Ex post preispitivanje zakonodavstva EU-a: sustav je dobro uspostavljen, ali nedovršen

Sažetak

O ex post preispitivanju zakonodavstva i boljoj regulativi

I

Ex post preispitivanje zakonodavstva ključan je dio politike Komisije za bolju regulativu. Cilj mu je doprinijeti ostvarivanju ciljeva javne politike uz minimalne troškove i povećati dodatnu vrijednost intervencija EU-a. Komisija je 2015. postavila čvršće temelje za svoju politiku bolje regulative donošenjem Agende za bolju regulativu.

Način provedbe revizije

II

U okviru revizije Sud je procijenio jesu li planiranje, primjena, kontrola kvalitete i upravljanje u vezi sa sustavom EU-a za ex post preispitivanje zakonodavstva bili pravilni, te jesu li time djelotvorno doprinijeli ciklusu bolje regulative.

III

Revizijom su obuhvaćena ex post preispitivanja zakonodavstva koja su u razdoblju 2013. – 2016. obavile četiri glavne uprave Komisije, kao i sve zakonodavstvo te ex ante procjene učinka u vezi s djelokrugom tih glavnih uprava doneseni u razdoblju 2014. – 2016.

Nalazi revizije

IV

Općenito govoreći, Sud je zaključio da trenutačni sustav Komisije za ex post preispitivanje zakonodavstva dobro odgovara stanju u većini država članica. Kad je konkretnije riječ o evaluacijama, Komisija je osmislila sustav kojim se, gledano u cjelini, dobro upravlja i čija se kvaliteta kontrolira na odgovarajući način, čime se djelotvorno doprinosi ciklusu bolje regulative. Međutim, kad je riječ o ostalim vrstama preispitivanja, Sud je utvrdio da postoje određeni nedostatci.

V

Utvrđeno je da su klauzule o preispitivanju i, u manjoj mjeri, klauzule o praćenju u širokoj uporabi u zakonodavstvu EU-a. Međutim, zbog nepostojanja jedinstvenih međuinstitucijskih definicija i smjernica za sastavljanje zakonodavstva njihov sadržaj, a time ni očekivana ostvarenja, nisu uvijek jasni.

VI

Evaluacije se obično provode u skladu s pravnim zahtjevima i dobrom praksom, no to ne vrijedi u jednakoj mjeri za ostale vrste preispitivanja, na koje se smjernice za bolju regulativu nisu primjenjivale do 2017. Sud je određene nedostatke utvrdio i u prikazu metodologije koja se primjenjivala, kao i u navođenju ograničenja podataka u relevantnim slučajevima.

VII

Također je utvrđeno da su ex post preispitivanja javno dostupna i da se u velikoj većini njih iznosi jasan zaključak i navode daljnji koraci koje je potrebno poduzeti. Komisija je svoja izvješća o ex post preispitivanjima sustavno prosljeđivala suzakonodavcima (Europskom parlamentu i Vijeću), no oni rijetko imaju izravnu reakciju koju upućuju Komisiji. Osim toga, Komisija se ponekad u pripremi ex ante procjena učinaka ne služi ex post preispitivanjima. Međuinstitucijski sporazum između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o boljoj izradi zakonodavstva, koji sadržava odredbu o preispitivanju postojećih zakona, nije obvezujuće naravi.

VIII

Naposljetku, Sud je utvrdio da program REFIT nema jasnu osnovu te da nisu jasni ni kriteriji prema kojima se pojedinačne inicijative uključuju u taj program. Istodobno, program REFIT u smjernicama je predstavljen kao poseban program. Zbog toga se dovodi u pitanje njegova trenutačna narav i dodana vrijednost.

Preporuke Suda

IX

Na temelju tih zapažanja Sud je iznio niz preporuka Komisiji i jednu preporuku Odboru za nadzor regulative.

Uvod

Ex post preispitivanja zakonodavstva ključan su dio zakonodavnog ciklusa

01

Ex post preispitivanje zakonodavstva ključan je dio politike Komisije za bolju regulativu čiji je cilj doprinijeti realizaciji odluka u pogledu javnih politika i povećati dodanu vrijednost intervencija EU-a. Ex post preispitivanje može se smatrati završnom fazom zakonodavnog ciklusa kojom se pruža retrospektivna analiza jednog ili svih aspekata određene regulatorne intervencije EU-a, neovisno o tome je li riječ o jednom zakonodavnom aktu ili više njih. Također se može smatrati polazištem za razumijevanje učinaka, nedostataka i prednosti postojeće politike ili propisa koje služi kao izvor povratnih informacija za izradu novih propisa ili izmjena postojećih. Ex post preispitivanja treba sagledavati u kontekstu ciklusa poboljšanih procesa i ishoda u svakoj fazi zakonodavnog postupka, od kojih svaki ima pozitivan utjecaj i povećava kvalitetu ostalih elemenata (vidi sliku 1.).

Sve veća važnost ex post preispitivanja

02

Na razini institucija EU-a začetak koncepta bolje regulative seže natrag u 2001. godinu, na sastanke Europskog vijeća u Göteborgu i Laekenu. Trenutačna agenda EU-a za bolju regulativu¹, inicijativa Junckerove Komisije, objavljena je 2015. godine, istodobno s nekoliko drugih inicijativa. Uz nju su bile priložene smjernice, uključujući paket instrumenata, koje su preispitane sredinom 2017.²

03

Europska komisija u nekoliko je navrata tijekom posljednjih dvaju desetljeća istaknula koliko je pravilno provođenje evaluacija važno za kvalitetu zakonodavstva³. Radom na boljoj regulativi Komisija je željela povećati dodanu vrijednost intervencija EU-a u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Na slici 2. nalazi se kronološki prikaz glavnih inicijativa u tom pogledu⁴.

04

Tijekom posljednjih godina došlo je do velikih promjena. Od 2013. godine Komisija se obvezala primjenjivati načelo prethodne evaluacije, što znači da bi prije izrade procjene učinka u vezi s novim zakonodavnim prijedlozima trebalo obaviti evaluaciju postojećeg zakonodavstva. Te iste godine potvrdila je da je i dalje potrebno uložiti velike napore kako bi se zajamčilo da se njezinim aktivnostima ex post preispitivanja mogu pružati pravodobne i relevantne informacije za proces donošenja odluka⁵. U međuinstitucijskom sporazumu iz 2016.⁶ istaknuta je važnost evaluacije te su se njegove potpisnice njime obvezale da u zakonodavstvo u relevantnim slučajevima uvedu obveze u pogledu praćenja, izvješćivanja i evaluacije, kao i na to da sustavno vode računa o uvođenju klauzula o preispitivanju u zakonodavstvo.

Ex post preispitivanja zakonodavstva – brojne definicije

05

Komisija upotrebljava više različitih pojmova za označavanje ex post preispitivanja zakonodavstva. U kontekstu ove revizije, ex post preispitivanje zakonodavstva (koje se u daljnjem tekstu naziva ex post preispitivanjem) definirano je kao instrument politike na temelju kojega se sastavlja dokument ili niz dokumenata s retrospektivnom analizom jednog ili svih aspekata određene regulatorne intervencije EU-a (neovisno o tome je li riječ o jednom zakonodavnom aktu ili više njih), s evaluacijskim elementima ili bez njih. Pojam „ex post preispitivanje” upotrebljava se kako bi se obuhvatili ex post dokumenti Komisije koji uključuju evaluaciju, preispitivanje, provjeru primjerenosti i izvješća svih vrsta (izvješće o prenošenju odredbi, izvješće o provedbi, izvješće o primjeni itd.)⁷.

06

Od navedenih pojmova Komisija je definirala njih dva i to na sljedeći način: evaluacija je „dokazima potkrijepljena prosudba o tome koliko je intervencija bila djelotvorna i učinkovita, koliko je bila relevantna s obzirom na potrebe i ciljeve intervencije, koliko je bila koherentna kako na unutarnjoj razini tako i u odnosu na druge intervencije politike EU-a i kolika je dodana vrijednost EU-a njome ostvarena”⁸, a provjera primjerenosti je „sveobuhvatna evaluacija određenog područja politike kojom se obično razmatra pitanje kako se većim brojem zakonodavnih akata doprinijelo (ili nije) ostvarivanju ciljeva politike”⁹.

Program REFIT

07

Važnost odlučnosti Komisije i napora koje je u posljednjih nekoliko godina uložila u područje ex post preispitivanja trebalo bi sagledati i u okviru sveobuhvatnijih napora koje ulaže u unaprjeđenje upravljanja postojećim zakonodavstvom EU-a. Zbog usredotočenosti na navedeno, dodatno se istaknula važnost jamčenja stalno visoke kvalitete u svim različitim oblicima aktivnosti ex post preispitivanja.

08

U tom je kontekstu Komisija 2012. godine uspostavila program za primjerenost i učinkovitost propisa (program REFIT) kako bi se zajamčilo da je zakonodavstvo EU-a primjereno svojoj svrsi. Prema navodima iz komunikacije Komisije o uspostavi tog programa¹⁰, cilj mu je „zajamčiti da se koristi od zakonodavstva EU-a ostvaruju uz najmanji trošak za dionike, građane i javne uprave te da se regulatorni troškovi smanjuju, kad god je to moguće, bez neželjenog utjecaja na ciljeve politike koji se žele ostvariti određenom inicijativom”.

Položaj u međunarodnom kontekstu i prethodne procjene Suda

09

EU raspolaže sustavom za ex post preispitivanje zakonodavstva i u tom je pogledu napredniji od većine država članica.

10

OECD je 2015. svrstao sustav EU-a za ex post preispitivanje na peto mjesto¹¹ među svim članovima OECD-a, i to na temelju složenog indeksa kojim su obuhvaćene metodologija, transparentnost, kontrola kvalitete i sustavna uporaba ex post preispitivanja¹².

11

Nadalje, kvalitetu tog sustava u međunarodnom kontekstu potvrdilo je i pripremno istraživanje koje je Sud naručio da ispita sustave za ex post preispitivanja u 32 zemlje (28 država članica i četiri druge zemlje koje je OECD ocijenio među najuspješnijima). Iz rezultata istraživanja proizlazi zaključak da od 32 zemlje samo njih 14 ima sustav za ex post preispitivanje zakonodavstva u obliku jasnih institucijskih odgovornosti i smjernica. Od tih 14 zemalja 11 država članice su EU-a.

12

U tematskom izvješću o procjeni učinka u institucijama EU-a koje je Sud objavio 2010.¹³ iznesen je zaključak da je uporaba ex post evaluacija i dalje nezadovoljavajuća jer se one „ne obavljaju sustavno u svim zakonodavnim područjima”. Ovom revizijom Sud želi pružiti relevantne i nepristrane informacije o trenutačnom sustavu EU-a za ex post preispitivanje zakonodavstva.

Opseg i ciljevi revizije

13

U okviru revizije Sud je procijenio jesu li planiranje, primjena i kontrola kvalitete u vezi sa sustavom za ex post preispitivanje zakonodavstva EU-a bili pravilni, te jesu li time djelotvorno doprinijeli ciklusu bolje regulative. Sud je posebice ispitao sljedeće:

1. u kojoj su mjeri Komisija i suzakonodavci (Europski parlament i Vijeće) pri izradi novog ili izmjeni postojećeg zakonodavstva na prikladan način vodili računa o klauzulama o preispitivanje i praćenju
2. jamči li Komisija pravodobno izvršavanje svih svojih obveza u pogledu ex post preispitivanja, u okviru sveobuhvatnog i koherentnog skupa smjernica i standarda, uključujući mehanizme za kontrolu kvalitete
3. jamče li Komisija i suzakonodavci da su ex post preispitivanja zakonodavstva javno dostupna, da imaju jasne rezultate, da se u vezi s njima poduzimaju odgovarajući daljnji koraci te da ih se uključuje u zakonodavni ciklus
4. ima li program REFIT jasnu osnovu.

14

Opsegom revizije obuhvaćena su sva zakonski obvezna i neobvezna ex post preispitivanja¹⁴ provedena u razdoblju 2013. – 2016.¹⁵ Zbog velikog broja provedenih ex post preispitivanja, Sud je uzorkom obuhvatio četiri glavne uprave iz različitih područja politike i različitih razina iskustva u provođenju ex post preispitivanja. U uzorak su na koncu uključena 133 ex post preispitivanja koja su provele četiri glavne uprave: GU za okoliš (GU ENV), GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (GU GROW), GU za migracije i unutarnje poslove (GU HOME) i GU za zdravlje i sigurnost hrane (GU SANTE) – vidi prilog I.¹⁶ Od ukupnog broja preispitivanja u uzorku njih 49 bile su evaluacije (40) i provjere primjerenosti (9), a preostala 84 ex post preispitivanja bila su neke druge vrste. Navedeni GU-ovi odabrani su na temelju količine ex post preispitivanja za koje su odgovorni, kao i zato što omogućuju uvid u različite aspekte iskustva u praktičnoj primjeni metoda Komisije za obavljanje preispitivanja. Sud je ispitao i 105 zakonodavnih akata koji su predmet navedenih 133 ex post preispitivanja.

15

Kako bi se procijenilo postojanje i sadržaj klauzula o praćenju i preispitivanju u novijem zakonodavstvu, Sud je ispitao i sva 34 zakonodavna akta donesena između srpnja 2014. i kraja 2016. čije su donošenje predložile odabrane glavne uprave (vidi prilog II.).

16

Sud je provjerio i poštuje li se načelo prethodne evaluacije, i to na uzorku od 29 procjena učinka¹⁷ koje su četiri odabrane glavne uprave izradile u razdoblju 2014. – 2016. i na uzorku zakonodavnih prijedloga iz programa rada Komisije za 2017. godinu¹⁸.

17

Osim toga, u okviru revizije ispitan je postojeći okvir u svakoj od četiriju odabranih glavnih uprava, kao i postupci koje je izradilo glavno tajništvo i koji se primjenjuju na razini cijele Komisije. Revizijom su obuhvaćeni i općeniti postupci kontrole kvalitete, a osobito rad Odbora za nadzor regulative.

18

Naposljetku, Sud je ispitao ex post aktivnosti dvaju suzakonodavaca u pogledu: (a) promjena uvedenih u klauzule o praćenju i preispitivanju u zakonodavnim prijedlozima Komisije, (b) reakcije suzakonodavaca na ex post preispitivanja koje je obavila Komisija i (c) ex post preispitivanja koje su obavili sami suzakonodavci.

