Revisão ex post da legislação da UE: um sistema bem estabelecido, mas incompleto

Síntese

A revisão ex post da legislação e a política «legislar melhor»

I

A revisão ex post da legislação é um elemento fundamental da política «legislar melhor» da Comissão. Visa facilitar a consecução dos objetivos das políticas públicas ao mínimo custo e melhorar o valor acrescentado das intervenções da UE. Em 2015, a Comissão reforçou a sua política «legislar melhor» mediante o lançamento da Agenda Legislar Melhor.

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

II

No âmbito da auditoria, o Tribunal examinou se o sistema da UE de revisão ex post da legislação tinha sido devidamente planeado, aplicado, gerido e controlado em termos de qualidade, contribuindo assim eficazmente para o ciclo «legislar melhor».

III

A auditoria abrangeu revisões ex post de legislação realizadas entre 2013 e 2016 por quatro direções-gerais da Comissão, bem como toda a legislação e avaliações de impacto ex ante da competência dessas direções-gerais que tenham sido adotadas entre 2014 e 2016.

O que o Tribunal constatou

IV

No geral, o Tribunal constatou que o atual sistema de revisão ex post da Comissão pode ser comparado favoravelmente com a situação existente na maioria dos Estados-Membros. No que se refere concretamente às avaliações, a Comissão concebeu um sistema que é, no seu conjunto, bem gerido e controlado em termos de qualidade, contribuindo assim eficazmente para o ciclo «legislar melhor». Contudo, o Tribunal identificou insuficiências no que se refere a revisões que não sejam avaliações.

V

O Tribunal constatou que na legislação da UE são amplamente utilizadas cláusulas de revisão e, em menor medida, cláusulas de acompanhamento. Contudo, devido à falta de definições interinstitucionais e orientações de redação comuns, o seu conteúdo e, por conseguinte, os seus resultados previstos, nem sempre são claros.

VI

Embora as avaliações sejam habitualmente realizadas em conformidade com os requisitos legais e com boas práticas, tal acontece com menos frequência no que se refere a outras revisões, às quais só em 2017 começaram a aplicar-se as orientações sobre legislar melhor. O Tribunal também identificou falhas na apresentação da metodologia utilizada e no reconhecimento de limitações em termos de dados, quando aplicável.

VII

Constatou ainda que as revisões ex post estão disponíveis e acessíveis ao público e que a grande maioria delas fornece conclusões claras e indica os próximos passos a dar. A Comissão encaminhou sistematicamente os seus relatórios sobre as revisões ex post para os colegisladores (Parlamento Europeu e Conselho); estes, contudo, raramente reagem diretamente junto da Comissão. Além disso, a Comissão nem sempre utiliza as revisões ex post ao preparar as avaliações de impacto ex ante. O Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, que contém disposições sobre a revisão de legislação existente, não é vinculativo.

VIII

Por último, o Tribunal constatou que a fundamentação do programa REFIT é pouco clara, como o são também os critérios segundo os quais certas iniciativas foram designadas REFIT. Simultaneamente, as orientações apresentam o REFIT como um programa específico, o que suscita questões quanto à sua atual natureza e valor acrescentado.

O que o Tribunal recomenda

IX

Com base nestas observações, o Tribunal apresenta várias recomendações à Comissão e uma ao Comité de Controlo da Regulamentação.

Introdução

As revisões ex post de legislação são uma parte essencial do ciclo legislativo

01

A revisão ex post da legislação é uma parte fundamental da política «legislar melhor» da Comissão, que visa facilitar a consecução de escolhas de política pública e melhorar o valor acrescentado das intervenções da UE. A revisão ex post pode ser entendida como a fase final do ciclo legislativo, que fornece um balanço retrospetivo de um ou de todos os aspetos de uma intervenção regulamentar da UE, independentemente de se tratar de um ou mais atos legislativos. Também pode ser considerada o ponto de partida para compreender os impactos, as limitações e as vantagens de uma política ou regulamento em vigor, contribuindo para a conceção de novos regulamentos ou de alterações aos já existentes. As revisões ex post devem ser consideradas no contexto de um ciclo virtuoso de processos e resultados melhorados a cada etapa do processo legislativo, cada uma delas reforçando a qualidade da outra (ver figura 1).

A crescente pertinência das revisões ex post

02

A nível institucional da UE, a origem do conceito de legislar melhor remonta aos Conselhos Europeus de Gotemburgo e de Laeken, em 2001. A atual Agenda Legislar Melhor¹ da UE, uma iniciativa da Comissão Juncker, foi publicada em 2015, com várias outras iniciativas. Foi acompanhada de orientações, incluindo ferramentas, que foram revistas em meados de 2017².

03

A Comissão Europeia reconheceu, em várias ocasiões ao longo das duas últimas décadas³, a importância de avaliações devidamente realizadas para a qualidade da legislação. Os esforços envidados pela Comissão para legislar melhor visaram melhorar o valor acrescentado das intervenções da UE em consonância com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Na figura 2⁴ é fornecida uma cronologia das principais iniciativas a este respeito.

04

Nos últimos anos verificaram-se desenvolvimentos importantes. Desde 2013, a Comissão comprometeu-se a trabalhar com base no princípio «primeiro avaliar», segundo o qual a legislação existente deve ser avaliada antes de serem redigidas as avaliações de impacto relativas a novos propostas legislativas. No mesmo ano, reconheceu que ainda eram necessários esforços substanciais para garantir que as atividades de revisão ex post da Comissão forneceriam um contributo oportuno e pertinente para o processo de tomada de decisões⁵. O acordo interinstitucional de 2016⁶ salientou a importância da avaliação, vinculando as partes à introdução na legislação, quando adequado, de obrigações em matéria de acompanhamento, comunicação de informações e avaliação, bem como à consideração sistemática da inclusão de cláusulas de revisão na legislação.

Revisões ex post de legislação – uma panóplia de definições

05

A Comissão emprega muitos termos diferentes para designar uma revisão ex post de legislação. No contexto desta auditoria, uma revisão ex post de legislação (a seguir designada «revisão ex post») é definida como uma ferramenta política sob a forma de um documento ou conjunto de documentos com um balanço retrospetivo de um ou de todos os aspetos de uma intervenção regulamentar da UE (um ou mais atos legislativos), com ou sem elementos de avaliação. A expressão «revisão ex post» é utilizada de forma a abranger os documentos ex post elaborados pela Comissão sob as designações: avaliação, revisão, balanço de qualidade e relatórios de todos os géneros (relatório de transposição, relatório de execução, relatório de aplicação, etc.)⁷.

06

Dos termos acima referidos, a Comissão definiu o que se entende por avaliação: um juízo assente em elementos comprovativos relativo ao nível de eficácia e eficiência de uma intervenção, bem como à sua pertinência atendendo às necessidades e objetivos, à sua coerência interna e com outras políticas da UE e ao valor acrescentado da UE alcançado⁸. Definiu também o que se entende por balanço de qualidade, ou seja a avaliação global de um domínio de intervenção que, geralmente, aborda o modo como vários atos legislativos contribuíram (ou não) para o cumprimento dos objetivos políticos.⁹

Programa REFIT

07

A importância da intenção e dos esforços da Comissão, nos últimos anos, no domínio das revisões ex post deve também ser entendida no contexto mais amplo dos seus esforços para melhorar a gestão do conjunto de legislação da UE existente. Esta ênfase realçou a importância de garantir, de forma consistente, a elevada qualidade dos resultados das diferentes formas de atividades de revisão ex post.

08

Neste contexto, a Comissão lançou, em 2012, o programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT), com o objetivo de garantir que o direito da UE está «adaptado ao objetivo a que se destina». Segundo a comunicação da Comissão que cria o programa¹⁰, o seu objetivo consiste em garantir que se obtêm benefícios do direito da UE com o mínimo custo para as partes interessadas, cidadãos e administrações públicas, e que os custos da regulamentação são reduzidos, sempre que possível, sem afetar os objetivos políticos da iniciativa em questão.

Classificação internacional e apreciação anterior do Tribunal

09

A UE possui um sistema de revisão ex post de legislação. Assim, está mais avançada neste domínio do que a maioria dos Estados-Membros.

10

Em 2015 a OCDE colocou o sistema de revisão ex post da UE em quinto lugar¹¹ entre os membros da OCDE, com base num índice composto que inclui metodologia, transparência, controlo de qualidade e utilização sistemática de revisões ex post¹².

11

Além disso, a qualidade do sistema num contexto internacional também ficou demonstrada pela investigação de fundo encomendada pelo Tribunal relativamente aos sistemas de revisão ex post de 32 países (28 Estados-Membros e outros quatro países que a OCDE considera estarem entre os melhores). Os resultados da investigação concluíram que, dos 32 países, apenas 14 têm um sistema de revisão ex post da legislação sob a forma de responsabilidades institucionais e orientações claras. Desses 14 países, 11 são Estados-Membros da UE.

12

Num relatório especial sobre a avaliação de impacto nas instituições da UE, publicado em 2010¹³, o Tribunal concluiu que a utilização de avaliações ex post continuava a ser insuficiente, uma vez que «não foram efetuadas sistematicamente em todos os domínios legislativos». Através desta auditoria o Tribunal procura fornecer informações pertinentes e imparciais sobre o sistema vigente para a revisão ex post de legislação da UE.

Âmbito e objetivos da auditoria

13

Através desta auditoria, o Tribunal examinou se o sistema de revisão ex post da legislação da UE tinha sido devidamente planeado, aplicado e controlado em termos de qualidade, contribuindo assim eficazmente para o ciclo «legislar melhor». Em especial, o Tribunal examinou:

1. em que medida é que a Comissão e os colegisladores (Parlamento Europeu e Conselho) tiveram em devida consideração as cláusulas de revisão e de acompanhamento ao prepararem nova legislação ou alterarem legislação existente;
2. se a Comissão garante o cumprimento oportuno de todas as suas obrigações de revisão ex post, no quadro de um conjunto abrangente e coerente de orientações e normas, incluindo os mecanismos de controlo de qualidade;
3. se a Comissão e os colegisladores garantem que as revisões ex post de legislação são tornadas públicas, fornecem resultados claros e são alvo de um seguimento adequado e de integração no ciclo legislativo;
4. se a fundamentação do programa REFIT é clara.

14

O âmbito da auditoria abrangeu todas a revisões ex post¹⁴, legalmente exigidas ou não, realizadas entre 2013 e 2016¹⁵. Devido ao elevado número de revisões ex post realizadas, foi criada uma amostra a partir de quatro DG com diferentes domínios de intervenção e níveis de experiência na realização dessas revisões. A amostra é composta por 133 revisões ex post, realizadas por quatro DG: DG Ambiente (DG ENV), DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME (DG GROW), DG Migração e Assuntos Internos (DG HOME) e DG Saúde e Segurança dos Alimentos (DG SANTE) (ver anexo I)¹⁶. Destas, 49 são avaliações (40) e balanços de qualidade (9), sendo as restantes 84 revisões ex post que não se inserem nestas duas categorias. As DG foram selecionadas com base no volume de revisões ex post pelas quais são responsáveis e pelo caráter transversal da sua experiência na aplicação prática dos métodos de revisão da Comissão. O Tribunal também analisou os 105 textos legislativos que foram objeto das referidas 133 revisões ex post.

15

A fim de avaliar a presença e o conteúdo das cláusulas de acompanhamento e de revisão em legislação recente, o Tribunal analisou também os 34 textos legislativos adotados entre julho de 2014 e o fim de 2016 decorrentes de propostas das DG selecionadas (ver anexo II).

16

O Tribunal verificou ainda a conformidade com o princípio «primeiro avaliar» no que se refere a 29 avaliações de impacto¹⁷ elaboradas entre 2014 e 2016 pelas quatro DG selecionadas, bem como em relação às propostas legislativas constantes do Programa de Trabalho da Comissão para 2017¹⁸.

17

Além disso, a auditoria analisou o quadro existente em cada uma das quatro DG, bem como os procedimentos concebidos pelo Secretariado-Geral (SG) aplicáveis à Comissão no seu todo. A auditoria também abrangeu os procedimentos de controlo de qualidade em geral e o trabalho do Comité de Controlo da Regulamentação em particular.

18

Por último, o Tribunal analisou o trabalho ex post empreendido pelos dois colegisladores no que se refere: a) às alterações às cláusulas de acompanhamento e revisão nas propostas legislativas da Comissão; (b) à reação dos colegisladores às revisões ex post da Comissão; e (c) às revisões ex post realizadas pelos próprios colegisladores.

19

Os critérios de auditoria do Tribunal baseiam-se nas orientações da Comissão, sobretudo nas Orientações sobre Legislar Melhor de 2015¹⁹, aplicáveis às revisões ex post recentes, e nas anteriores orientações e normas de avaliação²⁰ da Comissão, no que se refere às revisões ex post anteriores a 2015. O Tribunal visitou também a OCDE para obter informações sobre a medição da qualidade de atividades de revisão ex post.

