Examinarea ex post a legislației UE: un sistem bine stabilit, dar incomplet

Sinteză

Cu privire la examinarea ex post a legislației și la o mai bună legiferare

I

Examinarea ex post a legislației este o componentă esențială a politicii Comisiei privind o mai bună legiferare. Scopul acesteia este de a facilita atingerea unor obiective de politică publică cu costuri minime și de a crește valoarea adăugată a intervențiilor UE. În 2015, Comisia și-a consolidat politica privind o mai bună legiferare prin lansarea Agendei pentru o mai bună legiferare.

Cum a fost efectuat auditul Curții?

II

În cadrul auditului său, Curtea a evaluat dacă sistemul UE de examinare ex post a legislației fusese planificat, pus în aplicare, gestionat și controlat în mod corespunzător sub aspectul calității, contribuind astfel în mod eficace la ciclul unei legiferări mai bune.

III

Auditul a inclus examinări ex post ale actelor legislative efectuate între 2013 și 2016 de patru direcții generale ale Comisiei, precum și toate actele legislative și studiile de impact ex ante adoptate între 2014 și 2016 care se încadrează în domeniile de competență ale respectivelor direcții generale.

Care au fost constatările Curții?

IV

În ansamblu, Curtea a concluzionat că actualul sistem de examinare ex post al Comisiei prezintă rezultate bune în urma comparației cu situația existentă în majoritatea statelor membre. În ceea ce privește mai exact evaluările, Comisia a creat un sistem care, în ansamblu, este bine gestionat și controlat sub aspectul calității, contribuind astfel în mod eficace la ciclul unei legiferări mai bune. Cu toate acestea, în cazul altor examinări decât evaluările, s-au identificat deficiențe.

V

Curtea a constatat că în actele legislative ale UE sunt utilizate pe scară largă clauzele de reexaminare și, într-o mai mică măsură, clauzele de monitorizare. Cu toate acestea, în lipsa unor definiții și orientări interinstituționale comune privind redactarea, conținutul lor și, în consecință, rezultatele preconizate ale acestor clauze nu sunt întotdeauna clare.

VI

Deși evaluările sunt în general efectuate în conformitate cu cerințele legale și cu bunele practici, acest lucru este mai puțin valabil pentru celelalte examinări, cărora Orientările privind o mai bună legiferare nu li s-au aplicat până în 2017. De asemenea, au fost identificate deficiențe în prezentarea metodologiei utilizate și în recunoașterea limitărilor datelor acolo unde era cazul.

VII

Curtea a mai constatat că examinările ex post sunt disponibile și accesibile publicului și că, în marea lor majoritate, conțin o concluzie clară și precizează etapele de urmat în continuare. Comisia a transmis în mod sistematic rapoartele sale privind examinările ex post colegiuitorilor (Parlamentul European și Consiliul); acestea generează însă rareori din partea Consiliului o reacție directă adresată Comisiei. De asemenea, examinările ex post nu sunt întotdeauna utilizate de Comisie pentru pregătirea studiilor de impact ex ante. Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliu și Comisie privind o mai bună legiferare, care conține dispoziții referitoare la examinarea legislației existente, nu are caracter obligatoriu.

VIII

În sfârșit, Curtea a constatat că rațiunea de a fi a programului REFIT este neclară, la fel de neclare fiind și criteriile în funcție de care diferite inițiative au fost etichetate ca aparținând REFIT. În același timp, orientările prezintă REFIT ca fiind un program specific. Acest fapt ridică întrebări cu privire la natura sa actuală și la valoarea sa adăugată.

Care sunt recomandările Curții?

IX

Pe baza acestor observații, Curtea formulează o serie de recomandări adresate Comisiei și o recomandare adresată Comitetului de analiză a reglementării.

Introducere

Examinările ex post ale legislației sunt o componentă esențială a ciclului legislativ

01

Examinarea ex post a legislației este o componentă esențială a politicii Comisiei privind o mai bună legiferare, menită să faciliteze atingerea unor obiective de politică publică și să crească valoarea adăugată a intervențiilor UE. Examinarea ex post poate fi considerată ca reprezentând etapa finală a ciclului legislativ, care oferă un bilanț retrospectiv cu privire la unul sau la toate aspectele legate de o intervenție de reglementare din partea UE, indiferent dacă este vorba despre unul sau despre mai multe acte legislative. Aceasta poate fi de asemenea considerată punctul de plecare pentru a înțelege efectele, deficiențele și avantajele unei politici sau ale unei reglementări în vigoare care oferă feedback pentru elaborarea unor reglementări noi sau pentru modificarea celor existente. Examinările ex post ar trebui privite în contextul unui cerc virtuos de procese și rezultate îmbunătățite în fiecare etapă a procesului legislativ, fiecare etapă consolidând calitatea celeilalte (a se vedea figura 1).

Relevanța în creștere a examinărilor ex post

02

La nivelul instituțiilor UE, originea conceptului de mai bună legiferare poate fi regăsită în 2001 la Consiliile Europene de la Gothenburg și Laeken. Actuala Agendă a UE pentru o mai bună legiferare¹, o inițiativă a Comisiei Juncker, a fost publicată în 2015, împreună cu alte câteva inițiative. Aceasta a fost însoțită de orientări, inclusiv de un set de instrumente, care au fost revizuite la jumătatea anului 2017².

03

Comisia Europeană a recunoscut în ultimele două decenii în mai multe ocazii importanța pentru calitatea legislației a unor evaluări desfășurate în mod corespunzător³. Prin depunerea de eforturi pentru o mai bună legiferare, Comisia a intenționat să îmbunătățească valoarea adăugată a intervențiilor UE în conformitate cu principiile subsidiarității și proporționalității. Un calendar al principalelor inițiative în acest sens este prezentat în figura 2⁴.

04

În ultimii ani s-au înregistrat evoluții majore. Începând din 2013, Comisia s-a angajat să opereze potrivit principiului „a evalua înainte de a acționa”, aceasta însemnând că legislația existentă ar trebui să fie evaluată înainte de efectuarea studiilor de impact referitoare la noi propuneri legislative. În același an, Comisia a recunoscut că erau încă necesare eforturi importante pentru a asigura faptul că activitățile sale de examinare ex post puteau oferi în timp util contribuții relevante pentru procesul de luare a deciziilor⁵. Acordul interinstituțional din 2016⁶ a subliniat importanța evaluării, părțile la acesta asumându-și angajamentul de a stabili cerințe de monitorizare, de raportare și de evaluare în legislație acolo unde este cazul și de a lua în considerare în mod sistematic includerea unor clauze de reexaminare în actele legislative.

Examinările ex post ale actelor legislative – o multitudine de definiții

05

Comisia utilizează mulți termeni diferiți pentru a desemna o examinare ex post a unui act legislativ. În contextul acestui audit, o examinare ex post a legislației (denumită în continuare „examinare ex post”) este definită ca fiind un instrument de politică având ca rezultat un document sau un set de documente care prezintă un bilanț retrospectiv cu privire la unul sau la toate aspectele legate de o intervenție de reglementare din partea UE (indiferent dacă este vorba despre unul sau despre mai multe acte legislative), cu sau fără elemente de evaluare. „Examinare ex post” este termenul generic utilizat pentru a desemna documentele ex post elaborate de Comisie sub titlurile: evaluare, analiză, verificare a adecvării și raport de diverse tipuri (raport privind transpunerea, raport privind punerea în aplicare, raport privind aplicarea etc.)⁷.

06

Dintre termenii de mai sus, Comisia a definit ce anume constituie o evaluare: „o apreciere bazată pe date factuale privind măsura în care o intervenție a fost eficace și eficientă, a fost relevantă din perspectiva nevoilor existente și a obiectivelor sale, a fost coerentă atât la nivel intern, cât și cu alte intervenții de politică ale UE și a adus o valoare adăugată europeană⁸” și ce anume constituie o verificare a adecvării: „o evaluare cuprinzătoare a unui domeniu de politică, al cărei scop este, de regulă, să stabilească modul în care mai multe acte legislative din domeniul respectiv au contribuit (sau nu) la atingerea obiectivelor de politică”⁹.

Programul REFIT

07

Importanța intențiilor și a eforturilor Comisiei în domeniul examinărilor ex post în ultimii ani ar trebui de asemenea luată în considerare în cadrul obiectivului mai larg al eforturilor acesteia de a îmbunătăți gestionarea stocului existent de acte legislative ale UE. Această abordare a sporit importanța asigurării unei calități constant ridicate a rezultatelor în toate formele de activități de examinare ex post.

08

În acest context, Comisia a lansat în 2012 Programul privind o reglementare adecvată și funcțională (REFIT), cu scopul de a asigura faptul că legislația UE este „adecvată scopului”. În conformitate cu Comunicarea Comisiei privind instituirea programului¹⁰, scopul acestuia este de „a se asigura faptul că beneficiile legislației UE sunt atinse cu costuri minime pentru părțile interesate, cetățeni și administrații publice și că costurile de reglementare sunt reduse, ori de câte ori este posibil, fără a afecta obiectivele de politică urmărite de inițiativa în cauză”.

Clasamentul internațional și evaluarea anterioară a Curții

09

UE dispune de un sistem de examinare ex post a legislației. Prin urmare, este mai avansată în acest domeniu decât majoritatea statelor membre.

10

În 2015, OCDE a clasat sistemul de examinare ex post al UE pe poziția a cincea¹¹ în rândul membrilor OCDE, pe baza unui indice compozit format din metodologie, transparență, controlul calității și utilizarea sistematică a examinărilor ex post¹².

11

În plus, calitatea sistemului atunci când este plasat într-un context internațional a fost de asemenea confirmată de cercetarea de bază comandată de Curte cu privire la sistemele de examinare ex post din 32 de țări (28 de state membre ale UE și alte 4 țări considerate de OCDE ca fiind printre cele mai bine clasate). Rezultatele cercetării au concluzionat că, din cele 32 de țări, doar 14 au un sistem de examinare ex post a legislației sub forma unor responsabilități și orientări instituționale clare. Din aceste 14 țări, 11 sunt state membre ale UE.

12

Într-un raport special privind evaluarea impactului în instituțiile UE publicat în 2010¹³, Curtea a ajuns la concluzia că utilizarea evaluărilor ex post continuă să reprezinte o deficiență, deoarece „[acestea nu erau] efectuate în mod sistematic la nivelul tuturor domeniilor legislative”. Prin intermediul acestui audit, Curtea intenționează să furnizeze informații relevante și imparțiale cu privire la sistemul actual al UE de examinare ex post a legislației.

Sfera și obiectivele auditului

13

În cadrul auditului său, Curtea a evaluat dacă sistemul de examinare ex post a legislației UE fusese planificat, pus în aplicare și controlat în mod corespunzător sub aspectul calității, contribuind astfel în mod eficace la ciclul unei legiferări mai bune. Curtea a examinat în special:

1. în ce măsură Comisia și colegiuitorii (Parlamentul European și Consiliul) acordaseră atenția cuvenită clauzelor de reexaminare și celor de monitorizare în procesul de pregătire a unor acte legislative noi sau de modificare a celor existente;
2. dacă Comisia asigură executarea la timp a tuturor obligațiilor sale de examinare ex post, în cadrul unui set cuprinzător și coerent de orientări și standarde, inclusiv mecanismele de control al calității;
3. dacă Comisia și colegiuitorii asigură faptul că examinările ex post ale legislației sunt puse la dispoziția publicului și conțin concluzii clare, că li se dă o urmare corespunzătoare și că sunt integrate în ciclul legislativ;
4. dacă rațiunea de a fi a programului REFIT este clară.

14

Sfera auditului a cuprins toate examinările ex post¹⁴ efectuate între 2013 și 2016¹⁵, prevăzute sau nu de legislație. Având în vedere numărul mare de examinări ex post efectuate, Curtea a selectat un eșantion cuprinzând examinări efectuate de patru direcții generale din diferite domenii de politică și cu diferite niveluri de experiență în efectuarea de examinări ex post. Examinările ex post incluse în eșantion se ridică la 133 și au fost efectuate de următoarele patru direcții generale: DG ENV, DG GROW, DG HOME și DG SANTE (a se vedea anexa I)¹⁶. Dintre acestea, 49 au fost evaluări (40) și verificări ale conformității (9), restul de 84 fiind alte examinări ex post decât evaluări sau verificări ale conformității. Aceste direcții generale au fost alese pe baza volumului de examinări ex post pentru care sunt responsabile și deoarece sunt reprezentative pentru experiența în aplicarea practică a metodelor de examinare ale Comisiei. Curtea a analizat de asemenea cele 105 acte legislative care au făcut obiectul celor 133 de examinări ex post menționate anterior.

15

Pentru a evalua prezența și conținutul clauzelor de monitorizare și al celor de reexaminare din legislația recentă, Curtea a analizat de asemenea toate cele 34 de acte legislative adoptate între iulie 2014 și sfârșitul anului 2016 inițiate de direcțiile generale selectate (a se vedea anexa II).

16

Curtea a verificat de asemenea conformitatea cu principiul „a evalua înainte de a acționa” în cazul celor 29 de studii de impact¹⁷ efectuate între 2014 și 2016 de cele patru direcții generale selectate, precum și în cazul propunerilor legislative din Programul de lucru al Comisiei pentru 2017¹⁸.

17

În plus, auditul a examinat cadrul existent în fiecare dintre cele patru direcții generale, precum și procedurile concepute la nivelul Secretariatului General și aplicabile întregii Comisii. Procedurile de control al calității în general și activitatea Comitetului de analiză a reglementării în special au făcut de asemenea obiectul auditului.

18

În sfârșit, Curtea a examinat activitatea ex post efectuată de cei doi colegiuitori în ceea ce privește: (a) modificările aduse clauzelor de monitorizare și celor de reexaminare din propunerile legislative ale Comisiei; (b) reacția colegiuitorilor la examinările ex post ale Comisiei și (c) examinările ex post efectuate de colegiuitorii înșiși.