19

Revizijski kriteriji Suda temelje se na smjernicama same Komisije, u prvom redu na smjernicama za bolju regulativu iz 2015.¹⁹, koje se primjenjuju na novija ex post preispitivanja, i na prethodnim smjernicama i standardima Komisije za obavljanje evaluacija²⁰, koje su se primjenjivale na ex post preispitivanja obavljena prije 2015. Sud je također posjetio OECD u svrhu prikupljanja informacija o mjerenju kvalitete aktivnosti ex post preispitivanja.

20

Revizija se oslanjala i na pripremno istraživanje (koje je naručio Sud) kojim su ispitani sustavi za ex post preispitivanje zakonodavstva u svim državama članicama EU-a i četirima zemljama izvan EU-a za koje se smatra da su među najuspješnijima. Cilj tog istraživanja bio je stvoriti bolju predodžbu o stupnju razvijenosti sustava Komisije u međunarodnom kontekstu.

21

Sudu je tijekom revizije u radu pomoglo povjerenstvo sastavljeno od pet vanjskih stručnjaka u području regulatorne politike i evaluacije, uglavnom iz akademske zajednice i skupina za strateško promišljanje. To je povjerenstvo doprinijelo revizijskom pristupu te se pobrinulo za to da se uzmu u obzir najvažniji aspekti ex post preispitivanja.

Opažanja

Raširena uporaba klauzula o preispitivanju i praćenju, no bez jedinstvenih smjernica

22

Klauzule o preispitivanju pomažu zajamčiti da se ex post preispitivanja provode za ono zakonodavstvo u koje su unesene. Njihovo je postojanje važno, ali nije dovoljno. Način na koji su formulirane i upotrijebljena terminologija trebali bi biti jasni, a rokovi koje propisuju usklađeni s vrstom traženih ex post preispitivanja. Ako su suzakonodavci unijeli izmjene u prijedlog Komisije, one ne bi smjele biti na štetu jasnoće predmetne klauzule. Trebalo bi se pokazati da postoji jedinstveno shvaćanje različite terminologije i posljedica koje ona može imati na rokove za različite vrste preispitivanja. Osim toga, klauzule o praćenju koje se odnose na države članice trebale bi se, općenito govoreći, unositi u zakonodavstvo u svim slučajevima u kojima je u njemu prisutna i klauzula o preispitivanju kako bi se omogućilo prikupljanje podataka na razini država članica za buduće ex post preispitivanje.

23

U tu je svrhu u okviru revizije ispitano:

1. postoje li smjernice za sastavljanje klauzula o praćenju i preispitivanju
2. postoje li u zakonodavnim aktima klauzule o preispitivanju, kako su formulirane i koje rokove propisuju, uključujući i pitanje je li došlo do promjena predložene klauzule o preispitivanju na temelju izmjena (amandmana) suzakonodavaca.
3. postoje li klauzule o praćenju i je li moguće da postoji veza između nepostojanja klauzula o praćenju u zakonodavstvu i opažanja iznesenih u ex post preispitivanjima u pogledu dostupnosti ili kvalitete podataka o praćenju.

Nepostojanje međuinstitucijskih smjernica za sastavljanje klauzula o praćenju i preispitivanju

24

Do 2017. godine nisu postojale smjernice Komisije za sastavljanje klauzula o praćenju i preispitivanju. Komisija je tek u kontekstu izmjene smjernica za bolju regulativu i popratnog paketa instrumenata uvela alat koji se odnosio na „pravne odredbe o praćenju i evaluaciji”²¹. Taj alat pruža praktične smjernice o tome što treba uključiti u klauzule o praćenju i preispitivanju u nacrtu zakonodavstva, što se osobito odnosi na rokove, odgovornosti i metodologije za prikupljanje podataka. U njemu se navodi da bi se evaluacije obično trebale provoditi tek nakon što se o predmetnoj intervenciji EU-a prikupe podatci koji se odnose na razdoblje od najmanje tri pune godine. U tom se alatu kao ostala/prijelazna ex post preispitivanja navode izvješća o prenošenju odredbi, izvješća o provedbi i izvješća o praćenju. U njemu se iznose primjeri klauzula koje treba unijeti u zakonodavstvo za svaku od tih vrsta preispitivanja.

25

Ni Europski parlament ni Vijeće nemaju vlastite smjernice o sastavljanju klauzula o praćenju i preispitivanju. Smjernice Komisije ne odnose se na suzakonodavce te u „Zajedničkom vodiču”²² za sastavljanje zakonodavstva EU-a nema posebnog spomena sastavljanja klauzula o praćenju i preispitivanju. U travnju 2016. te tri institucije usvojile su međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva, u kojem se naglašava da je važno sustavno voditi računa o uvođenju klauzula o preispitivanju u zakonodavstvo²³. Međutim, taj sporazum nije pravno obvezujuće naravi²⁴ te se može smatrati tek instrumentom „neobvezujućeg prava”. Institucije nisu objavile nikakve dodatne detaljne smjernice na tu temu.

26

U okviru studije „Rolling Checklist on Review Clauses” (Kontrolni popis za kontinuiranu provjeru klauzula o preispitivanju), koju je 2017. izradila Služba Europskog parlamenta za istraživanja (EPRS), klauzule o preispitivanju dijele se na primarne (ili temeljne) i sekundarne obveze preispitivanja. „Primarne” obveze podrazumijevaju iscrpnu evaluaciju zakonodavstva, dok se „sekundarne” obveze u prvom redu odnose na izvješća o provedbi. To ne mora nužno biti pokazatelj da na međuinstitucijskoj razini postoji jedinstveno shvaćanje izraza koji se upotrebljavaju u predmetnim klauzulama o preispitivanju, što je u studiji i potvrđeno navodom da među trima institucijama „ne postoji usuglašena definicija klauzule o preispitivanju”.

27

Kada je riječ o rokovima, pristup Europskog parlamenta sličan je pristupu Komisije, a to je da „postoji široka suglasnost da se procjene provedbe²⁵ ne bi trebale obavljati suviše rano: preporučuje se da proteknu barem tri godine od intervencije u predmetnom području politike”²⁶.

28

Vijeće još nije zauzelo nikakvo stajalište o postojanju ili sadržaju klauzula o preispitivanju u zakonodavstvu EU-a. Nema naznaka da se na razini te institucije obrađivalo to pitanje u okviru interne međusektorske analize.

Klauzule o preispitivanju u širokoj su uporabi, no često nisu jasne

29

Od 34 zakonodavna akta koja su povezana s djelokrugom glavnih uprava iz uzorka i koja su donesena u razdoblju 2014. – 2016. gotovo u svima (32) postojala je klauzula o preispitivanju. To opažanje potkrijepljeno je kontrolnim popisom Europskog parlamenta za kontinuiranu provjeru klauzula o preispitivanju iz 2017. godine, u kojem je navedeno da 80 % svih direktiva i 58 % svih uredbi obuhvaćenih provjerom sadržava klauzulu o preispitivanju.

30

Međutim, samo su dvije trećine zakonodavnih prijedloga iz uzorka²⁷ koji je sastavio Sud već sadržavale klauzulu o preispitivanju. Postoji mogućnost da Komisija nije predložila klauzule o preispitivanju pri običnoj izmjeni postojećeg zakonodavnog akta jer je taj akt već sadržavao klauzulu o preispitivanju. Međutim, u dijelu tih slučajeva suzakonodavci su ustanovili da je nužno zamijeniti ili izmijeniti postojeće klauzule o preispitivanju.

31

Većina ex post preispitivanja propisanih u 34 zakonodavnim aktima ugrubo se može svrstati u evaluacije s jedne strane ili u izvješća o provedbi, izvješća o primjeni i tematska izvješća s druge strane. Međutim, time nisu jasno izražene suptilne razlike između različitih mogućih vrsta izvješća, zbog čega je pak teško razumjeti što je Komisija dužna razmatrati i kakvu će vrstu dokumenta izraditi (vidi okvir 1.).

32

Nije moguće uspostaviti jasnu i dosljednu uzročno-posljedičnu vezu između vrste propisanog ex post preispitivanja i roka za njegovo obavljanje. Primjerice, u jednom je slučaju obavljanje evaluacije propisano tri godine nakon primjene, a u drugom je izvješće o provedbi potrebno podnijeti tek deset godina nakon primjene. Također, u uzorak je uključena poprilično velika količina izvješća o primjeni, izvješća o provedbi i evaluacija čije je podnošenje bilo propisano četiri ili pet godina nakon primjene, unatoč tome što su tim trima vrstama izvješća obuhvaćena različita razdoblja zakonodavnog ciklusa.

33

Iako je Sud svjestan prednosti koje bi moglo donijeti dopuštenje Komisiji i suzakonodavacima da klauzule o preispitivanju prilagođavaju posebnim potrebama svakog zakonodavnog akta, također je utvrdio da u pojedinim slučajevima nije jasno koji su očekivani rezultati klauzule o preispitivanju. Osim toga, postoji i rizik od neusklađenosti roka za obavljanje ex post preispitivanja s očekivanim rezultatima.

34

Takvi problemi s nedosljednim načinom formuliranja i rokovima utvrđeni su i u drugom glavnom uzorku koji se upotrebljavao u okviru ove revizije, i koji obuhvaća 133 ex post preispitivanja koja su trebala biti dovršena u razdoblju 2013. – 2016. i koja se stoga odnose na starije zakonodavne akte. To upućuje na dugogodišnji problem sa sastavljanjem klauzula o preispitivanju u zakonodavstvu EU-a.

Klauzule o praćenju upotrijebljene su u dvije trećine slučajeva

35

Praćenje provedbe i primjene zakonodavstva ključno je da se zajamči dostupnost dostatnih, pouzdanih i usporedivih podataka za obavljanje dokazima potkrijepljenog ex post preispitivanja zakonodavstva. Stoga je unošenje klauzula o praćenju u zakonodavstvo, u relevantnim slučajevima, važno za uspostavu okvira na temelju kojeg se Komisiji trebaju dostavljati informacije, posebno iz država članica.

36

Više od dvije trećine (73 od 102²⁸) ispitanih zakonodavnih akata sadržavalo je klauzulu o praćenju koja se odnosila na države članice. U pojedinim glavnim upravama ta je praksa bila znatno raširenija nego u drugima. Tako su u djelokrugu GU-a ENV (24 od 27) i GU-a SANTE (21 od 24) klauzule o praćenju postojale u gotovo svim relevantnim zakonodavnim aktima, dok je isto vrijedilo za manje od polovice zakonodavnih akata koji su uključeni u uzorak iz GU-a GROW (11 od 26), što djelomično može biti odraz zakonodavstva iz tog uzorka koje nije toliko tehničke naravi.

37

Osim toga, brojnim ex post preispitivanjima utvrđena je potreba za poboljšanjem prikupljanja podataka, i to uvođenjem ili poboljšanjem mehanizama za praćenje.

38

Preostalih 29 zakonodavnih akata nije sadržavalo klauzule o praćenju koje su se odnosile na države članice. Na nepostojanje klauzule o praćenju upozoreno je u četirima ex post preispitivanjima od svih koja su provedena u vezi s tim zakonodavnim aktima, te je u njima istaknuta i potreba za uspostavljanjem mehanizama za praćenje.

39

Ako se procijeni zakonodavstvo doneseno u razdoblju 2014. – 2016., stanje je slično: u devet akata od njih 34 nije bilo klauzule o praćenju. Nije ostvaren znatan napredak u pogledu sustavnog unošenja klauzula o praćenju u zakonodavstvo.

40

Glavno tajništvo Komisije osnovalo je u lipnju 2016. posebnu radnu skupinu za praćenje i kvantifikaciju. Njezini su ključni ciljevi pružiti potporu Komisiji u njezinu radu na poboljšanju praćenja i kvantifikacije učinaka mjera EU-a, što se treba ostvariti produbljivanjem znanja i razmjenom iskustava, kako bi se ponudio odgovor na izraženu potrebu za praktičnim savjetima i usmjeravanjem u pogledu načina kvantifikacije učinaka mjera EU-a, posebice u vezi s regulatornim intervencijama za koje je iskustvo ograničeno. Zadaće te radne skupine obuhvaćaju izradu smjernica ili dokumenata s primjerima najbolje prakse, ali oni još nisu objavljeni.

Neujednačeno obavljanje i kontrola kvalitete ex post preispitivanja

41

Kvaliteta okvira za ex post preispitivanja (smjernice, uključujući paket instrumenata) od ključne je važnosti, kao i samo praktično obavljanje tih preispitivanja. Stoga je Sud ispitao sljedeće:

• okvire koje različite institucije primjenjuju za obavljanje ex post preispitivanja
• pravodobnost obavljanja ex post preispitivanja
• metodologije koje se primjenjuju i mjeru u kojoj su objašnjene
• ograničenja podataka i mjeru u kojoj su ta ograničenja bila navedena
• interne mehanizme za kontrolu kvalitete
• ulogu Odbora za nadzor regulative.

Poboljšan, ali i nedovršen okvir za ex post preispitivanja

42

Glavno tajništvo Komisije ima središnju ulogu u izradi, razvoju i nadgledanju smjernica i primjera najbolje prakse u području regulatorne politike. To obuhvaća sastavljanje smjernica, jamčenje njihove koherentne primjene na razini različitih glavnih uprava, vođenje raznih međuresornih mreža u vezi s ex post preispitivanjima (npr. tehnička radna skupina za praćenje i ocjenjivanje) te kontakt s dionicima koji predstavljaju treće strane koje djeluju u tom području (države članice, akademsku zajednicu, međunarodne organizacije kao što je OECD itd.).

43

Glavno tajništvo posebice je preuzelo vodeću ulogu u pripremi smjernica i paketa instrumenata za bolju regulativu iz 2015. te u njihovoj doradi iz 2017. U tim smjernicama utvrđen je sveobuhvatan okvir na temelju kojega službe Komisije mogu provoditi evaluacijske aktivnosti. Paket instrumenata sadržava poglavlje posvećeno evaluacijama i provjerama primjerenosti²⁹, a na određene aspekte ex post preispitivanja može se primijeniti i niz drugih instrumenata.