20

A auditoria apoiou-se ainda numa investigação de fundo (encomendada pelo TCE) sobre os sistemas de revisão ex post de legislação em cada um dos Estados-Membros da UE e em quatro países terceiros considerados como estando entre os melhores neste domínio. O objetivo deste trabalho foi obter um melhor entendimento do grau de evolução do sistema da Comissão num contexto internacional.

21

Durante a auditoria, o Tribunal foi assistido por um painel de cinco peritos externos em política de regulamentação e avaliação, selecionados principalmente no meio académico e em grupos de reflexão. O painel contribuiu para a abordagem de auditoria do Tribunal e garantiu a tomada em consideração dos aspetos mais pertinentes da revisão ex post.

Observações

Utilização generalizada de cláusulas de revisão e de acompanhamento, mas falta de orientações comuns

22

As cláusulas de revisão contribuem para garantir que são realizadas revisões ex post da legislação na qual são incluídas. A sua presença é importante, mas não é suficiente. A sua redação e a terminologia empregada devem ser claras e o calendário deve ser fixado em consonância com o tipo de revisão ex post exigida. Caso os colegisladores tenham efetuado alterações à proposta da Comissão, essas alterações não devem prejudicar a clareza da cláusula. Deve ser indicada uma definição comum dos diferentes termos, bem como as suas implicações sobre o calendário dos diferentes tipos de revisões. Além disso, quando existir uma cláusula de revisão, deve geralmente incluir-se na legislação cláusulas de acompanhamento dirigidas aos Estados-Membros, a fim de possibilitar a recolha de dados a nível dos Estados-Membros para a revisão ex post subsequente.

23

Para o efeito, a auditoria examinou:

1. se existiam orientações relativas à redação de cláusulas de acompanhamento e de revisão;
2. a presença de cláusulas de revisão em textos legislativos, bem como a sua redação e o respetivo calendário, analisando nomeadamente se a cláusula de revisão proposta sofreu mudanças decorrentes de alterações dos colegisladores;
3. a presença de cláusulas de acompanhamento e a possível ligação entre a ausência destas cláusulas na legislação e observações constantes de revisões ex post no que se refere à disponibilidade ou à qualidade dos dados de acompanhamento.

Falta de orientações interinstitucionais relativas à redação de cláusulas de acompanhamento e de revisão

24

Até 2017, não havia orientações da Comissão relativas à redação de cláusulas de acompanhamento e de revisão. Foi no âmbito da revisão das Orientações sobre Legislar Melhor e das respetivas ferramentas que a Comissão introduziu uma ferramenta relativa a «disposições jurídicas em matéria de acompanhamento e avaliação»²¹. Esta ferramenta faculta orientações práticas sobre o que incluir em cláusulas de acompanhamento e de revisão constantes de projetos de legislação, nomeadamente em matéria de calendário, responsabilidades e metodologias de recolha de dados. Estipula que, geralmente, só se deve realizar uma avaliação quando estiverem disponíveis pelo menos três anos completos de dados relativos à intervenção da UE. As revisões ex post restantes/intercalares enumeradas por esta ferramenta são os relatórios de transposição, os relatórios de execução e os relatórios de acompanhamento. A ferramenta fornece exemplos de cláusulas que devem ser integradas na legislação no que se refere a cada um desses tipos de revisões.

25

Nem o Parlamento Europeu nem o Conselho possuem orientações próprias sobre a redação de cláusulas de acompanhamento e de revisão. As orientações da Comissão não dizem respeito aos colegisladores e o «Guia Prático Comum»²² sobre a redação de textos legislativos da UE não faz qualquer referência específica à redação de cláusulas de acompanhamento ou de revisão. Em abril de 2016, as três instituições adotaram o acordo interinstitucional «Legislar melhor», que sublinha a importância de considerar sistematicamente a inclusão de cláusulas de revisão na legislação²³. Contudo, este acordo não é juridicamente vinculativo²⁴ e pode ser considerado um instrumento de direito indicativo. As instituições não publicaram quaisquer outras orientações detalhadas sobre esta matéria.

26

O estudo «Rolling Checklist on Review Clauses» (Lista de verificação evolutiva sobre cláusulas de revisão) compilado pelo Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS) em 2017 subdivide as cláusulas de revisão em obrigações de revisão rigorosas (ou fundamentais) e ligeiras. As obrigações «rigorosas» desencadeiam uma avaliação completa da legislação, ao passo que as «ligeiras» dizem sobretudo respeito a relatórios de execução. Porém, os termos utilizados nas cláusulas de revisão não são necessariamente entendidos de maneira idêntica a nível interinstitucional, uma vez que, como reconhece o referido estudo, não existe uma definição de cláusula de revisão acordada entre as três instituições.

27

No que se refere ao calendário, a abordagem do Parlamento Europeu é semelhante à da Comissão, tendo o Parlamento afirmado que é amplamente consensual que as avaliações da execução²⁵ não devem ser realizadas demasiado cedo, sendo recomendável que ocorram pelo menos três anos após a intervenção política²⁶.

28

O Conselho não assumiu qualquer posição quanto à presença ou ao conteúdo de cláusulas de revisão na legislação da UE. Não existe qualquer indício de que a questão tenha sido alvo de análise intersetorial no seio da instituição.

As cláusulas de revisão são amplamente utilizadas mas muitas vezes são pouco claras

29

Dos 34 textos legislativos abrangidos pela competência das DG que integram a amostra adotados entre 2014 e 2016, quase todos (32) continham uma cláusula de revisão. Esta observação é corroborada pela lista de verificação evolutiva de 2017 sobre cláusulas de revisão, do Parlamento Europeu, que indicou que 80% de todas as diretivas e 58% de todos os regulamentos analisados continham uma cláusula de revisão.

30

Contudo, apenas dois terços das propostas legislativas incluídas na amostra do Tribunal²⁷ incluíam já uma cláusula de revisão. A Comissão pode não ter proposto cláusulas de revisão aquando de uma mera alteração de um texto legislativo existente pelo facto de este já conter uma cláusula desse tipo. Todavia, nalguns desses casos os colegisladores consideraram necessário substituir ou alterar as cláusulas de revisão existentes.

31

A maioria das revisões ex post exigidas nos 34 textos legislativos pode ser classificada, de um modo geral, quer como avaliações, quer como relatórios de execução, de aplicação ou sobre temas específicos. Contudo, isto não reflete claramente as nuances entre os diferentes tipos de relatórios possíveis, o que, por sua vez, dificulta a compreensão daquilo que se exige que a Comissão analise e do tipo de produto que apresentará (ver caixa 1).

32

Não é possível estabelecer um nexo de causalidade claro e coerente entre o tipo de revisão ex post exigida e o respetivo calendário. Por exemplo, num caso é exigida uma avaliação três anos após a aplicação, ao passo que num outro só é necessário apresentar um relatório de execução dez anos após a aplicação. A amostra contém ainda um conjunto significativo de relatórios de aplicação, relatórios de execução e avaliações que foram, todos eles, exigidos num prazo de quatro a cinco anos após a aplicação, embora esses três tipos de relatório abranjam diferentes períodos do ciclo legislativo.

33

Embora o Tribunal reconheça a vantagem de permitir que a Comissão e os colegisladores adaptem as cláusulas de revisão às necessidades específicas de cada texto legislativo, também constatou que as realizações previstas pela cláusula de revisão nem sempre eram claras. Além disso, existe ainda o risco de que o calendário da revisão ex post não seja compatível com as realizações previstas.

34

Estes problemas de incoerência de redação e calendário também foram detetados na outra amostra principal utilizada na presente auditoria, composta por 133 revisões ex post a realizar entre 2013 e 2016 e, por conseguinte, relativa a textos legislativos mais antigos. Este facto indicia um problema de longa data no que se refere à redação de cláusulas de revisão na legislação da UE.

Utilização de cláusulas de acompanhamento em dois terços dos casos

35

É essencial acompanhar a execução e a aplicação da legislação a fim de garantir a disponibilidade de dados fiáveis e comparáveis suficientes para realizar uma revisão ex post da legislação baseada em elementos comprovativos. Por conseguinte, a inclusão de cláusulas de acompanhamento na legislação, quando aplicável, é importante para estabelecer o quadro ao abrigo do qual devem ser disponibilizadas informações à Comissão, designadamente pelos Estados-Membros.

36

Mais de dois terços (73 em 102²⁸) dos textos legislativos examinados incluíam uma cláusula de acompanhamento relativa aos Estados-Membros, o que era muito mais frequente nalgumas DG do que noutras. Se para a DG ENV (24 de 27) e a DG SANTE (21 de 24) quase todos os textos legislativos da sua competência tinham cláusulas de acompanhamento o mesmo acontecia em menos de metade da legislação constante da amostra da DG GROW (11 de 26), o que em parte poderá resultar da natureza menos técnica da legislação nela incluída.

37

Além disso, várias revisões ex post assinalaram a necessidade de melhorar a recolha de dados através da introdução ou melhoria dos mecanismos de acompanhamento.

38

Os restantes 29 textos legislativos não continham cláusulas de acompanhamento dirigidas aos Estados-Membros. Em quatro das revisões ex post desses atos legislativos, foi referida a falta de uma cláusula de acompanhamento e salientada a necessidade de estabelecer mecanismos de acompanhamento.

39

A análise de legislação adotada no período 2014-2016 revelou uma situação semelhante: 9 de 34 textos não continham uma cláusula de acompanhamento. Não ocorreram melhorias significativas no que se refere à inclusão sistemática de cláusulas de acompanhamento na legislação.

40

Em junho de 2016, o Secretariado-Geral da Comissão criou um grupo de trabalho específico em matéria de acompanhamento e quantificação. Os seus principais objetivos são, mediante o aumento dos conhecimentos e a partilha de experiências, apoiar o trabalho da Comissão para melhoria do acompanhamento e quantificação dos impactos das ações da UE, a fim de dar resposta à forte necessidade de aconselhamento prático e de orientação em relação à forma de quantificar os impactos das ações da União, em especial no que toca à intervenção regulamentar em domínios em que a experiência é reduzida. O mandato do grupo de trabalho inclui a publicação de documentos de orientação ou de melhores práticas, embora tal ainda não se tenha materializado.

Desigualdade na realização e controlo de qualidade das revisões ex post

41

A qualidade do quadro aplicável às revisões ex post (orientações, incluindo as ferramentas) é crucial, como o é também a realização prática. Por conseguinte, o Tribunal examinou:

• o quadro das diferentes instituições para a realização das revisões ex post;
• a pontualidade da realização das revisões ex post;
• as metodologias utilizadas e em que medida estas são explicadas;
• as limitações dos dados e em que medida estas são reconhecidas;
• os mecanismos internos de controlo da qualidade;
• o papel do Comité de Controlo da Regulamentação.

Quadro para as revisões ex post melhorado mas incompleto

42

O Secretariado-Geral da Comissão desempenha um papel fundamental na criação, desenvolvimento e supervisão das orientações e das melhores práticas em matéria de política de regulamentação. Esse papel inclui a elaboração de orientações e a garantia da sua aplicação coerente pelas diferentes DG, a operação de várias redes interserviços destinadas ou associadas às revisões ex post (por exemplo, grupo de trabalho técnico em matéria de acompanhamento e avaliação) e a interação com terceiros interessados ativos neste domínio (Estados-Membros, académicos, organizações internacionais como a OCDE, etc.).

43

Concretamente, o Secretariado-Geral assumiu um papel de relevo na preparação das Orientações sobre Legislar Melhor de 2015 e das respetivas ferramentas, bem como na sua revisão de 2017. Essas orientações fornecem um quadro abrangente ao abrigo do qual os serviços da Comissão podem efetuar o trabalho de avaliação. As ferramentas contêm um capítulo consagrado às avaliações e aos balanços de qualidade²⁹, enquanto várias outras ferramentas podem também ser aplicáveis a determinados aspetos das revisões ex post.

44

No entanto, só em 2017 as orientações começaram a abranger revisões ex post que não sejam avaliações. Tais revisões não estão vinculadas às normas rigorosas de controlo de qualidade a que obedecem as avaliações e controlos de qualidade, apesar de o trabalho que lhes é subjacente poder ser semelhante em termos de natureza, duração e custos. Consequentemente, as revisões ex post que não sejam avaliações possibilitam muitas práticas diferentes ao nível da execução, o que pode resultar em diferentes níveis de qualidade. Em 2017, as revisões foram incluídas de forma limitada.