19

Criteriile de audit ale Curții se întemeiază pe orientările proprii ale Comisiei, în special Orientările privind o mai bună legiferare din 2015¹⁹, aplicabile examinărilor ex post recente, și pe orientările și standardele anterioare ale Comisiei privind evaluarea²⁰, pentru examinările ex post anterioare anului 2015. Curtea a vizitat de asemenea OCDE pentru a obține informații cu privire la evaluarea calității activității de examinare ex post.

20

Auditul s-a bazat inclusiv pe cercetări de bază (comandate de Curte) cu privire la sistemele de examinare ex post a legislației din fiecare dintre statele membre ale UE și din patru țări care nu sunt membre ale UE, considerate a fi printre cele mai bine clasate. Obiectivul acestei activități a fost acela de a avea o mai bună evaluare a progreselor înregistrate de sistemul Comisiei într-un context internațional.

21

În cursul auditului, Curtea a fost asistată de un grup de cinci experți externi în domeniul politicii de reglementare și al evaluării, care provin în special din mediul academic și din grupuri de reflecție. Acest grup a contribuit la formularea abordării de audit și a asigurat faptul că s-au luat în considerare cele mai relevante aspecte ale examinării ex post.

Observații

Clauzele de reexaminare și clauzele de monitorizare sunt utilizate pe scară largă, dar lipsesc orientări comune

22

Clauzele de reexaminare contribuie la asigurarea faptului că actele legislative în care sunt incluse fac obiectul unei examinări ex post. Prezența acestora este importantă, dar nu suficientă. Formularea lor și terminologia utilizată ar trebui să fie clare, iar calendarul prevăzut ar trebui să fie în conformitate cu tipul de examinare ex post solicitată. În cazul în care colegiuitorii au operat modificări în propunerea Comisiei, acestea nu ar trebui să fie în detrimentul clarității clauzei. Ar trebui să existe o indicație a unei înțelegeri comune a diferiților termeni și a implicațiilor pe care aceasta le-ar avea asupra calendarului diferitelor tipuri de examinări. În plus, clauzele de monitorizare adresate statelor membre ar trebui, în general, să fie incluse în actele legislative ori de câte ori există o clauză de reexaminare, pentru a permite colectarea datelor la nivelul statelor membre pentru examinarea ex post prevăzută.

23

În acest scop, în cadrul auditului s-a examinat:

1. dacă există orientări privind redactarea de clauze de monitorizare și de clauze de reexaminare;
2. prezența unor clauze de reexaminare în acte legislative, precum și formularea și calendarul utilizate pentru aceste clauze, inclusiv dacă clauza de reexaminare propusă a suferit modificări prin amendamente ale colegiuitorilor;
3. prezența unor clauze de monitorizare și posibila legătură dintre absența unor clauze de monitorizare în actele legislative și observații formulate în examinări ex post cu privire la disponibilitatea sau la calitatea datelor de monitorizare.

Lipsa unor orientări interinstituționale privind redactarea clauzelor de monitorizare și a clauzelor de reexaminare

24

Până în 2017, nu au existat orientări ale Comisiei cu privire la redactarea de clauze de monitorizare și de reexaminare. În contextul revizuirii Orientărilor privind o mai bună legiferare și a setului de instrumente aferente acestora Comisia a introdus un instrument privind „dispoziții legale referitoare la monitorizare și evaluare”²¹. Acest instrument oferă îndrumări practice cu privire la ce trebuie să conțină clauzele de monitorizare și cele de reexaminare din proiectele legislative, în special calendarul, responsabilitățile și metodologiile de colectare a datelor. Instrumentul precizează că o evaluare ar trebui în mod normal să fie efectuată numai atunci când sunt disponibili cel puțin trei ani întregi de date referitoare la intervenția UE. Celelalte examinări ex post/examinările ex post intermediare enumerate în acest instrument sunt rapoarte de transpunere, rapoarte privind punerea în aplicare și rapoarte de monitorizare. Instrumentul conține exemple de clauze care pot fi inserate în actele legislative pentru fiecare dintre aceste tipuri de examinare.

25

Nici Parlamentul European, nici Consiliul nu dispun de orientări proprii cu privire la redactarea de clauze de monitorizare și de reexaminare. Orientările Comisiei nu îi privesc pe colegiuitori, iar Joint Practical Guide (Ghidul practic comun)²² privind redactarea legislației UE nu face nicio referire specifică la redactarea clauzelor de monitorizare sau de reexaminare. În aprilie 2016, cele trei instituții au adoptat un acord interinstituțional privind o mai bună legiferare, care subliniază că este important să se aibă în vedere în mod sistematic includerea unor clauze de reexaminare în actele legislative²³. Cu toate acestea, acordul menționat nu este obligatoriu din punct de vedere juridic²⁴ și poate fi considerat un instrument legislativ fără caracter obligatoriu. Instituțiile nu au elaborat alte orientări detaliate cu privire la acest subiect.

26

În studiul „Rolling Checklist on Review Clauses” (Listă deschisă de verificare a clauzelor de reexaminare) elaborat de Serviciul de Cercetare al Parlamentului European (EPRS) în 2017, clauzele de reexaminare sunt clasificate în obligații de examinare „grele” (sau principale) și „ușoare”. Obligațiile „grele” determină o evaluare completă a legislației, în timp ce obligațiile „mai ușoare” se referă mai ales la rapoartele de punere în aplicare. Este posibil ca acest lucru să nu reflecte în mod necesar o înțelegere interinstituțională comună a termenilor referitori la examinare utilizați în clauzele de reexaminare, întrucât, așa cum s-a arătat în studiul menționat, între cele trei instituții „nu există o definiție convenită a ceea ce este o clauză de reexaminare”.

27

În ceea ce privește calendarul, Parlamentul European are o abordare similară cu cea a Comisiei, afirmând că „există un consens larg cu privire la faptul că evaluările privind punerea în aplicare²⁵ nu ar trebui făcute prematur: este recomandat un interval de cel puțin trei ani după intervenția de politică”²⁶.

28

Consiliul nu a adoptat nicio poziție cu privire la prezența sau la conținutul clauzelor de reexaminare în actele legislative ale UE. Nu există niciun indiciu că această chestiune a făcut obiectul unei analize trans-sectoriale interne în cadrul instituției.

Clauzele de reexaminare sunt utilizate pe scară largă, dar sunt adeseori neclare

29

Din cele 34 de acte normative care intrau în domeniile de competență ale direcțiilor generale incluse în eșantion, adoptate între 2014 și 2016, aproape toate (32) conțineau o clauză de reexaminare. Această observație este confirmată de Lista deschisă de verificare a clauzelor de reexaminare elaborată de Parlamentul European în 2017, care arăta că 80 % din toate directivele și 58 % din toate regulamentele supuse analizei conțin o clauză de reexaminare.

30

Cu toate acestea, numai două treimi dintre propunerile legislative din eșantionul examinat de Curte²⁷ includeau deja o clauză de reexaminare. Este posibil să nu fi fost propuse clauze de reexaminare de către Comisie la simpla modificare a unui act legislativ existent, deoarece acesta conținea deja o astfel de clauză. Totuși, în unele dintre aceste cazuri, colegiuitorii au considerat necesar să înlocuiască sau să modifice clauzele de reexaminare existente.

31

Majoritatea examinărilor ex post prevăzute în cele 34 de acte legislative pot fi clasificate în general fie ca evaluări, fie ca rapoarte de punere în aplicare, rapoarte de aplicare sau rapoarte tematice. Acest lucru nu exprimă însă în mod clar nuanțele dintre diferitele tipuri de rapoarte posibile, fapt care, la rândul său, face dificilă înțelegerea a ceea ce trebuie să analizeze Comisia și a tipului de produs pe care îl va elabora aceasta (a se vedea caseta 1).

32

Nu este posibilă stabilirea unei legături de cauzalitate clare și coerente între tipul de examinare ex post prevăzută și calendarul acesteia. De exemplu, într-un caz este prevăzută o evaluare după trei ani de la aplicare, în timp ce într-un alt caz, un raport de punere în aplicare trebuie întocmit abia după zece ani de la aplicare. Există, de asemenea, în cadrul eșantionului un corpus destul de substanțial de rapoarte privind aplicarea, de rapoarte privind punerea în aplicare și de evaluări, care au fost toate prevăzute după patru-cinci ani de la aplicare, în timp ce aceste trei tipuri de rapoarte acoperă diferite perioade ale ciclului legislativ.

33

Deși recunoaște avantajul în a permite Comisiei și colegiuitorilor să adapteze clauzele de reexaminare la nevoile specifice fiecărui act legislativ, Curtea a constatat, de asemenea, că elementele livrabile așteptate în legătură cu clauza de reexaminare nu au fost întotdeauna clare. Mai mult, există și riscul ca momentul examinării ex post să nu fie adaptat la elementele livrabile preconizate ale acesteia.

34

Aceste probleme legate de lipsa de coerență la nivelul formulării și al calendarului au fost de asemenea constatate în cazul celuilalt eșantion principal utilizat în scopul acestui audit, constând în 133 de examinări ex post care trebuiau predate între 2013 și 2016 și care erau, prin urmare, legate de acte legislative mai vechi. Acest lucru arată că există o problemă care datează de multă vreme în elaborarea clauzelor de reexaminare cuprinse în actele legislative ale UE.

Clauzele de monitorizare au fost utilizate în două treimi dintre cazuri

35

Este esențial să se monitorizeze punerea în aplicare și aplicarea legislației cu scopul de a se asigura că sunt disponibile suficiente date fiabile și comparabile pentru a se efectua o examinare ex post a legislației bazată pe date concrete. Includerea unor clauze de monitorizare în legislație, dacă este cazul, este, așadar, importantă pentru a se constitui un cadru în care informațiile să fie puse la dispoziția Comisiei, în special de către statele membre.

36

Peste două treimi (73 din 102²⁸) dintre actele legislative examinate includeau o clauză de monitorizare referitoare la statele membre. Acest lucru a fost mult mai frecvent în cazul unor direcții generale în comparație cu altele. În timp ce DG ENV (24 din 27) și DG SANTE (21 din 24) aveau clauze de monitorizare pentru aproape toate actele legislative din domeniile lor de competență, acest lucru era valabil pentru mai puțin de jumătate dintre actele legislative care au făcut obiectul eșantionării în DG GROW (11 din 26), fapt care ar putea reflecta, în parte, natura mai puțin tehnică a actelor legislative incluse în eșantion.

37

În plus, numeroase examinări ex post au evidențiat necesitatea îmbunătățirii colectării datelor prin introducerea sau îmbunătățirea mecanismelor de monitorizare.

38

Restul de 29 de acte legislative nu conțineau clauze de monitorizare referitoare la statele membre. În patru dintre examinările ex post efectuate cu privire la respectivele acte legislative s-a menționat lipsa unei clauze de monitorizare și s-a subliniat necesitatea instituirii unor mecanisme de monitorizare.

39

În urma evaluării actelor legislative adoptate în perioada 2014-2016, s-a constatat că situația este similară: 9 din 34 nu conțineau o clauză de monitorizare. Nu există o îmbunătățire semnificativă în privința includerii sistematice a clauzelor de monitorizare în actele legislative.

40

Un grup de lucru dedicat monitorizării și cuantificării a fost înființat de Secretariatul General al Comisiei în iunie 2016. Obiectivele sale principale sunt sprijinirea eforturilor Comisiei de a îmbunătăți monitorizarea și cuantificarea impacturilor acțiunilor UE, prin creșterea nivelului de cunoaștere și prin schimburi de experiență, pentru a răspunde nevoii puternice de consiliere practică și pentru a oferi îndrumări privind modalitățile de cuantificare a impacturilor acțiunilor UE, în special în cazul intervențiilor de reglementare în care experiența este limitată. Mandatul grupului de lucru include emiterea de îndrumări sau de documente de bune practici, dar acestea nu au fost încă elaborate.

Modul în care sunt efectuate examinările ex post și controlul calității acestora prezintă o calitate inegală

41

Calitatea cadrului pentru examinările ex post (orientări, inclusiv setul de instrumente) este esențială, la fel cum este realizarea lor practică efectivă. Prin urmare, Curtea a examinat:

• cadrele diferitor instituții pentru efectuarea examinărilor ex post;
• respectarea termenelor prevăzute pentru efectuarea examinărilor ex post;
• metodologiile utilizate și măsura în care acestea sunt explicate;
• limitările datelor și măsura în care acestea sunt recunoscute;
• mecanismele interne de control al calității;
• rolul Comitetului de analiză a reglementării.

Cadru îmbunătățit, dar incomplet, pentru examinările ex post

42

Secretariatul General al Comisiei joacă un rol central în crearea, dezvoltarea și supravegherea orientărilor și a bunelor practici în domeniul politicii de reglementare. Acest rol include elaborarea de orientări, asigurarea aplicării coerente a acestora de către diferitele direcții generale, gestionarea diverselor rețele interservicii privind/legate de examinările ex post (de exemplu, grupul de lucru tehnic privind monitorizarea și evaluarea) și interacțiunea cu terțe părți interesate active în acest domeniu (statele membre, mediul academic, organizații internaționale, cum ar fi OCDE, etc.).

43

În special, Secretariatul General și-a asumat un rol de lider în pregătirea orientărilor și a setului de instrumente pentru o mai bună legiferare din 2015 și în revizuirea acestora din 2017. Orientările menționate oferă un cadru cuprinzător în care serviciile Comisiei pot efectua activități de evaluare. Setul de instrumente are un capitol dedicat evaluărilor și verificărilor adecvării²⁹, în timp ce o serie de alte instrumente pot fi de asemenea aplicabile anumitor aspecte ale examinărilor ex post.

44

Cu toate acestea, alte examinări ex post decât evaluările nu au fost acoperite de orientări până în 2017. Ele nu trebuie să respecte standarde stricte de control al calității cum sunt cele impuse pentru evaluări și pentru verificări ale adecvării, în pofida faptului că activitățile subiacente pot fi similare ca natură, durată și cost. Ca urmare, examinările ex post, altele decât evaluările, permit utilizarea multor practici diferite care pot conduce la niveluri de calitate diferite. În 2017, examinările au fost incluse într-un mod limitat.

