Przegląd ex post ustawodawstwa UE – system dobrze ugruntowany, lecz niekompletny

Streszczenie

Informacje na temat przeglądu ex post i lepszego stanowienia prawa

I

Przegląd ex post ustawodawstwa stanowi zasadniczą część polityki Komisji dotyczącej lepszego stanowienia prawa. Ma on na celu ułatwienie osiągnięcia celów polityki publicznej przy minimalnych kosztach oraz zwiększenie wartości dodanej interwencji UE. W 2015 r. Komisja wzmocniła politykę mającą na celu usprawnienie opracowywania przepisów, uruchamiając Program lepszego stanowienia prawa.

Sposób przeprowadzenia kontroli

II

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy unijny system przeglądu ex post ustawodawstwa był prawidłowo zaplanowany, wdrożony, zarządzany i kontrolowany pod względem jakości, zapewniając tym samym skuteczny wkład w cykl lepszego stanowienia prawa.

III

Kontrola obejmowała przeglądy ex post ustawodawstwa przeprowadzone w latach 2013–2016 przez cztery dyrekcje generalne Komisji, a także całe ustawodawstwo i wszystkie oceny skutków ex ante leżące w zakresie kompetencji tych dyrekcji generalnych, przyjęte w latach 2014–2016.

Ustalenia Trybunału

IV

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że obecny system przeglądu ex post Komisji wypada korzystnie w porównaniu z sytuacją w większości państw członkowskich. W odniesieniu w szczególności do ewaluacji Komisja opracowała system, który w ujęciu całościowym jest dobrze zarządzany i kontrolowany pod względem jakości, zapewniając tym samym skuteczny wkład w cykl lepszego stanowienia prawa. W przypadku przeglądów niebędących ewaluacjami Trybunał odnotował jednak uchybienia.

V

Trybunał stwierdził, że w ustawodawstwie UE powszechnie stosowane są klauzule przeglądowe oraz, w mniejszym zakresie, klauzule dotyczące monitorowania. Wobec braku wspólnych definicji międzyinstytucjonalnych oraz wytycznych w sprawie sposobu ich formułowania ich treść, a zatem ich oczekiwane produkty, nie zawsze są jednak jasne.

VI

Podczas gdy ewaluacje są zasadniczo przeprowadzane zgodnie z wymogami prawnymi i dobrymi praktykami, w mniejszym stopniu dotyczy to innych przeglądów, do których do 2017 r. wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa nie miały zastosowania. Trybunał zidentyfikował także niedociągnięcia w prezentacji zastosowanej metodyki i w uznawaniu ograniczeń danych w odpowiednich przypadkach.

VII

Trybunał stwierdził także, że przeglądy ex post są dostępne publicznie oraz że zdecydowana większość z nich zawiera jasne wnioski i określa kroki, jakie należy podjąć w dalszej kolejności. Komisja regularnie przesyłała sprawozdania w sprawie przeprowadzonych przeglądów ex post do współustawodawców (Parlamentu Europejskiego i Rady), którzy jednak rzadko przekazują swoje uwagi bezpośrednio Komisji. Przeglądy ex post nie są także zawsze wykorzystywane przez Komisję podczas przygotowywania ocen skutków ex ante. Porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem Europejskim, Radą a Komisją w sprawie lepszego stanowienia prawa, które zawiera przepis w sprawie przeglądu obowiązującego ustawodawstwa, nie jest wiążące.

VIII

Ponadto Trybunał stwierdził, że uzasadnienie programu REFIT jest niejasne, podobnie jak kryteria, na podstawie których poszczególne inicjatywy są określane jako REFIT. Jednocześnie wytyczne określają REFIT mianem programu szczegółowego. Rodzi to pytania dotyczące jego obecnego charakteru i wartości dodanej.

Zalecenia Trybunału

IX

Na podstawie tych uwag Trybunał przygotował kilka zaleceń dla Komisji oraz jedno zalecenie dla Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.

Wstęp

Przeglądy ex post ustawodawstwa stanowią zasadniczą część cyklu legislacyjnego

01

Przegląd ex post ustawodawstwa stanowi kluczową część polityki lepszego stanowienia prawa Komisji ukierunkowanej na ułatwienie dokonywania wyborów w ramach polityki publicznej oraz zwiększanie wartości dodanej interwencji UE. Przegląd ex post może być uważany za końcowy etap cyklu legislacyjnego zapewniający retrospektywną analizę jednego lub wszystkich aspektów interwencji regulacyjnej UE w odniesieniu do jednego lub kilku aktów ustawodawczych. Może być także uznawany za punkt wyjściowy dla zrozumienia oddziaływania, niedociągnięć i zalet obowiązującej polityki lub regulacji, zapewniający informacje zwrotne na potrzeby projektowania nowych regulacji lub zmiany istniejących. Przeglądy ex post powinny być postrzegane w kontekście pozytywnego sprzężenia zwrotnego udoskonalonych procesów i wyników na wszystkich etapach procesu legislacyjnego, wzmacniających wzajemnie swoją jakość (zob. rys. 1).

Rosnące znaczenie przeglądów ex post

02

Na poziomie instytucjonalnym UE koncepcja lepszego stanowienia prawa pojawiła się po raz pierwszy na posiedzeniach Rady Europejskiej w Göteborgu i Laeken w 2001 r. Obecny unijny Program lepszego stanowienia prawa¹, będący inicjatywą Komisji pod przewodnictwem J.-C. Junckera, został opublikowany w 2015 r. wraz z kilkoma innymi inicjatywami. Towarzyszyły mu wytyczne obejmujące zestaw instrumentów, poddane przeglądowi w połowie 2017 r.².

03

Komisja Europejska w ostatnich dwóch dziesięcioleciach niejednokrotnie dostrzegała znaczenie odpowiednio przeprowadzanych ewaluacji dla jakości ustawodawstwa³. Podczas prac nad lepszym stanowieniem prawa celem Komisji było zwiększenie wartości dodanej interwencji UE zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Porządek chronologiczny głównych inicjatyw w tym względzie został przedstawiony na rys. 2⁴.

04

W ostatnich latach miały miejsce duże zmiany. Od 2013 r. Komisja zobowiązuje się do działania zgodnie z zasadą „najpierw oceniaj”, co oznacza, że obowiązujące ustawodawstwo powinno być poddawane ewaluacji przed opracowaniem ocen skutków dotyczących nowych wniosków ustawodawczych. W tym samym roku Komisja uznała, że wciąż należało dołożyć starań w celu zapewnienia, by przegląd ex post prowadzony przez Komisję mógł dostarczać terminowego i odpowiedniego wkładu w proces decyzyjny⁵. W porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 2016 r.⁶ podkreślono znaczenie ewaluacji, a także zobowiązano strony porozumienia do ustanowienia w stosownych przypadkach obowiązków w zakresie monitorowania, sprawozdawczości i ewaluacji w ustawodawstwie oraz do systematycznego rozważania zasadności stosowania klauzul przeglądowych w ustawodawstwie.

Przeglądy ex post ustawodawstwa – nadmiar definicji

05

Komisja używa wielu różnych terminów w celu określenia przeglądu ex post ustawodawstwa. W kontekście kontroli będącej przedmiotem niniejszego sprawozdania przegląd ex post ustawodawstwa (zwany dalej „przeglądem ex post”) jest definiowany jako narzędzie polityki skutkujące opracowaniem dokumentu lub zestawu dokumentów prezentujących retrospektywną analizę jednego lub wszystkich aspektów interwencji regulacyjnej UE (jednego lub kilku aktów ustawodawczych), wraz z elementami oceniającymi lub bez takich elementów. „Przegląd ex post” jest pojęciem, które swoim zakresem obejmuje dokumenty ex post opracowane przez Komisję w ramach ewaluacji, przeglądu, oceny adekwatności oraz wszelkiego rodzaju sprawozdań (sprawozdanie z wdrażania, sprawozdanie ze stosowania itd.)⁷.

06

Spośród powyższych terminów Komisja w następujący sposób zdefiniowała ewaluację: „oparty na dowodach osąd dotyczący zakresu, w jakim interwencja była efektywna i skuteczna, była odpowiednia względem danych potrzeb i celów, była spójna wewnętrznie i z innymi interwencjami politycznymi UE oraz osiągnęła unijną wartość dodaną⁸”, a ocenę adekwatności: „kompleksowa ocena obszaru polityki, w ramach której zazwyczaj sprawdza się, w jaki sposób kilka powiązanych aktów ustawodawczych przyczyniło się (bądź nie) do osiągnięcia celów polityki”⁹.

Program REFIT

07

Znaczenie zamierzeń i wysiłków Komisji w obszarze przeglądów ex post w ostatnich kilku latach należy także rozważać w szerszym kontekście jej działań na rzecz poprawy zarządzania ogółem obowiązującego ustawodawstwa UE. Cel ten zwiększył znaczenie konsekwentnego zapewniania wysokiej jakości produktów w ramach wszelkich form działań związanych z przeglądem ex post.

08

W tym kontekście Komisja uruchomiła w 2012 r. program sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) w celu zapewnienia, by prawo Unii było „dostosowane do potrzeb”. Zgodnie z komunikatem Komisji ustanawiającym program¹⁰ jego celem jest „upewnienie się, że korzyści z prawa Unii są osiągane przy jak najmniejszych kosztach dla zainteresowanych stron, obywateli i administracji publicznych oraz że koszty regulacyjne są ograniczane w miarę możliwości bez wpływu na cele polityki będące przedmiotem danej inicjatywy”.

Ranking międzynarodowy i wcześniejsza ocena przeprowadzona przez Trybunał

09

Unia Europejska dysponuje systemem przeglądu ex post ustawodawstwa. Jest w związku z tym bardziej zaawansowana w tym obszarze niż większość państw członkowskich.

10

W 2015 r. OECD sklasyfikowała unijny system przeglądu ex post na piątym miejscu¹¹ wśród członków OECD na podstawie złożonego wskaźnika obejmującego metodykę, przejrzystość, kontrolę jakości i systematyczne stosowanie przeglądów ex post¹².

11

Ponadto jakość systemu w kontekście międzynarodowym została także potwierdzona badaniem kontekstu sytuacji zleconym przez Trybunał, dotyczącym systemów przeglądu ex post 32 krajów (28 państw członkowskich oraz czterech innych krajów uznanych za OECD za jedne z najlepszych w swojej klasie). Rezultaty badań pokazały, że spośród 32 krajów tylko 14 posiada system przeglądu ex post ustawodawstwa w formie jasnych obowiązków instytucjonalnych i wytycznych. Spośród tych 14 krajów 11 to państwa członkowskie UE.

12

W sprawozdaniu specjalnym na temat ocen skutków w instytucjach Unii Europejskiej opublikowanym w 2010 r.¹³ Trybunał stwierdził, że stosowanie ewaluacji ex post wiązało się z uchybieniami, gdyż „nie są [one] przeprowadzane systematycznie we wszystkich obszarach legislacyjnych”. Celem niniejszego sprawozdania jest przedstawienie przez Trybunał istotnych i obiektywnych informacji na temat obecnego unijnego systemu przeglądu ex post ustawodawstwa.

Zakres i cele kontroli

13

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy system przeglądu ex post ustawodawstwa UE był prawidłowo zaplanowany, wdrożony i kontrolowany pod względem jakości, zapewniając tym samym skuteczny wkład w cykl lepszego stanowienia prawa. W szczególności Trybunał zbadał:

1. w jakim stopniu Komisja i współustawodawcy (Parlament Europejski i Rada) odpowiednio uwzględniali klauzule przeglądowe i dotyczące monitorowania podczas opracowywania nowego ustawodawstwa lub zmiany istniejącego ustawodawstwa;
2. czy Komisja zapewnia terminowe wywiązanie się ze wszystkich swoich obowiązków w zakresie przeglądu ex post w ramach kompleksowego i spójnego zestawu wytycznych i norm, w tym mechanizmów kontroli jakości;
3. czy Komisja i współustawodawcy zapewniają, by przeglądy ex post ustawodawstwa były udostępniane publicznie, przynosiły konkretne wyniki oraz były prawidłowo monitorowane i włączane do cyklu legislacyjnego;
4. czy uzasadnienie programu REFIT jest jasne.

14

Zakres kontroli obejmował wszystkie obowiązkowe i nieobowiązkowe przeglądy ex post¹⁴ przeprowadzone w latach 2013–2016¹⁵. Ze względu na dużą liczbę przeprowadzonych przeglądów ex post Trybunał objął próbą cztery DG zajmujące się różnymi obszarami polityki i o różnym poziomie doświadczenia w przeprowadzaniu tego rodzaju przeglądów. Próbą objęto 133 przeglądy ex post przeprowadzone przez cztery DG: DG ENV, DG GROW, DG HOME i DG SANTE (zob. załącznik I)¹⁶. Spośród tych przeglądów 49 było ewaluacjami (40) i ocenami adekwatności (9); pozostałe 84 były przeglądami ex post innego rodzaju. DG zostały wybrane na podstawie liczby przeglądów ex post, za które były odpowiedzialne, oraz posiadanego przez nie przekrojowego doświadczenia w praktycznym stosowaniu metod Komisji dotyczących przeprowadzania przeglądu. Trybunał przeanalizował także 105 aktów prawnych będących przedmiotem wspomnianych 133 przeglądów ex post.

15

Aby ocenić obecność i treść klauzul przeglądowych i dotyczących monitorowania w najnowszym ustawodawstwie, Trybunał przeanalizował także wszystkie 34 akty prawne przyjęte w okresie od lipca 2014 r. do końca 2016 r. zainicjowane przez wybrane DG (zob. załącznik II).

16

Trybunał sprawdził również zgodność z zasadą „najpierw oceniaj” w odniesieniu do 29 ocen skutków¹⁷ opracowanych przez cztery wybrane DG w latach 2014–2016 oraz wniosków ustawodawczych w programie prac Komisji na 2017 r.¹⁸.

17

Ponadto w ramach kontroli przeanalizowane zostały ramy wdrożone w każdej z czterech DG, a także procedury opracowane przez Sekretariat Generalny mające zastosowanie w całej Komisji. Procedury kontroli jakości w ujęciu ogólnym, a w szczególności prace Rady ds. Kontroli Regulacyjnej, także stanowiły część kontroli.

18

Ponadto Trybunał przeanalizował prace ex post przeprowadzone przez dwóch współustawodawców w odniesieniu do: a) zmian dokonanych w klauzulach przeglądowych i dotyczących monitorowania we wnioskach ustawodawczych Komisji; b) reakcji współustawodawców na przeglądy ex post prowadzone przez Komisję; oraz c) przeglądów ex post prowadzonych przez samych współustawodawców.

19

Kryteria kontroli stosowane przez Trybunał opierają się na wytycznych Komisji, przede wszystkim wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2015 r.¹⁹ mających zastosowanie do najnowszych przeglądów ex post oraz wcześniejszych wytycznych i standardów oceny Komisji²⁰ w przypadku przeglądów ex post sprzed 2015 r. Trybunał odbył również wizytę w OECD w celu uzyskania informacji na temat pomiaru jakości prac w zakresie przeglądów ex post.