45

Os colegisladores podem ainda realizar as suas próprias revisões ex post e emitir as suas próprias orientações. Embora o Conselho não possua orientações autónomas nem tenha realizado revisões ex post próprias no período 2013-2016, o Parlamento criou o Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS), que, desde 2013, tem também uma unidade de avaliação ex post (EVAL). Esta unidade realiza revisões ex post, a que dá o nome de «avaliações de execução europeias» e que funcionam como documentos de base para os relatórios de execução das comissões parlamentares³⁰. Possui orientações internas sobre como realizar avaliações de execução europeias, orientações essas que pouco divergem das da Comissão no que se refere à metodologia.

A Comissão raramente explicou aos colegisladores os motivos dos atrasos das revisões ex post

46

A realização atempada das revisões ex post da Comissão Europeia é simultaneamente uma expectativa legítima dos colegisladores e das partes interessadas e um requisito legal, quando a revisão em causa é exigida pela legislação.

47

De um modo geral, as revisões ex post da Comissão Europeia não são realizadas atempadamente (69 em 85) e os atrasos raramente são explicados. O atraso médio para toda a amostra é ligeiramente superior a um ano³¹ em relação à obrigação legal que as revisões ex post devem cumprir, não obstante o facto de essas revisões ex post poderem ter um âmbito mais alargado e aprofundado do que as originalmente previstas na legislação³². Este atraso inclui um leque muito alargado de revisões ex post e, atendendo à ênfase que a Comissão coloca nas avaliações, é de salientar que o atraso médio no que se refere às avaliações e balanços de qualidade é ligeiramente superior a 16 meses. Esta situação pode ser explicada por atrasos dos Estados-Membros em matéria de transposição (que atrasam as avaliações de conformidade, por exemplo) e pela tardia execução e/ou informação por parte dos mesmos.

48

O atraso médio bastante significativo na apresentação de revisões ex post deve ser visto tanto à luz da falta de atenção dada, na conceção das cláusulas de revisão, ao calendário mais adequado para os vários tipos de revisão ex post (ver pontos 32 a 34), como da necessidade de uma revisão ex post concluída no contexto do compromisso «primeiro avaliar» da Comissão. A necessidade de a Comissão encontrar um equilíbrio entre um calendário adequado, o respeito do princípio «primeiro avaliar» e a qualidade dos resultados pode decerto explicar muitos dos prazos de entrega das revisões ex post. Contudo, existem poucas provas de que a Comissão explique estes aspetos aos colegisladores quando há atrasos em revisões ex post.

Inexistência de um tratamento homogéneo da metodologia

49

As ferramentas para legislar melhor salientam a importância de reconhecer os desafios metodológicos e em matéria de recolha de dados encontrados durante uma avaliação³³. No contexto da ênfase colocada pela Comissão na formulação de políticas assentes em elementos comprovativos, a legitimidade das suas conclusões seria reforçada com uma descrição adequada da metodologia que abranja as ferramentas de recolha de dados e de análise em todas as revisões ex post com um conteúdo de avaliação (não apenas avaliações), bem como com uma explicação da escolha da metodologia. Esta abordagem também facilitaria uma melhor compreensão, e se necessário a repetição, do trabalho que serve de base às conclusões.

50

Verifica-se uma abordagem incoerente em termos de metodologia na amostra de revisões ex post concluídas selecionada pelo Tribunal³⁴. Embora na maior parte dos casos a metodologia escolhida se encontre descrita, só em pouco mais de metade das revisões ex post é que essa descrição foi exaustiva (ou seja, abrangeu as ferramentas tanto de recolha como de análise de dados). Apenas pouco mais de um terço das revisões ex post apresenta a razão subjacente à escolha de uma metodologia específica. O Tribunal também observou variações significativas na qualidade e exaustividade das informações fornecidas sobre a metodologia. Das revisões ex post que compõem a amostra, 14 são avaliações publicadas em 2016, altura em que as Orientações sobre Legislar Melhor passaram a ser aplicáveis. Embora essas avaliações respeitem sempre os cinco critérios³⁵ estipulados nas Orientações sobre Legislar Melhor, por vezes a explicação da sua metodologia é insatisfatória.

Foram reconhecidas as limitações em termos de dados e tomadas medidas corretivas, mas ainda não se obtiveram resultados

51

As revisões ex post devem fornecer aos leitores informações suficientes sobre os dados em que assentam as conclusões da Comissão.

52

Pode considerar-se que certas limitações em termos de dados são inerentes à maioria das revisões ex post que abrangem toda a UE, devido aos desafios colocados pela recolha e comparação de dados relativos a questões complexas em várias jurisdições. A maioria das revisões ex post concluídas deveria, por conseguinte, reconhecer quaisquer limitações dos dados utilizados, para que os colegisladores e as partes interessadas compreendam quais as conclusões que os dados sustentam ou não.

53

Dois terços das 80 revisões ex post concluídas analisadas reconhecem limitações nos dados em que se baseia o trabalho de revisão ex post³⁶. Os principais problemas identificados são a falta de dados ou o seu caráter incompleto, a qualidade dos dados e problemas relacionados com consultas das partes interessadas (baixas taxas de resposta, representatividade das respostas, etc.).

54

Por vezes, as limitações em termos de dados devem-se a uma falta de acompanhamento (ver também os pontos 38 e 39), e outras vezes ao facto de as revisões ex post serem realizadas numa altura indevida (ver pontos 32 a 34). Contudo, algumas revisões ex post incluem uma explicação da forma como se lidou com essas limitações (ver caixa 2).

55

É expectável que as limitações em termos de dados continuem a ser um dos maiores desafios enfrentados pela Comissão nos esforços que envida para garantir um trabalho de alta qualidade relativamente às revisões ex post. Não se pode considerar que qualquer das DG incluídas na amostra dispõe de uma abordagem sistémica, ao nível da DG, para fazer face a problemas de disponibilidade e qualidade dos dados. Contudo, muitas delas estão a tomar diferentes medidas para melhorar a respetiva capacidade de recolher e gerir dados (ver caixa 3).

56

Desde a sua atualização de 2017, as ferramentas contêm uma recomendação no sentido de incluir uma avaliação explícita das limitações verificadas na recolha e modelização dos dados, bem como uma avaliação conexa da «solidez das provas» que sustentam as conclusões de uma avaliação. Além disso, o SG preside ainda a um grupo de trabalho específico em matéria de acompanhamento e quantificação para, mediante o aumento dos conhecimentos e a partilha de experiências, apoiar o trabalho da Comissão de melhoria do acompanhamento e quantificação dos impactos das ações da UE (ver o ponto 40).

As avaliações e os balanços de qualidade são objeto de um controlo de qualidade sistemático, o que não acontece com as restantes revisões ex post

57

A qualidade das revisões ex post é crucial para garantir a qualidade de quaisquer ações subsequentes no âmbito do ciclo legislativo. No documento sobre nas ferramentas a Comissão realçou que a qualidade do trabalho de avaliação deve ser constantemente analisada, designadamente recorrendo ao grupo diretor interserviços para obter conhecimentos especializados acrescidos e garantir a tomada em consideração e a análise de diferentes perspetivas, a fim de melhorar a qualidade global. O princípio do controlo de qualidade pode ser alargado a todo o trabalho de revisão ex post com um conteúdo de avaliação. Além disso, deve ser sempre documentado o processo de controlo de qualidade de estudos externos que sustentem uma revisão ex post, bem como o de revisões ex post realizadas internamente.

58

A utilização de grupos diretores interserviços é uma prática consolidada aplicável a avaliações e balanços de qualidade. Todas as revisões incluídas na amostra recorreram a esses grupos, que também contribuíram para estudos de apoio. Contudo, tal quase não se verificou no que se refere aos outros tipos de revisão ex post, ainda que um número significativo (40) incluísse elementos de avaliação. Estas revisões ex post, à semelhança das avaliações e dos balanços de qualidade, podem ser (e frequentemente são) objeto de consulta interserviços. Contudo, estas consultas ocorrem numa fase muito tardia do processo de revisão ex post, dizem respeito apenas ao relatório da Comissão, excluem os estudos de apoio e concentram-se numa harmonização ao nível das DG da Comissão.

59

Os estudos externos nos quais se apoiam as revisões ex post que não sejam avaliações não são sistematicamente objeto de uma avaliação formal da qualidade. O requisito de utilização de um formulário de avaliação de qualidade no que se refere a esses estudos só é aplicável quando os mesmos são realizados para sustentar avaliações. As revisões ex post realizadas internamente são submetidas a um processo de controlo de qualidade em cada DG, mas esse processo raramente é documentado e o Tribunal não conseguiu encontrar provas de critérios claros ou de orientações em matéria de controlo de qualidade aplicáveis a essas revisões ex post.

O crescente impacto do Comité de Controlo da Regulamentação no controlo de qualidade

60

A fim de garantir a qualidade e transparência das avaliações de qualidade ex ante e das revisões ex post, é essencial que exista um organismo de supervisão. Este facto foi salientado pela OCDE na sua recomendação de 2012 sobre política de regulamentação e governação.

61

No contexto da UE, o Comité de Controlo da Regulamentação desempenha este papel desde 2015, tendo substituído o Comité de Avaliação de Impacto. O Comité de Controlo da Regulamentação tem sete membros a tempo inteiro (quatro destacados da Comissão Europeia e três recrutados externamente). Em comparação com o Comité de Avaliação de Impacto, o seu mandato foi alargado para abranger avaliações e balanços de qualidade. Trata-se de uma evolução positiva, que coloca o organismo de supervisão da qualidade da regulamentação da Comissão acima de muitos dos seus congéneres na UE e fora desta (ver também a caixa 4) Contudo, as revisões ex post que não sejam avaliações não são abrangidas pela esfera de competência do Comité de Controlo da Regulamentação.

62

O número de pareceres negativos emitidos pelo Comité de Controlo da Regulamentação em relação a avaliações de impacto e avaliações é indicativo da sua independência de facto. Porém, a falta de um secretariado específico do Comité de Controlo da Regulamentação, hierarquicamente separado do SG da Comissão, representa um risco para a sua independência. Acresce que o facto de o presidente do Comité de Controlo da Regulamentação ser também o presidente de uma plataforma de partes interessadas dirigida pela Comissão (a plataforma REFIT) pode colocar em risco o reconhecimento da independência do Comité.

Revisões ex post geralmente disponibilizadas ao público; resultados claros mas nem sempre utilizados nas avaliações de impacto ex ante

63

A publicação e comunicação de constatações e conclusões das revisões ex post contribuem para fomentar a utilização dessas revisões e das suas constatações em benefício do maior público possível. Para esse efeito, a auditoria analisou se:

• as revisões ex post foram disponibilizadas ao público e se o seu conteúdo era claro;
• os colegisladores reagiram diretamente às revisões ex post;
• as avaliações de impacto de novas iniciativas legislativas tiveram em conta revisões ex post existentes.

No geral, as revisões ex post são disponibilizadas ao público e os seus resultados são claros, mas o acompanhamento subsequente tem de ser reforçado

64

Por motivos de transparência, as revisões ex post concluídas devem ser disponibilizadas ao público. Essas revisões ex post devem indicar um resultado claro, ou seja, o relatório da Comissão deve identificar as etapas seguintes. O documento sobre as ferramentas considera uma boa prática a utilização de um plano de ação de acompanhamento no que se refere às avaliações posteriores a 2015, pois pode ajudar as DG a seguirem a execução das medidas a aplicar.

65

As revisões ex post incluídas na amostra foram disponibilizadas ao público em quase todos os casos. Os relatórios da Comissão e os correspondentes documentos de trabalho dos serviços foram sempre disponibilizados. A menos que estivessem sujeitos a cláusulas de confidencialidade, os estudos de apoio das revisões ex post concluídas incluídas na amostra estavam também disponíveis em linha, à exceção de dois. Muitas vezes, estes estudos encontravam-se no sítio Internet temático da DG.

66

Apesar de a maioria das revisões ex post estar disponível ao público, em alguns casos o documento da Comissão (relatório ou documento de trabalho dos serviços) não forneceu uma hiperligação ou uma referência clara ao estudo de apoio e, noutros casos, este estudo não foi tornado público ao mesmo tempo que o relatório da Comissão.

67

De 88 revisões ex post concluídas avaliadas, a grande maioria (79) indicou claramente os resultados e/ou as etapas seguintes, especificando quais as medidas (legislativas ou outras) que a Comissão tencionava tomar. Estes elementos constavam normalmente das conclusões do documento oficial da Comissão que constitui a revisão ex post. Nos relatórios mais recentes da Comissão verificou-se uma tendência no sentido de uma apresentação mais coerente das conclusões e das etapas seguintes, embora esta ainda não seja uma prática corrente.

68

Apesar de a maioria dos relatórios da Comissão indicar claramente as etapas seguintes, os relatórios de acompanhamento ainda não são uma prática corrente em nenhuma das DG incluídas na amostra. No entanto, são utilizadas ou estão disponíveis algumas práticas interessantes que os responsáveis pela avaliação de várias DG podem aplicar para melhorar o acompanhamento das conclusões das revisões ex post suscetíveis de serem aplicadas. Por exemplo, a DG HOME desenvolveu um modelo de «acompanhamento», com base nas sugestões constantes das ferramentas.