45

Colegiuitorii pot de asemenea să efectueze propriile examinări ex post și să elaboreze propriile orientări. În timp ce Consiliul nu dispune de orientări proprii și nu a efectuat nicio examinare ex post proprie în perioada 2013-2016, Parlamentul a înființat așa-numitul Serviciu de Cercetare al Parlamentului European care, începând din anul 2013, include de asemenea o unitate de examinare ex post (EVAL). Această unitate efectuează examinări ex post, pe care le numește „evaluări ale punerii în aplicare la nivel european” (EIA – European implementation assessments) și care funcționează ca documente de bază pentru rapoartele de punere în aplicare ale comisiilor parlamentare³⁰. Ea dispune de orientări interne cu privire la efectuarea acestor evaluări. Orientările în cauză le urmează îndeaproape pe cele ale Comisiei în privința metodologiei.

Comisia a explicat rareori colegiuitorilor motivele pentru care au fost întârziate examinările ex post

46

Efectuarea la timp a examinărilor ex post de către Comisia Europeană este atât o așteptare legitimă a colegiuitorilor și a părților interesate, cât și o cerință juridică în cazul în care o examinare ex post este prevăzută în legislație.

47

În general, examinările ex post ale Comisiei Europene nu sunt efectuate la timp (69 din 85), iar întârzierile sunt rareori explicate. Durata medie a întârzierii la nivelul întregului eșantion este cu puțin peste un an³¹ în ceea ce privește obligația legală pe care sunt destinate să o îndeplinească examinările ex post, în pofida faptului că astfel de examinări ex post pot fi foarte bine mai ample și mai aprofundate în privința obiectivelor decât ceea ce se prevăzuse inițial în actele legislative³². Această durată a întârzierii se aplică pentru o gamă foarte largă de examinări ex post și, având în vedere accentul pus de Comisie pe evaluări, este demn de menționat faptul că întârzierea medie pentru evaluări și verificări ale adecvării este cu puțin peste 16 luni. Acest lucru poate fi explicat prin întârzieri în transpunerea de către statele membre (care întârzie, de exemplu, evaluarea conformității), prin întârzierea punerii în aplicare și/sau a raportării de către statele membre.

48

Întârzierea medie destul de semnificativă în efectuarea examinărilor ex post ar trebui privită în contextul neluării în considerare atât a celui mai potrivit calendar pentru diferitele tipuri de examinări ex post la momentul elaborării clauzelor de reexaminare (a se vedea punctele 32-34), cât și a necesității de a se dispune de o examinare ex post finalizată în contextul angajamentului Comisiei de „a evalua înainte de a acționa”. Necesitatea obținerii de către Comisie a unui echilibru între calendarul adecvat, respectarea principiului „a evalua înainte de a acționa” și rezultate de bună calitate poate explica, fără îndoială, în mare parte calendarul efectuării examinărilor ex post. Există însă puține dovezi cu privire la faptul că Comisia ar explica acest lucru colegiuitorilor atunci când o examinare ex post este întârziată.

Nu există o abordare omogenă cu privire la metodologie

49

Setul de instrumente pentru o mai bună legiferare subliniază importanța recunoașterii provocărilor metodologice și a celor legate de colectarea datelor care pot fi întâlnite în cursul unei evaluări³³. În contextul accentului pus de Comisie pe elaborarea de politici pe baza unor date concrete, includerea în toate examinările ex post care conțin elemente de evaluare (nu doar în evaluări) a unei prezentări corespunzătoare a metodologiei vizând atât instrumentele de colectare a datelor, cât și pe cele de analiză, precum și includerea unei explicații privind alegerea metodologiei ar consolida legitimitatea concluziilor acesteia. De asemenea, acest lucru ar facilita o mai bună înțelegere și, dacă este necesar, ar permite repetarea activității pe care se bazează concluziile.

50

Nu există o consecvență în modul în care este tratată metodologia în eșantionul de examinări ex post finalizate analizate de Curte³⁴. Deși metodologia aleasă este cel mai adesea prezentată, această prezentare a fost cuprinzătoare (adică a acoperit atât instrumentele de colectare a datelor, cât și pe cele de analiză a acestora) doar în puțin peste jumătate dintre examinările ex post. Motivul pentru care a fost aleasă o anumită metodologie este furnizat doar în puțin peste o treime dintre examinările ex post. Curtea a constatat de asemenea diferențe mari în ceea ce privește calitatea și exhaustivitatea informațiilor furnizate cu privire la metodologie. Din rândul examinărilor ex post incluse în eșantion, 14 evaluări au fost publicate în 2016, după ce Orientările privind o mai bună legiferare au devenit aplicabile. Deși aceste evaluări respectă întotdeauna cele cinci criterii³⁵ prevăzute în Orientările privind o mai bună legiferare, uneori ele nu reușesc să explice propria metodologie.

Limitările datelor sunt recunoscute și se întreprind acțiuni corective, dar nu s-au obținut încă rezultate

51

Examinările ex post ar trebui să ofere utilizatorilor informații suficiente cu privire la datele pe care se bazează concluziile Comisiei.

52

Un anumit nivel de limitări ale datelor poate fi considerat inerent majorității examinărilor ex post care acoperă ansamblul UE din cauza provocărilor pe care le prezintă culegerea și compilarea datelor privind aspecte complexe în jurisdicții multiple. Așadar, cele mai multe examinări ex post finalizate ar trebui să recunoască orice limitări ale datelor utilizate, astfel încât colegiuitorii și părțile interesate să înțeleagă care concluzii sunt susținute de date și care nu.

53

Două treimi dintre cele 80 de examinări ex post finalizate analizate recunosc limitări ale datelor pe care se bazează activitatea de examinare ex post³⁶. Principalele probleme identificate sunt lipsa datelor sau caracterul incomplet al acestora, calitatea datelor și probleme legate de consultările cu părțile interesate (rată scăzută de răspuns, reprezentativitatea răspunsurilor etc.).

54

Uneori, limitările datelor sunt cauzate de lipsa monitorizării (a se vedea și punctele 38 și 39), iar uneori acest lucru este legat de efectuarea unor examinări ex post într-un moment neadecvat (a se vedea punctele 32-34). Unele examinări ex post includ însă o explicație cu privire la modul în care au fost abordate aceste limitări (a se vedea caseta 2).

55

Limitările datelor sunt susceptibile de a rămâne una dintre cele mai mari provocări actuale pentru Comisie în eforturile sale de a asigura în mod consecvent o activitate de înaltă calitate pentru examinările ex post. Niciuna dintre direcțiile generale incluse în eșantionul Curții nu poate fi considerată ca având o abordare sistemică la nivelul de ansamblu al direcției cu privire la disponibilitatea datelor și la problemele legate de calitate. Cu toate acestea, multe dintre aceste direcții iau diferite măsuri pentru a-și îmbunătăți capacitatea de colectare și de gestionare a datelor (a se vedea caseta 3).

56

De la actualizarea sa în 2017, setul de instrumente conține o recomandare de a include o evaluare explicită a limitărilor identificate în colectarea și modelarea datelor și o evaluare corespunzătoare a „forței probante a datelor” care susțin concluziile formulate în urma evaluării. În afară de aceasta, Secretariatul General prezidează și un grup de lucru special pentru monitorizare și cuantificare în vederea sprijinirii eforturilor Comisiei de a îmbunătăți monitorizarea și cuantificarea impacturilor acțiunilor UE, prin creșterea nivelului de cunoaștere și prin schimburi de experiență (a se vedea punctul 40).

Evaluările și verificările adecvării sunt supuse unui control al calității sistematic, dar acest lucru nu este valabil pentru alte examinări ex post

57

Calitatea examinărilor ex post este esențială pentru asigurarea calității oricăror acțiuni ulterioare în cadrul ciclului legislativ. Comisia a subliniat în setul de instrumente că ar trebui verificată în mod constant calitatea activității de evaluare, în special prin utilizarea unui grup de coordonare interservicii, pentru a aduce expertiză adăugată și a asigura faptul că diferitele puncte de vedere sunt luate în considerare și analizate pentru a îmbunătăți calitatea globală. Principiul controlului calității poate fi extins la toate activitățile de examinare ex post care conțin elemente de evaluare. Mai mult decât atât, procesul de control al calității pentru studiile externe de fundamentare a unei examinări ex post, precum și pentru examinările ex post desfășurate în interiorul instituției, ar trebui să fie întotdeauna documentat.

58

Utilizarea unor grupuri de coordonare interservicii este încetățenită pentru evaluări și pentru verificări ale adecvării. Toate examinările de acest tip incluse în eșantion beneficiaseră de un astfel de grup de coordonare interservicii, care se ocupa și de studii de fundamentare. Acest lucru se întâmpla însă rareori în cazul altor tipuri de examinări ex post, deși un număr semnificativ dintre ele (40) includeau elemente de evaluare. Aceste examinări ex post, precum evaluările și verificările adecvării, pot fi și sunt adesea sunt supuse consultării interservicii. Cu toate acestea, astfel de consultări au loc foarte târziu în procesul de examinare ex post, se referă exclusiv la raportul Comisiei, exclud studiile de fundamentare și se axează pe alinierea pozițiilor direcțiilor generale ale Comisiei.

59

Studiile externe de fundamentare a examinărilor ex post, altele decât evaluările, nu sunt supuse în mod sistematic unei evaluări formale a calității. Cerința de a utiliza un formular de evaluare a calității pentru aceste studii se aplică numai atunci când ele sunt efectuate pentru fundamentarea unor evaluări. Examinările ex post efectuate intern parcurg un proces de control al calității în cadrul fiecărei direcții generale, dar acesta este rareori documentat și Curtea nu a putut identifica dovezi ale unor criterii sau orientări clare privind controlul calității aplicabile unor astfel de examinări ex post.

Impactul tot mai mare al Comitetului de analiză a reglementării asupra controlului calității

60

Pentru a asigura calitatea și transparența studiilor de impact ex ante și a examinărilor ex post, existența unui organism de supraveghere este esențială. Acest aspect a fost subliniat de OCDE în recomandarea sa din 2012 privind politica în materie de reglementare și guvernanța.

61

În cadrul Uniunii Europene, Comitetul de analiză a reglementării îndeplinește acest rol din anul 2015. El înlocuiește Comitetul de evaluare a impactului din cadrul Comunității Europene. Comitetul de analiză a reglementării este compus din șapte membri cu normă întreagă (patru detașați de la Comisia Europeană și trei membri recrutați din exterior). În raport cu Comitetul de evaluare a impactului, mandatul Comitetului de analiză a reglementării a fost extins pentru a include evaluări și verificări ale adecvării. Aceasta este o evoluție pozitivă care plasează organismul Comisiei de supraveghere și control al calității înaintea multora dintre instituțiile echivalente din UE și din afara acesteia (a se vedea și caseta 4). Examinările ex post, altele decât evaluările, nu intră însă în domeniul de competență al Comitetului de analiză a reglementării.

62

Numărul de avize negative cu privire la studii de impact și la evaluări emise de Comitetul de analiză a reglementării indică independența de facto a acestuia. Lipsa unui secretariat special al comitetului care să fie separat ierarhic de Secretariatul General al Comisiei ar putea însă reprezenta un risc pentru independența acestuia. În plus, implicarea președintelui Comitetului de analiză a reglementării și în calitate de președinte în cadrul unei platforme a părților interesate (platforma REFIT) gestionate de Comisie ar putea pune în pericol percepția asupra independenței sale.

Examinările ex post sunt în general puse la dispoziția publicului; rezultatele sunt clare, dar nu sunt întotdeauna utilizate în studii de impact ex ante

63

Publicarea și comunicarea constatărilor și a concluziilor formulate în urma examinărilor ex post contribuie la promovarea utilizării active a acestor examinări și a constatărilor formulate în urma lor la nivelul unui public cât mai larg posibil. În acest scop, în cadrul auditului s-a examinat dacă:

• examinările ex post erau puse la dispoziția publicului și conținutul acestora era clar;
• colegiuitorii au reacționat direct la examinările ex post;
• studiile de impact întocmite pentru noile inițiative legislative au luat în considerare examinările ex post existente.

În general, examinările ex post sunt puse la dispoziția publicului, iar rezultatele acestora sunt clare, dar monitorizarea punerii lor în aplicare trebuie consolidată

64

În vederea asigurării transparenței, examinările ex post finalizate ar trebui să fie puse la dispoziția publicului. Aceste examinări ex post ar trebui să indice un rezultat clar; altfel spus, etapele următoare ar trebui să fie identificate în raportul Comisiei. Utilizarea unui plan de acțiuni ulterioare este considerată o bună practică pentru evaluările post-2015 în setul de instrumente, deoarece aceasta ajută direcțiile generale să urmărească punerea în aplicare a acțiunilor care urmează să fie întreprinse.

65

Examinările ex post incluse în eșantion erau puse la dispoziția publicului în aproape toate cazurile. Rapoartele Comisiei și documente de lucru aferente ale serviciilor Comisiei au fost întotdeauna disponibile. Cu excepția cazului în care intrau sub incidența unor clauze de confidențialitate, studiile de fundamentare aferente examinărilor ex post finalizate incluse în eșantion erau de asemenea disponibile online, cu două excepții. Aceste studii erau în mod frecvent disponibile pe site-ul internet tematic al direcției generale.

66

În pofida disponibilității publice a majorității examinărilor ex post, în câteva cazuri, documentul Comisiei (raport sau document de lucru al serviciilor Comisiei) nu conținea un hyperlink sau o referință clară la studiul de fundamentare, iar în alte cazuri, studiul de fundamentare nu fusese făcut public în același timp cu raportul Comisiei.

