«Revisión ex post de la legislación de la UE: un sistema bien asentado, pero incompleto»

Resumen

Sobre la revisión ex post de la legislación y la mejora de la legislación

I

La revisión ex post de la legislación es una parte fundamental de la política de mejora de la legislación de la Comisión. Su objetivo es facilitar la consecución de los objetivos de la política pública al mínimo coste y mejorar el valor añadido de las intervenciones de la UE. En 2015, la Comisión puso en marcha su programa de mejora de la legislación para reforzar su política en este aspecto.

¿Cómo llevó a cabo la auditoría el Tribunal?

II

En su auditoría, el Tribunal evaluó si el sistema de revisión ex post de la legislación de la UE se había planificado, aplicado y gestionado y si se había controlado su calidad adecuadamente, contribuyendo así eficazmente al ciclo de mejora de la legislación.

III

En la auditoría se examinaron revisiones ex post realizadas entre 2013 y 2016 por cuatro direcciones generales de la Comisión, así como toda la legislación y las evaluaciones de impacto ex ante de la competencia de estas direcciones generales adoptadas entre 2014 y 2016.

¿Qué constató el Tribunal?

IV

En general, el Tribunal llegó a la conclusión de que el actual sistema de revisión ex post de la Comisión es satisfactorio comparado con la mayoría de los Estados miembros. En cuanto a las evaluaciones más concretamente, la Comisión ha diseñado un sistema que, en conjunto, está bien gestionado y sujeto a control de calidad, contribuyendo así eficazmente al ciclo de mejora de la legislación. Sin embargo, por lo que respecta a las revisiones distintas de las evaluaciones, el Tribunal detectó insuficiencias.

V

Constató que las cláusulas de revisión y, en menor medida, las cláusulas de seguimiento se utilizan ampliamente en la legislación de la UE. Sin embargo, ante la falta de definiciones interinstitucionales y directrices de elaboración comunes, su contenido y, por ende, sus realizaciones previstas no siempre están claros.

VI

Aunque las evaluaciones normalmente se llevan a cabo de conformidad con los requisitos legales y las buenas prácticas, no es tanto el caso en otros tipos de revisiones, a las que no se aplicaron las directrices de mejora de la legislación hasta 2017. El Tribunal también detectó deficiencias en la presentación de la metodología utilizada y en el reconocimiento de las limitaciones de datos en su caso.

VII

Asimismo, determinó que las revisiones ex post están a disposición pública y son accesibles y que la gran mayoría de ellas presentan una conclusión clara e indican los siguientes pasos que se han de seguir. La Comisión remitía sistemáticamente sus informes sobre las revisiones ex post a los colegisladores (el Parlamento Europeo y el Consejo). Sin embargo, este último rara vez responde a ellos directamente. Por otra parte, la Comisión no siempre utiliza las revisiones ex post al preparar evaluaciones de impacto ex ante. El Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre la mejora de la legislación, que establece disposiciones sobre la revisión de la legislación vigente, no es vinculante.

VIII

Por último, el Tribunal constató que la justificación del programa REFIT no está clara, al igual que los criterios con arreglo a los cuales se han etiquetado como REFIT iniciativas individuales. Al mismo tiempo, las directrices presentan REFIT como un programa específico, lo que plantea dudas sobre su naturaleza actual y valor añadido.

Recomendaciones del Tribunal

IX

Sobre la base de estas observaciones, el Tribunal formula varias recomendaciones a la Comisión y una al Comité de Control Reglamentario.

Introducción

Las revisiones ex post de la legislación son una parte esencial del ciclo legislativo

01

La revisión ex post de la legislación es una parte fundamental de la política de mejora de la legislación de la Comisión destinada a facilitar la consecución de las decisiones de política pública y mejorar el valor añadido de las intervenciones de la UE. La revisión ex post puede considerarse la fase final del ciclo legislativo, que presenta un balance retrospectivo de uno o todos los aspectos de una intervención reguladora de la UE, ya sean uno o más actos legislativos. También puede considerarse como el punto de partida para entender los efectos, las deficiencias y las ventajas de una política o normativa en vigor que proporciona información para el diseño de nuevas normativas o modificaciones en las existentes. Las revisiones ex post deben considerarse en el contexto de un círculo virtuoso de procesos y resultados mejorados en cada paso del proceso legislativo, en el que cada uno refuerza la calidad de los demás (véase la ilustración 1).

Importancia creciente de las revisiones ex post

02

A nivel institucional de la UE, el concepto de mejora de la legislación puede atribuirse a los Consejos Europeos de Gotemburgo y Laeken de 2001. El actual programa de la UE para legislar mejor¹, iniciativa de la Comisión Juncker, se publicó en 2015 junto con otras varias iniciativas. Vino acompañada de directrices, acompañadas de una caja de herramientas, que se revisaron a mediados de 2017².

03

Durante las dos últimas décadas³, la Comisión Europea ha reconocido en varias ocasiones la importancia de unas evaluaciones correctamente ejecutadas para la calidad de la legislación. Al trabajar en la mejora de la legislación, la Comisión tenía como objetivo mejorar el valor añadido de las intervenciones de la UE de acuerdo con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La ilustración 2⁴ presenta una cronología de las principales iniciativas a este respecto.

04

En los últimos años se han producido importantes avances. Desde 2013, la Comisión se ha comprometido a proceder con arreglo al principio «evaluar primero», lo que significa que debe evaluarse la legislación vigente antes de elaborar las evaluaciones de impacto ex ante relativas a las nuevas propuestas legislativas. El mismo año, reconoció que seguían siendo necesarios importantes esfuerzos para garantizar que las actividades de revisión ex post de la Comisión contribuyan de manera oportuna y pertinente al proceso decisorio⁵. El Acuerdo interinstitucional de 2016⁶ subrayó la importancia de la evaluación, comprometiendo a sus partes a establecer obligaciones de seguimiento e información y requisitos de evaluación en la legislación, cuando proceda, y a plantearse sistemáticamente la posibilidad de incluir en esta cláusulas de revisión.

Revisión ex post de la legislación: una plétora de definiciones

05

La Comisión utiliza numerosos términos diferentes para definir una revisión ex post de la legislación. En el contexto de esta auditoría, la revisión ex post de la legislación (en adelante denominada revisión ex post) se define como una herramienta política que da lugar a un documento o conjunto de documentos que presentan un balance retrospectivo de uno o todos los aspectos de una intervención reguladora de la UE (ya sean uno o más actos legislativos), con o sin elementos evaluativos. El término «revisión ex post» se utiliza para englobar los documentos ex post producidos por la Comisión bajo el título evaluación, revisión, control de adecuación (fitness check) e informe de todo tipo (informe de transposición, informe de ejecución, informe de aplicación, etc.)⁷.

06

De los términos anteriores, la Comisión ha definido lo que constituye una evaluación: una valoración con base empírica del grado en que una intervención ha sido eficaz y eficiente, ha sido pertinente teniendo en cuenta las necesidades y sus objetivos, ha sido coherente a nivel interno y con otras intervenciones políticas de la UE y ha generado valor añadido europeo⁸, y un control de adecuación: evaluación global de un ámbito político que normalmente aborda el modo en que han contribuido (o no) varios actos legislativos conexos a alcanzar los objetivos políticos⁹.

El programa REFIT

07

La importancia de la intención y los esfuerzos de la Comisión en el ámbito de las revisiones ex post en los últimos años también debería considerarse en el marco más amplio de sus esfuerzos para mejorar la gestión del volumen existente de legislación de la UE. Este enfoque ha resaltado la importancia de garantizar sistemáticamente una alta calidad de las realizaciones en todas las distintas formas de actividad de revisión ex post.

08

En este contexto, la Comisión puso en marcha en 2012 el programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT) con el objetivo de garantizar que la legislación de la UE sea adecuada a su objetivo. Según la Comunicación de la Comisión por la que se establece el programa¹⁰, su objetivo es asegurar que se materialicen los beneficios del Derecho de la UE al menor coste para las partes interesadas, los ciudadanos y las administraciones públicas y que se reduzcan los costes regulatorios, en la medida de lo posible, sin afectar a los objetivos políticos que persigue la iniciativa en cuestión.

Clasificación internacional y evaluación previa del Tribunal

09

La UE cuenta con un sistema de revisión ex post de la legislación, por lo que está más avanzada en este ámbito que la mayoría de los Estados miembros.

10

En 2015, la OCDE clasificó el sistema de revisión ex post de la UE en quinto lugar¹¹ entre sus miembros, sobre la base de un índice compuesto por metodología, transparencia, control de la calidad y uso sistemático de evaluaciones ex post¹².

11

Además, la calidad del sistema cuando se inscribe en un contexto internacional también fue confirmada por la investigación de fondo que encargó el Tribunal sobre los sistemas de revisión ex post de treinta y dos países (los veintiocho Estados miembros y otros cuatro países considerados por la OCDE los mejores en este ámbito). Los resultados de la investigación concluyeron que, de los treinta y dos países, solo catorce cuentan con un sistema de revisión ex post de la legislación en forma de responsabilidades y directrices institucionales claras. De los catorce países, once son Estados miembros de la UE.

12

En un informe especial sobre la evaluación de impacto en las instituciones de la UE publicado en 2010¹³, el Tribunal concluyó que el uso de evaluaciones ex post seguía siendo un punto débil, puesto que «no se realizaban sistemáticamente en todos los ámbitos legislativos». Con esta auditoría, el Tribunal pretende proporcionar información pertinente e imparcial sobre el sistema actual de revisión ex post de la legislación de la UE.

Alcance y objetivos de la fiscalización

13

A través de esta auditoría, el Tribunal evaluó si el sistema de revisión ex post de la legislación de la UE se había planificado, aplicado y gestionado adecuadamente y si se había controlado su calidad, contribuyendo así eficazmente al ciclo de mejora de la legislación. En particular, el Tribunal examinó:

1. en qué medida la Comisión y los colegisladores (Parlamento Europeo y Consejo) habían tenido debidamente en cuenta las cláusulas de seguimiento y revisión al preparar nueva legislación o modificar la legislación existente;
2. si la Comisión garantiza el cumplimiento oportuno de todas sus obligaciones de revisión ex post, dentro del marco de un conjunto integral y coherente de directrices y normas, incluidos los mecanismos de control de la calidad;
3. si la Comisión y los colegisladores garantizan que las revisiones ex post de la legislación estén a disposición pública, presenten un resultado claro, reciban un seguimiento adecuado y se integren en el ciclo legislativo;
4. si la justificación del programa REFIT está clara.

14

El alcance de la auditoría se extendió a todas las revisiones ex post exigidas y no exigidas legalmente¹⁴ realizadas entre 2013 y 2016¹⁵. Debido al enorme número de revisiones ex post realizadas, el Tribunal tomó una muestra de cuatro direcciones generales de distintos ámbitos políticos y con distintos niveles de experiencia en la realización de revisiones ex post. Las revisiones ex post de la muestra ascienden a 133, efectuadas por cuatro direcciones generales: DG Medio Ambiente, DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, DG Migración y Asuntos de Interior y DG Salud y Seguridad Alimentaria (véase el anexo I)¹⁶. De ellas, cuarenta y nueve eran evaluaciones (cuarenta) y controles de adecuación (nueve) y las ochenta y cuatro restantes eran revisiones ex post distintas de los anteriores. Se seleccionaron estas direcciones generales sobre la base del volumen de revisiones ex post de las que son responsables y porque representan un amplio espectro de experiencia en la aplicación práctica de los métodos de revisión de la Comisión. El Tribunal también examinó 105 actos legislativos que se sometieron a las 133 revisiones ex post mencionadas.

15

Para evaluar la presencia y el contenido de las cláusulas de seguimiento y revisión en la legislación reciente, el Tribunal también examinó los treinta y cuatro actos legislativos aprobados entre julio de 2014 y finales de 2016 iniciados por las direcciones generales seleccionadas (véase el anexo II).

16

Asimismo, comprobó la conformidad con el principio «evaluar primero» de las veintinueve evaluaciones de impacto producidas¹⁷ por las cuatro direcciones generales seleccionadas entre 2014 y 2016 y las propuestas legislativas que figuran en el programa de trabajo de la Comisión para 2017¹⁸.

17

Además, en la auditoría se examinó el marco establecido en cada una de las cuatro direcciones generales y los procedimientos diseñados por la Secretaría General aplicables a toda la Comisión. También formaron parte de la auditoría los procedimientos de control de la calidad en general y el trabajo del Comité de Control Reglamentario en particular.

18

Por último, el Tribunal examinó el trabajo ex post llevado a cabo por los dos colegisladores en relación con: a) los cambios realizados en las cláusulas de seguimiento y revisión presentes en las propuestas legislativas de la Comisión; b) la respuesta de los colegisladores a las revisiones ex post de la Comisión; y c) las revisiones ex post realizadas por los propios colegisladores.