O Parlamento Europeu e o Conselho quase nunca reagem diretamente às revisões ex post da Comissão

69

Uma reação dos colegisladores a revisões ex post realizadas pela Comissão (por exemplo, incluir a revisão ex post na ordem de trabalhos da comissão do PE ou grupo de trabalho do Conselho competentes na matéria), num prazo razoável após o documento lhes ser transmitido, ajudaria a Comissão a preparar o seu plano de ação de acompanhamento. De acordo com as ferramentas, os planos de ação de acompanhamento devem ser elaborados num prazo de seis meses a contar da publicação.

70

Da análise das ordens de trabalho ou das atas das comissões/comités ou dos grupos de trabalho, o Tribunal constatou que o Parlamento Europeu e o Conselho raramente reagiram no prazo de seis meses a contar da publicação aos relatórios da Comissão que lhes foram transmitidos (17 e 27, respetivamente, em 77). Contudo, o que precede não reflete plenamente o facto de os colegisladores poderem ter em conta e utilizar os relatórios da Comissão numa fase mais tardia ou num contexto diferente (por exemplo, audições ou grupos de trabalho internos). Pode então considerar-se cumprida a principal função das revisões ex post da Comissão, designadamente a de contribuir para o trabalho dos colegisladores. Contudo, a escassez de reações diretas à Comissão pode ser entendida como uma oportunidade perdida para orientar o seu trabalho subsequente, suscetível de enfraquecer o ciclo «legislar melhor».

A maioria das novas iniciativas respeita o princípio «primeiro avaliar»

71

As avaliações de impacto ex ante devem basear-se num trabalho de avaliação anterior, em consonância com o princípio «primeiro avaliar» da Comissão, incluindo no caso das avaliações/avaliações de impacto back-to-back (avaliações realizadas simultaneamente às avaliações de impacto). O Secretariado-Geral da Comissão incluiu este princípio como indicador-chave de desempenho e fixou como meta que 60% das avaliações de impacto das mais importantes iniciativas legislativas sejam precedidas por avaliações prévias.

72

Da amostra de 29 avaliações de impacto adotadas entre 2014 e 2016 neste âmbito, seis não respeitaram o princípio «primeiro avaliar» estabelecido pela Comissão em 2010. Isto significa que essas avaliações de impacto não estão relacionadas com uma revisão ex post anterior, e que não havia motivos aparentes para a sua realização (ver caixa 5). O Tribunal reconhece que algumas destas avaliações tiveram início antes do compromisso expresso pela Comissão em 2013 de aplicar sistematicamente o princípio «primeiro avaliar». O relatório anual de 2016 do Comité de Controlo da Regulamentação observou que a Comissão respeitou o princípio «primeiro avaliar» em 50% das avaliações de impacto analisadas. Os dados mais recentes do Comité de Controlo da Regulamentação mostram uma melhoria, tendo 75% das avaliações de impacto respeitado o princípio «primeiro avaliar» em 2017.

73

As avaliações/avaliações de impacto realizadas em simultâneo têm dois riscos inerentes. O primeiro refere-se à independência do processo de avaliação em relação ao da avaliação de impacto e o segundo diz respeito ao valor acrescentado que a avaliação traz à avaliação de impacto quando a primeira não é concluída a tempo. Na amostra de revisões ex post realizadas no período 2013-2016, existem cinco avaliações/avaliações de impacto realizadas em simultâneo concluídas ou em curso. No caso das duas já concluídas, o problema dos prazos teve um impacto significativo sobre o valor e a utilidade das avaliações.

74

A análise do Programa de Trabalho da Comissão para 2017 mostra que 27 de 32 iniciativas legislativas se basearam em revisões ex post. Das cinco restantes, três casos diziam respeito a novos domínios legislativos, não sendo assim abrangidas pelo princípio «primeiro avaliar»; num caso, foi concedida uma exceção justificada pelo elevado volume de trabalho de avaliação já realizado; noutro, não havia dados suficientes para se realizar a revisão ex post.

O programa REFIT não é claro

75

O programa REFIT foi criado em 2012 para garantir que o direito da UE está «adaptado ao objetivo a que se destina». Com o lançamento das Orientações sobre Legislar Melhor, de 2015, a Comissão manteve separado o programa REFIT. Com a revisão de 2017, o programa REFIT foi incluído nas ferramentas, ainda que continuando a ser apresentado como uma iniciativa separada no programa de trabalho da Comissão. A auditoria analisou a pertinência do programa REFIT e a sua complementaridade com a Agenda Legislar Melhor.

76

O programa REFIT surgiu a partir de, e deu continuidade a, várias iniciativas anteriores que procuraram uma abordagem mais sistemática da redução dos encargos e da gestão do acervo legislativo da UE. Contudo, é incerto em que medida essas iniciativas anteriores ainda definem e orientam o programa REFIT, como o são também os seus critérios estruturantes/de exclusão e os resultados previstos. O ponto da situação do programa, de 2015, menciona «iniciativas de simplificação» empreendidas fora do seu âmbito, mas não é fornecida uma explicação quanto ao que distingue as iniciativas REFIT das outras. Por conseguinte, torna-se difícil determinar claramente a estratégia do programa REFIT.

77

O programa REFIT servirá, numa primeira fase, para elaborar «um inventário dos domínios da regulamentação e dos atos legislativos com maior potencial de simplificação de regras e de redução dos custos regulamentares para as empresas e os cidadãos, sem no entanto comprometer a realização dos objetivos das políticas públicas».⁴¹ Este inventário revelou-se muito útil para as diferentes DG, uma vez que promoveu a mudança e melhorou a gestão dos diferentes processos que regulam o ciclo legislativo no seio das DG. Os inventários do acervo elaborados pelas DG fornecem uma grande quantidade de informações sobre o acervo legislativo de cada DG, incluindo sobre todas as obrigações de revisão ex post e sobre as revisões ex post de textos legislativos específicos realizadas por iniciativa própria.

78

Na ausência de critérios para classificar as avaliações como REFIT ou não, este termo pode ser visto mais como uma designação para o trabalho de revisão ex post do que como uma indicação de quaisquer diferenças significativas no que se refere a elementos recebidos, processos, procedimentos ou resultados. Todas as DG incluídas na amostra salientaram que não tratam de forma diferente as avaliações REFIT e as que não o são. De acordo com as orientações de 2015, o Comité de Controlo da Regulamentação devia analisar todas as avaliações REFIT; contudo, este não utilizou o estatuto REFIT de uma avaliação como critério de seleção das avaliações para análise.

79

A edição de 2017 das ferramentas indica que deixou de ser necessário considerar as avaliações e os balanços de qualidade como sendo REFIT. Simultaneamente, indica que todas as novas iniciativas que alterem legislação existente são, por defeito, REFIT, salvo disposto em contrário. A manifesta desconexão entre a classificação REFIT das avaliações e das iniciativas não permite a identificação formal de uma cadeia de ações REFIT ao longo do ciclo de elaboração de políticas. As revogações e reformulações são por vezes (em 2014 e 2015) incluídas no anexo REFIT do programa de trabalho da Comissão e outras vezes não (em 2016 e 2017). Os anexos REFIT dos programas de trabalho da Comissão para 2015 e 2016 misturam medidas legislativas e não legislativas.

80

No seu relatório anual de 2016, o Comité de Controlo da Regulamentação reconhece que era difícil aplicar os princípios REFIT ao analisar avaliações e avaliações de impacto individuais.

81

A comunicação de informações às partes interessadas externas no que se refere ao programa REFIT é deficiente. Na sua versão atual, o painel de avaliação do REFIT de 2017 não é intuitivo e os resultados do programa não são facilmente compreensíveis. Atendendo à evolução recente do programa REFIT e à sua integração progressiva nos procedimentos normalizados do ciclo legislativo, o atual painel de avaliação suscita questões.

Conclusões e recomendações

82

A revisão ex post é um elemento fundamental do ciclo de elaboração de políticas da UE, uma vez que contribui para o ciclo «legislar melhor». Em 2015, baseando-se em práticas existentes, a Comissão lançou a Agenda Legislar Melhor e publicou as respetivas orientações e ferramentas.

83

No geral, o Tribunal constatou que o atual sistema de revisão ex post da Comissão pode ser comparado favoravelmente com a situação existente na maioria dos Estados-Membros. A Comissão possui, no seu conjunto, um sistema bem concebido de avaliações e balanços de qualidade, que são bem geridos e controlados em termos de qualidade, contribuindo assim eficazmente para o ciclo «legislar melhor».

84

No entanto, o Tribunal constatou determinadas insuficiências. As principais falhas identificadas dizem respeito à falta de definições comuns no que respeita as cláusulas de revisão, ao tratamento pouco claro das revisões ex post que não sejam avaliações ou balanços de qualidade e à falta de clareza do programa REFIT.

Utilização generalizada de cláusulas de revisão e de acompanhamento, mas falta de orientações comuns

85

Apesar da falta de definições e orientações interinstitucionais comuns, as cláusulas de revisão são amplamente utilizadas na legislação da UE, e a sua presença nos textos legislativos adotados aumentou em anos recentes. Em vários casos nos quais não tinha sido incluída uma cláusula de revisão na proposta da Comissão, essa cláusula foi aditada durante o processo legislativo. O Tribunal considera que se trata de um passo positivo no sentido de garantir uma abordagem sistemática da revisão de legislação, apesar de o Acordo Interinstitucional não ser vinculativo (ver pontos 24 a 30).

86

Contudo, o conteúdo das cláusulas de revisão nem sempre é claro, em especial no que se refere à identificação dos resultados exigidos e à definição do momento em que deve ser realizada uma revisão ex post (ver pontos 31 a 34).

87

Acresce ainda que a utilização de cláusulas de acompanhamento que exigem a recolha de dados junto dos Estados-Membros não é tão generalizada como a de cláusulas de revisão, não obstante a importância das primeiras para garantir revisões ex post de boa qualidade (ver pontos 35 a 40).

Recomendação 1 – Melhorar o acordo interinstitucional «Legislar melhor»

1. A Comissão, em cooperação com o Parlamento Europeu e o Conselho, deve, no âmbito do acordo interinstitucional existente, desenvolver um vade-mécum interinstitucional sobre cláusulas de revisão e de acompanhamento, que contenha:
   • uma classificação dos possíveis resultados/revisões ex post que podem ser exigidos;
   • orientações sobre um calendário indicativo para cada tipo de revisão ex post;
   • orientações sobre a redação de cláusulas de acompanhamento tanto para as instituições ou organismos da UE como para os Estados-Membros.
2. A Comissão deve propor que o Parlamento Europeu e o Conselho decidam, em conformidade com o artigo 295.º do TFUE, quanto à forma e aos meios jurídicos que reforcem a natureza vinculativa de um futuro Acordo Interinstitucional «Legislar melhor», a fim de maximizar os seus efeitos práticos.

Prazo de execução: dezembro de 2019.

Desigualdade na realização e controlo de qualidade das revisões ex post

88

A nível global, as avaliações são realizadas em conformidade com os requisitos legais e as boas práticas definidas nas Orientações sobre Legislar Melhor. Contudo, o Tribunal identificou várias falhas.

89

Até 2017, as orientações não eram aplicáveis a revisões ex post que não fossem avaliações. Consequentemente, essas revisões ex post foram realizadas de formas bastante variadas e não observaram práticas normalizadas, apesar de poderem, por vezes, incluir importantes elementos de avaliação ou de constituírem, por si mesmas, marcos importantes no âmbito do ciclo «legislar melhor» (ver pontos 42 a 45).

90

Uma metodologia explicada de forma clara contribui para a compreensão e para a legitimidade e qualidade de uma revisão ex post. Embora a metodologia escolhida seja habitualmente descrita, o nível de detalhe não é suficiente para uma boa compreensão dos seus pontos fortes e das suas limitações (ver pontos 49 e 50).

91

A indisponibilidade de dados é um dos principais problemas, uma vez que impede revisões ex post adequadas e baseadas em elementos comprovativos. Embora sejam sempre expectáveis algumas limitações em termos de dados quando se abordam questões complexas que abrangem toda a UE, é importante envidar todos os esforços para as atenuar. É importante que tais limitações sejam sempre indicadas nas revisões ex post, para que os legisladores e as partes interessadas compreendam a fiabilidade e a solidez das conclusões de uma revisão ex post (ver pontos 51 a 56).