67

Dintre cele 88 de examinări ex post finalizate care au făcut obiectul evaluării, marea majoritate (79) conțineau precizări clare cu privire la rezultate și/sau la etapele următoare, indicând acțiunile (legislative sau de altă natură) pe care Comisia intenționa să le întreprindă. Acestea se regăseau în mod normal în secțiunea finală a documentului oficial al Comisiei care constituie examinarea ex post. În rapoartele mai recente ale Comisiei s-a identificat o tendință spre o prezentare mai consecventă a concluziilor și a etapelor următoare, dar aceasta nu este încă o practică standard.

68

În pofida indicării clare a etapelor următoare în majoritatea rapoartelor Comisiei, raportarea subsecventă nu este încă o practică standard în niciuna dintre direcțiile generale incluse în eșantion. Există însă unele practici interesante în uz sau aflate la dispoziția agenților de evaluare în mai multe direcții generale pentru a îmbunătăți monitorizarea modului în care se dă urmare concluziilor aplicabile formulate în examinările ex post. De exemplu, DG HOME a elaborat un model standardizat „de urmărire”, bazat pe sugestiile formulate în setul de instrumente.

Parlamentul European și Consiliul reacționează rareori în mod direct la examinările ex post ale Comisiei

69

O reacție din partea colegiuitorilor la examinările ex post pregătite de Comisie (de exemplu, înscrierea examinării ex post ca punct pe ordinea de zi a unei reuniuni a comisiei parlamentare de resort sau a unui grup de lucru al Consiliului) într-un interval de timp rezonabil după transmiterea documentului către aceștia ar ajuta Comisia să își pregătească planul de acțiuni ulterioare. În conformitate cu setul de instrumente, aceste planuri de acțiuni ulterioare ar trebui elaborate în termen de șase luni de la data publicării.

70

Din agendele sau procesele-verbale ale comisiilor sau ale grupurilor de lucru, Curtea a constatat că Parlamentul European și Consiliul au reacționat rareori în termen de șase luni de la publicare la rapoartele Comisiei care le-au fost transmise (în 17 și, respectiv, 27 din 77 de cazuri). Acest lucru nu reflectă însă pe deplin faptul că colegiuitorii pot ține seama de și pot utiliza rapoartele Comisiei la o dată ulterioară sau într-un context diferit (de exemplu, audieri sau grupuri de lucru interne). Obiectivul principal al examinărilor ex post efectuate de Comisie, și anume informarea colegiuitorilor, poate fi astfel considerat atins. Cu toate acestea, rarele reacții directe adresate Comisiei pot fi considerate o ocazie ratată de a contribui cu informații la activitatea viitoare a acesteia, lucru care ar putea afecta ciclul unei legiferări mai bune.

Majoritatea noilor inițiative respectă principiul „a evalua înainte de a acționa”

71

Studiile de impact ex ante ar trebui să se bazeze pe activitatea de evaluare anterioară, în conformitate cu principiul „a evalua înainte de a acționa” al Comisiei, inclusiv în cazul așa-numitelor evaluări/studii de impact „back to back” (evaluări efectuate în paralel cu studiile de impact). Secretariatul General al Comisiei a inclus acest principiu ca indicator cheie de performanță, cu un obiectiv de 60 % din studiile de impact pentru inițiativele legislative importante precedate de evaluări anterioare.

72

Din eșantionul de 29 de studii de impact adoptate între 2014 și 2016 incluse în sfera auditului, 6 nu au respectat principiul „a evalua înainte de a acționa” astfel cum a fost stabilit de Comisie în 2010. Aceasta înseamnă că respectivele studii de impact nu se referă la o examinare ex post anterioară și nu s-au identificat motive evidente care să explice această situație (a se vedea caseta 5). Curtea recunoaște că unele dintre aceste studii de impact au fost începute înainte de angajamentul Comisiei din 2013 de a aplica în mod sistematic principiul „a evalua înainte de a acționa”. În Raportul anual pe 2016 al Comitetului de analiză a reglementării s-a constatat că Comisia respectase principiul „a evalua înainte de a acționa” în 50 % dintre studiile de impact analizate. Cele mai recente cifre ale comitetului arată o îmbunătățire, întrucât, în 2017, 75 % dintre studiile de impact respectau principiul „a evalua înainte de a acționa”.

73

Evaluările/studiile de impact efectuate în paralel implică două riscuri inerente. În primul rând, există un risc pentru independența procesului de evaluare în raport cu cea a studiului de impact. În al doilea rând, există un risc pentru valoarea adăugată a evaluării pentru studiul de impact, în cazul în care prima nu este finalizată la timp. Din eșantionul examinărilor ex post efectuate în perioada 2013-2016, există cinci evaluări/studii de impact efectuate în paralel finalizate/în desfășurare. Pentru cele două finalizate, problema calendarului a avut un impact semnificativ asupra valorii și a utilității evaluărilor.

74

În ceea ce privește Programul de lucru al Comisiei pe 2017, 27 din cele 32 de inițiative legislative se bazau pe examinări ex post. Dintre cele cinci rămase, trei cazuri se refereau la noi domenii legislative și, prin urmare, nu li se aplica principiul „a evalua înainte de a acționa”; într-un caz, s-a acordat o excepție pentru motivul că fusese deja efectuată o vastă activitate de evaluare; într-un alt caz, datele erau insuficiente pentru a se efectua o examinare ex post.

Programul REFIT este lipsit de claritate

75

Programul REFIT a fost creat în 2012 pentru a asigura faptul că legislația UE este „adecvată scopului”. După lansarea Orientărilor privind o mai bună legiferare din 2015, Comisia a menținut programul REFIT separat. Odată cu revizuirea din 2017, REFIT a fost inclus în setul de instrumente, fiind însă în continuare prezentat ca o inițiativă separată în Programul de lucru al Comisiei. În cadrul auditului, Curtea a examinat relevanța programului REFIT și caracterul său complementar în raport cu Agenda pentru o mai bună legiferare.

76

Programul REFIT s-a dezvoltat din și a fost construit pe baza unei serii de inițiative anterioare urmărind o abordare mai sistematică a reducerii sarcinii administrative și a gestionării acquis-ului legislativ al UE. Măsura în care aceste inițiative vechi definesc și modelează încă REFIT este însă neclară, la fel cum sunt și criteriile acestuia de definire/excludere și rezultatele preconizate. În documentul din 2015 privind situația actuală a REFIT, se face referire la „inițiative de simplificare” întreprinse în afara domeniului de competență al REFIT, dar nu există nicio explicație referitoare la ceea ce diferențiază astfel de inițiative REFIT și non-REFIT. Acest lucru face dificilă determinarea în mod clar a strategiei REFIT.

77

Procesul REFIT se bazează pe un exercițiu de inventariere „care să identifice domeniile de reglementare și actele legislative cu cel mai mare potențial în ceea ce privește simplificarea normelor și reducerea costurilor aferente reglementării pentru întreprinderi și cetățeni, fără a compromite obiectivele de politică publică”⁴¹. Acest exercițiu de inventariere a fost foarte valoros pentru diferitele direcții generale, deoarece a stimulat schimbarea și a îmbunătățit gestionarea diferitor procese care reglează ciclul legislativ în cadrul direcțiilor generale. Hărțile acquis-ului elaborate de direcțiile generale furnizează o multitudine de informații privind acquis-ul legislativ al fiecărei direcții generale, inclusiv toate obligațiile de examinare ex post, precum și examinările ex post desfășurate din proprie inițiativă cu privire la anumite acte legislative.

78

În absența unor criterii pe baza cărora evaluările sunt clasificate ca REFIT sau nu, REFIT poate fi perceput mai mult ca o etichetă pentru activitatea de examinare ex post decât ca o indicație privind o eventuală diferență substanțială în materie de resurse, procese, proceduri sau rezultate. Toate direcțiile generale incluse în eșantion au subliniat că nu tratează evaluările REFIT în mod diferit față de cele care nu sunt REFIT. Potrivit Orientărilor din 2015, toate evaluările REFIT trebuiau examinate de Comitetul de analiză a reglementării; statutul REFIT al unei evaluări nu a fost însă un criteriu utilizat de Comitetul de analiză a reglementării la selectarea evaluărilor în vederea controlului.

79

Ediția din 2017 a setului de instrumente precizează că nu mai este necesar să se ia în considerare evaluările și verificările adecvării ca REFIT. În același timp, aceasta indică faptul că fiecare nouă inițiativă care modifică un act legislativ existent este în mod implicit o inițiativă REFIT, cu excepția cazului în care se specifică altfel. Aparenta lipsă de legătură dintre clasificarea REFIT a evaluărilor și a inițiativelor nu ar permite identificarea formală a unui lanț de acțiuni REFIT pe parcursul ciclului de elaborare a politicilor. Abrogările și reformările sunt uneori (în 2014 și în 2015) incluse în anexa REFIT la Programului de lucru al Comisiei, iar uneori nu sunt incluse (în 2016 și în 2017). În anexele REFIT la Programului de lucru al Comisiei din 2015 și din 2016 sunt amestecate măsuri legislative și nelegislative.

80

În raportul său anual pe 2016, Comitetul de analiză a reglementării a declarat că era „dificilă punerea în aplicare a principiilor REFIT în cadrul analizei unor studii de impact și evaluări individuale".

81

Comunicarea către părțile interesate externe cu privire la programul REFIT este deficitară. În forma sa actuală, tabloul de bord REFIT 2017 nu este ușor de utilizat, iar rezultatele programului nu pot fi ușor înțelese. Având în vedere evoluția recentă a programului REFIT și fuziunea sa progresivă cu proceduri standard din cadrul ciclului legislativ, tabloul de bord, în forma sa actuală, este discutabil.

Concluzii și recomandări

82

Examinarea ex post este un element-cheie al ciclului de elaborare a politicilor UE, deoarece contribuie la ciclul unei legiferări mai bune. În 2015, pe baza practicilor existente, Comisia a lansat Agenda pentru o mai bună legiferare și a emis orientările și setul de instrumente corespunzătoare.

83

În ansamblu, Curtea a concluzionat că actualul sistem de examinare ex post al Comisiei prezintă rezultate bune în urma comparației cu situația existentă în majoritatea statelor membre. Comisia are, în ansamblu, un sistem bine conceput de evaluări și verificări ale adecvării, care sunt bine gestionate și controlate sub aspectul calității, contribuind astfel în mod eficace la ciclul unei legiferări mai bune.

84

Cu toate acestea, Curtea a constatat unele deficiențe. Principalele deficiențe identificate se referă la lipsa unor definiții comune privind clauzele de reexaminare, la abordarea neclară a examinărilor ex post, altele decât evaluări sau verificări ale adecvării, și la lipsa de claritate a programului REFIT.

Clauzele de reexaminare și de monitorizare sunt utilizate pe scară largă, dar lipsesc orientări comune

85

În pofida lipsei unor definiții și orientări interinstituționale comune, clauzele de reexaminare sunt utilizate pe scară largă în legislația UE, iar prezența acestora în textele legislative adoptate a crescut în ultimii ani. În mai multe cazuri în care în propunerea Comisiei nu fusese inclusă nicio clauză de reexaminare, aceasta a fost adăugată în cursul procesului legislativ. Curtea consideră că aceasta este o evoluție pozitivă spre asigurarea unei abordări sistematice a examinării legislației, deși acordul interinstituțional nu este obligatoriu (a se vedea punctele 24-30).

86

Cu toate acestea, conținutul clauzelor de reexaminare nu este întotdeauna clar, în special în ceea ce privește identificarea rezultatului solicitat și stabilirea datei la care trebuie efectuată o examinare ex post (a se vedea punctele 31-34).

87

De asemenea, utilizarea clauzelor de monitorizare care impun necesitatea de a colecta date de la statele membre nu este la fel de răspândită precum cea a clauzelor de reexaminare, în pofida relevanței sale pentru asigurarea unor examinări ex post de bună calitate (a se vedea punctele 35-40).

Recomandarea 1 – Consolidarea acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare

1. Comisia, în cooperare cu Parlamentul European și cu Consiliul, ar trebui, în contextul acordului interinstituțional existent, să elaboreze un vademecum interinstituțional privind clauzele de reexaminare și de monitorizare care să conțină:
   • o taxonomie a posibilelor rezultate/examinări ex post care pot fi solicitate;
   • orientări privind calendarul orientativ pentru fiecare tip de examinare ex post;
   • orientări privind redactarea clauzelor de monitorizare atât pentru instituțiile sau organismele UE, cât și pentru statele membre.
2. Comisia ar trebui să propună ca Parlamentul European și Consiliul să decidă, în conformitate cu articolul 295 TFUE, cu privire la forma juridică și la mijloacele care vor consolida caracterul obligatoriu al unui viitor acord interinstituțional privind o mai bună legiferare pentru a maximiza efectele sale practice.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2019.

Modul în care sunt efectuate examinările ex post și controlul calității acestora prezintă o calitate inegală

88

La nivel global, evaluările sunt realizate în conformitate cu cerințele legale și cu bunele practici definite în Orientările privind o mai bună legiferare. Cu toate acestea, Curtea a identificat mai multe deficiențe.

89

Până în 2017, orientările nu se aplicau altor examinări ex post decât evaluările. Prin urmare, aceste examinări ex post erau realizate într-o mare varietate de moduri și nu respectau practici standardizate, în pofida faptului că puteau include uneori elemente de evaluare importante sau puteau fi etape importante în sine în cadrul ciclului unei legiferări mai bune (a se vedea punctele 42-45).

90

O metodologie clar explicată contribuie la înțelegerea, precum și la legitimitatea și calitatea unei examinări ex post. Deși metodologia aleasă este de obicei prezentată, aceasta nu este suficient de detaliată pentru a permite o bună înțelegere a punctelor forte și a limitărilor sale (a se vedea punctele 49-50).

91

Indisponibilitatea datelor este una dintre problemele majore, deoarece împiedică efectuarea unor examinări ex post corespunzătoare bazate pe date concrete. Deși unele limitări ale datelor sunt întotdeauna de așteptat atunci când se gestionează probleme complexe care acoperă ansamblul UE, este important să se depună toate eforturile pentru a le minimiza. Este important ca astfel de limitări să fie întotdeauna recunoscute în examinările ex post, astfel încât legiuitorii și părțile interesate să înțeleagă fiabilitatea și soliditatea concluziilor formulate în urma unei examinări ex post (a se vedea punctele 51-56).