19

Los criterios de auditoría del Tribunal se basan en las propias directrices de la Comisión, principalmente las directrices para la mejora de la legislación de 2015¹⁹, aplicables a las revisiones ex post recientes, y las directrices y normas anteriores de la Comisión sobre evaluación²⁰, aplicables a las revisiones ex post anteriores a 2015. Asimismo, el Tribunal visitó la OCDE para obtener información sobre la medición de la calidad del trabajo de revisión ex post.

20

La auditoría también se basó en una investigación de fondo (encargada por el TCE) sobre los sistemas de revisión ex post de la legislación en cada uno de los Estados miembros de la UE y cuatro países no miembros considerados los mejores en este ámbito. El objetivo de este trabajo era apreciar mejor el estado de avance del sistema de la Comisión en un contexto internacional.

21

Durante la auditoría, el Tribunal recibió asistencia de un grupo de cinco expertos externos en política y evaluación normativa, procedentes principalmente del mundo académico y de laboratorios de ideas. Dicho grupo realizó aportaciones al enfoque de auditoría del Tribunal y veló por que se tuviesen en cuenta la mayoría de los aspectos relevantes de la revisión ex post.

Observaciones

Uso generalizado de las cláusulas de seguimiento y revisión, pero falta de directrices comunes

22

Las cláusulas de revisión contribuyen a garantizar que se realicen revisiones ex post de la legislación en la que se incluyen. Su presencia es importante, pero no suficiente. Su formulación y la terminología utilizada deben ser claras y el plazo establecido debe concordar con el tipo de revisión ex post solicitada. Si los colegisladores han realizado cambios en la propuesta de la Comisión, dichos cambios no deben ir en detrimento de la claridad de la cláusula. Debe indicarse una interpretación común de la diferente terminología y las implicaciones que tendría en el plazo de los distintos tipos de revisiones. Además, en general deberían incluirse en la legislación cláusulas de seguimiento dirigidas a los Estados miembros cuando haya una cláusula de revisión, para posibilitar la recopilación de datos a nivel de Estados miembros para la siguiente revisión ex post.

23

En este sentido, la auditoría consistió en examinar:

1. Si existen directrices de redacción de las cláusulas de seguimiento y revisión.
2. La presencia de cláusulas de revisión en actos legislativos y cuál fue la formulación y el plazo utilizados para estas cláusulas, indicando si la cláusula de revisión propuesta sufrió cambios por modificaciones de los colegisladores.
3. La presencia de cláusulas de seguimiento y la posible relación entre la ausencia de este tipo de cláusulas en la legislación y las observaciones formuladas en revisiones ex post sobre la disponibilidad o la calidad de los datos de seguimiento.

Inexistencia de directrices interinstitucionales para la redacción de las cláusulas de seguimiento y revisión

24

Hasta 2017 no existían directrices de la Comisión para la redacción de las cláusulas de seguimiento y revisión. Fue en el contexto de la revisión de las directrices sobre la mejora de la legislación y su caja de herramientas cuando la Comisión introdujo una herramienta relativa a las «disposiciones legales sobre seguimiento y evaluación»²¹. Esta herramienta da orientaciones prácticas sobre el contenido de las cláusulas de seguimiento y revisión en los proyectos legislativos, en concreto los plazos, las responsabilidades y las metodologías para la recopilación de datos. Especifica que una evaluación normalmente debe realizarse únicamente cuando existen datos sobre la intervención de la UE de al menos tres años completos. Las otras revisiones ex post intermedias enumeradas en esta herramienta son informes de transposición, informes de ejecución e informes de seguimiento. La herramienta recoge ejemplos de cláusulas que deben insertarse en la legislación para cada uno de estos tipos de revisión.

25

Ni el Parlamento Europeo ni el Consejo cuentan con directrices propias para la redacción de cláusulas de seguimiento y revisión. Las directrices de la Comisión no atañen a los colegisladores, y la Guía práctica común²² para la redacción de legislación de la UE no hace referencia específica a la redacción de cláusulas de seguimiento y revisión. En abril de 2016, las tres instituciones adoptaron un acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, que destaca la importancia considerar sistemáticamente la inclusión de cláusulas de revisión en la legislación²³. Sin embargo, este acuerdo no es jurídicamente vinculante²⁴ y puede considerarse un instrumento de Derecho indicativo. Las instituciones no han emitido más directrices detalladas sobre este tema.

26

En el estudio «Rolling Checklist on Review Clauses» [Lista de comprobación de las cláusulas de revisión], compilado por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS) en 2017, las cláusulas de revisión se clasifican como obligaciones de revisión estrictas (o básicas) y laxas: las obligaciones estrictas imponen una evaluación completa de la legislación, mientras que las obligaciones más laxas se refieren principalmente a los informes de ejecución. Esto no refleja necesariamente una interpretación interinstitucional común de los términos de revisión utilizados en las cláusulas, puesto que, como se reconoce en el estudio, no existe una definición acordada de cláusula de revisión entre las tres instituciones.

27

Por lo que se refiere a los plazos, el Parlamento Europeo mantiene un enfoque similar al de la Comisión, que establece que existe un amplio consenso acerca de que las evaluaciones de la aplicación²⁵ no deben realizarse demasiado pronto: se recomienda como mínimo tres años después de la intervención política²⁶.

28

El Consejo no ha adoptado ninguna posición sobre la presencia o el contenido de las cláusulas de revisión en la legislación de la UE. No hay indicios de que esta cuestión haya sido objeto de un análisis intersectorial interno dentro de la institución.

Las cláusulas de revisión se utilizan ampliamente, pero con frecuencia de forma poco clara

29

De los treinta y cuatro actos legislativos aprobados entre 2014 y 2016 que son competencia de las direcciones generales de la muestra, casi todos (treinta y dos) incluían una cláusula de revisión. Esta observación fue corroborada por la lista de comprobación de las cláusulas de revisión elaborada por el Parlamento Europeo de 2017, que indicó que el 80 % de las directivas y el 58 % de los reglamentos examinados contienen una cláusula de revisión.

30

Sin embargo, solo dos tercios de las propuestas legislativas de la muestra del Tribunal²⁷ incluían ya una cláusula de revisión. Puede que la Comisión no haya propuesto cláusulas de revisión cuando simplemente modificaba un acto legislativo existente, porque ya contenía una cláusula. Sin embargo, en determinados casos, los colegisladores consideraron necesario sustituir o modificar las cláusulas de revisión existentes.

31

La mayoría de las revisiones ex post exigidas en los treinta y cuatro actos legislativos pueden clasificarse a grandes rasgos, bien como evaluaciones, bien como informes de ejecución, aplicación o específicos por tema. Sin embargo, esto no expresa claramente los matices entre los distintos tipos posibles de informe, lo que a su vez dificulta la comprensión de lo que está obligada a analizar la Comisión y qué tipo de producto producirá (véase el recuadro 1).

32

No se puede deducir un vínculo causal claro y coherente entre el tipo de revisión ex post exigida y el momento de realizarla. Por ejemplo, en un caso se exige una evaluación tres años después de la aplicación, mientras que, en otro caso, no se exige el informe de ejecución hasta diez años después. También existe un cúmulo bastante sustancial de informes de aplicación, informes de ejecución y evaluaciones dentro de la muestra, todos los cuales se exigían entre cuatro y cinco años después de la aplicación, mientras que estos tres tipos de informes abarcan distintos períodos del ciclo legislativo.

33

Si bien el Tribunal reconoce la ventaja de permitir que la Comisión y los colegisladores adapten las cláusulas de revisión a las necesidades específicas de cada acto legislativo, también constató que no siempre estaban claros los resultados concretos previstos de la cláusula. Además, existe también el riesgo de que el plazo para la revisión ex post no sea proporcional a los resultados previstos.

34

Estas cuestiones de falta de coherencia en la formulación y los plazos se observaron también en la otra muestra principal utilizada en la auditoría, compuesta por 133 revisiones ex post que debían entregarse entre 2013 y 2016 y, que por lo tanto corresponden a actos legislativos más antiguos, lo que apunta a un problema que se remonta en el tiempo en la redacción de cláusulas de revisión en la legislación de la UE.

Se utilizaron cláusulas de seguimiento en dos tercios de los casos

35

Es esencial hacer un seguimiento de la ejecución y la aplicación de la legislación para velar por que se pueda contar con datos fiables y comparables suficientes para realizar una revisión ex post con base empírica de la misma. Por lo tanto, la inclusión de cláusulas de seguimiento en la legislación, cuando proceda, es importante para establecer el marco en el que debe proporcionarse información a la Comisión, en particular de los Estados miembros.

36

Más de dos tercios (73 de 102²⁸) de los actos legislativos examinados incluían una cláusula de seguimiento relativa a los Estados miembros. Este hecho era mucho más común en unas direcciones generales que en otras. Si bien la DG Medio Ambiente (24 de 27) y la DG Salud y Seguridad Alimentaria, (21 de 24) habían incluido cláusulas de seguimiento en casi todos los actos legislativos de su competencia, la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes lo había hecho en menos de la mitad de la legislación de la muestra (11 de 26), lo que en parte puede reflejar la naturaleza menos técnica de la legislación de la muestra.

37

Además, muchas revisiones ex post señalaban la necesidad de mejorar la recopilación de datos mediante la introducción o la mejora de las modalidades de seguimiento.

38

Los veintinueve actos legislativos restantes no contenían cláusulas de seguimiento dirigidas a los Estados miembros. En cuatro de las revisiones ex post de estos actos legislativos se mencionó la ausencia de una cláusula de seguimiento y se insistió en la necesidad de establecer disposiciones al respecto.

39

Al evaluar la legislación aprobada en el período 2014-2016, se observa una la situación similar: nueve de treinta y cuatro carecían de una cláusula de seguimiento. La inclusión sistemática de este tipo de cláusulas en la legislación no ha mejorado de manera significativa.

40

La Secretaría General de la Comisión constituyó un grupo de trabajo específico sobre seguimiento y cuantificación en junio de 2016. Sus objetivos principales son apoyar el trabajo de la Comisión en la mejora del seguimiento y la cuantificación del impacto de las acciones de la UE, ampliando los conocimientos y compartiendo experiencia, a fin de responder a la gran necesidad de orientación y asesoramiento prácticos sobre el modo de cuantificar el impacto de las acciones de la UE, en particular la intervención normativa, cuando la experiencia es limitada. El mandato del grupo de trabajo incluye la publicación de orientaciones o documentos de mejores prácticas, pero todavía no se han elaborado.

Disparidad en la ejecución y el control de la calidad de las revisiones ex post

41

La calidad del marco para las revisiones ex post (directrices y caja de herramientas) es esencial, al igual que la ejecución práctica real. El Tribunal examinó, por tanto:

• el marco de las distintas instituciones para la ejecución de las revisiones ex post;
• la oportunidad de la ejecución de las revisiones ex post;
• las metodologías utilizadas y el grado en que se explican;
• las limitaciones de datos y el grado en que se reconocen;
• los mecanismos de control interno de la calidad;
• el papel del Comité de Control Reglamentario.

Marco mejorado pero incompleto para las revisiones ex post

42

La Secretaría General de la Comisión desempeña un papel central en la creación, el desarrollo y la supervisión de directrices y buenas prácticas en el ámbito de la política reguladora, que implica elaborar directrices, velar por su aplicación coherente en las distintas direcciones generales, gestionar diversas redes interservicios sobre las revisiones ex post o relacionadas con ellas (por ejemplo, grupo técnico sobre seguimiento y evaluación) e interactuar con terceras partes interesadas activas en este ámbito (Estados miembros, representantes del mundo académico, organizaciones internacionales como la OCDE, etc.).

43

En particular, la Secretaría General ha asumido un papel preponderante en la preparación de las directrices y la caja de herramientas para la mejora de la legislación de 2015 y su revisión de 2017. Estas directrices ofrecen un marco integral en el que los servicios de la Comisión pueden llevar a cabo el trabajo de evaluación. La caja de herramientas contiene un capítulo dedicado a las evaluaciones y controles de adecuación²⁹, mientras que otras herramientas también pueden ser aplicables a determinados aspectos de las revisiones ex post.

44

Sin embargo, las directrices no abarcan las revisiones ex post distintas de las evaluaciones hasta 2017. Estas no están sujetas a estrictas normas de control de la calidad como las que se exigen a las evaluaciones y los controles de adecuación, pese a que el trabajo subyacente puede ser de naturaleza, duración y coste similar. Así pues, las revisiones ex post distintas de las evaluaciones permiten numerosas prácticas de ejecución diferentes que posiblemente den lugar a distintos niveles de calidad. En 2017, las revisiones se incluyeron de forma limitada.