44

Međutim, od svih vrsta ex post preispitivanja smjernicama su do 2017. bile obuhvaćene samo evaluacije. Na ostale vrste preispitivanja ne primjenjuju se strogi standardi za kontrolu kvalitete koji su propisani za evaluacije i provjere primjerenosti, unatoč činjenici da pripremne aktivnosti mogu biti slične naravi, trajanja i troška. Slijedom toga, ostale vrste ex post preispitivanja obavljaju se na brojne različite praktične načine, što dovodi do neujednačene razine kvalitete. Preispitivanja su 2017. uvedena u ograničenom opsegu.

45

I sami suzakonodavci mogu provoditi vlastita ex post preispitivanja i izrađivati vlastite smjernice. Vijeće nema vlastite smjernice te u razdoblju 2013. – 2016. nije provelo nijedno vlastito ex post preispitivanje, no Europski parlament osnovao je svoju Službu za istraživanja (EPRS) u sklopu koje od 2013. djeluje i Odjel za ex post evaluaciju (EVAL). Taj odjel obavlja ex post preispitivanja koja naziva „procjene provedbe na razini EU-a” i koja služe kao dokumenti s osnovnim informacijama u vezi s izvješćima o provedbi koja sastavljaju parlamentarni odbori³⁰. Služi se internim smjernicama o načinu obavljanja tih procjena, a te su smjernice u pogledu metodologije vrlo slične smjernicama Komisije.

Komisija je u rijetkim slučajevima objasnila suzakonodavcima zašto su ex post preispitivanja kasnila

46

Pravodobno izvršenje ex post preispitivanja koje obavlja Europska komisija nije samo legitimno očekivanje suzakonodavaca i dionika nego i zakonska obveza u onim slučajevima u kojima je ex post preispitivanje propisano zakonodavstvom.

47

Općenito govoreći, ex post preispitivanja koja obavlja Europska komisija ne provode se na vrijeme (u 69 od 85 slučajeva) te se za njihovo kašnjenje rijetko nudi objašnjenje. Na razini cijelog uzorka preispitivanja su u odnosu na zakonske obveze koje moraju ispunjavati u prosjeku kasnila nešto više od godinu dana³¹, bez obzira na činjenicu što su takva ex post preispitivanja možda bila opsežnija i iscrpnija nego što je propisano zakonodavstvom³². Na vrijeme nije bio obavljen vrlo širok spektar ex post preispitivanja, a s obzirom na to da Komisija stavlja poseban naglasak na evaluacije, važno je napomenuti da su evaluacije i provjere primjerenosti u prosjeku kasnile nešto više od 16 mjeseci. To je moguće objasniti time što su države članice kasnile s prenošenjem odredbi u nacionalno zakonodavstvo (zbog čega je, primjerice, kasnila i procjena usklađenosti), kao i time što je kasnila provedba i/ili što su države članice kasno podnosile izvješća.

48

Vrlo izraženo prosječno kašnjenje s obavljanjem ex post preispitivanja potrebno je sagledati ne samo u kontekstu toga što se pri sastavljanju klauzula o preispitivanju ne pridaje dovoljna pozornost odabiru najprikladnijih rokova za različite vrste ex post preispitivanja (vidi odlomke 32. – 34.) nego i u kontekstu potrebe za dovršavanjem ex post preispitivanja u vezi s preuzetom obvezom Komisije da primjenjuje načelo prethodne evaluacije. Komisija treba postići ravnotežu između primjerenih rokova, poštovanja načela prethodne evaluacije i jamčenja kvalitete tekstova koje sastavlja: time se bez sumnje uvelike mogu objasniti vremenski aspekti obavljanja ex post preispitivanja. Međutim, malo je dokaza koji pokazuju da je Komisija to objasnila suzakonodavcima kada su ex post preispitivanja kasnila.

Nema ujednačene obrade metodologije

49

U paketu instrumenata za bolju regulativu poseban je naglasak stavljen na važnost navođenja poteškoća u pogledu metodologije i prikupljanja podataka koje se pojavljuju tijekom evaluacije³³. U kontekstu posebne pozornosti koju Komisija pridaje donošenju politika na temelju dokaza, pravilan prikaz metodologije koji istodobno obuhvaća alate za prikupljanje i analizu podataka u svim ex post preispitivanjima s evaluacijskim sadržajem (a ne samo evaluacijama), kao i obrazloženje odabira metodologije, dali bi veću legitimnost njezinim zaključcima. Time bi se ujedno doprinijelo boljem razumijevanju i omogućilo da se aktivnosti na kojem se temelje zaključci po potrebi ponove.

50

Na razini cijelog uzorka dovršenih ex post preispitivanja koji je sastavio Sud zabilježen je nedosljedan pristup metodologiji³⁴. Iako uglavnom postoji prikaz odabrane metodologije, on je bio sveobuhvatan (tj. uključivao je i alate za prikupljanje podataka i alate za njihovu analizu) u tek nešto više od polovice ex post preispitivanja. Razlog za odabir određene metodologije naveden je u tek nešto više od jedne trećine ex post preispitivanja. Sud je utvrdio i velike razlike u kvaliteti i sveobuhvatnosti informacija o metodologiji. Među ex post preispitivanjima iz uzorka bilo je 14 evaluacija koje su objavljene 2016., odnosno nakon početka primjene smjernica o boljoj regulativi. Iako se u tim evaluacijama uvijek poštovalo pet kriterija³⁵ propisanih smjernicama za bolju regulativu, u pojedinim slučajevima u njima nije obrazložena primijenjena metodologija.

Ograničenja podataka bila su navedena te su korektivne mjere poduzete, ali rezultati još nisu vidljivi

51

Ex post preispitivanja trebala bi sadržavati dovoljno informacija za čitatelje o tome na kojim se podatcima temelje zaključci Komisije.

52

Određena razina ograničenja podataka može se smatrati neizbježnom u većini ex post preispitivanja kojima je obuhvaćen cijeli EU zbog poteškoća koje se pojavljuju u vezi s prikupljanjem i obradom podataka o složenim pitanjima u više zemalja. Stoga bi u većini dovršenih ex post preispitivanja trebala biti navedena sva ograničenja podataka koji su upotrijebljeni kako bi se suzakonodavcima i dionicima omogućilo da razumiju koji zaključci imaju uporište u podatcima, a koji nemaju.

53

Ograničenja podataka na kojima se temelje aktivnosti ex post preispitivanja navedena su u dvjema trećinama od ukupno 80 dovršenih ex post preispitivanja koja je ispitao Sud³⁶. Glavni utvrđeni problemi povezani su s nepotpunošću ili nepostojanjem podataka, kvalitetom podataka i konzultacijama s dionicima (niska stopa odgovora, reprezentativnost odgovora itd.).

54

Ograničenja podataka u pojedinim su slučajevima uzrokovana nedostatkom praćenja (vidi također odlomke 38. i 39.), a ponekad su povezana s obavljanjem ex post preispitivanja u neodgovarajuće vrijeme (vidi odlomke 32. – 34.). Međutim, dio ex post preispitivanja sadržava objašnjenje o tome kako je riješen problem tih ograničenja (vidi okvir 2.).

55

Ograničenja podataka vjerojatno će i dalje ostati jedna od najvećih poteškoća za Komisiju u pogledu napora koje ulaže da se zajamči kontinuirano visoka kvaliteta aktivnosti povezanih s ex post preispitivanjima. Ni za jednu od glavnih uprava iz uzorka ne može se smatrati da se na razini cijele uprave primjenjuje sustavan pristup u pogledu dostupnosti podataka i pitanja kvalitete. Međutim, većina njih poduzima različite korake da unaprijede svoju sposobnost prikupljanja podataka i upravljanja njima (vidi okvir 3.).

56

Nakon što je paket instrumenata ažuriran tijekom 2017., u njega je unesena preporuka da se u evaluaciju uključi eksplicitna procjena ograničenja na koje se naišlo pri prikupljanju podataka i izradi modela i popratna procjena „uvjerljivosti dokaza” koji idu u prilog zaključcima evaluacije. Povrh toga, glavno tajništvo također predvodi posebnu radnu skupinu za praćenje i kvantifikaciju u svrhu potpore Komisiji u njezinu radu na poboljšanju praćenja i kvantifikacije učinaka mjera EU-a, što se treba ostvariti produbljivanjem znanja i razmjenom iskustava (vidi odlomak 40.).

Na evaluacije i provjere primjerenosti primjenjuje se sustavna kontrola kvalitete, ali to ne vrijedi za ostala ex post preispitivanja

57

Kvaliteta ex post preispitivanja ključna je da bi se zajamčila kvaliteta svih kasnijih aktivnosti u zakonodavnom ciklusu. Komisija je u paketu instrumenata naglasila da bi kvalitetu evaluacijskih aktivnosti trebalo stalno provjeravati, posebno u okviru međuresorne upravljačke skupine (ISG), kako bi se iskoristilo objedinjeno stručno znanje i zajamčilo da se uzimaju u obzir i analiziraju različite perspektive, a sve u svrhu povećanja ukupne kvalitete. Načelo kontrole kvalitete može se proširiti na sve aktivnosti ex post preispitivanja s evaluacijskim elementima. Osim toga, proces kontrole kvalitete vanjskih studija koje idu u prilog ex post preispitivanju, kao i interno provedenih ex post preispitivanja, uvijek bi trebalo dokumentirati.

58

Uključivanje međuresornih upravljačkih skupina već je ustaljena praksa u vezi s evaluacijama i provjerama primjerenosti. Za sva takva preispitivanja u uzorku postojala je međuresorna upravljačka skupina, koja je obradila i popratne studije. Međutim, to je rijetko vrijedilo i za druge vrste ex post preispitivanja iako je velik broj njih (40) sadržavao evaluacijske elemente. O tim ex post preispitivanjima, kao i o evaluacijama i provjerama primjerenosti, mogu se obavljati i često se obavljaju međuresorne konzultacije. Međutim, te konzultacije nastupaju u vrlo kasnoj fazi procesa ex post preispitivanja, odnose se samo na izvješća Komisije, ne obuhvaćaju popratne studije te su usmjerene na postizanje ujednačene prakse u različitim glavnim upravama Komisije.

59

Na vanjske studije koje idu u prilog ex post preispitivanjima koja nisu evaluacije ne primjenjuju se sustavno formalne procjene kvalitete. Uporaba obrasca za procjenu kvalitete takvih studija obvezna je se samo ako su studije provedene u prilog evaluacijama. Na interno provedena ex post preispitivanja primjenjuje se proces kontrole kvalitete unutar svakog GU-a, ali to se rijetko dokumentira te Sud nije mogao pronaći dokaze o tome da se na takva ex post preispitivanja primjenjuju jasni kriteriji ili smjernice za kontrolu kvalitete.

Sve veći utjecaj Odbora za nadzor regulative na kontrolu kvalitete

60

Kako bi se zajamčila kvaliteta i transparentnost ex ante procjena učinka i ex post preispitivanja, postojanje nadzornog tijela od ključne je važnosti. OECD je to istaknuo u svojoj preporuci iz 2012. o regulatornoj politici i upravljanju.

61

U kontekstu EU-a tu ulogu od 2015. ima Odbor za nadzor regulative, koji je zamijenio Odbor Europske komisije za procjenu učinka. Odbor za nadzor regulative broji sedmero stalnih članova (četvero ustupljenih iz Europske komisije i troje zaposlenih izvana). U usporedbi s Odborom za procjenu učinka, njegove su zadaće proširene kako bi se obuhvatile evaluacije i provjere primjerenosti. To je pozitivan pomak kojim je nadzorno tijelo Komisije za kvalitetu propisa otišlo korak dalje od mnogih usporedivih institucija u EU-u i izvan njega (vidi također okvir 4.). Međutim, ostale vrste ex post preispitivanja nisu obuhvaćene djelokrugom Odbora za nadzor regulative.

62

Broj negativnih mišljenja o procjenama učinka i evaluacijama koje je dao Odbor za nadzor regulative upućuje na njegovu de facto neovisnost. Međutim, nepostojanje zasebnog tajništva Odbora koje bi bilo hijerarhijski odvojeno od glavnog tajništva Komisije dovodi u pitanje njegovu neovisnost. Povrh toga, to što predsjednik Odbora za nadzor regulative ujedno ima ulogu voditelja platforme za dionike kojom upravlja Komisija (platforma REFIT) moglo bi narušiti percepciju neovisnosti tog Odbora.

Ex post preispitivanja uglavnom su javno dostupna i imaju jasne rezultate, ali se pri izradi ex ante procjena učinka ponekad ne upotrebljavaju

63

Objavljivanje i priopćavanje nalaza i zaključaka ex post preispitivanja doprinosi promicanju aktivne uporabe ex post preispitivanja i njegovih nalaza među najširom mogućom publikom. U tu je svrhu u okviru revizije ispitano:

• jesu li ex post preispitivanja javno dostupna i imaju li jasan sadržaj
• imaju li suzakonodavci izravnu reakciju na ex post preispitivanja
• vodi li se, u okviru procjena učinka koje se izrađuju za nove zakonodavne inicijative, računa o postojećim ex post preispitivanjima.

Općenito govoreći, ex post preispitivanja javno su dostupna i imaju jasne rezultate, ali potrebno je postrožiti praćenje poduzimanja daljnjih koraka

64

U svrhu transparentnosti dovršena ex post preispitivanja trebala bi biti javno dostupna. U njima bi trebalo navesti jasne rezultate, tj. u izvješću Komisije trebali bi biti utvrđeni daljnji koraci. U okviru paketa instrumenata, za evaluacije nakon 2015. uporaba akcijskog plana s daljnjim koracima smatra se primjerom dobre prakse jer se njime može pomoći glavnim upravama s praćenjem provedbe mjera koje je potrebno poduzeti.

65

Gotovo sva ex post preispitivanja iz uzorka bila su javno dostupna. Izvješća Komisije i povezani radni dokumenti službi Komisije (s oznakom SWD) bili su dostupni u svim slučajevima. Osim ako se na popratne studije uz dovršena ex post preispitivanja iz uzorka nisu primjenjivale odredbe o tajnosti, i one su bile javno dostupne na internetu, uz dvije iznimke. Te su studije često postavljene na tematske internetske stranice predmetne glavne uprave.