92

Controlul calității evaluărilor și a studiilor de fundamentare aferente a fost standardizat prin intermediul grupurilor interservicii și al listelor de verificare a calității. De asemenea, evaluările sunt în prezent cuprinse în mod sistematic într-un document de lucru standardizat. Situația privind examinările ex post, altele decât evaluările, este mai puțin pozitivă. În prezent, unele examinări ex post, altele decât evaluările, conțin elemente de evaluare. Cu toate acestea, mandatul Comitetului de analiză a reglementării nu prevede luarea lor în considerare nici măcar atunci când acestea au o dimensiune evaluativă puternică (a se vedea punctele 57-62).

Recomandarea 2 – O mai bună asigurare a calității examinărilor ex post prin definirea unor standarde minime de calitate pentru toate examinările ex post

1. Comisia ar trebui să definească un set de standarde minime de calitate pentru examinările ex post, altele decât evaluările, în vederea asigurării calității acestora în cadrul tuturor serviciilor Comisiei.
2. Comisia ar trebui să acorde Comitetului de analiză a reglementării, în calitate de evaluator independent, dreptul de a analiza și alte examinări ex post în afară de evaluări.
3. Comisia ar trebui să includă în standardele sale minime de calitate aplicabile examinărilor ex post care conțin un element de evaluare cerința de a se include o descriere detaliată a metodologiei utilizate (adică inclusiv a instrumentelor de colectare și analiză a datelor), o justificare a alegerii acesteia, și limitările.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2019.

Recomandarea 3 – Efectuarea unei analize a deficiențelor legate de capacitățile de colectare și gestionare a datelor

Comisia ar trebui să efectueze, la nivelul adecvat, analize ale deficiențelor legate de capacitatea sa de a genera, de a colecta și de a (re)utiliza datele necesare pentru examinări ex post solide bazate pe date concrete și ar trebui să pună în aplicare acțiunile corespunzătoare cele mai potrivite pentru fiecare situație.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: iunie 2019.

Examinările ex post sunt în general puse la dispoziția publicului; rezultatele sunt clare, dar nu sunt întotdeauna utilizate în studii de impact ex ante

93

Practic, toate examinările ex post sunt disponibile și accesibile publicului. Rapoartele Comisiei au devenit mai clare de-a lungul anilor, majoritatea acestora conținând o concluzie clară și indicând etapele următoare (a se vedea punctele 64-68).

94

Calitatea legislației reprezintă responsabilitatea tuturor celor trei instituții implicate în procesul legislativ. Rapoartele Comisiei privind examinările ex post efectuate sunt transmise în mod sistematic colegiuitorilor, dar rareori generează o reacție directă adresată Comisiei. Cu toate acestea, colegiuitorii pot utiliza examinări ex post în cadrul mai larg al ciclului de elaborare a politicilor atunci când obiectul unei examinări ex post constituie tema supusă reformei sau reînnoirii legislative (a se vedea punctele 69-70).

95

În pofida evoluțiilor pozitive recente, principiul „a evalua înainte de a acționa” încă nu este respectat în aproximativ un sfert dintre cazuri. Atunci când evaluările și studiile de impact sunt efectuate simultan (back-to-back), acest lucru ridică îndoieli cu privire la independența celor două procese și la luarea efectivă în considerare a concluziilor evaluării (a se vedea punctele 71-74).

Recomandarea 4 – Asigurarea respectării principiului „a evalua înainte de a acționa”

1. Comisia ar trebui să se asigure că principiul „a evalua înainte de a acționa” este respectat în mod sistematic atunci când se revizuiește legislația existentă. Prin urmare, aceasta nu ar trebui să valideze nicio propunere al cărei studiu de impact nu se bazează pe o activitate de evaluare anterioară.
2. Comitetul de analiză a reglementării ar trebui să acorde atenția cuvenită aplicării eficace a acestui principiu. El ar trebui să publice anual o listă a acelor studii de impact care nu respectă principiul „a evalua înainte de a acționa”.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2018.

Programul REFIT este neclar

96

Programul REFIT a avut un rol esențial în promovarea unei mentalități propice unei mai bune legiferări în cadrul Comisiei în vederea îmbunătățirii calității legislației. Cu toate acestea, rațiunea sa de a fi este neclară, la fel de neclare fiind și criteriile pe baza cărora diferitele inițiative au fost etichetate în categoria REFIT. În același timp, setul de instrumente prezintă REFIT ca fiind un program specific. Acest lucru ridică întrebări cu privire la caracterul său actual (a se vedea punctele 75-81).

Recomandarea 5 – Integrarea REFIT în ciclul unei legiferări mai bune

Comisia ar trebui să clarifice conceptul REFIT și să integreze prezentarea și utilizarea acestuia pentru a evita percepția potrivit căreia REFIT este într-o oarecare măsură separat de ciclul standard al unei legiferări mai bune.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2018.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 mai 2018.

Răspunsul Parlamentului

VII

În cadrul Parlamentului European, comisiile competente iau act de evaluările ex post ale Comisiei și de rapoartele aferente. Fiecare comisie are un proces intern bine stabilit, care determină nivelul la care se adoptă deciziile – de obicei, la nivelul coordonatorilor (reprezentanții fiecărui grup politic în fiecare comisie) –, necesitatea de a da curs evaluărilor și modul în care să se facă acest lucru.

În cadrul Parlamentului European, acestor documente ale Comisiei li se poate da curs, printre altele, printr-o dezbatere în cursul reuniunii coordonatorilor, ca parte a dialogului structurat purtat de o comisie cu comisarul competent, ca element al unei dezbateri privind noi propuneri legislative și în cadrul votării unor posibile amendamente, sau prin inițierea unui raport referitor la punerea în aplicare a unei politici, a unei legislații sau a unui program de cheltuieli al UE, sau ca bază importantă pentru o audiere sau un atelier organizat de comisia competentă.

Evaluările/rapoartele ex post ale Comisiei Europene sunt, de asemenea, examinate de către serviciile competente, și anume Direcția Generală Servicii de Cercetare Parlamentară, Direcția Generală Politici Interne ale Uniunii și Direcția Generală Politici Externe ale Uniunii, care le pun deputaților la dispoziție informații de context și studii de cercetare. Aceste informații de context se publică, de obicei, pe site-ul Parlamentului European („EP Think Tank”).

25

Elaborarea unor astfel de orientări în cadrul Parlamentului European ar trebui să lase deputaților libertatea alegerilor politice, pentru a-și exercita mandatul fără constrângeri.

26

Parlamentul European a început să elaboreze această listă de control cuprinzătoare, deoarece informațiile în cauză nu existau până în prezent, cel puțin nu într-o formă aflată la dispoziția Parlamentului. Documentul pus la dispoziția publicului este utilizat, în principal, de secretariatele comisiilor pentru a-i consilia pe deputații care fac parte din acestea cu privire la posibilele modalități de prioritizare a activităților comisiilor în intervalul de timp limitat disponibil pentru reuniuni.

35

În contextul monitorizării transpunerii dreptului Uniunii în dreptul intern, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au semnat Declarația politică comună din 27 octombrie 2011 a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei privind documentele explicative (JO C 369/15 din 17 decembrie 2011) și Declarația politică comună din 28 septembrie 2011 a statelor membre și a Comisiei privind documentele explicative (JO C 369/14 din 17 decembrie 2011).

În vederea monitorizării implementării și aplicării legislației, este necesar, de asemenea, să se primească informații privind transpunerea dreptului UE în dreptul național. În cadrul declarațiilor politice comune menționate anterior, statele membre ar trebui să furnizeze Comisiei aceste informații, care ar fi utile și Parlamentului, acesta fiind interesat, în calitatea sa de colegiuitor, să știe dacă dreptul Uniunii este transpus corect în dreptul intern pentru a-și atinge efectele scontate. Astfel de informații ar putea totodată să sugereze dacă statele membre au depășit, în cursul transpunerii, limita a ceea ce este necesar în temeiul dreptului Uniunii.

70

În cadrul Parlamentului European, comisiile competente iau act de evaluările ex post ale Comisiei și de rapoartele aferente. Fiecare comisie are un proces intern bine stabilit, care determină nivelul la care se adoptă deciziile – de obicei, la nivelul coordonatorilor (reprezentanții fiecărui grup politic în fiecare comisie) –, necesitatea de a da curs evaluărilor și modul în care să se facă acest lucru.

În cadrul Parlamentului European, acestor documente ale Comisiei li se poate da curs, printre altele, printr-o dezbatere în cursul reuniunii coordonatorilor, ca parte a dialogului structurat purtat de o comisie cu comisarul competent, ca element al unei dezbateri privind noi propuneri legislative și în cadrul votării unor posibile amendamente, sau prin inițierea unui raport referitor la punerea în aplicare a unei politici, a unei legislații sau a unui program de cheltuieli al UE, sau ca bază importantă pentru o audiere sau un atelier organizat de comisia competentă.

Evaluările/rapoartele ex post ale Comisiei Europene sunt, de asemenea, examinate de către serviciile competente, și anume Direcția Generală Servicii de Cercetare Parlamentară, Direcția Generală Politici Interne ale Uniunii și Direcția Generală Politici Externe ale Uniunii, care le pun deputaților la dispoziție informații de context și studii de cercetare. Aceste informații de context se publică, de obicei, pe site-ul Parlamentului European („EP Think Tank”).

Recomandarea 1 (a) - Este evident că necesitatea și fezabilitatea acestei recomandări ar trebui mai întâi dezbătută la nivel politic între cele trei instituții vizate.

94

Rapoartele Comisiei privind evaluările ex post vor fi cu siguranță analizate, în funcție de prioritățile politice ale comisiilor Parlamentului European, fie în perioada premergătoare depunerii propunerilor legislative, fie în cursul depunerii sau în orice alt moment al ciclului legislativ, eventual chiar și în cadrul unui proces intern al comisiilor. A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctele VII și 70.

Răspunsul Consiliului

Dlui Klaus-Heiner LEHNE
Președintele Curții de Conturi Europene
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg

Stimate domnule Președinte,

Subiect: Observațiile preliminare ale Curții de Conturi Europene privind „Examinarea ex post a legislației Uniunii Europene: un sistem bine stabilit, dar incomplet”

Doresc să vă mulțumesc pentru scrisoarea dumneavoastră din 17 ianuarie 2018 adresată doamnei ZAHARIEVA, președintele Consiliului Afaceri Generale, prin care ați comunicat observațiile preliminare ale Curții de Conturi Europene privind „Examinarea ex post a legislației Uniunii Europene: un sistem bine stabilit, dar incomplet”.

În conformitate cu articolul 163 alineatul (1) a doua liniuță din Regulamentul financiar, termenul de șase săptămâni pentru transmiterea răspunsului Consiliului a fost suspendat, prin scrisoarea trimisă Curții de Secretariatul General al Consiliului la 14 februarie 2018, în vederea obținerii unei reacții de la statele membre pentru a finaliza răspunsul Consiliului.

Consiliul dorește să formuleze următoarele răspunsuri privind punctele și recomandările referitoare la Consiliu.

În ceea ce privește punctele 25 și 28:

Consiliul își afirmă angajamentul deplin pentru punerea în aplicare a Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare din 13 aprilie 2016, prin care cele trei instituții recunosc în mod corespunzător, la punctele 20, importanța evaluării ex post a legislației. În acest context, cele trei instituții au confirmat importanța organizării activității lor de evaluare a funcționării legislației Uniunii într-un mod care să respecte cel mai înalt grad posibil de consecvență și coerență. La punctul 23 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare, cele trei instituții au convenit, de asemenea, să „analizeze în mod sistematic utilizarea clauzelor de revizuire în legislație”.

Potrivit punctului 24 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare, cele trei instituții s-au angajat să „se informeze în timp util înainte de a-și adopta sau de a-și revizui orientările”. Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare nu prevede obligația de a emite orientări. Comisia are prerogativa de a prezenta propuneri legislative și, prin urmare, de a propune clauze de monitorizare și de revizuire. Astfel cum se indică în observațiile preliminare, Comisia și-a adoptat propriile orientări privind dispozițiile legale referitoare la monitorizare și evaluare.

Având în vedere cele de mai sus, Consiliul consideră că nu este necesar la momentul actual să emită orientări cu privire la redactarea clauzelor de monitorizare și de revizuire și să adopte o poziție generală privind existența sau conținutul clauzelor de revizuire în legislația UE. De asemenea, reamintim că colegiuitorii trebuie să examineze clauzele de revizuire în raport cu nevoile specifice ale fiecărui act legislativ. Cu privire la aceste aspecte, Consiliul va examina cu atenție raportul final si recomandările Curții de Conturi, luând în considerare toți factorii relevanți.

Referitor la efectele juridice ale Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare, termenul „acord” indică acceptarea comună a anumitor clauze și intenția de a le respecta. Potrivit articolului 295 din TFUE, scopul unui acord interinstituțional este de a organiza condițiile cooperării dintre cele trei instituții vizate. Un acord interinstituțional produce efecte juridice indiferent dacă clauzele pe care le conține sunt calificate drept „obligatorii” sau nu. Caracterul obligatoriu al unui acord interinstituțional trebuie stabilit având în vedere intenția autorilor săi, care trebuie să fie dedusă din conținutul și din modul de redactare a textului și trebuie să fie bazată pe o analiză a fiecărei dispoziții în parte.

În ceea ce privește punctul 45:

Consiliul subliniază că, potrivit articolului 17 din TUE, Comisia este cea care „supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție”. Prin urmare, Comisia este în special responsabilă în ceea ce privește monitorizarea și evaluarea punerii în aplicare a dreptului UE.