45

Los colegisladores también pueden llevar a cabo sus propias revisiones ex post y emitir sus propias directrices. Mientras que el Consejo no cuenta con directrices propias ni ha realizado revisiones ex post por su cuenta durante el período 2013-2016, el Parlamento ha creado el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS) que, desde 2013, dispone también de una Unidad de Evaluación Ex Post (EVAL). Esta unidad lleva a cabo revisiones ex post, que denomina «evaluaciones de aplicación europea», que funcionan como documentos de base para los informes de aplicación de los comités parlamentarios³⁰. Cuenta con directrices internas sobre la forma de realizar estas evaluaciones, que siguen de cerca a las de la Comisión relativas a la metodología.

La Comisión rara vez explicó a los colegisladores los motivos de los retrasos de las revisiones ex post

46

La ejecución de las revisiones ex post de la Comisión Europea en tiempo oportuno es tanto una expectativa legítima de los colegisladores y las partes interesadas como un requisito legal cuando dichas revisiones están exigidas por la legislación.

47

En conjunto, las revisiones ex post de la Comisión Europea no se realizan a tiempo (69 de 85) y rara vez se explica el motivo de los retrasos. El promedio de retraso en el conjunto de la muestra es de algo más de un año³¹ con respecto a la obligación jurídica que las revisiones ex post deben cumplir, a pesar de que estas revisiones pueden tener un alcance más amplio y más profundo de lo previsto inicialmente en la legislación³². Este retraso engloba a una gama muy amplia de revisiones ex post y, teniendo en cuenta el hincapié que en ellas hace la Comisión, cabe señalar que el retraso medio de las evaluaciones y los controles de adecuación es ligeramente superior a dieciséis meses. Esto puede explicarse por los retrasos en la transposición por parte de los Estados miembros (que retrasan la evaluación del cumplimiento, por ejemplo), en la aplicación o en la presentación de informes por los Estados miembros.

48

El significativo retraso medio en la finalización de las revisiones ex post debe considerarse en el contexto de la falta de atención prestada, al elaborar las cláusulas de revisión, al plazo más idóneo para los distintos tipos de revisión ex post (véanse los apartados 32 a 34) y a la necesidad de una revisión ex post completa en el contexto del compromiso «evaluar primero» de la Comisión. La necesidad que tiene esta de alcanzar un equilibrio entre unos plazos adecuados, la observancia del principio «evaluar primero» y la calidad de la realización puede explicar sin lugar a dudas gran parte del tiempo empleado en realizar las revisiones ex post. Sin embargo, hay pocas pruebas de que la Comisión explique estas circunstancias a los colegisladores cuando se producen estos retrasos.

No hay un tratamiento homogéneo de la metodología

49

La caja de herramientas para la mejora de la legislación destaca la importancia de reconocer las dificultades metodológicas y de recopilación de datos encontradas durante una evaluación³³. En el contexto del especial interés de la Comisión en la formulación de políticas con base empírica, una definición adecuada de la metodología, que abarque las herramientas de recopilación y análisis de datos en todas las revisiones ex post con contenido evaluativo (no solo evaluaciones), y una explicación de la elección de la metodología reforzarían la legitimidad de sus conclusiones. Ello facilitaría una mejor comprensión y, en caso necesario, permitiría que se repitiese el trabajo que sustenta las conclusiones.

50

No se aplica un enfoque coherente a la metodología en toda la muestra del Tribunal de revisiones ex post finalizadas³⁴. Sin bien en la mayoría de los casos se describe la metodología escogida, esta descripción solo era exhaustiva (es decir, abarcaba las herramientas de recopilación y análisis de datos) en poco más de la mitad de las revisiones ex post. La razón de haber escogido una determinada metodología solo se expone en poco más de un tercio de las revisiones ex post. El Tribunal también observó amplias variaciones en la calidad y la exhaustividad de la información facilitada sobre la metodología. Dentro de las revisiones ex post de la muestra había catorce evaluaciones publicadas en 2016, después de que empezaran a ser aplicables las directrices para la mejora de la legislación. Aunque estas evaluaciones siempre respetan los cinco criterios³⁵ establecidos en dichas directrices, a veces se quedan cortas en la explicación de su metodología.

Se reconocieron limitaciones de datos y se adoptaron medidas correctoras, pero todavía no han generado resultados

51

Las revisiones ex post deben facilitar a los lectores información suficiente sobre los datos que sustentan las conclusiones de la Comisión.

52

Cierto nivel de limitaciones de datos puede considerarse inherente a la mayoría de las revisiones ex post que engloban toda la UE, por las dificultades que presenta la recogida y el cotejo de datos sobre cuestiones complejas en múltiples jurisdicciones. Por lo tanto, la mayoría de las revisiones ex post finalizadas deberían reconocer las limitaciones de los datos que se han utilizado para que los colegisladores y las partes interesadas entiendan qué conclusiones apoyan o no los datos.

53

Dos tercios de las ochenta revisiones ex post finalizadas examinadas reconocen limitaciones en los datos que sustentan el trabajo de revisión³⁶. Los principales problemas detectados son el carácter incompleto o la falta de datos, la calidad de los datos y problemas con las consultas a partes interesadas (baja tasa de respuesta, representatividad de las respuestas, etc.).

54

Las limitaciones de datos a veces se deben a una falta de seguimiento (véanse asimismo los apartados 38 y 39) y otras veces a que las revisiones ex post se realizan en un momento inadecuado (véanse los apartados 32 a 34). Sin embargo, algunas revisiones ex post contienen una explicación sobre la forma en que se afrontaron estas limitaciones (véase el recuadro 2).

55

Es probable que las limitaciones de datos sigan siendo una de las mayores dificultades continuas para la Comisión en sus esfuerzos por garantizar un trabajo de alta calidad sistemática en las revisiones ex post. No puede considerarse que ninguna de las direcciones generales de la muestra mantenga un enfoque sistemático en toda su estructura con respecto a los problemas de disponibilidad y calidad de los datos. Sin embargo, muchas de ellas están adoptando distintas medidas para mejorar su capacidad de recopilación y gestión de datos (véase el recuadro 3).

56

Desde su actualización en 2017, la caja de herramientas contiene una recomendación para incluir una evaluación explícita de las limitaciones encontradas en la recopilación y la modelización de datos y una evaluación correspondiente de la «fuerza de las pruebas» que respaldan las conclusiones de la evaluación. Además, la Secretaría General también está presidiendo un grupo de trabajo específico sobre seguimiento y cuantificación para apoyar el trabajo de la Comisión en la mejora del seguimiento y la cuantificación del impacto de las acciones de la UE, ampliando los conocimientos y compartiendo experiencia (véase el apartado 40).

Las evaluaciones y los controles de adecuación están sujetos a un control de calidad sistemático, pero otras revisiones ex post no

57

La calidad de las revisiones ex post es esencial para garantizar la calidad de las acciones posteriores en el ciclo legislativo. La Comisión ha hecho hincapié, en la caja de herramientas, en que debe comprobarse constantemente la calidad del trabajo de evaluación, en concreto mediante el uso de un grupo director interservicios para aportar conocimientos añadidos y asegurar que se tengan en cuenta y se analicen distintas perspectivas para mejorar la calidad global. El principio de control de la calidad puede extenderse a todo el trabajo de revisión ex post con contenido evaluativo. Además, siempre debe documentarse el proceso de control de la calidad de los estudios externos que apoyan una revisión ex post, así como de las revisiones ex post realizadas a nivel interno.

58

El uso de grupos directores interservicios está bien establecido en las evaluaciones y los controles de adecuación. Todos los de la muestra contaban con un grupo director interservicios, que también abarcaba los estudios de apoyo. Sin embargo, raro es el caso en otros tipos de revisión ex post, aunque un número significativo de ellas (cuarenta) incluían elementos evaluativos. Estas revisiones ex post, al igual que las evaluaciones y los controles de adecuación, pueden someterse y a menudo se someten a una consulta entre servicios. Sin embargo, dichas consultas se mantienen muy tarde en el proceso de revisión ex post, se refieren solo al informe de la Comisión, excluyen los estudios de apoyo y se centran en la armonización de las direcciones generales de la Comisión.

59

Los estudios externos que apoyan revisiones ex post distintas de las evaluaciones no se someten sistemáticamente a una evaluación formal de la calidad. El requisito de utilizar una forma de valoración de la calidad de estos estudios solo se aplica cuando se llevan a cabo para apoyar evaluaciones. Las revisiones ex post realizadas a nivel interno sí se someten a un proceso de control de la calidad en cada dirección general, pero raras veces se documenta y el Tribunal no pudo encontrar pruebas de criterios u orientaciones claros sobre el control de calidad aplicable a dichas revisiones.

El creciente impacto del Comité de Control Reglamentario en el control de la calidad

60

Para garantizar la calidad y la transparencia de las evaluaciones de impacto ex ante y las revisiones ex post, es fundamental que exista un órgano de supervisión. La OCDE hizo hincapié en ello en su recomendación de 2012 sobre la política regulatoria y la gobernanza.

61

En el contexto de la UE, el Comité de Control Reglamentario lleva cumpliendo este papel desde 2015. Sustituye al Comité de Evaluación de Impacto de la Comisión y está compuesto por siete miembros a tiempo completo (cuatro cedidos en comisión de servicio por la Comisión Europea y tres contratados a nivel externo). En comparación con el Comité de Evaluación de Impacto, su mandato se ha ampliado para abarcar las evaluaciones y los controles de adecuación. Se trata de un avance positivo que coloca al órgano de supervisión de la calidad reglamentaria de la Comisión por delante de muchos de sus homólogos en la UE y fuera de ella (véase asimismo el recuadro 4). Sin embargo, las revisiones ex post distintas de las evaluaciones no entran dentro del ámbito de competencia del Comité de Control Reglamentario.

62

El número de opiniones negativas sobre las evaluaciones de impacto ex ante y las evaluaciones emitidas por el Comité de Control Reglamentario es indicativo de su independencia de facto. Sin embargo, la falta de una secretaría específica del Comité de Control Reglamentario separada jerárquicamente de la Secretaría General de la Comisión plantea un riesgo para su independencia. Por otra parte, la participación del Presidente del Comité de Control Reglamentario en una plataforma de partes interesadas dirigida por la Secretaría General (la Plataforma REFIT) también en calidad de Presidente podría poner en peligro la percepción de su independencia.

Las revisiones ex post en general están a disposición pública; los resultados son claros, pero no siempre se utilizan en las evaluaciones de impacto ex ante

63

La publicación y la comunicación de las constataciones y las conclusiones de las revisiones ex post ayudan a fomentar el uso activo de este tipo de revisión y sus constataciones entre el público más amplio posible. Para ello, en la auditoría se examinó si:

• las revisiones ex post están a disposición pública y su contenido es claro;
• los colegisladores respondieron directamente a las revisiones ex post;
• las evaluaciones de impacto elaboradas para nuevas iniciativas legislativas tuvieron en cuenta las revisiones ex post existentes.

En general, las revisiones ex post están a disposición pública y sus resultados son claros, pero debe reforzarse el seguimiento

64

En aras de la transparencia, las revisiones ex post finalizadas deben hacerse públicas. Estas revisiones ex post deben indicar un resultado claro, es decir, deben determinarse los próximos pasos en el informe de la Comisión. En la caja de herramientas se considera una buena práctica el uso de un plan de acción sobre el seguimiento para las evaluaciones posteriores a 2015, puesto que puede ayudar a las direcciones generales a llevar un control de la aplicación de las acciones que deben llevarse a cabo.

65

Las revisiones ex post de la muestra estaban a disposición pública en casi todos los casos. Los informes de la Comisión y los documentos de trabajo de los servicios (SWD) relacionados siempre estaban disponibles. Salvo que estuviesen sujetos a cláusulas de confidencialidad, los estudios de apoyo de las revisiones ex post finalizadas de la muestra también estaban disponibles en línea, a excepción de dos. Estos estudios podían encontrarse a menudo en el sitio web temático de la dirección general.

66

A pesar de la disponibilidad pública de la mayoría de las revisiones ex post, en algunos casos el documento de la Comisión (informe o SWD) no facilitaba un enlace o una referencia clara al estudio de apoyo y, en otros casos, este no se hizo público al mismo tiempo que el informe de la Comisión.

67

De las ochenta y ocho revisiones ex post finalizadas evaluadas, la gran mayoría (setenta y nueve) daban una indicación clara de los resultados o los próximos pasos, señalando las medidas (legislativas o no) que tenía intención de adoptar la Comisión. Normalmente figuraba en la sección de conclusiones del documento oficial de la Comisión que constituía la revisión ex post. En informes más recientes de la Comisión se observó una tendencia a la presentación más coherente de las conclusiones y los próximos pasos, pero no es una práctica estándar.

