ELi õigusaktide järelhindamine: hästi toimiv kuid mittetäielik süsteem

Kokkuvõte

Õigusaktide järelhindamine ja parem õigusloome

I

Õigusaktide järelhindamine on komisjoni parema õigusloome poliitika keskne osa. Selle eesmärk on hõlbustada avaliku sektori poliitika eesmärkide saavutamist minimaalsete kuludega ja parandada ELi sekkumiste lisaväärtust. 2015. aastal tugevdas komisjon parema õigusloome algatust, käivitades parema õigusloome tegevuskava.

Auditi läbiviimine

II

Kontrollikoja auditis hinnati, kas ELi õigusaktide järelhindamissüsteemi on nõuetekohaselt kavandatud, rakendatud, hallatud ja selle kvaliteeti kontrollitud, aidates seeläbi tõhusalt kaasa parema õigusloome tsükli elluviimisele.

III

Audit hõlmas nelja komisjoni peadirektoraadi poolt 2013.–2016. aastal läbi viidud õigusaktide järelhindamist ning kõiki 2014.–2016. aastal nende peadirektoraatide poolt vastu võetud õigusakte ja mõju eelhindamisi.

Kontrollikoja leiud

IV

Kokkuvõttes jõuti järeldusele, et komisjoni praegune järelhindamissüsteem on enamiku liikmesriikide olukorraga hästi võrreldav. Konkreetselt hindamiste jaoks on komisjon loonud süsteemi, mis on tervikuna hästi hallatud ja kvaliteetne ning aitab seega tõhusalt kaasa parema õigusloome tsükli toimimisele. Muude läbivaatamiste ja hindamiste puhul leiti aga puudusi.

V

Kontrollikoda leidis, et läbivaatamis- ja vähemal määral ka järelevalveklausleid kasutatakse ELi õigusaktides laialdaselt. Ühiste institutsioonidevaheliste mõistete ja suuniste koostamise puudumisel ei ole nende sisu ja seega ka eeldatavad väljundid alati selged.

VI

Kuigi hindamised viiakse üldiselt läbi kooskõlas õiguslike nõuete ja heade tavadega, ei tehta seda sama palju teiste läbivaatamiste puhul, mille suhtes hakati parema õigusloome suuniseid kohaldama alles alates 2017. aastast. Samuti leidis kontrollikoda puudusi kasutatud metoodika esitamises ja vajaduse korral ka andmete piiratuse tunnistamisel.

VII

Kontrollikoda leidis veel, et järelhindamised on avalikud ja ligipääsetavad ning et neist enamik sisaldab selget järeldust ja pakub välja edasisi meetmeid. Komisjoni edastas järelhindamiste aruandeid süstemaatiliselt kaasseadusandjatele (Euroopa Parlament ja nõukogu), kes annavad aga komisjonile harva otsest tagasisidet. Samuti ei kasuta komisjon järelhindamise ettevalmistamisel alati mõju eelhindamisi. Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni institutsioonidevaheline kokkulepe parema õigusloome kohta, milles sätestatakse kehtivate õigusaktide läbivaatamine, ei ole siduv.

VIII

Lõpuks leidis kontrollikoda, et õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi põhjendus on ebaselge, nagu ka kriteeriumid, mille alusel üksikud algatused on märgistatud kui REFIT. Samal ajal esitatakse töövahendite paketis REFIT kui eriprogramm. See tekitab küsimusi selle praeguse olemuse ja lisaväärtuse kohta.

Kontrollikoja soovitused

IX

Esitatud tähelepanekute põhjal annab kontrollikoda komisjonile ja õiguskontrollikomiteele mitmeid soovitusi.

Sissejuhatus

Õigusaktide järelhindamine on õigusloome tsükli keskne osa

01

Õigusaktide järelhindamine on oluline osa komisjoni parema õigusloome poliitikast, mille eesmärk on hõlbustada avaliku poliitika valikute saavutamist ja parandada ELi sekkumiste lisaväärtust. Järelhindamist võib pidada õigusloometsükli viimaseks etapiks, mis annab tagasiulatuva ülevaate ELi regulatiivse sekkumise ühe või kõigi aspektide kohta, hõlmates ühte või mitut õigusakti. Seda võib käsitada ka lähtepunktina, et mõista mõne kehtiva poliitika või määruse mõju, puudusi ja eeliseid, mis annavad tagasisidet uute määruste või kehtivate määruste muudatuste ülesehituse kohta. Järelhindamisi tuleks vaadelda õigusloomeprotsessi igas etapis saavutatud paremate protsesside ja väljundite, mis kõik toetavad üksteise kvaliteeti, positiivse mõjuringi kontekstis (vt joonis 1).

Järelhindamiste kasvav tähtsus

02

ELi institutsioonide tasandil tekkis parema õigusloome kontseptsioon Euroopa Ülemkogu 2001. aasta Göteborgi ja Laekeni kohtumiste tulemusel. Praegune ELi parema õigusloome tegevuskava¹ (Junckeri komisjoni algatus) avaldati 2015. aastal koos mitme muu algatusega. Sellega kaasnesid suunised, sealhulgas töövahendite pakett, mis vaadati läbi 2017. aasta keskel².

03

Euroopa Komisjon on viimasel kahel aastakümnel mitmeid kordi tunnistanud, et õigusaktide kvaliteedi tagamiseks on väga oluline, et hindamised viiakse läbi nõuetekohaselt³. Parema õigusloome saavutamise nimel töötamisega püüdis komisjon parandada ELi sekkumiste lisaväärtust vastavalt subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele. Joonisel 2⁴ on antud ülevaade sellealaste peamiste algatuste ajakavast.

04

Viimastel aastatel on toimunud oluline edasiminek. Alates 2013. aastast on komisjon võtnud kohustuse tegutseda põhimõttel „kõigepealt hinda”, mis tähendab, et olemasolevaid õigusakte tuleks hinnata enne, kui koostatakse uute seadusandlike ettepanekutega seotud mõjuhindamised. Samal aastal tunnistas komisjon, et on vaja teha suuri jõupingutusi tagamaks, et tema järelhindamine annaks otsustusprotsessi jaoks õigeaegseid ja asjakohaseid sisendeid⁵. 2016. aasta institutsioonidevahelises kokkuleppes⁶ rõhutati hindamise olulisust, kohustades kokkuleppe osapooli kehtestama vajaduse korral õigusaktides järelevalve-, aruandlus- ja hindamisnõuded ning süstemaatiliselt kaaluma õigusaktide läbivaatamisklauslite lisamist õigusaktidesse.

Õigusaktide järelhindamised – suur hulk definitsioone

05

Komisjon kasutab õigusaktide järelhindamise tähistamiseks mitmeid erinevaid termineid. Käesoleva auditi raames on õigusaktide järelhindamine (edaspidi „järelhindamine”) määratletud kui poliitiline vahend, mille tulemuseks on dokument või dokumentide kogum, milles esitatakse ELi regulatiivse sekkumise ühe või kõigi aspektide (kas üks või mitu õigusakti) tagasiulatuv ülevaade, hindamiselementidega või ilma. Termin „järelhindamine” hõlmab endas järgmisi komisjoni koostatud järelhindamise dokumente: hindamine, läbivaatamine, toimivuskontroll ja igat liiki aruanded (ülevõtmisaruanne, rakendusaruanne, kohaldamisaruanne jne)⁷.

06

Eespool mainitud tingimustel on komisjon määratlenud hindamise sisu: „tõenditel põhinev hinnang selle kohta, mil määral sekkumine on olnud tulemuslik ja tõhus, arvestanud vajadusi ja eesmärke, olnud sidus nii sisemiselt kui ka muude ELi poliitiliste meetmetega ning saavutanud ELi lisaväärtuse⁸“ ja toimivuskontrolli sisu: „poliitikavaldkonna ulatuslik hindamine, mis käsitleb tavaliselt seda, kuidas mitu seotud seadusandlikku akti on kaasa aidanud poliitika eesmärkide saavutamisele (või seda muul viisil mõjutanud)“⁹.

REFITi programm

07

Komisjoni viimase paari aasta kavatsusi ja jõupingutusi järelhindamiste valdkonnas tuleks vaadelda ka laiemas kontekstis, mis hõlmab püüdlusi parandada olemasolevate ELi õigusaktide haldamist. Selline rõhuasetus on juhtinud tähelepanu sellele, kui oluline on tagada järjepidevalt kõrge väljundite kvaliteet kõigis järelhindamise vormides.

08

Selles kontekstis käivitas komisjon 2012. aastal õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT), mille eesmärk on tagada ELi õigusaktide eesmärgipärasus. Vastavalt komisjoni teatisele, millega programm luuakse¹⁰, on selle eesmärk „tagada, et ELi õigusest tulenev kasu saavutatakse sidusrühmade, kodanike ja haldusasutuste jaoks võimalikult väikeste kuludega, ning et regulatiivseid kulusid võimaluse korral vähendatakse, ilma et see mõjutaks kõnealuse algatuse poliitilisi eesmärke”.

Rahvusvaheline paremusjärjestus ja kontrollikoja varasem hinnang

09

ELil on õigusaktide järelhindamise süsteem. Sellest tulenevalt on EL nimetatud valdkonnas rohkem arenenud kui enamik liikmesriike.

10

2015. aastal seadis OECD ELi järelhindamiste süsteemi oma liikmete seas paremuselt viiendale kohale¹¹, kasutades selleks liitindeksit, mis hõlmas metoodikat, läbipaistvust, kvaliteedikontrolli ja järelhindamiste süstemaatilist kasutust¹².

11

Lisaks saadi süsteemi kvaliteedile rahvusvahelises kontekstis kinnitus kontrollikoja tellitud 32 riigi (28 liikmesriiki ja neli muud riiki, mida OECD pidas valdkonna parimateks) järelhindamissüsteemide taustauuringu abil. Uuringute tulemused näitasid, et 32 riigist vaid 14 on loonud õigusaktide järelkontrolli süsteemi selgete institutsiooniliste kohustuste ja suuniste kujul. Nimetatud 14 riigist 11 on ELi liikmesriigid.

12

2010. aastal avaldatud kontrollikoja eriaruandes mõjuhindamise kohta¹³ järeldati, et järelhindamiste kasutamine oli endiselt puudulik, kuna „[neid] ei viidud süstemaatiliselt läbi kõigis õigusloome valdkondades”. Käesoleva auditi eesmärk on anda asjakohast ja erapooletut teavet ELi õigusaktide praeguse järelhindamissüsteemi kohta.

Auditi ulatus ja eesmärgid

13

Käesolevas auditis hinnati, kas ELi õigusaktide järelhindamise süsteem on nõuetekohaselt kavandatud, rakendatud, hallatud ja selle kvaliteeti kontrollitud, aidates seeläbi tõhusalt kaasa parema õigusloome tsükli elluviimisele. Eelkõige uuris kontrollikoda

1. mil määral on komisjon ja kaasseadusandjad (Euroopa Parlament ja nõukogu) võtnud läbivaatamis- ja järelevalveklausleid nõuetekohaselt arvesse uute õigusaktide ettevalmistamisel või kehtivate õigusaktide muutmisel;
2. kas komisjon tagab kõigi oma järelhindamiskohustuste õigeaegse täitmise igakülgse ja sidusa suuniste ja standardite kogumi (sh kvaliteedikontrolli mehhanismid) raamistikus;
3. kas komisjon ja kaasseadusandjad tagavad, et õigusaktide järelhindamised avalikustatakse, et need annavad selge tulemuse ning et neid kontrollitakse nõuetekohaselt ja integreeritakse õigusloometsüklisse;
4. kas REFIT programmil on selge põhjendus.

14

Auditi ulatus hõlmas kõiki õiguslikult ja mitteõiguslikult volitatud järelhindamisi¹⁴, mis viidi läbi aastatel 2013–2016¹⁵. Kuna teostatud järelhindamiste arv oli suur, kaasati valimisse erinevatest poliitikavaldkondadest neli peadirektoraati, kellel oli järelhindamiste tegemisel erineval määral kogemusi. Valimisse kuulus 133 järelhindamist, mille viisid läbi neli peadirektoraati: Keskkonna peadirektoraat (DG ENV), siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat (DG GROW), rände ja siseasjade peadirektoraat (DG HOME) ning tervise- ja toiduohutuse peadirektoraat (DG SANTE) (vt I lisa)¹⁶. Neist 49 olid hindamised (40) ja toimivuskontrollid (9), ülejäänud 84 on järelhindamised, mis ei olnud ei hindamised ega toimivuskontrollid. Need peadirektoraadid valiti nende järelhindamiste arvu põhjal, mille eest nad vastutavad, ning kuna nad esindavad läbilõiget komisjoni läbivaatamismeetodite praktilise rakendamise kogemustest. Samuti uuris kontrollikoda 105 õigusakti, mille kohta eespool nimetatud 133 järelhindamist olid koostatud.

15

Et hinnata järelevalve- ja läbivaatamisklauslite olemasolu ja sisu hiljutistes õigusaktides, kontrolliti ka valitud peadirektoraatide poolt 2014. aasta juulist kuni 2016. aasta lõpuni vastu võetud 34 õigusakti (vt II lisa).

16

Kontrollikoda kontrollis ka „kõigepealt hinda” põhimõtte järgimist 29 mõjuhindamise puhul¹⁷, mille neli valitud peadirektoraati olid koostanud aastatel 2014–2016 ning komisjoni 2017. aasta tööprogrammis esitatud seadusandlike ettepanekute puhul¹⁸.

17

Lisaks sellele uuriti auditi käigus kõigis neljas peadirektoraadis kehtivat raamistikku ning peasekretariaadi kavandatud menetlusi, mida rakendatakse kogu komisjoni suhtes. Auditi osaks olid ka kvaliteedikontrolli menetlused üldiselt ja täpsemalt õiguskontrollikomitee töö.

18

Lõpetuseks uuris kontrollikoda kahe kaasseadusandjaga tehtud järelhindamisi, mis puudutas: a) komisjoni seadusandlike ettepanekute järelevalve- ja läbivaatamisklauslites tehtud muudatusi, b) kaasseadusandjate reaktsiooni komisjoni järelhindamistele ja c) kaasseadusandjate poolt tehtud järelhindamisi.

