu sa členských štátov, aby sa umožnil zber údajov na úrovni členských štátov pre nadchádzajúce preskúmanie ex post.

23

Na tento účel sa pri audite skúmalo:

1. či existujú usmernenia k vypracovaniu doložiek o monitorovaní a preskúmaní;
2. či právne predpisy obsahujú doložky o preskúmaní a aká formulácia a načasovanie sa pre ne použili vrátane toho, či bola doložka o preskúmaní zmenená spoluzákonodarcami;
3. či právne predpisy obsahujú doložky o monitorovaní, ako aj prípadná súvislosť medzi absenciou doložiek o monitorovaní v právnom predpise a pripomienkami v preskúmaniach ex post týkajúcimi sa dostupnosti alebo kvality údajov o monitorovaní.

Chýbajúce medziinštitucionálne usmernenia k vypracovaniu doložiek o monitorovaní a preskúmaní

24

Do roku 2017 neexistovali usmernenia Komisie o formulovaní doložiek o monitorovaní a preskúmaní. Až pri revízii usmernení pre lepšiu právnu reguláciu a súboru nástrojov zaviedla Komisia nástroj pre „právne ustanovenia týkajúce sa monitorovania a hodnotenia“²¹. Tento nástroj poskytuje praktické usmernenie k tomu, čo zahrnúť do doložiek o monitorovaní a preskúmaní v návrhoch právnych predpisov, najmä pokiaľ ide o načasovanie, úlohy a metodiky zberu údajov. Stanovuje, že hodnotenie by sa spravidla malo vykonať len vtedy, ak sú k dispozícii údaje o opatrení EÚ za minimálne tri celé roky. Ďalšími/priebežnými preskúmaniami ex post uvedenými v tomto nástroji sú správy o transpozícii, správy o vykonávaní a správy o monitorovaní. Pre každý z týchto typov preskúmania nástroj poskytuje príklady doložiek, ktoré sa majú vložiť do právneho predpisu.

25

Ani Európsky parlament ani Rada nemajú vlastné usmernenia k navrhovaniu doložiek o monitorovaní a preskúmaní. Usmernenia Komisie sa nevzťahujú na spoluzákonodarcov a v spoločnej praktickej príručke²² k navrhovaniu právnych predpisov EÚ sa konkrétne nespomína navrhovanie doložiek o monitorovaní ani preskúmaní. V apríli 2016 tieto tri inštitúcie prijali medziinštitucionálnu dohodu o lepšej tvorbe práva, v ktorej sa vyzdvihuje význam systematického zvažovania, či do právnych predpisov vkladať doložky o preskúmaní²³. Táto dohoda však nie je právne záväzná²⁴ a možno ju považovať za nástroj „soft law“. Inštitúcie nevydali na túto tému žiadne ďalšie podrobné usmernenia.

26

V štúdii pod názvom Priebežne aktualizovaný kontrolný zoznam k doložkám o preskúmaní (Rolling Checklist on Review Clauses), zostavenej výskumnou službou Európskeho parlamentu (EPRS) v roku 2017, sa doložky o preskúmaní rozdeľujú na intenzívne (alebo kľúčové) a jednoduché. V súlade s tzv. intenzívnymi povinnosťami preskúmania sa vykonáva úplné hodnotenie právneho predpisu, zatiaľ čo jednoduchšie povinnosti preskúmavania znamenajú najmä správy o vykonávaní. To nemusí nevyhnutne odrážať spoločné medziinštitucionálne chápanie termínov pre preskúmanie používaných v doložkách o preskúmaní, keďže ako sa pripúšťa aj v tejto štúdii, v týchto troch inštitúciách „neexistuje dohodnutá definícia doložky o preskúmaní“.

27

Pokiaľ ide o načasovanie, Európsky parlament uplatňuje podobný prístup ako Komisia, a uvádza, že „vládne všeobecná zhoda v tom, že posúdenia vykonávania²⁵ by sa nemali realizovať príliš skoro: odporúča sa najskôr tri roky po opatrení politiky“²⁶.

28

Rada nezaujala stanovisko k prítomnosti ani k obsahu doložiek o preskúmaní v právnych predpisoch EÚ. Nič nenaznačuje, že by bola táto záležitosť predmetom internej medziodvetvovej analýzy v rámci inštitúcie.

Doložky o preskúmaní sa používajú bežne, no často sú nejasné

29

Spomedzi 34 právnych predpisov v pôsobnosti generálnych riaditeľstiev vo vzorke, ktoré boli prijaté v rokoch 2014 až 2016, takmer všetky (32) obsahovali doložku o preskúmaní. Toto zistenie potvrdzuje aj Priebežne aktualizovaný kontrolný zoznam Európskeho parlamentu k doložkám o preskúmaní z roku 2017, v ktorom sa uvádza, že 80 % všetkých smerníc a 58 % všetkých nariadení, ktoré boli analyzované, obsahovalo doložku o preskúmaní.

30

Avšak len dve tretiny legislatívnych návrhov v našej vzorke²⁷ už obsahovalo doložku o preskúmaní. Existuje možnosť, že Komisia nenavrhla doložky o preskúmaní vtedy, keď len jednoducho menila existujúci právny predpis, pretože už ten obsahoval doložku o preskúmaní. Aj napriek tomu však v niektorých prípadoch spoluzákonodarcovia považovali za potrebné, nahradiť alebo zmeniť existujúce doložky o preskúmaní.

31

Väčšinu preskúmaní ex post ustanovených v 34 právnych predpisoch možno zhruba kategorizovať ako hodnotenia alebo ako správy o vykonávaní, uplatňovaní alebo správy o konkrétnej téme. To však nevyjadruje jasne drobné rozdiely medzi možnými typmi správ, v dôsledku čoho je následne zložité povedať, čo má Komisia posudzovať a aký produkt má vytvoriť (pozri rámček 1).

32

Nie je možné jasne a dôsledne určiť príčinnú súvislosť medzi typom ustanoveného preskúmania ex post a jeho načasovaním. Napríklad v jednom prípade je hodnotenie nariadené tri roky po začiatku uplatňovania, kým v inom prípade sa má správa o vykonávaní predložiť až desať rokov po začatí uplatňovania. Vo vzorke je tiež pomerne značný počet správ o uplatňovaní, správ o vykonávaní a hodnotení, ktorých vypracovanie bolo ustanovené na štyri až päť rokov po začiatku uplatňovania, hoci tieto tri typy správ sa vzťahujú na rôzne obdobia legislatívneho cyklu.

33

Uznávame, že je výhodou umožniť Komisii a spoluzákonodarcom prispôsobiť doložky o preskúmaní konkrétnym potrebám jednotlivých právnych predpisov, zistili sme však tiež, že nie vždy bolo jasné, aké výstupy doložky o preskúmaní sa očakávajú. Existuje navyše aj riziko, že načasovanie preskúmania ex post nebude zodpovedať očakávaným výstupom.

34

Tieto problémy súvisiace s nejednotnou formuláciou a načasovaním sme zistili aj v druhej hlavnej vzorke použitej na tento audit, ktorá pozostávala zo 133 preskúmaní ex post, ktoré mali byť predložené v rokoch 2013 až 2016 a týkajú sa teda starších právnych predpisov. Poukazuje to na dlhodobý problém pri navrhovaní doložiek o preskúmaní v právnych predpisoch EÚ.

Doložky o monitorovaní boli použité v dvoch tretinách prípadov

35

Je nevyhnutné monitorovať vykonávanie a uplatňovanie právnych predpisov na zabezpečenie toho, aby boli k dispozícii dostatočné spoľahlivé a porovnateľné údaje na uskutočnenie preskúmania legislatívy ex post vychádzajúceho z dôkazov. V relevantných prípadoch je preto zahrnutie doložiek o monitorovaní do právnych predpisov dôležité, aby bol stanovený rámec, v ktorom sa informácie poskytnú Komisii, a to platí najmä pre informácie od členských štátov.

36

Viac než dve tretiny (73 zo 102²⁸) preskúmaných právnych predpisov obsahovalo doložku o monitorovaní týkajúcu sa členských štátov. V niektorých generálnych riaditeľstvách to bolo bežnejšie ako v ostatných. Zatiaľ čo GR ENV (24 z 27) a GR SANTE (21 z 24) malo doložky o monitorovaní pre takmer všetky právne predpisy v ich pôsobnosti, v prípade GR GROW to tak bolo len pri menej než polovici právnych predpisov (11 z 26). Sčasti to môže byť odrazom menej technického charakteru právnych predpisov vo vzorke.

37

Mnohé preskúmania ex post poukazovali na potrebu zlepšiť zber údajov zavedením alebo zlepšením mechanizmov monitorovania.

38

Zvyšných 29 právnych predpisov neobsahovalo doložky o monitorovaní týkajúce sa členských štátov. V štyroch preskúmaniach ex post týkajúcich sa týchto právnych predpisov bola spomenutá absencia doložky o monitorovaní a vyzdvihnutá potreba vytvoriť mechanizmus monitorovania.

39

Pri posudzovaní právnych predpisov prijatých v rokoch 2014 až 2016 je situácia podobná: deväť z 34 neobsahovalo doložku o monitorovaní. Nedošlo k výraznému zlepšeniu systematického začleňovania doložiek o monitorovaní do právnych predpisov.

40

Generálny sekretariát zriadil v júni 2016 špecializovanú pracovnú skupinu pre monitorovanie a kvantifikáciu. Medzi jej hlavné ciele patrí podpora práce Komisie v súvislosti so zlepšovaním monitorovania a kvantifikácie vplyvu opatrení EÚ, a to prostredníctvom zvyšovania znalostí a výmeny skúseností, s cieľom reagovať na „silnú potrebu praktických rád a nasmerovania v tom, ako vyčísliť vplyvy opatrení EÚ, najmä pri regulačnom zásahu, kde sú skúsenosti obmedzené“. Pracovná skupina je poverená vydávaním usmernení alebo dokumentov obsahujúcich osvedčené postupy, tie však ešte neboli vypracované.

Nerovnomerné vykonávanie a kontrola kvality preskúmaní ex post

41

Kvalita rámca pre preskúmania ex post (usmernenia vrátane súboru nástrojov) je zásadne dôležitá, rovnako ako ich praktické vykonávanie. Preto sme preskúmali:

• rámce rôznych inštitúcií pre vykonávanie preskúmaní ex post,
• načasovanie vykonávania preskúmaní ex post,
• používané metodiky i to, do akej miery sú vysvetlené,
• obmedzenia údajov a do akej miery sú zohľadnené,
• vnútorné mechanizmy kontroly kvality,
• úlohu výboru pre kontrolu regulácie.

Vylepšený, no neúplný rámec pre preskúmania ex post

42

Generálny sekretariát Komisie zohráva ústrednú úlohu pri vytváraní a rozvíjaní usmernení a osvedčených postupov v oblasti regulačnej politiky a dohľade nad nimi. To zahŕňa formulovanie usmernení, zabezpečovanie ich jednotného uplatňovaniami rôznymi generálnymi riaditeľstvami, prevádzkovanie rôznych medziútvarových sietí týkajúcich sa preskúmaní ex post (napr. technická pracovná skupina pre monitorovanie a hodnotenie) a komunikácia s tretími stranami pôsobiacimi v tejto oblasti (členské štáty, akademická obec, medzinárodné organizácie ako je OECD atď.).

43

Generálny sekretariát prevzal vedúcu úlohu v príprave usmernení pre lepšiu právnu reguláciu a súbor nástrojov z roku 2015 a pri ich revízii v roku 2017. Tieto usmernenia tvoria ucelený rámec, v ktorom môžu útvary Komisie vykonávať hodnotenia. Súbor nástrojov obsahuje kapitolu venovanú hodnoteniam a kontrolám vhodnosti²⁹, zatiaľ čo na určité aspekty preskúmaní ex post sa môže vzťahovať niekoľko ďalších nástrojov.

44

Usmernenia sa však do roku 2017 okrem hodnotení nevzťahovali na iné preskúmania ex post. Nie sú pre ne záväzné prísne normy kontroly kvality tak ako pre hodnotenia a kontroly vhodnosti, a to ani napriek tomu, že súvisiaca práca môže mať podobný charakter, trvanie a náklady. V dôsledku toho sa pri iných preskúmaniach ex post, ako sú hodnotenia, môžu použiť mnohé rôzne postupy vykonávania, čo môže potenciálne viesť k rôznej kvalite. V roku 2017 boli preskúmania zahrnuté v obmedzenej miere.