68

Pese a la indicación clara de los próximos pasos en la mayoría de los informes de la Comisión, la presentación de informes de seguimiento no es una práctica estándar en ninguna de las direcciones generales de la muestra. No obstante, existen algunas prácticas interesantes que se están utilizando o están a disposición de los funcionarios de evaluación en varias direcciones generales para mejorar el seguimiento de las conclusiones ejecutables de las revisiones ex post. Por ejemplo, la DG Migración y Asuntos de Interior había elaborado una plantilla de «seguimiento» basada en las sugerencias de la caja de herramientas.

El Parlamento Europeo y el Consejo rara vez responden directamente a la Comisión sobre sus revisiones ex post

69

La respuesta de los colegisladores a las revisiones ex post preparadas por la Comisión (por ejemplo, incluir la revisión ex post como punto del orden del día en la correspondiente comisión del Parlamento o grupo de trabajo del Consejo) en un plazo razonable una vez que se les haya transmitido el documento ayudaría a la Comisión a elaborar su plan de acción para el seguimiento. Según la caja de herramientas, estos planes de acción para el seguimiento deberían elaborarse en los seis meses siguientes a la publicación.

70

A partir de los órdenes del día o las actas de las comisiones o los grupos de trabajo, el Tribunal constató que el Parlamento Europeo y el Consejo apenas respondieron a los informes que la Comisión les presentó dentro de los seis meses siguientes a la publicación (17 y 27 respectivamente de 77). Sin embargo, esto no refleja plenamente el hecho de que los colegisladores pueden tener en cuenta y utilizar los informes de la Comisión en una fase posterior o en un contexto diferente (por ejemplo, audiencias o grupos de trabajo internos). Por lo tanto, puede considerarse que se ha cumplido el deber principal de las revisiones ex post de la Comisión: servir de base al trabajo de los colegisladores. Sin embargo, las escasas reacciones directas a la Comisión pueden considerarse una oportunidad desaprovechada para fundamentar su trabajo ulterior, lo que posiblemente debilita el ciclo de mejora de la legislación.

La mayoría de las iniciativas nuevas respetan el principio «evaluar primero»

71

Las evaluaciones de impacto ex ante deben basarse en el trabajo de evaluación anterior, en consonancia con el principio «evaluar primero» de la Comisión, también en el caso de las llamadas evaluaciones/evaluaciones de impacto «consecutivas» (evaluaciones que se llevan a cabo de forma simultánea a las evaluaciones de impacto). La Secretaría General de la Comisión ha incluido este principio como indicador clave de resultados, fijando un objetivo del 60 % de las evaluaciones de impacto de iniciativas legislativas importantes precedidas por evaluaciones anteriores.

72

De la muestra de veintinueve evaluaciones de impacto adoptadas entre 2014 y 2016, seis no respetaban el principio «evaluar primero», establecido por la Comisión en 2010. Esto significa que estas evaluaciones de impacto no se remiten a una revisión ex post anterior y no había razones aparentes para ello (véase el recuadro 5). El Tribunal reconoce que algunas de estas evaluaciones de impacto se iniciaron con anterioridad al compromiso de la Comisión en 2013 de aplicar sistemáticamente el principio «evaluar primero». El informe anual de 2016 del Comité de Control Reglamentario señaló que la Comisión había respetado el principio «evaluar primero» en el 50 % de las evaluaciones de impacto examinadas. Las últimas cifras de este Comité reflejan una mejora, ya que el 75 % de las evaluaciones de impacto respetaron dicho principio den 2017.

73

Las evaluaciones o las evaluaciones de impacto ex ante consecutivas implican dos riesgos inherentes. En primer lugar, para la independencia del proceso de evaluación con respecto al de la evaluación del impacto ex ante. En segundo lugar, para el valor añadido de la evaluación en la evaluación del impacto ex ante cuando la primera no se completa a tiempo. De la muestra de revisiones ex post realizadas en el período 2013-2016, se hallan finalizadas o en curso cinco evaluaciones/evaluaciones de impacto consecutivas. En las dos finalizadas, el problema del calendario incidió significativamente en el valor y en la utilidad de las evaluaciones.

74

Si se observa el programa de trabajo de la Comisión para 2017, 27 de 32 iniciativas legislativas se basaron en revisiones ex post. De las cinco restantes, tres casos se referían a nuevos ámbitos legislativos, por lo que no estaban afectados por el principio «evaluar primero», en un caso se concedió una excepción dado que ya se había realizado un trabajo considerable de evaluación, y en otro caso no se disponía de suficientes datos para efectuar una revisión ex post.

El programa REFIT no es claro

75

El programa REFIT se estableció en 2012 para garantizar que la legislación de la UE sea adecuada para sus fines. Con la publicación de las directrices para la mejora de la legislación de 2015, la Comisión mantuvo al margen el programa REFIT. Con la revisión de 2017, REFIT se ha incluido en la caja de herramientas, si bien todavía se presenta como iniciativa separada dentro del programa de trabajo de la Comisión. En la auditoría se examinó la pertinencia del programa REFIT y su complementariedad con el programa para legislar mejor.

76

El programa REFIT surgió de una serie de iniciativas previas destinadas a adoptar un enfoque más sistemático de reducción de la carga y gestión del acervo legislativo de la UE. Sin embargo, no está claro hasta qué punto estas iniciativas heredadas siguen definiendo y moldeando a REFIT, al igual que sus criterios de definición/exclusión y realizaciones previstas. El documento sobre la situación de REFIT en 2015 se refiere a «iniciativas de simplificación» emprendidas fuera del ámbito del programa, pero no explica qué diferencia a estas iniciativas REFIT y no REFIT, lo que dificulta la determinación clara de la estrategia para el programa.

77

El proceso REFIT está impulsado por un inventario «de los ámbitos reglamentarios y actos legislativos con mayor potencial de simplificación normativa y reducción de los costes reglamentarios para las empresas y los ciudadanos, sin poner en peligro los objetivos de interés público»⁴¹. Este inventario ha resultado muy valioso para las distintas direcciones generales, puesto que ha fomentado un cambio y ha mejorado la gestión de los distintos procesos que regulan el ciclo legislativo dentro de ellas. Los inventarios del acervo preparados por las direcciones generales ofrecen una gran cantidad de información sobre el acervo legislativo de cada una de ellas, incluidas todas las obligaciones de revisión ex post y las revisiones ex post sobre actos legislativos específicos realizadas por iniciativa propia.

78

Ante la falta de criterios de clasificación de las evaluaciones como REFIT o no, el programa puede verse más como una etiqueta para el trabajo de revisión ex post que como una indicación de diferencias sustantivas en las bases, los procesos, los procedimientos o las realizaciones. Todas las direcciones generales de la muestra hicieron hincapié en que no tratan las evaluaciones REFIT de manera diferente a las de otro tipo. Según las directrices de 2015, el Comité de Control Reglamentario debía examinar todas las evaluaciones REFIT; sin embargo, no utilizó la condición de evaluación de REFIT como criterio al seleccionar evaluaciones para el examen.

79

La edición de 2017 de la caja de herramientas establece que ya no es necesario considerar las evaluaciones y los controles de adecuación como REFIT. Al mismo tiempo, indica que toda nueva iniciativa que modifique una ley existente es, por defecto, una iniciativa REFIT, salvo que se especifique lo contrario. La aparente desconexión entre la clasificación REFIT de las evaluaciones y las iniciativas no permitiría la identificación formal de una cadena de acciones REFIT a lo largo del ciclo de políticas. Las derogaciones y refundiciones a veces (en 2014 y 2015) se incluyen en el anexo REFIT del programa de trabajo de la Comisión y otras veces no (en 2016 y 2017). Los anexos REFIT de los programas de trabajo de la Comisión para 2015 y 2016 combinan medidas legislativas y no legislativas.

80

En su informe anual de 2016, el Comité de Control Reglamentario declaró que era difícil llevar a la práctica los principios REFIT al valorar evaluaciones de impacto y evaluaciones individuales.

81

La comunicación con los interlocutores externos en relación con el programa REFIT es deficiente. En su estado actual, el cuadro de indicadores REFIT de 2017 no es fácil de utilizar y los resultados del programa no pueden entenderse fácilmente. Teniendo en cuenta la evolución reciente del programa REFIT y su amalgama progresiva con procedimientos estándar del ciclo legislativo, el cuadro de indicadores en su forma actual es cuestionable.

Conclusiones y recomendaciones

82

La revisión ex post es un elemento fundamental del ciclo de políticas de la UE, puesto que contribuye al ciclo de mejora de la legislación. En 2015, la Comisión, basándose en las prácticas existentes, puso en marcha el programa para legislar mejor y publicó las directrices y la caja de herramientas correspondientes.

83

En general, el Tribunal constató que el actual sistema de revisión ex post de la Comisión está mejor que en la mayoría de los Estados miembros. La Comisión cuenta, en su conjunto, con un sistema bien diseñado de evaluaciones y controles de adecuación, bien gestionados y sometidos a controles de calidad, contribuyendo así eficazmente al ciclo de mejora de la legislación.

84

No obstante, el Tribunal observó algunas insuficiencias. Las principales deficiencias detectadas se refieren a la falta de definiciones comunes de las cláusulas de revisión, el tratamiento poco claro de las revisiones ex post distintas de las evaluaciones o los controles de adecuación, y la pertinencia cuestionable del programa REFIT.

Uso generalizado de las cláusulas de seguimiento y revisión, pero ausencia de directrices comunes

85

Pese a la ausencia de definiciones y directrices interinstitucionales comunes, las cláusulas de revisión se utilizan ampliamente en la legislación de la UE y su presencia en los textos legislativos aprobados se ha incrementado en los últimos años. En varios casos en los que no se había incluido una cláusula de revisión en la propuesta de la Comisión, se añadió durante el proceso legislativo. El Tribunal lo considera una medida positiva para garantizar un enfoque sistemático de revisión de la legislación, aunque el Acuerdo interinstitucional no sea vinculante (véanse los apartados 24 a 30).

86

Sin embargo, el contenido de las cláusulas de revisión no siempre era claro, en particular por lo que se refiere a la realización solicitada y el momento en el que debe realizarse la evaluación ex post (véanse los apartados 31 a 34).

87

Asimismo, el uso de cláusulas de seguimiento que imponen la necesidad de recopilar datos de los Estados miembros no está tan extendido como en el caso de las cláusulas de revisión, a pesar de su pertinencia para garantizar revisiones ex post de buena calidad (véanse los apartados 35 a 40).

Recomendación 1 - Mejorar el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación

1. La Comisión, en cooperación con el Parlamento Europeo y el Consejo, debería, en el contexto del Acuerdo interinstitucional existente, desarrollar un vademécum interinstitucional sobre cláusulas de revisión y seguimiento que contenga:
   • una taxonomía de posibles resultados/revisiones ex post que puedan solicitarse;
   • orientaciones sobre el plazo indicativo para cada tipo de revisión ex post;
   • orientaciones sobre la redacción de cláusulas de seguimiento para instituciones u órganos de la UE y los Estados miembros.
2. La Comisión debería proponer que el Parlamento Europeo y el Consejo decidan, de conformidad con el artículo 295 del TFUE, sobre la forma y el medio jurídicos que refuercen la naturaleza vinculante de un futuro acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación para maximizar sus efectos prácticos.

Fecha objetivo de aplicación: diciembre de 2019.

Disparidad en la ejecución y el control de la calidad de las revisiones ex post

88

A nivel global, las evaluaciones se realizan atendiendo a los requisitos jurídicos y las buenas prácticas definidos en las directrices para la mejora de la legislación. Sin embargo, el Tribunal ha detectado varias deficiencias.

89

Hasta 2017, las directrices no se aplicaban a las revisiones ex post distintas de las evaluaciones, por lo que estas revisiones se realizaban de formas muy distintas y no seguían prácticas normalizadas, a pesar de que a veces podían incluir elementos evaluativos importantes o ser hitos importantes por derecho propio dentro del ciclo de mejora de la legislación (véanse los apartados 42 a 45).

90

Una metodología explicada claramente contribuye a la comprensión, así como a la legitimidad y calidad de la revisión ex post. Aunque normalmente se describe a grandes rasgos la metodología escogida, no se detalla lo suficiente para poder entender bien sus puntos fuertes y sus limitaciones (véanse los apartados 49 to 50).

91

La falta de datos es uno de los principales problemas, ya que impide realizar revisiones ex post adecuadas con base empírica. Si bien siempre cabe esperar algunas limitaciones de datos al tratar asuntos complejos que engloban a toda la UE, es importante hacer todo lo posible por minimizarlas, y reconocer siempre estas limitaciones en las revisiones ex post para que los legisladores y las partes interesadas entiendan la fiabilidad y la fuerza de las conclusiones de una revisión ex post (véanse los apartados 51 a 56).