19

Kontrollikoja kriteeriumid tuginevad komisjoni suunistele, peamiselt alates 2015. aastast kehtivatele parema õigusloome suunistele¹⁹, mida kohaldatakse hiljutiste järelhindamiste suhtes, ning enne 2015. aastat tehtud järelhindamiste puhul varasematele komisjoni hindamissuunistele ja -standarditele²⁰. Kontrollikoda külastas ka OECD, et saada teavet järelhindamiste kvaliteedi mõõtmise kohta.

20

Audit tugines ka Euroopa Kontrollikoja tellimusel valminud taustauuringutele, mis tehti õigusaktide järelhindamissüsteemide kohta igas ELi liikmesriigis ja valdkonna parimateks peetavates ELi mittekuuluvates riikides. Selle töö eesmärk oli paremini hinnata komisjoni süsteemi arengut rahvusvahelises kontekstis.

21

Auditi käigus abistas kontrollikoda viiest, peamiselt teaduse valdkonna ja mõttekodade esindajatest koosnev regulatiivse poliitika ja hindamise välisekspertide rühm. Kõnealune rühm aitas koostada kontrollikoja auditi lähenemisviisi ja tagas, et arvesse on võetud järelkontrolli kõige olulisemaid aspekte.

Tähelepanekud

Läbivaatamis- ja järelevalveklausleid kasutatakse palju, kuid puuduvad ühised suunised

22

Läbivaatamisklauslid aitavad tagada, et järelhindamisi tehakse järgides neid õigusakte, millesse need on lisatud. Nende olemasolu on oluline, kuid mitte piisav. Nende sõnastus ja kasutatav terminoloogia peaksid olema selged ning ettenähtud ajakava taotletava järelhindamisega kooskõlas. Kui kaasseadusandjad on teinud komisjoni ettepanekus muudatusi, ei tohiks need klausli selgust kahjustada. Erinevate terminite puhul tuleks luua ühine arusaam ja näidata selle mõju eri liiki läbivaatamiste ajakavale. Lisaks tuleks liikmesriike käsitlevatele õigusaktidele lisada läbivaatamisklausli olemasolul alati ka järelevalveklausel, et võimaldada andmete kogumist liikmesriigi tasandil tulevase järelhindamise jaoks.

23

Selleks kontrolliti auditi käigus järgnevat:

1. kas on olemas suunised järelevalve- ja läbivaatamisklauslite koostamiseks;
2. läbivaatamisklauslite olemasolu õigusaktides ning nende sõnastust ja ajastust, sealhulgas seda, kas kavandatud läbivaatamisklauslit muudeti kaasseadusandjate tehtud muudatustega;
3. järelevalveklauslite olemasolu ja võimalikku seost õigusaktides puuduvate järelevalveklauslite ja järelhindamistes järelevalveandmete kättesaadavuse või kvaliteedi kohta tehtud tähelepanekute vahel.

Järelevalve- ja läbivaatamisklauslite koostamist käsitlevate institutsioonidevaheliste suuniste puudumine

24

Kuni 2017. aastani puudusid komisjoni suunised järelevalve- ja läbivaatamisklauslite koostamiseks. Parema õigusloome suuniste ja selle töövahendite läbivaatamise raames võttis komisjon kasutusele „järelevalvet ja hindamist käsitlevate õigusnormide” töövahendi²¹. See annab praktilisi juhiseid, mis käsitlevad seda, kuidas lisada õigusakti eelnõusse nii järelevalve- kui ka läbivaatamisklausleid, eelkõige seoses andmete kogumise ajastuse, vastutusvaldkondade ja metoodika kohta. Töövahendis täpsustatakse, et hindamine peaks tavaliselt toimuma ainult siis, kui ELi sekkumise kohta on olemas vähemalt kolme aasta jagu andmeid. Tööahendis sisalduvad muud/vahepealsed järelhindamised on ülevõtmisaruanded, rakendusaruanded ja järelevalvearuanded. Töövahend sisaldab näiteid klauslitest, mis lisatakse kõikide läbivaatamisliikide puhul õigusaktidesse.

25

Euroopa Parlamendil ega nõukogul ei ole oma suuniseid järelevalve- ja läbivaatamisklauslite koostamise kohta. Komisjoni suunised ei puuduta kaasseadusandjaid ja ELi õigusaktide koostamist käsitlevas „Ühises praktilises juhendis”²² ei viidata konkreetselt järelevalve- või läbivaatamisklauslite koostamisele. 2016. aasta aprillis võtsid kolm institutsiooni vastu institutsioonidevahelise kokkuleppe parema õigusloome kohta, milles rõhutatakse õigusaktidesse läbivaatamisklauslite lisamise süstemaatiliselt kaalumise olulisust²³. Kokkulepe ei ole siiski õiguslikult siduv²⁴ ning seda võib pidada pehme õiguse vahendiks. Institutsioonid ei ole selle teema kohta täiendavaid üksikasjalikke suuniseid esitanud.

26

Euroopa Parlamendi Teadusuuringute talituse 2017. aastal koostatud uuringus „Rolling Checklist on Review Clauses” (läbivaatamisklauslite jooksvalt ajakohastatav kontrollnimekiri) liigitatakse läbivaatamisklauslid rangemateks (või peamisteks) ja kergemateks läbivaatamise kohustusteks. rangete kohustuste puhul tuleb teha õigusaktide täielik hindamine ning kergemad kohustused puudutavad rohkem rakendusaruandeid. See ei pruugi kajastada ühist institutsioonidevahelist arusaama läbivaatamisklauslites kasutatud läbivaatamisalastest terminitest, kuna nimetatud uuringus tunnistati, et kolm institutsiooni ei ole läbivaatamisklausli määratlust paika pannud.

27

Ajastuse puhul on Euroopa Parlamendil sarnane lähenemisviis komisjonile, milles öeldakse, et „on laialdane üksmeel selles, et rakendamise hindamisi²⁵ ei tohiks teha liiga vara: soovituslikult vähemalt kolm aastat pärast poliitilist sekkumist”²⁶.

28

Nõukogu ei ole võtnud seisukohta ELi õigusaktide läbivaatamisklauslite olemasolu või sisu kohta. Ei ole märke selle kohta, et seda küsimust on asutusesisese valdkonnaülese analüüsi käigus käsitletud.

Läbivaatamisklausleid kasutatakse laialdaselt, kuid need on sageli ebaselged

29

Valimisse kuulunud peadirektoraatide 34 õigusaktist, mis võeti vastu ajavahemikul 2014–2016, oli peaaegu kõigis (32) läbivaatamisklausel. Seda tähelepanekut kinnitab läbivaatamisklausleid käsitlev 2017. aasta Euroopa Parlamendi jooksvalt ajakohastatav kontrollnimekiri, milles on märgitud, et 80% kõigist direktiividest ja 58% kõigist kontrollitavatest määrustest sisaldavad läbivaatamisklauslit.

30

Sellele vaatamata sisaldas läbivaatamisklauslit aga ainult kolmandik kontrollikoja valimisse²⁷ kuulunud õigusaktide ettepanekutest. Komisjon ei pruugi olla lisanud läbivaatamisklauslit juhul, kui lihtsalt muudetakse olemasolevat õigusakti, sest see juba sisaldas läbivaatamisklauslit. Sellest hoolimata leidsid kaasseadusandjad teatavatel juhtudel, et olemasolevaid läbivaatamisklausleid on vaja asendada või muuta.

31

Enamikku 34 õigusaktis ette nähtud järelhindamistest võib laias laastus liigitada kas hindamisteks või rakendus-, kohaldamis- või konkreetset teemat käsitlevateks aruanneteks. Siiski ei väljenda see selgelt erinevate võimalike aruande liikide vahelisi nüansse, mis omakorda muudab keeruliseks mõista, mida komisjon peab uurima ja millist liiki aruannet soovitakse koostada (vt 1. selgitus).

32

Õigusaktis ette nähtud läbivaatamise liigi ja selle ajastuse vahel ei ole võimalik selget ja järjepidevat põhjuslikku seost luua. Näiteks antakse ühel juhul hindamise tegemiseks kolm aastat alates õigusakti kohaldamise algusest, kuid mõnel teisel juhul tuleb rakendusaruanne esitada alles kümme aastat pärast kohaldamise algust. Samuti on valimis üsna suur hulk kohaldamisaruandeid, rakendusaruandeid ja hindamisi, mille kõigi tegemiseks on antud neli kuni viis aastat pärast kohaldamise algust, samas kui kolme liiki aruanded hõlmavad õigusloome tsükli erinevaid perioode.

33

Ehkki kontrollikoda tunnistab, et on kasulik lubada komisjonil ja kaasseadusandjatel kohandada läbivaatamisklauslid iga õigusakti konkreetsete vajadustega, leidis ta samuti, et läbivaatamisklausli põhjal ei olnud alati selge, millist liiki väljund selle alusel pidi valmima. Lisaks on oht, et järelhindamise ajastus ei ole vastavuses selle aluel koostatava väljundi liigiga.

34

Probleeme ebajärjepideva sõnastuse ja ajastusega leiti ka ühes teises käesoleva auditi põhivalimis, mis sisaldas 133 järelhindamist, mis pidid valmima aastatel 2013–2016, ning olid seetõttu seotud vanemate õigusaktidega. See viitab pikaajalisele probleemile ELi õigusaktides läbivaatamisklauslite koostamisel.

Järelevalveklausleid kasutati kahel kolmandikul juhtudest

35

Tõenditel põhineva õigusaktide järelhindamise läbiviimiseks vajalike usaldusväärsete ja võrreldavate andmete tagamiseks on oluline jälgida õigusaktide rakendamist ja kohaldamist. Seepärast on oluline lisada vajaduse korral õigusaktidesse järelevalveklauslid, et sätestada raamistik, mille alusel tuleks teave edastada komisjonile (eelkõige liikmesriikidelt).

36

Üle kahe kolmandiku (102st 73²⁸) uuritud õigusaktidest sisaldas liikmesriike puudutavat järelevalveklauslit. Mõningates peadirektoraatides oli see palju levinum kui teistes. Kuigi keskkonna peadirektoraadil (27st 24) ja tervise ja toiduohutuse peadirektoraadil (24st 21) oli peaaegu kõigis nende pädevusse kuuluvates õigusaktides järelevalveklausel, oli see näitaja siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraadi õigusaktide valimi puhul väiksem kui pool (26st 11), mis võib osaliselt tuleneda valimisse langenud õigusaktide vähemtehnilisest iseloomust.

37

Lisaks juhiti paljudes järelhindamistes tähelepanu vajadusele parandada andmete kogumist järelevalvekorra kehtestamise või parandamise abil.

38

Ülejäänud 29 õigusaktil ei olnud liikmesriike käsitlevaid järelevalveklausleid. Nelja nimetatud õigusakti puhul läbiviidud järelhindamiste puhul mainiti järelevalveklausli puudumist ja rõhutati järelevalvekorra kehtestamise vajadust.

39

Ajavahemikul 2014–2016 vastu võetud õigusaktide hindamisel avaldus sarnane olukord: 34 õigusaktist üheksal puudus järelevalveklausel. Järelevalveklauslite süstemaatiliselt õigusaktidesse lisamine ei ole märkimisväärselt paranenud.

40

2016. aasta juunis moodustas komisjoni peasekretariaat spetsiaalse järelevalve ja kvantifitseerimise töörühma. Selle peamisteks eesmärkideks on toetada komisjoni tegevust ELi meetmete mõju järelevalve ja kvantifitseerimise parandamisel teadmiste suurendamise ja kogemuste jagamise abil, et reageerida suurele vajadusele praktiliste nõuannete järele ja suunata seda, kuidas kvantifitseerida ELi meetmete mõju, eelkõige regulatiivse sekkumise puhul, kus kogemused on piiratud. Töörühma volitused hõlmavad suuniste või parima tava dokumentide välja andmist, kuid seda ei ole veel tehtud.

Järelhindamisi ja kvaliteedikontrolli tehti ebaühtlaselt

41

Järelhindamiste raamistiku (suunised, sh töövahendid) kvaliteet on väga oluline, nagu ka tegelik praktiline rakendamine. Seetõttu uuris kontrollikoda

• eri institutsioonide järelhindamiste tegemise raamistikku;
• eri institutsioonide tehtavaid järelhindamisi;
• kasutatud meetodeid ja seda, kui suurel määral neid on selgitatud;
• andmetega seotud piiranguid ja seda, kui suurel määral neid tunnistatakse;
• asutusesiseseid kvaliteedikontrollimehhanisme;
• õiguskontrollikomitee rolli.

Järelhindamiste raamistikku on täiustatud, kuid see on siiski ebatäielik

42

Komisjoni peasekretariaadil on keskne roll õiguspoliitika valdkonna suuniste ja parimate tavade loomises, arendamises ja järelevalves. See hõlmab suuniste koostamist, millega tagatakse nende ühtne kohaldamine eri peadirektoraatides, järelhindamistega seotud mitmesuguste talitustevaheliste võrgustike (nt järelevalve ja hindamise tehniline töörühm) tööd ning suhtlemist selles valdkonnas tegutsevate kolmandate pooltega (liikmesriigid, akadeemilised ringkonnad, rahvusvahelised organisatsioonid, nagu OECD jne).

43

Eelkõige on peasekretariaat võtnud juhtrolli 2015. aasta parema õigusloome suuniste ja töövahendite ettevalmistamisel ning nende 2017. aastal tehtaval läbivaatamisel. Kõnealuste suunistega on ette nähtud kõikehõlmav raamistik, mille alusel saavad komisjoni talitused teha hindamisi. Töövahendid sisaldavad hindamisi ja toimivuskontrolle käsitlevat peatükki²⁹, kuid järelhindamiste teatavate aspektide suhtes võib rakendada ka muid vahendeid.

44

Kuni 2017. aastani ei hõlma need suunised siiski järelhindamisi, mis ei olnud tehtud hindamiste vormis. Nad ei ole seotud rangete kvaliteedikontrolli standarditega, mida nõutakse näiteks hindamiste ja toimivuskontrollide puhul, hoolimata asjaolust, et nende aluseks olev töö võib olla sarnase sisu, kestuse ja maksumusega. Selle tulemusena võimaldavad muud järelhindamised, mis ei ole hindamised, palju erinevaid rakendusviise, mille tulemuseks võib olla erinev kvaliteet. 2017. aastal kaasati läbivaatamisi vähesel määral.