92

O controlo de qualidade das avaliações e dos respetivos estudos de apoio foi objeto de normalização através de grupos interserviços e de listas de verificação da qualidade. Além disso, as avaliações integram agora sistematicamente um documento de trabalho normalizado dos serviços da Comissão. No que se refere às revisões ex post que não são avaliações, a situação é menos positiva. Atualmente, algumas revisões ex post que não sejam avaliações incluem elementos de avaliação. Contudo, o mandato do Comité de Controlo da Regulamentação não prevê que este as analise mesmo quando têm uma forte dimensão de avaliação (ver os pontos 57 a 62).

Recomendação 2 – Garantir melhor a qualidade das revisões ex post mediante a definição de normas mínimas de qualidade para todas as revisões ex post

1. A Comissão deve definir um conjunto de normas mínimas de qualidade para as revisões ex post que não sejam avaliações, de modo a garantir a sua qualidade em todos os serviços da Comissão.
2. A Comissão deve conferir ao Comité de Controlo da Regulamentação, enquanto revisor independente, o direito de analisar as revisões ex post que não sejam avaliações.
3. A Comissão deve incorporar, nas suas normas mínimas de qualidade aplicáveis às revisões ex post com um elemento de avaliação, o requisito de incluírem uma descrição detalhada da metodologia utilizada (ou seja, incluindo as ferramentas de recolha e análise de dados), da justificação da sua escolha e das suas limitações.

Prazo de execução: dezembro de 2019.

Recomendação 3 – Realizar uma análise das lacunas da recolha de dados e das capacidades de gestão

A Comissão deve realizar, ao nível apropriado, análises das lacunas relativamente à sua capacidade de gerar, recolher e (re)utilizar os dados necessários para revisões ex post sólidas e baseadas em elementos comprovativos, bem como executar as medidas correspondentes mais adequadas a cada situação.

Prazo de execução: junho de 2019.

Revisões ex post geralmente disponibilizadas ao público; resultados claros mas nem sempre utilizados nas avaliações de impacto ex ante

93

Praticamente todas as revisões ex post estão disponíveis e acessíveis ao público. Os relatórios da Comissão melhoraram em termos de clareza ao longo dos anos e, na sua grande maioria, apresentam uma conclusão clara e as etapas seguintes (ver pontos 64 a 68).

94

A qualidade da regulamentação é da responsabilidade das três instituições da UE implicadas no processo legislativo. Os relatórios da Comissão sobre as revisões ex post realizadas são sistematicamente transmitidos aos colegisladores, mas raramente são objeto de uma reação direta junto da Comissão. Todavia, os colegisladores podem utilizar as revisões ex post no âmbito do ciclo mais amplo de elaboração de políticas, quando o objeto de uma revisão ex post é também o de uma reforma ou revisão do quadro legislativo (ver pontos 69 e 70).

95

Apesar das melhorias recentes, o princípio «primeiro avaliar» ainda não é respeitado em cerca de um quarto dos casos. Quando as avaliações e as avaliações de impacto são realizadas em simultâneo, é possível duvidar que os dois processos sejam independentes e que as conclusões da avaliação sejam efetivamente tidas em consideração (ver pontos 71 a 74).

Recomendação 4 – Garantir o respeito do princípio «primeiro avaliar»

1. A Comissão deve garantir que o princípio «primeiro avaliar» é sistematicamente respeitado quando da revisão da legislação vigente. Por conseguinte, não deve validar propostas cujas avaliações de impacto não se baseiem em trabalhos de avaliação prévios.
2. O Comité de Controlo da Regulamentação deve dar a devida atenção à aplicação eficaz deste princípio e deve publicar anualmente uma lista das avaliações de impacto que não o respeitem.

Prazo de execução: dezembro de 2018.

O programa REFIT não é claro

96

O programa REFIT tem sido fundamental para promover uma mentalidade propícia à melhoria da legislação em toda a Comissão, a fim de melhorar a respetiva qualidade. Contudo, a sua fundamentação é pouco clara, como o são também os critérios segundo os quais certas iniciativas foram designadas REFIT. Simultaneamente, o documento sobre as ferramentas apresenta o REFIT como um programa específico, o que suscita questões quanto à sua atual natureza (ver pontos 75 a 81).

Recomendação 5 – Integrar o REFIT no ciclo «legislar melhor»

A Comissão deve precisar o conceito REFIT e integrar a sua apresentação e utilização para evitar a perceção de que o REFIT é, de alguma forma, distinto do ciclo normalizado «legislar melhor».

Prazo de execução: dezembro de 2018.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de maio de 2018.

Respostas do Parlamento

VII

No Parlamento Europeu, as comissões competentes tomam nota das revisões ex post da Comissão e dos relatórios conexos. Cada comissão tem um processo interno estabelecido, segundo o qual uma decisão sobre um eventual seguimento e a sua forma é tomada, geralmente a nível de coordenadores (os representantes de cada grupo político em cada comissão).

No Parlamento Europeu, estes documentos da Comissão podem, nomeadamente, ter seguimento sob a forma de um debate na reunião de coordenadores, no quadro do diálogo estruturado de uma comissão com o Comissário competente, como elemento do debate aquando da discussão de novas propostas legislativas e da votação sobre eventuais alterações ou com a elaboração de um relatório sobre a execução de uma determinada política, legislação ou programa da União, ou podem ser uma base importante para uma audição ou um seminário organizado pela comissão competente.

As revisões/relatórios ex post da Comissão Europeia são também tidos em conta pelos serviços competentes, nomeadamente a Direção-Geral dos Serviços de Estudos do Parlamento Europeu, a Direção-Geral das Políticas Internas da União e a Direção-Geral das Políticas Externas da União, aquando da elaboração de notas de informação para os deputados. Estas notas de informação são geralmente colocadas à disposição do público no sítio do Parlamento Europeu (página Think Tank).

25

O desenvolvimento de tais orientações no Parlamento Europeu teria de deixar a liberdade de escolha política aos deputados, para o livre exercício do seu mandato.

26

O Parlamento Europeu começou a elaborar esta lista de verificação evolutiva abrangente, dado que estas informações não existiam anteriormente, pelo menos em forma disponível para o Parlamento. Este documento, que está disponível ao público, é usado principalmente pelos secretariados das comissões, para aconselhar os seus membros sobre a forma de priorizar potencialmente o trabalho da comissão dentro do tempo de reunião restrito disponível.

35

No contexto do acompanhamento da transposição da legislação da União para o direito nacional, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão assinaram a Declaração Política Conjunta, de 27 de outubro de 2011, do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre os documentos explicativos (JO C 369/15 de 17 de dezembro de 2011) e a Declaração Política Conjunta, de 28 de setembro de 2011, dos Estados-Membros e da Comissão sobre os documentos explicativos (JO C 369/14 de 17 de dezembro de 2011).

Para o acompanhamento da execução e da aplicação da legislação, é também necessário receber informações sobre a transposição da legislação da União para o direito nacional. No âmbito das referidas declarações políticas conjuntas, estas informações devem ser fornecidas pelos Estados-Membros à Comissão. Estas informações seriam também úteis para o Parlamento, uma vez que o Parlamento tem interesse em saber enquanto colegislador se a legislação da União é corretamente transposta para o direito nacional, de modo a poder produzir os efeitos pretendidos. Caso a transposição pelos Estados-Membros tenha eventualmente ido para além do que é exigido pelo direito da União, estas informações poderiam igualmente servir para ter uma noção deste facto.

70

No Parlamento Europeu, as comissões competentes tomam nota das revisões ex post da Comissão e dos relatórios conexos. Cada comissão tem um processo interno estabelecido, segundo o qual uma decisão sobre um eventual seguimento e a sua forma é tomada, geralmente a nível de coordenadores (os representantes de cada grupo político em cada comissão).

No Parlamento Europeu, estes documentos da Comissão podem, nomeadamente, ter seguimento sob a forma de um debate na reunião de coordenadores, no quadro do diálogo estruturado de uma comissão com o Comissário competente, como elemento do debate aquando da discussão de novas propostas legislativas e da votação sobre eventuais alterações ou com a elaboração de um relatório sobre a execução de uma determinada política, legislação ou programa da União, ou podem ser uma base importante para uma audição ou um seminário organizado pela comissão competente.

As revisões/relatórios ex post da Comissão Europeia são também tidos em conta pelos serviços competentes, nomeadamente a Direção-Geral dos Serviços de Estudos do Parlamento Europeu, a Direção-Geral das Políticas Internas da União e a Direção-Geral das Políticas Externas da União, aquando da elaboração de notas de informação para os deputados. Estas notas de informação são geralmente colocadas à disposição do público no sítio do Parlamento Europeu (página Think Tank).

Recomendação 1 (a) - A necessidade e a viabilidade desta recomendação teriam claramente de ser debatidas em primeiro lugar a nível político entre as três instituições em causa.

94

De acordo com as prioridades políticas da comissão do Parlamento Europeu, os relatórios da Comissão relativos às revisões ex post serão certamente tidos em conta, seja na preparação das propostas legislativas apresentadas, seja aquando da sua apresentação, seja de outra forma em qualquer ponto do ciclo legislativo, eventualmente também num processo interno em comissão. Ver igualmente a resposta à parte VII e ao ponto 70.

Respostas do Conselho

Exmo Sr. Klaus-Heiner LEHNE
Presidente do Tribunal de Contas Europeu
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg

Exmo Senhor,

Assunto: Observações preliminares do Tribunal de Contas Europeu sobre: «Revisão ex post da legislação da UE: um sistema bem estabelecido, mas incompleto»

Gostaria de lhe agradecer a sua carta de 17 de janeiro de 2018, dirigida a Ekaterina ZAHARIEVA, Presidente do Conselho dos Assuntos Gerais, em que transmitiu as observações preliminares do Tribunal de Contas Europeu sobre a «Revisão ex post da legislação da UE: um sistema bem estabelecido, mas incompleto».

Em conformidade com o artigo 163.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento Financeiro, por carta do Secretariado Geral do Conselho datada de 14 de fevereiro de 2018 foi suspenso o prazo de seis semanas para apresentar a réplica do Conselho, a fim de conhecer as reações dos Estados-Membros para ultimar a resposta do Conselho.

O Conselho gostaria de apresentar as seguintes respostas relativamente aos pontos e às recomendações respeitantes ao Conselho.

No que respeita aos pontos 25 e 28:

O Conselho está plenamente empenhado na implementação do Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor, de 13 de abril de 2016, em que a importância da avaliação ex post da legislação é devidamente reconhecida pelas três instituições nos pontos 20 a 24. Neste contexto, as três instituições confirmaram a importância que atribuem à maior congruência e coerência possíveis na organização do seu trabalho de avaliação do desempenho da legislação da União. No ponto 23 do Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor, as três instituições acordaram também «em ponderar sistematicamente a utilização de cláusulas de revisão na legislação».

Nos termos do ponto 24 do Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor, as três instituições assumiram o compromisso de se informarem «mutuamente e em tempo útil antes de adotarem ou reverem as respetivas orientações». O Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor não prevê qualquer obrigação de publicar orientações. É prerrogativa da Comissão apresentar propostas legislativas e, por conseguinte, propor cláusulas de acompanhamento e de revisão. Tal como indicado nas observações preliminares, a Comissão adotou as suas próprias orientações em matéria de disposições jurídicas sobre o acompanhamento e a avaliação.

Tendo em conta o que precede, o Conselho considera que não é atualmente necessário emitir orientações sobre a redação de cláusulas de acompanhamento e de revisão nem adotar uma posição geral sobre a presença ou o teor das cláusulas de revisão na legislação da UE. Recorde-se igualmente que os colegisladores têm de examinar as cláusulas de revisão em função das necessidades específicas de cada ato legislativo. No que respeita a estas questões, o Conselho analisará atentamente o relatório final do Tribunal de Contas e as suas recomendações, tendo em conta todos os fatores pertinentes.

Relativamente aos efeitos jurídicos do Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor, o termo «acordo» indica a aceitação conjunta de certas cláusulas e a intenção de as respeitar. Nos termos do artigo 295.º do TFUE, o objetivo de um acordo interinstitucional é criar as modalidades de cooperação entre as três instituições em causa. Os efeitos jurídicos de um acordo interinstitucional existem quer as cláusulas nele previstas sejam denominadas «vinculativas» ou não. O caráter vinculativo de um acordo interinstitucional deverá ser determinado tendo em conta a intenção dos seus autores, a qual deverá ser deduzida do conteúdo e da redação do texto, e com base numa análise disposição a disposição.

No que respeita ao ponto 45:

O Conselho salienta que, nos termos do artigo 17.º do TUE, é a Comissão que «controla a aplicação do direito da União, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça». Por conseguinte, a Comissão é, nomeadamente, responsável por acompanhar e avaliar a aplicação do direito da UE.