92

El control de la calidad de las evaluaciones y sus estudios de apoyo se ha normalizado a través de grupos interservicios y listas de comprobación de la calidad. Asimismo, las evaluaciones se presentan ahora sistemáticamente en un documento de trabajo normalizado de los servicios. La situación relativa a las revisiones ex post distintas de las evaluaciones es menos positiva. Actualmente, algunas revisiones ex post distintas de la evaluación contienen elementos evaluativos. Sin embargo, el mandato del Comité de Control Reglamentario no prevé que este las examine pese a tener una importante dimensión evaluativa (véanse los apartados 57 a 62).

Recomendación 2 - Garantizar mejor la calidad de las revisiones ex post definiendo normas mínimas de calidad para todas estas revisiones

1. La Comisión debería definir un conjunto de normas mínimas de calidad para las revisiones ex post distintas de las evaluaciones con el fin de garantizar su calidad en todos los servicios de la Comisión.
2. La Comisión debería conceder al Comité de Control Reglamentario, como revisor independiente, el derecho a examinar las revisiones ex post distintas de las evaluaciones.
3. La Comisión debería incorporar en sus normas mínimas de calidad aplicables a las revisiones ex post con un elemento evaluativo el requisito de incluir una descripción detallada de la metodología utilizada (incluidas las herramientas de recopilación y análisis de datos), la justificación de su elección y las limitaciones.

Fecha objetivo de aplicación: diciembre de 2019.

Recomendación 3 - Realizar un análisis de deficiencias de la recopilación de datos y la capacidad de gestión

La Comisión debería realizar, en el nivel adecuado, análisis de deficiencias de su capacidad para generar, recopilar y (re)utilizar los datos necesarios para efectuar revisiones ex post sólidas con base empírica y aplicar las correspondientes medidas que mejor se adapten a cada situación.

Fecha objetivo de aplicación: junio de 2019.

Las revisiones ex post en general están a disposición pública; los resultados son claros, pero no siempre se utilizan en las evaluaciones de impacto ex ante

93

Prácticamente todas las revisiones ex post están a disposición pública y son accesibles. Los informes de la Comisión han ganado claridad con los años y la gran mayoría presenta una conclusión clara y los pasos a seguir (véanse los apartados 64 a 68).

94

Corresponde a las tres instituciones intervinientes en el proceso legislativo velar por la calidad de la reglamentación. Los informes de la Comisión sobre las revisiones ex post realizadas se remiten sistemáticamente a los colegisladores, pero apenas generan una respuesta directa. Sin embargo, los colegisladores pueden utilizar las revisiones ex post dentro del ciclo político general cuando el objeto de una revisión ex post es también el tema de una reforma o renovación legislativa (véanse los apartados 69 a 70).

95

Pese a las recientes mejoras, el principio «evaluar primero» todavía no se respeta en aproximadamente una cuarta parte de los casos Cuando las evaluaciones y evaluaciones de impacto se realizan simultáneamente (en paralelo), se plantean dudas sobre la independencia de los dos procesos y la consideración efectiva de las conclusiones de la evaluación (véanse los apartados 71 a 74).

Recomendación 4 - Garantizar la observancia del principio «evaluar primero»

1. La Comisión debería velar por que se respete plenamente el principio «evaluar primero» al revisar la legislación existente. Por lo tanto, no debería validar una propuesta cuya evaluación de impacto ex ante no se base en un trabajo de evaluación previo.
2. El Comité de Control Reglamentario debería prestar la debida atención a la aplicación efectiva de este principio, y publicar anualmente una lista de las evaluaciones de impacto que no respeten el principio «evaluar primero».

Fecha objetivo de aplicación: diciembre de 2018.

El programa REFIT no es claro

96

El programa REFIT ha sido fundamental para fomentar una mentalidad de mejora de la legislación en toda la Comisión con el fin de mejorar la calidad de la legislación. Sin embargo, su justificación no está clara, al igual que los criterios conforme a los cuales se ha etiquetado como REFIT a iniciativas individuales. Al mismo tiempo, la caja de herramientas presenta REFIT como un programa específico, lo que plantea dudas sobre su naturaleza actual (véanse los apartados 75 a 81).

Recomendación 5. Integrar REFIT en el ciclo de mejora de la legislación

La Comisión debería aclarar el concepto REFIT e integrar su presentación y uso para evitar la percepción de que, en cierto modo, REFIT está separado del ciclo estándar de mejora de la legislación.

Fecha objetivo de aplicación: diciembre de 2018.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión del día 16 de mayo de 2018.

Respuestas del Parlamento

VII

En el Parlamento Europeo, las comisiones competentes toman nota de los exámenes ex post de la Comisión y de los informes conexos. Cada comisión tiene un proceso interno establecido, según el cual se adopta una decisión, normalmente a nivel de los coordinadores (los representantes de cada grupo político de cada comisión), sobre la pertinencia y el modo de llevar a cabo un seguimiento.

Dentro del Parlamento Europeo, el seguimiento de este tipo de documentos de la Comisión puede hacerse en forma de un debate en la reunión de coordinadores, como parte del diálogo estructurado de una comisión con el comisario competente, como un elemento del debate para debatir las nuevas propuestas legislativas y votar las posibles modificaciones, o mediante la elaboración de un informe sobre la ejecución de una determinada política, legislación o programa de la Unión, o puede constituir una base importante para una audiencia o un seminario organizado por la comisión competente.

Las evaluaciones/informes ex post de la Comisión Europea son también tenidos en cuenta por los servicios competentes, es decir, la Dirección General de Servicios de Estudios Parlamentarios, la Dirección General de Políticas Interiores de la Unión y la Dirección General de Políticas Exteriores de la Unión, al publicar estudios de fondo destinados a informar a los diputados. Dicha información se pondrá a disposición del público, en general en el sitio web del Parlamento Europeo (página del Grupo de reflexión del PE).

25

La elaboración de dichas directrices en el seno del Parlamento Europeo tendría que dejar a los diputados la libertad de elección política con el fin de ejercer libremente su mandato.

26

El Parlamento Europeo ha comenzado a elaborar esta lista de control global, ya que dicha información no existía antes, al menos en una forma disponible para el Parlamento. Este documento disponible para el público se utiliza principalmente por las secretarías de las comisiones, a fin de informar a los diputados sobre cómo priorizar potencialmente los trabajos en comisión en el escaso tiempo de reunión disponible.

35

En el contexto de la supervisión de la transposición de la legislación de la UE en el Derecho nacional, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión firmaron la Declaración política conjunta, de 27 de octubre de 2011, del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre los documentos explicativos (DO C 369/15 de 17 de diciembre de 2011) y la Declaración política conjunta, de 28 de septiembre de 2011, de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos (DO C 369/14 de 17 de diciembre de 2011).

Para supervisar la ejecución y la aplicación de la legislación, también es necesario recibir información sobre la transposición de la legislación de la UE al Derecho nacional. En el marco de las declaraciones políticas conjuntas mencionadas, los Estados miembros deben facilitar esa información a la Comisión. Esta información resultaría también útil para el Parlamento, ya que, como colegislador, tiene interés en saber si la legislación de la UE es correctamente transpuesta al Derecho nacional para que pueda producir los efectos previstos. Dicha información también podría proporcionar una idea de si los Estados miembros, en su transposición, se han extralimitado de lo estrictamente exigido por la legislación de la UE.

70

En el Parlamento Europeo, las comisiones competentes toman nota de los exámenes ex post de la Comisión y de los informes conexos. Cada comisión tiene un proceso interno establecido, según el cual se adopta una decisión, normalmente a nivel de los coordinadores (los representantes de cada grupo político de cada comisión), sobre la pertinencia y el modo de llevar a cabo un seguimiento.

Dentro del Parlamento Europeo, el seguimiento de este tipo de documentos de la Comisión puede hacerse en forma de un debate en la reunión de coordinadores, como parte del diálogo estructurado de una comisión con el comisario competente, como un elemento del debate para debatir las nuevas propuestas legislativas y votar las posibles modificaciones, o mediante la elaboración de un informe sobre la ejecución de una determinada política, legislación o programa de la Unión, o puede constituir una base importante para una audiencia o un seminario organizado por la comisión competente.

Las evaluaciones/informes ex post de la Comisión Europea son también tenidos en cuenta por los servicios competentes, es decir, la Dirección General de Servicios de Estudios Parlamentarios, la Dirección General de Políticas Interiores de la Unión y la Dirección General de Políticas Exteriores de la Unión, al publicar estudios de fondo destinados a informar a los diputados. Dicha información se pondrá a disposición del público, en general en el sitio web del Parlamento Europeo (página del Grupo de reflexión del PE).

Recomendación 1 (a) - La necesidad y la viabilidad de esta recomendación necesitarían ser debatidas, en primer lugar, a nivel político entre las tres instituciones en cuestión.

94

Con arreglo a las prioridades políticas de la comisiones del Parlamento Europeo, los informes de la Comisión sobre los exámenes ex post, serán efectivamente tenidos en cuenta, ya sea en la elaboración de las propuestas legislativas que se presenten, en su presentación o en cualquier fase del ciclo legislativo, incluso también en un proceso interno de comisión. Véase también la respuesta a los apartados VII y 70.

Respuestas del Consejo

D. Klaus-Heiner LEHNE
Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburgo

Muy señor mío:

Asunto: Observaciones preliminares del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el informe «Revisión ex post de la legislación de la UE: un sistema bien establecido, pero incompleto»

Desearía agradecerle su carta de 17 de enero de 2018 dirigida a la Sra. ZAHARIEVA, presidenta del Consejo de Asuntos Generales, en la que comunicaba las observaciones preliminares del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el informe «Revisión ex post de la legislación de la UE: un sistema bien establecido, pero incompleto».

De conformidad con el artículo 163, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento Financiero, el plazo de seis semanas para comunicar la respuesta del Consejo fue suspendido mediante carta de la Secretaría General del Consejo con fecha de 14 de febrero de 2018, con el fin de recabar información de los Estados miembros para ultimar la respuesta del Consejo.

El Consejo desea formular las siguientes respuestas relativas a los puntos y recomendaciones que afectan al Consejo.

En lo que respecta a los puntos 25 y 28:

El Consejo está plenamente comprometido con la aplicación del Acuerdo interinstitucional de 13 de abril de 2016 sobre la mejora de la legislación, en el que las tres instituciones reconocen debidamente la importancia de la evaluación ex post de la legislación en los apartados 20 a 24. En este contexto, las tres instituciones han confirmado la importancia de que su trabajo de evaluación de la eficacia de la legislación de la Unión se organice de la manera más coherente posible. En el apartado 23 del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, también han acordado «plantearse sistemáticamente la utilización de cláusulas de revisión en la legislación».

Según el apartado 24 del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, las tres instituciones se comprometen a «informarse mutuamente con la debida antelación antes de adoptar o revisar sus orientaciones». El Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación no establece la obligación de emitir directrices. La Comisión tiene la facultad de presentar propuestas legislativas y, por tanto, de proponer el seguimiento y la revisión de las cláusulas. Como se indica en las observaciones preliminares, la Comisión adoptó sus propias directrices relativas a las disposiciones legales sobre seguimiento y evaluación.

En vista de lo anterior, el Consejo considera que actualmente no es necesario emitir directrices sobre la redacción de cláusulas de seguimiento y revisión ni establecer una posición general sobre la presencia o el contenido de las cláusulas de revisión en la legislación de la UE. También se recuerda que los colegisladores deben estudiar las cláusulas de revisión en función de las necesidades específicas de cada legislación. Con relación a estos asuntos, el Consejo estudiará atentamente el informe final y las recomendaciones del Tribunal de Cuentas y tendrá en cuenta todos los factores relevantes.

En lo relativo a los efectos jurídicos del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, el término «acuerdo» indica la aceptación conjunta de ciertas cláusulas y la intención de respetarlas. Con arreglo al artículo 295 del TFUE, el objetivo de un acuerdo interinstitucional es establecer fórmulas de cooperación entre las tres instituciones en cuestión. Los efectos jurídicos de un acuerdo interinstitucional existen con independencia de que sus cláusulas se definan como «vinculantes» o no. El carácter vinculante de un acuerdo interinstitucional se determinará en función de la intención de sus autores, que se deducirá del contenido y la redacción del texto, y se basará en el análisis de cada disposición.

En lo que respecta al punto 45:

El Consejo subraya que, de conformidad con el artículo 17 del TUE, la Comisión «supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia». Por tanto, la Comisión es la encargada de hacer el seguimiento y la evaluación del Derecho de la UE.

En lo que respecta al título que introduce los puntos 69 y 70 y el punto 70:

El Consejo insiste en la importancia que da a las revisiones ex post de la Comisión. Sin embargo, el Consejo considera que el título que introduce los puntos 69 y 70 («El Parlamento Europeo y el Consejo apenas responden directamente a las revisiones ex post») puede inducir a engaño. El hecho de que un informe no se debata explícitamente en el Consejo o en sus órganos preparatorios no significa que no se le dé la importancia adecuada en el proceso legislativo, especialmente durante la preparación a nivel nacional de las posiciones de los Estados miembros. Los colegisladores pueden tener en cuenta o utilizar los informes de la Comisión en una etapa posterior o en un contexto diferente.