45

Kaasseadusandjad võivad teha ka oma järelhindamisi ja koostada suunised. Kuigi nõukogul ei ole oma suuniseid ega ole aastatel 2013–2016 ise läbi viinud ühtegi järelhindamist, on parlament loonud Euroopa Parlamendi uuringuteenistuse, millel on alates 2013. aastast olnud ka järelhindamise üksus. Nimetatud üksus teeb järelhindamisi, mida ta nimetab Euroopa rakendamishinnanguteks, mis on taustdokumendid parlamendikomisjonide rakendusaruannete jaoks³⁰. Üksusel on oma suunised Euroopa rakendamishindamiste koostamise kohta; nimetatud suunised on väga sarnased metoodikat käsitlevatele komisjoni suunistele.

Komisjon selgitas kaasseadusandjatele harva järelhindamiste edasilükkamise põhjuseid

46

Euroopa Komisjoni järelhindamiste õigeaegne tegemine on nii kaasseadusandjate ja sidusrühmade õiguspärane ootus kui ka õiguslik nõue, kui järelhindamine on õigusaktidega ette nähtud.

47

Üldiselt ei tehta Euroopa Komisjoni järelhindamisi ajakava kohaselt (85st 69) ja viivitusi selgitatakse harva. Kogu valimis on järelkontrollidega täidetava õigusliku kohustuse täitmisel esinev viivitus keskmiselt veidi üle ühe aasta³¹, olenemata sellest, et sellised järelhindamised võivad olla laiemad ja põhjalikumad kui õigusaktides algselt ette nähtud³². Viivitus hõlmab väga suurt hulka järelhindamisi ning arvestades komisjoni rõhuasetust hindamiste tegemisele, väärib märkimist, et hindamiste ja toimivuskontrollide keskmine viivitus on veidi üle 16 kuu. Seda võib põhjendada liikmesriikide õigusesse muudatuste ülevõtmise viibimise (mis põhjustab viivitusi vastavushindamise tegemisel), liikmesriikide poolse rakendamise ja/või aruandluse hilinemisega.

48

Järelhindamiste tegemisel esinevat üsna suurt keskmist viivitust tuleks vaadelda sellest seisukohast, et läbivaatamisklauslite koostamisel ei pöörata tähelepanu eri liiki järelhindamiste tegemiseks kõige sobivama ajastuse leidmisele (vt punktid 32–34) ja vajadusele, et järelhindamine oleks komisjoni „kõigepealt hinda” kohustuse kohaselt lõpule viidud. See, et komisjon peab saavutama tasakaalu sobiva ajastuse, põhimõtte „kõigepealt hinda” järgimise ja väljundi kvaliteedi vahel, võib kahtlemata selgitada suuremas osas järelhindamiste valmimise viibimist. Siiski on vähe tõendeid selle kohta, et komisjon selgitaks kaasseadusandjatele järelhindamiste viivituse põhjuseid.

Metoodikat ei käsitletud ühtlaselt

49

Parema õigusloome töövahendites rõhutatakse hindamise käigus ilmnenud metoodiliste ja andmekogumise probleemide tunnistamise tähtsust³³. Pidades silmas komisjoni rõhuasetust tõenditel põhinevale poliitikale, tugevdaks järelduste kaalukust nõuetekohane ülevaade kõigi (mitte ainult hindamiste) hindamiselementi sisaldavate järelhindamiste metoodikast, mis hõlmaks nii andmete kogumist kui ka analüüsivahendeid ning samuti metoodika valiku põhjendust. See hõlbustaks ka paremat arusaamist ja võimaldaks vajaduse korral korrata järelduste aluseks olevat tegevust.

50

Lõpule viidud järelhindamiste valimis on metoodikaalane lähenemisviis ebaühtlane³⁴. Kuigi valitud metoodikat on peaaegu alati kirjeldatud, oli see terviklik (st hõlmas nii andmete kogumist kui ka andmeanalüüsi vahendeid) vaid veidi üle poolte järelhindamiste puhul. Konkreetse metoodika valimise põhjus oli esitatud vaid veidi üle kolmandiku järelhindamiste puhul. Samuti täheldas kontrollikoda suuri erinevusi metoodika kohta esitatud teabe kvaliteedis ja terviklikkuses. Valimisse kaasatud järelhindamiste raames avaldati 2016. aastal pärast parema õigusloome suuniste kehtima hakkamist 14 hindamist. Kuigi kõnealustes hindamistes järgitakse alati parema õigusloome suunistes sätestatud viit kriteeriumi³⁵, ei ole neis mõnikord oma metoodikat piisavalt selgitatud.

Andmetega seotud piiranguid tunnistati ja parandusmeetmeid võeti, kuid tulemusi ei ole veel saavutatud

51

Järelhindamised peaksid andma lugejale piisavalt teavet komisjoni järelduste aluseks olevate andmete kohta.

52

Mõningaid piirangud võib näha enamiku kogu ELi hõlmavate järelhindamiste puhul, sest keeruliste küsimuste kohta mitmes jurisdiktsioonis andmete kogumine ja nende kõrvutamine on keeruline. Enamikus lõpule viidud järelhindamistes tuleks seega tunnistada mistahes piiranguid, mis puudutavad andmeid, mida on kasutatud selleks, et kaasseadusandjad ja sidusrühmad saaksid aru, milliseid järeldusi need toetavad või ei toeta.

53

80st lõpule viidud järelhindamisest kahe kolmandiku puhul tunnistatakse järelhindamiste aluseks olevate andmete piiratust³⁶. Peamised tuvastatud probleemid on seotud puudulike andmete või andmete puudumise, andmete kvaliteedi ja sidusrühmadega konsulteerimisega (madal vastamise määr, vastuste representatiivsus jne).

54

Mõnikord on andmete piiratus tingitud järelevalve puudumisest (vt ka punktid 38 ja 39) ning mõnikord on see seotud sellega, et järelhindamisi tehakse ebasobival ajal (vt punktid 32–34). Osa järelhindamistest sisaldab siiski selgitust selle kohta, kuidas neid piiranguid on käsitletud (vt 2. selgitus).

55

Andmeid puudutavad piirangud jääb tõenäoliselt üheks suuremaks probleemiks komisjoni töös, et tagada järelhindamiste jätkuvalt hea kvaliteet. Ühegi meie valimisse kuuluva peadirektoraadi puhul ei saa väita, et tal on kogu peadirektoraati hõlmav süsteemne lähenemisviis andmete kättesaadavuse ja kvaliteediprobleemidega tegelemiseks. Paljud neist võtavad siiski erinevaid meetmeid, et parandada oma võimet andmeid koguda ja hallata (vt 3. selgitus).

56

Alates töövahendite ajakohastamisest 2017. aastal sisaldavad need soovitust lisada selgesõnaline hinnang andmete kogumisel ja modelleerimisel esinenud piirangute kohta, ja vastav hinnang hindamises tehtud järelduste aluseks olevate tõendite tugevuse kohta. Lisaks sellele juhib peadirektoraat ka spetsiaalset järelevalve ja kvantifitseerimise töörühma, mis toetab (paremate teadmiste ja kogemuste vahetamise teel) komisjoni tegevust ELi meetmete mõju jälgimise ja kvantifitseerimise parandamisel (vt punkt 40).

Hindamiste ja toimivuskontrollide puhul tehakse süstemaatilist kvaliteedikontrolli, kuid muude järelhindamiste puhul mitte

57

Järelhindamiste kvaliteet on väga oluline, et tagada õigusloometsükli kõigi järgnevate meetmete kvaliteet. Komisjon on töövahendite puhul rõhutanud, et hindamise kvaliteeti tuleks pidevalt kontrollida, eelkõige talitustevahelise juhtrühma kasutamise kaudu, mis aitaks üldise kvaliteedi parandamise nimel kaasata teadmisi ja tagada erinevate seisukohtade arvessevõtmine ja analüüsimine. Kvaliteedikontrolli põhimõtet võib laiendada kõigile hinnangulist elementi sisaldavatele järelhindamistele. Lisaks tuleks alati dokumenteerida järelhindamiste aluseks olevate välisuuringute ja asutusesiseselt tehtud järelhindamiste kvaliteedikontrolli menetlused.

58

Talitustevaheliste juhtrühmade kasutus on hindamisteks ja toimivuskontrollideks hästi kindlaks määratud. Kõigi valimisse kuulunud järelhindamiste jaoks oli loodud talitustevaheline juhtrühm, mis käsitles ka toetavaid uuringuid. Muud liiki järelhindamiste puhul oli olukord aga teistsugune, kuigi paljud (40) neist sisaldasid hinnangulisi elemente. Kõnealused järelhindamised, nagu hindamised ja toimivuskontrollid, võivad sisaldada ja sageli sisaldavadki talitustevahelist konsultatsiooni. Sellised konsultatsioonid toimuvad siiski järelhindamiste väga hilises etapis, need on seotud ainult komisjoni aruandega, ei hõlma toetavaid uuringuid ja keskenduvad komisjoni peadirektoraatide positsioonide ühtlustamisele.

59

Selliste järelhindamiste, mis ei ole hindamised, aluseks olevate välisuuringute puhul ei tehta süstemaatiliselt ametlikku kvaliteedi hindamist. Kõnealuste uuringute kvaliteedi hindamise vormi kasutamise nõuet kohaldatakse üksnes hindamiste toetamiseks. Asutusesiseselt teostatud järelhindamised läbivad igas peadirektoraadis kvaliteedikontrolli, kuid see on harva dokumenteeritud ning kontrollikoda ei leidnud tõendeid selliste järelkontrollide suhtes kohaldatava kvaliteedikontrolli kohta.

Õiguskontrollikomitee avaldab kvaliteedikontrollile üha suuremat mõju

60

Mõju eelhindamiste ja järelhindamiste kvaliteedi ja läbipaistvuse tagamiseks on järelevalveasutuse olemasolu otsustava tähtsusega. Seda rõhutas OECD oma 2012. aasta soovituses õigusliku reguleerimise ja valitsemistavade kohta.

61

ELi kontekstis on õiguskontrollikomitee seda rolli täitnud alates 2015. aastast. Õiguskontrollikomitee loodi mõjuhindamiskomitee asemele. Õiguskontrollikomiteel on seitse täiskohaga liiget (neli Euroopa Komisjonist ja kolm väljastpoolt). Võrreldes mõjuhindamiskomiteega on selle mandaati laiendatud ning see hõlmab hinnanguid ja toimivuskontrolle. See on positiivne suundumus, tänu millele on komisjoni regulatiivse kvaliteedi järelevalveasutus parem paljudest sarnastest asutustest ELis ja mujal maailmas (vt ka 4. selgitus). Õiguskontrollikomitee pädevusse ei kuulu aga järelhindamised, mille puhul ei ole tegu hindamistega.

62

Negatiivsete arvamuste arv, mida õiguskontrollikomitee on avaldatud mõjuhindamiste ja hinnangute kohta, viitab komitee de facto sõltumatusele. Asjaolu, et õiguskontrollikomiteel ei ole komisjoni peasekretariaadist hierarhiliselt eraldatud sekretariaati, ohustab aga komitee sõltumatust. Õiguskontrollikomitee eesistuja osalemine peasekretariaadi juhitava sidusrühmade platvormi töös (REFITi platvorm) võib aga ohustada selle sõltumatuse tajumist.

Järelhindamised on tavaliselt avalikud ja nende tulemid selged, kuid neid ei kasutata alati mõju eelhindamistes

63

Järelhindamiste tulemuste ja järelduste avaldamine ja edastamine aitab edendada järelhindamiste aktiivset kasutamist ja selles sisalduvate leidude edastamist võimalikult laiale lugejaskonnale. Selleks kontrolliti auditi käigus, kas

• järelhindamised olid avalikud ja nende sisu oli selge;
• kaasseadusandjad reageerisid järelhindamistele vahetult;
• uute seadusandlike algatuste jaoks koostatud mõjuhindamistes võeti arvesse olemasolevaid järelhindamisi.

Üldiselt on järelhindamised avalikud ja nende tulemid on selged, kuid järelmeetmete seiret tuleb tugevdada

64

Läbipaistvuse huvides peaksid lõpetatud järelhindamised olema avalikud. Järelhindamised peaksid sisaldama selget tulemit, st komisjoni aruandes tuleks kindlaks määrata järgnevad sammud. Töövahendites nimetatakse heaks tavaks järelmeetmete kava kasutamist alates 2015. aastast tehtavates hindamistes, sest see aitab peadirektoraatidel jälgida meetmete rakendamist.

65

Valimisse kuulunud järelhindamised olid peaaegu kõikidel juhtudel avalikud. Komisjoni aruanded ja nendega seotud komisjoni talituste töödokumendid olid alati kättesaadavad. Kui konfidentsiaalsusklauslid puudusid, olid ka valimisse kaasatud lõpetatud järelhindamisi toetavad uuringud (välja arvatud kaks) internetis kättesaadavad. Kõnealuseid uuringuid võis sageli leida peadirektoraatide temaatiliselt veebisaidilt.

66

Hoolimata sellest, et enamik järelhindamistest olid avalikult kättesaadavad, ei olnud mõningatel juhtudel komisjoni dokumendis (aruanne või komisjoni talituste töödokument) esitatud hüperlinki ega selget viidet selle aluseks olevale uuringule ning muudel juhtudel ei avaldatud sellist uuringut samaaegselt komisjoni aruandega.

67

Hinnatud 88 lõpetatud järelhindamisest andis valdav enamik (79) selge ülevaate tulemustest ja/või järgmistest sammudest, näidates ära, milliseid meetmeid (kas seadusandlik või mitte) kavatseb komisjon võtta. Tavaliselt sisaldus see komisjoni ametliku dokumendi järeldusi sisaldavas osas, mis moodustaski järelhindamise. Komisjoni viimastes aruannetes leiti, et järeldusi ja edasisi samme esitatakse üha järjepidevamalt, kuid see ei ole veel tavapraktikaks saanud.

68

Vaatamata sellele, et enamikus komisjoni aruannetes on järgnevad sammud selgelt esitatud, ei ole järelmeetmete alane aruandlus üheski valimis sisalduvas peadirektoraadis veel standardne tava. Sellest hoolimata on mitmes peadirektoraadis hindamist tegevatele ametnikele saadaval või nende kasutuses mõningaid huvitavaid tavasid, millega parandada järelhindamistes sisalduvate rakendatavate järelduste järelkontrolli. Näiteks töötas rände ja siseasjade peadirektoraat välja järelmeetmete vormi, mis põhineb töövahendite paketis esitatud soovitustel.