45

Spoluzákonodarcovia môžu tiež vykonávať vlastné preskúmania ex post a vydávať vlastné usmernenia. Rada nemá vlastné usmernenia a v období 2013 – 2016 neuskutočnila žiadne vlastné preskúmania ex post, Parlament však zriadil výskumnú službu Európskeho parlamentu (EPRS), ktorá má od roku 2013 útvar pre hodnotenie ex post (EVAL). Tento útvar vykonáva preskúmania ex post, ktoré nazýva „európske posúdenia vykonávania“ (EIA) a ktoré slúžia ako podkladové dokumenty o hodnotení ex post na účely správ parlamentných výborov o vykonávaní³⁰. Má interné usmernenia k vykonávaniu EIA, ktoré sa, pokiaľ ide o metodiku, podrobne riadia usmerneniami Komisie.

Komisia spoluzákonodarcom len zriedkakedy vysvetlila, prečo sa preskúmania ex post oneskorili

46

Ustanovenie preskúmania ex post v právnom predpise znamená oprávnené očakávanie spoluzákonodarcov a zainteresovaných strán, že Európska komisia ho včas vykoná, a zároveň ide aj o právnu požiadavku.

47

Celkovo Európska komisia nevykonáva preskúmania ex post načas (69 z 85) a oneskorenia sú zriedka vysvetlené. Priemerné oneskorenie za celú vzorku je trochu viac ako rok³¹, pokiaľ ide o právnu povinnosť, ktorá sa má preskúmaním ex post splniť, bez ohľadu na skutočnosť, že takéto preskúmania ex post môžu mať širší a hlbší záber ako tie, s ktorými sa v právnych predpisoch pôvodne počítalo³². Toto oneskorenie sa týka veľmi širokej škály preskúmaní ex post a vzhľadom na dôraz Komisie na hodnotenia treba uviesť, že priemerné oneskorenie v súvislosti s hodnoteniami a kontrolami vhodnosti je o niečo viac ako 16 mesiacov. Vysvetlením môžu byť oneskorenia v transpozícii právnych predpisov členskými štátmi (v dôsledku ktorých sa napríklad oneskoruje hodnotenie súladu), oneskorené vykonávanie a/alebo neskoro predložené správy členských štátov.

48

Pomerne významné priemerné oneskorenie preskúmaní ex post by sa malo posudzovať v kontexte skutočnosti, že sa nedostatočne zohľadňuje jednak najvhodnejšie načasovanie rôznych typov preskúmania ex post pri navrhovaní doložiek o preskúmaní (pozri body 32 až 34) a tiež potreba ukončiť preskúmanie ex post v kontexte záväzku Komisie „najprv vyhodnotiť“. Potreba Komisie dosiahnuť rovnováhu medzi vhodným načasovaním, dodržaním zásady „najprv vyhodnotiť“ a kvalitou výstupu nepochybne z veľkej časti vysvetľuje načasovanie vykonávania preskúmaní ex post. O tom, že Komisia tieto skutočnosti vysvetľuje spoluzákonodarcom v prípadoch, keď sa preskúmanie ex post oneskorí, však existuje len málo dôkazov.

Nejednotné uplatňovanie metodiky

49

V súbore nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu sa zdôrazňuje dôležitosť uznania metodických problémov a problémov spojených so zberom údajov počas hodnotenia³³. V súvislosti s dôrazom, ktorý Komisia kladie na tvorbu politiky založenú na dôkazoch, by legitímnosť jej záverov posilnil náležitý prehľad metodiky zahŕňajúci zber údajov i nástroje analýzy vo všetkých preskúmaniach ex post s hodnotiacim obsahom (nielen hodnotenia), ako aj vysvetlenie voľby metodiky. Uľahčilo by to aj lepšie pochopenie a v prípade potreby umožnilo zopakovať prácu, ktorá je základom záverov.

50

Prístup k metodike v našej vzorke ukončených preskúmaní ex post je nejednotný³⁴. Zvolená metodika je síce často opísaná, tento opis bol však ucelený (teda zahŕňal zber údajov i nástroje analýzy údajov) len pri trochu viac ako polovici preskúmaní ex post. Dôvod výberu konkrétnej metodiky sa uvádza len v trochu viac ako tretine preskúmaní ex post. Zaznamenali sme aj veľké rozdiely v kvalite a ucelenosti poskytnutých informácií o metodike. Vo vzorke preskúmaní ex post bolo 14 hodnotení, ktoré boli uverejnené v roku 2016, teda po tom, ako začali platiť usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu. Hoci bolo pri týchto hodnoteniach vždy dodržaných päť kritérií³⁵ stanovených v usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu, vysvetlenie metodiky bolo niekedy nedostatočné.

Obmedzenia údajov boli zohľadnené a prijali sa nápravné opatrenia, no výsledky sa zatiaľ nedosiahli

51

Preskúmania ex post by mali čitateľom poskytnúť dostatok informácií o údajoch, na ktorých sú postavené závery Komisie.

52

Určitú mieru obmedzení údajov možno považovať za prirodzenú pre väčšinu preskúmaní ex post týkajúcich sa celej EÚ, pretože zber a porovnávanie údajov o komplexných otázkach z množstva jurisdikcií predstavuje výzvu. Vo väčšine ukončených preskúmaní ex post by sa preto mali uznať akékoľvek obmedzenia použitých údajov, aby spoluzákonodarcovia a zainteresované strany pochopili, ktoré závery údaje podporujú a ktoré nie.

53

V dvoch tretinách z 80 ukončených kontrolovaných preskúmaní ex post sa zohľadňujú obmedzenia údajov, ktoré tvoria základ práce na preskúmaní ex post³⁶. Hlavnými zistenými problémami sú neúplnosť alebo nedostatok údajov, kvalita údajov a problémy v súvislosti s konzultáciami so zainteresovanými stranami (nízka odozva, nízka reprezentatívnosť odpovedí atď.).

54

Obmedzenia údajov sú niekedy dôsledkom nedostatočného monitorovania (pozri tiež body 38 a 39) a niekedy to súvisí s nevhodným načasovaním preskúmaní ex post (pozri body 32 až 34). Niektoré preskúmania ex post však obsahujú vysvetlenie, ako sa tieto obmedzenia riešili (pozri rámček 2).

55

Obmedzenia údajov pravdepodobne ostanú pre Komisiu jednou z najväčších výziev v jej snahe zabezpečiť trvalo vysokú kvalitu práce na prieskumoch ex post. O žiadnom generálnom riaditeľstve v našej vzorke sa nedá povedať, že by malo systémový prístup k dostupnosti údajov a otázkam kvality v celom riaditeľstve. Mnohé z nich však prijímajú rôzne opatrenia na zlepšenie svojej schopnosti zbierať a spravovať údaje (pozri rámček 3).

56

Od aktualizácie súboru nástrojov v roku 2017 je v ňom zahrnuté odporúčanie uviesť jasné posúdenie obmedzení zaznamenaných pri zbere údajov a modelovaní, a zodpovedajúce posúdenie o „váhe dôkazov“ podporujúcich závery hodnotenia. Generálny sekretariát okrem toho tiež predsedá špecializovanej pracovnej skupine pre monitorovanie a kvantifikáciu na podporu práce Komisie v súvislosti so zlepšovaním monitorovania a kvantifikácie vplyvu opatrení EÚ, a to prostredníctvom zvyšovania znalostí a výmeny skúseností (pozri bod 40).

Hodnotenia a kontroly vhodnosti sú predmetom systematickej kontroly kvality, neplatí to však o ostatných preskúmaniach ex post

57

Kvalita preskúmaní ex post je zásadne dôležitá pre zabezpečenie kvality akýchkoľvek následných opatrení v rámci legislatívneho cyklu. Komisia v súbore nástrojov zdôraznila, že kvalitu hodnotení je potrebné neustále kontrolovať, konkrétne prostredníctvom medziútvarovej riadiacej skupiny, ktorá zabezpečí expertízu navyše a zohľadnenie a analýzu rôznych hľadísk na zlepšenie celkovej kvality. Zásadu kontroly kvality možno rozšíriť na celú prácu na preskúmaní ex post s hodnotiacim obsahom. Okrem toho proces kontroly kvality externých štúdií na podporu preskúmania ex post, ako aj interne realizovaných preskúmaní ex post by mal byť vždy zdokumentovaný.

58

Využívanie medziútvarových riadiacich skupín na hodnotenia a kontroly vhodnosti je dobre zavedené. Všetky hodnotenia a kontroly vhodnosti vo vzorke mali medziútvarovú riadiacu skupinu, čo zahŕňalo aj podporné štúdie. Avšak pri ostatných typoch preskúmania ex post to platilo zriedka, hoci značný počet z nich (40) obsahoval hodnotiace prvky. Tieto preskúmania ex post, rovnako ako hodnotenia a kontroly vhodnosti, môžu byť a často aj sú predmetom medziútvarovej konzultácie. K týmto konzultáciám však dochádza v procese preskúmania ex post veľmi neskoro, týkajú sa len správy Komisie, nezahŕňajú podporné štúdie a sú zamerané na zosúladenie postupov generálnych riaditeľstiev Komisie.

59

Iné externé štúdie na podporu preskúmaní ex post, ako sú hodnotenia, nie sú systematicky predmetom formálneho posudzovania kvality. Požiadavka používať pre tieto štúdie formulár na posúdenie kvality sa vzťahuje len vtedy, keď sa vykonávajú na podporu hodnotení. Interne vykonávané preskúmania ex post sú predmetom procesu kontroly kvality v rámci jednotlivých generálnych riaditeľstiev, ten sa však zriedka dokumentuje, a nenašli sme dôkazy o jasných kritériách či usmerneniach ku kontrole kvality takýchto preskúmaní ex post.

Narastajúci vplyv výboru pre kontrolu regulácie na kontrolu kvality

60

Na zaistenie kvality a transparentnosti posúdení vplyvu ex ante a preskúmaní ex post je zásadne dôležité mať dozorný orgán. To zdôraznila aj OECD v roku 2012 v odporúčaní k regulačnej politike a správe.

61

V kontexte EÚ túto úlohu od roku 2015 plní výbor pre kontrolu regulácie. Nahrádza výbor Európskej komisie pre posudzovanie vplyvu. Výbor pre kontrolu regulácie má sedem stálych členov (štyria vyslaní z Európskej komisie a traja prijatí externe). Oproti výboru pre posudzovanie vplyvu bol jeho mandát rozšírený na hodnotenia a kontroly vhodnosti. Ide o pozitívny krok, ktorým sa dozorný orgán Komisie pre regulačnú kvalitu dostáva pred mnohých partnerov v EÚ i mimo nej (pozri tiež rámček 4). Iné preskúmania ex post, ako sú hodnotenia, však nie sú v právomoci výboru pre kontrolu regulácie.

62

Počet negatívnych stanovísk k posúdeniam vplyvu a hodnoteniam vydaných výborom pre kontrolu regulácie poukazuje na jeho de facto nezávislosť. Skutočnosť, že výbor nemá samostatný sekretariát, hierarchicky oddelený od generálneho sekretariátu Komisie, predstavuje riziko pre jeho nezávislosť. Vnímanie jeho nezávislosti by okrem toho mohlo ohroziť aj zapojenie predsedu výboru pre kontrolu regulácie do partnerskej platformy spravovanej Komisiou (platforma REFIT).

Preskúmania ex post sú vo všeobecnosti verejne dostupné; výsledky sú jasné, nie vždy sa však využívajú v posúdeniach vplyvu ex ante

63

Uverejnenie a oznámenie zistení a záverov preskúmania ex post pomáha propagovať aktívne využitie preskúmania ex post a jeho zistení pred čo najširším publikom. Na tento účel sa pri audite auditu skúmalo, či:

• boli preskúmania ex post verejne dostupné a či bol ich obsah jasný,
• spoluzákonodarcovia priamo reagovali na preskúmania ex post,
• sa v posúdeniach vplyvu vypracovaných na účely nových legislatívnych iniciatív zohľadnili existujúce preskúmania ex post.

Preskúmania ex post sú vo všeobecnosti verejne dostupné a ich výsledky jasné, je však potrebné posilniť následné monitorovanie

64

V záujme transparentnosti by mali byť ukončené preskúmania ex post verejne dostupné. V týchto preskúmaniach ex post by sa mali uvádzať jasné výsledky, to znamená, že v správe Komisie by sa mali vymedziť nasledujúce kroky. V súbore nástrojov sa využívanie akčného plánu následných opatrení pri hodnoteniach po roku 2015 považuje za osvedčený postup, pretože generálnym riaditeľstvám pomáha sledovať vykonávanie opatrení, ktoré sa majú realizovať.