En lo que respecta a la Recomendación 1: Mejorar el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación

Recomendación 1 a): «La Comisión, en cooperación con el Parlamento Europeo y el Consejo, debería, en el contexto del Acuerdo interinstitucional existente, desarrollar un vademécum interinstitucional sobre cláusulas de revisión y seguimiento que contenga:

• una taxonomía de posibles resultados/revisiones ex post que puedan solicitarse;
• orientaciones sobre el plazo indicativo para cada tipo de revisión ex post;
• orientaciones sobre la redacción de cláusulas de seguimiento para instituciones u órganos de la UE y los Estados miembros.»

Además de los comentarios formulados sobre el punto 25, el Consejo desearía destacar que el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación no prevé el desarrollo de un vademécum interinstitucional sobre cláusulas de revisión y seguimiento.

Por lo tanto, el Consejo está parcialmente de acuerdo con la recomendación 1 a) en lo que se refiere al papel de la Comisión.

Recomendación 1 b): «La Comisión debería proponer que el Parlamento Europeo y el Consejo decidan sobre la forma y el medio jurídicos que refuercen la naturaleza vinculante de un futuro acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación para maximizar sus efectos prácticos».

El Consejo desea señalar que, según el artículo 295 del TFUE, un futuro acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación deberá ser acordado por todas las instituciones interesadas, es decir, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Las tres instituciones deberán decidir si refuerzan la naturaleza vinculante de un futuro acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación.

En resumen, el Consejo considera que el Acuerdo interinstitucional de 13 de abril de 2016 sobre la mejora de la legislación está adaptado a su finalidad y que en este momento es no necesario firmar un nuevo acuerdo interinstitucional para reforzar sus efectos prácticos.

Por lo tanto, el Consejo está parcialmente de acuerdo con la recomendación 1 b) en lo que se refiere al artículo 295 del TFUE.

Espero que esta respuesta sea de utilidad con vistas a ultimar el informe del Tribunal de Cuentas. Deseo destacar que la presente respuesta ha sido elaborada sin perjuicio del análisis que haga el Consejo del informe final y de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas. Quedo a la espera de recibir la versión definitiva del informe.

Atentamente,

D. TZANTCHEV

Respuestas conjuntas de la Comisión y el Comité de Control Reglamentario

Resumen

VI

Desde 2017, las directrices para la mejora de la legislación, herramienta n.º 42, hacen una referencia clara y ofrecen una breve definición de los informes intermedios que pueden constituir aportaciones de cara a las evaluaciones. La herramienta n.º 43 contiene el recuadro 3 sobre «Actividades que no necesariamente tienen que ser evaluadas en la forma habitual». Las directrices dejan claro que, aunque dicho trabajo no constituye una evaluación general, debería no obstante atenerse, en términos generales, a los conceptos y principios de evaluación, y debe hacerlo de forma proporcionada. Cuando existan dudas sobre cómo deben tratarse dichos informes, los servicios de la Comisión deben analizar el caso concreto con la Secretaría General.

VIII

La Comisión señala que el programa REFIT ha experimentado una evolución desde su lanzamiento en 2012 ampliando progresivamente su ámbito de aplicación con el objetivo de aumentar la consistencia y la visibilidad de los esfuerzos realizados por la Comisión para identificar y aprovechar las posibilidades de simplificar las normas y reducir los costes normativos para las empresas y los ciudadanos, sin poner en peligro los objetivos de interés general.

Inicialmente REFIT se puso en marcha con un inventario de los ámbitos reglamentarios y actos legislativos con un mayor potencial para ello. Las evaluaciones y controles de adecuación de «REFIT» se pusieron, pues, en marcha en estos ámbitos, con el fin de hacer propuestas sobre diferentes políticas.

En 2015, REFIT se ha reforzado mediante la creación de la plataforma REFIT para ayudar a detectar tales casos. En el Programa de Trabajo de la Comisión para 2017, sobre la base de la experiencia adquirida hasta la fecha, se anunció que todas las revisiones de la legislación existente deberían examinar si la legislación se adecua a sus fines y las posibilidades de simplificación y reducción de costes. Este planteamiento también se explica en la Comunicación «Mejores soluciones y mejores resultados»¹ de octubre de 2017 y en la revisión de las directrices para la mejora de la legislación de julio de 2017 (herramienta n.º 2).

La Comisión considera que, con la revisión de 2017, la justificación del programa REFIT se ha aclarado y se ha ampliado el ámbito de aplicación a su alcance natural. Considera que el programa sigue demostrando el valor añadido, marcando también la importancia de considerar las posibilidades de simplificación y de reducción de la carga durante la fase de concepción, dando visibilidad a los esfuerzos de la Comisión para la simplificación del marco regulador y la reducción de las cargas y el control de su impacto durante las fases de adopción y aplicación legislativa.

El Acuerdo Interinstitucional sobre la mejora de la legislación confirma la importancia que las tres instituciones otorgan al programa REFIT.

Introducción

04

La Comisión considera que los elementos adicionales del apartado 22 y del apartado 23 del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación son importantes, y entre ellos:

• evitar el exceso de reglamentación y las cargas administrativas, en particular para los Estados miembros, y
• tener en cuenta el tiempo necesario para la ejecución y para la obtención de pruebas sobre resultados y repercusiones.

05

La Comisión subraya que los controles ex post se realizan para fines diferentes y que, a menudo, están adaptados a las especificidades de la legislación. Las evaluaciones, además de definir las directrices para la mejora de la legislación (herramienta n.º 42) también aportan una definición de la transposición, aplicación y seguimiento, mientras que la herramienta n.º 43 proporciona directrices sobre cómo llevarlas a cabo.

Observaciones:

40

El grupo de trabajo específico sobre seguimiento y cuantificación se ha reunido en siete ocasiones. Sus resultados hasta el momento incluyen 15 presentaciones sobre buenas prácticas y herramientas por 12 direcciones generales y una serie de documentos de base. Los resultados están disponibles en una plataforma de colaboración para promover el intercambio de mejores prácticas entre las direcciones generales, así como la difusión de conocimientos a un público más amplio que tenga interés en la evaluación.

44

Desde 2017, dichas directrices se aplican a revisiones distintas de las evaluaciones. La herramienta n.º 42 hace una referencia clara y ofrece una breve definición de los informes intermedios que pueden constituir aportaciones de cara a las evaluaciones. Existen tres tipos de tales informes: informes en materia de transposición y cumplimiento normativo, informes de aplicación e informes de seguimiento. Como se explica en la herramienta n.º 43, las otras actividades, y en particular la eficacia en una fase temprana de la ejecución de la intervención, cuando la información sobre los cambios a largo plazo (resultados e impactos) todavía no están disponibles, deben, no obstante, seguir, en líneas generales, los conceptos y principios de evaluación.

Sin embargo, habida cuenta de la diversidad de las situaciones tratadas por las diferentes revisiones, las directrices y la caja de herramientas se han de aplicar de forma proporcional. El mismo principio de proporcionalidad subyace al control de calidad, que está garantizado en dos fases:

• si los estudios de apoyo son realizados por consultores externos, la publicación de su informe está sujeta a una evaluación cualitativa a cargo, esencialmente, de la propia Dirección General o de un grupo interservicios, en el caso de que se haya creado tal grupo;
• durante el proceso de consulta interservicios, que es obligatorio para todos los informes que la Comisión presenta a las demás instituciones, los servicios concernidos presentan sus observaciones sobre la calidad y el contenido de los controles ex post.

Las directrices dejan claro que, aunque dicho trabajo no constituye una evaluación general, debería no obstante seguir, en términos generales, los conceptos y principios de evaluación, y debe hacerlo de forma proporcionada. Cuando existan dudas sobre cómo deben tratarse dichos informes, los servicios de la Comisión deben analizar el caso concreto con la Secretaría General. Los mecanismos internos de control de calidad deben asimismo hacer un uso proporcionado de los recursos disponibles.

47

La Comisión toma nota de la observación del TCE sobre la necesidad de explicar más formalmente a los colegisladores los retrasos constatados. La Comisión subraya que, además de los motivos planteados por el Tribunal en el apartado 48, los retrasos pueden explicarse a menudo por la tardanza en la transposición por los Estados miembros (que retrasa la evaluación del cumplimiento, por ejemplo), por la aplicación tardía y/o los retrasos en los informes que deben elaborar los Estados miembros.

56

La Comisión destaca que la caja de herramientas para la mejora de la legislación expresa claramente que los documentos de trabajo elaborados por los servicios de la Comisión al final de una evaluación deben incluir un resumen claro de todas las insuficiencias que presentan los datos utilizados para respaldar las conclusiones, así como la solidez de los resultados. Las directrices para la mejora de la legislación estipulan asimismo que, en los informes de evaluación, debe explicarse de forma clara cualquier limitación de las pruebas utilizadas y la metodología aplicada, sobre todo en lo referente a su capacidad para respaldar las conclusiones. Esta directriz se vio reforzada en la revisión de 2017 de las directrices/caja de herramientas para la mejora de la legislación, lo que debería dar lugar a nuevas mejoras.

57

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 44.

62

La Comisión no cree que el papel desempeñado por el presidente del Comité de Control Reglamentario en la plataforma REFIT o la falta de una secretaría específica jerárquicamente separada de la Secretaría General de la Comisión puedan suponer un riesgo para la independencia de las deliberaciones del Comité. Esta está garantizada, entre otras cosas, por el proceso de deliberación del Comité, que figura en su reglamento interno. La Comisión no tiene conocimiento de que se haya materializado cualquiera de estos dos riesgos y no los considera como tales.

Observaciones del Comité de Control Reglamentario:

El Consejo también es de jure funcionalmente (si no administrativamente) independiente, tal como se especifica en la Decisión del presidente de la Comisión Europea sobre la creación de un Comité de Control Reglamentario independiente (C(2015)3263). El TCE especifica dos posibles riesgos para la independencia del Comité:

• La plataforma de partes interesadas del REFIT: la participación del presidente del Comité de Control Reglamentario como presidente suplente (para sustituir el vicepresidente primero) no pone en peligro la independencia del Comité. La función del presidente es principalmente de moderador de los debates. El presidente del Comité de Control Reglamentario no participa en el seguimiento de los dictámenes de la plataforma REFIT: este trabajo, que está más estrechamente vinculado a las políticas, es responsabilidad de la Secretaría General.
• Además, presidir la plataforma REFIT permite al presidente del Comité de Control Reglamentario estar directamente informado de las opiniones y preocupaciones de las partes interesadas representativas en lo que se refiere a los asuntos pertinentes. Este contacto organizado con las partes interesadas evita tener contactos frecuentes, individuales y, posiblemente, sin la adecuada proporción entre los miembros del Comité de Control Reglamentario y las partes interesadas, lo que habría supuesto un mayor riesgo para la percepción de la independencia del Comité.

La ausencia de una secretaría específica del CCR no supone directamente una amenaza para la independencia del Comité, que mantiene el pleno control de sus tareas.

72

En cuanto a las evaluaciones de impacto, que el TCE considera que no siguieron el principio de «evaluar primero», la situación es la siguiente:

• La evaluación de impacto SWD(2014)127 que acompaña a la Directiva sobre los derechos de los accionistas 2 (Directiva (UE) 2017/828) incluía, entre otros elementos, dos Libros Verdes y dos estudios externos².
• Las otras cuatro evaluaciones de impacto se llevaron a cabo en un período en que la Comisión proseguía la introducción gradual del enfoque de «evaluar primero» (COM(2010)543, de 8 de octubre de 2010), y las evaluaciones independientes antes de la evaluación de impacto no eran todavía en principio obligatorias.

Recuadro 5 - Omisión del principio «evaluar primero»: el ejemplo del ensayo para la homologación de las emisiones de vehículos

Segundo párrafo: El control de adecuación (2013)466 facilitó el análisis que sirvió para preparar la propuesta legislativa para un nuevo reglamento marco sobre la homologación de tipo del vehículo. El principio «evaluar primero» fue, por lo tanto, respetado.

La evaluación de impacto SWD(2014)33 propuso seis enmiendas técnicas a la legislación sobre las emisiones contaminantes que no estaban cubiertas por el control de adecuación. En cuanto al método de medición, desde el año 2011, la Comisión ya había iniciado el trabajo (véase la declaración del Centro Común de Investigación en la sesión EMIS del Parlamento Europeo (16.4.2016), que dio lugar a tres Reglamentos de la Comisión adoptados entre 2015 y 2016.

La evaluación de impacto SWD(2014)33 incluye una evaluación en la sección consagrada a la definición del problema, lo cual era una práctica habitual antes de la publicación del COM(2013)686, tal como se explica en el apartado 72.