Euroopa Parlament ja nõukogu annavad komisjonile tema järelhindamiste kohta harva vahetut tagasisidet

69

Kui kaasseadusandjad komisjoni koostatud järelhindamistele pärast dokumendi kättesaamist mõistliku aja jooksul reageeriksid (nt võtaksid järelhindamine Euroopa Parlamendi asjaomase komisjoni või nõukogu vastava töörühma üheks päevakorrapunktiks), aitaks see komisjonil oma järelmeetmete kava ette valmistada. Töövahendite paketi kohaselt tuleks kõnealused järelmeetmed koostada kuue kuu jooksul alates järelhindamise avaldamisest.

70

Kontrollikoda leidis komisjonide või töörühmade töökavade või protokollide põhjal, et Euroopa Parlament ja nõukogu reageerisid komisjonile esitatud aruannetele harva kuue kuu jooksul pärast avaldamist (77st vastavalt 17 ja 27 korral). See ei kajasta siiski täielikult asjaolu, et kaasseadusandjad võivad võtta arvesse ja kasutada komisjoni aruandeid hilisemas etapis või mõnes muus kontekstis (nt kuulamised või asutusesisesed töörühmad). Seega võib komisjoni järelhindamiste kõige tähtsama ülesande (ehk kaasseadusandjate teavitamise) lugeda täidetuks. Komisjonile harva antavat otsest tagasisidet võib pidada möödalastud võimaluseks komisjonile edasiseks tegevuseks täiendavaid juhtnööre anda; see võib omakorda nõrgendada parema õigusloome tsüklit.

Enamik uusi algatusi on kooskõlas põhimõttega „kõigepealt hinda”

71

Mõju eelhindamised peaksid tuginema varasemale hindamistööle vastavalt komisjoni põhimõttele „kõigepealt hinda”, sh ka nn järjestikuste hinnangute/mõjuhindamiste puhul (hindamised, mida tehakse samaaegselt mõjuhindamistega). Komisjoni peasekretariaat on teinud sellest põhimõttest ühe oma peamise tulemusnäitaja – eesmärgiks on seatud, et 60% olulisemate seadusandlike algatuste mõjuhindamistest peab põhinema eelneval hindamisel.

72

Ajavahemikul 2014–2016 vastu võetud 29 mõjuhindamisest kuus ei järginud põhimõtet „kõigepealt hinda”, mille komisjon oli kehtestanud aastal 2010. See tähendab, et need mõjuhindamised ei viita varasemale järelhindamisele ning selle kohta puuduvad ilmsed põhjused (vt 5. selgitus). Kontrollikoda mõistab, et osa neist mõjuhindamistest alustati enne komisjoni 2013. aastal võetud kohustust kohaldada süstemaatiliselt põhimõtet „kõigepealt hinda”. Õiguskontrollikomitee 2016. aasta aruandes märgiti, et kontrollitud mõjuhindamistest 50% puhul pidas komisjon kinni põhimõttest „kõigepealt hinda”. Õiguskomitee viimased andmed näitavad, et olukord on paranenud, kuna 2017. aastal järgiti 75% mõjuhindamiste puhul põhimõtet „kõigepealt hinda”.

73

Nn järjestikused hindamised/mõjuhindamised sisaldavad kahte loomupärast riski. Esiteks on mõjuhindamise puhul ohus hindamisprotsessi sõltumatus. Teiseks on mõjuhindamise puhul ohus selle lisaväärtus, kui hindamist õigeks ajaks lõpule ei viida. Perioodil 2013–2016 teostatud järelkontrolle sisaldava valimi puhul on lõpule viidud/pooleli veel viis järjestikust hindamist/mõjuhindamist. Kahe lõpetatud hindamise puhul avaldas ajastuse probleem olulist mõju hindamiste väärtusele ja kasulikkusele.

74

Komisjoni 2017. aasta tööprogrammi läbivaatamisel selgus, et 32 seadusandlikust algatusest 27 põhinesid järelhindamistel. Ülejäänud viiest juhtumist kolm käsitlesid uusi seadusandlikke valdkondi ning neid ei puudutanud seetõttu põhimõte „kõigepealt hinda”; komisjoni asepresident tegi ühel juhul erandi, kuna palju hindamistööd oli selleks ajaks juba tehtud; ühel teisel juhul ei olnud järelhindamise tegemiseks piisavalt andmeid.

REFITi programm on ebaselge

75

REFITi programm loodi 2012. aastal, et tagada ELi õigusaktide eesmärgipärasus. 2015. aasta parema õigusloome suuniste käivitamisega haldas komisjon REFITi programmi eraldi. 2017. aasta läbivaatamise käigus on REFITi programm lisatud töövahendite paketile, kuid seda tutvustatakse komisjoni tööprogrammi raames ikka veel eraldi algatusena. Käesoleva auditi käigus uuriti REFITi programmi asjakohasust ja selle täiendavust parema õigusloome tegevuskavaga.

76

REFITi programm kasvas välja ja tugines mitmetele varasematele algatustele, mille eesmärk oli käsitleda süstemaatilisemalt halduskoormuse vähendamist ja ELi õigustiku haldamist. Siiski ei ole selge, mil määral need varasemad algatused REFITi jätkuvalt määratlevad ja kujundavad, ning samuti on selgusetud selle määratlemise/välistamise kriteeriumid ja eeldatavad väljundid. REFITi 2015. aasta ülevaates osutatakse lihtsustamisalgatustele, mis on tehtud väljaspool REFITi valdkonda, kuid ei ole selgitatud, mis eristab selliseid REFITi ja mitte-REFITi algatusi. Seetõttu on REFITi strateegiat keeruline selgelt kindlaks määrata.

77

REFITi protsess algab kaardistamisega, mille käigus tehakse kindlaks õiguslikud valdkonnad ja õigusaktid, mis peidavad endas suurimat potentsiaali eeskirjade lihtsustamiseks ning ettevõtjate ja kodanike jaoks õigusliku reguleerimise kulude vähendamiseks, ilma et seataks ohtu üldistes huvides olevad eesmärgid⁴¹. Kõnealune kaardistamine on olnud väga väärtuslik eri peadirektoraatidele, kuna see on edendanud muutusi ja parandanud peadirektoraatide sisest õigusloometsüklit reguleerivate erinevate protsesside juhtimist. Peadirektoraatide koostatud ühenduse õigustiku kaartidel on esitatud hulgaliselt teavet iga peadirektoraadi õigusaktide kogumi kohta, sealhulgas kõik järelhindamise kohustused ja omal algatusel tehtud järelhindamised konkreetsete õigusaktide kohta.

78

Kui puuduvad kriteeriumid, mille alusel määratakse, kas hindamised on märgistatud kui REFIT või mitte-REFIT, võib REFITi programmi käsitada pigem järelhindamisena, kui sisendite, protsesside, menetluste või väljundite mis tahes oluliste erinevuste indikaatorina. Kõik valimisse kaasatud peadirektoraadid rõhutasid, et nad ei käsitle REFITi hindamisi teisiti kui mitte-REFITi hindamisi. 2015. aasta suuniste kohaselt pidi õiguskontrollikomitee kõik REFITi hindamised läbi vaatama; hindamiste REFITi staatus ei olnud siiski kriteerium, mida õiguskontrollikomitee kasutas hindamiste läbivaatamiseks valimisel.

79

Töövahendite paketi 2017. aasta väljaandes sedastatakse, et hindamisi ja toimivuskontrolle ei ole enam vaja REFITi raames teha. Samas näitab see, et iga uus algatus, millega muudetakse kehtivaid õigusakte, on vaikimisi REFITi algatus, kui ei ole märgitud teisiti. Ilmne selgusetus selles, kas hindamisi ja algatusi käsitletakse REFITi programmi raames, ei võimaldaks ametlikult kindlaks määrata REFITi programmi tegevuste kulgemist poliitikatsükli jooksul. Mõnikord lisatakse (2014. aastal ja 2015. aastal) kehtetuks tunnistamised ja uuestisõnastamised komisjoni tööprogrammi REFITi lisasse ja mõnikord mitte (2016. ja 2017. aastal). 2015. ja 2016. aasta komisjoni tööprogrammi REFITi lisad sisaldavad seadusandlikke ja mitteseadusandlikke meetmeid.

80

Õiguskontrollikomitee 2016. aasta aastaaruandes märgiti, et REFITi põhimõtteid oli konkreetsete mõjuhindamiste ja hindamiste puhul raske kasutusse võtta.

81

Väliste sidusrühmade teavitamine REFITi programmist on puudulik. Praegusel kujul ei ole 2017. aasta REFITi tulemustabel kasutajasõbralik ja programmi tulemused ei ole lihtsasti mõistetavad. Võttes arvesse REFITi programmi hiljutisi muudatusi ja selle järkjärgulist ühendamist õigusloometsükli standardsete menetlustega, on tulemustabeli väärtus nüüd kaheldav.

Järeldused ja soovitused

82

Järelhindamine on ELi poliitikatsükli põhielement, sest see aitab kaasa parema õigusloome saavutamisele. Tuginedes olemasolevatele tavadele, algatas komisjon 2015. aastal parema õigusloome tegevuskava ning andis välja vastavad suunised ja töövahendite paketi.

83

Kokkuvõttes jõuti järeldusele, et komisjoni praegune järelhindamissüsteem on enamiku liikmesriikide olukorraga hästi võrreldav. Komisjonil on tervikuna hästi kavandatud hindamis- ja toimivuskontrollide süsteem, mis on hästi juhitud ja kvaliteetne, aidates seega tõhusalt kaasa parema õigusloome tsükli elluviimisele.

84

Kontrollikoda leidis siiski mõningaid puudusi. Peamised tuvastatud puudused on seotud läbivaatamisklausleid puudutavate ühiste määratluste puudumisega, muude kui hindamiste ja toimivuskontrollide vormis tehtud järelhindamiste ebaselge käsitlemisega ning REFITi programmi selguse puudumisega.

Läbivaatamis- ja järelevalveklausleid kasutatakse palju, kuid puuduvad ühised suunised

85

Vaatamata ühiste institutsioonidevaheliste mõistete ja suuniste puudumisele, on läbivaatamisklausleid ELi õigusaktides laialdaselt kasutatud ja neid on vastuvõetud õigusaktidesse viimastel aastatel rohkem lisatud. Mitmel juhul, kus komisjoni ettepanek ei sisaldanud läbivaatamisklauslit, lisati see õigusloomeprotsessi käigus. Kontrollikoda peab seda positiivseks sammuks, millega tagatakse süstemaatiline lähenemine õigusaktide läbivaatamisele, ehkki institutsioonidevaheline kokkulepe ei ole siduv (vt punktid 24–30).

86

Läbivaatamisklausli sisu ei ole aga alati selge, eriti juhtudel, kui on vaja teha kindlaks taotletud väljund ja kaaluda, millal tuleks läbi viia järelkontroll (vt punktid 31–34).

87

Liikmesriikidelt andmete kogumiseks ette nähtud järelevalveklauslite kasutamine ei ole ka niisama laialt levinud kui läbivaatamisklauslite kasutamine, kuigi need on järelhindamiste kvaliteedi tagamisel olulised(vt punktid 35–40).

1. soovitus. Tõhustada paremat õigusloomet käsitlevat institutsioonidevahelist kokkulepet

1. komisjon peaks koostöös Euroopa Parlamendi ja nõukoguga institutsioonidevahelise kokkuleppe raames töötama välja institutsioonidevahelise käsiraamatu, mis käsitleb läbivaatamis- ja järelevalveklausleid ning mis sisaldab järgmist:
   • taotletavate võimalike väljundite/järelhindamiste taksonoomia;
   • juhised igat liiki järelkontrolli soovitusliku ajastuse kohta;
   • juhised järelevalveklauslite koostamiseks nii ELi institutsioonide või asutuste ja liikmesriikide kohta;
2. komisjon peaks tegema ettepaneku, et Euroopa Parlament ja nõukogu teeksid kooskõlas ELTLi artikliga 295 otsuse õigusliku vormi ja vahendite kohta, mis tugevdaksid tulevase institutsioonidevahelise kokkuleppe siduvat olemust, et suurendada selle praktilist mõju.

Soovituse elluviimise tähtaeg: detsember 2019.

Järelhindamiste läbiviimine ja kvaliteedikontroll olid ebaühtlased

88

Üldiselt viiakse järelhindamised läbi kooskõlas parema õigusloome suunistes määratletud õiguslike nõuete ja heade tavadega. Kontrollikoda tuvastas siiski mitmeid puudusi.

89

Kuni 2017. aastani ei kohaldatud suuniseid järelhindamiste suhtes, mis ei ole hindamised. Selle tulemusena viidi kõnealused järelhindamised läbi paljudel eri viisidel ega järgitud standardseid tavasid, hoolimata asjaolust, et need võisid mõnikord sisaldada olulisi hindamiselemente või olla iseenesest parema õigusloome tsükli olulised etapid (vt punktid 42–45).

90

Selge metoodika aitab järelhindamisi paremini mõista ning tagab selle kaalukuse ja kvaliteedi. Kuigi valitud metoodika on tavaliselt esitatud, ei ole see piisavalt üksikasjalik, et võimaldada selle tugevatest ja nõrkadest külgedest hästi aru saada (vt punktid 49–50).

91

Andmete puudumine on üks peamisi probleeme, sest see takistab nõuetekohastel tõenditel põhinevate järelhindamiste tegemist. Kuigi kogu ELi hõlmavate keerukate küsimuste käsitlemisel võib alati eeldada teatavaid piirangud, on oluline teha kõik jõupingutused nende minimeerimiseks. On oluline, et seadusandjad ja sidusrühmad tunnistaksid alati neid piiranguid, sest see aitab mõista järelhindamistes sisalduvate järelduste usaldusväärsust ja tugevust (vt punktid 51–56).

92

Hindamiste ja neid toetavate uuringute kvaliteedikontroll on standarditud talitustevaheliste rühmade ja kvaliteedi kontrollnimekirjade kaudu. Samuti sisaldab komisjoni talituste standarditud töödokument nüüd süstemaatiliselt hindamisi. Olukord on aga kehvem selliste järelhindamiste puhul, mis ei ole hindamised. Praegu sisaldavad järelhindamised, mis ei ole hindamised, mõningaid hindamiselemente. Õiguskontrollikomitee mandaadis ei ole aga ette nähtud, et komitee neid käsitleks isegi siis, kui neil on tugev hindav dimensioon (vt punktid 57–62).