65

Preskúmania ex post vo vzorke boli v takmer všetkých prípadoch verejne dostupné. Správy Komisie a súvisiace pracovné dokumenty útvarov Komisie (SWD) boli dostupné vždy. Podporné štúdie pre preskúmania ex post vo vzorke boli s výnimkou dvoch k dispozícii online, ak sa na ne nevzťahovali ustanovenia o zachovaní dôvernosti. Tieto štúdie boli často na tematickej webovej stránke generálneho riaditeľstva.

66

Napriek dostupnosti väčšiny preskúmaní ex post dokument Komisie (správa alebo SWD) v niektorých prípadoch neposkytoval hyperlink či jasný odkaz na podpornú štúdiu, a v iných prípadoch nebola podporná štúdia zverejnená v tom istom čase ako správa Komisie.

67

Z 88 ukončených posúdených preskúmaní ex post boli vo väčšine (79) jasne uvedené výsledky a/alebo nadväzné kroky, a aké opatrenia (legislatívne alebo iné) plánuje prijať Komisia. Zvyčajne sa to uvádzalo v záverečnej časti oficiálneho dokumentu Komisie, ktorý predstavovalo preskúmanie ex post. Posun smerom k jednotnejšej prezentácii záverov a nadväzných krokov sa prejavuje v novších správach Komisie, nejde však ešte o štandardný postup.

68

Napriek jasnému uvedeniu nadväzných krokov vo väčšine správ Komisie však správy o kontrole prijatia následných opatrení ešte nie sú štandardnou praxou ani v jednom generálnom riaditeľstve vo vzorke. V niekoľkých generálnych riaditeľstvách hodnotiaci úradníci používajú alebo majú k dispozícii určité zaujímavé postupy na zlepšenie následných opatrení, ktoré sa majú vykonať na základe záverov preskúmaní ex post. Napríklad GR HOME vytvorilo podľa návrhov v súbore nástrojov vzor pre nadväzné opatrenia.

Európsky parlament a Rada zriedka priamo reagujú na preskúmania Komisie vykonávané ex post

69

Reakcia spoluzákonodarcov na preskúmania ex post vypracované Komisiou (napr. zaradenie preskúmania ex post do programu príslušného výboru Parlamentu alebo pracovnej skupiny Rady) v primeranom časovom rámci po zaslaní dokumentu by Komisii pomohla pri príprave akčného plánu následných opatrení. Podľa súboru nástrojov by sa tieto akčné plány následných opatrení mali vypracovať do šiestich mesiacov od uverejnenia.

70

Z programov a zápisníc výborov a pracovných skupín sme zistili, že Európsky parlament a Rada zriedka reagovali na správy Komisie do šiestich mesiacov od ich uverejnenia (17 (Parlament) a 27 (Rada) zo 77). To však v plnej miere neodráža skutočnosť, že spoluzákonodarcovia môžu zohľadniť alebo využiť správy Komisie v neskoršom štádiu alebo v inom kontexte (napr. pri vypočutiach alebo v interných pracovných skupinách). Prvoradú úlohu preskúmaní ex post vypracovaných Komisiou, ktorou je poskytovať informácie pre prácu spoluzákonodarcov, možno teda považovať za splnenú. Zriedkavé priame reakcie na Komisiu však možno považovať za nevyužitú príležitosť poskytnúť informácie pre ďalšiu prácu, čím sa potenciálne oslabuje cyklus lepšej právnej regulácie.

Pri väčšine nových iniciatív sa dodržiava zásada „najprv vyhodnotiť“

71

Posúdenia vplyv ex ante by mali nadväzovať na predchádzajúcu hodnotiacu prácu, v súlade so zásadou Komisie „najprv vyhodnotiť“, vrátane posúdení vplyvu nadväzujúcich na hodnotenia (hodnotenia vykonávané paralelne s posúdeniami vplyvu). Generálny sekretariát Komisie stanovil túto zásadu za hlavný ukazovateľ výkonnosti, s cieľovou hodnotou 60 % posúdení vplyvu pri významných legislatívnych iniciatívach, ktorým predchádzali hodnotenia.

72

Zo vzorky 29 posúdení vplyvu prijatých v rokoch 2014 až 2016 v rámci oblasti pôsobnosti nebola pri šiestich z nich dodržaná zásada „najprv vyhodnotiť“ stanovená Komisiou v roku 2010. To znamená, že tieto posúdenia vplyvu neodkazujú na predchádzajúce preskúmanie ex post, hoci pre to neexistoval žiadny zjavný dôvod (pozri rámček 5). Sme si vedomí, že na niektorých z týchto posúdení vplyvu sa začalo pracovať predtým, ako sa Komisia v roku 2013 zaviazala systematicky uplatňovať zásadu „najprv vyhodnotiť“. Vo výročnej správe výboru pre kontrolu regulácie za rok 2016 sa uvádza, že Komisia dodržala zásadu „najprv vyhodnotiť“ v 50 % preskúmaných posúdení vplyvu. Najnovšie údaje výboru poukazujú na zlepšenie, keďže pri 75 % posúdení vplyvu v roku 2017 bola zásada „najprv vyhodnotiť“ uplatnená.

73

S hodnoteniami vykonávanými paralelne s posúdeniami vplyvu súvisia dve riziká. Po prvé, riziko pre nezávislosť procesu hodnotenia vo vzťahu k nezávislosti posúdenia vplyvu. Po druhé, riziko pre pridanú hodnotu hodnotenia na účely posúdenia vplyvu, ak sa hodnotenie nedokončí včas. Vo vzorke preskúmaní ex post vykonaných v období 2013 – 2016 je päť dokončených/prebiehajúcich hodnotení vykonávaných paralelne s posúdeniami vplyvu. Pri dvoch dokončených malo načasovanie významný vplyv na hodnotu a užitočnosť hodnotení.

74

Pri pohľade na pracovný program Komisie na rok 2017 je zrejmé, že 27 z 32 legislatívnych iniciatív bolo založených na preskúmaniach ex post. Zo zostávajúcich piatich prípadov sa tri týkali nových legislatívnych oblastí a zásada „najprv vyhodnotiť“ sa preto na ne nevzťahovala. V jednom prípade bola udelená výnimka z toho dôvodu, že značný objem hodnotiacej práce sa vykonal už predtým, a v ďalšom prípade nebol na uskutočnenie preskúmania ex post dostatok údajov.

Program REFIT je nejasný

75

Program REFIT bol vytvorený v roku 2012 na zabezpečenie toho, aby všetky právne predpisy EÚ spĺňali svoj účel. Po vydaní usmernení pre lepšiu právnu reguláciu v roku 2015 ponechala Komisia program REFIT oddelený. Pri revízii v roku 2017 bol program REFIT zahrnutý do súboru nástrojov, zatiaľ čo v pracovnom programe Komisie bol stále prezentovaný ako samostatná iniciatíva. Pri audite sa skúmala relevantnosť programu REFIT a jeho komplementárnosť s programom lepšej právnej regulácie.

76

Program REFIT vychádzal a nadväzoval na niekoľko predchádzajúcich iniciatív a jeho cieľom bolo zaviesť systematickejší prístup k znižovaniu záťaže a spravovaniu legislatívneho acquis EÚ. Nie je však jasné, do akej miery tieto predchádzajúce iniciatívy stále definujú a formujú program REFIT, a to isté platí aj o základných kritériách/kritériách vylúčenia a očakávaných výstupoch. Aktuálny stav programu REFIT z roku 2015 odkazuje na „zjednodušujúce iniciatívy“ vykonávané mimo pôsobnosti programu REFIT, nevysvetľuje sa však, čím sa iniciatívy REFIT odlišujú od iných iniciatív. Je preto ťažké jasne určiť stratégiu programu REFIT.

77

Celý proces súvisiaci s programom REFIT začína zmapovaním situácie s cieľom „určiť regulačné oblasti a jednotlivé právne predpisy s najväčším potenciálom pre zjednodušenie pravidiel a zníženie regulačných nákladov, ktoré spôsobujú podnikom a občanom bez toho, aby sa ohrozili ciele verejnej politiky“⁴¹. Toto mapovanie bolo pre rôzne generálne riaditeľstvá veľmi cenné, pretože podporilo zmeny a zlepšilo riadenie rozličných procesov regulácie legislatívneho cyklu v rámci generálnych riaditeľstiev. Mapy acquis vytvorené generálnymi riaditeľstvami poskytujú množstvo informácií o legislatívnych acquis jednotlivých generálnych riaditeľstiev vrátane všetkých povinnosti v súvislosti s preskúmaním ex post, ako aj preskúmaniami ex post vykonaných z vlastnej iniciatívy na konkrétnych právnych predpisoch.

78

Keďže chýbajú kritériá, podľa ktorých by sa hodnotenia klasifikovali ako patriace a nepatriace do programu REFIT, REFIT možno považovať skôr za označenie pre prácu na prieskumoch ex post ako za informáciu o prípadných významných rozdieloch vo vstupoch, procesoch, postupoch a výstupoch. Všetky generálne riaditeľstvá vo vzorke zdôraznili, že k hodnoteniam REFIT a ostatným hodnoteniam pristupujú rovnako. Podľa usmernení z roku 2015 mal všetky hodnotenia REFIT preskúmať výbor pre kontrolu regulácie, status hodnotenia REFIT však nebol kritériom, ktoré by výbor používal pri výbere hodnotení na kontrolu.

79

Vo verzii súboru nástrojov z roku 2017 sa uvádza, že už nie je potrebné rozlišovať hodnotenia a kontroly vhodnosti REFIT. Zároveň sa uvádza, že každá nová iniciatíva, ktorou sa mení platný právny predpis je automaticky iniciatívou REFIT, ak sa nestanoví inak. Zjavný rozpor medzi klasifikáciou hodnotení a iniciatív REFIT by neumožnil formálnu identifikáciu reťazca činnosti REFIT v politickom cykle. Zrušenia a prepracované verzie sú niekedy (v roku 2014 a 2015) zahrnuté do prílohy programu REFIT k pracovnému programu Komisie a niekedy nie (v roku 2016 a 2017). V rokoch 2015 a 2016 sa v prílohách REFIT k pracovnému programu Komisie kombinujú legislatívne a nelegislatívne opatrenia.

80

Výbor pre kontrolu regulácie vo svojej výročnej správe za rok 2016 uviedol, že bolo „ťažké uplatňovať zásady programu REFIT pri posudzovaní jednotlivých posúdení vplyvu a hodnotení“.

81

Komunikácia s externými partnermi o programe REFIT je nedostatočná. Porovnávacia tabuľka REFIT z roku 2017 v súčasnej podobe nie je ľahko použiteľná a výsledky programu nie je ľahké pochopiť. Vzhľadom na nedávny vývoj programu REFIT a jeho postupné zlúčenie so štandardnými postupmi legislatívneho cyklu je porovnávacia tabuľka v súčasnej podobe diskutabilná.

Závery a odporúčania

82

Preskúmanie ex post je kľúčovým prvkom politického cyklu EÚ a prispieva k cyklu lepšej právnej regulácie. V roku 2015 v nadväznosti na existujúce postupy Komisia iniciovala program lepšej právnej regulácie a vydala súvisiace usmernenia a súbor opatrení.

83

Celkovo sme dospeli k záveru, že súčasný systém Komisie týkajúci sa preskúmania ex post je porovnateľný so situáciou vo väčšine členských štátov. Komisia má ako celok dobre navrhnutý systém hodnotení a kontrol vhodnosti, ktoré dobre riadi a ktorých kvalita je dobre kontrolovaná, čím sa účinne prispieva k cyklu lepšej právnej regulácie.

84

My sme však zistili isté nedostatky. Hlavné zistené nedostatky sa týkajú chýbajúcich spoločných definícií doložiek o preskúmaní, nejasné zaobchádzanie s inými preskúmaniami ex post, ako sú hodnotenia a kontroly vhodnosti, ako aj nejasnosť programu REFIT.