În ceea ce privește titlul care introduce punctele 69 și 70 și punctul 70:

Consiliul reafirmă importanța pe care o acordă examinărilor ex post realizate de Comisie. Cu toate acestea, Consiliul consideră că titlul care introduce punctele 69 și 70 („Parlamentul European și Consiliul reacționează rareori în mod direct la examinări ex post”) ar putea fi înșelător. Faptul că un raport nu este discutat ca atare în cadrul Consiliului sau al grupurilor sale de pregătire nu înseamnă că nu i se acordă atenția cuvenită în cadrul procesului legislativ, în special în timpul pregătirii pozițiilor statelor membre la nivel național. Colegiuitorii pot ține seama de rapoartele Comisiei și se pot folosi de acestea într-o fază ulterioară sau într-un context diferit.

În ceea ce privește recomandarea 1: consolidarea Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare

Recomandarea 1 litera (a): „Comisia, în cooperare cu Parlamentul European și cu Consiliul, ar trebui, în contextul acordului interinstituțional existent, să elaboreze un vademecum interinstituțional privind clauzele de reexaminare și de monitorizare care să conțină:

• o taxonomie a posibilelor rezultate/examinări ex post care pot fi solicitate;
• orientări privind calendarul orientativ pentru fiecare tip de examinare ex post;
• orientări privind redactarea clauzelor de monitorizare atât pentru instituțiile sau organismele UE, cât și pentru statele membre.”

În plus față de comentariile făcute în ceea ce privește punctul 25, Consiliul dorește să sublinieze că Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare nu prevede elaborarea unui vademecum interinstituțional privind clauzele de revizuire și de monitorizare.

Prin urmare, Consiliul poate fi parțial de acord cu recomandarea 1 litera (a), în măsura în care aceasta se referă la rolul Comisiei.

Recomandarea 1 litera (b): „Comisia ar trebui să propună ca Parlamentul European și Consiliul să decidă cu privire la forma juridică și la mijloacele care vor consolida caracterul obligatoriu al unui viitor acord interinstituțional privind o mai bună legiferare pentru a maximiza efectele sale practice”.

Consiliul dorește să sublinieze că, potrivit articolului 295 din TFUE, un viitor acord interinstituțional privind o mai bună legiferare va trebui să fie stabilit de comun acord de către toate instituțiilor implicate, respectiv Parlamentul European, Consiliul și Comisia. Cele trei instituții sunt cele care vor putea decide dacă să consolideze caracterul obligatoriu al unui viitor acord interinstituțional privind o mai bună legiferare.

Pe fond, Consiliul consideră că Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare din 13 aprilie 2016 este adaptat în raport cu obiectivele sale și că nu este necesară pentru moment încheierea unui nou acord interinstituțional pentru a se consolida efectele sale practice.

Prin urmare, Consiliul poate fi parțial de acord cu recomandarea 1 litera (b), în măsura în care aceasta se referă la articolul 295 din TFUE.

Am speranța că acest răspuns se va dovedi util în vederea finalizării raportului Curții de Conturi. Țin să subliniez că acest răspuns nu afectează modul în care Consiliul va examina raportul final și recomandările Curții de Conturi. Aștept cu interes să ne comunicați versiunea definitivă a raportului.

Cu deosebită considerație,

D. TZANTCHEV

Răspunsul comun al Comisiei și al Comitetului de analiză a reglementării

Rezumat

VI

Începând cu anul 2017, liniile directoare privind o mai bună legiferare din instrumentul 42 fac trimiteri clare la rapoartele intermediare și oferă o scurtă definiție a acestor rapoarte, care pot reprezenta contribuții la evaluări. Instrumentul 43 conține caseta 3 privind „Activitățile care nu trebuie să fie neapărat evaluate în mod standard”. Liniile directoare clarifică faptul că, deși o astfel de activitate nu ar constitui, în general, o evaluare, aceasta „trebuie totuși să urmeze pe larg conceptele și principiile evaluării” și ar trebui să o facă în mod proporțional. În cazul în care există îndoieli cu privire la modul în care trebuie să fie tratate astfel de rapoarte, serviciile Comisiei trebuie să discute cazul specific cu Secretariatul General.

VIII

Comisia subliniază că REFIT a evoluat de la lansarea sa din anul 2012, extinzându-și progresiv domeniul de aplicare, în scopul creșterii puterii și vizibilității eforturilor Comisiei de identificare și exploatare a oportunităților de simplificare a normelor și de reducere a costurilor de reglementare pentru întreprinderi și cetățeni, fără a compromite obiectivele politicii publice.

Inițial, REFIT a început cu un exercițiu de cartografiere, menit să identifice domeniile de reglementare și actele legislative cu cel mai mare potențial pentru aceasta. Prin urmare, în aceste domenii au fost lansate evaluări „REFIT” și evaluări ale adecvării, în vederea elaborării de propuneri de politici.

În 2015, REFIT a fost consolidat prin crearea platformei REFIT, pentru a ajuta la identificarea unor astfel de cazuri. În programul de lucru al Comisiei pentru anul 2017, pe baza experienței dobândite până în prezent, s-a anunțat că toate revizuirile legislației existente trebuie să examineze dacă legislația este adecvată scopului și să analizeze posibilitățile de simplificare și de reducere a costurilor. Această abordare este explicată și în Comunicarea „Soluții mai bune pentru rezultate mai bune”¹ din octombrie 2017 și în liniile directoare revizuite privind o mai bună legiferare, din iulie 2017 (instrumentul 2).

Comisia consideră că, odată cu revizuirea din 2017, motivarea REFIT a fost clarificată, iar domeniul său de aplicare a fost extins la limita naturală. Comisia consideră că programul continuă să își demonstreze valoarea adăugată, inclusiv prin marcarea importanței luării în considerare a posibilităților de simplificare și de reducere a sarcinii în etapa de elaborare a politicilor, oferind vizibilitate eforturilor Comisiei de simplificare a reglementărilor și de reducere a sarcinilor și facilitând monitorizarea impactului acestora în timpul fazelor adoptării și punerii în aplicare a legislației.

Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare confirmă importanța pe care cele trei instituții o acordă REFIT.

Introducere

04

Comisia consideră că elementele suplimentare de la punctul 22 și de la punctul 23 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare sunt importante, și anume:

• evitarea suprareglementării și poverii administrative, în special în ceea ce privește statele membre și
• luarea în considerare a timpului necesar pentru punerea în aplicare și pentru colectarea de dovezi privind rezultatele și impactul.

05

Comisia subliniază că reexaminările ex post sunt efectuate în diferite scopuri și, prin urmare, sunt adesea adaptate la specificul legislației. Pe lângă definirea evaluărilor, orientările privind o mai bună legiferare (instrumentul 42) oferă, de asemenea, o definiție a rapoartelor de transpunere, punere în aplicare și monitorizare, în timp ce instrumentul 43 oferă îndrumări cu privire la modul de realizare a acestora.

Observații

40

Grupul de lucru privind monitorizarea și cuantificarea s-a întrunit de 7 ori. Rezultatele sale până în prezent includ 15 prezentări cu privire la cele mai bune practici și instrumente, elaborate de către 12 direcții generale, și documente de bază. Aceste rezultate sunt disponibile într-un spațiu de lucru de colaborare, pentru a promova schimbul de bune practici între direcțiile generale și pentru a difuza cunoștințe pentru un public mai larg, interesat de evaluare.

44

Începând cu anul 2017, liniile directoare privind o mai bună legiferare se aplică și altor revizuiri decât evaluările. Instrumentul 42 face trimitere clară la rapoartele intermediare și oferă o scurtă definiție a acestor rapoarte, care pot constitui contribuții la evaluări. Există trei tipuri de astfel de rapoarte: rapoartele de transpunere/conformitate cu legislația, rapoartele de punere în aplicare și rapoartele de monitorizare. Astfel cum s-a explicat în instrumentul 43, alte activități, inclusiv „performanțele timpurii în punerea în aplicare a intervenției, când informațiile privind schimbările pe termen mai lung (rezultate și impacturi) nu sunt încă disponibile” trebuie, totuși, să respecte în linii mari conceptele și principiile evaluării.

Cu toate acestea, având în vedere varietatea situațiilor abordate de diversele revizuiri, liniile directoare și setul de instrumente trebuie să fie aplicate în mod proporțional. Același principiu al proporționalității stă la baza controlului calității, asigurat în două etape:

• dacă studiile de sprijin sunt realizate de consultanți externi, raportul lor este supus evaluării calitative în primul rând de către direcția generală în sine sau în cadrul unui grup inter-servicii, dacă a fost creat;
• în timpul procesului de consultare inter-servicii, obligatoriu pentru toate rapoartele pe care Comisia le transmite celorlalte instituții, serviciile în cauză comentează calitatea și substanța revizuirilor ex-post.

Liniile directoare clarifică faptul că, deși o astfel de activitate nu ar constitui, în general, o evaluare, aceasta „trebuie totuși să urmeze pe larg conceptele și principiile evaluării” și ar trebui să o facă în mod proporțional. În cazul în care există îndoieli cu privire la modul în care trebuie să fie tratate astfel de rapoarte, serviciile Comisiei trebuie să discute cazul specific cu secretariatul general. Mecanismele interne de control al calității trebuie, de asemenea, să utilizeze în mod proporțional resursele disponibile.

47

Comisia ia notă de comentariul făcut de CEC cu privire la necesitatea de a explica mai formal întârzierile întâmpinate de colegislatori. Comisia subliniază că, pe lângă motivele invocate de CEC la punctul 48, întârzierile pot fi adesea explicate prin întârzieri în transpunerea de către statele membre (care, de exemplu, întârzie evaluarea conformității), întârzierea punerii în aplicare și/sau raportarea de către statele membre.

56

Comisia subliniază că setul de instrumente pentru o mai bună legiferare indică în mod clar că documentele de lucru ale serviciilor Comisiei, pregătite de serviciile Comisiei la finalul unei evaluări, trebuie să conțină o sinteză clară a oricăror lacune existente în datele utilizate pentru a susține concluziile și soliditatea rezultatelor. Liniile directoare privind o mai bună legiferare prevăd că orice limitare a dovezilor utilizate și a metodologiei aplicate, în special în ceea ce privește capacitatea acestora de a susține concluziile, trebuie să fie clar explicată în rapoartele de evaluare. Această linie directoare a fost consolidată în revizuirea din 2017 a liniilor directoare/instrumentelor privind o mai bună legiferare, care ar trebui să ducă la îmbunătățiri ulterioare.

57

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 44.

62

Comisia nu consideră că rolul jucat de președintele CCN în cadrul platformei REFIT sau lipsa unui secretariat dedicat separat ierarhic de secretariatul general al Comisiei ar putea constitui un risc pentru independența deliberărilor Consiliului. Acest lucru este asigurat, printre altele, de procesul deliberativ al Consiliului, prevăzut în regulamentul de procedură al Consiliului. Comisia nu are, de asemenea, cunoștință de faptul că unul dintre aceste două riscuri s-a materializat și nu împărtășește îngrijorarea că acestea constituie, într-adevăr, riscuri.

Comentariul CCN:

Consiliul este, de asemenea, funcțional de jure (dacă nu din punct de vedere administrativ), independent de decizia președintelui Comisiei Europene privind înființarea unei comisii independente de control (C(2015) 3263). CEC precizează două riscuri posibile pentru independența Consiliului:

• În ceea ce privește platforma părților interesate REFIT: implicarea președintelui CCN ca președinte supleant (înlocuind primul vicepreședinte) nu pune în pericol independența Consiliului. Rolul președintelui este, în principal, un rol de moderator al dezbaterilor. Președintele CCN nu este implicat în urmărirea opiniilor platformei REFIT: această activitate care este mai strâns legată de politică intră în responsabilitatea SG.
• Pe lângă aceasta, faptul de a fi președinte al platformei REFIT permite președintelui CCN să fie informat în mod direct despre opiniile și preocupările părților interesate reprezentative cu privire la dosarele relevante. Acest contact organizat cu părțile interesate evită existența unor contacte frecvente, individuale, și eventual neechilibrate între membrii CCN și părțile interesate, care ar fi reprezentat un risc mai mare pentru percepția independenței Consiliului.

Absența unui secretariat dedicat CCN nu reprezintă în mod direct o amenințare la adresa independenței Consiliului, deoarece își menține integral responsabilitatea asupra activității sale.

72

În ceea ce privește evaluările de impact, despre care CEC consideră că nu au respectat „primul principiu de evaluare”, situația este următoarea:

• Evaluarea impactului SWD(2014) 127 care a însoțit Directiva privind drepturile acționarilor 2 (Directiva (UE) 2017/828) a fost însoțită de elemente de evaluare care au luat forma, printre altele, a două cărți verzi și a două studii externe².
• Celelalte patru evaluări ale impactului au fost realizate într-o perioadă în care Comisia continua să introducă treptat abordarea „evaluării primare” (a se vedea COM(2010) 543 din 8 octombrie 2010), iar evaluările de sine stătătoare înainte de evaluarea impactului nu erau încă, în principiu, obligatorii.

Caseta 5 - Nerespectarea principiului „evaluarea în primul rând”: exemplul testului de omologare a emisiilor vehiculelor

A doua liniuță: evaluarea adecvării (2013) 466 a furnizat analiza care a fost utilizată pentru pregătirea propunerii legislative pentru un nou regulament-cadru privind omologarea de tip a vehiculelor. Prin urmare, principiul „evaluare în primul rând” a fost respectat.

Evaluarea impactului SWD(2014) 33 a propus șase amendamente tehnice la legislația privind emisiile de poluare, care nu au făcut obiectul evaluării adecvării. În ceea ce privește problema metodei de măsurare, începând cu 2011, Comisia a inițiat deja lucrări (a se vedea declarația JRC la ședința EMIS din Parlamentul European din 16 aprilie 2016), care a dus la adoptarea a trei regulamente ale Comisiei, adoptate între 2015-2016.

Evaluarea impactului (SWD)(2014) 33 include o verificare evaluativă ca parte a secțiunii sale de definire a problemelor, care a fost o practică obișnuită înainte de COM(2013) 686, după cum se explică la punctul 72.