20

Kontrola opierała się także na analizie kontekstu (zleconej przez Trybunał) dotyczącej systemów przeglądu ex post ustawodawstwa w każdym państwie członkowskim UE oraz czterech państwach niebędących członkami UE uznawanych za „najlepsze w swojej klasie”. Celem tych prac było lepsze zrozumienie stanu zaawansowania systemu Komisji w kontekście międzynarodowym.

21

Podczas kontroli Trybunał korzystał z pomocy panelu pięciu zewnętrznych ekspertów w dziedzinie polityki regulacyjnej i ewaluacji, głównie ze środowiska akademickiego i ośrodków analitycznych. Panel ten zapewnił wkład w podejście kontrolne Trybunału oraz zapewnił uwzględnienie najistotniejszych aspektów przeglądu ex post.

Uwagi

Powszechne stosowanie klauzul przeglądowych i dotyczących monitorowania, lecz brak wspólnych wytycznych

22

Klauzule przeglądowe przyczyniają się do przeprowadzania przeglądów ex post ustawodawstwa, w którym są zawarte. Ich obecność jest ważna, lecz nie jest wystarczająca. Ich brzmienie i użyta w nich terminologia powinny być jasne, a przewidziany harmonogram powinien być zgodny z typem żądanego przeglądu ex post. W przypadku gdy współustawodawcy wprowadzają zmiany we wniosku Komisji, nie powinny wpływać one negatywnie na jasność klauzuli. Należy zapewnić potwierdzenie jednolitej interpretacji różnorodnej terminologii oraz wpływu wywieranego na harmonogram różnych typów przeglądów. Ponadto klauzule dotyczące monitorowania skierowane do państw członkowskich powinny być zasadniczo ujmowane w ustawodawstwie każdorazowo w przypadku włączenia klauzuli przeglądowej w celu umożliwiania gromadzenia danych na szczeblu państwa członkowskiego na potrzeby przyszłego przeglądu ex post.

23

W tym celu podczas kontroli zbadano:

1. czy istnieją wytyczne na temat opracowywania klauzul dotyczących monitorowania i klauzul przeglądowych;
2. obecność klauzul przeglądowych i dotyczących monitorowania w aktach prawnych oraz brzmienie tych klauzul i związany z nimi harmonogram, w tym fakt, czy proponowana klauzula przeglądowa była zmieniana przez współustawodawców;
3. obecność klauzul dotyczących monitorowania oraz możliwe powiązanie między brakiem klauzul dotyczących monitorowania w ustawodawstwie a uwagami zawartymi w przeglądach ex post dotyczącymi dostępności lub jakości danych na temat monitorowania.

Brak wytycznych międzyinstytucjonalnych na temat opracowywania klauzul dotyczących monitorowania i klauzul przeglądowych

24

Do 2017 r. nie istniały wytyczne Komisji na temat opracowywania klauzul dotyczących monitorowania i klauzul przeglądowych. Dopiero w kontekście rewizji wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa oraz powiązanego zestawu instrumentów Komisja wprowadziła instrument dotyczący „przepisów prawnych w sprawie monitorowania i ewaluacji”²¹. Instrument ten zapewnia praktyczne wytyczne na temat elementów, które należy ujmować w klauzulach dotyczących monitorowania i klauzulach przeglądowych w projekcie ustawodawstwa, a mianowicie na temat harmonogramu, zakresów odpowiedzialności i metod gromadzenia danych. Instrument określa, że ewaluacje powinny być standardowo przeprowadzane, gdy dostępne są dane na temat interwencji UE z co najmniej trzech pełnych lat. Inne/przejściowe przeglądy ex post wymienione w instrumencie obejmują sprawozdania z transpozycji, sprawozdania z wdrażania i sprawozdania monitorujące. Instrument zawiera przykłady klauzul, które należy włączyć do ustawodawstwa przy każdym z typów tych przeglądów.

25

Parlament Europejski ani Rada nie dysponują własnymi wytycznymi na temat opracowywania klauzul dotyczących monitorowania i klauzul przeglądowych. Wytyczne Komisji nie dotyczą współustawodawców, a „Wspólny przewodnik praktyczny”²² dotyczący redagowania aktów prawnych UE nie zawiera szczególnego odniesienia do opracowywania klauzul dotyczących monitorowania lub klauzul przeglądowych. W kwietniu 2016 r. trzy instytucje przyjęły Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa, w którym podkreślone zostało znaczenie systematycznego rozważania zasadności stosowania klauzul przeglądowych w ustawodawstwie²³. Porozumienie to nie jest jednak prawnie wiążące²⁴ i może być uznawane za instrument „miękkiego prawa”. Instytucje nie wydały żadnych bardziej szczegółowych wytycznych na ten temat.

26

W badaniu „Rolling Checklist on Review Clauses” [Krocząca lista kontrolna klauzul przeglądowych] przeprowadzonym przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS) w 2017 r. klauzule przeglądowe podzielono na „ciężkie” (lub podstawowe) i „lekkie” obowiązki w zakresie przeglądu. „Ciężkie” obowiązki wywołują pełną ewaluację ustawodawstwa, podczas gdy „lżejsze” obowiązki odnoszą się przede wszystkim do sprawozdań z wdrażania. Nie oznacza to jednak, że terminy dotyczące przeglądów zastosowane w klauzulach przeglądowych są zawsze rozumiane w ten sam sposób na poziomie międzyinstytucjonalnym, ponieważ – jak przyznano w badaniu – te trzy instytucje nie dysponują „uzgodnioną definicją klauzuli przeglądowej”.

27

W odniesieniu do harmonogramu Parlament Europejski stosuje podobne podejście do Komisji, stwierdzając, że „osiągnięto szerokie porozumienie, zgodnie z którym ocen realizacji²⁵ nie należy przeprowadzać zbyt wcześnie: zaleca się to po co najmniej trzech latach od interwencji w ramach polityki”²⁶.

28

Rada nie przyjęła żadnego stanowiska w sprawie obecności lub treści klauzul przeglądowych w ustawodawstwie UE. Nic nie wskazuje na to, by kwestia ta była przedmiotem wewnętrznej analizy międzysektorowej w ramach instytucji.

Klauzule przeglądowe są powszechnie stosowane, jednak są często niejasne

29

Spośród 34 aktów prawnych leżących w kompetencjach DG objętych próbą, przyjętych w latach 2014–2016, prawie wszystkie (32) zawierały klauzulę przeglądową. To spostrzeżenie potwierdza krocząca lista kontrolna klauzul przeglądowych Parlamentu Europejskiego z 2017 r., która wskazała, że 80% wszystkich dyrektyw i 58% wszystkich rozporządzeń objętych kontrolą zawiera klauzulę przeglądową.

30

Jednak tylko dwie trzecie wniosków ustawodawczych objętych próbą Trybunału²⁷ zawierało już klauzulę przeglądową. Komisja mogła nie proponować klauzul przeglądowych w przypadku po prostu zmiany istniejącego aktu prawnego, ponieważ zawierał on już taką klauzulę. Niemniej jednak w niektórych takich przypadkach współustawodawcy uznawali za konieczne zastąpienie lub zmianę istniejących klauzul przeglądowych.

31

Większość przeglądów ex post zleconych w odniesieniu do 34 aktów prawnych można orientacyjnie zaklasyfikować jako ewaluacje lub sprawozdania z realizacji, sprawozdania ze stosowania bądź sprawozdania tematyczne. Taka klasyfikacja nie oddaje jednak w jasny sposób niuansów między różnymi możliwymi rodzajami sprawozdań, co z kolei utrudnia zrozumienie, czego ma dotyczyć analiza prowadzona przez Komisję oraz jakich produktów dostarczy (zob. ramka 1).

32

Nie jest możliwe wyznaczenie jasnego i spójnego związku przyczynowego między typem zleconego przeglądu ex post a jego harmonogramem. Na przykład w jednym przypadku ewaluacja jest zlecana trzy lata po zastosowaniu, podczas gdy w innym przypadku sprawozdanie z wdrażania jest wymagane dopiero 10 lat po zastosowaniu. Próbą objęta jest także stosunkowo duża liczba sprawozdań ze stosowania, sprawozdań z wdrażania i ewaluacji, które zostały zlecone po czterech do pięciu lat po wejściu w życie przepisów, podczas gdy te trzy rodzaje sprawozdań odnoszą się do różnych etapów cyklu legislacyjnego.

33

Choć Trybunał dostrzega zalety umożliwiania Komisji i współustawodawcom dostosowania klauzul przeglądowych do szczególnych potrzeb każdego aktu prawnego, zauważył także, że oczekiwane rezultaty wykorzystania klauzuli przeglądowej nie zawsze były jasne. Ponadto istnieje ryzyko, że harmonogram przeglądu ex post nie jest adekwatny do jego oczekiwanych rezultatów.

34

Te problemy związane z niekonsekwentnym brzmieniem i harmonogramem odnotowano także w drugiej podstawowej próbie wykorzystanej w ramach niniejszej kontroli, obejmującej 133 przeglądy ex post, które miały zostać przeprowadzone w latach 2013–2016, a zatem były powiązane ze starszymi aktami prawnymi. Wskazuje to na istnienie długotrwałego problemu związanego z opracowywaniem klauzul przeglądowych w ustawodawstwie UE.

Klauzule dotyczące monitorowania stosowane w dwóch trzecich przypadków

35

Monitorowanie wdrażania i stosowania ustawodawstwa ma zasadnicze znaczenie w celu zapewnienia dostępności wystarczających wiarygodnych i porównywalnych danych na potrzeby przeprowadzenia opartego na dowodach przeglądu ex post ustawodawstwa. Włączenie do ustawodawstwa w stosownych przypadkach klauzul dotyczących monitorowania ma w związku z tym duże znaczenie dla ustanowienia ram, na podstawie których dane powinny być udostępniane Komisji, w szczególności przez państwa członkowskie.

36

Ponad dwie trzecie (73 ze 102²⁸) przeanalizowanych aktów prawnych zawierało klauzulę dotyczącą monitorowania odnoszącą się do państw członkowskich. W niektórych DG były one częściej stosowane w niż w innych. Podczas gdy DG ENV (24 z 27) i DG SANTE (21 z 24) ujęły klauzule dotyczące monitorowania w niemal wszystkich aktach prawnych leżących w ich kompetencjach, w przypadku DG GROW miało to miejsce w mniej niż połowie aktów prawnych objętych próbą (11 z 26), co po części wynika z mniej technicznego charakteru tych aktów.

37

Ponadto wiele przeglądów ex post wskazało na potrzebę usprawnienia gromadzenia danych przez wprowadzenie lub udoskonalenie ustaleń dotyczących monitorowania.

38

Pozostałe 29 aktów prawnych nie zawierało klauzul dotyczących monitorowania skierowanych do państw członkowskich. W czterech z przeglądów ex post przeprowadzonych w odniesieniu do tych aktów prawnych wspomniano o braku klauzuli dotyczącej monitorowania i podkreślono potrzebę przyjęcia ustaleń dotyczących monitorowania.

39

Podobna sytuacja występuje w przypadku oceny ustawodawstwa przyjętego w latach 2014–2016: dziewięć z 34 aktów nie zawierało klauzuli dotyczącej monitorowania. Nie zaobserwowano istotnej poprawy w zakresie systematycznego włączania klauzul dotyczących monitorowania do ustawodawstwa.

40

W czerwcu 2016 r. Sekretariat Generalny Komisji utworzył specjalną grupę roboczą ds. monitorowania i kwantyfikacji. Jej główne cele obejmują wsparcie prac Komisji nad ulepszeniem monitorowania i kwantyfikowania skutków działań UE poprzez zwiększanie poziomu wiedzy i wymianę doświadczeń w celu reagowania na silne zapotrzebowanie na praktyczne doradztwo oraz kontrolowania sposobu ilościowego określenia oddziaływania działań UE, w szczególności w odniesieniu do interwencji regulacyjnej w razie ograniczonego doświadczenia. Mandat grupy roboczej obejmuje wydawanie wytycznych lub dokumentów zawierających najlepsze praktyki, ale nie zostały one jeszcze opracowane.

Brak harmonizacji w przeprowadzaniu przeglądów ex post i w kontroli ich jakości

41

Jakość ram przeglądów ex post (wytycznych, w tym zestawu instrumentów) ma krytyczne znaczenie, podobnie jak ich faktyczne przeprowadzanie. W związku z tym Trybunał zbadał:

• ramy różnych instytucji dotyczące przeprowadzania przeglądów ex post;
• terminowość przeprowadzania przeglądów ex post;
• zastosowane metody i stopień, w jakim są one wyjaśnione;
• ograniczenia dotyczące danych i stopień, w jakim są one uwzględniane;
• wewnętrzne mechanizmy kontroli jakości;
• rolę Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.

Udoskonalone, lecz niekompletne ramy przeglądów ex post

42

Sekretariat Generalny Rady odgrywa centralną rolę w tworzeniu, opracowywaniu i nadzorowaniu wytycznych i najlepszych praktyk w obszarze polityki regulacyjnej. Obejmuje to opracowywanie wytycznych, zapewnianie ich spójnego stosowania przez różne DG, prowadzenie szeregu sieci międzyresortowych na temat przeglądów ex post / związanych z tymi przeglądami (np. techniczna grupa robocza ds. monitorowania i ewaluacji) oraz współpracę z zainteresowanymi stronami trzecimi aktywnymi w tym obszarze (państwa członkowskie, środowisko akademickie, organizacje międzynarodowe takie jak OECD itd.).

43

Sekretariat Generalny odegrał przede wszystkim wiodącą rolę w przygotowaniu wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa i zestawu instrumentów w 2015 r. oraz w ich rewizji w 2017 r. Wytyczne te zapewniają kompleksowe ramy, na podstawie których służby Komisji mogą podejmować prace związane z ewaluacją. Zestaw instrumentów obejmuje rozdział poświęcony ewaluacjom i ocenom adekwatności²⁹, podczas gdy szereg innych instrumentów może mieć także zastosowanie do pewnych aspektów przeglądów ex post.

44

Do 2017 r. przeglądy ex post inne niż ewaluacje nie są jednak objęte wytycznymi. Nie dotyczą ich wiążące i rygorystyczne normy kontroli jakości takie jak te wymagane w przypadku ewaluacji i ocen adekwatności, mimo iż prace leżące u ich podstaw mogą mieć podobny charakter, czas trwania i koszt. W rezultacie przeglądy ex post inne niż ewaluacje umożliwiają stosowanie wielu różnych praktyk w celu ich przeprowadzenia, skutkując potencjalnie rozbieżnymi poziomami jakości. W 2017 r. przeglądy zostały objęte wytycznymi w stopniu ograniczonym.