No que se refere ao título que antecede os pontos 69-70 e ao ponto 70:

O Conselho reitera a importância que atribui às avaliações ex post da Comissão. O Conselho considera, no entanto, que o título que antecede os pontos 69-70 («O Parlamento Europeu e o Conselho raramente reagem diretamente às revisões ex post») pode ser enganoso. Não é porque um relatório não é debatido enquanto tal no Conselho ou nas suas instâncias preparatórias que não lhe é dada a devida importância no processo legislativo, especialmente durante a preparação das posições dos Estados-Membros a nível nacional. Os colegisladores podem ter em conta e utilizar os relatórios da Comissão numa fase mais tardia ou num contexto diferente.

No que respeita à recomendação 1: melhorar o Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor

Recomendação 1, alínea a): «A Comissão, em cooperação com o Parlamento Europeu e o Conselho, deve, no âmbito do Acordo Interinstitucional existente, desenvolver um vade-mecum sobre cláusulas de revisão e de acompanhamento, que contenha:

• uma taxonomia dos possíveis resultados/revisões ex post que podem ser exigidos;
• orientações relativas às calendarizações indicativas para cada tipo de revisão ex post;
• orientações relativas à redação de cláusulas de acompanhamento tanto nas instituições ou organismos da UE como nos Estados-Membros.»

Para além das observações feitas no que diz respeito ao ponto 25, o Conselho gostaria de salientar que a elaboração de um vade-mecum interinstitucional sobre as cláusulas de acompanhamento e de revisão não se encontra prevista no Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor.

Por conseguinte, o Conselho pode concordar parcialmente com a recomendação 1, alínea a), na medida em que diz respeito ao papel da Comissão.

Recomendação 1, alínea b): «A Comissão deve propor que o Parlamento Europeu e o Conselho decidam quanto à forma jurídica e aos meios que reforçarão a natureza vinculativa de um futuro Acordo Interinstitucional »Legislar melhor», a fim de maximizar os seus efeitos práticos».

O Conselho gostaria de salientar que, em conformidade com o artigo 295.º do TFUE, um futuro acordo interinstitucional sobre legislar melhor terá de ser acordado entre todas as instituições em causa, ou seja, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão. Caberia às três instituições decidir se o caráter vinculativo de um futuro acordo interinstitucional sobre legislar melhor deveria ser reforçado.

Quanto ao fundo da questão, o Conselho considera que o Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor, de 13 de abril de 2016, é adaptado ao seu objetivo e que não é necessário, no momento atual, celebrar um novo acordo interinstitucional a fim de reforçar os seus efeitos práticos.

Por conseguinte, o Conselho pode concordar parcialmente com a recomendação 1, alínea b), na medida em que remete para o artigo 295.º do TFUE.

Espero que a presente resposta seja útil para a ultimação do relatório do Tribunal de Contas. Gostaria de sublinhar que a presente réplica é feita sem prejuízo do exame, pelo Conselho, do relatório final e das recomendações do Tribunal de Contas. Aguardo com expectativa a versão final do relatório.

Com os melhores cumprimentos,

D. TZANTCHEV

Respostas conjuntas da Comissão e do Comité de Controlo da Regulamentação

Síntese

VI

Desde 2017, as Orientações para Legislar Melhor fazem referência explícita e definem brevemente, na ferramenta 42, os relatórios intercalares que podem ser úteis para as avaliações. A ferramenta 43 inclui a caixa 3 sobre as «atividades que não têm necessariamente de ser avaliadas nos termos habituais». As referidas orientações deixam claro que, embora esse trabalho não constitua em geral uma avaliação, «deverá, porém, seguir em grande medida os conceitos e princípios da avaliação», e fazê-lo de forma proporcionada. Se houver dúvidas quanto à forma de lidar com esses relatórios, os serviços da Comissão debaterão os casos específicos com o Secretariado-Geral.

VIII

A Comissão assinala que o REFIT evoluiu desde o lançamento em 2012, ampliando progressivamente o seu âmbito no intuito de aumentar a robustez e a visibilidade dos esforços da Comissão para definir e explorar oportunidades de simplificação das normas e de redução dos custos decorrentes da legislação para as empresas e os cidadãos, sem comprometer os objetivos das políticas em curso.

No início, o REFIT começou por um exercício de mapeamento para detetar os domínios e atos legislativos com maior potencial para serem avaliados e revistos nessa ótica. As avaliações e os balanços de qualidade do REFIT foram então efetuados nesses domínios, com a intenção de apresentar propostas políticas.

Em 2015, o REFIT foi reforçado mediante a criação da Plataforma REFIT, destinada a ajudar a detetar esses casos. No Programa de Trabalho da Comissão para 2017, com base na experiência adquirida até à data, foi anunciado que todas as revisões da legislação em vigor deveriam examinar se a legislação é adequada à sua finalidade e as possibilidades de simplificação e de redução de custos. Este método é igualmente explicado na Comunicação «Melhores soluções para melhores resultados»¹, de outubro de 2017, e nas Orientações para Legislar Melhor, revistas em julho de 2017 (ferramenta 2).

A Comissão considera que a revisão de 2017 veio clarificar a lógica do REFIT e estender o seu âmbito de aplicação à sua amplitude natural. Considera que o programa continua a ser uma mais-valia, nomeadamente por chamar a atenção para a importância de ponderar as possibilidades de simplificação e redução de custos durante a fase de conceção das políticas, dando visibilidade aos esforços da Comissão no sentido de simplificar a legislação e reduzir os custos que dela decorrem, e de facilitar o seguimento do seu impacto durante as fases de aprovação e aplicação.

O Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» confirma a importância que as três instituições atribuem ao REFIT.

Introdução

04

A Comissão considera que alguns elementos adicionais dos n.^os 22 e 23 do Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» são importantes, nomeadamente:

• evitar o excesso normativo e os custos administrativos, em particular para os Estados-Membros, e
• ter em consideração o tempo necessário para a aplicação e a recolha de elementos sobre os resultados e efeitos.

05

A Comissão assinala que as avaliações ex post são efetuadas com diferentes finalidades, sendo com frequência adaptadas às especificidades da legislação a avaliar. Além de definirem as avaliações, as Orientações para Legislar Melhor (ferramenta 42) incluem também definições dos relatórios de transposição, aplicação e acompanhamento, e a ferramenta 43 dá indicações sobre a forma de os elaborar.

Observações

40

O Grupo de Trabalho Acompanhamento & Quantificação reuniu-se 7 vezes. Até à data, o trabalho do grupo inclui 15 apresentações sobre boas práticas e ferramentas, da autoria de 12 direções-gerais, e documentos de referência. Estes trabalhos estão disponíveis numa plataforma de colaboração para promover o intercâmbio de boas práticas entre direções-gerais e difundir conhecimentos junto de um público mais vasto com interesse na avaliação.

44

Desde 2017, as Orientações para Legislar Melhor são aplicadas noutras análises além das avaliações. A ferramenta 42 faz referência explícita e define brevemente o conceito de relatório intercalar, que pode servir para proceder às avaliações. Existem três tipos de relatórios intercalares: relatórios de transposição/conformidade legal, relatórios de aplicação e relatórios de acompanhamento. Como se explica na ferramenta 43, outras atividades, incluindo o «desempenho na fase inicial da intervenção, se as informações sobre as alterações de longo prazo (resultados e efeitos) não estiverem ainda disponíveis» devem, de qualquer forma, seguir em grande medida os conceitos e princípios das avaliações.

No entanto, tendo em conta a variedade de situações abrangidas pelas diversas avaliações, as orientações e a caixa de ferramentas devem ser aplicadas de forma proporcionada. O mesmo princípio da proporcionalidade está subjacente ao controlo de qualidade, que é efetuado em duas fases:

• se os estudos de apoio forem realizados por consultores externos, o relatório está sujeito à avaliação qualitativa principalmente da própria direção-geral ou de um grupo interserviços, caso exista;
• durante o processo de consulta interserviços, obrigatório para todos os relatórios que a Comissão apresenta às outras instituições, os serviços competentes dão um parecer sobre a qualidade e o conteúdo das avaliações ex post.

As referidas orientações deixam claro que, embora esse trabalho não constitua em geral uma avaliação, «deverá, porém, seguir em grande medida os conceitos e princípios da avaliação», e fazê-lo de forma proporcionada. Se houver dúvidas quanto à forma de lidar com esses relatórios, os serviços da Comissão debaterão os casos específicos com o Secretariado-Geral. Os mecanismos internos de controlo de qualidade devem também uma utilizar os recursos disponíveis de forma proporcionada.

47

A Comissão toma nota da observação do Tribunal de Contas acerca da necessidade de explicar mais formalmente aos colegisladores os atrasos verificados. A Comissão salienta que, para além dos motivos avançados pelo Tribunal de Contas no ponto 48, os atrasos podem frequentemente ficar a dever-se a atrasos na transposição pelos Estados-Membros (o que atrasa, por exemplo, a avaliação do cumprimento), a transposição e/ou comunicação tardia pelos Estados-Membros.

56

A Comissão assinala que a caixa de ferramentas para legislar melhor indica claramente que os documentos de trabalho elaborados pelos serviços da Comissão no final das avaliações devem incluir um resumo claro de eventuais insuficiências dos dados utilizados para fundamentar as conclusões e a solidez dos resultados. As Orientações para Legislar Melhor preveem igualmente que as eventuais limitações dos elementos de prova utilizados e da metodologia aplicada, sobretudo em termos de idoneidade para fundamentar as conclusões, devem ser claramente explicadas nos relatórios de avaliação. Esta orientação foi reforçada na revisão de 2017 das Orientações para Legislar Melhor e respetiva caixa de ferramentas, o que deverá levar a novas melhorias.

57

Cf. resposta da Comissão ao ponto 44.

62

A Comissão não considera que o papel do presidente do CCR na Plataforma REFIT, ou a ausência de um secretariado próprio hierarquicamente separado do Secretariado-Geral da Comissão, possam constituir um risco para a independência das deliberações do comité. Esta é assegurada, designadamente, pelo processo deliberativo desse comité, previsto no seu regulamento interno. A Comissão também não tem conhecimento de que qualquer um destes dois riscos se tenha concretizado e não partilha a convicção de que efetivamente constituam riscos.

Observações do CCR:

O Comité é também de jure funcionalmente independente (embora possa não o ser administrativamente), por força da Decisão do Presidente da Comissão Europeia que cria um Comité de Controlo da Regulamentação independente [C(2015) 3263]. O Tribunal de Contas indica dois possíveis riscos para a independência do comité:

• Quanto à Plataforma REFIT das partes interessadas: A participação do Presidente do CCR como presidente suplente (em substituição do Primeiro Vice-Presidente) não compromete a independência do comité. O presidente tem essencialmente um papel de moderador de debates. O presidente do CCR não participa no acompanhamento dos pareceres da Plataforma REFIT: este trabalho, que está mais estreitamente ligado à definição de políticas, cabe ao SG.
• Além disso, por presidir à Plataforma REFIT o presidente do CCR pode ser diretamente informado dos pontos de vista e preocupações das partes interessadas representativas sobre os dossiês em questão. Este contacto organizado com as partes interessadas evita os contactos frequentes, isolados e eventualmente desequilibrados entre membros do CCR e as partes interessadas, o que constituiria um risco maior em termos de perceção da independência do comité.

A ausência de um secretariado próprio do CCR não constitui uma ameaça direta à independência do comité, na medida em que mantém pleno domínio sobre o seu trabalho.

72

Quanto às avaliações de impacto que, segundo o Tribunal de Contas, não seguiram o princípio de «avaliar primeiro», a situação é a seguinte:

• A avaliação de impacto SWD(2014) 127, que acompanha a Diretiva Direitos dos Acionistas [Diretiva (UE) 2017/828], foi acompanhada de elementos de avaliação que revestiram a forma de, entre outros, dois livros verdes e dois estudos externos².
• As outras quatro avaliações de impacto foram efetuadas num período em que a Comissão estava ainda a introduzir progressivamente o princípio de «avaliar primeiro» [cf. COM(2010) 543 de 8.10.2010] e as avaliações autónomas antes da avaliação de impacto ainda não eram, em princípio, obrigatórias.

Caixa 5 – Incumprimento do princípio de «avaliar primeiro»: exemplo do ensaio de homologação das emissões dos veículos

Segundo travessão: O balanço de qualidade (2013) 466 indicou a análise que serviu para redigir a proposta legislativa referente a um novo regulamento-quadro sobre a homologação de veículos. Por conseguinte, foi respeitado o princípio de «avaliar primeiro».

A avaliação de impacto SWD(2014) 33 propôs seis alterações técnicas à legislação das emissões de poluição que não estavam abrangidas pelo balanço de qualidade. Quanto à questão do método de medição, desde 2011 que a Comissão vem trabalhando (cf. declaração do JRC na audição da Comissão EMIS do Parlamento Europeu, 16.4.2016), o que levou à adoção de três regulamentos da Comissão entre 2015 e 2016.