Rozšírené využívanie doložiek o preskúmaní a monitorovaní, chýbajú však spoločné usmernenia

85

Napriek absencii spoločných medziinštitucionálnych definícií a usmernení sa doložky o preskúmaní bežne používajú v právnych predpisoch EÚ a ich výskyt v prijatých legislatívnych textoch sa v posledných rokoch zvýšil. V niekoľkých prípadoch, keď do návrhu Komisie nebola doložka o preskúmaní zahrnutá, vložila sa počas legislatívneho procesu. Považujeme to za pozitívny krok na zaistenie systematického prístupu k preskúmavaniu právnych predpisov, aj keď medziinštitucionálna dohoda nie je záväzná (pozri body 24 až 30).

86

Obsah doložiek o preskúmaní napriek tomu nie je vždy jasný, najmä pri identifikácii požadovaného výstupu a keď sa posudzuje, kedy by sa malo preskúmanie ex post realizovať (pozri body 31 až 34).

87

Okrem toho doložky o monitorovaní, ktorými sa ukladá potreba zbierať údaje od členských štátov, sa nepoužívajú tak často ako doložky o preskúmaní, napriek tomu, že sú dôležité pri zabezpečovaní kvalitných preskúmaní ex post (pozri body 35 až 40).

Odporúčanie 1 – Posilnenie medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva

1. Komisia by v spolupráci s Európskym parlamentom a Radou mala v kontexte existujúcej medziinštitucionálnej dohody vytvoriť medziinštitucionálnu príručku k doložkám o preskúmaní a monitorovaní obsahujúcu:
   • taxonómiu možných výstupov/preskúmaní ex post, o ktoré možno požiadať,
   • usmernenie k orientačnému načasovaniu jednotlivých typov preskúmaní ex post,
   • usmernenie k návrhu doložiek o monitorovaní pre inštitúcie alebo orgány EÚ i členské štáty.
2. Komisia by mala navrhnúť, aby Európsky parlament a Rada v súlade s článkom 295 ZFEÚ rozhodli o právnej forme a prostriedkoch, ktoré posilnia záväzný charakter medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva s cieľom maximalizovať praktické účinky.

Cieľový dátum vykonania: december 2019.

Nerovnomerné vykonávanie a kontrola kvality preskúmaní ex post

88

Hodnotenia sa vo všeobecnosti vykonávajú v súlade s právnymi požiadavkami a osvedčenými postupmi stanovenými v usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu. Zistili sme však niekoľko nedostatkov.

89

Do roku 2017 sa usmernenia nevzťahovali na iné preskúmania ex post ako hodnotenia. V dôsledku toho sa tieto preskúmania ex post vykonávali veľmi odlišne a neriadili sa štandardizovanými postupmi ani napriek tomu, že niekedy mohli zahŕňať dôležité hodnotiace prvky alebo samé predstavovať dôležitý medzník v rámci cyklu lepšej právnej regulácie (pozri body 42 až 45).

90

Jasne vysvetlená metodika prispieva k pochopeniu, ako aj k legitímnosti a kvalite preskúmania ex post. Hoci vybraná metodika je často opísaná, tento opis nie je dostatočne podrobný, aby umožnil dobré pochopenie jej výhod a obmedzení (pozri body 49 až 50).

91

Nedostupnosť údajov je jedným z najväčších problémov, pretože bráni riadnemu vykonaniu preskúmaní ex post založených na dôkazoch. Hoci určité obmedzenia údajov treba vždy očakávať, keď ide o komplexné záležitosti týkajúce sa celej EÚ, je potrebné vyvinúť maximálnu snahu o ich zníženie na minimum. Je dôležité, aby boli takéto obmedzenia v preskúmaniach ex post stále zohľadnené, aby zákonodarcovia a zainteresované strany chápali spoľahlivosť a váhu záverov preskúmania ex post (pozri body 51 až 56).

92

Kontrola kvality hodnotení a podporných štúdií k nim boli štandardizované prostredníctvom medziútvarových skupín a kontrolných zoznamov pre kvalitu. Hodnotenia sú v súčasnosti systematicky súčasťou štandardizovaného pracovného dokumentu útvarov Komisie. Situácia v súvislosti s inými preskúmaniami ex post, ako sú hodnotenia, je menej pozitívna. Niektoré preskúmania ex post, s výnimkou hodnotení, v súčasnosti zahŕňajú hodnotiace prvky. Výbor pre kontrolu regulácie však podľa svojho mandátu nie je povinný ich zohľadniť ani vtedy, keď majú silný hodnotiaci rozmer (pozri body 57 až 62).

Odporúčanie 2 – Lepšie zabezpečenie kvality preskúmaní ex post stanovením minimálnych noriem kvality pre všetky preskúmania ex post

1. Komisia by mala vymedziť súbor minimálnych noriem kvality pre iné preskúmania ex post, ako sú hodnotenia, s cieľom zaistiť ich kvalitu vo všetkých útvaroch Komisie.
2. Komisia by mala výboru pre kontrolu regulácie, ako nezávislému hodnotiteľovi, udeliť právomoc kontrolovať iné preskúmania ex post, ako sú hodnotenia.
3. Komisia by mala do minimálnych noriem kvality, ktoré sa vzťahujú na preskúmania ex post s hodnotiacim prvkom, začleniť povinnosť zahrnúť podrobný prehľad použitej metodiky (t. j. vrátane nástrojov zberu a analýzy údajov), zdôvodnenie voľby a obmedzenia.

Cieľový dátum vykonania: december 2019.

Odporúčanie 3 – Vykonanie analýzy nedostatkov v súvislosti s kapacitami zberu a správy údajov

Komisia by mala na vhodných úrovniach vykonať analýzy nedostatkov v súvislosti s kapacitami na vyprodukovanie, zber a (opätovné) využitie údajov potrebných pre spoľahlivé preskúmania ex post založené na dôkazoch, a vykonať súvisiace opatrenia, ktoré najlepšie zodpovedajú danej situácii.

Cieľový dátum vykonania: jún 2019.

Preskúmania ex post sú vo všeobecnosti verejne dostupné; výsledky sú jasné, nie vždy sa však využívajú v posúdeniach vplyvu ex ante

93

Prakticky všetky preskúmania ex post sú verejne dostupné. Správy Komisie sa časom stali jasnejšími a vo väčšine z nich sa predkladá jasný záver a nadväzné kroky (pozri body 64 až 68).

94

Kvalita regulácie je zodpovednosťou všetkých troch inštitúcií zainteresovaných v legislatívnom procese. Správy Komisie o vykonaných preskúmaniach ex post sa systematicky zasielajú spoluzákonodarcom, tí však Komisii zriedkakedy odpovedajú priamo. Spoluzákonodarcovia však môžu využiť preskúmania ex post v širšom politickom cykle, keď je téma preskúmania ex post predmetom legislatívnej reformy alebo novelizácie (pozri body 69 až 70).

95

Napriek nedávnemu zlepšeniu sa zásada „najprv vyhodnotiť“ nedodržiava približne v štvrtine prípadov. Keď sa hodnotenia a posúdenia vplyvu vykonávajú zároveň (paralelne), vyvoláva to pochybnosti o nezávislosti týchto dvoch procesov a účinnom zvážení záverov hodnotenia (pozri body 71 až 74).

Odporúčanie 4 – Zabezpečenie dodržiavania zásady „najprv vyhodnotiť“

1. Komisia by mala zabezpečiť, aby sa pri revízii existujúcej legislatívy systematicky dodržiavala zásada „najprv vyhodnotiť“. Nemala by preto schváliť návrh, keď posúdenie jeho vplyvu nie sú založené na predchádzajúcom hodnotení.
2. Výbor pre kontrolu regulácie by mal venovať náležitú pozornosť uplatňovaniu tejto zásady. Každoročne by mal uverejniť zoznam posúdení vplyvu, pri ktorých nebola dodržaná zásada „najprv vyhodnotiť“.

Cieľový dátum vykonania: december 2018.

Program REFIT je nejasný

96

Program REFIT slúži pri presadzovaní prístupu lepšej právnej regulácie v Komisii s cieľom zlepšiť kvalitu právnych predpisov. Jeho zmysel je však nejasný a to isté platí aj o kritériách, podľa ktorých sa jednotlivé iniciatívy označujú ako REFIT. Súčasne sa však REFIT v usmerneniach opisuje ako špecifický program. Vyvoláva to otázky o jeho súčasnom charaktere (pozri body 75 až 81).

Odporúčanie 5 – Začlenenie programu REFIT do cyklu lepšej právnej regulácie

Komisia by mala objasniť koncepciu programu REFIT a štandardizovať jeho prezentáciu a využívanie, aby sa nevytváral dojem, že program REFIT je nejakým spôsobom oddelený od bežného cyklu lepšej právnej regulácie.

Cieľový dátum vykonania: december 2018.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 16. mája 2018.

Odpovede Parlamentu

VII

Príslušné výbory v Európskom parlamente vzali na vedomie preskúmania Komisie ex post a súvisiace správy. Každý výbor má svoj zavedený vnútorný postup prijímania rozhodnutí, spravidla na úrovni koordinátorov (zástupcov každej politickej skupiny v každom výbore), o tom, či sú potrebné následné kroky a akým spôsobom sa majú podniknúť.

V Európskom parlamente možno v nadväznosti na takéto dokumenty Komisie podniknúť kroky okrem iného formou rozpravy na schôdzi koordinátorov, v rámci štruktúrovaného dialógu výboru s príslušným komisárom, v rámci rozpravy o nových legislatívnych návrhoch a hlasovania o možných pozmeňujúcich návrhoch, alebo iniciovaním správy o vykonávaní určitej politiky EÚ, jej právnych predpisov alebo výdavkového programu. Nadväzujúce kroky môžu tiež predstavovať dôležitý základ vypočutia alebo workshopu organizovaného príslušným výborom.

Preskúmania, resp. správy Európskej komisie ex post posudzujú aj príslušné služby v rámci poskytovania podkladových informácií poslancom, konkrétne generálne riaditeľstvo pre parlamentné výskumné služby, generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky Únie a generálne riaditeľstvo pre vonkajšie politiky Únie. Tieto podkladové informácie sa vo všeobecnosti sprístupňujú verejnosti na internetovej stránke Európskeho parlamentu (ThinkTank EP).

25

Pri tvorbe takýchto usmernení v Európskom parlamente by bolo potrebné ponechať poslancom voľnosť politického výberu, aby mohli slobodne vykonávať svoj mandát.

26

Európsky parlament začal vypracúvať tento komplexný kontrolný zoznam, keďže takéto informácie doteraz neexistovali, aspoň nie vo forme, ktorá by bola k dispozícii Parlamentu. Tento verejne dostupný dokument používajú hlavne sekretariáty výborov, aby radili svojim poslancom, ako môžu prípadne zostavovať priority činností vo výbore v rámci obmedzeného času na schôdze.

35

V súvislosti s monitorovaním transpozície práva EÚ do vnútroštátnych právnych predpisov Európsky parlament, Rada a Komisia podpísali Spoločné politické vyhlásenie Európskeho parlamentu, Rady a Komisie z 27. októbra 2011 k vysvetľujúcim dokumentom (Ú. v. EÚ C 369/15, 17. 12. 2011) a Spoločné politické vyhlásenie členských štátov a Komisie z 28. septembra 2011 k vysvetľujúcim dokumentom (Ú. v. EÚ C 369/14, 17. 12. 2011).

Na účel monitorovania a uplatňovania právnych predpisov sú potrebné aj informácie o transpozícii práva EÚ do vnútroštátneho práva. V rámci uvedených spoločných politických vyhlásení by mali členské štáty poskytovať takéto informácie Komisii. Tieto informácie by boli užitočné aj pre Parlament, pretože je pre neho ako spoluzákonodarcu dôležité vedieť, či sa právo EÚ riadne transponuje do vnútroštátneho práva, aby sa umožnil rozvoj jeho zamýšľaných účinkov. Tieto informácie by tiež umožnili vytvoriť si aj predstavu o prípadoch, keď členské štáty pri transpozícii potenciálne prekročili rámec toho, čo vyžaduje právo EÚ.

70

Príslušné výbory v Európskom parlamente vzali na vedomie prieskumy Komisie ex post a súvisiace správy. Každý výbor má svoj zavedený vnútorný postup prijímania rozhodnutí, spravidla na úrovni koordinátorov (zástupcov každej politickej skupiny v každom výbore), o tom, či sú potrebné následné kroky a akým spôsobom sa majú podniknúť.

V Európskom parlamente možno v nadväznosti na takéto dokumenty Komisie podniknúť kroky okrem iného formou rozpravy na schôdzi koordinátorov, v rámci štruktúrovaného dialógu výboru s príslušným komisárom, v rámci rozpravy o nových legislatívnych návrhoch a hlasovania o možných pozmeňujúcich návrhoch, alebo iniciovaním správy o vykonávaní určitej politiky EÚ, jej právnych predpisov alebo výdavkového programu. Nadväzujúce kroky môžu tiež predstavovať dôležitý základ vypočutia alebo workshopu organizovaného príslušným výborom.