45

Współustawodawcy mogą także przeprowadzać własne przeglądy ex post i wydawać własne wytyczne. Podczas gdy Rada nie posiada własnych wytycznych ani nie przeprowadziła żadnych przeglądów ex post w latach 2013–2016, Parlament utworzył Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS), które od 2013 r. obejmuje także Dział ds. Oceny Ex Post (EVAL). Dział ten przeprowadza przeglądy ex post, które określa mianem „europejskich ocen wdrażania” i które funkcjonują jako dokumenty referencyjne dla sprawozdań z wdrażania sporządzanych przez komisje parlamentarne³⁰. Dysponuje on wewnętrznymi wytycznymi dotyczącymi sposobu przeprowadzania europejskich ocen wdrażania; wytyczne te są ściśle zgodne z wytycznymi Komisji dotyczącymi metodyki.

Komisja rzadko wyjaśniała współustawodawcom, dlaczego przeglądy ex post były opóźnione

46

Terminowe przeprowadzanie przez Komisję Europejską przeglądów ex post jest zarówno uzasadnionym oczekiwaniem współustawodawców i zainteresowanych stron, jak i wymogiem prawnym, jeśli przegląd ex post jest przewidziany w ustawodawstwie.

47

W ujęciu ogólnym przeglądy ex post nie są przeprowadzane przez Komisję Europejską na czas (w 69 z 85 przypadków), a opóźnienia są rzadko wyjaśniane. Średnie opóźnienie w całej próbie wynosi nieco ponad rok³¹ w odniesieniu do obowiązku prawnego, który przegląd ex post ma spełnić, niezależnie od faktu, że takie przeglądy mogą mieć szerszy i głębszy zakres niż pierwotnie przewidziany w ustawodawstwie³². Opóźnienia te dotyczą bardzo szerokiego zakresu przeglądów ex post, a biorąc pod uwagę nacisk kładziony przez Komisję na ewaluacje, należy zauważyć, że średnie opóźnienie w przypadku ewaluacji i ocen adekwatności wynosiło nieco ponad 16 miesięcy. Ten stan rzeczy można wyjaśnić opóźnieniami w transpozycji przepisów przez państwa członkowskie (co z kolei opóźnia np. ocenę zgodności) lub zwłoką w realizacji bądź sprawozdawczości państw członkowskich.

48

Dość istotne średnie opóźnienie w dostarczaniu przeglądów ex post należy rozważać w kontekście zarówno braku uwzględnienia najbardziej odpowiedniego harmonogramu dla różnych typów przeglądów ex post w projekcie klauzul przeglądowych (zob. pkt 32–34), jak i zapotrzebowania na ukończony przegląd ex post w kontekście zobowiązania Komisji wynikającego z zasady „najpierw oceniaj”. Konieczność osiągnięcia przez Komisję równowagi między odpowiednim harmonogramem, poszanowaniem zasady „najpierw oceniaj” i jakością produktów może niewątpliwie w dużym stopniu wyjaśniać harmonogram dostarczania przeglądów ex post. Dostępnych jest jednak niewiele dowodów potwierdzających, że Komisja wyjaśnia współustawodawcom przypadki opóźnień przeglądów ex post.

Niejednolite podejście do metodyki

49

Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa podkreśla znaczenie dostrzegania wyzwań związanych z metodyką i gromadzeniem danych napotykanych podczas ewaluacji³³. W kontekście nacisku Komisji na kształtowanie polityki oparte na dowodach odpowiedni zarys metodyki obejmującej zarówno gromadzenie danych, jak i instrumenty analizy we wszystkich przeglądach ex post zawierających elementy oceniające (nie tylko w ewaluacjach), a także wyjaśnienie wyboru metodyki wzmocniłyby zasadność wyciągniętych wniosków. Zapewniłoby to także lepsze zrozumienie, a w razie konieczności umożliwiłoby powtórzenie prac leżących u podstaw wniosków.

50

Próba ukończonych przeglądów ex post wskazuje na niespójne podejście do metodyki³⁴. Wybrana metodyka jest wprawdzie zazwyczaj opisywana, lecz opis ten był kompleksowy (tj. obejmował zarówno instrumenty gromadzenia danych, jak i analizy danych) tylko w nieco ponad połowie przeglądów ex post. Powód wybrania danej metodyki został podany jedynie w nieco ponad jednej trzeciej przeglądów ex post. Trybunał odnotował także znaczne różnice w jakości i kompleksowości informacji na temat metodyki. Próba przeglądów ex post obejmowała 14 ewaluacji opublikowanych w 2016 r., kiedy to zastosowanie zaczęły mieć wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa. Podczas gdy oceny te prawie zawsze spełniają pięć kryteriów³⁵ przewidywanych w wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa, czasami nie zawierają wyjaśnienia metodyki.

Uwzględniono ograniczenia dotyczące danych i podjęto działania naprawcze, lecz wciąż nie osiągnięto rezultatów

51

Przeglądy ex post powinny zapewniać odbiorcom wystarczające informacje na temat danych leżących u podstaw wniosków wyciągniętych przez Komisję.

52

Pewne ograniczenia danych mogą być postrzegane jako nieodłącznie związane z większością przeglądów ex post obejmujących całą UE z uwagi na wyzwania wynikające z gromadzenia i zestawiania danych na temat złożonych kwestii w różnych jurysdykcjach. Większość ukończonych przeglądów ex post powinna zatem uwzględniać wszelkie ograniczenia wykorzystanych danych, aby umożliwić współustawodawcom i zainteresowanym stronom zrozumienie, które wnioski zostały poparte danymi, a które nie.

53

Dwie trzecie z 80 przeanalizowanych ukończonych przeglądów ex post uwzględniało ograniczenia danych leżące u podstaw prac w ramach tych przeglądów³⁶. Główne zidentyfikowane kwestie obejmują niekompletność lub brak danych, jakość danych oraz problemy związane z konsultacjami z zainteresowanymi stronami (niski wskaźnik odpowiedzi, reprezentatywność odpowiedzi itd.).

54

Ograniczenia dotyczące danych wynikają niekiedy z braku monitorowania (zob. także pkt 38 i 39), a niekiedy z przeprowadzania przeglądów ex post w nieodpowiednim czasie (zob. pkt 32–34). W niektórych przeglądach ex post wyjaśniono jednak sposób, w jaki uwzględniono te ograniczenia (zob. ramka 2).

55

Ograniczenia danych pozostaną prawdopodobnie jednym z największych bieżących wyzwań dla Komisji w odniesieniu do podejmowanych przez nią wysiłków w celu zapewniania konsekwentnie wysokiej jakości prac w ramach przeglądów ex post. W przypadku żadnej z DG objętych próbą Trybunału nie można uznać, że dysponuje ona systematycznym podejściem do dostępności danych i kwestii związanych z jakością obowiązującym w całej DG. Wiele z dyrekcji podejmuje jednak różne kroki w celu poprawy swoich zdolności w dziedzinie gromadzenia danych i zarządzania nimi (zob. ramka 3).

56

Od czasu aktualizacji w 2017 r. zestaw instrumentów zawiera zalecenie dotyczące uwzględniania jednoznacznej oceny ograniczeń w gromadzeniu i modelowaniu danych oraz powiązanej oceny „siły dowodów” potwierdzających wnioski wyciągnięte z ewaluacji. Ponadto Sekretariat Generalny przewodniczy także specjalnej grupie roboczej ds. monitorowania i kwantyfikacji w celu wsparcia prac Komisji nad ulepszeniem monitorowania i kwantyfikowania skutków działań UE poprzez zwiększanie poziomu wiedzy i wymianę doświadczeń (zob. pkt 40).

Ewaluacje i oceny adekwatności podlegają systematycznej kontroli jakości, w przeciwieństwie do innych przeglądów ex post

57

Jakość przeglądów ex post ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia jakości wszelkich kolejnych działań w cyklu legislacyjnym. Komisja podkreśliła w zestawie instrumentów, że jakość prac związanych z ewaluacją należy stale kontrolować, w szczególności z wykorzystaniem grupy sterującej złożonej z przedstawicieli różnych służb w celu zapewnienia dodatkowej wiedzy eksperckiej oraz uwzględnienia i analizowania różnych perspektyw z zamiarem poprawy ogólnej jakości. Zasadę kontroli jakości można rozszerzyć na wszystkie przeglądy ex post zawierające elementy oceniające. Ponadto zawsze należy dokumentować proces kontroli jakości względem badań zewnętrznych uzupełniających przeglądy ex post, a także względem tego rodzaju przeglądów prowadzonych wewnętrznie.

58

Korzystanie z grupy sterującej złożonej z przedstawicieli różnych służb jest ugruntowane w przypadku ewaluacji i ocen adekwatności. W przypadku wszystkich ewaluacji i ocen w ramach próby korzystano z grupy sterującej złożonej z przedstawicieli różnych służb, która zajmowała się także badaniami uzupełniającymi. Rzadko miało to jednak miejsce w przypadku innych typów przeglądów ex post, mimo że wiele z nich (40) obejmowało elementy oceniające. Przeglądy ex post, takie jak ewaluacje i oceny adekwatności, mogą być – i często są – przedmiotem konsultacji pomiędzy służbami. Konsultacje takie odbywają się jednak bardzo późno w procesie przeglądu, dotyczą tylko sprawozdania Komisji, nie obejmują badań uzupełniających i koncentrują się na uzyskaniu spójności między DG Komisji.

59

Badania zewnętrzne uzupełniające przeglądy ex post inne niż ewaluacje nie są systematycznie poddawane formalnej ocenie jakości. Wymóg stosowania formularza oceny jakości względem tych badań ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy są one przeprowadzane jako uzupełnienie ewaluacji. Prowadzone wewnętrznie przeglądy ex post są poddawane procesowi kontroli jakości w każdej DG, jednak jest on rzadko dokumentowany i Trybunał nie był w stanie znaleźć dowodów potwierdzających istnienie jasnych kryteriów lub wytycznych na temat kontroli jakości mających zastosowanie do takich przeglądów.

Coraz większy wpływ Rady ds. Kontroli Regulacyjnej na kontrolę jakości

60

Aby zapewnić jakość i przejrzystość ocen skutków ex ante i przeglądów ex post, krytyczne znaczenie ma utworzenie organu nadzoru. Kwestia ta została podkreślona przez OECD w zaleceniu w sprawie polityki regulacyjnej i zarządzania z 2012 r.

61

W kontekście UE Rada ds. Kontroli Regulacyjnej odgrywa taką rolę od 2015 r. Zastąpiła ona Radę ds. Ocen Skutków KE. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej składa się z siedmiu członków pracujących w pełnym wymiarze czasu pracy (czterech oddelegowanych z Komisji Europejskiej i trzech rekrutowanych zewnętrznie). W porównaniu z Radą ds. Ocen Skutków jej mandat został rozszerzony na ewaluacje i oceny adekwatności. Jest to pozytywna zmiana, dzięki której organ nadzoru jakości regulacyjnej Komisji jest na wiodącej pozycji względem wielu podobnych organów w UE i poza nią (zob. także ramka 4). Przeglądy ex post inne niż ewaluacje nie leżą jednak w zakresie kompetencji Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.

62

Liczba negatywnych opinii na temat ocen skutków i ewaluacji wydanych przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej wskazuje na jej faktyczną niezależność. Brak osobnego sekretariatu Rady ds. Kontroli Regulacyjnej, odrębnego hierarchicznie względem Sekretariatu Generalnego Komisji, stanowi jednak zagrożenie dla jej niezależności. Ponadto zaangażowanie przewodniczącego Rady ds. Kontroli Regulacyjnej również w charakterze przewodniczącego platformy zainteresowanych stron prowadzonej przez Komisję (platformy REFIT) mogłoby wpłynąć negatywnie na postrzeganie jej jako niezależnej.

Przeglądy ex post są zasadniczo dostępne publicznie; wyniki są jasne, ale nie zawsze są wykorzystywane w ocenach skutków ex ante

63

Publikowanie i przekazywanie wyników i wniosków dotyczących przeglądów ex post pomaga propagować aktywne korzystanie z tego rodzaju przeglądów i ich wyników przez jak największą grupę odbiorców. W tym kontekście w ramach kontroli zbadano, czy:

• przeglądy ex post były dostępne publicznie, a ich treść była zrozumiała;
• współustawodawcy zareagowali bezpośrednio na przeglądy ex post;
• oceny skutków opracowane dla nowych inicjatyw ustawodawczych uwzględniały istniejące przeglądy ex post.

Przeglądy ex post są co do zasady publicznie dostępne, a ich wyniki są jasne, lecz należy wzmocnić monitorowanie działań następczych

64

W celu zachowania przejrzystości ukończone przeglądy ex post powinny być dostępne publicznie. Powinny one zawierać jasne wyniki, tj. w sprawozdaniu Komisji powinny być określone dalsze kroki. W ramach zestawu instrumentów korzystanie z planu działań następczych uznaje się za dobrą praktykę w odniesieniu do ewaluacji po 2015 r., gdyż może on pomóc DG w śledzeniu wykonania działań, które należy podjąć.

65

Przeglądy ex post objęte próbą były dostępne publicznie prawie we wszystkich przypadkach. Sprawozdania Komisji i powiązane dokumenty robocze służb Komisji były zawsze dostępne. Jeśli nie były objęte klauzulami poufności, badania uzupełniające ukończone przeglądy ex post w ramach próby także były dostępne w internecie, z wyjątkiem dwóch przypadków. Badania te były często dostępne na tematycznej stronie internetowej DG.

66

Pomimo dostępności publicznej większości przeglądów ex post w kilku przypadkach dokument Komisji (sprawozdanie lub dokument roboczy służb Komisji) nie zawierał hiperłącza lub wyraźnego odniesienia do badania uzupełniającego, a w innych przypadkach badanie uzupełniające nie było udostępniane publicznie w tym samym czasie co sprawozdanie Komisji.

67

W zdecydowanej większości (79) spośród 88 ocenionych i ukończonych przeglądów ex post jasno określone zostały wyniki lub dalsze kroki, ze wskazaniem, jakie działania (o charakterze ustawodawczym lub nie) Komisja zamierzała podjąć. Były one standardowo zawarte w części podsumowującej oficjalnego dokumentu Komisji stanowiącego przegląd ex post. W nowszych sprawozdaniach Komisji zaobserwowano tendencję do bardziej spójnego prezentowania wniosków i dalszych kroków, jednak nie stanowi to jeszcze standardowej praktyki.

68

Pomimo wyraźnego wskazania dalszych kroków w większości sprawozdań Komisji sprawozdania uzupełniające wciąż nie należą do standardowych praktyk w żadnej z DG objętych próbą. Niemniej jednak w kilku DG stosowane są pewne interesujące praktyki lub są one dostępne dla urzędników odpowiedzialnych za ewaluację w celu udoskonalenia monitorowania wykonalnych wniosków z przeglądów ex post. Na przykład DG HOME opracowała szablon „działań następczych” w oparciu o sugestie zawarte w zestawie instrumentów.