66

Unatoč tome što je većina ex post preispitivanja javno dostupna, u nekoliko slučajeva dokument Komisije (izvješće ili radni dokument službe) nije sadržavao poveznicu ili nije jasno upućivao na popratnu studiju, a u nekoliko drugih slučajeva popratna studija nije objavljena u isto vrijeme kad i izvješće Komisije.

67

Od 88 dovršenih ex post preispitivanja obuhvaćenih procjenom, velika većina (79) sadržavala je jasnu naznaku rezultata i/ili daljnjih koraka, kao i informacije o tome koje mjere (zakonodavne ili druge) Komisija namjerava poduzeti. To je obično bilo navedeno u zaključnom dijelu službenog dokumenta Komisije koji je sadržavao ex post preispitivanje. U novijim izvješćima Komisije prisutna je tendencija dosljednijeg iznošenja zaključaka i daljnjih koraka, ali to još nije uobičajena praksa.

68

Unatoč jasnom navođenju daljnjih koraka u većini izvješća Komisije, izvješćivanje o daljnjim koracima još nije uobičajena praksa ni u jednoj glavnoj upravi iz uzorka. Međutim, u praksi se primjenjuju ili su na raspolaganju službenicima koji provode evaluacije u nekoliko glavnih uprava određene zanimljive metode za poboljšanje praćenja daljnjih koraka u vezi s provedivim zaključcima ex post preispitivanja. Na primjer, GU HOME razvio je predložak za „praćenje daljnjih koraka” na temelju prijedloga iznesenih u paketu instrumenata.

Europski parlament i Vijeće rijetko imaju izravnu reakciju na ex post preispitivanja koju bi uputili Komisiji

69

Reakcija suzakonodavaca na ex post preispitivanja koje je obavila Komisija (npr. ex post preispitivanje kao točka dnevnog reda u radu relevantnog odbora Europskog parlamenta ili radne skupine Vijeća) u razumnom roku nakon dostavljanja predmetnog dokumenta pomogla bi Komisiji pri izradi akcijskog plana s daljnjim koracima. U skladu s paketom instrumenata, takvi popratni akcijski planovi trebali bi se izrađivati u roku od šest mjeseci od objave preispitivanja.

70

Na temelju dnevnih redova i zapisnika odbora ili radnih skupina Sud je utvrdio da Europski parlament i Vijeće rijetko imaju reakciju na izvješća Komisije koja im se dostavljaju u roku od šest mjeseci od njihove objave (od ukupno 77 izvješća to je bio slučaj za redom 17 i 27 izvješća). Međutim, taj pokazatelj valja sagledati u kontekstu činjenice da suzakonodavci mogu uzeti u obzir i upotrijebiti izvješća Komisije u kasnijoj fazi ili u drukčijem kontekstu (npr. za potrebe rasprava ili internih radnih skupina). Stoga se može smatrati da je ispunjena glavna namjena ex post preispitivanja koje obavlja Komisija, a to je da suzakonodavcima služe u njihovu radu kao izvor informacija. Međutim, rijetke izravne reakcije koje se upućuju Komisiji mogu se smatrati propuštenom prilikom za slanje informacija korisnih za njezin daljnji rad, čime se potencijalno nepovoljno djeluje na ciklus bolje regulative.

U okviru većine novih inicijativa poštuje se načelo prethodne evaluacije

71

Ex ante procjene učinka trebale bi se temeljiti na prethodnim evaluacijskim aktivnostima, u skladu s načelom Komisije o prethodnoj evaluaciji, čak i u slučaju tzv. „usporednih” evaluacija / procjena učinka (evaluacije koje se provode usporedno s procjenama učinka). Glavno tajništvo Komisije uključilo je to načelo među ključne pokazatelje uspješnosti, uz ciljnu vrijednost od 60 % procjena učinka za glavne zakonodavne inicijative kojim su prethodile evaluacije.

72

Od uzorka od 29 procjena učinka usvojenih u razdoblju 2014. – 2016. unutar opsega revizije, u okviru njih šest nije se poštovalo načelo prethodne evaluacije koje je Komisija utvrdila 2010. Drugim riječima, te procjene učinka ne upućuju na prethodno obavljena ex post preispitivanja iako za to nema očitog razloga (vidi okvir 5.). Sud je svjestan da je provedba dijela tih procjena učinka započela prije nego što se Komisija 2013. obvezala sustavno primjenjivati načelo prethodne evaluacije. U godišnjem izvješću Odbora za nadzor regulative za 2016. godinu navodi se da je Komisija poštovala načelo prethodne evaluacije u 50 % provjerenih procjena učinka. Najnoviji podatci tog Odbora otkrivaju da je ostvaren napredak jer se 2017. načelo prethodne evaluacije poštovalo u okviru 75 % procjena učinka.

73

Usporedne evaluacije / procjene učinka po svojoj naravi donose dva rizika. Prvi se odnosi na neovisnost procesa evaluacije u odnosu na proces procjene učinka, a drugi na dodanu vrijednost evaluacije za procjenu učinka ako se evaluacija ne dovrši na vrijeme. Od uzorka ex post preispitivanja obavljenih u razdoblju 2013. – 2016., u tijeku je ili je dovršeno ukupno pet usporednih evaluacija / procjena učinka. Kad je riječ o dvama dovršenim preispitivanjima, pitanje trenutka njihova dovršetka značajno je utjecalo na vrijednost i korisnost evaluacija.

74

Prema podatcima iz programa rada Komisije za 2017. godinu 27 zakonodavnih inicijativa od njih 32 temeljilo se na ex post preispitivanjima. Među preostalih pet, tri su se slučaja odnosila na nova zakonodavna područja i stoga se na njih nije primjenjivalo načelo prethodne evaluacije, u četvrtom slučaju odobrena je iznimka uz obrazloženje da su već provedene brojne evaluacijske aktivnosti, dok u posljednjem slučaju nije bilo dovoljno podataka za obavljanje ex post preispitivanja.

Program REFIT nije jasan

75

Program REFIT uspostavljen je 2012. kako bi se zajamčilo da je zakonodavstvo EU-a primjereno svojoj svrsi. Kada su 2015. donesene smjernice za bolju regulativu, Komisija ih nije povezala s programom REFIT. Nakon izmjena uvedenih 2017. program REFIT uvršten je u paket instrumenata, iako je u programu rada Komisije i dalje prikazan kao zasebna inicijativa. U okviru revizije ispitana je svrsishodnost programa REFIT i njegova komplementarnost s Agendom za bolju regulativu.

76

Program REFIT izniknuo je i temelji se na nizu ranijih inicijativa kojima je cilj bio postići sustavniji pristup smanjenju opterećenja i upravljanju zakonodavnom stečevinom EU-a. Međutim, nije jasno u kojem opsegu te prethodne inicijative i dalje definiraju i oblikuju program REFIT, kao što nisu jasni ni njegovi kriteriji za utvrđivanje/isključenje te očekivana ostvarenja. U dokumentu o trenutačnom stanju programa REFIT iz 2015. spominju se „inicijative za pojednostavnjenje” provedene izvan područja primjene programa REFIT, ali nema objašnjenja o tome što razlikuje takve inicijative u okviru samoga programa i izvan njega. Zbog toga je teško odrediti jasnu strategiju programa REFIT.

77

Pokretač procesa REFIT bila je izrada planova „za utvrđivanje regulatornih područja i zakonodavnih akata koji imaju najveći potencijal za pojednostavnjivanje pravila i smanjenje regulatornih troškova za poduzeća i građane bez ugrožavanja ciljeva javne politike”⁴¹. Izrada takvih planova bila je dragocjena za različite glavne uprave jer je dala poticaj za promjene i dovela do poboljšanja upravljanja različitim procesima kojima je uređen zakonodavni ciklus na razini glavnih uprava. Ti planovi zakonodavne stečevine koje su izradili GU-ovi pružaju obilje informacija o zakonodavnoj stečevini svakog pojedinog GU-a, uključujući sve obveze u pogledu ex post preispitivanja, kao i samoinicijativna ex post preispitivanja koja su provedena za pojedinačne zakonodavne akte.

78

U nedostatku kriterija na temelju kojih se evaluacije uključuju u program REFIT i one koje se u njega ne uključuju, REFIT se može promatrati više kao oznaka za aktivnosti ex post preispitivanja nego kao naznaka bilo kakve bitne razlike u ulaznim elementima, procesima, postupcima ili ostvarenjima. Sve glavne uprave obuhvaćene uzorkom naglasile su da ne postupaju različito s evaluacijama uključenima u program REFIT od onih izvan njega. Prema smjernicama iz 2015. Odbor za nadzor regulative trebao je obaviti nadzor nad svim evaluacijama u okviru programa REFIT, no status određene evaluacije u odnosu na program REFIT nije upotrebljavao kao jedan od kriterija za odabir evaluacija nad kojima će obaviti nadzor.

79

U inačici paketa instrumenata iz 2017. stoji da više nema potrebe da se evaluacije i provjere primjerenosti uključuju u program REFIT. Istodobno, navodi se da se svaka nova inicijativa kojom se mijenja neki od postojećih zakona automatski uključuje u program REFIT, osim ako je drukčije navedeno. Očita nepodudarnost u klasifikaciji evaluacija i inicijativa u odnosu na program REFIT ne omogućava formalno utvrđivanje slijeda aktivnosti u okviru programa REFIT tijekom ciklusa politika. Stavljanja izvan snage i preinake ponekad su uključeni u prilog programu rada Komisije koji se odnosi na program REFIT (2014. i 2015.), a ponekad nisu (2016. i 2017.). U prilozima programu rada Komisije koji se odnose na program REFIT za 2015. i 2016. pomiješane su zakonodavne i nezakonodavne mjere.

80

U godišnjem izvješću za 2016. Odbor za nadzor regulative naveo je da je „prilikom procjene pojedinačnih procjena učinka i evaluacija teško primjenjivati načela programa REFIT”.

81

Komunikacija s vanjskim dionicima u vezi s programom REFIT nije zadovoljavajuća. U svojem sadašnjem obliku pregled uspješnosti programa REFIT za 2017. nije jednostavan za uporabu te se rezultati tog programa ne mogu lako razumjeti. S obzirom na najnoviji razvoj događaja u vezi s programom REFIT i njegovo postupno objedinjavanje sa standardnim postupcima zakonodavnog ciklusa, pregled uspješnosti u svojem sadašnjem obliku stavljen je pod znak pitanja.

Zaključci i preporuke

82

Ex post preispitivanje ključan je element ciklusa politike EU-a jer doprinosi ciklusu bolje regulative. Komisija je 2015., polazeći od postojeće prakse, donijela Agendu za bolju regulativu te objavila popratne smjernice i paket instrumenata.

83

Općenito govoreći, Sud je zaključio da trenutačni sustav Komisije za ex post preispitivanje zakonodavstva dobro odgovara stanju u većini država članica. Komisija, općenito govoreći, raspolaže dobro osmišljenim sustavom evaluacija i provjera primjerenosti, kojima se dobro upravlja i čija se kvaliteta kontrolira na odgovarajući način, čime se djelotvorno doprinosi ciklusu bolje regulative.

84

Međutim, Sud je utvrdio i određene nedostatke. Glavni utvrđeni nedostatci odnose se na nepostojanje jedinstvenih definicija u vezi s klauzulama o preispitivanju, na nedefinirano postupanje s ex post preispitivanjima koja nisu evaluacije ili provjere primjerenosti i na nedovoljno jasan program REFIT.

Raširena uporaba klauzula o preispitivanju i praćenju, no bez jedinstvenih smjernica

85

Unatoč nepostojanju jedinstvenih međuinstitucijskih definicija i smjernica, klauzule o preispitivanju u širokoj su uporabi u zakonodavstvu EU-a te su u posljednjih nekoliko godina sve prisutnije u donesenim zakonodavnim tekstovima. U nekoliko slučajeva u kojima u prijedlogu Komisije nije postojala nikakva klauzula o preispitivanju, ona je dodana tijekom zakonodavnog postupka. Sud smatra da je to pozitivan pomak prema tome da se zajamči sustavan pristup preispitivanju zakonodavstva, iako međuinstitucijski sporazum nije obvezujuće naravi (vidi odlomke 24. – 30.).

86

Međutim, sadržaj klauzula o preispitivanju nije uvijek jasan, posebice kad je riječ o utvrđivanju traženih ostvarenja i rokova za obavljanje ex post preispitivanja (vidi odlomke 31. – 34.).

87

Osim toga, klauzule o praćenju kojima se nalaže prikupljanje podataka od država članica nisu u toliko širokoj uporabi kao klauzule o preispitivanju, unatoč njihovoj važnosti u jamčenju kvalitetnih ex post preispitivanja (vidi odlomke 35. – 40.).

1. preporuka – Poboljšanje međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva

1. Komisija bi, u suradnji s Europskim parlamentom i Vijećem, u kontekstu postojećeg međuinstitucijskog sporazuma trebala izraditi međuinstitucijski priručnik za klauzule o preispitivanju i praćenju, koji bi sadržavao:
   • taksativan prikaz mogućih rezultata / ex post preispitivanja koji se mogu zatražiti
   • smjernice o okvirnim rokovima za svaku vrstu ex post preispitivanja
   • smjernice za sastavljanje klauzula o praćenju kako za institucije ili tijela EU-a tako i za države članice.
2. Komisija bi trebala predložiti Europskom parlamentu i Vijeću da u skladu s člankom 295. UFEU-a odaberu pravni oblik i sredstvo da se pojača obvezujuća priroda budućeg međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva kako bi se njegovi praktični učinci povećali na najveću moguću razinu.

Ciljni rok provedbe: prosinac 2019.

Neujednačeno obavljanje i kontrola kvalitete ex post preispitivanja

88

Na općoj razini, evaluacije se provode u skladu s pravnim zahtjevima i dobrom praksom koji su definirani u smjernicama za bolju regulativu. Međutim, Sud je utvrdio nekoliko nedostataka.

89

Smjernice se do 2017. nisu primjenjivale na ex post preispitivanja koja nisu evaluacije. Slijedom toga, ta su se ex post preispitivanja provodila na vrlo raznovrsne načine i nisu slijedila standardiziranu praksu, unatoč činjenici da su ponekad uključivala važne evaluacijske elemente ili da su sama po sebi imala važnu ulogu u ciklusu bolje regulative (vidi odlomke 42. – 45.).