Preskúmania, resp. správy Európskej komisie ex post posudzujú aj príslušné služby v rámci poskytovania podkladových informácií poslancom, konkrétne generálne riaditeľstvo pre parlamentné výskumné služby, generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky Únie a generálne riaditeľstvo pre vonkajšie politiky Únie. Tieto podkladové informácie sa vo všeobecnosti sprístupňujú verejnosti na internetovej stránke Európskeho parlamentu (ThinkTank EP).

Odporúčanie 1 (a) – O potrebe a realizovateľnosti tohto odporúčania by mali v prvom rade diskutovať všetky tri príslušné inštitúcie na politickej úrovni.

94

V súlade s politickými prioritami výborov Európskeho parlamentu sa budú správy Komisie o preskúmaní ex post určite skúmať buď vo fáze príprav predkladaných legislatívnych návrhov, pri ich predkladaní alebo v inej fáze legislatívneho cyklu, prípadne aj v rámci interného postupu výborov. Pozri aj odpoveď na odsek VII a bod 70.

Odpovede Rady

Klaus-Heiner LEHNE
predseda Európskeho dvora audítorov
Rue Alcide De Gasperi 12
L-1615 Luxembourg

Vážený pán predseda,

Vec: Predbežné pripomienky Európskeho dvora audítorov týkajúce sa „Ex-post preskúmania právnych predpisov EÚ: dobre zavedený, ale neúplný systém“

Rád by som Vám poďakoval za Váš list zo 17. januára 2018 adresovaný predsedníčke Rady pre všeobecné záležitosti pani ZACHARIEVOVEJ, v ktorom ste uviedli predbežné pripomienky Európskeho dvora audítorov týkajúce sa „Ex-post preskúmania právnych predpisov EÚ: dobre zavedený, ale neúplný systém“.

V súlade s článkom 163 ods. 1 druhým pododsekom nariadenia o rozpočtových pravidlách bola šesťtýždňová lehota na odpoveď Rady prerušená listom Generálneho sekretariátu Rady zo 14. februára 2018 adresovaným Dvoru audítorov s cieľom získať spätnú väzbu od členských štátov na účely finalizácie odpovede Rady.

Rada by chcela k bodom a odporúčaniam, ktoré sa jej týkajú, uviesť tieto odpovede.

K bodom 25 a 28:

Rada je plne odhodlaná vykonáva Medziinštitucionálnu dohodu o lepšej tvorbe práva z 13. apríla 2016, v ktorej bodoch 20 až 24 všetky tri inštitúcie náležite uznali význam ex post hodnotenia platných právnych predpisov. Uvedené tri inštitúcie v tejto súvislosti potvrdili význam čo najväčšieho možného súladu a súdržnosti pri organizácii ich práce na hodnotení účinnosti právnych predpisov Únie. V bode 23 Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva sa tiež dohodli, že budú „systematicky zvažovať použitie doložiek o preskúmaní v právnych predpisoch“.

V bode 24 Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva sa uvedené tri inštitúcie zaviazali, že „sa navzájom včas informujú pred prijatím alebo preskúmaním svojich usmernení“. V Medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe práva sa neustanovuje žiadna povinnosť vydávať usmernenia. Predkladať legislatívne návrhy, a teda aj navrhovať doložky o monitorovaní a preskúmaní je výsadou Komisie. Ako sa uvádza v predbežných pripomienkach, Komisia prijala vlastné usmernenia týkajúce sa právnych ustanovení o monitorovaní a hodnotení.

Rada sa preto domnieva, že v súčasnosti nie je potrebné vydať usmernenia týkajúce sa vypracúvania doložiek o monitorovaní alebo preskúmaní a prijať všeobecné stanovisko k existencii alebo obsahu doložiek o preskúmaní v právnych predpisoch EÚ. Zároveň sa pripomína, že spoluzákonodarcovia sú povinní preskúmať doložky o preskúmaní z hľadiska konkrétnych potrieb každého právneho predpisu. Pokiaľ ide o uvedené otázky, Rada dôsledne preskúma záverečnú správu a odporúčania Dvora audítorov, pričom zohľadní všetky relevantné faktory.

Pokiaľ ide o právne účinky Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva, z pojmu „dohoda“ je zrejmé spoločné akceptovanie určitých ustanovení a úmysel dodržiavať ich. Podľa článku 295 ZFEÚ je účelom medziinštitucionálnej dohody stanoviť podrobnosti spolupráce medzi tromi dotknutými inštitúciami. Právne účinky medziinštitucionálnej dohody existujú bez ohľadu na to, či sú jej ustanovenia označené ako „záväzné“. Záväzná povaha medziinštitucionálnej dohody sa určuje so zreteľom na úmysel jej autorov, čo možno odvodiť z obsahu a formulácie textu a na základe analýzy jednotlivých ustanovení.

K bodu 45:

Rada zdôrazňuje, že podľa článku 17 ZEÚ je to Komisia, kto „dohliada na uplatňovanie práva Únie pod kontrolou Súdneho dvora Európskej únie“. Za monitorovanie a hodnotenie vykonávania práva EÚ je teda zodpovedná predovšetkým Komisia.

Pokiaľ ide o nadpis úvodných bodov 69 – 70 a bod 70:

Rada znovu poukazuje na význam, ktorý priznáva ex post preskúmaniam Komisie. Rada sa však domnieva, že nadpis úvodných bodov 69 – 70 („Európsky parlament a rada zriedka priamo reagujú na ex post preskúmania“) môže byť zavádzajúci. To, že Rada alebo jej prípravné orgány nerokujú o správe ako takej neznamená, že by sa náležite nezohľadnila v legislatívnom procese, najmä počas prípravy pozícií členských štátov na vnútroštátnej úrovni. Spoluzákonodarcovia môžu zohľadniť a použiť správy Komisie v neskoršom štádiu alebo v inom kontexte.

K odporúčaniu 1: posilnenie Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva

Odporúčanie 1 písm. a): „Komisia by mala v spolupráci s Európskym parlamentom a Radou v súvislosti s platnou medziinštitucionálnou dohodou vypracovať medziinštitucionálnu príručku pre doložky o preskúmaní a monitorovaní, ktorá by obsahovala:

• klasifikáciu možných výsledkov/ex post preskúmaní, o ktoré možno požiadať,
• usmernenia týkajúce sa orientačného harmonogramu pre jednotlivé typy ex post preskúmaní,
• usmernenia týkajúce sa vypracúvania doložiek o monitorovaní pre inštitúcie alebo orgány EÚ aj členské štáty.“

Rada by popri pripomienkach k bodu 25 chcela zdôrazniť, že vypracovanie medziinštitucionálnej príručky pre doložky o preskúmaní a monitorovaní nie je v Medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe práva ustanovené.

Rada preto čiastočne súhlasí s odporúčaním 1 písm. a), pokiaľ ide o úlohu Komisie.

Odporúčanie 1 písm. b): „Komisia by mala navrhnúť, aby Európsky parlament a Rada rozhodli o právnej forme a spôsoboch, ktorými sa posilní záväzná povaha budúcej medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva s cieľom maximalizovať jej účinky v praxi.“

Rada by chcela upozorniť na to, že podľa článku 295 ZFEÚ sa na budúcej medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe práva budú musieť dohodnúť všetky dotknuté inštitúcie, teda Európsky parlament, Rada a Komisia. Je preto na týchto troch inštitúciách, aby rozhodli, či chcú posilniť záväznú povahu budúcej medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva.

Rada sa domnieva, že z obsahového hľadiska Medziinštitucionálna dohoda o lepšej tvorbe práva z 13. apríla 2016 zodpovedá svojmu účelu, a preto nie je v súčasnosti potrebné uzavrieť novú medziinštitucionálnu dohodu v záujme posilnenia jej účinkov v praxi.

Rada preto čiastočne súhlasí s odporúčaním 1 písm. b), pokiaľ sa v ňom odkazuje na článok 295 ZFEÚ.

Dúfam, že táto odpoveď bude užitočná pri finalizácii správy Dvora audítorov. Rád by som zdôraznil, že touto odpoveďou nie je dotknuté preskúmanie záverečnej správy a odporúčaní Dvora audítorov zo strany Rady. Teším sa na doručenie konečnej verzie správy.

S úctou

D. TZANTCHEV

Spoločné odpovede Komisie a výboru pre kontrolu regulácie

Zhrnutie

VI

Od roku 2017 usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu v nástroji 42 jasne odkazujú na predbežné správy, ktoré môžu vstúpiť do hodnotení, a poskytujú ich krátku definíciu. Nástroj 43 obsahuje rámček 3 o činnostiach, ktoré sa nemusia nutne hodnotiť štandardným spôsobom. V usmerneniach sa jasne uvádza, že hoci táto práca všeobecne nepredstavuje hodnotenie, „mala by v každom prípade zhruba dodržiavať koncepcie a zásady hodnotenia“ a mala by sa vykonávať proporcionálne. Ak existujú pochybnosti o tom, ako by sa malo zaobchádzať s týmito správami, útvary Komisie by konkrétny prípad mali prediskutovať s Generálnym sekretariátom.

VIII

Komisia poukazuje na to, že program REFIT sa od svojho začatia v roku 2012 vyvinul, postupne sa zväčšil jeho rozsah s cieľom zvýšiť silu a viditeľnosť úsilia Komisie o identifikáciu a využitie príležitostí na zjednodušenie pravidiel a zníženie regulačných nákladov pre podniky a občanov bez toho, aby sa znížili ciele verejnej politiky.

Program REFIT spočiatku začal s mapovaním na identifikáciu regulačných oblastí a právnych predpisov s najväčším potenciálom na tento účel. Hodnotenia a kontroly vhodnosti v rámci programu REFIT sa teda začali v týchto oblastiach s cieľom predkladať návrhy politiky.

Na podporu identifikácie takýchto prípadov bol program REFIT v roku 2015 posilnený vytvorením platformy REFIT. V pracovnom programe Komisie na rok 2017 bolo na základe dovtedajších skúseností ohlásené, že v rámci všetkých revízií existujúcich právnych predpisov by sa malo preskúmať, či sú právne predpisy vhodné na svoj účel, a mal by sa preskúmať priestor na zjednodušenie a zníženie nákladov. Tento prístup je vysvetlený aj v oznámení s názvom Lepšie riešenia v záujme lepších výsledkov¹ z októbra 2017 a v revidovaných usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu z júla 2017 (nástroj 2).

Komisia sa domnieva, že revíziou z roku 2017 bol základ programu REFIT objasnený a jeho rozsah bol rozšírený na svoj prirodzený rozsah. Domnieva sa, že program naďalej preukazuje pridanú hodnotu, a to aj poukazovaním na význam zvažovania príležitostí na zjednodušenie a zníženie zaťaženia v štádiu navrhovania politiky, čo zviditeľňuje úsilie Komisie o regulačné zjednodušenie a zníženie zaťaženia a uľahčuje monitorovanie ich vplyvu vo fázach legislatívneho prijímania a vykonávania.

Medziinštitucionálna dohoda o lepšej tvorbe práva potvrdzuje význam, ktorý dané tri inštitúcie prikladajú programu REFIT.

Úvod

04

Komisia sa domnieva, že ďalšie prvky odseku 22 a odseku 23 Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva sú dôležité, ako napríklad:

• zamedzenie prílišnej regulácii a administratívnemu zaťaženiu najmä členských štátov a
• zohľadnenie času potrebného na vykonávanie a zhromažďovanie dôkazov o výsledkoch a vplyvoch.

05

Komisia zdôrazňuje, že preskúmania ex post sa vykonávajú na rôzne účely, a preto sú často prispôsobené špecifikám právnych predpisov. Okrem definície hodnotení sa v usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu (nástroj 42) stanovuje aj vymedzenie správ o transpozícii, vykonávaní a monitorovaní a v nástroji 43 sa uvádza usmernenie o tom, ako ich vykonať.

Poznámky

40

Pracovná skupina pre monitorovanie a kvantifikáciu sa stretla 7-krát. Medzi jej výstupmi je zatiaľ 15 prezentácií 12 generálnych riaditeľstiev o najlepších postupoch a nástrojoch a podkladové dokumenty. Tieto výstupy sú dostupné v pracovnom priestore pre spoluprácu na podporu výmeny najlepších postupov medzi generálnymi riaditeľstvami a šírenie znalostí pre širšie publikum, ktoré sa zaujíma o hodnotenie.