Parlament Europejski i Rada rzadko reagują bezpośrednio na prowadzone przez Komisję przeglądy ex post

69

Reakcja ze strony współustawodawców na przeglądy ex post przygotowane przez Komisję (np. ujęcie przeglądu ex post jako punktu porządku obrad właściwej komisji PE lub grupy roboczej Rady) w rozsądnym czasie po przekazaniu im dokumentu pomogłaby Komisji w przygotowaniu planu działań następczych. Zgodnie z zestawem instrumentów tego rodzaju plany działań następczych powinny zostać opracowywane w ciągu sześciu miesięcy od publikacji.

70

Na podstawie porządków obrad i protokołów komisji lub grup roboczych Trybunał stwierdził, że Parlament Europejski i Rada rzadko reagowały na przekazywane im sprawozdania Komisji w ciągu sześciu miesięcy od publikacji (odpowiednio w 17 i 27 z 77 przypadków). Nie odzwierciedla to jednak w pełni faktu, że współustawodawcy mogą uwzględniać i wykorzystywać sprawozdania Komisji na późniejszym etapie lub w innym kontekście (np. wysłuchań lub wewnętrznych grup roboczych). Podstawowy obowiązek związany z przeglądami ex post Komisji, a mianowicie zapewnianie wkładu w prace współustawodawców, można zatem uznać za spełniony. Fakt, że ich reakcje rzadko przekazywane są bezpośrednio Komisji, może być jednak postrzegany jako utracona szansa na zapewnienie wkładu w jej dalsze prace, co potencjalnie osłabia cykl lepszego stanowienia prawa.

Większość nowych inicjatyw jest zgodna z zasadą „najpierw oceniaj”

71

Oceny skutków ex ante powinny opierać się na wcześniejszych pracach związanych z ewaluacją, zgodnie z zasadą Komisji „najpierw oceniaj”, w tym w przypadku tzw. równoległych ewaluacji / ocen skutków (ewaluacji, które są prowadzone równolegle z ocenami skutków). Sekretariat Generalny Komisji ujął tę zasadę jako kluczowy wskaźnik wykonania, zgodnie z którym 60% ocen skutków dla głównych inicjatyw ustawodawczych powinno zostać poprzedzonych ewaluacjami.

72

Spośród próby 29 ocen skutków przyjętych w danym zakresie w latach 2014–2016 w sześciu nie zastosowano się do zasady „najpierw oceniaj” określonej przez Komisję w 2010 r. Oznacza to, że te oceny skutków nie odnoszą się do wcześniejszego przeglądu ex post, i nie stwierdzono, by istniał po temu wyraźny powód (zob. ramka 5). Trybunał zdaje sobie sprawę, że niektóre z tych ocen skutków rozpoczęto, zanim Komisja zobowiązała się w 2013 r. do regularnego stosowania zasady „najpierw oceniaj”. W sprawozdaniu rocznym Rady ds. Kontroli Regulacyjnej za 2016 r. odnotowano, że Komisja stosowała się do zasady „najpierw oceniaj” w 50% ocen skutków poddanych kontroli. Najnowsze dane przedstawione przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej wskazują na poprawę – w 2017 r. zasady tej przestrzegano w przypadku 75% ocen skutków.

73

Z równoległymi ewaluacjami / ocenami skutków wiążą się dwa nieodłączne rodzaje ryzyka. Pierwszy z nich związany jest z niezależnością procesu ewaluacji w stosunku do niezależności oceny skutków. Drugi z nich dotyczy wartości dodanej ewaluacji dla oceny skutków, w przypadku gdy ta pierwsza nie została ukończona. W próbie przeglądów ex post przeprowadzonych w latach 2013–2016 znalazło się pięć ukończonych/trwających równoległych ewaluacji / ocen skutków. W przypadku dwóch z nich, które zostały ukończone, kwestia terminowości miała istotny wpływ na wartość i użyteczność ewaluacji.

74

Na podstawie programu prac Komisji na 2017 r. można stwierdzić, że 27 z 32 inicjatyw ustawodawczych było opartych na przeglądach ex post. Jeśli chodzi o pozostałe pięć, trzy dotyczyły nowych obszarów ustawodawstwa i w związku z tym nie odnosiła się do nich zasada „najpierw oceniaj”; w jednym poczyniono wyjątek, gdyż duża część prac ewaluacyjnych już została dokonana, a w kolejnym przypadku przegląd ex post nie mógł zostać przeprowadzony z powodu niewystarczających danych.

Program REFIT jest niejasny

75

Program REFIT został ustanowiony w 2012 r. w celu zapewnienia, by prawo Unii było „dostosowane do potrzeb”. Po wprowadzeniu w 2015 r. wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja utrzymała odrębny program REFIT. Po rewizji w 2017 r. REFIT został włączony do zestawu instrumentów, chociaż nadal jest prezentowany jako odrębna inicjatywa programu prac Komisji. W ramach kontroli przeanalizowano istotność programu REFIT i jego komplementarność względem Programu lepszego stanowienia prawa.

76

Program REFIT miał swój początek w szeregu wcześniejszych inicjatyw ukierunkowanych na bardziej systematyczne podejście do redukcji obciążeń i zarządzania dorobkiem prawnym UE oraz opierał się na tych inicjatywach. Zakres, w jakim te poprzednie inicjatywy nadal definiują i kształtują REFIT, jest jednak niejasny, podobnie jak kryteria definiujące/wykluczające i oczekiwane produkty. Stan realizacji REFIT z 2015 r. odnosi się do „inicjatyw w zakresie uproszczenia” podejmowanych poza kompetencjami REFIT, ale nie wyjaśnia, co odróżnia takie inicjatywy REFIT od inicjatyw nieobjętych REFIT. Utrudnia to wyraźne określenie strategii REFIT.

77

Proces REFIT opiera się na procedurze „identyfikacji obszarów regulacyjnych i aktów prawnych, które wykazują największy potencjał do uproszczenia przepisów i zmniejszenia kosztów regulacyjnych dla przedsiębiorstw i obywateli bez naruszania celów polityki publicznej”⁴¹. Ta procedura identyfikacji okazała się bardzo wartościowa dla poszczególnych DG, gdyż sprzyjała zmianom i udoskonaliła zarządzanie różnymi procesami regulującymi cykl legislacyjny w DG. Mapy dorobku prawnego przygotowane przez DG zapewniają bogate zasoby informacji na temat dorobku prawnego każdej DG, w tym wszystkich obowiązków w zakresie przeglądów ex post, a także przeglądów ex post z własnej inicjatywy przeprowadzanych względem konkretnych aktów prawnych.

78

Wobec braku kryteriów, zgodnie z którymi ewaluacje klasyfikowane są jako wchodzące w zakres REFIT lub nie, REFIT można postrzegać bardziej jako etykietę dla przeglądów ex post niż jako wskazanie istotnej różnicy w nakładach, procesach, procedurach czy produktach. Wszystkie DG objęte próbą podkreśliły, że nie traktują ocen REFIT w sposób inny niż ewaluacji nieobjętych REFIT. Zgodnie z wytycznymi z 2015 r. wszystkie oceny REFIT miały podlegać kontroli ze strony Rady ds. Kontroli Regulacyjnej; status REFIT ewaluacji nie był jednak kryterium stosowanym przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej podczas wyboru ewaluacji na potrzeby kontroli.

79

W wersji zestawu instrumentów z 2017 r. stwierdzono, że nie istnieje już potrzeba uznawania ewaluacji i ocen adekwatności za REFIT. Jednocześnie wskazano, że każda nowa inicjatywa zmieniająca istniejące prawo jest domyślnie inicjatywą REFIT, chyba że określono inaczej. Dostrzegalna rozbieżność między klasyfikacją REFIT ewaluacji i inicjatyw nie umożliwia formalnego zidentyfikowania łańcucha działań REFIT w całym cyklu polityki. Uchylenia i przekształcenia są niekiedy (w 2014 r. i 2015 r.) ujmowane w załączniku REFIT do programu prac Komisji, lecz w innych przypadkach tak się nie dzieje (w 2016 r. i 2017 r.). Załączniki REFIT do programu prac Komisji z 2015 r. i 2016 r. łączą środki ustawodawcze i środki o charakterze nieustawodawczym.

80

W swoim sprawozdaniu rocznym za 2016 r. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej przyznała, że miała „trudności z wprowadzeniem w życie zasad REFIT podczas oceny poszczególnych ocen skutków i ewaluacji”.

81

Komunikacja z zewnętrznymi zainteresowanymi stronami dotycząca programu REFIT jest niewystarczająca. W obecnej formie tabela wyników REFIT nie jest przyjazna dla użytkownika, a interpretacja rezultatów programu jest utrudniona. Biorąc pod uwagę niedawne zmiany w programie REFIT i jego stopniowe łączenie ze standardowymi procedurami cyklu legislacyjnego, tablica wyników w obecnej postaci jest dyskusyjna.

Wnioski i zalecenia

82

Przegląd ex post stanowi kluczowy element cyklu polityki UE, gdyż zapewnia wkład w cykl lepszego stanowienia prawa. W 2015 r., w oparciu o istniejące praktyki, Komisja uruchomiła Program lepszego stanowienia prawa oraz wydała odpowiednie wytyczne i zestaw instrumentów.

83

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że obecny system przeglądu ex post Komisji wypada korzystnie w porównaniu z sytuacją w większości państw członkowskich. Komisja posiada – w ujęciu całościowym – dobrze zaprojektowany system ewaluacji i ocen adekwatności, które są właściwie zarządzane i kontrolowane pod względem jakości, zapewniając tym samym skuteczny wkład w cykl lepszego stanowienia prawa.

84

Niemniej jednak Trybunał stwierdził, że występują pewne uchybienia. Główne zidentyfikowane niedociągnięcia odnoszą się do braku wspólnych definicji dotyczących klauzul przeglądowych, niejasnego traktowania przeglądów ex post innych niż ewaluacje lub oceny adekwatności oraz braku przejrzystości programu REFIT.

Klauzule przeglądowe i klauzule dotyczące monitorowania są powszechnie stosowane, lecz brakuje wspólnych wytycznych

85

Pomimo braku wspólnych międzyinstytucjonalnych definicji i wytycznych klauzule przeglądowe są powszechnie stosowane w ustawodawstwie UE i są coraz częściej obecne w tekstach legislacyjnych przyjętych w ostatnich latach. W kilku przypadkach, w których klauzula przeglądowa nie została ujęta we wniosku Komisji, została ona dodana w procesie legislacyjnym. Trybunał uważa, że jest to pozytywny krok na drodze do zapewnienia systematycznego podejścia do przeglądu ustawodawstwa, chociaż porozumienie międzyinstytucjonalne nie jest wiążące (zob. pkt 24–30).

86

Niemniej jednak treść klauzul przeglądowych nie zawsze jest jasna, w szczególności w odniesieniu do identyfikowania wymaganych produktów oraz uwzględniania, kiedy należy przeprowadzić przegląd ex post (zob. pkt 31–34).

87

Ponadto stosowanie klauzul dotyczących monitorowania, które narzucają potrzebę gromadzenia danych przez państwa członkowskie, nie jest tak rozpowszechnione jak stosowanie klauzul przeglądowych, pomimo ich znaczenia w zapewnianiu wysokiej jakości przeglądów ex post (zob. pkt 35–40).

Zalecenie 1 – Wzmocnienie Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa

1. Komisja, we współpracy z Parlamentem Europejskim i Radą, powinna, w kontekście obowiązującego porozumienia międzyinstytucjonalnego, opracować vademecum międzyinstytucjonalne na temat klauzul przeglądowych i dotyczących monitorowania, zawierające:
   • taksonomię możliwych wyników / przeglądów ex post, o które można wnioskować;
   • wytyczne na temat orientacyjnego harmonogramu dla każdego typu przeglądu ex post;
   • wytyczne na temat opracowywania klauzul dotyczących monitorowania zarówno dla instytucji lub organów UE, jak i dla państw członkowskich.
2. Komisja powinna zaproponować, by Parlament Europejski i Rada podjęły decyzję – zgodnie z art. 295 TFUE – w sprawie formy prawnej i środków, które wzmocniłyby wiążący charakter przyszłego Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa w celu zmaksymalizowania jego praktycznych skutków.

Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2019 r.

Brak harmonizacji w przeprowadzaniu przeglądów ex post i w kontroli ich jakości

88

Ewaluacje są przeprowadzane co do zasady zgodnie z wymogami prawnymi i dobrymi praktykami zdefiniowanymi w wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa. Trybunał odnotował jednak kilka niedociągnięć.

89

Do 2017 r. wytyczne nie miały zastosowania do przeglądów ex post innych niż ewaluacje. W rezultacie przeglądy te były prowadzane na bardzo różnorodne sposoby i nie były zgodne ze standardowymi praktykami, mimo że mogły czasami obejmować ważne elementy oceniające lub same w sobie stanowiły ważny etap w cyklu lepszego stanowienia prawa (zob. pkt 42–45).

90

Dokładnie opisana metodyka sprzyja lepszemu zrozumieniu przeglądu ex post, a także jego zasadności i wysokiej jakości. Podczas gdy wybrana metodyka jest zazwyczaj opisywana, opis ten nie jest wystarczająco szczegółowy, aby umożliwić odpowiednie zrozumienie jej mocnych stron i ograniczeń (zob. pkt 49–50).

91

Brak dostępności danych stanowi jeden z najważniejszych problemów, gdyż utrudnia przeprowadzanie odpowiednich przeglądów ex post opartych na dowodach. W przypadku złożonych kwestii dotyczących całej UE należny wprawdzie zawsze oczekiwać pewnych ograniczeń danych, lecz ważne jest, by dołożyć wszelkich starań w celu ich zminimalizowania. Istotne jest, by zawsze zwracać uwagę ustawodawców i zainteresowanych stron na takie ograniczenia w przeglądach ex post, aby mieli oni pogląd na wiarygodność i mocne strony wniosków z przeglądów ex post (zob. pkt 51–56).

92

Kontrola jakości ewaluacji i powiązanych badań uzupełniających została ujednolicona dzięki wprowadzeniu grup złożonych z przedstawicieli różnych służb i list kontrolnych dotyczących jakości. Ponadto ewaluacje są obecnie systematycznie włączane do znormalizowanego dokumentu roboczego służb Komisji. Sytuacja dotycząca przeglądów ex post innych niż ewaluacje jest mniej pozytywna. Obecnie niektóre przeglądy ex post niebędące ewaluacjami obejmują elementy oceniające. Niemniej jednak mandat Rady ds. Kontroli Regulacyjnej nie przewiduje, by ta brała je pod uwagę, nawet jeśli mają wyraźny wymiar oceniający (zob. pkt 57–62).