Tercer párrafo: La Comisión señala que esta referencia no es relevante, ya que el «Dieselgate» se refiere a la manipulación de los resultados de los ensayos por parte de los fabricantes de automóviles con dispositivos de desactivación ilegales. No tiene relevancia en cuanto al rigor del ensayo o su representatividad de las condiciones reales de conducción.

73

La Comisión señala que no existe una razón imperiosa ni ninguna prueba de que la realización de una evaluación de impacto y evaluación paralelas suscite dudas sobre la independencia de cada proceso. Los términos de referencia separan claramente los dos procesos y contienen los requisitos para considerar todas las conclusiones pertinentes en la evaluación de impacto. Las evaluaciones de impacto / evaluaciones paralelas tienden a llevarse a cabo debido a las limitaciones de tiempo cuando no es posible llevarlas a cabo de forma secuencial.

La Comisión subraya que la posibilidad de llevar a cabo una evaluación paralela incluso en situaciones con tiempo limitado garantiza que una evaluación pueda ser efectuada a tiempo para presentar la información pertinente de cara a la toma de una decisión política. El principal reto consiste en garantizar la calidad global de este ejercicio en el contexto de un marco temporal limitado.

75

La Comisión considera que, si bien el programa REFIT ha evolucionado con el tiempo, su naturaleza es ahora clara. Ofrece un marco global para mejorar la eficiencia y la eficacia de la legislación de la UE, se integra plenamente en el ciclo de toma de decisiones de la Comisión y cuenta con un claro compromiso de las partes interesadas.

El programa REFIT forma parte integrante del programa de trabajo anual de la Comisión. Desde 2017, se ha integrado en el proceso de toma de decisiones de la Comisión y ha sido aplicado a todas las iniciativas adoptadas por la Comisión para revisar la legislación vigente de la UE.

76

La Comisión considera que el programa REFIT tiene un perfil claro y bien definido, en tanto que programa horizontal de la Comisión destinado a la simplificación del marco regulador y la reducción de las cargas. Los programas tradicionales se han integrado plenamente en el programa REFIT. A partir de 2017, todas las revisiones y evaluaciones se consideran REFIT.

78

La Comisión aclaró en 2017, en la actualización de la caja de herramientas para la mejora de la legislación, que consideraba que todas las evaluaciones y controles de adecuación eran parte del REFIT, dado que son ellos los que evalúan el cumplimiento de la legislación de la UE y pueden dar lugar a reformas legislativas para mejorar la eficiencia y la eficacia reglamentaria.

79

La Comisión admite que la herramienta n.º 2 de las directrices podría ser más clara a este respecto. Desde 2017, la caja de herramientas precisa con claridad que todas las iniciativas encaminadas a modificar la legislación existente se incluirán en el programa REFIT. También está claro que todas las evaluaciones y controles de adecuación contribuirá al programa REFIT. Se introduce un elemento de confusión con el resto de la frase, según la cual no es necesario añadir el nombre REFIT a una evaluación individual o control de adecuación, confusión debida a que todas las evaluaciones y los controles de adecuación son, por definición, REFIT.

Ambas evaluaciones e iniciativas legislativas están incluidas en el cuadro de indicadores REFIT³ para demostrar la cadena de acciones REFIT a lo largo del ciclo de elaboración de las políticas.

81

La Comisión no considera que la comunicación en relación con el programa REFIT sea deficiente. La comunicación con los interlocutores externos sobre el programa REFIT ha sido difícil a causa de su complejidad y de las dificultades para estimar sus resultados en términos cuantitativos. No obstante, la Comisión ha hecho un esfuerzo significativo para que el cuadro de indicadores REFIT sea más fácil de utilizar en la edición digital presentada en octubre de 2017. En ella se presenta un documento sobre la ejecución de todas las iniciativas REFIT con información según la prioridad política sobre los resultados cualitativos y cuantitativos.

En 2018 se añadirá al cuadro de indicadores REFIT un enlace directo con el formulario para las observaciones y críticas de los interlocutores denominado «Aligerar la carga».

Conclusiones y recomendaciones

84

La Comisión considera que el programa REFIT ofrece un marco exhaustivo para mejorar la eficiencia y la eficacia de la legislación de la UE. Se integra plenamente en el ciclo de toma de decisiones de la Comisión y cuenta con un claro compromiso de las partes interesadas.

85

La Comisión reconoce que, a pesar de la existencia del Acuerdo interinstitucional, no existen directrices comunes para las tres Instituciones sobre la redacción de las cláusulas de seguimiento y las revisiones para los controles ex post.

86

La Comisión está dispuesta a debatir con los colegisladores cómo responder mejor a la falta de definiciones comunes preservando al mismo tiempo su derecho de iniciativa. Destaca, no obstante, que el seguimiento y la evaluación son generalmente muy específicos de la legislación en cuestión y, cualesquiera que sean las definiciones comunes, tendrían que tener esto en cuenta.

87

La Comisión señala que, de conformidad con el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, los requisitos de seguimiento y evaluación de la legislación deberían incluirse, cuando sea adecuado, en la legislación, evitando al mismo tiempo la reglamentación excesiva y las cargas administrativas, en particular para los Estados miembros, y deben ser proporcionados en lo que se refiere a las cargas impuestas en relación con la obligación de información para las partes interesadas y las pymes.

Recomendación 1 - Mejorar el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación

a)

La Comisión acepta la recomendación en la parte en que ésta concierne a la Comisión.

En la revisión de 2017 de las directrices y la caja de herramientas sobre la mejora de la legislación, la Comisión añadió una herramienta específica para abordar esta cuestión (herramienta n.º 42). Sobre esta base, está dispuesta a debatir con los colegisladores sobre cómo desarrollar una taxonomía de posibles resultados/controles ex post, orientaciones sobre un plazo indicativo para cada tipo de revisión ex post y sobre la redacción de las cláusulas de seguimiento. Dicha taxonomía debería tener en cuenta que determinados elementos de la legislación podrían siempre necesitar sistemas de seguimiento específicos, y tendrían que preservar el derecho de iniciativa de la Comisión.

b)

La Comisión no acepta esta recomendación. Con arreglo al artículo 295 del TFUE, no existe ninguna obligación para un acuerdo interinstitucional vinculante.

Las tres Instituciones decidieron conjuntamente en 2016 que el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación no fuese jurídicamente vinculante. Existe una serie de preocupaciones legales e institucionales que todas las instituciones quisieron evitar cuando se negoció el Acuerdo y estas inquietudes siguen siendo válidas⁴. No existe ningún plan para revisar el actual acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación.

89

La Comisión señala que, desde la revisión de 2017, las directrices de mejora de la legislación se aplican a revisiones distintas de las evaluaciones.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 44.

90

La caja de herramientas para la mejora de la legislación exige claramente que la metodología empleada se describa con precisión, y ello se aplica, de manera proporcionada, a otros tipos de revisión ex post.

91

La Comisión está de acuerdo en que la claridad en estos asuntos es importante. Destaca asimismo que la caja de herramientas para la mejora de la legislación expresa claramente que los documentos de trabajo elaborados por los servicios de la Comisión al final de una evaluación deben incluir un resumen claro de todas las insuficiencias que presentan los datos utilizados para respaldar las conclusiones, así como la solidez de los resultados. Además, las directrices para la mejora de la legislación muestran asimismo que, en los informes de evaluación, debe explicarse de forma clara cualquier limitación de las pruebas utilizadas y la metodología aplicada, sobre todo en lo referente a su capacidad para respaldar las conclusiones. Esta directriz se vio reforzada en la revisión de 2017 de las directrices/caja de herramientas para la mejora de la legislación, lo que debería dar lugar a nuevas mejoras.

92

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 44. El mandato del Comité de Control Reglamentario no tiene esto en cuenta ya que no está previsto que las revisiones ex post contengan importantes elementos de evaluación.

Recomendación 2 - Garantizar mejor la calidad de las revisiones ex post definiendo normas mínimas de calidad para todas las revisiones de este tipo

a)

La Comisión acepta la recomendación y se basará en las directrices que ya se proporcionaron en su caja de herramientas (herramienta n.º 42). El éxito de esta acción, sin embargo, depende de un futuro acuerdo con el Parlamento Europeo y el Consejo, tal como se indica en la Recomendación 1, letra a).

b)

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión está dispuesta a estudiar este aspecto a la hora de examinar la necesidad global de un posible cambio en el mandato del Comité de Control Reglamentario. Todo ello se hará en función de los siguientes elementos:

• la preocupación de la Comisión es garantizar que los recursos del Comité de Control Reglamentario se utilicen allí donde aportan más valor en términos de mejora de las revisiones legislativas; y
• cualquier ampliación del mandato del Comité de Control Reglamentario dependerá de un acuerdo sobre la taxonomía de los controles ex post entre las instituciones, y el establecimiento de unos estándares mínimos, preservando al mismo tiempo el derecho de iniciativa de la Comisión.

Observaciones del Comité de Control Reglamentario:

El Consejo reconoce la lógica de la recomendación de ampliar el ámbito de aplicación del control del Comité para incluir también controles ex post distintos de las evaluaciones. Sobre la base de una clara clasificación y de unos estándares mínimos acordados, el Comité podría concentrar sus recursos en las revisiones ex post. Por lo tanto, el Consejo tendría que efectuar una selección exhaustiva basada en una planificación a largo plazo de estas revisiones.

c)

La Comisión acepta la recomendación, que depende de los resultados de la recomendación 2, letra a), y 1, letra a).

Recomendación 3 - Realizar un análisis de deficiencias de la recopilación de datos y la capacidad de gestión

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

Los servicios de la Comisión, incluido el Centro de Competencias sobre Evaluación Microeconómica del Centro Común de Investigación han procedido a hacer balance de las distintas bases de datos desarrolladas por y/o a disposición de la Comisión. Teniendo en cuenta las cargas y los costes administrativos asociados, estos servicios, cuando sea pertinente, centrarán este trabajo en la identificación de las deficiencias en la generación, recogida y reutilización de datos a nivel corporativo que pueden necesitar una acción específica.

En cualquier caso, con frecuencia, en el caso de una determinada legislación, será necesario disponer de mecanismos específicos para generar, recopilar, y (re)utilizar los datos necesarios para una revisión ex post adecuada y basada en pruebas y para aplicar las acciones pertinentes que mejor se adapten a esta situación particular.

95

El principio «evaluar primero» se aplica ahora a aproximadamente el 75 % de las evaluaciones de impacto que acompañan a las revisiones de la legislación.

Por lo que se refiere a la evaluación paralela, la Comisión remite a su respuesta al apartado 73.

Recomendación 4 - Garantizar la observancia del principio «evaluar primero»

a)

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión está plenamente decidida a aplicar el principio de «evaluar primero» en la medida en que sea viable. La mejora de la legislación es una herramienta para sentar las bases para decisiones políticas a tiempo y bien fundadas, pero no puede sustituir a las propias decisiones políticas. En determinadas circunstancias, por ejemplo, en caso de urgencia, la Comisión podrá proceder sin seguir todas las etapas del enfoque en materia de mejora de la legislación en el pleno respeto de su derecho de iniciativa.

b)

El Comité de Control Reglamentario acepta esta recomendación:

El Comité ya desempeña un papel activo a la hora de destacar la importancia de este principio y en su seguimiento y presentación de informes.

96

Véase la respuesta de la Comisión al apartado VIII.

La Comisión señala que el programa REFIT ha experimentado una evolución desde su lanzamiento en 2012 ampliando progresivamente su ámbito de aplicación con el objetivo de aumentar la consistencia y la visibilidad de los esfuerzos realizados por la Comisión para identificar y aprovechar las posibilidades de simplificar las normas y reducir los costes normativos para las empresas y los ciudadanos, sin poner en peligro los objetivos de interés general.

La Comisión considera que, con la revisión de 2017, se ha clarificado la justificación de REFIT y se ha ampliado el ámbito de aplicación a su alcance natural. Considera que el programa sigue demostrando un valor añadido, marcando también la importancia de considerar las posibilidades de simplificación y de reducción de la carga durante la fase de concepción, dando visibilidad a los esfuerzos de la Comisión para la simplificación del marco regulador y la reducción de las cargas y facilitar el control de su impacto durante las fases de adopción y aplicación legislativa.

El Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación confirma la importancia que las tres instituciones otorgan al programa REFIT.

Recomendación 5 - Integrar REFIT en el ciclo de mejora de la legislación

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión considera que la idea de REFIT ha quedado aclarada. Reconoce la necesidad de mejorar la comunicación sobre el programa REFIT como parte del ciclo de mejora de la legislación.

Siglas, acrónimos y glosario

Cláusula de revisión: Cláusula de un acto legislativo de la UE que ordena a la Comisión o a los Estados miembros que realicen alguna forma de revisión ex post de la totalidad o parte del acto legislativo. (Fuente: TCE).