44

Od roku 2017 sa usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu uplatňujú na preskúmania iné než hodnotenia. V nástroji 42 sa jasne odkazuje na predbežné správy, ktoré môžu vstúpiť do hodnotení, a uvádza sa ich krátka definícia. Existujú tri druhy tejto správy: správy o transpozícii/dodržiavaní právnych požiadaviek, správy o vykonávaní a správy o monitorovaní. Ako sa vysvetľuje v nástroji 43, ostatné činnosti vrátane „vykonania intervencie v skorom štádiu vykonávania, keď informácie o dlhodobejších zmenách (výsledky a vplyvy) ešte nie sú dostupné“, by mali v každom prípade zhruba dodržiavať koncepcie a zásady hodnotenia.

So zreteľom na rôznorodé situácie, na ktoré sa zameriavajú rôzne preskúmania, sa usmernenia a súbor nástrojov musia uplatňovať proporcionálne. Tá istá zásada proporcionality podporuje kontrolu kvality, ktorá je zabezpečená v dvoch fázach:

• ak podporné štúdie vykonávajú externí poradcovia, ich správa je predmetom kvalitatívneho posúdenia najmä samotným generálnym riaditeľstvom alebo posúdenia v medziútvarovej skupine, ak bola vytvorená,
• počas procesu konzultácie medzi útvarmi, ktorý je povinný pre všetky správy, ktoré Komisia predkladá iným inštitúciám, dotknuté útvary predkladajú pripomienky ku kvalite a obsahu preskúmaní ex post.

V usmerneniach sa jasne uvádza, že, hoci táto práca všeobecne nepredstavuje hodnotenie, „mala by v každom prípade zhruba dodržiavať koncepcie a zásady hodnotenia“ a mala by sa vykonávať proporcionálne. Ak existujú pochybnosti o tom, ako by sa malo zaobchádzať s týmito správami, útvary Komisie by konkrétny prípad mali prediskutovať s Generálnym sekretariátom. Mechanizmy vnútornej kontroly kvality by mali tiež proporcionálne využívať dostupné zdroje.

47

Komisia berie na vedomie pripomienku Európskeho dvora audítorov o potrebe formálnejšieho vysvetlenia oneskorení, s ktorými sa stretávajú spoluzákonodarcovia. Komisia zdôrazňuje, že okrem dôvodov, na ktoré poukázal Európsky dvor audítorov v odseku 48, možno oneskorenia vysvetliť oneskorenou transpozíciou zo strany členských štátov (čo napríklad oneskoruje hodnotenie súladu), oneskoreným vykonávaním a/alebo podávaním správ zo strany členských štátov.

56

Komisia zdôrazňuje, že v súbore nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu sa jasne uvádza, že pracovné dokumenty útvarov Komisie pripravované útvarmi Komisie na konci hodnotenia musia obsahovať prehľadné zhrnutie všetkých nedostatkov v údajoch použitých na podporu záverov a spoľahlivosti výsledkov. V usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu sa takisto stanovuje, že všetky obmedzenia týkajúce sa použitých dôkazov a uplatnenej metodiky, najmä z hľadiska ich schopnosti podporiť závery, sa musia zrozumiteľne vysvetliť v hodnotiacich správach. Toto usmernenie bolo posilnené v revízii usmernení/súboru nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu z roku 2017, čo by malo viesť k ďalším zlepšeniam.

57

Pozri odpoveď Komisie na bod 44.

62

Komisia sa nedomnieva, že úloha, ktorú zohráva predseda výboru pre kontrolu regulácie v platforme REFIT, či absencia osobitného sekretariátu, ktorý by bol hierarchicky oddelený od generálneho sekretariátu Komisie, by mohli predstavovať riziko pre nezávislosť rokovaní výboru. Túto nezávislosť zaručuje okrem iného rokovací proces výboru, ktorý je stanovený v jeho rokovacom poriadku. Komisia si ani nie je vedomá, že by sa niektoré z týchto dvoch rizík zhmotnilo, a nestotožňuje sa s obavou, že naozaj predstavujú riziká.

Pripomienka výboru pre kontrolu regulácie:

Výbor je funkčne (ak nie administratívne) nezávislý aj de iure, ako sa uvádza v rozhodnutí predsedu Európskej komisie o zriadení nezávislého výboru pre kontrolu regulácie [C(2015)3263]. Európsky dvor audítorov uvádza dve možné riziká pre nezávislosť výboru:

• V súvislosti s partnerskou platformou REFIT: Účasť predsedu výboru pre kontrolu regulácie ako alternatívneho predsedu (nahrádza prvého podpredsedu) neohrozuje nezávislosť výboru. Úloha predsedu je najmä moderovanie diskusií. Predseda výboru pre kontrolu regulácie sa nezúčastňuje na krokoch nadväzujúcich na stanoviská platformy REFIT: táto práca, ktorá je úzko spojená s politikou, je v zodpovednosti SG.
• Činnosť predsedu platformy REFIT navyše predsedovi výboru pre kontrolu regulácie umožňuje, aby bol priamo informovaný o názoroch zástupcov zainteresovaných strán a záležitostiach týkajúcich sa príslušných dokumentov. Tento organizovaný kontakt so zainteresovanými stranami zamedzuje častým, individuálnym a možno nevyváženým kontaktom medzi členmi výboru pre kontrolu regulácie a zainteresovanými stranami, čo by predstavovalo vyššie riziko pre vnímanie nezávislosti výboru.

Absencia osobitného sekretariátu výboru pre kontrolu regulácie nepredstavuje priame ohrozenie nezávislosti výboru, lebo zachováva plnú kontrolu nad jeho prácou.

72

Pokiaľ ide o posúdenia vplyvu, v prípade ktorých sa Európsky dvor audítorov domnieva, že nebola dodržaná zásada „najprv vyhodnotiť“, je situácia takáto:

• K posúdeniu vplyvu SWD(2014)127, ktoré bolo priložené k smernici o právach akcionárov 2 [smernica (EÚ) 2017/828], boli priložené prvky hodnotenia, ktoré boli okrem iného vo forme dvoch zelených kníh a dvoch externých štúdií².
• Ďalšie štyri posúdenia vplyvu boli vykonané v období, keď Komisia ešte postupne zavádzala prístup „najprv vyhodnotiť“ [pozri KOM(2010)543 z 8. októbra 2010], a samostatné hodnotenia pred posúdením vplyvu neboli v zásade ešte povinné.

Rámček 5 – Nedodržanie zásady „najprv vyhodnotiť“: príklad testu schvaľovania emisií vozidla

Druhá zarážka: Kontrola vhodnosti [SWD(2013) 466] poskytla analýzu, ktorá sa použila na vypracovanie legislatívneho návrhu pre nové rámcové nariadenie o typovom schválení motorových vozidiel. Zásada „najprv vyhodnotiť“ bola teda dodržaná.

V posúdení vplyvu SWD(2014)33 bolo navrhnutých šesť technických zmien právnych predpisov o emisiách znečisťujúcich látok, ktoré neboli predmetom kontroly vhodnosti. Pokiaľ ide o otázku metódy merania, Komisia už v roku 2011 začala prácu (pozri vyhlásenie JRC na vypočutí Európskeho parlamentu o meraní emisií v automobilovom priemysle zo 16. apríla 2016), ktorá viedla k prijatiu troch nariadení Komisie v období rokov 2015 až 2016.

Posúdenie vplyvu SWD(2014)33 zahŕňa hodnotiace posúdenie v rámci svojho oddielu o vymedzení problému, ktoré bolo pred COM(2013) 686 bežným postupom, ako sa vysvetľuje v bode 72.

Tretia zarážka: Komisia poukazuje na to, že tento odkaz nie je relevantný, keďže tzv. Dieselgate sa týka manipulácie s výsledkami testov zo strany výrobcov automobilov s pomocou nezákonných rušiacich zariadení. Z hľadiska presnosti testu či ich reprezentovania skutočných jazdných podmienok nemá žiadny význam.

73

Komisia poukazuje na to, že neexistuje závažný dôvod ani dôkaz, že z vykonania paralelného posúdenia vplyvu a hodnotenia by vyplynuli pochybnosti, pokiaľ ide o nezávislosť jednotlivých procesov. Referenčný rámec jasne oddeľuje tieto dva procesy a obsahuje požiadavky na zváženie všetkých relevantných záverov v posúdení vplyvu. Paralelné hodnotenia/posúdenia vplyvu sa zvyčajne vykonávajú z dôvodu časových obmedzení, keď nie je možné ich vykonať následne.

Komisia zdôrazňuje, že možnosť vykonania paralelného posúdenia/hodnotenia i v situáciách časového obmedzenia zabezpečuje, že hodnotenie možno vykonať včas, aby mohlo byť podkladom pre politické rozhodnutie. Hlavnou výzvou je zabezpečiť celkovú kvalitu tohto hodnotenia v kontexte obmedzeného časového rámca.

75

Komisia sa domnieva, že hoci sa program v priebehu času vyvíjal, jeho charakter je v súčasnosti jasný. Poskytuje komplexný rámec na zlepšovanie efektívnosti a účinnosti práva Únie, je úplne začlenený do rozhodovacieho cyklu Komisie a ťaží zo silného zapojenia zainteresovaných strán.

Program REFIT je neoddeliteľnou súčasťou ročného pracovného programu Komisie. Od roku 2017 sa začleňuje do rozhodovacieho procesu Komisie a uplatňuje sa na všetky iniciatívy Komisie na revíziu existujúceho práva Únie.

76

Komisia sa domnieva, že program REFIT má jasný a dobre definovaný profil ako horizontálny program Komisie na regulačné zjednodušenie a zníženie zaťaženia. Minulé programy boli v plnej miere integrované do programu REFIT. Od roku 2017 sa všetky legislatívne revízie a hodnotenia považujú za patriace do programu REFIT.

78

Komisia v roku 2017 v aktualizovanom súbore nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu objasnila, že všetky hodnotenia a kontroly vhodnosti považovala za súčasť programu REFIT, keďže posudzujú výkonnosť práva Únie a môžu viesť k legislatívnym revíziám na zlepšenie regulačnej efektívnosti a účinnosti.

79

Komisia pripúšťa, že nástroj 2 usmernení by mohol byť v tejto otázke jasnejší. Od roku 2017 je jasné, že pokiaľ ide o súbor nástrojov, „všetky iniciatívy na zmenu existujúcich právnych predpisov […] sú začlenené v programe REFIT“. Tiež je jasné, že „všetky hodnotenia a kontroly vhodnosti prispievajú k programu REFIT“. Nejasnosť vzbudzuje zvyšok tejto vety, v ktorom sa uvádza, že „nie je potrebné ako REFIT označovať jednotlivé hodnotenie či kontrolu vhodnosti“ – lebo všetky hodnotenia a kontroly vhodnosti patria v zásade do programu REFIT.

Na demonštráciu reťazca činností REFIT v politickom cykle sú hodnotenia aj legislatívne iniciatívy začlenené v hodnotiacej tabuľke programu REFIT³.

81

Komisia nepovažuje komunikáciu o programe REFIT za nedostatočnú. Komunikácia s externými zainteresovanými stranami o programe REFIT je náročná pre jeho komplexnosť a ťažkosti s odhadovaním jeho výsledkov v kvantitatívnej forme. Komisia však v digitálnej verzii hodnotiacej tabuľky REFIT vypracovanej v októbri 2017 vynaložila značné úsilie na zjednodušenie jej používania. Poskytuje stav vykonávania všetkých iniciatív REFIT, zahŕňa informácie podľa priority politiky o kvalitatívnych a kvantitatívnych výsledkoch.

V roku 2018 bude do hodnotiacej tabuľky REFIT pridaný priamy odkaz na formulár pre spätnú väzbu zainteresovaných strán na zníženie zaťaženia.

Závery a odporúčania

84

Komisia sa domnieva, že program REFIT poskytuje komplexný rámec na zlepšovanie efektívnosti a účinnosti práva Únie. Je plne začlenený do rozhodovacieho cyklu Komisie a ťaží zo silného zapojenia zainteresovaných strán.

85

Komisia uznáva, že napriek existencii Medziinštitucionálnej dohody neexistujú spoločné usmernenia pre tri inštitúcie o navrhovaní doložiek o monitorovaní a preskúmaní pre preskúmania ex post.