90

Jasno obrazložena metodologija doprinosi razumijevanju ex post preispitivanja, kao i njegovu legitimitetu i kvaliteti. Iako prikaz odabrane metodologije uglavnom postoji, on nije dovoljno detaljan da omogući stvarno razumijevanje njezinih prednosti i ograničenja (vidi odlomke 49. i 50.).

91

Nedostupnost podataka jedan je od glavnih problema jer otežava obavljanje dokazima potkrijepljenih ex post preispitivanja. Iako se pri obradi složenih pitanja kojima je obuhvaćen cijeli EU uvijek mogu očekivati određena ograničenja podataka, važno je da se ulože svi potrebni napori kako bi se svelo na najmanju moguću mjeru. Važno je da se takva ograničenja uvijek navedu u ex post preispitivanjima kako bi se zakonodavcima i dionicima omogućilo da razumiju pouzdanost i uvjerljivost zaključaka ex post preispitivanja (vidi odlomke 51. – 56.).

92

Kontrola kvalitete evaluacija i njihovih popratnih studija postala je uobičajena s pomoću međuresornih skupina i kontrolnih popisa za provjeru kvalitete. Osim toga, evaluacije su sada sustavno dio standardiziranog radnog dokumenta službi Komisije. Stanje u vezi s ex post preispitivanjima koja nisu evaluacije nije toliko pozitivno. Dio njih trenutačno sadržava evaluacijske elemente, no zadaće Odbora za nadzor regulative ne obuhvaćaju pregledavanje takvih preispitivanja čak ni ako ona imaju izraženu evaluacijsku dimenziju (vidi odlomke 57. – 62.).

2. preporuka – Jamčenje bolje kvalitete ex post preispitivanja utvrđivanjem minimalnih standarda kvalitete za sva ex post preispitivanja

1. Komisija bi trebala utvrditi niz minimalnih standarda kvalitete za ex post preispitivanja koja nisu evaluacije kako bi se zajamčila njihova kvaliteta na razini svih službi Komisije.
2. Komisija bi Odboru za nadzor regulative, kao neovisnom ocjenjivaču, trebala odobriti pravo obavljanja nadzora nad ex post preispitivanjima koja nisu evaluacije.
3. Komisija bi u minimalne standarde kvalitete koji se primjenjuju na ex post preispitivanja s evaluacijskim elementom trebala unijeti obvezu da se u njih uključi detaljan prikaz primijenjene metodologije (uključujući alate za prikupljanje i analizu podataka), obrazloženje njezina odabira, kao i ograničenja.

Ciljni rok provedbe: prosinac 2019.

3. preporuka – Provedba analize nedostataka u pogledu kapaciteta za prikupljanje podataka i upravljanje njima

Komisija bi na odgovarajućoj razini trebala provesti analize nedostataka u pogledu svojih sposobnosti za izrađivanje, prikupljanje i (višestruku) uporabu podataka potrebnih za obavljanje pouzdanih i dokazima potkrijepljenih ex post preispitivanja, te bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere koje su najprikladnije za svaku situaciju.

Ciljni rok provedbe: lipanj 2019.

Ex post preispitivanja uglavnom su javno dostupna i imaju jasne rezultate, ali se pri izradi ex ante procjena učinka ponekad ne upotrebljavaju

93

Gotovo sva ex post preispitivanja javno su dostupna. Izvješća Komisije s godinama su postala sve jasnija te se u velikoj većini njih iznosi jasan zaključak i navode daljnji koraci (vidi odlomke 64. – 68.).

94

Odgovornost za kvalitetu propisa snose sve tri institucije uključene u zakonodavni postupak. Izvješća Komisije o ex post preispitivanjima koja se provode sustavno se prosljeđuju suzakonodavcima, ali na njih se rijetko dobiva izravna reakcija koja se upućuje Komisiji. Međutim, suzakonodavci se mogu služiti ex post preispitivanjima u okviru šireg ciklusa politika kada dođe do zakonodavne reforme ili izmjena onoga na što se predmetno ex post preispitivanje odnosilo (vidi odlomke 69. i 70.).

95

Unatoč napretku ostvarenom u posljednje vrijeme, načelo prethodne evaluacije i dalje se ne poštuje u otprilike četvrtini slučajeva. Ako se istodobno (usporedno) obavljaju i evaluacije i procjene učinka, dovodi se u pitanje neovisnost tih dvaju procesa i stvarno razmatranje zaključaka evaluacije (vidi odlomke 71. – 74.).

4. preporuka – Obvezno poštovanje načela prethodne evaluacije

1. Komisija bi trebala zajamčiti da se pri mijenjanju postojećeg zakonodavstva sustavno poštuje načelo prethodne evaluacije. Slijedom toga, ne bi trebala potvrditi nijedan prijedlog čija se procjena učinka ne temelji na prethodnim evaluacijskim aktivnostima.
2. Odbor za nadzor regulative trebao bi pozorno pratiti djelotvornu primjenu tog načela. Svake bi godine trebao objaviti popis procjena učinka u kojima se nije poštovalo načelo prethodne evaluacije.

Ciljni rok provedbe: prosinac 2018.

Program REFIT nije jasan

96

Program REFIT imao je ključnu ulogu u promicanju stava kojim se teži postizanju bolje regulative na razini cijele Komisije u svrhu poboljšanja kvalitete zakonodavstva. Međutim, taj program nema jasnu osnovu, a nisu jasni ni kriteriji prema kojima se pojedinačne inicijative uključuju u program REFIT. Istodobno, program REFIT predstavljen je u okviru paketa instrumenata kao poseban program. Zbog toga se dovodi u pitanje njegova trenutačna narav (vidi odlomke 75. – 81.).

5. preporuka – Stavljanje programa REFIT u središte ciklusa bolje regulative

Komisija bi trebala pojasniti koncept programa REFIT i staviti središnji naglasak na njegov sadržaj i uporabu kako bi se izbjegao dojam da je on na neki način odvojen od standardnog ciklusa bolje regulative.

Ciljni rok provedbe: prosinac 2018.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 16. svibnja 2018.

Odgovori Parlamenta

VII

U Europskom parlamentu, nadležni odbori primaju na znanje ex post preispitivanja i povezana izvješća Komisije. Svaki odbor ima uspostavljen interni postupak kojim se donose odluke, obično na razini koordinatora (predstavnika klubova zastupnika u svakom odboru), o tome hoće li se na temelju tih dokumenata poduzimati daljnje mjere i koje će to mjere biti.

Unutar Europskog parlamenta te daljnje mjere na temelju dokumenata Komisije mogu biti, među ostalim, u obliku rasprave na sastanku koordinatora, dio strukturiranog dijaloga odborâ s nadležnim povjerenicima, sastavni dio rasprave o novim zakonodavnim prijedlozima i glasovanja o eventualnim amandmanima, u obliku pripreme izvješća o provedbi neke politike, zakonodavstva ili programa potrošnje EU-a ili pak mogu predstavljati važan temelj za saslušanje ili radionicu koje organizira nadležni odbor.

Ex post preispitivanja/izvješća Komisije razmatraju i službe Parlamenta poput Glavne uprave za usluge parlamentarnih istraživanja, Glavne uprave za unutarnju politiku Unije i Glavne uprave za vanjsku politiku Unije prilikom analize konteksta za informacije koje pružaju zastupnicima. Te su analize konteksta obično javno dostupne na internetskoj stranici Europskog parlamenta (EP Think Tank).

25

Pri izradi takvih smjernica unutar Europskog parlamenta zastupnicima bi se trebala ostaviti sloboda političkog izbora kako bi mogli slobodno obnašati svoju zastupničku dužnost.

26

Europski parlament započeo je s izradom tog sveobuhvatnog kontrolnog popisa, s obzirom na to da te informacije ranije nisu postojale, odnosno barem ne u obliku dostupnom Parlamentu. Tim se javno dostupnim dokumentom ponajprije služe tajništva odborâ kako bi zastupnike savjetovala o eventualnim prioritetima za rad odbora unutar ograničenog vremena koje je na raspolaganju za sastanke.

35

U pogledu praćenja prenošenja zakonodavstva Unije u nacionalno pravo, Europski parlament, Vijeće i Komisija potpisali su Zajedničku političku izjavu Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 27. listopada 2011. o dokumentima s objašnjenjem (SL C 369/15 od 17. prosinca 2011.) i Zajedničku političku izjavu država članica i Komisije od 28. rujna 2011. o dokumentima s objašnjenjem (SL C 369/14 od 17. prosinca 2011.)

Radi praćenja provedbe i primjene zakonodavstva, potrebno je također primati informacije o prenošenju zakonodavstva EU-a u nacionalno pravo. Prema navedenim zajedničkim političkim izjavama, te informacije države članice trebale bi dostavljati Komisiji. Te bi informacije bile korisne i Parlamentu koji je kao suzakonodavac zainteresiran znati prenosi li se zakonodavstvo EU-a na odgovarajući način u nacionalno zakonodavstvo kako bi se omogućilo da se postigne ciljani učinak. Na temelju takvih informacija mogao bi se dobiti i dojam o tome u kojim su područjima države članice eventualno napravile korak dalje u odnosu na razinu koju zahtijeva zakonodavstvo Unije.

70

U Europskom parlamentu, nadležni odbori primaju na znanje ex post preispitivanja i povezana izvješća Komisije. Svaki odbor ima uspostavljen interni postupak kojim se donose odluke, obično na razini koordinatora (predstavnika klubova zastupnika u svakom odboru), o tome hoće li se na temelju tih dokumenata poduzimati daljnje mjere i koje će to mjere biti.

Unutar Europskog parlamenta te daljnje mjere na temelju dokumenata Komisije mogu biti, među ostalim, u obliku rasprave na sastanku koordinatora, dio strukturiranog dijaloga odborâ s nadležnim povjerenicima, sastavni dio rasprave o novim zakonodavnim prijedlozima i glasovanja o eventualnim amandmanima, u obliku pripreme izvješća o provedbi neke politike, zakonodavstva ili programa potrošnje EU-a ili pak mogu predstavljati važan temelj za saslušanje ili radionicu koje organizira nadležni odbor.

Ex post preispitivanja/izvješća Komisije razmatraju i službe Parlamenta poput Glavne uprave za usluge parlamentarnih istraživanja, Glavne uprave za unutarnju politiku Unije i Glavne uprave za vanjsku politiku Unije prilikom analize konteksta za informacije koje pružaju zastupnicima. Te su analize konteksta obično javno dostupne na internetskoj stranici Europskog parlamenta (EP Think Tank).

Preporuka 1 (a) Jasno je da bi potrebu za provedbom ove preporuke i njezinu izvedivost trebalo prvo raspraviti među trima predmetnim institucijama na političkoj razini.

94

U skladu s političkim prioritetima odbora Europskog parlamenta, izvješća Komisije o ex post preispitivanjima sigurno će se razmatrati, u razdoblju koje prethodi izradi zakonodavnih prijedloga, tijekom njihove izrade ili u bilo kojem trenutku u zakonodavnom ciklusu te eventualno i u okviru internih postupaka odborâ. Vidi i odgovor na točke VII. i 70.

Odgovori Vijeća

Klaus-Heiner LEHNE
Predsjednik Europskog revizorskog suda
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg

Poštovani,

Predmet: Preliminarna opažanja Europskog revizorskog suda o tematskom izvješću pod nazivom „Ex post preispitivanje zakonodavstva EU-a: sustav je dobro uspostavljen, ali nedovršen”

Htio bih vam zahvaliti na dopisu od 17. siječnja 2018. upućenom predsjednici Vijeća za opće poslove Ekaterini ZAHARIEVOJ u kojem ste iznijeli preliminarna opažanja Europskog revizorskog suda o tematskom izvješću pod nazivom „Ex post preispitivanje zakonodavstva EU-a: sustav je dobro uspostavljen, ali nedovršen”.

U skladu s člankom 163. stavkom 1 drugom alinejom Financijske uredbe razdoblje od šest tjedana za dostavu odgovora Vijeća suspendirano je dopisom Glavnog tajništva Vijeća upućenim Sudu 14. veljače 2018. radi dobivanja povratnih informacija od država članica s ciljem finalizacije odgovora Vijeća.

Vijeće bi htjelo iznijeti sljedeće odgovore u pogledu točaka i preporuka koje se tiču Vijeća.

U pogledu točaka 25. i 28.:

Vijeće je u potpunosti predano provedbi Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. u kojem su tri institucije u stavcima od 20. do 24. na odgovarajući način priznale važnost ex post evaluacije zakonodavstva. U tom su kontekstu te tri institucije potvrdile važnost najveće moguće dosljednosti i usklađenosti pri organiziranju svojeg rada na evaluaciji uspješnosti zakonodavstva Unije. U članku 23. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva suglasile su se i da „sustavno razmotre uporabe klauzula u zakonodavstvu”.

U skladu sa stavkom 24. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva tri su se institucije obvezale da se „pravodobno obavješćuju prije usvajanja ili preispitivanja svojih smjernica.” U Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva nije predviđena obveza izdavanja smjernica. Pravo je Komisije podnijeti zakonodavne prijedloge i stoga predložiti klauzule o praćenju i preispitivanju. Kako je navedeno u preliminarnim opažanjima, Komisija je donijela vlastite smjernice u pogledu pravnih odredaba o praćenju i evaluaciji.

S obzirom na navedeno, Vijeće smatra da trenutačno nije potrebno izdati smjernice o sastavljanju klauzula o praćenju i preispitivanju niti zauzeti opće stajalište o postojanju ili sadržaju klauzula o preispitivanju u zakonodavstvu EU-a. Podsjeća i na to da suzakonodavci moraju ispitati klauzule o preispitivanju na temelju posebnih potreba svakog zakonodavstva. U pogledu tih pitanja Vijeće će pozorno ispitati završno izvješće i preporuke Revizorskog suda, uzimajući u obzir sve bitne čimbenike.

S obzirom na pravne učinke Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva, pojam „sporazum” označava zajedničko prihvaćanje određenih klauzula i namjeru da ih se poštuje. U skladu s člankom 295. UFEU-a svrha je međuinstitucijskog sporazuma da uspostavi aranžmane za suradnju triju dotičnih institucija. Pravni učinci međuinstitucijskog sporazuma postoje bez obzira na to jesu li klauzule njime predviđene utvrđene kao „obvezujuće”. Obvezujuću narav međuinstitucijskog sporazuma treba utvrditi uzimajući u obzir namjeru njegovih autora, koju treba protumačiti na temelju sadržaja i teksta sporazuma, te analizom svake pojedinačne odredbe.

