Εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας: ένα σύστημα με καλά θεμέλια αλλά και ελλείψεις

Σύνοψη

Σχετικά με την εκ των υστέρων επισκόπηση και τη βελτίωση της νομοθεσίας

I

Η εκ των υστέρων επισκόπηση είναι νευραλγικό κομμάτι της πολιτικής της Επιτροπής για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Σκοπός της είναι να διευκολύνει την επίτευξη των στόχων δημόσιας πολιτικής με το μικρότερο δυνατό κόστος και να βελτιώσει την προστιθέμενη αξία των παρεμβάσεων της ΕΕ. Το 2015 η Επιτροπή ενίσχυσε την πολιτική της περί βελτίωσης της νομοθεσίας, δρομολογώντας το θεματολόγιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

II

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας, αξιολογήσαμε κατά πόσον ήταν ορθός ο τρόπος σχεδιασμού, υλοποίησης, διαχείρισης και ποιοτικού ελέγχου του συστήματος της ΕΕ για την εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας, ούτως ώστε να συμβάλλει αποτελεσματικά στον κύκλο της βελτίωσης της νομοθεσίας.

III

Ο έλεγχος κάλυψε εκ των υστέρων επισκοπήσεις της νομοθεσίας που διενεργήθηκαν μεταξύ 2013 και 2016 από τέσσερις γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής, καθώς και το σύνολο των νομοθετικών πράξεων και των εκ των προτέρων εκτιμήσεων επιπτώσεων που ενέπιπταν στην αρμοδιότητά των εν λόγω γενικών διευθύνσεων και εγκρίθηκαν μεταξύ 2014 και 2016.

Τι διαπιστώσαμε

IV

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το ισχύον σύστημα εκ των υστέρων επισκόπησης είναι τουλάχιστον συγκρίσιμο με την κατάσταση που παρατηρείται στην πλειονότητα των κρατών μελών. Ειδικότερα όσον αφορά τις αξιολογήσεις, η Επιτροπή έχει σχεδιάσει ένα σύστημα το οποίο τελεί, στο σύνολό του, υπό καλή διαχείριση και υπόκειται σε άρτιο ποιοτικό έλεγχο, συμβάλλοντας κατ’ αυτό τον τρόπο αποτελεσματικά στον κύκλο της βελτίωσης της νομοθεσίας. Ωστόσο, εντοπίσαμε αδυναμίες στις επισκοπήσεις που δεν λαμβάνουν τη μορφή αξιολόγησης.

V

Διαπιστώσαμε ότι οι ρήτρες επανεξέτασης και, σε μικρότερο βαθμό, οι ρήτρες παρακολούθησης χρησιμοποιούνται ευρέως στη νομοθεσία της ΕΕ. Ωστόσο, απουσία κοινών διοργανικών ορισμών και κατευθυντήριων οδηγιών όσον αφορά τη διατύπωσή τους, το περιεχόμενό τους και, ως εκ τούτου, οι αναμενόμενες εκροές τους δεν είναι πάντοτε σαφείς.

VI

Παρότι, γενικά, οι αξιολογήσεις διενεργούνται σύμφωνα με τις νομικές απαιτήσεις και τις καλές πρακτικές, δεν συμβαίνει το ίδιο εξίσου συχνά στην περίπτωση άλλων επισκοπήσεων, στις οποίες δεν εφαρμόζονταν οι κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας μέχρι το 2017. Εντοπίσαμε επίσης αδυναμίες στην παρουσίαση της μεθοδολογίας που χρησιμοποιήθηκε, όπως και, κατά περίπτωση, στην αναγνώριση των περιορισμών που ισχύουν ως προς τη διάθεση δεδομένων.

VII

Διαπιστώσαμε επίσης ότι οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις δημοσιεύονται και είναι προσβάσιμες στο ευρύ κοινό και ότι στην συντριπτική πλειονότητά τους παρέχουν σαφή συμπεράσματα και επισημαίνουν τα επόμενα βήματα που πρέπει να γίνουν. Η Επιτροπή διαβιβάζει συστηματικά τις εκθέσεις της σχετικά με τις διενεργηθείσες εκ των υστέρων επισκοπήσεις στους συννομοθέτες (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο), οι οποίοι ωστόσο σπανίως μοιράζονται άμεσα με την Επιτροπή τη σχετική αντίδρασή τους. Επίσης, η Επιτροπή δεν βασίζεται πάντοτε στις εκ των υστέρων επισκοπήσεις κατά την κατάρτιση των εκ των προτέρων εκτιμήσεων επιπτώσεων. Η διοργανική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, στην οποία προβλέπεται η δυνατότητα επισκόπησης της κείμενης νομοθεσίας, δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα.