86

Komisia je ochotná diskutovať so spoluzákonodarcami o tom, ako najlepšie vyriešiť nedostatok spoločných definícií a pritom zachovať svoje právo iniciatívy. Zdôrazňuje však, že potreby monitorovania a hodnotenia sú často špecifické pre príslušné právne predpisy a že táto skutočnosť musí byť zohľadnená vo všetkých spoločných definíciách.

87

Komisia poukazuje na to, že v súlade s Medziinštitucionálnou dohodou o lepšej tvorbe práva by požiadavky na monitorovanie a hodnotenie mali byť v náležitých prípadoch zahrnuté v právnych predpisoch a zároveň sa má zamedziť nadmernej regulácii a administratívnemu zaťažovaniu, najmä členských štátov, a mali by byť primerané, pokiaľ ide o zaťaženie vyplývajúce z ohlasovacích povinností zainteresovaných strán a MSP.

Odporúčanie 1 – Posilnenie Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva

a)

Komisia prijíma odporúčanie, pokiaľ sa týka samotnej Komisie.

Komisia v revízii usmernení a súboru nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu z roku 2017 pridala špecifický nástroj na vyriešenie tejto otázky (nástroj 42). Na tomto základe je pripravená diskutovať so spoluzákonodarcami o tom, ako vypracovať taxonómiu možných výstupov/preskúmaní ex post, usmernenia o orientačnom načasovaní jednotlivých typov preskúmaní ex post, a o navrhovaní doložiek o monitorovaní. V každej takejto taxonómii sa musí zohľadniť, že špecifické právne predpisy si budú možno vždy vyžadovať osobitné mechanizmy monitorovania, a musí sa zachovať právo iniciatívy Komisie.

b)

Komisia toto odporúčanie neprijíma. Na základe článku 295 ZFEÚ neexistuje povinnosť, že Medziinštitucionálna dohoda musí byť záväzná.

Dané tri inštitúcie sa v roku 2016 spoločne rozhodli, že Medziinštitucionálna dohoda o lepšej tvorbe práva bude právne nezáväzná. Existujú viaceré právne a inštitucionálne obavy, ktorým chceli pri rokovaní o dohode zamedziť všetky inštitúcie, a tieto obavy stále pretrvávajú⁴. Neexistuje plán revízie súčasnej Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva.

89

Komisia poukazuje na to, že od revízie v roku 2017 sa usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu uplatňujú na preskúmania iné než hodnotenia.

Pozri odpoveď Komisie na bod 44.

90

Nástroj súborov pre lepšiu právnu reguláciu jasne vyžaduje, aby bola použitá metodika jasne opísaná, a to sa uplatňuje – proporcionálne – na ostatné druhy preskúmania ex post.

91

Komisia súhlasí s tým, že jasnosť je v týchto otázkach dôležitá. Zdôrazňuje, že v súbore nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu sa jasne uvádza, že pracovné dokumenty útvarov Komisie pripravované útvarmi Komisie na konci hodnotenia musia obsahovať prehľadné zhrnutie všetkých nedostatkov v údajoch použitých na podporu záverov a spoľahlivosti výsledkov. V usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu sa navyše stanovuje, že všetky obmedzenia týkajúce sa použitých dôkazov a uplatnenej metodiky, najmä z hľadiska ich schopnosti podporiť závery, sa musia zrozumiteľne vysvetliť v hodnotiacich správach. Toto usmernenie bolo posilnené v revízii usmernení/súboru nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu z roku 2017, čo by malo viesť k ďalším zlepšeniam.

92

Pozri odpoveď Komisie na bod 44. Mandát výboru pre kontrolu regulácie to nepredpokladá, lebo preskúmania ex post nemajú zahŕňať významné prvky hodnotenia.

Odporúčanie 2 – Lepšie zabezpečenie kvality preskúmaní ex post stanovením minimálnych noriem kvality pre všetky preskúmania ex post

a)

Komisia prijíma odporúčanie a bude vychádzať z usmernenia uvedeného v jej súbore nástrojov (nástroj 42). Úspech toho však bude závisieť od budúcej dohody s Európskym parlamentom a Radou, ako sa uvádza v odporúčaní 1 písm. a).

b)

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Komisia je pripravená preskúmať tento aspekt pri zvažovaní celkovej potreby možnej zmeny mandátu výboru pre kontrolu regulácie. Urobí tak na základe týchto skutočností:

• záujmom Komisie je zabezpečiť, aby sa zdroje výboru pre kontrolu regulácie využívali tam, kde najviac zvýšia hodnotu vo forme zlepšovania legislatívnych revízií, a
• akékoľvek rozšírenie mandátu výboru pre kontrolu regulácie bude závisieť od dohody inštitúcií na taxonómii preskúmaní ex post a na stanovení minimálnych noriem so súčasným zachovaním práva iniciatívy Komisie.

Pripomienka výboru pre kontrolu regulácie:

výbor vidí logiku odporúčania rozšíriť rozsah kontroly výboru, aby sa začlenili aj preskúmania ex post iné než hodnotenia. Na základe jasnej taxonómie a dohodnutých minimálnych normách môže výbor svoje zdroje sústrediť na najvýznamnejšie preskúmania ex post. Výbor by preto musel robiť výber na základe vyčerpávajúceho dlhodobého plánovania týchto preskúmaní.

c)

Komisia prijíma odporúčanie, ktoré závisí od splnenia odporúčaní 2 písm. a) a 1 písm. a).

Odporúčanie 3 – Vykonanie analýzy nedostatkov v súvislosti s kapacitami zberu a správy údajov

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Útvary Komisie vrátane centra kompetencií pre mikroekonomické hodnotenie v rámci Spoločného výskumného centra aktívne skúmajú rôzne databázy, ktoré vypracovala Komisia a/alebo sú dostupné Komisii. Tieto útvary budú po zohľadnení súvisiaceho administratívneho zaťaženia a nákladov v náležitých prípadoch svoju prácu sústrediť na identifikáciu nedostatkov v tvorbe, zhromažďovaní a opätovnom využívaní údajov na inštitucionálnej úrovni, čo by si zasluhovalo osobitné opatrenie.

V každom prípade sa často stane, že v prípade konkrétneho právneho predpisu budú potrebné mechanizmy ad hoc na tvorbu, zhromažďovanie a (opätovné) využívanie údajov potrebných pre spoľahlivé preskúmania ex post založené na dôkazoch a vykonávanie príslušných činností, ktoré budú najlepšie vhodné v danej situácii.

95

Zásada „najprv vyhodnotiť“ sa teraz vzťahuje na približne 75 % posúdení vplyvu, ktoré sú priložené k revíziám právnych predpisov.

Pokiaľ ide o paralelné hodnotenia, Komisia odkazuje na svoju odpoveď v bode 73.

Odporúčanie 4 – Zabezpečenie dodržiavania zásady „najprv vyhodnotiť“

a)

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Komisia je, pokiaľ je to možné, v plnej miere odhodlaná uplatňovať zásadu „najprv vyhodnotiť“. Lepšia regulácia je nástrojom na prijímanie včasných a kvalitných politických rozhodnutí, nemôže ich však nahradiť. Za určitých okolností, napríklad v naliehavých prípadoch, možno musí Komisia postupovať bez dodržania všetkých krokov prístupu lepšej regulácie v plnom súlade so svojím právom iniciatívy.

b)

Výbor pre kontrolu regulácie čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Výbor už zohráva aktívnu úlohu pri preukazovaní významu tejto zásady a pri jej monitorovaní a podávaní správ.

96

Pozri odpoveď Komisie na odsek VIII.

Komisia poukazuje na to, že program REFIT sa od svojho začatia v roku 2012 vyvíjal, postupne sa zväčšil jeho rozsah s cieľom zvýšiť silu a viditeľnosť úsilia Komisie o identifikáciu a využitie príležitostí na zjednodušenie pravidiel a zníženie regulačných nákladov pre podniky a občanov bez toho, aby boli znížené ciele verejnej politiky.

Komisia sa domnieva, že revíziou z roku 2017 bol základ programu REFIT objasnený a jeho rozsah rozšírený na svoju prirodzenú veľkosť. Domnieva sa, že program naďalej preukazuje pridanú hodnotu, a to aj poukazovaním na význam zvažovania príležitostí na zjednodušenie a zníženie zaťaženia v štádiu navrhovania politiky, čo zviditeľňuje úsilie Komisie o regulačné zjednodušenie a zníženie zaťaženia a uľahčuje monitorovanie ich vplyvu vo fázach legislatívneho prijímania a vykonávania.

Medziinštitucionálna dohoda o lepšej tvorbe práva potvrdzuje význam, ktorý tri dotknuté inštitúcie prikladajú programu REFIT.

Odporúčanie 5 – Začlenenie programu REFIT do cyklu lepšej právnej regulácie

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Komisia sa domnieva, že koncepcia programu REFIT bola teraz objasnená. Akceptuje, že je potrebné zlepšiť komunikáciu o programe REFIT v rámci cyklu lepšej právnej regulácie.

Skratky a glosár

Doložka o monitorovaní: Doložka v právnom predpise EÚ oprávňujúca Komisiu a/alebo členské štáty na monitorovanie zavedenia a/alebo uplatňovania celého právneho predpisu alebo jeho časti. (Zdroj: EDA.)

Doložka o preskúmaní: Doložka v právnom predpise EÚ oprávňujúca Komisiu a/alebo členské štáty na vykonanie určitej formy preskúmania ex post vzťahujúceho sa na celý právny predpis alebo jeho časť. (Zdroj: EDA.)

Hodnotenie: Posúdenie založené na dôkazoch, v ktorom sa hodnotí, do akej miery bolo opatrenie účinné a efektívne, relevantné z hľadiska potrieb a jeho cieľov, vnútorne ucelené a v súlade s ostatnými opatreniami v rámci príslušnej politiky EÚ a do akej miery zabezpečilo pridanú hodnotu EÚ. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

Kontrola vhodnosti: Komplexné hodnotenie oblasti politiky, ktoré sa zvyčajne týka toho, ako niekoľko súvisiacich legislatívnych aktov prispelo (alebo neprispelo) k dosiahnutiu politických cieľov. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

Lepšia právna regulácia: Koncipovanie politík a právnych predpisov tak, aby sa ich ciele dosiahli s minimálnymi nákladmi. Lepšia právna regulácia nesúvisí s reguláciou ani dereguláciou. Ide o činnosť, ktorou sa zaistí, aby sa politické rozhodnutia pripravovali otvoreným a transparentným spôsobom na základe najlepších dostupných dôkazov a pri plnom zapojení zainteresovaných strán. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

Medziútvarová riadiaca skupina: Medziútvarovú riadiacu skupinu tvoria osoby z rôznych generálnych riaditeľstiev, ktorých oblasť práce sa zhoduje alebo súvisí s predmetom hodnotenia, a zástupca útvaru generálneho riaditeľstva, ktoré hodnotenie uskutočňuje. Mala by byť zapojená do všetkých kľúčových aspektov hodnotenia, od prípravy (plán realizácie) po vypracovanie pracovného dokumentu útvarov Komisie a konzultácie medzi útvarmi. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

OECD: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

Posúdenie vplyvu ex ante: Nástroj politiky, ktorého účelom je zozbierať dôkazné informácie (vrátane výsledkov hodnotení) na posúdenie oprávnenosti budúcich legislatívnych a nelegislatívnych opatrení EÚ, a toho, ako takéto opatrenia navrhnúť čo najlepšie tak, aby dosiahli požadované ciele politiky. V posúdení vplyvu sa musí identifikovať a opísať problém, ktorý sa má riešiť, musia sa stanoviť ciele, vymedziť alternatívy z hľadiska danej politiky a posúdiť vplyvy týchto alternatív. Systém Komisie na posudzovanie vplyvu vychádza z integrovaného prístupu, podľa ktorého sa hodnotia environmentálne, sociálne a ekonomické vplyvy rôznych alternatív politiky, vďaka čomu sa udržateľnosť začleňuje do tvorby politiky Únie. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

PPK: Pracovný program Komisie

Preskúmanie legislatívy ex post: Nástroj politiky, ktorého výsledkom je dokument alebo súbor dokumentov obsahujúci retrospektívne bilancovanie jedného alebo všetkých aspektov regulačného zásahu (môže ním byť jeden alebo viac legislatívnych aktov), buď s hodnotiacimi prvkami alebo bez nich. V Komisii môžu mať takéto dokumenty podobu správy Komisie alebo pracovného dokumentu útvarov Komisie a môžu byť podložené externými štúdiami. (Zdroj: EDA.)