A avaliação de impacto SWD(2014) 33 incluiu uma avaliação qualitativa na sua definição do problema, o que antes era prática comum [COM(2013) 686], como se explica no ponto 72.

Terceiro travessão: A Comissão assinala que esta referência não é relevante, uma vez que o Dieselgate diz respeito à manipulação dos resultados dos ensaios pelos fabricantes de automóveis com dispositivos manipuladores ilegais. Não tem qualquer relevância para o rigor dos ensaios ou para a sua representatividade das condições reais de condução.

73

A Comissão salienta que não existe razão imperiosa nem qualquer prova de que a realização paralela da avaliação de impacto e da avaliação ex post possa suscitar dúvidas quanto à independência de cada uma delas. Os mandatos separam claramente as duas operações e incluem os requisitos para se poderem utilizar todas as conclusões úteis na avaliação de impacto. A realização paralela de avaliações de impacto e avaliações ex post deve-se geralmente a limitações de tempo, sempre que não for possível realizá-las uma a seguir à outra.

A Comissão salienta que a possibilidade de realizar essas avaliações em paralelo, mesmo quando o tempo é limitado, garante que a avaliação pode ser efetuada de modo a ser útil para o processo de decisão política. O principal desafio consiste em assegurar a qualidade geral do exercício quando o tempo disponível é curto.

75

Para a Comissão, embora o programa REFIT tenha evoluído com o tempo, a sua natureza é hoje clara. Trata-se de um quadro global para melhorar a eficiência e a eficácia da legislação da UE, plenamente integrado no ciclo de tomada de decisões da Comissão e conta com um forte empenho das partes interessadas.

O REFIT é parte integrante do programa de trabalho anual da Comissão. Desde 2017, tem vindo a ser integrado no processo decisório da Comissão e aplicado a todas as iniciativas da Comissão para rever a legislação da UE em vigor.

76

A Comissão considera que o programa REFIT tem um perfil claro e bem definido, enquanto programa horizontal da Comissão para simplificar a legislação e reduzir os custos. O legado de outros programas foi plenamente integrado no REFIT. A partir de 2017, todas as revisões e avaliações legislativas são consideradas REFIT.

78

A Comissão esclareceu em 2017, na versão atualizada da caixa de ferramentas para legislar melhor, que considerava todas as avaliações e balanços de qualidade como partes do REFIT, uma vez que avaliam a aplicação prática do direito da União e podem conduzir a revisões legislativas para melhorar a eficiência e eficácia da legislação.

79

A Comissão admite que a ferramenta 2 das Orientações poderia ser mais clara nesta matéria. Desde 2017, a caixa de ferramentas não deixa dúvidas: «todas as iniciativas de alteração da legislação em vigor são […] incluídas no programa REFIT (…).» É igualmente claro que «todas as avaliações e balanços de qualidade contribuem para o programa REFIT». A continuação da frase causa alguma confusão, na medida em que se afirma que «não é necessário juntar o rótulo REFIT às avaliações ou balanços de qualidade», dado que todos eles fazem, por definição, parte do REFIT.

Tanto as avaliações como as iniciativas legislativas são incluídas no Painel de Avaliação do REFIT³, para demonstrar a cadeia de ações REFIT ao longo do ciclo de elaboração das políticas.

81

A Comissão não considera que a comunicação do programa REFIT seja insuficiente. A comunicação acerca do REFIT às partes interessadas não tem sido fácil, devido à sua complexidade e à dificuldade de estimar os resultados em termos quantitativos. No entanto, a Comissão envidou esforços consideráveis para tornar o painel de avaliação mais fácil de utilizar, na edição digital apresentada em outubro de 2017. Nele se indica a fase em que se encontram todas as iniciativas REFIT, incluindo informações por prioridade política sobre os resultados qualitativos e quantitativos.

Em 2018 será acrescentada ao painel uma ligação direta para o formulário «Reduzir a Burocracia», mediante o qual as partes interessadas poderão enviar observações.

Conclusões e recomendações

84

A Comissão considera que o programa REFIT constitui uma moldura abrangente para melhorar a eficiência e a eficácia da legislação da UE. O programa é plenamente integrado no processo decisório da Comissão e conta com um forte empenho das partes interessadas.

85

A Comissão reconhece que, embora exista um Acordo Interinstitucional, não há orientações comuns para as três instituições no que se refere à redação de cláusulas de controlo e avaliação aplicáveis às avaliações ex post.

86

A Comissão está disposta a debater com os colegisladores a melhor forma de gerir a ausência de definições comuns, preservando, porém, o seu direito de iniciativa. Sublinha, no entanto, que as necessidades de acompanhamento e avaliação dependem, com frequência, do tipo de legislação em causa, pelo que as definições comuns não poderiam tê-las em conta.

87

A Comissão assinala que, em conformidade com o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», os requisitos legais de acompanhamento e avaliação deveriam ser incluídos, se necessário, no próprio diploma, evitando o excesso normativo e os custos administrativos, sobretudo para os Estados-Membros, e devem ser proporcionados em termos de custos decorrentes do dever de prestar informações imposto às partes interessadas e às PME.

Recomendação 1 – Reforçar o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor»

a)

A Comissão aceita a recomendação na parte que lhe cabe na aplicação do acordo.

Na revisão de 2017 das Orientações e da caixa de ferramentas para legislar melhor, a Comissão acrescentou um instrumento que incide especificamente sobre esta questão (ferramenta 42). Neste pressuposto, a Comissão está disposta a debater com os colegisladores a forma de desenvolver uma categorização dos resultados/avaliações ex post possíveis, orientações sobre o tempo indicativo para cada tipo de avaliação ex post e a redação de cláusulas de acompanhamento. Essa categorização deverá ter em consideração que certos diplomas legais carecem sempre de modalidades de acompanhamento específicas, além de ter de preservar o direito de iniciativa da Comissão.

b)

A Comissão não aceita esta recomendação. Nos termos do artigo 295.º do TFUE, um acordo interinstitucional deste tipo não é imperativamente vinculativo.

As três instituições decidiram conjuntamente, em 2016, que o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» não seria vinculativo. Os receios jurídicos e institucionais que as três instituições quiseram evitar aquando da negociação do acordo continuam bem presentes⁴. Não está prevista a revisão do Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» atualmente em vigor.

89

A Comissão salienta que, desde a revisão de 2017, as Orientações para Legislar Melhor são aplicáveis a outras análises além das avaliações.

Cf. resposta da Comissão ao ponto 44.

90

A caixa de ferramentas para legislar melhor exige claramente que a metodologia utilizada seja claramente descrita, o que se aplica – proporcionadamente – a outros tipos de avaliações ex post.

91

A Comissão concorda que estas questões devem ser claramente apresentadas. Sublinha que a caixa de ferramentas para legislar melhor indica claramente que os documentos de trabalho elaborados pelos serviços da Comissão no final das avaliações devem incluir um resumo claro de eventuais insuficiências dos dados utilizados para fundamentar as conclusões e a solidez dos resultados. Além disso, as Orientações para Legislar Melhor estipulam que as eventuais limitações dos elementos de prova utilizados e a metodologia aplicada, nomeadamente em termos da sua capacidade para apoiar as conclusões, devem ser claramente explicadas nos relatórios de avaliação. Esta orientação foi reforçada na revisão de 2017 das Orientações para Legislar Melhor e respetiva caixa de ferramentas, o que deverá levar a novas melhorias.

92

Cf. resposta da Comissão ao ponto 44. O mandato do CCR não prevê este aspeto, visto que as avaliações ex post não são feitas para incluir elementos de avaliação significativos.

Recomendação 2 – Garantir melhor a qualidade das avaliações ex post, mediante a definição de normas mínimas de qualidade universalmente aplicáveis

a)

A Comissão aceita a recomendação e seguirá as orientações já disponíveis na caixa de ferramentas (ferramenta 42). O êxito desta ação dependerá, contudo, de um futuro acordo com o Parlamento Europeu e o Conselho, como se indica na alínea a) da recomendação 1.

b)

A Comissão aceita parcialmente a recomendação.

A Comissão está disposta a incluir este aspeto quando ponderar a necessidade geral de uma eventual alteração do mandato do Comité de Controlo da Regulamentação. Fá-lo-á em função dos seguintes elementos:

• para a Comissão, trata-se de garantir que os recursos do CCR são utilizados sempre que representarem uma mais-valia para o processo de revisão da legislação; e
• qualquer prorrogação do mandato do CCR dependerá de um acordo sobre a categorização dos controlos ex post entre as instituições, que preveja normas mínimas, sendo salvaguardado o direito de iniciativa da Comissão.

Observações do CCR:

O Comité reconhece a lógica da recomendação de estender o âmbito do escrutínio do CCR, por forma a incluir também as avaliações ex post além das restantes avaliações. Com base numa categorização clara e em normas mínimas aprovadas, o Comité poderia concentrar os seus recursos nas avaliações ex post mais relevantes. Desse modo, o Comité procederia a uma seleção, com base num planeamento exaustivo dessas avaliações a longo prazo.

c)

A Comissão aceita a recomendação, que depende da aplicação das recomendações das alíneas a) e b).

Recomendação 3 – Proceder à análise das insuficiências no domínio da recolha e gestão de dados

A Comissão aceita parcialmente a recomendação.

Os serviços da Comissão, incluindo o Centro de Competência do JRC para a Avaliação Microeconómica, têm procedido à enumeração das várias bases de dados desenvolvidas por e/ou ao dispor da Comissão. Tendo em conta os custos e ónus administrativos associados, esses serviços irão, eventualmente, centrar o trabalho na deteção de insuficiências a nível da criação, recolha e reutilização de dados a nível das empresas, que poderão carecer de medidas específicas.

De qualquer forma, será frequente que, relativamente a determinados diplomas legais, seja necessário prever mecanismos ad hoc para criar, recolher e (re)utilizar os dados necessários para uma boa avaliação ex post, assente em dados comprovados, e aplicar as medidas mais adequadas à situação.

95

O princípio de «avaliar primeiro» aplica-se atualmente a cerca de 75 % das avaliações de impacto que acompanham as revisões da legislação.

No que diz respeito às avaliações paralelas, a Comissão remete para a resposta ao ponto 73.

Recomendação 4 – Garantir o cumprimento do princípio de «avaliar primeiro»

a)

A Comissão aceita parcialmente a recomendação.

A Comissão está plenamente empenhada em aplicar o princípio de «avaliar primeiro» tanto quanto possível. A ferramenta para legislar melhor destina-se a proporcionar uma base para a tomada de decisões políticas fundamentadas e em tempo útil, mas nunca poderá substituir as decisões políticas. Em certas circunstâncias, nomeadamente em casos urgentes, a Comissão pode ter necessidade de agir sem seguir todas as etapas previstas, em plena conformidade com o seu direito de iniciativa.

b)

O Comité de Controlo da Regulamentação aceita a recomendação:

O Comité já tem um papel ativo para assinalar a importância deste princípio e no seu acompanhamento e comunicação de informações.

96

Cf. resposta da Comissão ao ponto VIII.

A Comissão assinala que o REFIT evoluiu desde o lançamento em 2012, ampliando progressivamente o seu âmbito no intuito de aumentar a robustez e a visibilidade dos esforços da Comissão para definir e explorar oportunidades de simplificação das normas e de redução dos custos decorrentes da legislação para as empresas e os cidadãos, sem comprometer os objetivos das políticas em curso.

A Comissão considera que a revisão de 2017 veio clarificar a lógica do REFIT e estender o seu âmbito de aplicação à sua amplitude natural. Considera que o programa continua a ser uma mais-valia, nomeadamente por chamar a atenção para a importância de ponderar as possibilidades de simplificação e redução de custos durante a fase de conceção das políticas, dando visibilidade aos esforços da Comissão no sentido de simplificar a legislação e reduzir os custos que dela decorrem, e de facilitar o seguimento do seu impacto durante as fases de aprovação e aplicação.

O Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» confirma a importância que as três instituições atribuem ao REFIT.

Recomendação 5 – Integração do REFIT no ciclo «Legislar Melhor»

A Comissão aceita parcialmente a recomendação.

A Comissão considera que o conceito do REFIT foi agora clarificado. Aceita a necessidade de melhorar a comunicação sobre o REFIT como parte do ciclo «Legislar Melhor».