A treia liniuță: Comisia subliniază că această referință nu este relevantă deoarece Dieselgate se referă la manipularea rezultatelor testelor efectuate de producătorii de automobile cu dispozitive de înfrângere ilegală. Nu are nicio relevanță în ceea ce privește strictețea testului sau reprezentativitatea condițiilor de condus din lumea reală.

73

Comisia subliniază că nu există niciun motiv imperativ și nicio dovadă că efectuarea unei evaluări paralele a impactului ar trebui să genereze îndoieli cu privire la independența fiecărui proces. Termenii de referință separă în mod clar cele două procese și conțin cerințele pentru a lua în considerare toate concluziile relevante din evaluarea impactului. Evaluările paralele/evaluările de impact au tendința de a fi efectuate din cauza constrângerilor de timp atunci când nu este posibil să fie efectuate secvențial.

Comisia subliniază că posibilitatea efectuării unei evaluări paralele, chiar și în situații de constrângere temporală, asigură posibilitatea efectuării în timp util pentru a informa decizia politică. Principala provocare este asigurarea calității generale a acestui exercițiu în contextul unui interval de timp limitat.

75

Comisia consideră că, deși programul REFIT a evoluat în timp, natura sa este acum clară. Acesta oferă un cadru cuprinzător pentru îmbunătățirea eficienței și eficacității dreptului UE, este integrat pe deplin în ciclul decizional al Comisiei și beneficiază de un angajament puternic al părților interesate.

REFIT este o parte integrantă a programului de lucru anual al Comisiei. Din 2017, acesta a fost integrat în procesul de luare a deciziilor al Comisiei și a fost aplicat tuturor inițiativelor Comisiei de revizuire a legislației UE în vigoare.

76

Comisia consideră că programul REFIT are un profil clar și bine definit ca program orizontal al Comisiei pentru simplificarea reglementărilor și reducerea sarcinilor. Programele vechi au fost complet integrate în REFIT. Până în 2017, toate revizuirile și evaluările legislative sunt considerate REFIT.

78

Comisia a clarificat, în 2017, în cadrul instrumentului actualizat privind o mai bună legiferare, că a luat în considerare toate evaluările și verificările adecvării drept REFIT, având în vedere că acestea evaluează performanța dreptului UE și pot conduce la revizuiri legislative pentru a îmbunătăți eficiența și eficacitatea reglementării.

79

Comisia admite că instrumentul 2 al liniilor directoare ar putea fi mai clar în această privință. Începând cu anul 2017, în ceea ce privește setul de instrumente, este clar că „toate inițiativele de modificare a legislației existente sunt… incluse în programul REFIT…”. De asemenea, este clar că „toate evaluările și verificările adecvării contribuie la programul REFIT”. Un element de confuzie este introdus de restul acestei fraze, care afirmă că „nu este nevoie să aplicați eticheta REFIT niciunei evaluări individuale sau verificări a adecvării” - deoarece toate evaluările și verificările adecvării sunt prin definiție REFIT.

Ambele evaluări și inițiative legislative sunt incluse în tabloul de bord REFIT³ pentru a demonstra lanțul de acțiuni REFIT de-a lungul ciclului de politică.

81

Comisia nu consideră că este slabă comunicarea privind programele REFIT. Comunicarea către părțile interesate externe cu privire la programul REFIT a fost o provocare din cauza complexității acesteia și a dificultăților de estimare a rezultatelor sale în termeni cantitativi. Cu toate acestea, Comisia a depus eforturi semnificative pentru a face tabloul de bord REFIT mai ușor de utilizat în ediția digitală produsă în octombrie 2017. Acesta oferă stadiul actual al punerii în aplicare a tuturor inițiativelor REFIT, include informații în funcție de prioritățile politice, privind rezultatele calitative și cantitative.

O legătură directă la formularul de feedback „Ușurarea poverii” privind părțile interesate va fi adăugat în tabloul de bord REFIT în 2018.

Concluzii și recomandări

84

Comisia consideră că programul REFIT oferă un cadru cuprinzător pentru îmbunătățirea eficienței și eficacității dreptului UE. Acesta este pe deplin integrat în ciclul decizional al Comisiei și beneficiază de un angajament puternic al părților interesate.

85

Comisia recunoaște că, în ciuda existenței Acordului interinstituțional, nu există linii directoare comune pentru cele trei instituții cu privire la elaborarea clauzelor de monitorizare și revizuire pentru revizuirile ex post.

86

Comisia este pregătită să discute cu colegislatorii despre modul optim de corectare a lipsei de definiții comune, păstrând în același timp dreptul de inițiativă. Cu toate acestea, aceasta subliniază că nevoile de monitorizare și evaluare sunt adesea specifice legislației în cauză, iar definițiile comune ar trebui să ia în considerare acest lucru.

87

Comisia subliniază că, în conformitate cu Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare, cerințele de monitorizare și evaluare în legislație trebuie să fie incluse, dacă este cazul, în legislație, evitând în același timp suprareglementarea și povara administrativă, în special în ceea ce privește statele membre și trebuie să fie proporțională în ceea ce privește sarcina impusă obligațiilor de raportare pentru părțile interesate și pentru IMM-uri.

Recomandarea 1 - Consolidarea acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare

(a)

Comisia acceptă recomandarea în ceea ce o privește.

În revizuirea din 2017 a liniilor directoare și a setului de instrumente privind o mai bună legiferare, Comisia a adăugat un instrument specific pentru a aborda această problemă (instrumentul 42). Pe această bază, este pregătită să discute cu colegislatorii despre modul în care să elaboreze o taxonomie a posibilelor rezultate/revizuiri ex-post, linii directoare privind calendarul orientativ pentru fiecare tip de revizuire ex-post și elaborarea unor clauze de monitorizare. Orice astfel de taxonomie trebuie să țină cont de faptul că anumite acte legislative ar putea avea întotdeauna nevoie de măsuri specifice de monitorizare și trebuie să păstreze dreptul de inițiativă al Comisiei.

(b)

Comisia nu acceptă această recomandare. În temeiul articolului 295 din TFUE, nu există obligația ca un acord interinstituțional să aibă forță obligatorie.

Cele trei instituții au decis în comun, în anul 2016, ca Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare să nu fie obligatoriu din punct de vedere juridic. Există o serie de preocupări juridice și instituționale pe care toate instituțiile au vrut să le evite atunci când au negociat acordul, iar aceste preocupări sunt încă valabile⁴. Nu există niciun plan de revizuire a actualului Acord interinstituțional privind o mai bună legiferare.

89

Comisia subliniază că, de la revizuirea din 2017, liniile directoare privind o mai bună legiferare se aplică și altor revizuiri decât evaluările.

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 44.

90

Setul de instrumente pentru o mai bună legiferare impune în mod clar ca metodologia utilizată să fie clar descrisă și acest lucru se aplică, proporțional, și altor tipuri de revizuiri ex-post.

91

Comisia este de acord că claritatea acestor aspecte este importantă. Comisia subliniază că setul de instrumente pentru o mai bună legiferare indică în mod clar că documentele de lucru ale serviciilor Comisiei, pregătite de serviciile Comisiei la finalul unei evaluări, trebuie să conțină o sinteză clară a oricăror lacune existente în datele utilizate pentru a susține concluziile și soliditatea rezultatelor. În plus, Orientările privind o mai bună legiferare prevăd că orice limitare a dovezilor utilizate și a metodologiei aplicate, în special în ceea ce privește capacitatea lor de a susține concluziile, trebuie să fie clar explicată în rapoartele de evaluare. Această linie directoare a fost consolidată în revizuirea din 2017 a liniilor directoare/instrumentelor privind o mai bună legiferare, care ar trebui să conducă la îmbunătățiri ulterioare.

92

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 44. Mandatul CCN nu prevede acest lucru, deoarece evaluările ex-post nu intenționează să conțină elemente de evaluare semnificative.

Recomandarea 2 - Asigurarea unei mai bune calități a revizuirilor ex-post prin definirea standardelor minime de calitate pentru toate evaluările ex-post

(a)

Comisia acceptă recomandarea și se va baza pe liniile directoare deja furnizate în setul său de instrumente (instrumentul 42). Succesul acestei acțiuni va depinde, totuși, de un viitor acord cu Parlamentul European și cu Consiliul, așa cum se indică în recomandarea 1 (a).

(b)

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia este pregătită să analizeze acest aspect atunci când analizează necesitatea generală de a modifica eventual mandatul Comitetului de reglementare. Aceasta se va face în funcție de următoarele elemente:

• preocuparea Comisiei este aceea de a se asigura că resursele CCN sunt utilizate acolo unde acestea adaugă cea mai mare valoare în ceea ce privește îmbunătățirea revizuirilor legislative; precum și
• orice extindere a mandatului CCN va depinde de un acord privind taxonomia revizuirilor ex-post între instituții și de stabilirea unor standarde minime, păstrând în același timp dreptul de inițiativă al Comisiei.

Comentariul CCN:

Consiliul consideră logica recomandării de a extinde domeniul de aplicare al controlului consiliului de administrație, astfel încât să includă și alte revizuiri ex-post decât evaluările. Pe baza unei taxonomii clare și a unor standarde minime convenite, Consiliul ar putea să își concentreze resursele asupra celor mai relevante revizuiri ex-post. Prin urmare, Consiliul ar trebui să facă o selecție pe baza unei planificări exhaustive pe termen lung a acestor revizuiri.

(c)

Comisia acceptă recomandarea, care depinde de rezolvarea recomandării 2 (a) și 1 (a).

Recomandarea 3 - Efectuarea unei analize a decalajelor privind capacitățile de colectare și gestionare a datelor

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Serviciile Comisiei, inclusiv centrul de competență privind evaluarea microeconomică din cadrul Centrului comun de cercetare, au fost active în analizarea diferitelor baze de date dezvoltate de Comisie și/sau la dispoziția acesteia. Ținând seama de sarcinile și costurile administrative asociate, aceste servicii vor concentra, dacă este cazul, această activitate asupra identificării lacunelor în generarea, colectarea și reutilizarea datelor la nivel corporativ, care ar putea merita acțiuni specifice.

În orice caz, se va întâmpla frecvent ca, pentru o legislație specifică, să fie necesare mecanisme ad-hoc pentru generarea, colectarea și (re)utilizarea datelor necesare pentru revizuiri ex-post bazate pe dovezi solide și pentru punerea în aplicare a acțiunilor corespunzătoare celor mai potrivite situației particulare.

95

Primul principiu de evaluare este valabil acum pentru aproximativ 75 % din evaluările de impact care însoțesc revizuirile legislației.

În ceea ce privește evaluările paralele, Comisia face trimitere la răspunsul său de la punctul 73.

Recomandarea 4 - Asigurarea respectării principiului „evaluare în primul rând”

(a)

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia se angajează pe deplin să aplice, în măsura în care este posibil, principiul „evaluare în primul rând”. O mai bună legiferare este un instrument care oferă baza pentru luarea unor decizii politice în timp util și solide, dar nu poate înlocui deciziile politice. În anumite circumstanțe, de exemplu, în cazuri urgente, Comisia ar putea fi nevoită să continue fără să urmeze toate etapele abordării privind o mai bună legiferare, respectând pe deplin dreptul său de inițiativă.

(b)

Comitetul de reglementare acceptă această recomandare:

Consiliul joacă deja un rol activ în evidențierea importanței acestui principiu și în monitorizarea și raportarea acestuia.

96

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul VIII.

Comisia subliniază că REFIT a evoluat de la lansarea sa din anul 2012, extinzându-și progresiv domeniul de aplicare, în scopul creșterii puterii și vizibilității eforturilor Comisiei de identificare și exploatare a oportunităților de simplificare a normelor și de reducere a costurilor de reglementare pentru întreprinderi și cetățeni, fără a compromite obiectivele politicii publice.

Comisia consideră că, odată cu revizuirea din 2017, motivarea REFIT a fost clarificată, iar domeniul său de aplicare a fost extins la limita naturală. Comisia consideră că programul continuă să își demonstreze valoarea adăugată, inclusiv prin marcarea importanței luării în considerare a posibilităților de simplificare și de reducere a sarcinii în etapa de elaborare a politicilor, oferind vizibilitate eforturilor Comisiei de simplificare a reglementărilor și de reducere a sarcinilor și facilitând monitorizarea impactului acestora în timpul fazelor adoptării și punerii în aplicare a legislației.

Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare confirmă importanța pe care cele trei instituții o acordă REFIT.

Recomandarea 5 - Integrarea REFIT în ciclul unei mai bune legiferări

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia consideră că conceptul REFIT a fost clarificat în prezent. Acceptă necesitatea de a îmbunătăți comunicarea privind REFIT în cadrul ciclului unei mai bune legiferări.