REFIT: Program regulačnej vhodnosti a efektívnosti, ktorý Komisia vytvorila v roku 2012 na zabezpečenie toho, aby všetky právne predpisy EÚ spĺňali svoj účel. Ide o proces, v rámci ktorého sa analyzuje platná legislatíva a opatrenia s cieľom overiť, či sa prínosy právnych predpisov EÚ dosahujú pri najnižších možných nákladoch pre zainteresované strany, občanov a verejné správy, a či sa regulačné náklady znižujú vždy, keď je to možné, bez toho, aby to zasiahlo ciele politiky, ktoré sa prostredníctvom príslušnej iniciatívy majú dosiahnuť. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

Správa o uplatňovaní: Správa, v ktorej sa analyzuje uplatňovanie právneho predpisu. Tieto správy obsahujú informácie o vykonávacích opatreniach zavedených v členských štátoch. K dispozícii sú určité údaje z monitorovania. (Zdroj: EDA.)

Správa o vykonávaní: Správa, ktorej predmetom je transpozícia smernice a súlad vnútroštátnych ustanovení s ňou. Niekedy sa označuje ako správa o transpozícii. (Zdroj: EDA.)

SWD (Staff Working Document): Pracovný dokument útvarov Európskej komisie

Výbor pre kontrolu regulácie (RSB – Regulatory Scrutiny Board): Nezávislý orgán Komisie, ktorý poskytuje poradenstvo kolégiu. Zabezpečuje centrálnu kontrolu kvality a podporu pre posudzovanie vplyvu a hodnotiacu prácu Komisie. Výbor vykonáva preskúmania a vydáva stanoviská a odporúčania k všetkým návrhom posúdení vplyvu, ktoré vypracúva Komisia, a k veľkým hodnoteniam a kontrolám vhodnosti platných právnych predpisov. (Zdroj: Webová stránka Europa.)

Zásada „najprv vyhodnotiť“: (Nezáväzná) zásada, podľa ktorej sa výsledky hodnotenia v príhodnom čase využijú v procese tvorby politiky. V praxi to znamená, že pri posudzovaní vplyvu, ktoré sa vykonáva pred legislatívnymi návrhmi, by sa mali využiť informácie z hodnotení, v ktorých sa identifikujú problémy, nedostatky, výzvy a úspechy. (Zdroj: Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu.)

Koncové poznámky

¹ COM(2015) 215 final – Lepšia právna regulácia v záujme lepších výsledkov – program EÚ.

² SWD(2017) 350 final – Usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu (Better Regulation Guidelines). Usmernenia dopĺňa súbor nástrojov, ktorý obsahuje podrobnejšie informácie o ich uplatňovaní.

³ Od roku 1996 Komisia od svojich útvarov vyžaduje, aby hodnotenia ex post vykonávali pri všetkých výdavkových programoch.

⁴ SEC(2000) 1051 – Zameranie na výsledky: posilnenie hodnotenia činností Komisie (Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities); C(2002) 5267/1 – Štandardy hodnotenia a osvedčené postupy (Evaluation standards and good practices); príručka Komisie Hodnotenie činností EÚ: praktická príručka pre útvary Komisie (Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services) (GR pre rozpočet, 2004); SEC(2007) 1341 – Revízia štandardov vnútornej kontroly a príslušného rámca (Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework); SEK(2007) 213 final – Reakcia na strategické potreby: posilnenie využívania hodnotenia (Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation); príručka Komisie Manuál k hodnoteniu sociálno-ekonomického rozvoja: metóda a postupy (EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques) (GR REGIO, 2009); COM(2012) 746 final – Vhodnosť právnych predpisov EÚ; COM(2013) 686 final – Posilnenie základov inteligentnej regulácie – zlepšenie hodnotenia (Strengthening the foundations of smart regulation – improving evaluation); COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final – Dokončenie programu lepšej právnej regulácie: lepšie riešenia v záujme lepších výsledkov.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Medziinštitucionálna dohoda medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva, 13. apríla 2016.

⁷ Pri posudzovaní jednotlivých preskúmaní sme analyzovali aj externe vypracované štúdie, ktoré zadala Komisia s cieľom doložiť niektoré vlastné preskúmania (tzv. podporné štúdie). V niekoľkých prípadoch, keď správa Komisie nebola k dispozícii, sa za dokument o preskúmaní považovala externá štúdia.

⁸ Pridaná hodnota EÚ je „hodnota vytváraná pomocou opatrenia EÚ, ktorá zvyšuje hodnotu, ktorá by bola vytvorená opatrením len samotného členského štátu“, SEC(2011) 867 final – Pridaná hodnota rozpočtu EÚ (The added value of the EU budget). V súbore nástrojov z roku 2017 sa stanovuje, že pridaná hodnota EÚ slúži na vyhľadávanie zmien, o ktorých sa dá odôvodnene vyhlásiť, že nastali vďaka opatreniu EÚ a prekračujú rámec toho, čo sa mohlo rozumne očakávať od vnútroštátnych opatrení členských štátov.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Súbor nástrojov dopĺňajúci usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu.

¹¹ Výhľadová správa OECD týkajúca sa regulačnej politiky na rok 2015 (OECD Regulatory Policy Outlook 2015), OECD Publishing, Paríž, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹² Štyrmi krajinami na vrchole rebríčka sú Austrália, Spojené kráľovstvo, Mexiko a Nemecko.

¹³ Osobitná správa č. 3/2010 – Hodnotenia vplyvu inštitúcií EÚ: podporujú proces rozhodovania?

¹⁴ Audit zahŕňa celú sekundárnu legislatívu (smernice a nariadenia) v pôsobnosti štyroch generálnych riaditeľstiev, ktorá bola prijatá alebo ktorých prijatie zvažovali obaja spoluzákonodarcovia. Zahrnuté neboli vykonávacie opatrenia a iná sekundárna legislatíva ani preskúmanie výdavkových programov, akčných plánov, oznámení, preskúmania vykonané agentúrami, odporúčania či rozhodnutia Rady. Preskúmania celých agentúr tiež neboli predmetom auditu, s výnimkou konkrétnych činností agentúry, ktorými bola poverená v kontexte smernice alebo nariadenia (teda ktoré sú spojené s výkonnosťou oblasti politiky, a nie s fungovaním agentúry).

¹⁵ To zahŕňa preskúmania, ktoré boli k 31.12.2016 ukončené alebo ktoré ešte prebiehali.

¹⁶ Keďže GR GROW bolo vytvorené v roku 2015 zlúčením častí GR ENTR a GR MARKT, do vzorky boli zahrnuté preskúmania a posúdenia vplyvu predchádzajúcich generálnych riaditeľstiev.

¹⁷ Ak nie je uvedené inak, v tejto správe „posúdenie vplyvu“ znamená „posúdenie vplyvu ex ante“.

¹⁸ Príloha I pracovného programu Komisie.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Oznámenie p. Grybauskaite Komisii po dohode s predsedom: Reakcia na strategické potreby: posilnenie využívania hodnotenia (Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation), SEC(2007) 213; a C(2002) 5267: Oznámenie Komisii – Štandardy hodnotenia a osvedčené postupy (Evaluation standards and good practices) z 23.12.2002.

²¹ Európska komisia, súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu, nástroj č. 42.

²² Spoločná praktická príručka Európskeho parlamentu, Rady a Komisie pre osoby zapojené do tvorby legislatívy v inštitúciách Spoločenstva, Európska únia, 2015.

²³ V článku 23 sa stanovuje, že „uvedené tri inštitúcie sa dohodli, že budú systematicky zvažovať použitie doložiek o preskúmaní v právnych predpisoch a zohľadnia čas potrebný na vykonanie a na zhromaždenie dôkazov o výsledkoch a vplyve“. Medziinštitucionálna dohoda medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva, 13. apríla 2016.

²⁴ Vec C-343/09, Afton Chemical, 8. júla 2010, ods. 30 – 40; vec C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4. mája 2016, vec 64 – 66.

²⁵ Posúdenie vykonávania je termín, ktorý používa výskumná služba Európskeho parlamentu na označenie podkladových dokumentov o hodnotení ex post na účely správ parlamentných výborov o vykonávaní.

²⁶ Európsky parlament, pracovný dokument útvaru EVAL: Metóda a proces (Method and Process).

²⁷ Vzorka nedávno prijatých právnych predpisov (2014 – 2016).

²⁸ Tri zo 105 preskúmaných právnych predpisov boli zo vzorky vyradené pre nedostatočnú relevantnosť.

²⁹ Európska komisia, súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu, kapitola 6, s. 314.

³⁰ EIA je základný podkladový dokument pre parlamentné výbory, keď pripravujú „správu o vykonávaní“ týkajúcu sa transpozície a vykonávania politiky alebo právneho predpisu EÚ členským štátom, Európsky parlament, pracovný dokument útvaru EVAL: Metóda a proces (Method and Process).

³¹ Tieto oneskorenia sa počítajú len vo vzťahu k právne ustanoveným lehotám pre preskúmania.

³² Dĺžka oneskorenia prebiehajúcich preskúmaní (neuverejnených do 31.12.2016) je rozdiel medzi stanoveným termínom a 31.12.2016.

³³ Európska komisia, súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu, nástroj č. 41 týkajúci sa mechanizmov a ukazovateľov monitorovania, s. 270.

³⁴ Pri skúmaní otázky metodiky sme analyzovali len preskúmania, ktoré mali hodnotiaci prvok (hodnotenia a iné).

³⁵ V usmernení pre lepšiu právnu reguláciu sa vyžaduje, aby hodnotenia a kontroly vhodnosti zahŕňali týchto päť kritérií: relevantnosť, účinnosť, efektívnosť, koherentnosť a pridanú hodnotu EÚ. Pridaná hodnota EÚ zahŕňa zásady subsidiarity a proporcionality.

³⁶ Niekoľko ukončených preskúmaní bolo vyradených, pretože nemali hodnotiaci obsah.

³⁷ Hodnotenie smernice 2002/49/ES, ktorá sa týka posudzovania a riadenia environmentálneho hluku, v rámci programu REFIT (SWD(2016) 454, uverejnené v decembri 2016).

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Kontrola vhodnosti smernice o ochrane vtáctva a smernice o biotopoch (SWD(2016) 472), uverejnená 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, s. 4.

 

¹ COM(2017)651 final.

² Zelená kniha o správe a riadení spoločností vo finančných inštitúciách a politikách odmeňovania [KOM(2010)284], zelená kniha z roku 2011 o rámci správy a riadenia spoločností EÚ [KOM(2011) 164] a dve externé štúdie: jedna o monitorovaní a presadzovaní pravidiel správy a riadenia spoločností v členských štátoch z roku 2009 (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf) a jedna štúdia o povinnostiach a zodpovednosti riaditeľov z roku 2013 (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf) a iné špecifické prvky hodnotenia spojené s novými opatreniami.

³ Hodnotiaca tabuľka programu REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Medzi tieto obavy sa zaraďujú takéto otázky: vyplynuli by z takejto záväznej dohody práva a povinnosti len pre zúčastnené strany alebo aj pre tretie strany? Mal by Súdny dvor právomoc rozhodovať o možných porušeniach takejto záväznej dohody a aké by boli nápravné prostriedky? Má sa zriadiť arbitráž pre prípad, že strany nebudú chcieť ísť na súd? Aká by bola jej organizácia? Ide o relevantné otázky, ktoré by sa mali vyriešiť, keď sa zvažuje otázka záväznej povahy medziinštitucionálnych dohôd.

Udalosť	Dátum
Prijatie memoranda o plánovaní auditu (MPA)/začiatok auditu	26. 10. 2016
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (prípadne inému kontrolovanému subjektu)	17. 1. 2018
Prijatie záverečnej správy po námietkovom konaní	16. 5. 2018
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch	EP: 27. 3. 2018 Rada: 25. 4. 2018 EK a výbor RSB spolu: 9. 4. 2018

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia a ktorej predsedá členka EDA Iliana Ivanova. Audit viedol člen EDA Henri Grethen, podporu mu poskytol vedúci kabinetu Marc Hostert a hlavný audítorský tím tvorili hlavný manažér Emmanuel Rauch a audítori Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards a Ekaterina Vaahtera.

Zľava doprava: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9735-8	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/039354	QJ-AB-18-007-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-9714-3	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/06454	QJ-AB-18-007-SK-Q

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.