2. soovitus. Tagada paremini järelhindamiste kvaliteet, määrates kõikide järelhindamiste jaoks kindlaks minimaalsed kvaliteedinõuded

1. komisjon peaks määratlema minimaalsed kvaliteedinõuded hindamistest erinevatele järelhindamistele, et tagada nende kvaliteet kõikides komisjoni talitustes;
2. komisjon peaks andma õiguskontrollikomiteele kui sõltumatule kontrollijale õiguse kontrollida järelhindamisi, mille puhul ei ole tegu hindamistega;
3. komisjon peaks oma järelhindamiste kvaliteedi miinimumstandarditesse lisama hindamiselemendi, mis sisaldab nõuet esitada üksikasjalik ülevaade kasutatud meetoditest (sh andmete kogumise ja analüüsimise vahendid), nende valiku põhjenduse ja piirangud.

Soovituse elluviimise tähtaeg: detsember 2019.

3. soovitus. Analüüsida andmete kogumise ja haldamise suutlikkuse puudujääke

Komisjon peaks asjakohasel tasemel analüüsima oma suutlikkust luua, koguda ja (taas)kasutada andmeid, mis on vajalikud usaldusväärsete tõenditel põhinevate järelhindamiste tegemiseks, ning rakendama iga olukorraga kõige paremini sobivaid meetmeid.

Soovituse elluviimise tähtaeg: juuni 2019.

Järelhindamised on tavaliselt avalikud ja nende tulemid selged, kuid neid ei kasutata alati mõju eelhindamistes

93

Peaaegu kõik järelhindamised on avalikud ja ligipääsetavad. Komisjoni aruannete selgus on aastate jooksul suurenenud, kusjuures valdav enamik sisaldab selget järeldust ja edasisi samme (vt punktid 64–68).

94

Kõik kolm õigusloome protsessis osalevat institutsiooni vastutavad õigusloome kvaliteedi eest. Komisjoni aruanded läbiviidud järeljärelhindamiste kohta edastatakse süstemaatiliselt kaasseadusandjatele, kes annavad komisjonile otsest tagasisidet siiski harva. Sellest olenemata võivad kaasseadusandjad kasutada järelhindamisi laiemas poliitikatsüklis, kui õigussüsteemi reformimine või uuendamine puudutab konkreetses järelhindamises käsitletavat teemat (vt punktid 69–70).

95

Vaatamata hiljutisele edasiminekule ei järgita põhimõtet „kõigepealt hinda” ligikaudu veerandil juhtudest. Kui hindamisi ja mõjuhindamisi viiakse läbi samaaegselt (üksteise järel), tekitab see kahtlusi kahe protsessi sõltumatuse ja hindamistulemuste tõhusa arvessevõtmise suhtes (vt punktid 71–74).

4. soovitus. Tagada põhimõtte „kõigepealt hinda” järgimine

1. komisjon peaks tagama, et põhimõtet „kõigepealt hinda” järgitakse kehtivate õigusaktide läbivaatamisel süstemaatiliselt. Seepärast ei tohiks ta kinnitada ühtegi ettepanekut, mille mõjuhindamine ei põhine varasemal hindamistegevusel;
2. õiguskontrollikomitee peaks pöörama asjakohast tähelepanu selle põhimõtte tulemuslikule rakendamisele. Komitee peaks igal aastal avaldama loetelu nendest mõjuhindamistest, milles ei järgita põhimõtet „kõigepealt hinda”.

Soovituse elluviimise tähtaeg: detsember 2018.

REFITi programm on ebaselge

96

Õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm (REFIT) on aidanud kaasa parema õigusliku reguleerimise edendamisele komisjonis, et parandada õigusaktide kvaliteeti. REFITi programmi põhjendus on ebaselge, nagu ka kriteeriumid, mille alusel üksikud algatused on märgistatud kui REFIT. Samal ajal esitatakse töövahendite paketis REFIT kui eriprogramm. See tekitab küsimusi REFITi praeguse olemuse ja lisaväärtuse kohta (vt punktid 75–81).

5. soovitus – rakendada REFITi programmi parema õigusloome tsüklis

Komisjon peaks REFITi kontseptsiooni selgemaks muutma ning tutvustama selle esitust ja kasutamist, et vältida arusaama, et REFITi programm asub mingil viisil väljaspool standardset parema õigusloome tsüklit.

Soovituse elluviimise tähtaeg: detsember 2018.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 16. mai 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Parlamendi vastused

VII

Euroopa Parlamendi asjaomased komisjonid võtavad Euroopa Komisjoni järelkontrollid ja nendega seotud aruanded teadmiseks. Igal komisjonil on kindel sisekord, mida järgides otsustatakse järelmeetmete võtmine või võtmata jätmine ja meetmete vorm. Otsus tehakse harilikult koordinaatorite (fraktsioonide esindajad komisjonis) tasandil.

Nende Euroopa Komisjoni dokumentide järelkäsitlus Euroopa Parlamendis võib toimuda mitmesugustes vormides, sh aruteluna koordinaatorite koosolekul, parlamendikomisjoni ja Euroopa Komisjoni vastava voliniku struktureeritud dialoogi raames, arutelu osana uute seadusandlike ettepanekute arutamisel ja võimalike muudatusettepanekute hääletamisel või ELi konkreetse poliitika, õigusakti või rahastamisprogrammi rakendamist käsitleva raporti algatamise kaudu; need dokumendid võivad aga anda ka olulise aluse vastava parlamendikomisjoni korraldatavale kuulamisele või seminarile.

Euroopa Komisjoni järelkontrolle ja -aruandeid kasutavad ka Euroopa Parlamendi struktuuriüksused, eelkõige parlamendi uuringuteenuste peadirektoraat, liidu sisepoliitika peadirektoraat ja liidu välispoliitika peadirektoraat, kes varustavad parlamendiliikmeid taustainfoga. Üldiselt avaldatakse sedalaadi taustainfo parlamendi veebisaidil (EP Think Tank).

25

Parlamendis sellekohaste suuniste väljatöötamiseks tuleb parlamendiliikmetele jätta poliitiline valikuvabadus, et nad saaksid vabalt oma volitusi kasutada.

26

Parlament on asunud seda laiaulatuslikku „jooksvat kontrolliloetelu“ (Rolling Checklist) koostama, kuna enne sellist teavet ei olnud, vähemalt mitte parlamendile kättesaadavas vormis. Seda avalikku dokumenti kasutavad peamiselt parlamendikomisjonide sekretariaadid, et anda komisjoni liikmetele nõu, kuidas on võimalik komisjoni tööd piiratud koosolekuaja raamas prioriseerida.

35

Mis puudutab ELi õigusaktide liikmesriikide õigusse ülevõtmise jälgimist, siis 27. oktoobril 2011 võtsid parlament, nõukogu ja komisjon vastu ühise poliitilise deklaratsiooni selgitavate dokumentide kohta (ELT C 369/15, 17.12.2011) ning 28. septembril 2011 võtsid liikmesriigid ja komisjon vastu ühise poliitilise deklaratsiooni selgitavate dokumentide kohta (ELT C 369/14, 17.12.2011)

Õigusaktide rakendamise ja kohaldamise jälgimiseks on vaja saada teavet ka ELi õigusaktide liikmesriigi õigusse ülevõtmise kohta. Kahe ülalnimetatud poliitilise deklaratsiooni kohaselt peaksid liikmesriigid sellekohase teabe esitama Euroopa Komisjonile. Teave on kasulik ka Euroopa Parlamendile, sest kaasseadusandjana tahab parlament teada, kas ELi õigus on riigi õigusse üle võetud asjakohaselt, st nii, et õigusnormidel oleks kavandatud mõju. Sellest teabest võib ka selguda, kas liikmesriik on ELi õigusakti üle võttes selle nõuetest kaugemale läinud.

70

Euroopa Parlamendi asjaomased komisjonid võtavad Euroopa Komisjoni järelkontrollid ja nendega seotud aruanded teadmiseks. Igal komisjonil on kindel sisekord, mida järgides otsustatakse järelmeetmete võtmine või võtmata jätmine ja meetmete vorm. Otsus tehakse harilikult koordinaatorite (fraktsioonide esindajad komisjonis) tasandil.

Nende Euroopa Komisjoni dokumentide järelkäsitlus Euroopa Parlamendis võib toimuda mitmesugustes vormides, sh aruteluna koordinaatorite koosolekul, parlamendikomisjoni ja Euroopa Komisjoni vastava voliniku struktureeritud dialoogi raames, arutelu osana uute seadusandlike ettepanekute arutamisel ja võimalike muudatusettepanekute hääletamisel või ELi konkreetse poliitika, õigusakti või rahastamisprogrammi rakendamist käsitleva raporti algatamise kaudu; need dokumendid võivad aga anda ka olulise aluse vastava parlamendikomisjoni korraldatavale kuulamisele või seminarile.

Euroopa Komisjoni järelkontrolle ja -aruandeid kasutavad ka Euroopa Parlamendi struktuuriüksused, eelkõige parlamendi uuringuteenuste peadirektoraat, liidu sisepoliitika peadirektoraat ja liidu välispoliitika peadirektoraat, kes varustavad parlamendiliikmeid taustainfoga. Üldiselt avaldatakse sedalaadi taustainfo parlamendi veebisaidil (EP Think Tank).

Soovitus 1 (a) Kõigepealt on kindlasti vaja, et kolm asjaomast institutsiooni võtaksid selle soovituse vajalikkuse ja järgitavuse arutusele poliitilisel tasandil.

94

Kooskõlas parlamendikomisjoni poliitiliste prioriteetidega võetakse Euroopa Komisjoni järelkontrolle kindlasti arvesse kas enne õigusakti ettepaneku esitamist või ettepaneku esitamisel või muul ajal seadusandliku tsükli vältel, ning võimalik et ka parlamendikomisjonide sisemistes protsessides. Vt ka vastust jaotistele VII ja a70.

Nõukogu vastused

Klaus-Heiner LEHNE
Euroopa Kontrollikoja president
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg

Lugupeetud president

Teema: Euroopa Kontrollikoja esialgsed tähelepanekud teemal „ELi õigusaktide järelkontroll: süsteem toimib hästi, kuid ei ole täielik“

Soovin Teid tänada Teie poolt 17. jaanuaril 2018 üldasjade nõukogu eesistujale Ekaterina ZAHARIEVALE saadetud kirja eest, milles Te teavitasite Euroopa Kontrollikoja esialgsetest tähelepanekutest teemal „ELi õigusaktide järelkontroll: süsteem toimib hästi, kuid ei ole täielik“.

Kooskõlas finantsmääruse artikli 163 lõike 1 teise taandega peatati kontrollikojale saadetud nõukogu peasekretariaadi 14. veebruari 2018. aasta kirjaga nõukogu vastuse esitamise kuuenädalane periood, et saada nõukogu vastuse viimistlemiseks tagasisidet liikmesriikidelt.

Nõukogu soovib nõukogu puudutavate punktide ja soovituste kohta esitada järgmised vastused.

Punktide 25 ja 28 kohta:

Nõukogu rakendab täieliku pühendumusega 13. aprillil 2016 sõlmitud institutsioonidevahelist parema õigusloome kokkulepet, mille punktides 20 kolm institutsiooni nõuetekohaselt tunnistavad õigusaktide järelhindamise tähtsust. Sellega seoses on kolm institutsiooni kinnitanud suurima võimaliku järjepidevuse ja ühtsuse tähtsust liidu õigusaktide tulemuslikkuse ja mõju hindamiseks tehtava töö korraldamisel. Institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe punktis 23 on institutsioonid leppinud samuti kokku, et nad „kaaluvad süstemaatiliselt õigusaktides läbivaatamisklauslite kasutamist“.

Institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe punkti 24 kohaselt on kolm institutsiooni võtnud kohustuse, et nad „teavitavad üksteist aegsasti enne, kui nad võtavad vastu või muudavad oma suuniseid“. Institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppega ei ole kehtestatud kohustust suuniseid välja anda. Seadusandlike ettepanekute esitamise ning seega järelevalve- ja läbivaatamisklauslite kasutamise ettepanekute esitamine on komisjoni eesõigus. Nagu on märgitud esialgsetes tähelepanekutes, on komisjon vastu võtnud oma suunised järelevalvet ja hindamist käsitlevate õigusnormide kohta.

Eeltoodut arvesse võttes leiab nõukogu, et praegu ei ole vajalik järelevalve- ja läbivaatamisklauslite koostamise suuniste väljaandmine ega üldise seisukoha võtmine ELi õigusaktide läbivaatamisklauslite olemasolu või sisu suhtes. Samuti tuletatakse meelde, et kaasseadusandjad peavad analüüsima läbivaatamisklausleid, võttes arvesse iga õigusakti konkreetseid vajadusi. Nõukogu vaatab kontrollikoja lõpparuande ja soovitused nende küsimuste osas tähelepanelikult läbi kõiki olulisi asjaolusid arvesse võttes.

Mis puudutab institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe õiguslikke tagajärgi, siis viitab mõiste „kokkulepe“ sellele, et teatavad klauslid kiidetakse ühiselt heaks ning neid kavatsetakse järgida. ELi toimimise lepingu artikli 295 kohaselt on institutsioonidevahelise kokkuleppe eesmärk kolme asjaomase institutsiooni vahelise koostöö korraldamine. Institutsioonidevahelisel kokkuleppel on õiguslikud tagajärjed olenemata sellest, kas kokkuleppes ette nähtud klauslid on siduvad või mitte. Institutsioonidevahelise kokkuleppe siduv iseloom määratakse kindlaks selle autorite tahet arvestades, eraldi teksti sisust ja sõnastusest, ning säte-sätte haaval analüüsi põhjal.

Punkti 45 kohta:

Nõukogu rõhutab, et ELi lepingu artikli 17 kohaselt on komisjon see, kes „teostab järelevalvet liidu õiguse kohaldamise üle Euroopa Liidu Kohtu kontrolli all“. Seetõttu on komisjon eelkõige vastutav ELi õigusaktide rakendamise järelevalve ja hindamise eest.