Zalecenie 2 – Lepsze zapewnianie jakości przeglądów ex post dzięki zdefiniowaniu minimalnych norm jakości dla wszystkich przeglądów ex post

1. Komisja powinna zdefiniować zestaw minimalnych norm jakości dla przeglądów ex post innych niż ewaluacje w celu zapewnienia ich jakości w różnych służbach Komisji.
2. Komisja powinna udzielić Radzie ds. Kontroli Regulacyjnej, jako niezależnemu organowi prowadzącemu przeglądy, prawa do kontrolowania przeglądów ex post innych niż ewaluacje.
3. Komisja powinna włączyć do swoich minimalnych norm jakości mających zastosowanie do przeglądów ex post zawierających element oceniający wymóg przekazywania szczegółowego opisu zastosowanej metodyki (tj. łącznie z instrumentami gromadzenia i analizy danych), uzasadnienia jej wyboru i ograniczeń.

Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2019 r.

Zalecenie 3 – Przeprowadzenie analizy luk w zdolnościach w zakresie gromadzenia danych i zarządzania nimi

Komisja powinna przeprowadzić na odpowiednim poziomie analizy luk w swoich zdolnościach w zakresie generowania, gromadzenia i (ponownego) wykorzystywania danych wymaganych na potrzeby solidnych, opartych na dowodach przeglądów ex post, oraz przeprowadzić odpowiednie działania najlepiej pasujące do danej sytuacji.

Docelowy termin wdrożenia: czerwiec 2019 r.

Przeglądy ex post są zasadniczo dostępne publicznie; wyniki są jasne, ale nie zawsze są wykorzystywane w ocenach skutków ex ante

93

Praktycznie wszystkie przeglądy ex post są dostępne publicznie. Sprawozdania Komisji na przestrzeni lat stały się bardziej przejrzyste, a większość z nich zawiera jasne wnioski i opis dalszych kroków (zob. pkt 64–68).

94

Zapewnienie lepszych regulacji prawnych jest obowiązkiem wszystkich trzech instytucji zaangażowanych w proces legislacyjny. Sprawozdania Komisji w sprawie przeprowadzonych przeglądów ex post są systematycznie przesyłane do współustawodawców, jednak rzadko wywołują bezpośrednią reakcję, która docierałaby do Komisji. Niemniej jednak współustawodawcy mogą wykorzystywać przeglądy ex post w szerszym cyklu polityki, jeśli przedmiot danego przeglądu poddany jest reformie ustawodawczej lub odnowieniu (zob. pkt 69–70).

95

Mimo niedawnej poprawy zasada „najpierw oceniaj” wciąż nie jest przestrzegana w około jednej czwartej przypadków. Jeśli ewaluacje i oceny skutków są przeprowadzane w tym samym czasie (równolegle), rodzi to obawy dotyczące niezależności tych dwóch procesów oraz skutecznego uwzględniania wniosków z ewaluacji (zob. pkt 71–74).

Zalecenie 4 – Zapewnienie poszanowania zasady „najpierw oceniaj”

1. Podczas wprowadzania zmian w przepisach Komisja powinna zapewnić pełne poszanowanie zasady „najpierw oceniaj”. W związku z tym nie powinna zatwierdzać wniosków, w przypadku których ocena skutków nie jest oparta na wcześniejszych pracach ewaluacyjnych.
2. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej powinna zwracać należytą uwagę na skuteczne stosowanie tej zasady. Powinna publikować co roku wykaz tych ocen skutków, w przypadku których nie przestrzegano zasady „najpierw oceniaj”.

Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2018 r.

Program REFIT jest niejasny

96

Program REFIT ma zasadnicze znaczenie w propagowaniu koncepcji lepszego stanowienia prawa w Komisji w celu poprawy jakości ustawodawstwa. Jego uzasadnienie jest jednak niejasne, podobnie jak kryteria, na podstawie których poszczególne inicjatywy są określane jako REFIT. Jednocześnie w ramach zestawu instrumentów przedstawiono REFIT jako program szczegółowy. Rodzi to pytania dotyczące jego obecnego charakteru (zob. pkt 75–81).

Zalecenie 5 – Włączanie programu REFIT do cyklu lepszego stanowienia prawa

Komisja powinna wyjaśnić koncepcję REFIT oraz nadać większą rangę jej prezentacji i stosowaniu, by unikać przekonania, że REFIT jest w pewien sposób odrębny od standardowego cyklu lepszego stanowienia prawa.

Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczyła Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 maja 2018 r.

Odpowiedzi Parlamentu

VII

W Parlamencie Europejskim właściwe komisje odnotowują przeglądy ex post i odnośne sprawozdania Komisji. W każdej z komisji istnieje wewnętrzna procedura, w ramach której podejmuje się decyzje, zazwyczaj na szczeblu koordynatorów (przedstawicieli każdej z grup politycznych w danej komisji), co do tego, czy wymagają one działań następczych, a jeśli tak, to jakich.

W Parlamencie Europejskim działania następcze w związku z takimi dokumentami Komisji mogą być realizowane m.in. w formie debaty na posiedzeniu koordynatorów, jako element zorganizowanego dialogu komisji z komisarzem odpowiedzialnym za tę dziedzinę, jako element debaty, podczas której dyskutuje się nad nowymi wnioskami ustawodawczymi oraz poddaje się pod głosowanie ewentualne poprawki; dokumenty te mogą też służyć za podstawę sprawozdań z realizacji danej polityki UE, z wdrożenia aktu prawnego bądź programu wydatków oraz stanowić istotny przyczynek do wysłuchań lub warsztatów organizowanych przez daną komisję.

Przeglądy ex post lub sprawozdania Komisji Europejskiej są również analizowane przez właściwe służby, a mianowicie przez Dyrekcję Generalną ds. Analiz Parlamentarnych, Dyrekcję Generalną ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej i Dyrekcję Generalną ds. Polityki Zewnętrznej Unii Europejskiej podczas przygotowywania dla posłów informacji opartych na analizie szerszego kontekstu. Takie informacje wprowadzające w kontekst są zazwyczaj udostępniane publicznie na stronie internetowej Parlamentu Europejskiego (Think Tank PE).

25

Stworzenie takich wytycznych w Parlamencie Europejskim musiałoby się wiązać z pozostawieniem posłom swobody wyboru politycznego, aby mogli oni w nieskrępowany sposób sprawować mandat poselski.

26

Parlament Europejski rozpoczął tworzenie takiej kompletnej kroczącej listy kontrolnej, gdyż takie informacje wcześniej nie istniały, a przynajmniej nie w formie dostępnej Parlamentowi. Ten publicznie dostępny dokument jest przede wszystkim wykorzystywany przez sekretariaty komisji, aby doradzać posłom, jakie prace komisji powinni ewentualnie traktować priorytetowo w ograniczonym czasie, jakim dysponują w trakcie posiedzenia.

35

W kontekście monitorowania transpozycji prawa UE do prawa krajowego Parlament Europejski, Rada i Komisja podpisały wspólną deklarację polityczną Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 27 października 2011 r. dotyczącą dokumentów wyjaśniających (Dz.U. C 369/15 z 17.12.2011) oraz wspólną deklarację polityczną państw członkowskich i Komisji z dnia 28 września 2011 r. dotyczącą dokumentów wyjaśniających (Dz.U. C 369/14 z 17.12.2011).

Na potrzeby monitorowania wdrażania i stosowania prawodawstwa konieczne są również informacje o transpozycji prawa UE do prawa krajowego. W ramach wyżej wspomnianych deklaracji politycznych takie informacje powinny być dostarczane Komisji przez państwa członkowskie. Byłyby one także przydatne Parlamentowi, gdyż jako współprawodawca jest on zainteresowany tym, czy prawo UE jest właściwie transponowane do prawa krajowego, aby mogło wywoływać zamierzone skutki. Dzięki takim informacjom można by się również dowiedzieć, w jakich dziedzinach państwa członkowskie poszły dalej, wykraczając w transpozycji poza to, czego wymaga prawo UE.

70

W Parlamencie Europejskim właściwe komisje odnotowują przeglądy ex post i odnośne sprawozdania Komisji. W każdej z komisji istnieje wewnętrzna procedura, w ramach której podejmuje się decyzje, zazwyczaj na szczeblu koordynatorów (przedstawicieli każdej z grup politycznych w danej komisji), co do tego, czy wymagają one działań następczych, a jeśli tak, to jakich.

W Parlamencie Europejskim działania następcze w związku z takimi dokumentami Komisji mogą być realizowane m.in. w formie debaty na posiedzeniu koordynatorów, jako element zorganizowanego dialogu komisji z komisarzem odpowiedzialnym za tę dziedzinę, jako element debaty, podczas której dyskutuje się nad nowymi wnioskami ustawodawczymi oraz poddaje się pod głosowanie ewentualne poprawki; dokumenty te mogą też służyć za podstawę sprawozdań z realizacji danej polityki UE, z wdrożenia aktu prawnego bądź programu wydatków oraz stanowić istotny przyczynek do wysłuchań lub warsztatów organizowanych przez daną komisję.

Przeglądy ex post lub sprawozdania Komisji Europejskiej są również analizowane przez właściwe służby, a mianowicie przez Dyrekcję Generalną ds. Analiz Parlamentarnych, Dyrekcję Generalną ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej i Dyrekcję Generalną ds. Polityki Zewnętrznej Unii Europejskiej w trakcie przygotowywania dla posłów informacji opartych na analizie szerszego kontekstu. Takie informacje wprowadzające w kontekst są zazwyczaj udostępniane publicznie na stronie internetowej Parlamentu Europejskiego (Think Tank PE).

Zalecenie 1 lit. a) - Zdecydowanie trzeba będzie najpierw przedyskutować potrzebę zawarcia i wykonalność tego zalecenia na szczeblu politycznym w gronie trzech zainteresowanych instytucji.

94

Zgodnie z priorytetami politycznymi komisji Parlamentu Europejskiego sprawozdania Komisji z przeglądów ex post będą z pewnością analizowane bądź to w okresie poprzedzającym przedstawienie wniosków ustawodawczych lub po ich przedstawieniu, bądź to na dowolnym innym etapie cyklu legislacyjnego, ewentualnie również w ramach wewnętrznej procedury w komisjach. Patrz również odpowiedź do ust. VII i 70.

Odpowiedzi Rady

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes Trybunału Obrachunkowego
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luksemburg

Szanowny Panie,

Dotyczy: Uwagi wstępne Trybunału Obrachunkowego na temat sprawozdania pt. „Przegląd ex post ustawodawstwa UE – ugruntowany, lecz niekompletny system”

Pragnę Panu podziękować za pismo z dnia 17 stycznia 2018 r. wystosowane do Ekateriny ZAHARIEWEJ, przewodniczącej Rady do Spraw Ogólnych, w którym zawarł Pan uwagi wstępne Trybunału Obrachunkowego dotyczące sprawozdania pt. „Przegląd ex post ustawodawstwa UE – ugruntowany, lecz niekompletny system”.

Zgodnie z art. 163 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia finansowego sześciotygodniowy okres przeznaczony na przekazanie odpowiedzi Rady został zawieszony pismem Sekretariatu Generalnego Rady z dnia 14 lutego 2018 r. z myślą o umożliwieniu państwom członkowskim przekazania swoich uwag, tak by można było sfinalizować odpowiedź Rady.

Rada pragnie przekazać następujące odpowiedzi odnoszące się do punktów i zaleceń dotyczących Rady.

Odnośnie do pkt 25 i 28:

Rada jest w pełni zaangażowana na rzecz wdrożenia Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa z dnia 13 kwietnia 2016 r., w którym w pkt 20 trzy instytucje należycie uznają znaczenie ewaluacji ex post ustawodawstwa. W tym kontekście trzy instytucje potwierdziły, jak ważna jest możliwie największa spójność i konsekwencja w organizacji prac związanych z ewaluacją skuteczności ustawodawstwa Unii. W pkt 23 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa instytucje te zgodziły się także, by „systematycznie rozważać zasadność stosowania klauzul przeglądowych w ustawodawstwie”.

Zgodnie z pkt 24 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa trzy instytucje zobowiązały się do „informowania się nawzajem w odpowiednim czasie przed przyjęciem lub zmianą swoich wytycznych”. Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa nie przewiduje obowiązku wydawania wytycznych. Do prerogatyw Komisji należy składanie wniosków ustawodawczych, a co za tym idzie proponowanie klauzul dotyczących monitorowania i klauzul przeglądowych. Jak zauważono w uwagach wstępnych, Komisja przyjęła własne wytyczne w sprawie przepisów prawnych dotyczących monitorowania i ewaluacji.

W związku z powyższym Rada uważa, że nie ma obecnie konieczności wydawania wytycznych w sprawie opracowywania klauzul dotyczących monitorowania i klauzul przeglądowych ani zajmowania ogólnego stanowiska w sprawie istnienia lub treści klauzul przeglądowych w ustawodawstwie UE. Przypomina się również, że współustawodawcy muszą analizować klauzule przeglądowe na podstawie konkretnych potrzeb danego ustawodawstwa. Jeżeli chodzi o wspomniane zagadnienia, Rada dokładnie przeanalizuje – z uwzględnieniem wszystkich stosownych kwestii – sprawozdanie końcowe i zalecenia Trybunału Obrachunkowego.

Co do skutków prawnych Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa, termin „porozumienie” oznacza wspólną akceptację pewnych klauzul oraz zamiar ich przestrzegania. Zgodnie z art. 295 TFUE celem porozumienia międzyinstytucjonalnego jest ustalenie warunków współpracy między trzema właściwymi instytucjami. Skutki prawne porozumienia międzyinstytucjonalnego istnieją niezależnie od tego, czy klauzule w nim przewidziane określone są jako „wiążące”, czy nie. Wiążący charakter porozumienia międzyinstytucjonalnego stwierdza się, biorąc pod uwagę intencję jego autorów, która z kolei wynika z treści i brzmienia tekstu, oraz w oparciu o analizę poszczególnych przepisów.

Odnośnie do pkt 45:

Rada podkreśla, że zgodnie z art. 17 TUE to Komisja „nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości”. Komisja jest zatem w szczególności odpowiedzialna za monitorowanie i ewaluację wdrażania prawa UE.

Odnośnie do tytułu wprowadzającego pkt 69–70 i pkt 70:

Rada powtarza, że przywiązuje dużą wagę do przeglądów ex post dokonywanych przez Komisję. Rada jest jednak zdania, że tytuł wprowadzający pkt 69–70 („Parlament Europejski i Rada rzadko reagują bezpośrednio na przeglądy ex post”) może wprowadzać w błąd. Sprawozdanie nie jest właściwie uwzględniane w procesie legislacyjnym, zwłaszcza podczas przygotowywania stanowisk państw członkowskich na szczeblu krajowym, nie dlatego, że nie jest ono omawiane jako takie na forum Rady lub na forum jej organów przygotowawczych. Współustawodawcy mogą uwzględniać i wykorzystywać sprawozdania Komisji na późniejszym etapie i w innym kontekście.