S obzirom na točku 45.:

Vijeće ističe da je u skladu s člankom 17. UEU-a dužnost Komisije da „nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda Europske unije”. Komisija je stoga u velikoj mjeri odgovorna za praćenje i evaluaciju provedbe prava EU-a.

U pogledu naslova kojim se uvode točke 69. i 70.:

Vijeće ponovno ističe važnost koju pridaje ex post preispitivanjima Komisije. Međutim, Vijeće smatra da bi naslov kojim se uvode točke 69. i 70. („Europski parlament i Vijeće rijetko imaju izravnu reakciju na ex post preispitivanja”) mogao zavarati. Činjenica da se o izvješću kao takvom ne raspravlja na sastancima Vijeća ili njegovih pripremnih tijela ne znači da mu se u zakonodavnom postupku ne pridaje odgovarajuća pozornost, posebno tijekom priprema stajališta država članica na nacionalnoj razini. Suzakonodavci mogu uzeti u obzir i iskoristiti izvješća Komisije u kasnijoj fazi ili u okviru drugačijeg konteksta.

U pogledu preporuke 1: Poboljšanje međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva

Preporuka 1.a: „Komisija bi, u suradnji s Europskim parlamentom i Vijećem, u kontekstu postojećeg međuinstitucijskog sporazuma trebala izraditi međuinstitucijski priručnik za klauzule o preispitivanju i praćenju, koji bi sadržavao:

• taksativan prikaz mogućih rezultata / ex post preispitivanja koji se mogu zatražiti
• smjernice o okvirnim rokovima za svaku vrstu ex post preispitivanja
• smjernice za sastavljanje klauzula o praćenju kako za institucije ili tijela EU-a tako i za države članice.”

Osim iznesenih komentara u vezi s točkom 25., Vijeće bi htjelo istaknuti i da izrada međuinstitucijskog priručnika za klauzule o preispitivanju i praćenju nije predviđena u Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva.

Stoga se Vijeće može djelomično složiti s preporukom 1.a u mjeri u kojoj se ona tiče uloge Komisije.

Preporuka 1.b: „Komisija bi trebala predložiti Europskom parlamentu i Vijeću da odaberu pravni oblik i sredstvo da se pojača obvezujuća priroda budućeg međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva kako bi se njegovi praktični učinci povećali na najveću moguću razinu.”

Vijeće bi htjelo istaknuti da će u skladu s člankom 295. UFEU-a sve dotične institucije, to jest Europski parlament, Vijeće i Komisija, morati postići dogovor o budućem međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva. Te će tri institucije morati odluči o tome treba li poboljšati obvezujuću narav budućeg međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva.

U pogledu sadržaja Vijeće smatra da je Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. prilagođen svojoj svrsi i da trenutačno nema potrebe za sklapanjem novog međuinstitucijskog sporazuma kako bi se poboljšali njegovi praktični učinci.

Stoga se Vijeće može djelomično složiti s preporukom 1.b u mjeri u kojoj se ona odnosi na članak 295. UFEU-a.

Nadam se da je ovaj odgovor koristan u pogledu finalizacije izvješća Revizorskog suda. Htio bih istaknuti da se ovim odgovorom ne dovodi u pitanje ispitivanje završnog izvješća i preporuka Revizorskog suda koje provodi Vijeće. Sa zanimanjem očekujem završnu verzije izvješća.

S poštovanjem,

D. TZANTCHEV

Zajednički odgovori Komisije i Odbora za nadzor regulative

Sažetak

VI

Od 2017. u Smjernicama za bolju regulativu pod instrumentom 42. jasno se upućuje na privremena izvješća koja mogu poslužiti kao osnova za evaluacije, te se navodi njihova kratka definicija. Instrument 43. sadržava okvir 3. pod nazivom „Aktivnosti za koje se ne provodi nužno standardna evaluacija”. U Smjernicama se jasno navodi da se takva izvješća općenito ne smatraju evaluacijom, „ali se pri njihovoj izradi ipak trebaju poštovati temeljni koncepti i načela evaluacije” te primjenjivati proporcionalan pristup. U slučaju nedoumica u pogledu postupanja s takvim izvješćima službe Komisije trebale bi raspraviti konkretni slučaj s Glavnim tajništvom.

VIII

Komisija napominje da se program REFIT od svojega pokretanja 2012. izmijenio, tj. njegovo se područje primjene postupno povećalo radi jačanja intenziteta i vidljivosti Komisijinih nastojanja da utvrdi i iskoristi prilike za pojednostavnjenje pravila i smanjenje regulatornih troškova za poduzeća i građane, a da se istodobno ne ugroze ciljevi javne politike.

REFIT je započeo postupkom mapiranja u cilju utvrđivanja regulatornih područja i zakonodavnih akata s najvećim potencijalom za ostvarenje navedenih ciljeva. Stoga su u utvrđenim područjima pokrenute evaluacije i provjere primjerenosti u okviru programa „REFIT” u cilju donošenja prijedlogâ politike.

Program je 2015. ojačan uspostavom platforme REFIT, namijenjene lakšem utvrđivanju takvih slučajeva. U Komisijinu programu rada za 2017. na temelju dosadašnjeg iskustva najavljeno je da bi se u svim revizijama postojećeg zakonodavstva trebalo ispitivati je li ono primjereno svojoj svrsi i postoje li mogućnosti za pojednostavnjenje i smanjenje troškova. Taj je pristup objašnjen i u Komunikaciji „Boljim rješenjima do boljih rezultata”¹ iz listopada 2017. te u revidiranim Smjernicama za bolju regulativu iz srpnja 2017. (instrument 2.).

Komisija smatra da je revizijom iz 2017. obrazložena namjena REFIT-a te je njegovo područje primjene dosegnulo svoje prirodne razmjere. Njezino je stajalište da program i dalje ima dodanu vrijednost, među ostalim zato što se njime upozorava na važnost razmatranja mogućnosti pojednostavnjenja i smanjenja opterećenja već u fazi izrade politika, čine vidljivima Komisijina nastojanja u pogledu regulatornog pojednostavnjenja i smanjenja opterećenja te olakšava praćenje učinka tih nastojanja u fazama donošenja i provedbe zakonodavnih akata.

U Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva potvrđuje se važnost koju tri institucije pridaju programu REFIT.

Uvod

04

Komisija smatra važnima dodatne elemente iz točaka 22. i 23. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva, primjerice sljedeće:

• izbjegavanje prekomjernog nametanja propisa i administrativnih opterećenja, prije svega državama članicama te
• uvažavanje vremena potrebnog za provedbu i prikupljanje dokaza o rezultatima i učincima.

05

Komisija ističe da se ex-post preispitivanja provode u različite svrhe te su stoga često prilagođena posebnostima određenog zakonodavstva. Uz definiciju evaluacija, Smjernice za bolju regulativu (instrument 42.) sadržavaju i definiciju izvješćâ o prenošenju, provedbi i praćenju, dok se u okviru instrumenta 43. daju smjernice o izradi tih izvješća.

Opažanja

40

Radna skupina za praćenje i kvantifikaciju sastala se sedam puta. Skupina je dosad održala 15 prezentacija o najboljim praksama i instrumentima 12 glavnih uprava te sastavila popratne dokumente. Ti su materijali dostupni na radnoj platformi za suradnju, s pomoću koje se promiče razmjena najboljih praksi među glavnim upravama i širenje znanja široj skupini ljudi s interesom za evaluacije.

44

Od 2017. Smjernice za bolju regulativu primjenjuju se i na preispitivanja koja nisu evaluacije. U okviru instrumenta 42. jasno se upućuje na privremena izvješća koja mogu poslužiti kao osnova za evaluacije te se navodi njihova kratka definicija. Tri su vrste takvih izvješća: izvješća o prenošenju/pravnoj usklađenosti, izvješća o provedbi i izvješća o praćenju. Kako je objašnjeno u okviru instrumenta 43., i pri evaluaciji drugih aktivnosti, primjerice „rezultata u ranoj fazi provedbe intervencije, kad još nisu dostupni podaci o dugoročnim promjenama (rezultati i učinci)”, trebali bi se poštovati temeljni koncepti i načela evaluacije.

Međutim, s obzirom na raznolikost situacija koje su predmet različitih preispitivanja, Smjernice i Paket instrumenata moraju se primjenjivati proporcionalno. Na istom tom načelu proporcionalnosti temelji se i kontrola kvalitete, koja se osigurava u dvije faze:

• ako pomoćne studije provode vanjski savjetnici, njihovo izvješće podliježe kvalitativnoj procjeni, koju uglavnom provodi sama glavna uprava ili međuresorna skupina, ako je takva skupina osnovana
• tijekom postupka savjetovanja među službama, koje je obvezno za sva izvješća koja Komisija podnosi drugim institucijama, predmetne službe iznose primjedbe o kvaliteti i sadržaju ex-post preispitivanja.

U Smjernicama se jasno navodi da se takva vrsta ocjenjivanja općenito ne smatra evaluacijom, „ali se u njoj ipak trebaju poštovati temeljni koncepti i načela evaluacije” te primjenjivati proporcionalan pristup. U slučaju nedoumica u pogledu postupanja s takvim izvješćima službe Komisije trebale bi raspraviti konkretni slučaj s Glavnim tajništvom. Upotreba raspoloživih sredstava u okviru mehanizama unutarnje kontrole trebala bi biti proporcionalna.

47

Komisija prima na znanje primjedbu Europskog revizorskog suda o potrebi davanja formalnijih objašnjenja suzakonodavcima u slučaju kašnjenja. Komisija naglašava da se, uz razloge koje je naveo Europski revizorski sud u točki 48., kašnjenja često mogu objasniti kašnjenjem država članica u prenošenju zakonodavstva (zbog čega, primjerice, kasni ocjena usklađenosti), kašnjenjima u provedbi i/ili izvješćivanju od strane država članica.

56

Komisija ističe da se u Paketu instrumenata za bolju regulativu jasno navodi da radni dokumenti koje službe Komisije sastavljaju na kraju evaluacije moraju sadržavati jasan sažetak svih nedostataka u podatcima koji su upotrijebljeni kao potpora zaključcima i utemeljenosti rezultata. U Smjernicama za bolju regulativu propisano je i da sva ograničenja u pogledu upotrijebljenih dokaza i primijenjene metodologije, posebno u pogledu mogućnosti njihove upotrebe kao potpore zaključcima, moraju biti jasno obrazložena u izvješćima o evaluaciji. Ta je smjernica 2017. ojačana revizijom Smjernica/Paketa instrumenata za bolju regulativu, što bi trebalo rezultirati dodatnim poboljšanjima.

57

Vidjeti odgovor Komisije na točku 44.

62

Komisija ne smatra da bi uloga predsjednika Odbora za nadzor regulative u radu platforme REFIT ili nepostojanje zasebnog tajništva koje bi bilo hijerarhijski odvojeno od Glavnog tajništva Komisije mogli dovesti u pitanje neovisnost Odbora tijekom vijećanja. Ta je neovisnost zajamčena, među ostalim, postupkom vijećanja Odbora, koji je utvrđen u njegovu pravilniku. Nadalje, Komisija nema saznanja o tome da se ijedan od navedena dva rizika ostvario i ne dijeli mišljenje da je riječ o stvarnim rizicima.

Komentar Odbora za nadzor regulative:

Osim toga, Odbor je de jure funkcionalno (iako ne upravno) neovisan, kako je navedeno u Odluci predsjednika Europske komisije o osnivanju neovisnog Odbora za nadzor regulative (C(2015)3263). Europski revizorski sud navodi dva moguća rizika za neovisnost Odbora:

• u pogledu platforme dionika REFIT: sudjelovanje predsjednika Odbora za nadzor regulative kao zamjenika predsjednika platforme (koji zamjenjuje prvog potpredsjednika) ne ugrožava neovisnost Odbora. Predsjednik uglavnom djeluje kao moderator rasprava. Predsjednik Odbora za nadzor regulative nije uključen u naknadno djelovanje na temelju mišljenja platforme REFIT: takvo djelovanje, koje je povezanije s politikom, u nadležnosti je Glavnog tajništva.
• Nadalje, zahvaljujući predsjedanju platformom REFIT predsjednik Odbora za nadzor regulative može se izravno upoznati sa stajalištima uključenih dionika i pitanjima koja ih zabrinjavaju u pogledu određenih spisa. Zahvaljujući takvu organiziranom kontaktu s dionicima izbjegavaju se česti, pojedinačni i moguće neuravnoteženi kontakti članova Odbora za nadzor regulative i dionika, koji bi više ugrozili percepciju neovisnosti Odbora.

Nepostojanje zasebnog tajništva Odbora za nadzor regulative nije izravna prijetnja neovisnosti Odbora jer on u potpunosti odgovara za svoj rad.

72

U pogledu procjena učinka u kojima se prema mišljenju Europskog revizorskog suda nije poštovalo načelo prethodne evaluacije, situacija je sljedeća:

• procjeni učinka SWD(2014)127 uz Direktivu o pravima dioničara 2 (Direktiva (EU) 2017/828) bili su priloženi evaluacijski elementi u obliku, među ostalim, dviju zelenih knjiga i dviju vanjskih studija²
• preostale četiri procjene učinka provedene su u razdoblju kad je Komisija tek postupno uvodila pristup prethodne evaluacije (vidi COM(2010)543 od 8. listopada 2010.), a samostalne evaluacije prije procjene učinka u načelu još nisu bile obvezne.

Okvir 5. – Nepoštovanje načela prethodne evaluacije: primjer homologacijskog ispitivanja emisija vozila

Druga alineja: provjerom primjerenosti (2013)466 osigurana je analiza koja je upotrijebljena za pripremu zakonodavnog prijedloga nove okvirne uredbe o homologaciji vozila. Stoga je poštovano načelo prethodne evaluacije.

U procjeni učinka SWD(2014)33 predloženo je šest tehničkih izmjena zakonodavstva o emisijama onečišćujućih tvari koje nisu bile obuhvaćene provjerom primjerenosti. Kad je riječ o metodi mjerenja, Komisija je već 2011. započela rad (vidi izjavu Zajedničkog istraživačkog centra na saslušanju u odboru EMIS Europskog parlamenta od 16. travnja 2016.) koji je doveo do donošenja triju uredaba Komisije u razdoblju 2015.–2016.