Punktide 69–70 ja punkti 70 sissejuhatava pealkirja kohta:

Nõukogu tuletab meelde, et ta peab komisjoni järelhindamisi väga tähtsaks. Nõukogu on siiski arvamusel, et punktide 69–70 sissejuhatav pealkiri („Euroopa Parlament ja nõukogu reageerivad harva järelhindamistele vahetult“) võib eksitusse viia. Pelgalt asjaolu, et aruannet ei arutata nõukogus või selle ettevalmistavates organites, ei tähenda seda, et seda ei võeta õigusloomeprotsessis, eelkõige riiklikul tasandil liikmesriikide seisukohtade ettevalmistamise etapis piisavalt arvesse. Kaasseadusandjad võivad komisjoni aruandeid arvesse võtta ja neid kasutada hilisemas etapis või mõnes muus kontekstis.

1. soovituse kohta: tõhustada paremat õigusloomet käsitlevat institutsioonidevahelist kokkulepet

1. soovituse punkt a: „komisjon peaks koostöös Euroopa Parlamendi ja nõukoguga institutsioonidevahelise kokkuleppe raames töötama välja institutsioonidevahelise teatmiku, mis käsitleb läbivaatamis- ja järelevalveklausleid ning mis sisaldab järgmist:

• taotletavate võimalike väljundite/järelhindamiste taksonoomia;
• juhised igat liiki järelkontrolli soovitusliku ajastuse kohta;
• juhised järelevalveklauslite koostamiseks nii ELi institutsioonide või asutuste ja liikmesriikide kohta“.

Lisaks punkti 25 kohta tehtud märkustele soovib nõukogu rõhutada, et läbivaatamis- ja järelevalveklausleid käsitleva institutsioonidevahelise teatmiku väljatöötamist ei ole institutsioonidevahelises parema õigusloome kokkuleppes ette nähtud.

Seetõttu saab nõukogu osaliselt nõustuda 1. soovituse punktiga a selles osas, mis puudutab komisjoni rolli.

1. soovituse punkt b: „komisjon peaks tegema ettepaneku, et Euroopa Parlament ja nõukogu teeksid otsuse õigusliku vormi ja vahendite kohta, mis tugevdaksid tulevase institutsioonidevahelise kokkuleppe siduvat olemust, et suurendada selle praktilist mõju“.

Nõukogu soovib märkida, et vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 295 peavad tulevase institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe suhtes kokku leppima kõik asjaomased institutsioonid, s.o Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon. Seda, kas tulevase institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe siduvat iseloomu laiendada või mitte, peaksid otsustama need kolm institutsiooni.

Mis puutub sisusse, siis on nõukogu seisukohal, et 13. aprillil 2016 sõlmitud institutsioonidevahelist parema õigusloome kokkulepet kohandatakse selle eesmärgiga ning praegu ei ole vaja sõlmida uut institutsioonidevahelist kokkulepet selle praktilise mõju suurendamiseks.

Seepärast saab nõukogu osaliselt nõustuda 1. soovituse punktiga b niivõrd, kuivõrd selles viidatakse ELi toimimise lepingu artiklile 295.

Ma loodan, et käesolev vastus on kontrollikoja lõpliku aruande koostamisel abiks. Sooviksin rõhutada, et see vastus ei mõjuta kontrollikoja lõpparuande ja soovituste läbivaatamist nõukogus. Jään ootama aruande lõplikku versiooni.

Lugupidamisega

D. TZANTCHEV

Õiguskontrollikomitee vastused

Kommenteeritud kokkuvõte

VI

Alates 2017. aastast on parema õigusloome suuniste vahendis 42 selgelt osutatud vahearuannetele, mis võivad olla hindamiste sisendiks. Samas punktis on esitatud ka vahearuannete lühike määratlus. Vahendis 43 on selgitus 3 „Tegevused, mida ei pea tingimata hindama standardviisil“. Suunistes selgitatakse, et kuigi tavaliselt ei peeta sellist tööd hindamiseks, tuleks selle puhul siiski üldjoontes järgida hindamise mõisteid ja põhimõtteid ja teha seda proportsionaalsel viisil. Kui ei ole selge, kuidas selliseid aruandeid käsitleda, peaksid komisjoni talitused konkreetset juhtumit peasekretariaadiga arutama.

VIII

Komisjon märgib, et REFIT on alates selle käivitamisest 2012. aastal edasi arenenud ja selle ulatus on laienenud. Selle eesmärk on tõhustada komisjoni jõupingutusi ja suurendada nende nähtavust võimaluste leidmisel ja kasutamisel selleks, et lihtsustada eeskirju ja vähendada õigusliku reguleerimise kulusid ettevõtjate ja kodanike jaoks, ilma et see seaks ohtu avaliku poliitika eesmärkide realiseerimise.

Algselt alustas REFIT nende õiguslike valdkondade ja õigusaktide kaardistamisega, mille puhul selle eesmärgi saavutamine kõige tõenäolisem oleks. Nendes valdkondades alustati REFITi hindamiste ja toimivuskontrollide tegemist, eesmärgiga esitada poliitilisi ettepanekuid.

2015. aastal tugevdati REFITit luues REFITi platvormi, mis aitab sellised juhtumid kindlaks teha. Komisjoni 2017. aasta tööprogrammis teatati senistele kogemustele tuginedes, et kõikide kehtivate õigusaktide läbivaatamisel tuleks kontrollida, kas õigusakt on otstarbekohane, ja uurida võimalusi lihtsustamiseks ja kulude vähendamiseks. Seda lähenemisviisi on selgitatud ka 2017. aasta oktoobri teatises „Paremad lahendused parema õigusloome tegevuskava paremaks täitmiseks“¹ ja 2017. aasta juulis läbivaadatud parema õigusloome suunistes (vahend 2).

Komisjon on seisukohal, et 2017. aasta läbivaatamisega on REFITi mõtet paremini selgitatud ja programmi kohaldamisala laiendatud selle loomuliku ulatuseni. Komisjon leiab, et programm annab jätkuvalt lisaväärtust, sealhulgas rõhutades lihtsustamise ja halduskoormuse vähendamise võimaluste kaalumise tähtsust poliitika kavandamise etapis, muutes nähtavaks jõupingutused, mida komisjon teeb õigusaktide lihtsustamiseks ja halduskoormuse vähendamiseks, ja lihtsustades õigusaktide mõju jälgimist nende vastuvõtmise ja rakendamise etapis.

Institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppes kinnitatakse seda, kui tähtsaks kolm institutsiooni REFITit peavad.

Sissejuhatus

04

Komisjon peab oluliseks institutsioonivahelise parema õigusloome kokkuleppe punktides 22 ja 23 sätestatud lisatingimusi, nimelt:

• vältida ülereguleerimist ja halduskoormust eelkõige liikmesriikide jaoks ja
• võtta arvesse rakendamiseks ning tulemuste ja mõju kohta tõendite kogumiseks vajaminevat aega.

05

Komisjon rõhutab, et järelkontrolle tehakse erinevatel eesmärkidel ning seepärast kohandatakse neid vastavalt õigusakti eripärale. Lisaks hindamiste määratlemisele on parema õigusloome suunistes (vahend 42) defineeritud ka ülevõtmis-, rakendamis- ja järelevalvearuanded, samas kui vahendis 43 on antud suunised nende aruannete koostamiseks.

Tähelepanekud

40

Järelevalve ja kvantifitseerimise töörühm on kohtunud seitsmel korral. Nad on koostanud 15 esitlust 12 peadirektoraadi parimate tavade ja vahendite kohta ning taustdokumendid. Nii esitlused kui ka taustdokumendid on kättesaadavad ühisel tööplatvormil, et edendada parimate tavade vahendamist peadirektoraatide vahel ning levitada teadmisi laiemale üldsusele, kel on huvi hindamise vastu.

44

Alates 2017. aastast kasutatakse parema õigusloome suuniseid läbivaatamiste puhul, mis ei ole hindamised. Parema õigusloome suuniste vahendis 42 on selgelt osutatud vahearuannetele, mis võivad olla hindamiste sisendiks. Samas punktis on esitatud ka vahearuannete lühike määratlus. Selliseid aruandeid on kolme liiki: ülevõtmisaruanded / õigusnormidele vastavuse aruanded, rakendamisaruanded ja järelevalvearuanded. Nagu selgitatud vahendis 43, tuleks hindamise mõisteid ja põhimõtteid üldjoontes järgida ka muude tegevuste puhul, sealhulgas tulemuslikkus sekkumise rakendamise varases staadiumis, kui teave pikaajaliste muutuste kohta (tulemused ja mõju) ei ole veel kättesaadav.

Võttes arvesse, et eri läbivaatamistes käsitletakse väga erinevaid olukordi, tuleb suuniseid ja vahendeid kasutada proportsionaalselt. Sama proportsionaalsuse põhimõtet tuleb arvesse võtta ka kvaliteedikontrollis, mis tagatakse kahes etapis:

• kui teadusuuringuid teostavad väliskonsultandid, annavad nende aruandele kvalitatiivse hinnangu eelkõige peadirektoraat või talitustevaheline töörühm, kui see on moodustatud;
• talitustevahelise konsulteerimise käigus, mis on kohustuslik kõikide aruannete puhul, mille komisjon edastab teistele institutsioonidele, kommenteerivad järelkontrollide kvaliteeti ja sisu asjaomased talitused.

Suunistes selgitatakse, et kuigi tavaliselt ei peeta sellist tööd hindamiseks, tuleks selle puhul siiski üldjoontes järgida hindamise mõisteid ja põhimõtteid ja teha seda proportsionaalsel viisil. Kui ei ole selge, kuidas selliseid aruandeid käsitleda, peaksid komisjoni talitused konkreetset juhtumit peasekretariaadiga arutama. Sisemise kvaliteedikontrolli mehhanismid peaksid olemasolevaid ressursse samuti proportsionaalselt ära kasutama.

47

Komisjon võtab teadmiseks kontrollikoja märkuse, et kaasseadusandjatele oleks vaja viivitusi ametlikumalt selgitada. Komisjon rõhutab, et lisaks kontrollikoja poolt punktis 48 tõstatatud põhjustele, võivad viivitused olla sageli tingitud viivitustest õigusaktide ülevõtmisel liikmesriikide poolt (mille tõttu viibib näiteks vastavushindamine) ning hilinenud rakendamisest liikmesriikides ja/või aruannete hilinenud esitamisest liikmesriikide poolt.

56

Komisjon rõhutab, et parema õigusloome töövahendites on ette nähtud, et hindamise lõpus koostatavad komisjoni talituste töödokumendid peavad sisaldama selget kokkuvõtet järelduste ja tulemuste usaldusväärsuse toetamiseks kasutatud andmete puudustest. Lisaks on parema õigusloome suunistes sätestatud, et hindamisaruannetes tuleb selgelt välja tuua kasutatud tõendusmaterjalide ja kohaldatud metoodikate piiratus, eelkõige sellest seisukohast, kuidas nendega on võimalik järeldusi toetada. Suuniseid täiustati 2017. aasta parema õigusloome suuniste/vahendite läbivaatamisel ning see peaks olukorda parandama.

57

Vt komisjoni vastus punktile 44.

62

Komisjon ei leia, et õiguskontrollikomitee roll REFITi platvormis või komisjoni peasekretariaadist hierarhiliselt eraldatud spetsiaalse sekretariaadi puudumine võiks ohustada komitee arutelude sõltumatust. See on muu hulgas tagatud komitee aruteluprotsessiga, mis on sätestatud komitee töökorras. Komisjoni teada ei ole kumbki kahest ohust realiseerunud ning komisjoni arvates ei ole põhjust ka neid ohtudeks pidada.

Õiguskontrollikomitee märkus:

Komitee on ka de jure tegevuslikult (kui mitte halduslikult) sõltumatu, nagu on märgitud Euroopa Komisjoni presidendi otsuses, mis käsitleb sõltumatu õiguskontrollikomitee loomist (C(2015)3263). Kontrollikoda toob välja kaks võimalikku ohtu ameti sõltumatusele.

• REFITi sidusrühmade platvorm: asjaolu, et õiguskontrollikomitee esimees on REFITi aseesimees (esimese asepresidendi asendaja), ei ohusta komitee sõltumatust. Esimehe ülesanne on peamiselt arutelude juhatamine. Õiguskontrollikomitee esimees ei osale REFITi platvormi arvamuste järelhindamises: selle tihedamalt poliitikaga seotud töö eest vastutab peasekretär.
• Lisaks võimaldab REFITi platvormi esimeheks olemine õiguskontrollikomitee esimehel saada otsest teavet sidusrühmade seisukohtade ja probleemide kohta seoses asjaomaste dokumentidega. Korrapärase kontakti kaudu sidusrühmadega välditakse sagedasi, individuaalseid ja võib-olla tasakaalustamata kontakte õiguskontrollikomitee liikmete ja sidusrühmade vahel, mis kujutaks endast komitee sõltumatusele suuremat ohtu.

Spetsiaalse õiguskontrollikomitee sekretariaadi puudumine ei ohusta otseselt komitee sõltumatust, kuna komiteel säilib täielik vastutus oma töö eest.

72

Mõjuhinnangute puhul, milles kontrollikoja arvates ei järgitud põhimõtet „kõigepealt hinda“, oli olukord järgmine.

• Mõjuhinnanguga SWD(2014) 127, mis oli lisatud 2. aktsionäriõiguste direktiivile (direktiiv (EL) 2017/828), kaasnesid hindamiselemendid muu hulgas kahe rohelise raamatu ja kahe välisuuringu vormis².
• Ülejäänud neli mõjuhinnangut tehti ajal, kui komisjon juurutas veel „kõigepealt hinda“ põhimõtet (vt COM(2010)543, 8. oktoober 2010) ja kui iseseisvad hindamised enne mõjuhinnangut ei olnud veel kohustuslikud.

5. selgitus. Põhimõtte „kõigepealt hinda“ mittejärgimine: sõiduki heitkoguste heakskiitmise testi näitel

Teine lõik. Toimivuskontroll (2013)466 oli aluseks analüüsile, mida kasutati, et valmistada ette õigusakti ettepanek sõiduki tüübikinnituse uue raammääruse kohta. Seega peeti kinni „kõigepealt hinda“ põhimõttest.

Mõjuhinnangus SWD(2014)33 tehti ettepanek saasteainete heite õigusakti kuue tehnilise muudatuse kohta, mille kohta ei olnud toimivuskontrolli tehtud. Mis puudutab mõõtmismeetodit, siis oli komisjon juba 2011. aastal alustanud tööd (vt Teadusuuringute Ühiskeskuse sõnavõtt Euroopa parlamendi EMIS-komisjoni kuulamisel 16.4.2016), mille tulemuseks olid kolm komisjoni määrust, mis võeti vastu aastatel 2015–2016.