Odnośnie do zalecenia 1: wzmocnienie Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa

Zalecenie 1 lit. a): „Komisja, we współpracy z Parlamentem Europejskim i Radą, powinna, w kontekście obowiązującego porozumienia międzyinstytucjonalnego, opracować vademecum międzyinstytucjonalne na temat klauzul przeglądowych i dotyczących monitorowania, zawierające:

• taksonomię możliwych wyników / przeglądów ex post, o które można wnioskować;
• wytyczne na temat orientacyjnego harmonogramu dla każdego typu przeglądu ex post;
• wytyczne na temat opracowywania klauzul dotyczących monitorowania zarówno względem instytucji lub organów UE, jak i państw członkowskich”.

Uzupełniając uwagi dotyczące pkt 25, Rada pragnie podkreślić, że Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa nie przewiduje opracowania vademecum międzyinstytucjonalnego na temat klauzul przeglądowych i klauzul dotyczących monitorowania.

Rada może zatem częściowo zgodzić się z zaleceniem 1 lit. a) w takim zakresie, w jakim odnosi się ono do roli Komisji.

Zalecenie 1 lit. b): „Komisja powinna zaproponować, by Parlament Europejski i Rada podjęły decyzję w sprawie formy prawnej i środków, które wzmocniłyby wiążący charakter przyszłego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa w celu zmaksymalizowania jego praktycznych skutków”.

Rada pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 295 TFUE przyszłe porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa będzie musiało zostać uzgodnione przez wszystkie właściwe instytucje: Parlament Europejski, Radę i Komisję. W gestii tych trzech instytucji będzie zatem leżeć podjęcie decyzji o wzmocnieniu wiążącego charakteru przyszłego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

Co do istoty sprawy Rada uważa, że Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. jest dostosowane do celu tego dokumentu i że obecnie nie ma potrzeby zawarcia nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego w celu wzmocnienia jego praktycznych skutków.

W związku z tym Rada może częściowo zgodzić się z zaleceniem 1 lit. b) w takim zakresie, w jakim odnosi się ono do art. 295 TFUE.

Mam nadzieję, że odpowiedź ta będzie przydatna do finalizacji sprawozdania Trybunału Obrachunkowego. Pragnę podkreślić, że niniejsza odpowiedź została sporządzona bez uszczerbku dla analizy sprawozdania końcowego i zaleceń Trybunału Obrachunkowego, której dokona Rada. Oczekuję na końcową wersję sprawozdania.

Z wyrazami szacunku

D. TZANTCHEV

Wspólne odpowiedzi Komisji i Rady ds. Kontroli Regulacyjnej

Streszczenie

VI

Od 2017 r. wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa w ramach instrumentu nr 42 zawierają wyraźne odniesienie do sprawozdań śródokresowych, które mogą stanowić wkład w ewaluację, oraz ich krótką definicję. Instrument nr 43 obejmuję ramkę 3 pt. „Działania, które nie muszą być obowiązkowo poddane standardowej ewaluacji”. W wytycznych jasno stwierdzono, że chociaż takie zadanie zasadniczo nie stanowi ewaluacji, „należy je mimo wszystko przeprowadzać przy zachowaniu zasadniczej zgodności z koncepcjami i zasadami ewaluacji” oraz w sposób proporcjonalny. W razie wątpliwości co do właściwego sposobu postępowania z takimi sprawozdaniami służby Komisji powinny omówić dany przypadek z Sekretariatem Generalnym.

VIII

Komisja zwraca uwagę, że program REFIT ewoluował od momentu jego uruchomienia w 2012 r., a jego zakres stopniowo się zwiększał w celu wzmocnienia i zwiększenia widoczności działań Komisji na rzecz identyfikacji i wykorzystywania możliwości uproszczenia przepisów oraz w celu zmniejszenia kosztów regulacyjnych dla przedsiębiorstw i obywateli, nie naruszając jednocześnie celów polityki publicznej.

Program REFIT rozpoczął się od identyfikacji obszarów regulacyjnych i aktów prawnych, które wykazują największy potencjał w tym zakresie. Następnie w tych obszarach przeprowadzono ewaluacje i oceny adekwatności w ramach REFIT, aby na ich podstawie opracować wnioski polityczne.

W 2015 r. program REFIT został wzmocniony poprzez stworzenie platformy REFIT, która miała pomóc w identyfikacji takich przypadków. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń w programie prac Komisji na 2017 r. ogłoszono, że w ramach wszystkich przeglądów istniejących przepisów należy zbadać, czy dane przepisy są odpowiednie do przewidzianych celów, a także przeanalizować możliwość ich uproszczenia oraz zmniejszenia kosztów. To podejście objaśniono również w komunikacie pt. „Lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów”¹ z października 2017 r. i w zmienionych wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa z lipca 2017 r. (instrument nr 2).

Komisja uważa, że w ramach przeglądu z 2017 r. uzasadnienie programu REFIT zostało doprecyzowane, a jego zakres rozszerzony do jego naturalnych granic. Komisja jest zdania, że program w dalszym ciągu wykazuje wartość dodaną, m.in. poprzez sygnalizowanie już na etapie projektowania polityki, jak ważna jest analiza możliwości uproszczenia przepisów i zmniejszenia obciążeń, jak również poprzez zapewnienie widoczności działań Komisji na rzecz uproszczenia przepisów i zmniejszenia obciążeń oraz ułatwienie monitorowania skutków tych działań na etapach przyjmowania i wdrażania aktów ustawodawczych.

Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa potwierdza, jak ważny jest program REFIT dla wszystkich trzech instytucji.

Wstęp

04

Komisja uważa, że istotne są dodatkowe elementy pkt 22 i 23 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa, tj.:

• unikanie nadmiernej regulacji i obciążeń administracyjnych, zwłaszcza względem państw członkowskich; oraz
• uwzględnienie czasu koniecznego na wdrożenie i zebranie danych dotyczących wyników i skutków.

05

Komisja podkreśla, że przeglądy ex post są przeprowadzane z różnych powodów, w związku z czym często są dostosowane do specyfiki danych przepisów. W wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa (instrument nr 42) zdefiniowano nie tylko ewaluacje, ale również sprawozdania z transpozycji, wdrażania i monitorowania, zaś instrument nr 43 obejmuje wytyczne w zakresie ich sporządzania.

Uwagi

40

Grupa robocza ds. monitorowania i kwantyfikacji zebrała się siedmiokrotnie. W wyniku jej dotychczasowych prac powstało 15 prezentacji na temat najlepszych praktyk i narzędzia opracowane przez 12 dyrekcji generalnych, a także dokumenty referencyjne. Te rezultaty są dostępne we wspólnej przestrzeni roboczej, która ma na celu promowanie wymiany najlepszych praktyk między dyrekcjami generalnymi i udostępnianie wiedzy szerszej publiczności, która jest zainteresowana tematem ewaluacji.

44

Od 2017 r. wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa mają zastosowanie również do przeglądów innych niż ewaluacje. Instrument nr 42 zawiera wyraźne odniesienie do sprawozdań śródokresowych, które mogą stanowić wkład w ewaluacje, oraz ich krótką definicję. Istnieją trzy rodzaje takich sprawozdań: sprawozdania z transpozycji / zgodności z przepisami, sprawozdania z wdrażania i sprawozdania z monitorowania. Jak wyjaśniono w instrumencie nr 43, inne działania, w tym „działanie na wczesnym etapie wdrażania interwencji, kiedy nie ma jeszcze dostępu do informacji na temat zmian długookresowych (wyników i skutków)”, należy mimo wszystko przeprowadzać przy zachowaniu zasadniczej zgodności z koncepcjami i zasadami ewaluacji.

Ze względu na różnorodność sytuacji, które są analizowane w ramach poszczególnych przeglądów, należy jednak stosować wytyczne i zestaw instrumentów w sposób proporcjonalny. Na tej samej zasadzie proporcjonalności opiera się kontrola jakości, którą przeprowadza się na dwóch etapach:

• jeżeli badania uzupełniające są przeprowadzane przez zewnętrznych konsultantów, ich sprawozdanie podlega w pierwszej kolejności ocenie jakościowej, którą przeprowadza sama dyrekcja generalna lub grupa przedstawicieli różnych służb, jeżeli taka została stworzona;
• w trakcie procesu konsultacji pomiędzy służbami, które są obowiązkowe w przypadku wszystkich sprawozdań składanych przez Komisję do innych instytucji, odnośne służby przedstawiają swoje uwagi na temat jakości i treści przeglądów ex post.

W wytycznych jasno stwierdzono, że chociaż takie zadanie zasadniczo nie stanowi ewaluacji, „należy je mimo wszystko przeprowadzać przy zachowaniu zasadniczej zgodności z koncepcjami i zasadami ewaluacji” oraz w sposób proporcjonalny. W razie wątpliwości co do właściwego sposobu postępowania z takimi sprawozdaniami służby Komisji powinny omówić dany przypadek z Sekretariatem Generalnym. Mechanizmy wewnętrznej kontroli jakości również powinny w proporcjonalny sposób korzystać z dostępnych zasobów.

47

Komisja odnotowuje uwagę Trybunału Obrachunkowego na temat konieczności bardziej formalnego wyjaśnienia współprawodawcom odnotowywanych opóźnień. Komisja podkreśla, że z wyjątkiem przyczyn opisanych przez Trybunał Obrachunkowy w pkt 48 opóźnienia często są powodowane opóźnieniami w transpozycji przez państwa członkowskie (co z kolei powoduje np. późniejsze opracowanie oceny zgodności), a także opóźnionym wdrożeniem przez państwa członkowskie lub opóźnieniami w sprawozdawczości.

56

Komisja podkreśla, że Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa wyraźnie wskazuje, że dokumenty robocze służb Komisji, przygotowywane po zakończeniu ewaluacji, muszą zawierać jasne podsumowanie wszelkich braków w danych wykorzystanych na poparcie wniosków i solidności wyników. Ponadto w wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa zawarto wymóg jasnego wyjaśnienia w sprawozdaniach z ewaluacji wszelkich ograniczeń w odniesieniu do wykorzystanych dowodów i zastosowanej metodyki, zwłaszcza pod względem ich przydatności jako podstawy do wyciągnięcia wniosków. Wytyczne ulepszono w ramach przeprowadzonego w 2017 r. przeglądu wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa / Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, co powinno doprowadzić do dalszej poprawy.

57

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 44.

62

Komisja nie uważa, że rola, którą odgrywa przewodniczący Rady ds. Kontroli Regulacyjnej w ramach platformy REFIT, lub brak specjalnego sekretariatu, który byłby odrębny hierarchicznie względem Sekretariatu Generalnego Komisji, mogą stanowić zagrożenie dla niezależności obrad Rady. Zabezpieczenie przed takim ryzykiem stanowi m.in. proces obrad Rady, który określono w regulaminie Rady. Komisja nie ma również informacji, jakoby te dwa zagrożenia rzeczywiście występowały, i nie podziela obaw Trybunału, który uważa, że te czynniki mają charakter zagrożeń.

Uwagi Rady ds. Kontroli Regulacyjnej:

Ponadto Rada jest de iure niezależna pod względem funkcjonalnym (jeżeli nie administracyjnym), jak określono w decyzji Przewodniczącego Komisji Europejskiej o ustanowieniu niezależnej Rady ds. Kontroli Regulacyjnej (C(2015) 3263). Trybunał Obrachunkowy określił dwa możliwe zagrożenia dla niezależności Rady:

• jeżeli chodzi o platformę zainteresowanych stron REFIT: zaangażowanie przewodniczącego Rady ds. Kontroli Regulacyjnej jako zastępcy przewodniczącego (w miejsce pierwszego wiceprzewodniczącego) nie zagraża niezależności Rady. Rola przewodniczącego polega przede wszystkim na moderowaniu dyskusji. Przewodniczący Rady ds. Kontroli Regulacyjnej nie uczestniczy w działaniach następczych w odniesieniu do opinii platformy REFIT – te zadania, które są bardziej związane z polityką, zostały powierzone Sekretariatowi Generalnemu;
• ponadto, będąc przewodniczącym platformy REFIT, przewodniczący Rady ds. Kontroli Regulacyjnej ma bezpośredni dostęp do informacji na temat opinii i obaw reprezentantów zainteresowanych stron w odniesieniu do poszczególnych spraw. Zorganizowany w taki sposób kontakt z zainteresowanymi stronami pozwala uniknąć częstej i potencjalnie niewyważonej komunikacji na poziomie indywidualnym między członkami Rady ds. Kontroli Regulacyjnej i zainteresowanym stronami, która stanowiłaby większe zagrożenie dla postrzeganej niezależności Rady.

Brak specjalnego sekretariatu Rady ds. Kontroli Regulacyjnej nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla niezależności Rady, ponieważ Rada w pełni odpowiada za swoją pracę.

72

Jeżeli chodzi o oceny skutków, w których, zdaniem Trybunału Obrachunkowego, nie stosowano się do zasady „najpierw oceniaj”, sytuacja wygląda następująco:

• ocena skutków przedstawiona w dokumencie SWD(2014) 127, który towarzyszył drugiej dyrektywie o prawach akcjonariuszy (dyrektywa (UE) 2017/828), była uzupełniona o elementy ewaluacji, które miały postać m.in. dwóch zielonych ksiąg i dwóch badań zewnętrznych²;
• pozostałe cztery oceny skutków przeprowadzono w okresie, w którym Komisja wciąż była na etapie wdrażania podejścia „najpierw oceniaj” (zob. COM(2010) 543 z dnia 8 października 2010 r.), a przeprowadzenie odrębnych ewaluacji przed oceną skutków nie było wówczas zasadniczo obowiązkowe.

Ramka 5 – Nieprzestrzeganie zasady „najpierw oceniaj” – przykład testu homologacyjnego dotyczącego emisji z pojazdów

Akapit drugi: w ramach oceny adekwatności przedstawionej w dokumencie SWD(2013) 466 przeprowadzono analizę, która została wykorzystana w celu przygotowania wniosku ustawodawczego dotyczącego nowego rozporządzenia ramowego w sprawie homologacji typu pojazdu. Przestrzegano zatem zasady „najpierw oceniaj”.

W ocenie skutków przedstawionej w dokumencie SWD(2014) 33 zaproponowano sześć zmian technicznych w przepisach w zakresie emisji zanieczyszczeń, których nie obejmowała ocena adekwatności. Jeżeli chodzi o kwestię metod pomiaru, od 2011 r. Komisja podejmowała już działania (zob. oświadczenie JRC na posiedzeniu komisji Parlamentu Europejskiego ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym z dnia 16 kwietnia 2016 r.), które zaowocowały przyjęciem trzech rozporządzeń Komisji w latach 2015–2016.

Sekcja poświęcona definicji problemu w ocenie skutków, którą przedstawiono w dokumencie SWD(2014) 33, zawiera ocenę ewaluacyjną – była to powszechna praktyka stosowana do czasu przyjęcia dokumentu COM(2013) 686, jak wyjaśniono w pkt 72.