Procjena učinka SWD(2014)33 uključuje evaluacijsku procjenu pod odjeljkom o definiciji problema, u skladu s uobičajenom praksom prije COM(2013)686, kako je objašnjeno u točki 72.

Treća alineja: Komisija naglašava da upućivanje na Dieselgate nije relevantno jer se odnosi na manipulaciju rezultatima ispitivanja od strane proizvođača automobila s pomoću nezakonitih poremećajnih uređaja. Stoga taj slučaj nije ni na koji način povezan sa strogošću ispitivanja ili stupnjem u kojem ona odražavaju stvarne uvjete vožnje.

73

Komisija naglašava da nema prevladavajućih razloga ni dokaza o tome da bi provedba usporedne procjene učinka i evaluacije mogla dovesti u pitanje neovisnost svakoga od tih dvaju postupaka. U Pravilniku su ta dva postupka jasno razdvojena te su navedeni zahtjevi za razmatranje svih relevantnih zaključaka u procjeni učinka. Usporedne evaluacije/procjene učinka obično se provode kad ih zbog vremenskih ograničenja nije moguće provesti jednu za drugom.

Komisija ističe da se zahvaljujući mogućnosti provedbe usporednih postupaka čak i u slučaju vremenskih ograničenja osigurava pravovremena provedba evaluacije na kojoj se temelji odluka o politikama. Glavni je izazov osigurati ukupnu kvalitetu tog postupka u ograničenom vremenskom okviru.

75

Komisija smatra da je unatoč promjenama programa REFIT tijekom vremena, njegova priroda sad jasna. Programom se osigurava sveobuhvatan okvir za poboljšanje učinkovitosti i djelotvornosti zakonodavstva EU-a, potpuno je uključen u ciklus donošenja odluka Komisije i karakterizira ga visok stupanj angažiranosti dionika.

REFIT je sastavni dio godišnjeg programa rada Komisije. Od 2017. uključen je u postupak donošenja odluka Komisije i primijenjen na sve Komisijine inicijative za revidiranje postojećeg zakonodavstva EU-a.

76

Komisija smatra da je program REFIT jasno i dobro definiran kao Komisijin horizontalni program za pojednostavnjenje regulative i smanjenje opterećenja. Prijašnji programi u potpunosti su uključeni u REFIT. Od 2017. sve revizije i evaluacije zakonodavstva smatraju se dijelom REFIT-a.

78

U ažuriranom Paketu instrumenata za bolju regulativu Komisija je pojasnila da sve evaluacije i provjere primjerenosti smatra dijelom REFIT-a jer se njima ocjenjuje uspješnost zakonodavstva EU-a te mogu dovesti do revizija zakonodavstva u svrhu poboljšanja regulatorne učinkovitosti i djelotvornosti.

79

Komisija priznaje da bi opis instrumenta 2. u Smjernicama mogao biti jasniji po tom pitanju. Od 2017. u Paketu instrumenata jasno se navodi da se „sve inicijative za izmjenu postojećeg zakonodavstva…uključuju u program REFIT…”. Jasno je i da „sve evaluacije i provjere primjerenosti pridonose programu REFIT.” Zbunjujući element uvodi se ostatkom te rečenice, u kojem se navodi da „nije potrebno označiti kao REFIT pojedinačne evaluacije ili provjere primjerenosti” – jer su sve evaluacije i provjere primjerenosti po definiciji dio programa REFIT.

I evaluacije i zakonodavne inicijative uključuju se u pregled uspješnosti programa REFIT³ kako bi se prikazao slijed djelovanja u okviru programa te ciklus politike.

81

Komisija ne smatra da je komunikacija o programu REFIT nezadovoljavajuća. Komunikacija s vanjskim dionicima o programu REFIT bila je izazov zbog složenosti programa i poteškoća u pogledu procjene njegovih rezultata u kvantitativnom obliku. Međutim, Komisija je uložila znatne napore kako bi pregled uspješnosti programa REFIT prilagodila korisnicima u digitalnom izdanju objavljenom u listopadu 2017. Ono sadržava najnovije podatke o provedbi svih inicijativa u okviru programa REFIT, uključujući informacije o kvalitativnim i kvantitativnim rezultatima po prioritetima politike.

U 2018. u pregled uspješnosti programa REFIT uvrstit će se izravna poveznica na obrazac za povratne informacije dionika „Smanjenje opterećenja”.

Zaključci i preporuke

84

Komisija smatra da se programom REFIT osigurava sveobuhvatan okvir za poboljšanje učinkovitosti i djelotvornosti prava EU-a. Program je potpuno uključen u ciklus donošenja odluka Komisije i karakterizira ga visok stupanj angažiranosti dionika.

85

Komisija priznaje da, unatoč postojanju Međuinstitucijskog sporazuma, ne postoje zajedničke smjernice za tri institucije o sastavljanju klauzula o praćenju i preispitivanju za ex-post preispitivanja.

86

Komisija je spremna sa zakonodavcima raspraviti najbolje načine za rješavanje pitanja nedostatka zajedničkih definicija, uz istodobno zadržavanje svojeg prava inicijative. Međutim, ističe da su potrebe praćenja i evaluacije često specifične za određeno zakonodavstvo te bi se to trebalo uzeti u obzir u mogućim zajedničkim definicijama.

87

Komisija ističe da bi, u skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva, zahtjeve za praćenje i evaluaciju trebalo po potrebi uključivati u zakonodavstvo, ali bi istodobno trebalo izbjegavati prekomjerno nametanje propisa i administrativnih opterećenja, prije svega državama članicama, te bi ti zahtjevi trebali biti proporcionalni u smislu opterećenja povezanog s obvezama izvješćivanja za dionike i države članice.

1. preporuka – Poboljšanje Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva

(a)

Komisija prihvaća preporuku u onom dijelu koji se odnosi na nju.

U reviziji Smjernica i Paketa instrumenata za bolju regulativu iz 2017. Komisija je dodala poseban instrument namijenjen rješavanju tog problema (instrument 42.). Na toj je osnovi Komisija spremna raspraviti sa suzakonodavcima načine izrade taksonomskog prikaza mogućih rezultata / ex post preispitivanja, smjernica o okvirnim rokovima za svaku vrstu ex post preispitivanja i smjernica o sastavljanju klauzula o praćenju. Pri izradi takvog taksonomskog prikaza trebalo bi uzeti u obzir da su za određene zakonodavne akte možda potrebni posebni mehanizmi za praćenje, te bi Komisija trebala zadržati svoje pravo inicijative.

(b)

Komisija ne prihvaća ovu preporuku. U skladu s člankom 295. UFEU-a međuinstitucijski sporazum ne mora nužno biti obvezujuće prirode.

Tri su se institucije 2016. dogovorile da Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva bude pravno neobvezujuć. Sporna pravna i institucijska pitanja koja su sve institucije nastojale izbjeći tijekom pregovora o sporazumu još su aktualna⁴. Ne planira se revizija postojećeg Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva.

89

Komisija ističe da se od revizije iz 2017. Smjernice za bolju regulativu primjenjuju i na preispitivanja koja nisu evaluacije.

Vidjeti odgovor Komisije na točku 44.

90

U Paketu za bolju regulativu jasno se zahtijeva da se upotrijebljena metodologija jasno opiše i to se primjenjuje – proporcionalno – na druge vrste ex-post preispitivanja.

91

Komisija se slaže da je važno da ta pitanja budu jasna. Ističe da se u Paketu instrumenata za bolju regulativu jasno navodi da radni dokumenti koje službe Komisije sastavljaju na kraju evaluacije moraju sadržavati jasan sažetak svih nedostataka u podatcima koji su upotrijebljeni kao potpora zaključcima i utemeljenosti rezultata. Nadalje, u Smjernicama za bolju regulativu propisano je da sva ograničenja u pogledu upotrijebljenih dokaza i primijenjene metodologije, posebno u pogledu mogućnosti njihove upotrebe kao potpore zaključcima, moraju biti jasno obrazložena u izvješćima o evaluaciji. Ta je smjernica 2017. ojačana revizijom Smjernica/Paketa instrumenata za bolju regulativu, što bi trebalo rezultirati dodatnim poboljšanjima.

92

Vidjeti odgovor Komisije na točku 44. To nije predviđeno mandatom Odbora za nadzor regulative s obzirom na to da ex post preispitivanja ne bi trebala uključivati znatne evaluacijske elemente.

2. preporuka – Osiguravanje bolje kvalitete ex post preispitivanja utvrđivanjem minimalnih standarda kvalitete za sva ex post preispitivanja

(a)

Komisija prihvaća ovu preporuku i nastavit će djelovati na temelju smjernica koje su već predviđene u njezinu Paketu instrumenata (instrument 42.). Međutim, uspjeh tog djelovanja ovisit će o budućem sporazumu s Europskim parlamentom i Vijećem, kako je navedeno u 1. preporuci u točki (a).

(b)

Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Komisija je spremna razmotriti taj aspekt pri razmatranju opće potrebe za mogućom promjenom mandata Odbora za nadzor regulative. Učinit će to u funkciji sljedećih elemenata:

• Komisija želi osigurati da se resursi Odbora za nadzor regulative upotrebljavaju ondje gdje se njima ostvaruje najveća dodana vrijednost u smislu poboljšanja revizija zakonodavstva i
• svako proširenje mandata Odbora za nadzor regulative ovisit će o dogovoru među institucijama o taksonomiji ex post preispitivanja i o utvrđivanju minimalnih standarda uz istodobno očuvanje Komisijina prava inicijative.

Komentar Odbora za nadzor regulative:

Odbor uviđa logiku preporuke o proširenju opsega nadzora koji provodi kako bi se njime obuhvatila i ex post preispitivanja koja nisu evaluacije. Na temelju jasne taksonomije i dogovorenih minimalnih standarda Odbor bi mogao usmjeriti svoje resurse na najrelevantnija ex post preispitivanja. Stoga bi Odbor trebao provesti odabir na temelju opsežnog dugoročnog planiranja tih preispitivanja.

(c)

Komisija prihvaća preporuku, koja ovisi o provedbi 2. preporuke točke (a) i 1. preporuke točke (a).

3. preporuka – Provedba analize nedostataka u pogledu kapaciteta za prikupljanje podataka i upravljanje njima

Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Službe Komisije, uključujući Centar stručnosti za mikroekonomsku evaluaciju u okviru Zajedničkog istraživačkog centra, aktivne su u analizi raznih baza podataka koje je izradila i/ili kojima raspolaže Komisija. Uzimajući u obzir povezano administrativno opterećenje i troškove, te će se službe po potrebi u svojem radu usmjeriti na utvrđivanje onih nedostataka povezanih s izradom, prikupljanjem i ponovnom uporabom podataka na korporativnoj razini čije bi uklanjanje moglo zahtijevati posebno djelovanje.

U svakom slučaju često će za određeni zakonodavni akt biti potrebni ad hoc mehanizmi za izradu, prikupljanje i (ponovnu) uporabu podataka potrebnih za pouzdana ex post preispitivanja na temelju dokaza, te provedbu odgovarajućih mjera koje su najprikladnije za konkretnu situaciju.

95

Načelo prethodne evaluacije sad se primjenjuje na otprilike 75 % procjena učinka koje se prilažu revizijama zakonodavstva.

Kad je riječ o usporednim postupcima, Komisija upućuje na svoj odgovor u točki 73.

4. preporuka – Obvezno poštovanje načela prethodne evaluacije

(a)

Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Komisija je u potpunosti predana primjeni načela prethodne evaluacije u mjeri u kojoj je to izvedivo. Bolja regulativa instrument je kojim se osigurava osnova za pravovremene i dobre odluke o politikama, ali njime se ne mogu zamijeniti političke odluke. U određenim okolnostima, primjerice hitnim slučajevima, Komisija će možda morati djelovati bez primjene svih koraka iz pristupa bolje regulative, potpuno u skladu sa svojim pravom inicijative.

(b)

Odbor za nadzor regulative prihvaća preporuku.

Odbor već ima aktivnu ulogu u isticanju važnosti tog načela te praćenju njegove primjene i izvješćivanju o njemu.

96

Vidi odgovor Komisije na točku VIII.

Komisija napominje da se program REFIT od svojega pokretanja 2012. izmijenio, tj. njegovo se područje primjene postupno povećalo radi jačanja intenziteta i vidljivosti Komisijinih nastojanja da utvrdi i iskoristi prilike za pojednostavnjenje pravila i smanjenje regulatornih troškova za poduzeća i građane, a da se istodobno ne ugroze ciljevi javne politike.

Komisija smatra da je revizijom iz 2017. obrazložena namjena REFIT-a te je njegovo područje primjene dosegnulo svoje prirodne razmjere. Ona smatra da program i dalje ima dodanu vrijednost, među ostalim zato što se njime upozorava na važnost razmatranja mogućnosti pojednostavnjenja i smanjenja opterećenja već u fazi izrade politika, čine vidljivima Komisijina nastojanja u pogledu regulatornog pojednostavnjenja i smanjenja opterećenja te olakšava praćenje učinka tih nastojanja u fazama donošenja i provedbe zakonodavnih akata.

U Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva potvrđuje se važnost koju tri institucije pridaju programu REFIT.

5. preporuka – Stavljanje programa REFIT u središte ciklusa bolje regulative

Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Komisija smatra da je koncept programa REFIT sada jasan. Komisija priznaje da je potrebno poboljšati komunikaciju o REFIT-u kao dijelu ciklusa za bolju regulativu.