Mõjuhinnang SWD(2014)33 hõlmab hindamist probleemi määratlust käsitlevas osas, mis oli enne teatist COM(2013)686 tavaline tava, nagu selgitatud punktis 72.

Kolmas lõik. Komisjon juhib tähelepanu sellele, et kõnealune viide ei ole asjakohane, sest „Dieselgate“ puudutab autotootjate poolset katsete tulemuste manipuleerimist ebaseaduslike katkestusseadmetega. See ei avalda mõju katsete rangusele ega nende esinduslikkusele reaalsetes sõidutingimustes.

73

Komisjon märgib, et puuduvad ülekaalukad põhjused ja tõendid selle kohta, et mõjuhinnangu ja hindamise paralleelne tegemine võiks tekitada kahtlusi mõlema protsessi sõltumatuse osas. Volitustes on mõlemat protsessi selgelt eristatud ja esitatud on nõue arvestada mõjuhinnangus kõiki olulisi järeldusi. Hindamised ja mõjuhinnang tehakse samal ajal tavaliselt siis, kui ajapuuduse tõttu ei ole võimalik neid teha üksteise järel.

Komisjon rõhutab, et võimalusega korraldada neid protsesse paralleelselt ka ajalise piirangu tingimustes tagatakse, et hindamise saab poliitilise otsustusprotsessi tarbeks läbi viia õigeaegselt. Põhiraskus on tagada kogu tegevuse kvaliteet piiratud ajaraamistikus.

75

Komisjon leiab, et kuigi REFITi programm on aja jooksul muutunud, on selle põhiolemus nüüd selge. See annab tervikliku raamistiku ELi õiguse tõhususe ja tulemuslikkuse suurendamiseks, see on komisjoni otsuste tegemise tsüklisse täielikult integreeritud ja sellesse on hästi kaasatud ka sidusrühmad.

REFIT on komisjoni iga-aastase tööprogrammi lahutamatu osa. Alates 2017. aastast on see lülitatud komisjoni otsuste tegemise protsessi ning seda kasutatakse kõikide komisjoni algatuste puhul, mille käigus vaadatakse läbi olemasolevaid ELi õigusakte.

76

Komisjoni arvates on REFITi programm selgelt ja hästi määratletud kui komisjoni horisontaalne programm õigusaktide lihtsustamiseks ja halduskoormuse vähendamiseks. Varasemad programmid on REFITisse täielikult integreeritud. Alates 2017. aastast kuuluvad kõik läbivaatamised ja hindamised REFITi alla.

78

Komisjon selgitas 2017. aastal parema õigusloome ajakohastatud vahendite juures, et kõik hindamised ja toimivuskontrollid kuuluvad REFITi alla, sest nendes hinnatakse ELi õiguse toimivust, mis võib viia õigusaktide läbivaatamiseni, et parandada nende tõhusust ja tulemuslikkust.

79

Komisjon tunnistab, et suuniste vahend 2 võiks olla selles küsimuses selgem. Alates 2017. aastast on vahendites selgelt märgitud, et kõik olemasolevate õigusaktide muutmise algatused kuuluvad REFITi programmi alla. Samuti on selgelt kirjas, et kõik hindamised ja toimivuskontrollid aitavad REFITi programmile kaasa. Segadust võib tekitada lause teine pool, milles on öeldud, et iga üksiku hindamise ja toimivuskontrolli juurde ei ole vaja märkida, et tegemist on REFITiga, kuna kõik hindamised ja toimivuskontrollid on oma olemuselt REFITid.

REFITi tulemustabelisse³ on kantud nii hindamised kui ka seadusandlikud algatused, et näidata REFITi toiminguid kogu poliitikatsükli ulatuses.

81

Komisjon ei leia, et REFITi programmist teavitamine oleks puudulik. Välistele sidusrühmadele REFITi programmi kohta teabe esitamine on olnud raske ülesanne, kuna programm on keerukas ja selle tulemusi on kvantitatiivselt raske hinnata. Sellest hoolimata on komisjon teinud märkimisväärseid jõupingutusi, et muuta REFITi tulemustabel 2017. aasta oktoobris avaldatud elektroonilises väljaandes kasutajasõbralikumaks. Selles antakse ülevaade kõigi REFITi algatuste praegusest seisust ning see sisaldab ka teavet kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete tulemuste kohta poliitikaprioriteetide kaupa.

2018. aastal lisatakse RETIFi tulemustabelile ka otselink sidusrühmade tagasiside vormile „Kergenda koormat“.

Järeldused ja soovitused

84

Komisjoni arvates annab REFITi programm ELi õigusaktide tõhususe ja tulemuslikkuse suurendamiseks tervikliku raamistiku. See on komisjoni otsuste tegemise tsüklisse täielikult integreeritud ja sellesse on hästi kaasatud ka sidusrühmad.

85

Komisjon tunnistab, et hoolimata institutsioonidevahelisest kokkuleppest ei ole kolmel institutsioonil ühiseid suuniseid järelkontrolli järelevalve- ja läbivaatamisklauslite koostamise kohta.

86

Komisjon on valmis arutama kaasseadusandjatega selle üle, kuidas kõige paremini lahendada ühiste määratluste puudumise probleemi, säilitades samal ajal oma algatusõiguse. Ta rõhutab siiski, et järelevalve ja hindamise jaoks vajaminev on olenevalt õigusaktist sageli erinev ning et ühistes määratlustes tuleks seda asjaolu arvesse võtta.

87

Komisjon märgib, et kooskõlas institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppega tuleks õigusaktidesse vajaduse korral lisada järelevalve- ja hindamisnõuded, vältides samas ülereguleerimist ja halduskoormust eelkõige liikmesriikide jaoks. Need nõuded peaksid olema proportsionaalsed seoses sidusrühmadele ja VKEdele pandava aruandluskoormusega.

1. soovitus. Tõhustada paremat õigusloomet käsitlevat institutsioonidevahelist kokkulepet

a)

Komisjon nõustub soovitusega selles osas, mis puudutab komisjoni ennast.

Parema õigusloome suuniste ja vahendite läbivaatamisel 2017. aastal lisas komisjon konkreetse vahendi selle probleemi käsitlemiseks (vahend 42). Selle põhjal on komisjon valmis kaasseadusandjatega arutama, kuidas töötada välja võimalike väljundite/järelhindamiste taksonoomia, juhised igat liiki järelkontrolli soovitusliku ajastuse ja järelevalveklauslite koostamise kohta. Iga sellise taksonoomia puhul tuleb võtta arvesse asjaolu, et eri õigusaktide puhul võib vaja minna erinevat järelevalvekorda ning et säilitada tuleb komisjoni algatusõigus.

b)

Komisjon ei nõustu selle soovitusega. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 295 kohaselt puudub kohustus muuta institutsioonidevaheline kokkulepe siduvaks.

Kolm institutsiooni otsustasid 2016. aastal ühiselt, et institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe ei ole siduv. Oli mitmeid õiguslikke ja institutsioonilisi probleeme, mida kõik institutsioonid soovisid vältida, kui kokkuleppe üle läbirääkimiste peeti, ja need põhjused on endiselt kehtivad⁴. Praegust institutsioonidevahelist parema õigusloome kokkulepet ei ole kavas läbi vaadata.

89

Komisjon märgib, et alates 2017. aastast kasutatakse parema õigusloome suuniseid läbivaatamiste puhul, mis ei ole hindamised.

Vt komisjoni vastus punktile 44.

90

Parema õigusloome vahendites on selgelt nõutud, et kasutatavat meetodit tuleb selgelt kirjeldada ning see kehtib proportsionaalsust arvesse võttes ka muude järelkontrolli liikide kohta.

91

Komisjon nõustub, et selgus nendes küsimustes on oluline. Ta rõhutab, et parema õigusloome töövahendites on ette nähtud, et hindamise lõpus koostatavad komisjoni talituste töödokumendid peavad sisaldama selget kokkuvõtet järelduste ja tulemuste usaldusväärsuse toetamiseks kasutatud andmete puudustest. Peale selle sätestatakse parema õigusloome suunistes, et hindamisaruannetes tuleb selgelt välja tuua kasutatud tõendusmaterjalide ja kohaldatud metoodikate piirangud, eelkõige sellest seisukohast, kuidas nendega on võimalik järeldusi toetada. Suuniseid täiustati 2017. aasta parema õigusloome suuniste/vahendite läbivaatamisel ning see peaks olukorda parandama.

92

Vt komisjoni vastus punktile 44. Õiguskontrollikomitee volitustes ei ole seda ette nähtud, sest järelkontrollid ei sisaldada märkimisväärseid hindavaid elemente.

2. soovitus. Tagada paremini järelkontrollide kvaliteet, määrates kõikide järelkontrollide jaoks kindlaks minimaalsed kvaliteedinõuded

a)

Komisjon nõustub soovitusega ja tugineb oma vahendites antud suunistele (vahend 42). Tegevuse edukus sõltub aga Euroopa Parlamendi ja nõukoguga sõlmitavast kokkuleppest, nagu osutatud soovituse 1 punktis a.

b)

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjon on valmis seda aspekti uurima, kui hakatakse arutama õiguskontrollikomitee volituste võimaliku muutmise üdist vajadust. Seda tehakse järgmiste elementide valguses:

• komisjoni prioriteediks on tagada, et õiguskontrollikomitee ressursse kasutataks seal, kus nad annavad õigusaktide parema läbivaatamise seisukohalt kõige rohkem lisaväärtust ning
• õiguskontrollikomitee mandaadi pikendamine sõltub institutsioonidevahelisest kokkuleppest järelkontrolli taksonoomia kohta ja miinimumnõuete kehtestamisest, säilitades samas komisjoni algatusõiguse.

Õiguskontrollikomitee märkus:

komitee mõistab soovituse loogikat laiendada komitee kontrollipädevust ka nendele järelkontrollidele, mis ei ole hindamised. Tuginedes selgele taksonoomiale ja kokkulepitud miinimumstandarditele, võib komitee oma ressursid suunata kõige olulisematele järelkontrollidele. Seepärast peab komitee tegema valiku kontrollide põhjaliku pikaajalise kavandamise alusel.

c)

Komisjon nõustub soovitusega, mis sõltub soovituse 2 punkti a) ja soovituse 1 punkti a) tulemustest.

3. soovitus. Analüüsida andmete kogumise ja haldamise suutlikkuse puudujääke

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjoni talitused, sealhulgas Teadusuuringute Ühiskeskuse mikromajandusliku hindamise pädevuskeskus on tegelenud komisjoni poolt välja töötatud ja komisjonile kättesaadavatest andmebaasidest kokkuvõtte tegemisega. Võttes arvesse kaasnevat halduskoormust ja kulusid, keskenduvad need talitused andmete loomise, kogumise ja taaskasutamise puudujääkide kindlakstegemisele institutsiooni tasandil, mis võib tingida meetmete võtmise.

Igal juhul tuleb tihti ette, et konkreetse õigusakti puhul on tõenduspõhisteks järelkontrollideks vajalike andmete jaoks vaja spetsiaalset andmete loomise, kogumise ja (taas)kasutamise mehhanismi ning rakendada konkreetse olukorra jaoks sobivaimaid meetmeid.

95

„Kõigepealt hinda“ põhimõtet kasutatakse 75% mõjuhinnangutes, mis kuuluvad õigusaktide läbivaatamiste juurde.

Paralleelsete tegevuste kohta vt komisjoni vastust punktile 73.

4. soovitus – tagada põhimõtte „kõigepealt hinda“ järgimine

a)

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjon tahab „kõigepealt hinda” põhimõtet kasutada nii palju kui praktikas võimalik. Parem õigusloome on õigeaegsete ja põhjendatud poliitiliste ostuste aluseks, kuid ei saa kunagi poliitilisi otsuseid asendada. Teatavates olukordades, näiteks kiireloomulistel juhtudel, võib olla vaja, et komisjon tegutseks kõiki parema õigusloome lähenemisviisi etappe läbimata, pidades täielikult kinni oma algatusõigusest.

b)

Õiguskontrollikomitee on soovitusega nõus.

Komitee mängib juba olulist rolli selle põhimõtte rõhutamisel ning selle järgmisel ja selle kohta aru andmisel.

96

Vt komisjoni vastust punktile VIII.

Komisjon märgib, et REFIT on alates selle käivitamisest 2012. aastal edasi arenenud ja selle ulatus on laienenud. Selle eesmärk on tõhustada komisjoni jõupingutusi ja suurendada nende nähtavust võimaluste leidmisel ja kasutamisel selleks, et lihtsustada eeskirju ja vähendada õigusliku reguleerimise kulusid ettevõtjate ja kodanike jaoks, ilma et see seaks ohtu avaliku poliitika eesmärkide realiseerimise.

Komisjon on seisukohal, et 2017. aasta läbivaatamisega on REFITi mõtet paremini selgitatud ja programmi kohaldamisala laiendatud selle loomuliku ulatuseni. Komisjon leiab, et programm annab jätkuvalt lisaväärtust, sealhulgas rõhutades lihtsustamise ja halduskoormuse vähendamise võimaluste kaalumise tähtsust poliitika kavandamise etapis, muutes nähtavaks jõupingutused, mida komisjon teeb õigusaktide lihtsustamiseks ja halduskoormuse vähendamiseks, ja lihtsustades õigusaktide mõju jälgimist nende vastuvõtmise ja rakendamise etapis.

Institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppes kinnitatakse seda, kui tähtsaks kolm institutsiooni REFITit peavad.

5. soovitus – rakendada REFITi programmi parema õigusloome tsüklis

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjoni arvates on REFITi kontseptsioon nüüd selge. Ta tunnistab vajadust REFITit parema õigusloome tsükli osana rohkem tutvustada.

Lühendid ja mõisted

Aruanne kohaldamise kohta: aruanne, milles analüüsitakse mõne kindla õigusakti kohaldamist. Nimetatud aruanded sisaldavad teavet liikmesriikides rakendatud meetmete kohta. Mõningad järelevalveandmed on kättesaadavad. (Allikas: Euroopa Kontrollikoda.)

Hindamine: Tõenditel põhinev hinnang selle kohta, mil määral sekkumine on olnud tulemuslik ja tõhus, arvestanud vajadusi ja eesmärke, olnud sidus nii sisemiselt kui ka muude ELi poliitiliste meetmetega ning saavutanud ELi lisaväärtuse. (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

Järelevalveklausel: ELi õigusaktides sisalduv klausel, millega antakse komisjonile ja/või liikmesriikidele mandaat konkreetse õigusakti või selle osa rakendamise ja/või kohaldamise üle järelevalve tegemiseks. (Allikas: Euroopa Kontrollikoda.)