Akapit trzeci: Komisja zaznacza, że taka uwaga nie ma znaczenia, ponieważ afera Dieselgate dotyczy manipulowania wynikami testów przez producentów samochodów przy pomocy nielegalnych urządzeń ograniczających skuteczność działania. Kwestia ta nie ma znaczenia w kontekście rygorystyczności testów lub ich reprezentatywności w odniesieniu do rzeczywistych warunków jazdy.

73

Komisja podkreśla, że nie ma żadnej istotnej przyczyny ani żadnych dowodów, by twierdzić, że przeprowadzanie równoległych ocen skutków i ewaluacji budzi wątpliwości co do niezależności każdego z procesów. W zakresie uprawnień wyraźnie rozdzielono oba procesy i przewidziano wymóg uwzględnienia wszystkich istotnych wniosków w ocenie skutków. Ewaluacje / oceny skutków przeprowadza się równolegle zwykle ze względu na ograniczenia czasowe, kiedy nie można przeprowadzić ich jedna po drugiej.

Komisja podkreśla, że dzięki możliwości przeprowadzenia równoległych ewaluacji lub ocen nawet w przypadku ograniczeń czasowych ewaluacja może zostać przeprowadzona w takim terminie, aby wykorzystać ją przy podejmowaniu decyzji politycznych. Głównym wyzwaniem jest zapewnienie ogólnej jakości tego procesu w kontekście ograniczonych ram czasowych.

75

Komisja uważa, że chociaż program REFIT ewoluował na przestrzeni czasu, jego charakter jest obecnie jasny. Program oferuje kompleksowe ramy do celów poprawy skuteczności i efektywności prawa Unii, został w całości włączony w cykl decyzyjny Komisji i charakteryzuje się dużym zaangażowaniem zainteresowanych stron.

Program REFIT stanowi integralną część rocznego programu prac Komisji. Od 2017 r. jest uwzględniany w procesie decyzyjnym Komisji i wykorzystywany we wszystkich inicjatywach, które podejmuje Komisja w celu przeglądu istniejących przepisów prawa Unii.

76

Komisja uważa, że program REFIT jest wyraźnie i precyzyjnie ukształtowany jako horyzontalny program Komisji na rzecz uproszczenia przepisów i zmniejszenia obciążeń. Wcześniejsze programy, na których się on opierał, zostały w pełni włączone w jego zakres. Od 2017 r. wszystkie przeglądy i ewaluacje przepisów uważa się za objęte REFIT.

78

W 2017 r. w zaktualizowanym Zestawie instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa Komisja wyjaśniła, że uznaje wszystkie ewaluacje i oceny adekwatności za objęte REFIT, jeżeli w ich ramach ocenia się efektywność prawa Unii i jeżeli mogą one doprowadzić do przeglądów legislacyjnych w celu poprawy skuteczności i efektywności przepisów.

79

Komisja przyznaje, że instrument nr 2 w ramach wytycznych mógłby lepiej wyjaśniać tę kwestię. W 2017 r. w zestawie instrumentów stwierdzono wyraźnie, że „wszystkie inicjatywy na rzecz zmian w istniejących przepisach (…) obejmuje się programem REFIT (…)”. Jasne jest również, że „wszystkie ewaluacje i oceny adekwatności przyczyniają się do realizacji programu REFIT”. Pewną niejasność wprowadza pozostała część zdania, zgodnie z którą „nie ma potrzeby określać każdej ewaluacji lub oceny adekwatności osobno jako działanie objęte programem REFIT” – wszystkie ewaluacje i oceny adekwatności są bowiem z definicji objęte REFIT.

Zarówno ewaluacje, jak i inicjatywy ustawodawcze są ujęte w tablicy wyników REFIT³, aby wykazać łańcuch działań objętych programem REFIT w całym cyklu tworzenia polityki.

81

Komisja nie uważa, by komunikacja dotycząca programu REFIT była niewystarczająca. Komunikacja z zewnętrznymi zainteresowanymi stronami dotycząca programu REFIT jest wymagająca ze względu na jej złożoność i trudności w oszacowaniu ilościowym jej rezultatów. Komisja podjęła jednak intensywne działania, aby tablica wyników REFIT w wersji cyfrowej opracowanej w październiku 2017 r. była bardziej przyjazna dla użytkowników. Tablica ta przedstawia stan prac w zakresie wdrażania wszystkich inicjatyw objętych programem REFIT, a także informacje na temat rezultatów ilościowych i jakościowych według pierwszeństwa obszarów polityki.

W 2018 r. do tablicy wyników REFIT zostanie dodany bezpośredni link do formularza zwrotnego dla zainteresowanych stron pt. „Lighten the Load” („Zmniejszyć obciążenie”).

Wnioski i zalecenia

84

Komisja uważa, że program REFIT oferuje kompleksowe ramy do celów poprawy skuteczności i efektywności prawa Unii. Został on całkowicie włączony w cykl decyzyjny Komisji i charakteryzuje się dużym zaangażowaniem zainteresowanych stron.

85

Komisja przyznaje, że mimo Porozumienia międzyinstytucjonalnego brakuje wspólnych wytycznych dla trzech instytucji w zakresie opracowywania klauzuli przeglądowych i dotyczących monitorowania do celów przeglądów ex post.

86

Komisja jest gotowa do rozmów ze współprawodawcami na temat tego, w jaki sposób najlepiej wyeliminować problem braku wspólnych definicji przy jednoczesnym zachowaniu jej prawa inicjatywy. Komisja podkreśla jednak, że potrzeby w zakresie monitorowania i ewaluacji są często specyficzne w zależności od danych przepisów, w związku z czym należałoby to uwzględnić we wszelkich wspólnych definicjach.

87

Komisja wskazuje, że zgodnie z Porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa w przepisach należy w stosownych przypadkach uwzględnić wymogi dotyczące monitorowania i ewaluacji przepisów, unikając jednocześnie nadmiernej regulacji i obciążeń administracyjnych, zwłaszcza względem państw członkowskich, i zachowując proporcjonalność tych wymogów z perspektywy obciążenia obowiązkami sprawozdawczymi zainteresowanych stron i MŚP.

Zalecenie 1 – Wzmocnienie Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa

a)

Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim dotyczy ono Komisji.

W ramach przeprowadzonego w 2017 r. przeglądu wytycznych i zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa Komisja dodała szczególny instrument, aby odnieść się do tej kwestii (instrument nr 42). Na tej podstawie Komisja jest gotowa do rozmów z współprawodawcami na temat tego, w jaki sposób opracować taksonomię możliwych przeglądów rezultatów / ex post oraz wytyczne na temat orientacyjnego harmonogramu dla każdego typu przeglądu ex post i opracowywania klauzuli dotyczących monitorowania. W takiej taksonomii należałoby uwzględnić, że poszczególne akty ustawodawcze mogą wymagać szczególnych rozwiązań w zakresie monitorowania, oraz zachować prawo inicjatywy Komisji.

b)

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Zgodnie z art. 295 TFUE porozumienie międzyinstytucjonalne nie musi mieć charakteru wiążącego.

W 2016 r. trzy instytucje zadecydowały wspólnie, by Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa nie było prawnie wiążące. Istnieje szereg problemów natury prawnej i instytucjonalnej, których wszystkie trzy instytucje chciały uniknąć w toku negocjacji Porozumienia – kwestie te nadal pozostają aktualne⁴. Obecnie nie planuje się przeglądu obowiązującego Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

89

Komisja podkreśla, że od przeglądu w 2017 r. wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa mają zastosowanie również do przeglądów innych niż ewaluacje.

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 44.

90

W Zestawie instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa przewidziano wyraźny wymóg, aby stosowana metodyka została dokładnie opisana, co ma proporcjonalne zastosowanie do pozostałych rodzajów przeglądu ex post.

91

Komisja zgadza się, że jasność w zakresie tych kwestii jest istotna. Komisja podkreśla, że Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa wyraźnie wskazuje, że dokumenty robocze służb Komisji, przygotowywane po zakończeniu ewaluacji, muszą zawierać jasne podsumowanie wszelkich braków w danych wykorzystanych na poparcie wniosków i solidności wyników. Ponadto w wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa zawarto wymóg jasnego wyjaśnienia w sprawozdaniach z oceny wszelkich ograniczeń w odniesieniu do wykorzystanych dowodów i zastosowanej metodyki, zwłaszcza pod względem ich przydatności jako podstawy do wyciągnięcia wniosków. Wytyczne te ulepszono w ramach przeprowadzonego w 2017 r. przeglądu wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa / Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, co powinno doprowadzić do dalszej poprawy.

92

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 44. Mandat Rady ds. Kontroli Regulacyjnej nie przewiduje takiej możliwości, ponieważ przeglądy ex post nie mają zawierać istotnych elementów ewaluacji.

Zalecenie 2 – Lepsze zapewnianie jakości przeglądów ex post dzięki zdefiniowaniu minimalnych norm jakości dla wszystkich przeglądów ex post

a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie opierać się na wytycznych, które są już zawarte w jej zestawie instrumentów (instrument nr 42). Powodzenie tych działań będzie jednak uzależnione od przyszłego porozumienia z Parlamentem Europejskim i Radą, jak wskazano w zaleceniu 1 lit. a).

b)

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Komisja jest gotowa, aby przyjrzeć się tej kwestii podczas rozważania ogólnej potrzeby możliwych zmian w zakresie uprawnień Rady ds. Kontroli Regulacyjnej. Komisja podejmie działania z uwzględnieniem następujących elementów:

• Komisji zależy na tym, by zasoby Rady ds. Kontroli Regulacyjnej były wykorzystywane w sytuacjach, w których mogą one zapewnić największą wartość dodaną w zakresie poprawy przeglądów przepisów; oraz
• wszelkie rozszerzenie zakresu uprawnień Rady ds. Kontroli Regulacyjnej będzie uzależnione od uzgodnienia przez instytucje taksonomii przeglądów ex post i wyznaczenia minimalnych standardów przy zachowaniu prawa inicjatywy Komisji.

Uwagi Rady ds. Kontroli Regulacyjnej:

Rada dostrzega logikę zalecenia dotyczącego rozszerzenia zakresu przeprowadzanych przez nią kontroli, tak aby objąć nimi również przeglądy ex post inne niż ewaluacje. Korzystając z jasno opisanej taksonomii i uzgodnionych minimalnych standardów, Rada mogłaby skoncentrować swoje zasoby na najważniejszych przeglądach ex post. W związku z tym Rada musiałaby dokonywać wyboru w oparciu o wyczerpujące długoterminowe planowanie tych przeglądów.

c)

Komisja przyjmuje to zalecenie, które jest uzależnione od wyników przyjęcia zalecenia 2 lit. a) i zalecenia 1 lit. a).

Zalecenie 3 – Przeprowadzenie analizy luk w zdolnościach w zakresie gromadzenia danych i zarządzania nimi

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Służby Komisji, w tym centrum kompetencji ds. oceny mikroekonomicznej Wspólnego Centrum Badawczego, podejmowały działania w zakresie inwentaryzacji różnych baz danych, które opracowała Komisja lub do których ma ona dostęp. Uwzględniając powiązane z tymi działaniami obciążenia i koszty administracyjne, w stosownych przypadkach służby te skupią się na identyfikowaniu luk w generowaniu, gromadzeniu i ponownym wykorzystywaniu danych na szczeblu przedsiębiorstw, które to luki mogłyby wymagać szczególnych działań.

W każdym razie w przypadku konkretnych aktów ustawodawczych często będzie konieczne zastosowanie mechanizmów ad hoc, aby generować, gromadzić i (ponownie) wykorzystywać dane wymagane na potrzeby solidnych, opartych na dowodach przeglądów ex post, a także przeprowadzenie odpowiednich działań najlepiej pasujących do danej sytuacji.

95

Obecnie zasadę „najpierw oceniaj” stosuje się w przypadku około 75 % ocen skutków towarzyszących przeglądom przepisów.

Jeżeli chodzi o równoległe ewaluacje, Komisja odwołuje się do odpowiedzi dotyczącej pkt 73.

Zalecenie 4 – Zapewnienie poszanowania zasady „najpierw oceniaj”

a)

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Komisja przywiązuje ogromną wagę do stosowania zasady „najpierw oceniaj” w największym możliwym zakresie. Lepsze stanowienie prawa to instrument, który ma stanowić podstawę do podejmowania rozsądnych decyzji politycznych we właściwym czasie, ale nie może on zastąpić decyzji politycznych. W pewnych okolicznościach, np. w pilnych sytuacjach, Komisja może być zmuszona do działania bez podjęcia wszystkich kroków w ramach podejścia na rzecz lepszego stanowienia prawa, zachowując w pełni swoje prawo inicjatywy.

b)

Rada ds. Kontroli Regulacyjnej przyjmuje to zalecenie.

Już teraz Rada odgrywa czynną rolę, podkreślając znaczenie tej zasady oraz prowadząc monitorowanie i sprawozdawczość w tym zakresie.

96

Zob. odpowiedź Komisji do pkt VIII.

Komisja zwraca uwagę, że program REFIT ewoluował od momentu jego uruchomienia w 2012 r., a jego zakres stopniowo się zwiększał w celu wzmocnienia i zwiększenia widoczności działań Komisji na rzecz identyfikacji i wykorzystywania możliwości uproszczenia przepisów oraz w celu zmniejszenia kosztów regulacyjnych dla przedsiębiorstw i obywateli, nie naruszając jednocześnie celów polityki publicznej.

Komisja uważa, że w ramach przeglądu z 2017 r. uzasadnienie programu REFIT zostało doprecyzowane, a jego zakres rozszerzony do jego naturalnych granic. Komisja jest zdania, że program w dalszym ciągu wykazuje wartość dodaną, m.in. poprzez sygnalizowanie już na etapie projektowania polityki, jak ważna jest analiza możliwości uproszczenia przepisów i zmniejszenia obciążeń, jak również poprzez zapewnienie widoczności działań Komisji na rzecz uproszczenia przepisów i zmniejszenia obciążeń oraz ułatwienie monitorowania skutków tych działań na etapach przyjmowania i wdrażania aktów ustawodawczych.

Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa potwierdza wagę i znaczenie programu REFIT dla wszystkich trzech instytucji.

Zalecenie 5 – Włączanie programu REFIT do cyklu lepszego stanowienia prawa

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Komisja uważa, że koncepcja REFIT została doprecyzowana. Komisja zgadza się, że należy poprawić komunikację dotyczącą programu REFIT w ramach cyklu lepszego stanowienia przepisów.