Cláusula de seguimiento: Cláusula de un acto legislativo de la UE que ordena a la Comisión o a los Estados miembros que supervisen la ejecución o la aplicación de la totalidad o parte del acto legislativo. (Fuente: TCE).

Comité de Control Reglamentario: Órgano independiente de la Comisión que ofrece asesoramiento al Colegio. Desempeña una función central de control de la calidad y apoyo a la labor de evaluación de impacto ex ante y evaluación de la Comisión. El Comité examina todos los proyectos de evaluación de impacto ex ante de la Comisión y sus principales evaluaciones y controles de adecuación de la legislación vigente y emite opiniones y recomendaciones al respecto. (Fuente: sitio web Europa).

Control de adecuación: Evaluación global de un ámbito político que normalmente aborda cómo han contribuido (o no) varios actos legislativos conexos a alcanzar los objetivos políticos. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

Evaluación de impacto ex ante: Herramienta política cuyo objetivo es recopilar pruebas (incluidos resultados de evaluaciones) para valorar si la futura acción legislativa o no legislativa de la UE está justificada y cuál es la mejor forma de concebir dicha acción para que cumpla los objetivos políticos deseados. Una evaluación de impacto ex ante debe identificar y describir el problema que se haya de abordar, establecer objetivos, formular posibles opciones de actuación y evaluar el impacto de estas opciones. El sistema de evaluación de impacto ex ante de la Comisión sigue un enfoque integrado que evalúa los efectos medioambientales, sociales y económicos de una serie de opciones de actuación, integrando así la sostenibilidad en la formulación de políticas de la Unión. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

Evaluación: Valoración con base empírica del grado en que una intervención ha sido eficaz y eficiente, ha sido pertinente teniendo en cuenta las necesidades y sus objetivos, ha sido coherente a nivel interno y con otras intervenciones políticas de la UE y ha generado valor añadido europeo. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

Grupo director interservicios: Un grupo director interservicios está compuesto por personas pertenecientes a una serie de direcciones generales cuyo ámbito de trabajo es el mismo que el tema de la evaluación o está relacionado con él, más un representante del departamento de evaluación de la dirección general que realiza la evaluación. Debe participar en todos los aspectos fundamentales de la evaluación, en concreto desde la concepción (hoja de ruta) hasta la elaboración del documento de trabajo de los servicios y su puesta a disposición para consulta entre servicios. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

Informe de aplicación: Informe que analiza la aplicación de un acto legislativo. Contiene información sobre las medidas de aplicación adoptadas en los Estados miembros. Hay algunos datos de seguimiento disponibles. (Fuente: TCE).

Informe de ejecución: Informe que se centra en la transposición de una directiva y la conformidad de las disposiciones nacionales con ella. Estos informes a veces se denominan informes de transposición. (Fuente: TCE).

Mejora de la legislación: Concepción de las políticas y las leyes para que cumplan sus objetivos al mínimo coste. No se trata de regular o desregular, sino de velar por que las decisiones políticas se elaboren con arreglo a un procedimiento abierto y transparente, partan de los datos más exactos disponibles y cuenten con el respaldo de una amplia participación de las partes interesadas. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

Principio «evaluar primero»: Principio (no vinculante) conforme al cual los resultados oportunos de la evaluación se incorporan en el proceso de formulación de políticas. En la práctica, supone que las evaluaciones de impacto ex ante realizadas antes de las propuestas legislativas deben basarse en las lecciones aprendidas de otras evaluaciones, que deben determinar los problemas, las deficiencias, los desafíos y los éxitos. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

PTC: Programa de trabajo de la Comisión

REFIT: Programa de adecuación y eficacia de la reglamentación de la Comisión establecido en 2012 para garantizar que la legislación de la UE sirva adecuadamente a su fin. Se trata de un proceso en el que se analizan la legislación y las medidas vigentes para asegurarse de que se materialicen los beneficios del Derecho de la UE al menor coste para las partes interesadas, los ciudadanos y las administraciones públicas y se reduzcan los costes regulatorios, en la medida de lo posible, sin afectar a los objetivos políticos que persigue la iniciativa en cuestión. (Fuente: Caja de herramientas para la mejora de la legislación).

Revisión ex post de la legislación: Herramienta política que da lugar a un documento o conjunto de documentos que presentan un balance retrospectivo de uno o todos los aspectos de una intervención reguladora de la UE (ya sean uno o más actos legislativos), con o sin elementos evaluativos. En la Comisión, estos documentos pueden adoptar la forma de un informe de la Comisión o un documento de trabajo de los servicios de la Comisión y pueden estar respaldados por estudios externos. (Fuente: TCE).

SWD: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea.

Notas finales

¹ COM(2015) 215 final «Legislar mejor para obtener mejores resultados – Un programa de la UE».

² SWD(2017) 350 final «Better Regulation Guidelines». La caja de herramientas acompaña y complementa a las directrices, proporcionando información más detallada sobre su aplicación.

³ Desde 1996, la Comisión exige a sus servicios que realicen evaluaciones ex post de todos los programas de gasto.

⁴ SEC(2000) 1051 «Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities»; C(2002) 5267/1 «Evaluation standards and good practices»; guía de la Comisión: «Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services» (DG Presupuestos, 2004); SEC(2007) 1341 «Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework»; SEC(2007) 213 «Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation»; guía de la Comisión: «EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques» (DG REGIO, 2009); COM(2012) 746 final «Adecuación de la normativa de la UE» COM(2013) 686 final «Strengthening the foundations of smart regulation – improving evaluation»; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final «Conclusión del programa de mejora de la legislación: mejores soluciones y mejores resultados».

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, 13 de abril de 2016.

⁷ En su examen de las distintas revisiones, el Tribunal también analizó los estudios realizados a nivel externo encargados por la Comisión para apoyar algunas de sus revisiones (conocidos como «estudios de apoyo»). En algunos casos, cuando no se disponía de un informe de la Comisión, se considetraba el estudio externo como documento de revisión.

⁸ El valor añadido europeo se entiende como el valor resultante de una intervención europea que se suma al valor que se hubiese generado por la acción del Estado miembro únicamente, SEC(2011) 867 final «The added value of the EU budget». La caja de herramientas de 2017 señala que el valor añadido europeo busca generar cambios que pueda afirmarse razonablemente que se deben a la intervención de la UE, por encima de lo que cabría haber esperado razonablemente de las acciones nacionales de los Estados miembros.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Caja de herramientas que acompaña a las directrices sobre la mejora de la legislación.

¹¹ Los cuatro primeros países eran Australia, Reino Unido, México y Alemania.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, París, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Informe Especial n.º 3/2010 «Evaluaciones del impacto en las instituciones europeas: ¿sirven de apoyo a la adopción de decisiones?».

¹⁴ La auditoría abarca toda la legislación secundaria (directivas y reglamentos) que entra dentro de la competencia de las cuatro direcciones generales y que han aprobado o estudiado ambos colegisladores. Se excluyen las medidas de ejecución y otra legislación secundaria, así como la revisión de programas de gasto, planes de acción, comunicaciones, revisiones realizadas por agencias, recomendaciones del Consejo y decisiones. También se excluyen las revisiones de agencias completas, excepto las actividades específicas de una agencia exigidas en el contexto de una directiva o reglamento (vinculadas al desempeño de un ámbito político más que al funcionamiento de la agencia).

¹⁵ Se incluyen las revisiones finalizadas o todavía en curso el 31 de diciembre de 2016.

¹⁶ Puesto que la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes se creó en 2015 como resultado de la fusión de partes de la DG Empresa e Industria y la DG Mercado Interior y Servicios, en la muestra se han incluido las revisiones y las evaluaciones de impacto de estas dos direcciones generales.

¹⁷ En el presente informe, salvo que se indique lo contrario, «evaluación de impacto» se refiere a «evaluación de impacto ex ante».

¹⁸ Anexo I del programa de trabajo de la Comisión.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Comunicación de la Sra. Grybauskaite a la Comisión en concertación con el presidente: «Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation», SEC (2007) 213; y C(2002)5267: Comunicación de la Comisión «Evaluation Standards and Good Practices» de 23 de diciembre de 2002.

²¹ Caja de herramientas de la Comisión Europea para la mejora de la legislación, herramienta n.º 42.

²² Guía práctica común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión para la redacción de textos legislativos de la Unión Europea, Unión Europea, 2015.

²³ El artículo 23 dispone que: «Las tres Instituciones acuerdan plantearse sistemáticamente la utilización de cláusulas de revisión y tener en cuenta el tiempo necesario para la ejecución y para la obtención de datos sobre sus resultados y repercusiones», Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, 13 de abril de 2016.

²⁴ Asunto C-343/09, Afton Chemical, 8 de julio de 2010, apartados 30-40; asunto C-, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4 de mayo de 2016, apartados 64-66.

²⁵ Evaluación de la aplicación es el término empleado por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo para referirse a sus documentos de base de evaluación ex post para los informes de aplicación de los comités parlamentarios.

²⁶ Parlamento Europeo, documento de trabajo de la unidad EVAL «Method and Process».

²⁷ Muestra de legislación recientemente aprobada (2014-2016).

²⁸ Tres de los ciento cinco actos examinados se dejaron fuera de la muestra por falta de pertinencia.

²⁹ Caja de herramientas de la Comisión Europea para la mejora de la legislación, cap. 6, p. 314.

³⁰ Una evaluación de aplicación europea es un documento de referencia básico para las comisiones parlamentarias cuando preparan un «informe de ejecución» sobre la transposición nacional de una política o ley de la UE y su incorporación a la legislación nacional, documento de trabajo de la Unidad de Evaluación Ex Post (EVAL) «Method and Process».

³¹ Estos retrasos se calcularon solo en relación con los plazos exigidos legalmente para las revisiones.

³² La duración de los retrasos de las revisiones en curso (no publicadas antes del 31 de diciembre de 2016) es la diferencia entre el plazo estipulado y el 31 de diciembre de 2016.

³³ Caja de herramientas de la Comisión Europea para la mejora de la legislación, herramienta n.º 41 sobre mecanismos e indicadores de seguimiento, p. 270.

³⁴ Al examinar la cuestión de la metodología, el Tribunal solo estudió revisiones con un elemento evaluativo (evaluaciones y otras).

³⁵ Las directrices para la mejora de la legislación piden que las evaluaciones y los controles de adecuación aborden cinco criterios: pertinencia, eficacia, eficiencia, coherencia y valor añadido europeo, que incluye a su vez los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

³⁶ Se ha excluido un determinado número de revisiones finalizadas porque no tienen contenido evaluativo.

³⁷ Evaluación REFIT de la Directiva 2002/49/CE sobre evaluación y gestión del ruido ambiental ((SWD(2016) 454), publicada en diciembre de 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Control de adecuación de las Directivas sobre aves y hábitats (SWD(2016) 472), publicado el 16 de diciembre de 2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, p. 4.

 

¹ COM(2017)2020 final.

² Libro Verde sobre el gobierno corporativo en las entidades financieras y las políticas de remuneración (COM(2010)284), el Libro Verde de 2011 sobre el marco de gobierno corporativo de la UE (COM(2011) 164) y dos estudios externos sobre el seguimiento y la aplicación de las normas en materia de gobierno corporativo http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf y uno, de 2013, sobre los deberes y responsabilidades de los directores http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf y otros elementos de evaluación específicos ligados a las nuevas medidas.

³ El cuadro de indicadores REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Entre estas cuestiones figuran las siguientes preguntas: tal acuerdo vinculante ¿establece derechos y obligaciones solo para las Partes o también para terceros? ¿Sería competente el Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre posibles violaciones de dicho acuerdo vinculante? ¿Cuáles serían los recursos posibles? ¿Debería haber un procedimiento de arbitraje en caso de que las partes no deseen ir al Tribunal? ¿Cómo se organizaría? Estas son las cuestiones que deben abordarse al considerar la cuestión de los acuerdos interinstitucionales de carácter vinculante.

Evento	Fecha
Aprobación del plan general de auditoría (APM) / Inicio de la auditoría	26.10.2016
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad auditada)	17.1.2018
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio	16.5.2018
Respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad auditada) recibidas en todas las lenguas	PE: 27.3.2018 Consejo: 25.4.2018 Comisión Europea y Comité de Control Reglamentario conjuntamente: 9.4.2018

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, asistido por Marc Hostert, jefe de Gabinete. El equipo central de auditoría estuvo formado por Emmanuel Rauch, gerente principal; Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards y Ekaterina Vaahtera (auditores).

De izquierda a derecha: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen y Emmanuel Rauch.

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9747-1	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/102617	QJ-AB-18-007-ES-N
HTML	ISBN 978-92-872-9720-4	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/00466	QJ-AB-18-007-ES-Q

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