Acronime și glosar

Clauză de monitorizare: o clauză în cuprinsul unui act legislativ al UE prin care Comisia și/sau statele membre sunt mandatate să monitorizeze punerea în aplicare și/sau aplicarea întregului act legislativ sau a unei părți din acesta. (Sursa: Curtea de Conturi Europeană)

Clauză de reexaminare: o clauză dintr-un act legislativ al UE, prin care Comisia și/sau statele membre sunt mandatate să efectueze o formă de examinare ex post a actului legislativ în întregime sau a unei părți din acesta. (Sursa: Curtea de Conturi Europeană)

Comitetul de analiză a reglementării: un organism independent al Comisiei care oferă consultanță colegiului comisarilor. Acesta are o funcție centrală de control al calității și de sprijin pentru activitățile de evaluare în general și de evaluare a impactului desfășurate de Comisie. Comitetul analizează și emite avize și recomandări privind toate proiectele de rapoarte ale Comisiei referitoare la studii de impact și la evaluări majore și verificări ale adecvării legislației existente. (Sursa: site-ul internet Europa)

Evaluare: o apreciere bazată pe date factuale privind măsura în care o intervenție a fost eficace și eficientă, a fost relevantă din perspectiva nevoilor existente și a obiectivelor sale, a fost coerentă atât la nivel intern, cât și cu alte intervenții de politică ale UE și a adus o valoare adăugată europeană. (Sursa: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)

Examinare ex post a legislației: un instrument de politică având ca rezultat un document sau un set de documente care prezintă un bilanț retrospectiv cu privire la unul sau la toate aspectele legate de o intervenție de reglementare din partea UE (indiferent dacă este vorba despre unul sau despre mai multe acte legislative), cu sau fără elemente de evaluare. În cadrul Comisiei, astfel de documente pot lua forma unui raport al Comisiei sau a unui document de lucru al serviciilor Comisiei, care poate fi susținut de studii externe. (Sursa: Curtea de Conturi Europeană)

Grup de coordonare interservicii: un grup de coordonare interservicii este alcătuit din persoane dintr-o serie de direcții generale al căror domeniu de activitate este identic cu obiectul evaluării sau legat de acesta, la care se adaugă un reprezentant al serviciului de evaluare din cadrul direcției generale care efectuează evaluarea. Acest grup ar trebui să fie implicat în toate aspectele esențiale ale evaluării, în special de la planificare (foaie de parcurs) până la elaborarea documentului de lucru al serviciilor Comisiei și transmiterea acestuia pentru consultarea interservicii. (Sursa: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)

O mai bună legiferare: elaborarea de politici și acte legislative astfel încât acestea să își atingă obiectivele cu costuri minime. O mai bună legiferare nu se referă la reglementare sau la dereglementare, ci desemnează o modalitate de lucru menită să garanteze că deciziile politice sunt pregătite într-un mod deschis și transparent, pe baza celor mai bune date disponibile, și că sunt susținute de larga implicare a părților interesate. [Sursa: Better Regulation toolbox (Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)]

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

Principiul „a evalua înainte de a acționa”: principiul (fără caracter obligatoriu) prin care rezultatele evaluării furnizate în timp util sunt luate în considerare în procesul de elaborare a politicilor; în practică, aceasta înseamnă că studiile de impact realizate înainte de prezentarea propunerilor legislative ar trebui să se bazeze pe învățămintele desprinse din evaluări, care ar trebui să identifice problemele, deficiențele, provocările și reușitele. (Sursa: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)

Raport privind aplicarea: un raport care analizează aplicarea unui act legislativ. Aceste rapoarte includ informații privind măsurile de aplicare implementate în statele membre. Unele date de monitorizare sunt disponibile. (Sursa: Curtea de Conturi Europeană)

Raport privind punerea în aplicare: un raport care pune accentul pe transpunerea unei directive și pe conformitatea dispozițiilor naționale cu aceasta din urmă. Aceste rapoarte sunt uneori denumite rapoarte privind transpunerea. (Sursa: Curtea de Conturi Europeană)

REFIT: Programul privind o reglementare adecvată și funcțională al Comisiei (Regulatory Fitness and Performance Programme) instituit în 2012 pentru a asigura faptul că legislația UE este „adecvată scopului”. Acesta este un proces în cadrul căruia legislația și măsurile existente sunt analizate pentru a se asigura faptul că beneficiile legislației UE sunt atinse cu costuri minime pentru părțile interesate, cetățeni și administrații publice și că costurile de reglementare sunt reduse, ori de câte ori este posibil, fără a afecta obiectivele de politică urmărite de inițiativa în cauză. (Sursa: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)

Studiu de impact ex ante: un instrument de politică ce are ca obiectiv colectarea de date (inclusiv rezultate din evaluări) pentru a aprecia dacă activitatea legislativă sau nelegislativă viitoare a UE este justificată, precum și modul în care această activitate poate fi cel mai bine concepută pentru a atinge obiectivele de politică dorite. Un studiu de impact trebuie să identifice și să descrie problema care trebuie abordată, să stabilească obiective, să formuleze opțiuni de politică și să evalueze impacturile acestor opțiuni. Sistemul Comisiei de evaluare a impactului urmează o abordare integrată care analizează impactul social, economic și de mediu al unei serii de opțiuni de politică, integrând astfel durabilitatea în procesul de elaborare a politicilor Uniunii. (Sursa: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)

Verificare a adecvării: o evaluare cuprinzătoare a unui domeniu de politică, al cărei scop este, de regulă, să stabilească modul în care mai multe acte legislative din domeniul respectiv au contribuit (sau nu) la atingerea obiectivelor de politică. (Sursa: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare)

Note

¹ COM(2015) 215 final: „O mai bună legiferare pentru rezultate mai bune – O agendă a UE”.

² SWD(2017) 350 final: Better Regulation Guidelines (Orientări privind o mai bună legiferare). Setul de instrumente însoțește și completează orientările, oferind informații mai detaliate cu privire la aplicarea acestora.

³ Începând din 1996, Comisia solicită serviciilor sale să efectueze evaluări ex post ale tuturor programelor de cheltuieli.

⁴ SEC(2000) 1051: Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities (Punerea accentului pe rezultate: Consolidarea evaluării activităților Comisiei); C(2002) 5267/1: Evaluation standards and good practices (Standarde de evaluare și bune practici); Ghidul Comisiei: Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services (Evaluarea activităților UE. Ghid practic pentru serviciile Comisiei) (DG Budget, 2004); SEC(2007) 1341: Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework (Revizuirea standardelor de control intern și a cadrului subiacent); SEC(2007) 213 final: Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation (Satisfacerea nevoilor strategice: utilizarea pe scară mai largă a evaluărilor); Ghidul Comisiei: EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques [EVALSED (evaluarea dezvoltării socio-economice). Document sursă: Metodă și tehnici (DG REGIO, 2009); COM(2012) 746 final: „Adecvarea reglementărilor UE”; COM(2013) 686 final: Strengthening the foundations of smart regulation – improving evaluation (Consolidarea bazelor reglementării inteligente – îmbunătățirea evaluării); COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final: „Finalizarea Agendei pentru o mai bună legiferare: Soluții mai bune pentru rezultate mai bune”.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind o mai bună legiferare, 13 aprilie 2016.

⁷ În evaluarea diferitor examinări, Curtea a analizat inclusiv studiile externe comandate de Comisie în sprijinul unora dintre examinările sale (cunoscute sub denumirea de „studii de fundamentare”). În câteva cazuri, în care nu era disponibil un raport al Comisiei, studiul extern a fost considerat ca fiind documentul de examinare.

⁸ Valoarea adăugată europeană este înțeleasă drept „valoarea generată în urma unei intervenții a UE, în plus față de valoarea care ar fi putut fi obținută doar prin acțiunea statului membru în cauză”, SEC(2011) 867 final: The added value of the EU budget (Valoarea adăugată a bugetului UE). Setul de instrumente din 2017 precizează că valoarea adăugată europeană „se referă la modificări despre care se poate susține în mod legitim că sunt datorate intervenției UE, dincolo de ceea ce s-ar fi putut aștepta în mod rezonabil în urma acțiunilor naționale ale statelor membre”.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Set de instrumente care însoțește Orientările privind o mai bună legiferare.

¹¹ Primele patru țări în acest clasament sunt Australia, Regatul Unit, Mexic și Germania.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Raportul special nr. 3/2010: „Evaluările de impact în cadrul instituțiilor UE: un instrument util în sprijinul procesului decizional?”

¹⁴ Auditul acoperă toate actele de drept derivat (directive și regulamente) din domeniile de competență ale celor patru direcții generale care au fost adoptate sau luate în considerare de ambii colegiuitori. Sunt excluse măsurile de punere în aplicare și alte acte de drept derivat, precum și examinarea programelor de cheltuieli, planurile de acțiune, comunicările, examinările efectuate de agenții, recomandările și deciziile Consiliului. Sunt de asemenea excluse examinările unor agenții în ansamblul lor, cu excepția activităților specifice ale unei agenții care sunt mandatate în contextul unei directive sau al unui regulament (de exemplu, care sunt legate de performanța unui domeniu de politică, mai degrabă decât de funcționarea agenției).

¹⁵ Au fost incluse examinările finalizate sau în curs de desfășurare la 31 decembrie 2016.

¹⁶ Întrucât DG GROW a fost înființată în 2015 ca urmare a fuziunii unor părți ale DG ENTR și DG MARKT, examinările și studiile de impact efectuate de aceste două direcții generale anterioare au fost incluse în eșantion.

¹⁷ In cuprinsul acestui raport și acolo unde nu se precizează altfel, „studiu de impact” se referă la „studiu de impact ex-ante”.

¹⁸ Anexa I la Programul de lucru al Comisiei.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Comunicare către Comisie din partea dnei Grybauskaite, în acord cu președintele: „Satisfacerea nevoilor strategice: utilizarea pe scară mai largă a evaluărilor”; și C(2002) 5267: „Standarde de evaluare și bune practici” din 23 decembrie 2002.

²¹ Comisia Europeană: European Commission Better Regulation „Toolbox” (Set de instrumente pentru o mai bună legiferare), instrumentul nr. 42.

²² Joint Practical Guide of the European Parliament, the Council and the Commission for persons involved in the drafting of European Union legislation (Ghid practic comun al Parlamentului European, al Consiliului și al Comisiei pentru persoanele implicate în redactarea legislației Uniunii Europene), Uniunea Europeană, 2015.

²³ Articolul 23 prevede că „[c]ele trei instituții convin să analizeze în mod sistematic utilizarea clauzelor de revizuire în legislație și să țină seama de timpul necesar pentru punerea în aplicare și pentru culegerea dovezilor privind rezultatele și impacturile”, Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind o mai bună legiferare, 13 aprilie 2016.

²⁴ Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 8 iulie 2010, Afton Chemical Limited/Secretary of State for Transport, C-343/09, punctele 30-40, și Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 4 mai 2016, Pillbox 38 (UK) Ltd/Secretary of State for Health, C-477/14, punctele 64-66.

²⁵ Evaluarea punerii în aplicare este termenul folosit de Serviciul de cercetare al Parlamentului European pentru a se referi la documentele sale de evaluare ex post pentru rapoartele de punere în aplicare ale comisiilor parlamentare.

²⁶ Parlamentul European, documentul de lucru al unității EVAL Method and Process (Metodă și proces).

²⁷ Eșantion de acte legislative adoptate recent (2014-2016).

²⁸ Trei dintre cele 105 acte legislative examinate au fost excluse din eșantion deoarece nu erau relevante.

²⁹ Comisia Europeană: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare, capitolul 6, p. 314.

³⁰ „O evaluare a punerii în aplicare la nivel european este un document de referință esențial pentru comisiile parlamentare atunci când pregătesc un «raport privind punerea în aplicare» referitor la transpunerea la nivel național a unei politici sau reglementări a UE și la punerea acesteia în aplicare în dreptul național”, Parlamentul European, documentul de lucru al unității EVAL Metodă și proces.

³¹ Aceste întârzieri se calculează numai în raport cu termenele prevăzute în actele legislative pentru efectuarea examinărilor.

³² Duratele întârzierilor pentru examinările în curs (nepublicate până la 31 decembrie 2016) sunt egale cu diferențele dintre termenele prevăzute și 31 decembrie 2016.

³³ Comisia Europeană: Set de instrumente pentru o mai bună legiferare, instrumentul nr. 41 privind mecanismele de monitorizare și indicatorii, p. 270.

³⁴ Atunci când a examinat problema metodologiei, Curtea a analizat numai examinări care conțineau un element de evaluare (evaluări și altele).

³⁵ Orientările privind o mai bună legiferare impun ca evaluările și verificările adecvării să urmărească cinci criterii: relevanță, eficacitate, eficiență, coerență și valoare adăugată europeană. Valoarea adăugată europeană include principiile subsidiarității și proporționalității.

³⁶ O serie de examinări finalizate au fost excluse deoarece nu conțin niciun element de evaluare.

³⁷ Refit evaluation of Directive 2002/49/EC relating to the assessment and management of environmental noise (Evaluarea REFIT a Directivei 2002/49/CE privind evaluarea și gestiunea zgomotului ambiental) [SWD (2016) 454], publicată în decembrie 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Verificare a adecvării Directivei privind păsările și a Directivei privind habitatele [SWD(2016) 472], publicată la 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, p. 4.

 

¹ COM(2017) 651final.

² Cartea verde privind guvernanța corporativă în instituțiile financiare și politicile de remunerare (COM(2010) 284), Cartea verde privind cadrul de guvernanță corporativă al UE din 2011 (COM (2011) 164) și două studii externe privind monitorizarea și aplicarea regulilor de guvernanță corporativă în statele membre, în anul 2009 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf și una privind îndatoririle și răspunderea directorilor, în anul 2013 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf și alte elemente de evaluare specifice legate de noile măsuri.

³ Tabloul de bord REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Printre aceste probleme, apar următoarele întrebări: un astfel de acord obligatoriu ar crea drepturi și obligații numai pentru părțile implicate sau și pentru terți? Ar fi CJE competentă să judece eventualele încălcări ale unui astfel de acord cu forță obligatorie și care ar fi căile de atac? Ar trebui să existe o procedură de arbitraj în cazul în care părțile nu vor să se adreseze Curții? Cum ar fi aceasta organizată? Acestea sunt întrebări pertinente care trebuie să fie abordate atunci când se analizează problema caracterului obligatoriu al acordurilor interinstituționale.

Etapa	Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului	26.10.2016
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport	17.1.2018
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie	16.5.2018
Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice	Parlamentul European: 27.3.2018 Consiliu: 25.4.2018 Comisia Europeană și Comitetul de analiză a reglementării, în comun 9.4.2018

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Henri Grethen, membru al Curții de Conturi Europene, cu sprijinul domnului Marc Hostert, șef de cabinet. Echipa de bază de audit a fost formată din: Emmanuel Rauch, manager principal, Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards și Ekaterina Vaahtera, auditori.

De la stânga la dreapta: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9731-0	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/203620	QJ-AB-18-007-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-9715-0	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/850009	QJ-AB-18-007-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=ro

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.