Läbivaatamisklausel: ELi õigusaktides sisalduv klausel, millega antakse komisjonile ja/või liikmesriikidele mandaat konkreetse õigusakti või selle osa üle teatud liiki järelhindamise tegemiseks. (Allikas: Euroopa Kontrollikoda.)

Mõju eelhindamine: Poliitiline töövahend, mille eesmärk on koguda tõendeid (sealhulgas hindamiste tulemusi), et hinnata, kas tulevased seadusandlikud või tulevased ELi meetmed on õigustatud ja kuidas neid meetmeid saab kõige paremini kavandada soovitud poliitikaeesmärkide saavutamiseks. Mõju eelhindamises tuleb kindlaks määrata ja kirjeldada lahendamist vajavad probleemid, püstitada eesmärgid, sõnastada poliitikavalikud ja hinnata nende mõju. Komisjoni mõjuhindamise süsteem järgib integreeritud lähenemisviisi, milles hinnatakse erinevate poliitikaotsuste keskkonna-, sotsiaalset ja majanduslikku mõju, integreerides seega jätkusuutlikkuse liidu poliitika kujundamisse. (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

Parem õigusloome: poliitika ja õigusaktide kavandamine, et saavutada nende eesmärgid minimaalsete kuludega. Parema õigusloome all ei mõelda „rohkem” või „vähem” õigusakte; Sellise abil püütakse tagada poliitiliste otsuste väljatöötamine avatult, läbipaistvalt, olles teadlikud parimatest olemasolevatest tõenditest ning olles igakülgselt kaasanud sidusrühmad. (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

Põhimõte „kõigepealt hinda”: (mittesiduv) põhimõte, mille kohaselt lülitatakse õigeaegsed hindamistulemused poliitika kujundamise protsessi; tegelikkuses tähendab see, et enne seadusandlike ettepanekute esitamist tehtud mõjuhindamised peaksid tuginema hindamiste käigus saadud kogemustele, millega tuleks tuvastada probleemid, puudused, keerukad ülesanded ja edusammud. (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

Rakendusaruanne: aruanne, milles keskendutakse direktiivi ülevõtmisele ja siseriiklike õigusnormide vastavusele. Neid aruandeid nimetatakse mõnikord ka ülevõtmisaruanneteks. (Allikas: Euroopa Kontrollikoda.)

SWD: Euroopa Komisjoni talituste töödokument

Talitustevaheline juhtrühm: talitustevaheline juhtrühma kuuluvad peadirektoraatide esindajad, kelle valdkonna tegevus on hindamine või sellega seotud tegevus, ning hindamist teostava peadirektoraadi hindamisosakonna esindaja. Juhtrühm peaks osalema kõikides hindamise põhiaspektides, alates algusest (tegevuskava koostamine) kuni komisjoni talituste töödokumendi koostamise ja rühma talitustevahelistes konsultatsioonides osalemiseni välja. (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

Toimivuskontroll: poliitikavaldkonna ulatuslik hindamine, mis käsitleb tavaliselt seda, kuidas mitu seotud seadusandlikku akti on kaasa aidanud poliitika eesmärkide saavutamisele (või seda muul viisil mõjutanud). (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

Õigusaktide järelhindamine: poliitiline töövahend, mille tulemuseks on dokument või dokumentide kogum, milles esitatakse ELi regulatiivse sekkumise ühe või kõigi aspektide (kas üks või mitu õigusakti) tagasiulatuv ülevaade, hindamiselementidega või ilma. Komisjonis on nimetatud dokumendid kas aruanded või komisjoni talituste töödokumendid ning nende aluseks võivad olla välisuuringud. (Allikas: Euroopa Kontrollikoda.)

Õiguskontrollikomitee: komisjoni sõltumatu asutus, mis annab kolleegiumile nõu. Sellega luuakse komisjoni mõjuhindamise ja hinnangute jaoks keskne kvaliteedikontrolli- ja tugifunktsioon. Komitee uurib ja esitab arvamusi ja soovitusi kõigi komisjoni mõjuhindamiste kavandite ning olemasolevate õigusaktide ulatusliku hindamise ja toimivuskontrolli kohta. (Allikas: Europa veebisait.)

Õigusloome kvaliteet ja tulemuslikkus (REFIT): komisjoni 2012. aasta õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm, mille eesmärk on tagada ELi õigusaktide eesmärgipärasus. See on protsess, mille käigus analüüsitakse olemasolevaid õigusakte ja meetmeid, tagamaks, et ELi õigusest tulenev kasu saavutatakse sidusrühmade, kodanike ja haldusasutuste jaoks võimalikult väikeste kuludega, ning et regulatiivseid kulusid võimaluse korral vähendatakse, ilma et see mõjutaks kõnealuse algatuse poliitilisi eesmärke. (Allikas: parema õigusloome vahendid.)

Järelmärkused

¹ COM(2015) 215 final: „Parem õigusloome paremate tulemuste saavutamiseks – ELi tegevuskava”.

² SWD(2017) 350 final: „Parema õigusloome suunised”. Vahendid täiendavad suuniseid, andes täpsemat teavet nende kohaldamise kohta.

³ Alates 1996. aastast nõuab komisjon oma talitustelt kõigi rahastamisprogrammide järelhindamist.

⁴ SEK(2000) 1051 „Tulemustele keskendumine: komisjoni tegevuse hindamise tugevdamine”; C(2002) 5267/1 „Hindamisstandardid ja head tavad”; komisjoni juhend: „ELi meetmete hindamine. Praktiline juhend komisjoni talitustele” (DG BUDGET, 2004); SEK(2007) 1341 „Sisekontrollistandardite ja nende aluseks oleva raamistiku läbivaatamine”; SEK(2007) 213 (lõplik): „Strateegilistele vajadustele vastamine: hindamise kasutuse tugevdamine”; komisjoni juhend: „EVALSED (sotsiaalmajandusliku arengu hindamine) teabekogumik: metoodika ja tehnikad” (DG REGIO, 2009); COM(2012) 746 final: „ELi õigusloome kvaliteet”; COM(2013) 686 final: „Aruka reguleerimise aluste tugevdamise kohta – hindamiste parandamine”; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final: „Parema õigusloome tegevuskava lõpuleviimine: paremad lahendused paremate tulemuste saavutamiseks”.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni 13. aprilli 2016. aasta paremat õigusloomet käsitlev institutsioonidevaheline kokkulepe.

⁷ Erinevate läbivaatamiste arvessevõtmisel analüüsis kontrollikoda ka asutuseväliseid uuringuid (nn toetavad uuringud), mille komisjon tellis oma mõningate läbivaatamiste toetamiseks. Mõningatel juhtudel, kui komisjoni aruanne ei olnud kättesaadav, käsitleti seda asutusevälist uuringut kui läbivaatamist.

⁸ ELi lisaväärtus on „ELi sekkumisest tulenev väärtus, mis täiendab väärtust, mida oleks võinud saavutada liikmesriigi eraldiseisva meetmega”, SEC(2011) 867 final: „ELi eelarve lisaväärtus”. 2017. aasta vahendite paketis on sätestatud, et Euroopa lisaväärtusega „püritakse muutuste poole, mille puhul on võimalik põhjendatult väita, et need saavutatakse tänu ELi sekkumisele,

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Parema õigusloome suunistele lisatud vahendid.

¹¹ Paremuselt esimesed neli riiki on Austraalia, Ühendkuningriik, Mehhiko ja Saksamaa.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Pariis, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Eriaruanne nr 3/2010 „Kas mõjuhindamine ELi institutsioonides toetab otsuste tegemist?“.

¹⁴ Audit hõlmab kõiki nelja peadirektoraadi pädevusse kuuluvaid teiseseid õigusakte (direktiive ja määrusi), mille olid vastu võtnud või mida olid kaalunud mõlemad kaasseadusandjad. Audit ei hõlmanud rakendusmeetmeid ja muid teiseseid õigusakte ning kuluprogrammide läbivaatamist, tegevuskavasid, teatisi, ametite tehtud läbivaatamisi, nõukogu soovitusi ja otsuseid. Välja on jäetud ka kõigi ametite läbivaatamised, välja arvatud direktiivi või määruse raames volitatud asutuse konkreetsed tegevused (st see on seotud pigem poliitikavaldkonna kui asutuse tegevusega).

¹⁵ See hõlmab 31.12.2016. aasta seisuga lõpetatud või veel pooleliolevaid läbivaatamisi.

¹⁶ Kuna siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat loodi 2015. aastal ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraadi ning siseturu ja teenuste peadirektoraadi osade liitmise tulemusena, on valimisse kaasatud nende varasemate peadirektoraatide läbivaatamised ja mõjuhindamised.

¹⁷ Käesolevas aruandes ja juhul, kui ei ole märgitud teisiti, viitab mõjuhindamine „mõju eelhindamisele”.

¹⁸ Komisjoni tööprogrammi I lisa.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Pr Grybauskaité teatis komisjonile, komisjoni presidendi heakskiidul: „Strateegilistele vajadustele vastamine: hindamise kasutuse tugevdamine” SEC (2007) 213; ja C(2002)5267: Komisjoni 23.12.2002. aasta teatis „Hindamisstandardid ja head tavad”.

²¹ Euroopa Komisjon, „Parema õigusloome töövahendid”, töövahend nr 42.

²² Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühine normitehnika juhend Euroopa Liidu õigusaktide koostamiseks, Euroopa Liit, 2015.

²³ Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni 13. aprillil 2016. aastal sõlmitud institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkuleppe artiklis 23 sätestatakse, et „Kolm institutsiooni lepivad kokku, et nad kaaluvad süstemaatiliselt õigusaktides läbivaatamisklauslite kasutamist ja võtavad arvesse rakendamiseks ning tulemuste ja mõju kohta tõendite kogumiseks vaja minevat aega.“

²⁴ Kohtuasi C-343/09, Afton Chemical, 8. juuli 2010, punktid 30–40; kohtuasi C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4. mai 2016, punktid 64–66.

²⁵ „Rakendamise hindamine” on mõiste, millega Euroopa Parlamendi uuringuteenistus viitab oma järelhindamiste taustdokumentidele, mida parlamendi komisjonid oma rakendamisaruannetes kasutavad.

²⁶ Euroopa Parlamendi hindamisüksuse töödokument „Metoodika ja protsess”.

²⁷ Hiljuti vastu võetud õigusakte sisaldav valim (2014–2016).

²⁸ 105st uuritud õigusaktist kolm jäeti asjassepuutumatuse tõttu valimist välja.

²⁹ Euroopa Komisjoni „Parema õigusloome töövahendid”, 6. peatükk, lk 314.

³⁰ „Euroopa rakendamishinnang on parlamendi komisjonide peamine taustdokument, mida kasutatakse ELi poliitika või seaduse siseriiklikku õigusesse ülevõtmise ja selle siseriiklikusse õigusesse rakendamise kohta rakendusaruande koostamisel”, Euroopa Parlamendi hindamisüksuse töödokument „Metoodika ja protsess”.

³¹ Viivitused arvutatakse ainult läbivaatamistele õigusaktides ettenähtud tähtaegade suhtes.

³² Käimasolevate läbivaatamiste viivituste kestus (mida ei ole avaldatud 31.12.2016) on ettenähtud tähtaja ja 31.12.2016 vahe.

³³ Euroopa Komisjoni parema õigusloome töövahendid, töövahend nr 41 järelevalvekorra ja näitajate kohta, lk 270.

³⁴ Metoodika küsimust uurides vaatas kontrollikoda läbi ainult hinnangulist elementi sisaldavad hindamised (hindamised ja muud liiki dokumendid).

³⁵ Parema õigusloome suunistes nõutakse, et hindamistes ja toimivuskontrollides käsitletaks viit kriteeriumi: asjakohasust, tulemuslikkust, tõhusust, sidusust ja Euroopa lisaväärtust. Euroopa lisaväärtus hõlmab subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

³⁶ Teatav arv lõpule viidud läbivaatamisi on välja jäetud, sest neis puudus hindamise komponent.

³⁷ Direktiivi 2002/49/EÜ (mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega) hindamine REFIT programmi raames), mis avaldati 2016. aasta detsembri ((SWD(2016) 454).

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ 16.12.2016 avaldatud „Fitness Check of the Birds and Habitats Directives” (Linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi toimivuskontroll) (SWD(2016) 472).

⁴¹ COM(2012) 746 final, lk 4.

 

¹ COM(2017)651final.

² Roheline raamat „Äriühingu üldjuhtimine finantsasutustes ja tasustamispoliitika” (COM(2010)284) ja 2011. aasta roheline raamat „Äriühingu üldjuhtimise ELi raamistik” (COM(2011) 164) ja kaks välisuuringut äriühingu üldjuhtimise eeskirjade järelevalve ja täitmise kohta liikmesriikides aastal 2009 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf ja juhtide kohustuste ja vastutuse kohta aastal 2013 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf ning muid hindamiselemente seoses uute meetmetega.

³ REFITi tulemustabel http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Tõstatatud probleemid hõlmasid muu hulgas järgmisi küsimusi. Kas selline siduv kokkulepe loob õigused ja kohustused ainult lepingupooltele või ka kolmandatele isikutele? Kas Euroopa Kohus oleks pädev otsustama sellise siduva kokkuleppe võimaliku rikkumise üle ja millised oleksid õiguskaitsevahendid? Kas tuleks luua vahekohtumenetlus juhuks, kui pooled ei soovi kohtusse pöörduda? Kuidas see peaks olema korraldatud? Need on küsimused, mida tuleb institutsioonidevaheliste kokkulepete siduvaks muutmisel käsitleda.

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	26.10.2016
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	17.1.2018
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust	16.5.2018
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	Euroopa Parlament: 27.3.2018 Nõukogu: 25.4.2018 Euroopa Komisjon ja õiguskontrollikomitee koos: 9.4.2018

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Henri Grethen, keda toetas kabinetiülem Marc Hostert; auditi põhimeeskonda kuulusid valdkonnajuht Emmanuel Rauch ning audiitorid Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards ja Ekaterina Vaahtera.

Vasakult paremale: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9713-6	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/211965	QJ-AB-18-007-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-9752-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/2872	QJ-AB-18-007-ET-Q

© Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.