VIII

Τέλος, διαπιστώσαμε ότι το σκεπτικό του προγράμματος REFIT ενέχει αοριστία, όπως αόριστα είναι και τα κριτήρια βάσει των οποίων μεμονωμένες πρωτοβουλίες χαρακτηρίζονται ως REFIT. Ταυτόχρονα, οι κατευθυντήριες οδηγίες παρουσιάζουν το REFIT ως διακριτό πρόγραμμα. Εγείρονται έτσι ερωτηματικά σχετικά με τον τρέχοντα χαρακτήρα και την προστιθέμενη αξία του.

Τι συνιστούμε

IX

Βάσει των παρατηρήσεων αυτών, διατυπώνουμε σειρά συστάσεων προς την Επιτροπή και μία σύσταση προς την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου.

Εισαγωγή

Η εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας αποτελεί σημαντικό τμήμα του νομοθετικού κύκλου

01

Η εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας αποτελεί σημαντική συνιστώσα της πολιτικής της Επιτροπής για τη βελτίωση της νομοθεσίας, και στοχεύει στη διευκόλυνση της υλοποίησης των επιλογών δημόσιας πολιτικής και την αύξηση της προστιθέμενης αξίας των παρεμβάσεων της ΕΕ. Η επισκόπηση αυτή μπορεί να ιδωθεί ως το τελευταίο στάδιο του νομοθετικού κύκλου, καθώς προσφέρει έναν απολογισμό σχετικά με μία ή και με όλες τις πτυχές μιας κανονιστικής παρέμβασης της ΕΕ, ανεξαρτήτως του αν αυτή περιλαμβάνει μία μόνο ή περισσότερες νομοθετικές πράξεις. Μπορεί επίσης να θεωρηθεί το εφαλτήριο σημείο για την κατανόηση του αντικτύπου, των ελλείψεων και των πλεονεκτημάτων μιας εν ισχύι πολιτικής ή κανονισμού και παρέχει εποικοδομητικές πληροφορίες για την εκπόνηση νέων κανονισμών ή την τροποποίηση ήδη ισχυόντων. Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις πρέπει να αντιμετωπίζονται ως μέρος ενός ενάρετου κύκλου βελτίωσης των διαδικασιών και αποτελεσμάτων σε κάθε στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας, καθεμία εκ των οποίων προάγει την ποιότητα των υπολοίπων (βλέπε γράφημα 1).

Αυξημένη η σημασία των εκ των υστέρων επισκοπήσεων

02

Στο επίπεδο των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, η ιδέα της βελτίωσης της νομοθεσίας ανάγεται στο 2001, στις συνόδους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Göteborg και το Laeken. Το τρέχον θεματολόγιο της ΕΕ για τη βελτίωση της νομοθεσίας¹, μια πρωτοβουλία της Επιτροπής Γιούνκερ, δημοσιεύθηκε το 2015 μεταξύ διάφορων άλλων πρωτοβουλιών. Συνοδευόταν από κατευθυντήριες οδηγίες, περιλαμβανομένης μιας εργαλειοθήκης, οι οποίες επανεξετάστηκαν στα μέσα του 2017².

03

Κατά τη διάρκεια των τελευταίων δύο δεκαετιών, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει πολλάκις αναγνωρίσει τη σημασία που έχει για την ποιότητα της νομοθεσίας η ορθή διεξαγωγή αξιολογήσεων³. Με τις εργασίες της για τη βελτίωση της νομοθεσίας, η Επιτροπή στόχευε στην αύξηση της προστιθέμενης αξίας των παρεμβάσεων της ΕΕ σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Στο γράφημα 2 παρουσιάζεται χρονογραμμή με τις κύριες πρωτοβουλίες στον τομέα⁴.

04

Τα τελευταία χρόνια σημειώθηκαν σημαντικές εξελίξεις. Από το 2013 η Επιτροπή έχει δεσμευθεί να λειτουργεί βάσει της αρχής «πρώτα αξιολόγηση», πράγμα που σημαίνει ότι πριν από την κατάρτιση εκτίμησης επιπτώσεων ενόψει νέας νομοθετικής πρότασης, πρέπει πρώτα να αξιολογείται η κείμενη νομοθεσία. Την ίδια χρονιά, αναγνώρισε την ανάγκη να καταβληθούν σημαντικές προσπάθειες ούτως ώστε να διασφαλιστεί ότι στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων εκ των υστέρων επισκόπησης της Επιτροπής παρέχονται έγκαιρα και συναφή συμπεράσματα, πρόσφορα για τη διαδικασία λήψης αποφάσεων⁵. Στη διοργανική συμφωνία του 2016⁶ δόθηκε έμφαση στη σημασία της αξιολόγησης, και τα συμβαλλόμενα μέρη δεσμεύθηκαν να θεσπίζουν απαιτήσεις παρακολούθησης, υποβολής εκθέσεων και αξιολόγησης στα νομοθετικά κείμενα, εφόσον κρίνεται σκόπιμο, και να εξετάζουν συστηματικά το ενδεχόμενο συμπερίληψης σε αυτά ρητρών επανεξέτασης.

Εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας - πληθώρα ορισμών

05

Η Επιτροπή χρησιμοποιεί πολλούς διαφορετικούς όρους για να περιγράψει τα διάφορα είδη εκ των υστέρων επισκόπησης της νομοθεσίας. Στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου, ως εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας (εφεξής αναφερόμενη ως εκ των υστέρων επισκόπηση) νοείται το εργαλείο πολιτικής με τελικό προϊόν έγγραφο ή δέσμη εγγράφων, όπου παρουσιάζεται απολογισμός σχετικά με μία ή και όλες τις πτυχές μιας κανονιστικής παρέμβασης της ΕΕ (ανεξαρτήτως του αν συνίσταται σε μία ή περισσότερες νομοθετικές πράξεις), με ή χωρίς αξιολογικά στοιχεία. Ο όρος «εκ των υστέρων επισκόπηση» καλύπτει το σύνολο των εγγράφων που καταρτίζει η Επιτροπή εκ των υστέρων και φέρουν έναν από τους εξής τίτλους: αξιολόγηση, επανεξέταση, έλεγχος καταλληλότητας και παντός είδους έκθεση (έκθεση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, έκθεση εφαρμογής, έκθεση υλοποίησης κ.λπ.)⁷.

06

Εκ των ανωτέρω όρων, η Επιτροπή όρισε ως εξής τι συνιστά αξιολόγηση: Τεκμηριωμένη κρίση του βαθμού στον οποίο μια παρέμβαση έχει αποβεί αποτελεσματική και αποδοτική, είναι λυσιτελής ως προς τις ανάγκες και τους στόχους που κλήθηκε να εκπληρώσει και συνεκτική τόσο αυτή καθαυτή όσο και και με άλλες παρεμβάσεις πολιτικής της ΕΕ, όπως και του βαθμού στον οποίο έχει αποδώσει προστιθέμενη αξία για την ΕΕ⁸. Παρέχει επίσης ορισμό του ελέγχου καταλληλότητας: Εμπεριστατωμένη αξιολόγηση ενός πεδίου πολιτικής που συνίσταται κατά κανόνα στην εξέταση του τρόπου με τον οποίο διάφορες συναφείς νομοθετικές πράξεις έχουν συμβάλει (ή όχι) στην επίτευξη των στόχων μιας πολιτικής⁹.

Το πρόγραμμα REFIT

07

Τόσο οι επιδιώξεις όσο και οι προσπάθειες της Επιτροπής τα τελευταία χρόνια στον τομέα της εκ των υστέρων επισκόπησης της νομοθεσίας πρέπει επίσης να ιδωθούν υπό το ευρύτερο πρίσμα των προσπαθειών της να βελτιώσει τη διαχείριση του υφιστάμενου όγκου της νομοθεσίας της ΕΕ. Λόγω της έμφασης που δίνεται στον συγκεκριμένο τομέα, καθίσταται ολοένα σημαντικότερο να διασφαλίζεται συστηματικά η υψηλή ποιότητα των προϊόντων κάθε μορφής δραστηριότητας εκ των υστέρων επισκόπησης.

08

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή δρομολόγησε το 2012 το πρόγραμμα βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου, προκειμένου να διασφαλίσει ότι η νομοθεσία της ΕΕ εξυπηρετεί αποτελεσματικά τον σκοπό της. Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής, βάσει της οποίας δημιουργείται το πρόγραμμα¹⁰, στόχος είναι να διασφαλίζεται ότι τα οφέλη του δικαίου της ΕΕ πραγματώνονται με το μικρότερο δυνατό κόστος για τους ενδιαφερομένους, τους πολίτες και τις δημόσιες διοικήσεις και ότι το κανονιστικό κόστος μειώνεται, όπου αυτό είναι δυνατό, χωρίς να επηρεάζονται οι στόχοι πολιτικής που επιδιώκονται με την εν λόγω πρωτοβουλία.

Διεθνής κατάταξη και προηγούμενη αξιολόγηση του Συνεδρίου

09

Η ΕΕ διαθέτει ένα σύστημα για την εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας. Έχει, επομένως, κάνει περισσότερα βήματα στον τομέα αυτό από την πλειονότητα των κρατών μελών.