Pokrate i pojmovnik

Bolja regulativa: izrada politika i zakona na način kojim se omogućava da se njihovi ciljevi postignu uz najmanje moguće troškove. Bolja regulativa ne podrazumijeva ni regulaciju ni deregulaciju. Riječ je o načinu rada kojim bi se zajamčila otvorena i transparentna priprema političkih odluka na temelju najboljih raspoloživih dokaza i uz podršku u vidu opsežne uključenosti dionika. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

Evaluacija: dokazima potkrijepljena prosudba o tome koliko je intervencija bila djelotvorna i učinkovita, koliko je bila relevantna s obzirom na potrebe i ciljeve intervencije, koliko je bila koherentna kako na unutarnjoj razini tako i u odnosu na druge intervencije politike EU-a i kolika je dodana vrijednost EU-a njome ostvarena. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

Ex ante procjena učinka: instrument politike kojemu je cilj prikupiti dokaze (uključujući rezultate evaluacija) kako bi se procijenilo jesu li buduće zakonodavne i nezakonodavne mjere EU-a opravdane i kako se one mogu najkvalitetnije osmisliti da bi se postigli željeni ciljevi politika. Procjenom učinka nužno je utvrditi i opisati problem koji je potrebno riješiti, utvrditi ciljeve, oblikovati opcije politike i procijeniti učinke tih opcija. Sustav Komisije za procjenu učinka temelji se na integriranom pristupu kojim se procjenjuju učinci na okoliš, društvo i gospodarstvo različitih opcija politike, čime se održivost stavlja u središte donošenja politika Unije. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

Ex post preispitivanje zakonodavstva: instrument politike na temelju kojega se sastavlja dokument ili niz dokumenata s retrospektivnom analizom jednog ili svih aspekata određene regulatorne intervencije EU-a (neovisno o tome je li riječ o jednom zakonodavnom aktu ili više njih), s evaluacijskim elementima ili bez njih. Na razini Komisije ti dokumenti mogu biti u obliku izvješća Komisije ili radnog dokumenta službi Komisije te im u prilog mogu ići vanjske studije. (Izvor: Sud.)

Izvješće o primjeni: izvješće u kojem se analizira primjena zakonodavnog akta. Ta izvješća sadržavaju informacije o mjerama primjene koje su poduzete u državama članicama. U njima su dostupni i određeni podatci prikupljeni praćenjem. (Izvor: Sud.)

Izvješće o provedbi: izvješće koje je usmjereno na prenošenje direktive u nacionalno zakonodavstvo i usklađenost nacionalnih odredbi s tom direktivom. Ta se izvješća ponekad nazivaju izvješćima o prenošenju odredbi. (Izvor: Sud.)

Klauzula o praćenju: klauzula u zakonodavnom aktu EU-a kojom se Komisija i/ili države članice obvezuju na praćenje provedbe i/ili primjene cjelokupnog zakonodavnog akta ili nekog njegova dijela. (Izvor: Sud.)

Klauzula o preispitivanju: klauzula u zakonodavnom aktu EU-a kojom se Komisija i/ili države članice obvezuju na obavljanje nekog oblika ex post preispitivanja cjelokupnog zakonodavnog akta ili nekog njegova dijela. (Izvor: Sud.)

Međuresorna upravljačka skupina (ISG): međuresorna upravljačka skupina okuplja osobe iz različitih glavnih uprava Komisije čije područje rada odgovara predmetu evaluacije ili je s njim povezano te predstavnika evaluacijskog odjela glavne uprave koja obavlja evaluaciju. Ta bi skupina trebala sudjelovati u svim ključnim aspektima evaluacije, od postavljanja temelja (okvirnog plana) preko sastavljanja radnog dokumenta službi Komisije do njegova slanja na međuresornu raspravu. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

Načelo prethodne evaluacije: (neobvezujuće) načelo koje podrazumijeva pravodobno uključivanje rezultata evaluacija u postupak donošenja politika. To u praksi znači da bi se procjene utjecaja obavljene prije iznošenja zakonodavnih prijedloga trebale oslanjati na iskustvo stečeno na temelju evaluacija, kojima se trebaju utvrditi problemi, nedostatci, poteškoće i postignuća. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

Odbor za nadzor regulative: neovisno tijelo Komisije koje savjetuje kolegij povjerenika. Taj odbor pruža središnju funkciju kontrole kvalitete i potpore radu Komisije na procjenama učinka i evaluacijama te razmatra i iznosi mišljenja i preporuke u pogledu svih nacrta procjena učinka koje sastavi Komisija, kao i važnijih evaluacija i provjera primjerenosti postojećeg zakonodavstva. (Izvor: internetske stranice Europa.)

OECD: Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

Provjera primjerenosti: sveobuhvatna evaluacija određenog područja politike kojom se obično razmatra pitanje kako se većim brojem zakonodavnih akata doprinijelo (ili nije) ostvarivanju ciljeva politike. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

REFIT: program Komisije za primjerenost i učinkovitost propisa uspostavljen 2012. kako bi se zajamčilo da je zakonodavstvo EU-a primjereno svojoj svrsi. Riječ je o procesu u sklopu kojega se analiziraju postojeći zakonodavni akti i mjere kako bi se zajamčilo da se koristi od zakonodavstva EU-a ostvaruju uz najmanji trošak za dionike, građane i javne uprave te da se regulatorni troškovi smanjuju, kad god je to moguće, bez neželjenog utjecaja na ciljeve politike koji se žele ostvariti određenom inicijativom. (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu.)

Bilješke

¹ COM(2015) 215 final „Bolja regulativa za bolje rezultate – Agenda EU-a”.

² SWD(2017) 350 final „Better Regulation Guidelines” (Smjernice za bolju regulativu). Paket instrumenata dodatak je i dopuna smjernica kojim se pružaju detaljnije informacije o primjeni tih smjernica.

³ Komisija od 1996. traži od svojih službi da obavljaju ex post evaluacije svih programa potrošnje.

⁴ SEC(2000) 1051 „Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities” (Usmjerenost na rezultate: jačanje evaluacije aktivnosti Komisije); C(2002) 5267/1 „Standardi za evaluaciju i primjeri dobre prakse” Evaluacija aktivnosti EU-a. A practical guide for Commission services” (Evaluacija aktivnosti EU-a. Praktični vodič za službe Komisije, GU za proračun, 2004.); SEC(2007) 1341 „Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework” (Izmjena standarda unutarnje kontrole i okvira na kojima se oni temelje); SEC(2007) 213 final „Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation” (Odgovor na strateške potrebe: jačanje uporabe evaluacije); Priručnik Komisije: „EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques” (EVALSED (procjena društveno-gospodarskog razvoja. Uvod u metode i tehnike, GU REGIO, 2009.); COM(2012) 746 final „EU Regulatory Fitness” (Primjerenost propisa EU-a); COM(2013) 686 final „Strengthening the foundations of smart regulation – improving evaluation” (Jačanje temelja pametnog donošenja propisa – poboljšanje evaluacije); COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final “Completing the Better Regulation Agenda: Better solutions for better results” (Dovršetak Agende za bolju regulativu: boljim rješenjima do boljih rezultata).

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva, 13. travnja 2016.

⁷ Razmatrajući različita preispitivanja Sud je također proveo analizu vanjskih studija koje je Komisija naručila kako bi poduprla sadržaj nekih svojih preispitivanja (tzv. „popratne studije”). U nekoliko slučajeva u kojima izvješće Komisije nije bilo dostupno vanjska se studija smatrala dokumentom o preispitivanju.

⁸ Dodana vrijednost EU-a označava „vrijednost koja proizlazi iz intervencije EU-a i koja se nadodaje na vrijednost koja bi se ostvarila samostalnim djelovanjem države članice”, SEC(2011) 867 final „The added value of the EU budget” (Dodana vrijednost proračuna EU-a). U paketu instrumenata iz 2017. navodi se da je analiza dodane vrijednosti EU-a usredotočena na „promjene za koje se može razumno tvrditi da su posljedica intervencije EU-a, povrh onih koje su se razumno mogle očekivati od nacionalnih mjera država članica”.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Paket instrumenata priložen smjernicama za bolju regulativu

¹¹ Prva četiri mjesta zauzeli su Australija, Ujedinjena Kraljevina, Meksiko i Njemačka.

¹² „OECD Regulatory Policy Outlook 2015” (Perspektive OECD-a za regulatornu politiku 2015.), izdavaštvo OECD-a, Pariz, 2015. (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Tematsko izvješće br. 3/2010 „Podupiru li procjene učinka u institucijama EU-a donošenje odluka?”

¹⁴ Revizijom je obuhvaćeno sve sekundarno zakonodavstvo (direktive i uredbe) u vezi s djelokrugom četiriju glavnih uprava koje je ili doneseno ili su ga razmatrala oba suzakonodavca. Njome nisu obuhvaćene provedbene mjere i ostalo sekundarno zakonodavstvo, kao ni preispitivanje programa potrošnje, akcijski planovi, komunikacije, preispitivanja koje provode agencije, preporuke Vijeća i odluke. Nisu obuhvaćena ni preispitivanja agencija u cjelini, nego samo preispitivanja posebnih aktivnosti određene agencije koje su joj povjerene u kontekstu neke direktive ili uredbe (tj. koje su povezane s izvršenjem aktivnosti određenog područja politike, a ne s poslovanjem agencije).

¹⁵ Obuhvaćena su preispitivanja koja su na dan 31. 12. 2016. bila ili dovršena ili još u tijeku.

¹⁶ Budući da je GU GROW uspostavljen 2015. slijedom spajanja dijelova GU-a ENTR i GU-a MARKT, preispitivanja i procjene učinka koje su provodile te prethodne glavne uprave uvršteni su u uzorak.

¹⁷ Ako nije drukčije naznačeno, „procjena učinka” u ovom izvješću označava „ex ante procjenu učinka”.

¹⁸ Prilog I. Programu rada Komisije.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Dopis povjerenice Grybauskaitė Komisiji u dogovoru s predsjednikom: “Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation” (Odgovor na strateške potrebe: jačanje uporabe evaluacije), SEC(2007) 213; i C(2002)5267: Dopis Komisiji „Standardi za evaluaciju i primjeri dobre prakse” od 23. 12. 2002.

²¹ Paket instrumenata Europske komisije za bolju regulativu, instrument br. 42.

²² Zajednički vodič Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije za osobe koje sudjeluju u sastavljanju zakonodavnih tekstova Europske unije, Europska unija, 2015.

²³ U članku 23. navedeno je sljedeće: „Tri institucije suglasne su da sustavno razmotre uporabu klauzula o preispitivanju u zakonodavstvu te uzmu u obzir vrijeme potrebno za provedbu i skupljanje dokaza o rezultatima i učincima.”, međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva, 13. travnja 2016.

²⁴ Predmet C-343/09, Afton Chemical, 8. srpnja 2010., § 30. – 40.; predmet C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4. svibnja 2016., § 64. – 66.

²⁵ Procjena provedbe izraz je kojim Služba Europskog parlamenta za istraživanja naziva dokumente s osnovnim informacijama o ex post evaluacijama u vezi s izvješćima o provedbi koja sastavljaju parlamentarni odbori.

²⁶ Europski parlament, radni dokument odjela EVAL „Method and Process”.

²⁷ Uzorak nedavno donesenih zakonodavnih akata (2014. – 2016.).

²⁸ Tri akta od ukupno 105 ispitanih isključena su iz uzorka zbog nedostatne relevantnosti.

²⁹ Paket instrumenata Europske komisije za bolju regulativu, poglavlje 6., str. 314.

³⁰ „Procjena provedbe na razini EU-a temeljni je dokument s osnovnim informacijama namijenjen parlamentarnim odborima koji pripremaju „izvješće o provedbi’ u kojem se obrađuju prenošenje određene politike ili zakona EU-a u nacionalno zakonodavstvo i njegova provedba u nacionalno pravo”, Europski parlament, radni dokument odjela EVAL „Method and Process”.

³¹ Ta kašnjenja izračunana su samo u odnosu na zakonski propisane rokove za preispitivanja.

³² Prekoračenje rokova za tekuća preispitivanja(koja nisu objavljena do 31. 12. 2016.) izračunano je kao razlika između propisanog roka i 31. 12. 2016.

³³ Paket instrumenata Europske komisije za bolju regulativu, instrument br. 41 koji se odnosi na mehanizme i pokazatelje za praćenje, str. 270.

³⁴ Pri razmatranju pitanja metodologije Sud je proučio samo preispitivanja s evaluacijskim elementom (evaluacije i ostalo).

³⁵ U smjernicama za bolju regulativu navodi se da je evaluacijama i provjerama primjerenosti potrebno ispitati pet kriterija: relevantnost, djelotvornost, učinkovitost, koherentnost i dodanu vrijednost EU-a. Dodana vrijednost EU-a obuhvaća načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.

³⁶ Određeni broj dovršenih preispitivanja nije se razmatrao jer nije sadržavao evaluacijske elemente.

³⁷ Evaluacija primjerenosti i učinkovitosti Direktive 2002/49/EZ o procjeni i upravljanju bukom iz okoliša (SWD(2016) 454), objavljena u prosincu 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Provjera primjerenosti Direktive o pticama i Direktive o staništima (SWD(2016) 472), objavljena 16. 12. 2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, str. 4.

 

¹ COM(2017)651final.

² Zelena knjiga o korporativnom upravljanju i politikama primitaka (COM(2010)284), Zelena knjiga o okviru EU-a za korporativno upravljanje iz 2011. (COM(2011) 164) i dvije vanjske studije o praćenju i izvršavanju pravila o korporativnom upravljanju u državama članicama u 2009. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf te jedna studija o dužnostima i odgovornostima direktora iz 2013. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf i drugi posebni evaluacijski elementi povezani s novim mjerama.

³ Pregled uspješnosti REFIT-a: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Neka su od tih pitanja sljedeća: bi li takav obvezujući sporazum stvorio prava i obveze samo za strane koje su ga sklopile ili i za treće strane? Bi li Sud bio nadležan suditi u predmetima o mogućim kršenjima takvog obvezujućeg sporazuma i koji bi bili pravni lijekovi? Bi li se trebao primjenjivati arbitražni postupak ako se strane ne žele sporiti pred sudom? Kako bi se to organiziralo? To su relevantna pitanja na koja treba odgovoriti kad se razmatra pitanje obvezujuće prirode međuinstitucijskih sporazuma.

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	26. 10. 2016.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se provodi revizija)	17. 1. 2018.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	16. 5. 2018.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se provodi revizija) na svim jezicima	Odgovori Parlamenta: 27. 3. 2018. Odgovori Vijeća: 25. 4. 2018. Zajednički odgovori Komisije i Odbora za nadzor regulative: 9. 4. 2018.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Henri Grethen, a potporu mu je pružao voditelj njegova ureda Marc Hostert. Osnovni revizorski tim činili su glavni rukovoditelj Emmanuel Rauch te revizori Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards i Ekaterina Vaahtera.

Slijeva nadesno: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9692-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/578676	QJ-AB-18-007-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-9751-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/71770	QJ-AB-18-007-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.