Abreviaturas, siglas, acrónimos e glossário

Avaliação de impacto ex ante: uma ferramenta política que visa recolher dados (designadamente resultados de avaliações) a fim de avaliar se se justifica a subsequente tomada de medidas legislativas e não legislativas pela UE e a melhor forma de conceber tais medidas para atingir os objetivos políticos pretendidos. Uma avaliação de impacto tem de identificar e descrever o problema a resolver, estabelecer objetivos, formular opções políticas e avaliar os impactos das mesmas. O sistema de avaliação de impacto da Comissão segue uma abordagem integrada que avalia os impactos ambientais, sociais e económicos de uma série de opções políticas, integrando assim a sustentabilidade na elaboração de políticas da União. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

Avaliação: um juízo assente em elementos comprovativos relativo ao nível de eficácia e eficiência de uma intervenção, bem como à sua pertinência atendendo às necessidades e objetivos, à sua coerência interna e com outras políticas da UE e ao valor acrescentado da UE alcançado. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

Balanço de qualidade: avaliação global de um domínio de intervenção que, geralmente, aborda o modo como vários atos legislativos contribuíram (ou não) para o cumprimento dos objetivos políticos. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

Cláusula de acompanhamento: uma cláusula de um texto legislativo da UE que exige à Comissão e/ou aos Estados-Membros o acompanhamento da execução e/ou aplicação da totalidade ou de uma parte desse texto legislativo. (Fonte: TCE:)

Cláusula de revisão: uma cláusula de um texto legislativo da UE que exige à Comissão e/ou aos Estados-Membros a realização de uma determinada forma de revisão ex post da totalidade ou de uma parte desse texto legislativo. (Fonte: TCE:)

Comité de Controlo da Regulamentação (CCR): um órgão independente da Comissão que presta aconselhamento ao Colégio. Fornece controlo de qualidade a nível central e uma função de apoio para os trabalhos de avaliação da Comissão e as suas avaliações de impacto. O Comité analisa e emite pareceres e recomendações relativamente a todos os projetos de avaliação de impacto da Comissão, bem como às principais avaliações e balanços de qualidade de legislação existente. (Fonte: sítio Web Europa.)

Grupo diretor interserviços: um grupo diretor interserviços é composto por pessoas de várias direções-gerais cuja área de trabalho corresponde ao objeto da avaliação, ou está relacionada com o mesmo, e por um representante do departamento de avaliação da direção-geral que conduz a avaliação. Deve estar envolvido em todos os principais aspetos da avaliação, em especial desde a definição (roteiro) até à elaboração do documento de trabalho dos serviços da Comissão e o lançamento da consulta interserviços. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

Legislar melhor: conceber políticas e leis de modo a que cumpram os seus objetivos com o mínimo custo. Legislar melhor não é sinónimo de regular ou de desregular. Trata-se de assegurar que as decisões políticas são elaboradas de forma aberta e transparente, com base nos melhores dados disponíveis e apoiadas na ampla participação das partes interessadas. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

OCDE: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos

Princípio «primeiro avaliar»: o princípio (não vinculativo) segundo o qual resultados de avaliação oportunos contribuem para o processo de elaboração de políticas; na prática, significa que as avaliações de impacto realizadas antes das propostas legislativas devem basear-se nos ensinamentos colhidos das avaliações, as quais devem identificar problemas, deficiências, desafios e sucessos. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

Programa REFIT: o programa da Comissão para a adequação e a eficácia da regulamentação, criado em 2012 para garantir que o direito da UE está «adaptado ao objetivo a que se destina». É um processo no âmbito do qual a legislação e as medidas existentes são analisadas a fim de garantir que os benefícios do direito da UE são alcançados com o mínimo custo para as partes interessadas, cidadãos e administrações públicas, e que os custos regulamentares são reduzidos, sempre que possível, sem afetar os objetivos políticos da iniciativa em questão. (Fonte: ferramentas para legislar melhor.)

PTC: Programa de trabalho da Comissão

Relatório de aplicação: um relatório que examina a aplicação de um texto legislativo. Estes relatórios incluem informações sobre as medidas de aplicação postas em prática nos Estados-Membros. Estão disponíveis alguns dados de acompanhamento. (Fonte: TCE:)

Relatório de execução: um relatório que incide sobre a transposição de uma diretiva e sobre a conformidade das disposições nacionais com a mesma. Por vezes, também é designado relatório de transposição. (Fonte: TCE:)

Revisão ex post da legislação: uma ferramenta política sob a forma de um documento ou conjunto de documentos com um balanço retrospetivo de um ou de todos os aspetos de uma intervenção regulamentar da UE (um ou mais atos legislativos), com ou sem elementos de avaliação. No seio da Comissão, tais documentos podem assumir a forma de um relatório da Comissão ou de um documento de trabalho dos serviços da Comissão, podendo ser apoiados por estudos externos. (Fonte: TCE:

SWD: documento de trabalho dos serviços da Comissão

Notas

¹ COM(2015) 215 final «Legislar melhor para obter melhores resultados – agenda da UE».

² SWD(2017)350 final – Better Regulation Guidelines (Orientações sobre Legislar Melhor). As ferramentas acompanham e complementam as orientações, fornecendo informações mais detalhadas acerca da sua aplicação.

³ Desde 1996 que a Comissão exige aos seus serviços que realizem avaliações ex post de todos os programas de despesas.

⁴ SEC(2000) 1051 Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities (Orientação para os resultados: reforçar a avaliação das atividades da Comissão); C(2002) 5267/1 «Evaluation standards and good practices (Normas e boas práticas de avaliação); Guia da Comissão: Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services» (Avaliar as atividades da UE. Um guia prático para os serviços da Comissão) (DG BUDG, 2004); SEC(2007) 1341 Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework (Revisão das normas de controlo interno e do quadro subjacente); SEC(2007) 213 final «Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation» (Responder às necessidades estratégicas: reforçar a utilização da avaliação); Guia da Comissão: EVALSED «(evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques» (EVALSED – avaliação do desenvolvimento socioeconómico. Coletânea: Método e técnicas) (DG REGIO, 2009); COM(2012) 746 final «Adequação da regulamentação da UE»; COM(2013) 686 final «Reforçar as bases da regulamentação inteligente – melhorar a avaliação»; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final «Completar o Programa Legislar Melhor: melhores soluções para melhores resultados

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor de 13 de abril de 2016.

⁷ Ao considerar as diferentes formas de revisão, o Tribunal analisou também os estudos externos encomendados pela Comissão para efeitos de apoio a algumas das suas revisões (denominados «estudos de apoio»). Em alguns casos em que não havia relatórios da Comissão disponíveis, considerou-se que o estudo externo era o documento de revisão.

⁸ Por valor acrescentado europeu entende-se o valor resultante de uma intervenção da UE que é adicional ao valor que teria sido criado apenas pela ação do Estado-Membro, SEC(2011) 867 final «The added value of the EU budget» (O valor acrescentado do orçamento da UE). As ferramentas de 2017 afirmam que o valor acrescentado europeu procura alterações em relação às quais se possa razoavelmente argumentar que decorrem da intervenção da UE, indo além daquilo que seria razoavelmente expectável de ações nacionais empreendidas pelos Estados-Membros.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Ferramentas que acompanham as Orientações sobre Legislar Melhor.

¹¹ Os países situados nos quatro primeiros lugares são a Austrália, o Reino Unido, o México e a Alemanha.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015 (Perspetivas da OCDE sobre a política de regulamentação para 2015), OECD Publishing, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Relatório Especial n.º 3/2010, «A avaliação de impacto nas instituições da UE apoia o processo de tomada de decisão?»

¹⁴ A auditoria abrange toda a legislação derivada (diretivas e regulamentos) da competência das quatro DG que tenha sido adotada ou analisada por ambos os colegisladores. Foram excluídas as medidas de execução e outra legislação derivada, bem como a revisão de programas de despesa, planos de ação, comunicações, revisões realizadas por agências, recomendações do Conselho e decisões. Também foram excluídas as revisões de agências na sua totalidade, com exceção de atividades específicas de uma agência mandatada no âmbito de uma diretiva ou regulamento (ou seja, relacionadas com o desempenho de um domínio de intervenção, e não com o funcionamento da agência).

¹⁵ Inclui as revisões já concluídas ou ainda em curso em 31.12.2016.

¹⁶ Uma vez que a DG GROW foi criada em 2015, resultando da combinação de partes da DG Empresas e Indústria (DG ENTR) e da DG Mercado Interno e Serviços (DG MARKT), foram incluídas na amostra revisões e avaliações de impacto dessas DG precedentes.

¹⁷ No presente relatório, salvo indicado em contrário, por «avaliação de impacto» deve entender-se «avaliação de impacto ex ante».

¹⁸ Anexo I do Programa de Trabalho da Comissão para 2017.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Comunicação à Comissão de Dalia Grybauskaité, em acordo com o Presidente: «Responding to Strategic Needs: reinforcing the use of evaluation» (Responder às necessidades estratégicas: reforçar a utilização da avaliação), SEC (2007) 213; e C(2002)5267: Comunicação à Comissão «Evaluation standards and good practices» (Normas e boas práticas de avaliação), de 23.12.2002.

²¹ Ferramentas para legislar melhor da Comissão Europeia, ferramenta n.º 42.

²² Guia Prático Comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão para as pessoas que contribuem para a redação de textos legislativos da União Europeia, União Europeia, 2016.

²³ O ponto 23 estipula que «[a]s três instituições acordam em ponderar sistematicamente a utilização de cláusulas de revisão na legislação e em ter em contra o tempo necessário para a execução e para a recolha de provas sobre os resultados e impactos». Acordo interinstitucional, entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre Legislar melhor, de 13 de abril de 2016.

²⁴ Processo C-343/09, Afton Chemical, 8 de julho de 2010, pontos 30-40; Processo C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4 de maio de 2016, pontos 64-66.

²⁵ «Avaliação da execução» é a expressão utilizada pelo Serviço de Estudos do Parlamento Europeu para designar os documentos de base das avaliações ex post para os relatórios de execução das comissões parlamentares.

²⁶ Parlamento Europeu, documento de trabalho da unidade EVAL, Method and Process (Método e processo).

²⁷ Amostra de legislação recentemente adotada (2014-2016).

²⁸ Três dos 105 textos legislativos analisados foram excluídos da amostra por falta de pertinência.

²⁹ Ferramentas para legislar melhor da Comissão Europeia, capítulo 6, p. 314.

³⁰ Uma avaliação de execução europeia constitui um documento informativo de base para as comissões parlamentares quando elaboram um «relatório de execução» sobre a transposição nacional de uma política ou de direito da UE e a respetiva incorporação no direito nacional (Parlamento Europeu, documento de trabalho da unidade EVAL Method and Process [Método e processo]).

³¹ Estes atrasos são calculados apenas em relação aos prazos legalmente exigidos no que se refere às revisões.

³² Os atrasos de revisões em curso (não publicadas até 31.12.2016) consistem na diferença entre o prazo estipulado e 31.12.2016.

³³ Ferramentas para legislar melhor da Comissão Europeia, ferramenta n.º 41 sobre mecanismos e indicadores de acompanhamento, p. 270.

³⁴ Ao analisar a questão da metodologia, o Tribunal só apreciou revisões com um elemento de avaliação (avaliações e outras).

³⁵ As Orientações sobre Legislar Melhor exigem que as avaliações e os balanços de qualidade abordem cinco critérios: pertinência, eficácia, eficiência, coerência e valor acrescentado europeu. Este último inclui os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

³⁶ Algumas das revisões concluídas foram excluídas por não terem qualquer conteúdo de avaliação.

³⁷ Avaliação REFIT da Diretiva 2002/49/CE relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente [SWD(2016) 454], publicada em dezembro de 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Balanço de qualidade das Diretivas Aves e Habitats [SWD(2016) 472], publicado em 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, p. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Livro Verde sobre o governo das sociedades nas instituições financeiras e as políticas de remuneração [COM(2010) 284], Livro Verde de 2011 sobre o quadro da UE do governo das sociedades [COM(2011) 164] e dois estudos externos sobre o controlo e a aplicação das normas de gestão empresarial nos Estados-Membros em 2009 (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf), outro estudo sobre os deveres e a responsabilidade dos gestores (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf) e outros elementos de avaliação ligados às novas medidas.

³ Painel de avaliação REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Entre esses receios, temos as seguintes perguntas: Esse acordo vinculativo criaria direitos e deveres apenas para as partes ou também para terceiros? O Tribunal de Justiça teria competência para apreciar eventuais violações desse acordo vinculativo e quais seriam as vias de recurso? Deveria haver um procedimento de arbitragem se as partes preferirem não recorrer ao tribunal? Como se organizaria? Trata-se de perguntas pertinentes que deverão ser tidas em conta no debate relativo ao caráter vinculativo dos acordos interinstitucionais.

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria	26.10.2016
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	17.1.2018
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	16.5.2018
Respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) recebidas em todas as línguas	PE: 27.3.2018 Conselho: 25.4.2018 Resposta conjunta da Comissão e do Comité de Controlo da Regulamentação: 9.4.2018

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade de Henri Grethen, Membro do TCE, com a colaboração de Marc Hostert, chefe de gabinete. A equipa de auditoria foi composta por Emmanuel Rauch, responsável principal, Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards e Ekaterina Vaahtera, auditores.

Da esquerda para a direita: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen e Emmanuel Rauch.

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