Wykaz skrótów i glosariusz

Ewaluacja: oparty na dowodach osąd dotyczący zakresu, w jakim interwencja była skuteczna i wydajna, odpowiednia w kontekście potrzeb i celów, spójna wewnętrznie i z innymi interwencjami politycznymi UE oraz osiągnęła unijną wartość dodaną (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Grupa sterująca złożona z przedstawicieli różnych służb: grupa sterująca złożona z przedstawicieli różnych służb składa się z osób pochodzących z szeregu dyrekcji generalnych, których obszar pracy jest taki sam jak przedmiot ewaluacji lub jest do niego podobny, a także z przedstawiciela działu. ds. ewaluacji dyrekcji generalnej przeprowadzającej ewaluację. Grupa powinna być zaangażowana we wszystkie kluczowe aspekty ewaluacji, w szczególności od ustanowienia (plan działania) po opracowanie dokumentu roboczego służb Komisji oraz poddanie go konsultacjom pomiędzy służbami (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Klauzula dotycząca monitorowania: klauzula w akcie prawnym UE upoważniająca Komisję lub państwa członkowskie do monitorowania wdrażania lub stosowania całego lub części aktu prawnego (źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy).

Klauzula przeglądowa: klauzula w akcie prawnym UE upoważniająca Komisję lub państwa członkowskie do przeprowadzania pewnej formy przeglądu ex post całego lub części aktu prawnego (źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy).

Lepsze stanowienie prawa: opracowywanie polityki i prawa w sposób gwarantujący osiągnięcie celów przy minimalnych kosztach. Lepsze stanowienie prawa nie odnosi się do regulacji ani deregulacji. Zakłada ono, że decyzje polityczne będą przygotowywane w sposób jawny i przejrzysty, na bazie najlepszych dostępnych informacji oraz z istotnym udziałem zainteresowanych stron (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Ocena adekwatności: kompleksowa ocena obszaru polityki, w ramach której zazwyczaj sprawdza się, w jaki sposób kilka powiązanych aktów ustawodawczych przyczyniło się (bądź nie) do osiągnięcia celów polityki (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Ocena skutków ex ante: narzędzie polityki, którego celem jest gromadzenie dowodów (w tym rezultatów ewaluacji) na potrzeby oceny, czy przyszłe działania UE o charakterze ustawodawczym lub nieustawodawczym są uzasadnione oraz jak należy opracować koncepcję takiego działania, aby osiągnąć cele polityki. Ocena skutków musi zawierać określenie i opis problemu, który należy rozwiązać, ustanawiać cele, formułować warianty strategiczne oraz oceniać oddziaływanie tych wariantów. System oceny skutków Komisji opiera się na zintegrowanym podejściu, skoncentrowanym na ocenie oddziaływania na środowisko oraz skutków społecznych i gospodarczych szeregu wariantów strategicznych, uwzględniając tym samym zrównoważony rozwój w kształtowanie polityki Unii (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

OECD: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

Przegląd ex post ustawodawstwa: narzędzie polityki skutkujące opracowaniem dokumentu lub zestawu dokumentów prezentujących retrospektywną analizę jednego lub wszystkich aspektów interwencji regulacyjnej UE (jednego lub kilku aktów ustawodawczych), wraz z elementami oceniającymi lub bez takich elementów. W Komisji dokumenty takie mogą przybierać formę sprawozdania Komisji lub dokumentu roboczego służb oraz mogą być uzupełnione zewnętrznymi badaniami (źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy).

Rada ds. Kontroli Regulacyjnej: niezależny organ Komisji oferujący doradztwo na rzecz kolegium. Zapewnia ona centralną kontrolę jakości i wsparcie na rzecz ocen skutków i prac Komisji związanych z ewaluacją. Rada przeprowadza analizy oraz wydaje opinie i zalecenia na temat wszystkich projektów ocen skutków i najważniejszych ewaluacji Komisji, a także ocen adekwatności obowiązującego ustawodawstwa (źródło: strona internetowa Europa).

REFIT: program sprawności i wydajności regulacyjnej Komisji ustanowiony w 2012 r. w celu zapewnienia, by prawo Unii było „dostosowane do potrzeb”. Jest to proces, w ramach którego analizowane jest obowiązujące ustawodawstwo i działania w celu upewnienia się, że korzyści z prawa Unii są osiągane przy jak najmniejszych kosztach dla zainteresowanych stron, obywateli i administracji publicznych oraz że koszty regulacyjne są ograniczane, w miarę możliwości, bez wpływu na cele polityki będące przedmiotem danej inicjatywy (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Sprawozdanie z wdrażania: sprawozdanie koncentrujące się na transpozycji dyrektywy oraz zgodności przepisów krajowych z tą dyrektywą. Sprawozdania te są czasem określane sprawozdaniami z transpozycji (źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy).

Sprawozdanie ze stosowania: sprawozdanie zawierające analizę stosowania aktu prawnego. Sprawozdania te obejmują informacje na temat środków wykonawczych wdrożonych w państwach członkowskich. Dostępne są pewne dane z monitorowania (źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy).

SWD: (ang. Staff Working Document) dokument roboczy służb Komisji Europejskiej.

Zasada „najpierw oceniaj”: (niewiążąca) zasada, zgodnie z którą terminowe rezultaty ewaluacji zapewniają wkład w proces kształtowania polityki; w praktyce oznacza to, że oceny skutków przeprowadzane przed opracowaniem wniosków ustawodawczych powinny opierać się na wnioskach wyciągniętych z ewaluacji, identyfikujących problemy, braki, wyzwania i sukcesy (źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Przypisy

¹ COM(2015) 215 final, „Program UE – Lepsze wyniki dzięki lepszemu stanowieniu prawa”.

² SWD(2017) 350 final, „Wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa”. Zestaw instrumentów towarzyszy wytycznym i uzupełnia je, zapewniając bardziej szczegółowe informacje na temat ich stosowania.

³ Od 1996 r. Komisja wymaga od swoich służb przeprowadzania ewaluacji ex post wszystkich programów wydatków.

⁴ SEC(2000) 1051 „Orientacja na wyniki: wzmocnienie oceny działań Komisji”; C(2002) 5267/1 „Standardy oceny i dobra praktyka”; przewodnik Komisji: „Ocena działań UE. Praktyczny przewodnik dla służb Komisji” (DG Budget, 2004 r.); SEC(2007) 1341 „Zmiana standardów kontroli wewnętrznej i ram stanowiących ich podstawę”; SEC(2007) 213 final „Odpowiedź na strategiczne potrzeby: bardziej intensywne wykorzystanie ocen”; przewodnik Komisji: „EVALSED (ewaluacja rozwoju społeczno-gospodarczego). Kompendium: metody i techniki” (DG REGIO, 2009 r.); COM(2012) 746 final „Sprawność regulacyjna UE”; COM(2013) 686 final „Wzmocnienie podstaw inteligentnych regulacji – usprawnienie oceny”; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final „Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów”.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, 13 kwietnia 2016 r.

⁷ Podczas rozpatrywania różnych przeglądów Trybunał przeanalizował także badania prowadzone zewnętrznie, zlecone przez Komisję w celu uzupełnienia niektórych przeglądów (zwane „badaniami uzupełniającymi”). W kilku przypadkach, gdy sprawozdanie Komisji nie było dostępne, za dokument o charakterze przeglądowym uznano badanie zewnętrzne.

⁸ Europejska wartość dodana jest rozumiana jako „wartość wynikająca z interwencji UE wykraczająca poza wartość, która zostałaby uzyskana bez tej interwencji, przez działanie samego państwa członkowskiego”, SEC(2011) 867 final, „Wartość dodana budżetu UE”. Zestaw instrumentów z 2017 r. stanowi, że europejska wartość dodana „koncentruje się na zmianach, które można racjonalnie uznać za wynikające z interwencji UE, wykraczających poza działania, których można racjonalnie oczekiwać od krajowych działań państw członkowskich”.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Zestaw instrumentów towarzyszący wytycznym w sprawie lepszego stanowienia prawa.

¹¹ Cztery kraje zajmujące miejsca w czołówce to Australia, Zjednoczone Królestwo, Meksyk i Niemcy.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015 (Przegląd polityki regulacyjnej OECD w 2015 r.), OECD Publishing, Paryż, 2015 r. (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Sprawozdanie specjalne nr 3/2010 pt. „Oceny oddziaływania w instytucjach Unii Europejskiej: czy wspierają one procesy decyzyjne?”.

¹⁴ Kontrola obejmuje całe prawo wtórne (dyrektywy i rozporządzenia) objęte kompetencjami czterech DG, które zostało przyjęte lub było rozważane przez obydwu współustawodawców. Z zakresu wyłączone zostały środki wykonawcze i pozostałe prawo wtórne, a także przegląd programów wydatków, plany działania, komunikaty, przeglądy prowadzone przez agencje, zalecenia Rady i decyzje. Z zakresu wyłączono także przeglądy całych agencji z wyjątkiem szczególnych działań agencji zleconych w kontekście danej dyrektywy lub rozporządzenia (tj. powiązanych z wynikami w danym obszarze polityki, a nie działalnością agencji).

¹⁵ Obejmuje to przeglądy zakończone lub będące w toku na dzień 31.12.2016 r.

¹⁶ Jako że DG GROW została utworzona w 2015 r. w wyniku połączenia części DG ENTR i DG MARKT, w zakres próby włączone zostały przeglądy i oceny skutków tych wcześniejszych DG.

¹⁷ W niniejszym sprawozdaniu, o ile nie zaznaczono inaczej, „ocena skutków” odnosi się do „oceny skutków ex ante”.

¹⁸ Załącznik I do programu prac Komisji.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Komunikat komisarz Dalii Grybauskaité do Komisji, w porozumieniu z przewodniczącym: „Odpowiedź na strategiczne potrzeby: bardziej intensywne wykorzystanie ocen”, SEC (2007) 213; oraz C(2002)5267: komunikat do Komisji „Standardy oceny i dobra praktyka” z dnia 23.12.2002 r.

²¹ Zestaw instrumentów Komisji Europejskiej służących lepszemu stanowieniu prawa, instrument nr 42.

²² Wspólny przewodnik praktyczny Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji przeznaczony dla osób redagujących akty prawne Unii Europejskiej, Unia Europejska, 2015 r.

²³ Art. 23 przewiduje, że „Trzy Instytucje zgadzają się, by systematycznie rozważać zasadność stosowania klauzul przeglądowych w ustawodawstwie i uwzględniać czas konieczny na ich wdrożenie oraz na zebranie danych dotyczących wyników i skutków”; Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, 13 kwietnia 2016 r.

²⁴ Sprawa C-343/09, Afton Chemical, 8 lipca 2010 r., pkt 30–40; sprawa C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4 maja 2016 r., pkt 64–66.

²⁵ „Ocena wdrażania” jest terminem stosowanym przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego w celu odniesienia się do dokumentów referencyjnych dotyczących ewaluacji ex post dla sprawozdań z wdrażania sporządzanych przez komisje parlamentarne.

²⁶ Parlament Europejski, dokument roboczy Działu ds. Oceny Ex Post (EVAL) pt. „Method and process” [Metodyka i proces].

²⁷ Próba niedawno przyjętego ustawodawstwa (lata 2014–2016).

²⁸ Trzy ze 105 przeanalizowanych aktów zostały wykluczone z próby ze względu na brak znaczenia.

²⁹ Zestaw instrumentów Komisji Europejskiej służących lepszemu stanowieniu prawa, rozdział 6, s. 314.

³⁰ „Europejska ocena wdrażania jest podstawowym dokumentem referencyjnym dla komisji parlamentarnych, gdy przygotowują one »sprawozdanie z wdrażania« dotyczące transpozycji polityki lub prawa UE do prawa krajowego oraz ich stosowania w prawie krajowym”, Parlament Europejski, dokument roboczy EVAL pt. „Method and process”.

³¹ Opóźnienia te są liczone jedynie względem wymaganych zgodnie z prawem terminów przeglądów.

³² Długość opóźnienia w przypadku trwających przeglądów (nieopublikowanych do dnia 31.12.2016 r.) stanowi różnicę między wyznaczonym terminem a dniem 31.12.2016 r.

³³ Zestaw instrumentów Komisji Europejskiej służących lepszemu stanowieniu prawa, instrument nr 41 w sprawie ustaleń dotyczących monitorowania i wskaźników, s. 270.

³⁴ Podczas analizowania kwestii metodyki Trybunał zbadał jedynie przeglądy zawierające element oceniający (ewaluacje i inne).

³⁵ Wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa zawierają wymóg, by ewaluacje i oceny adekwatności uwzględniały pięć kryteriów: odpowiedniość, skuteczność, wydajność, spójność i europejską wartość dodaną. Europejska wartość dodana obejmuje zasady pomocniczości i proporcjonalności.

³⁶ Z zakresu wyłączona została pewna liczba ukończonych przeglądów, gdyż nie obejmowały one żadnych elementów oceniających.

³⁷ Ocena REFIT dyrektywy 2002/49/WE odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (SWD(2016) 454), opublikowana w grudniu 2016 r.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Ocena adekwatności dyrektywy ptasiej i siedliskowej (SWD(2016) 472), opublikowana w dniu 16.12.2016 r.

⁴¹ COM(2012) 746 final, s. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Zielona księga pt. „Ład korporacyjny w instytucjach finansowych oraz polityka wynagrodzeń” (COM(2010) 284), zielona księga z 2011 r. pt. „Unijne ramy ładu korporacyjnego” (COM(2011) 164) oraz dwa badania zewnętrzne w sprawie monitorowania i egzekwowania zasad ładu korporacyjnego w państwach członkowskich w 2009 r.: http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf oraz w sprawie obowiązków i odpowiedzialności kierownictwa w 2013 r.: http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf, a także inne szczególne elementy ewaluacji związane z nowymi środkami.

³ Tablica wyników REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html

⁴ Kwestie te obejmują następujące pytania: czy takie wiążące porozumienie powodowałoby powstanie praw i obowiązków tylko dla jego stron czy również dla osób trzecich? Czy Trybunał Sprawiedliwości byłby właściwy do orzekania w sprawie możliwych naruszeń takiego wiążącego porozumienia i jakie byłyby środki zaradcze? Czy należałoby określić procedurę arbitrażową na wypadek, gdyby strony nie chciały skierować sprawy do Trybunału? W jaki sposób należałoby to zorganizować? Są to ważne pytania, na które należałoby odpowiedzieć, rozważając wiążący charakter porozumień międzyinstytucjonalnych.

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	26.10.2016 r.
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	17.1.2018 r.
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po postępowaniu kontradyktoryjnym	16.5.2018 r.
Oficjalne odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) otrzymane we wszystkich językach urzędowych	PE: 27.3.2018 r. Rada: 25.4.2018 r. KE i Rada ds. Kontroli Regulacyjnej: 9.4.2018 r.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału Henri Grethen, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Marc Hostert, szef gabinetu, oraz główny zespół kontrolny w następującym składzie: Emmanuel Rauch, kierownik, a także kontrolerzy: Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards i Ekaterina Vaahtera.

Od lewej: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9755-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/861303	QJ-AB-18-007-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9699-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/6548	QJ-AB-18-007-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.