10

Το 2015 ο ΟΟΣΑ κατέταξε το σύστημα εκ των υστέρων επισκόπησης της ΕΕ στην πέμπτη θέση¹¹ μεταξύ των μελών του ΟΟΣΑ, βάσει ενός σύνθετου δείκτη, ο οποίος καλύπτει τη μεθοδολογία, τη διαφάνεια, τον έλεγχο ποιότητας και τη συστηματική προσφυγή σε εκ των υστέρων επισκόπηση¹².

11

Επιπλέον, η ποιότητα του συστήματος –ιδωμένη υπό διεθνές πρίσμα– επιβεβαιώνεται και από την εις βάθος έρευνα που παραγγείλαμε σχετικά με τα συστήματα εκ των υστέρων επισκόπησης 32 χωρών (28 κρατών μελών και τεσσάρων ακόμη χωρών που κρίθηκαν από τον ΟΟΣΑ ως οι καλύτερες σε κατάταξη). Αυτό που προκύπτει από τα αποτελέσματα της έρευνας είναι ότι από τις 32 χώρες, μόνο οι 14 διαθέτουν σύστημα εκ των υστέρων επισκόπησης της νομοθεσίας, με σαφείς θεσμικές αρμοδιότητες και κατευθυντήριες οδηγίες. Εκ των 14 αυτών χωρών, οι 11 είναι κράτη μέλη της ΕΕ.

12

Σε ειδική έκθεση για τις εκτιμήσεις επιπτώσεων στα θεσμικά όργανα της ΕΕ που δημοσιεύθηκε το 2010¹³, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η χρήση εκ των υστέρων αξιολογήσεων εξακολουθούσε να αποτελεί αδύναμο σημείο καθώς «δεν πραγματοποιούντα[ν] συστηματικά σε όλους τους τομείς νομοθετικής δραστηριότητας». Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου, σκοπός μας είναι να παράσχουμε λυσιτελείς και αμερόληπτες πληροφορίες για το ισχύον σύστημα που εφαρμόζει η ΕΕ για την εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας.

Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου

13

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας, αξιολογήσαμε κατά πόσον ήταν ορθός ο τρόπος σχεδιασμού, υλοποίησης, διαχείρισης και ποιοτικού ελέγχου του συστήματος της ΕΕ για την εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας, ούτως ώστε να συμβάλλει αποτελεσματικά στον κύκλο της βελτίωσης της νομοθεσίας. Ειδικότερα, εξετάσαμε:

1. σε ποιον βαθμό η Επιτροπή και οι συννομοθέτες (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο) μελετούσαν σοβαρά το ενδεχόμενο συμπερίληψης ρητρών επανεξέτασης και παρακολούθησης κατά την κατάρτιση νέας νομοθεσίας ή την τροποποίηση της κείμενης,
2. κατά πόσον η Επιτροπή μεριμνά για την έγκαιρη εκπλήρωση όλων των υποχρεώσεων εκ των υστέρων επισκόπησης που υπέχει, τηρουμένου ενός ολοκληρωμένου και συνεκτικού συνόλου κατευθυντήριων οδηγιών και προτύπων, περιλαμβανομένων των μηχανισμών ποιοτικού ελέγχου,
3. κατά πόσον η Επιτροπή και οι συννομοθέτες διασφαλίζουν ότι κάθε εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας δημοσιοποιείται, παράγει σαφές αποτέλεσμα, όπως και ότι δίνεται η δέουσα συνέχεια και ότι ενσωματώνεται στον νομοθετικό κύκλο,
4. κατά πόσον το σκεπτικό του προγράμματος REFIT είναι σαφές.

14

Η εμβέλεια του ελέγχου κάλυψε κάθε εκ των υστέρων επισκόπηση¹⁴ που διενεργήθηκε μεταξύ 2013 και 2016¹⁵, εκ του νόμου προβλεπόμενη ή και μη. Λόγω του μεγάλου αριθμού των εκ των υστέρων επισκοπήσεων που διενεργούνται, συλλέξαμε δείγματα από τέσσερις ΓΔ οι οποίες δραστηριοποιούνται σε διαφορετικούς τομείς πολιτικής και διαθέτουν διαφορετικό βαθμό εμπειρίας στη διενέργεια τέτοιων επισκοπήσεων. Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις του δείγματος ανέρχονται σε 133, και διενεργήθηκαν από τις εξής τέσσερις γενικές διευθύνσεις: τη ΓΔ Περιβάλλοντος, τη ΓΔ Εσωτερικής Αγοράς, Βιομηχανίας, Επιχειρηματικότητας και ΜΜΕ, τη ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων και τη ΓΔ Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (βλέπε παράρτημα I)¹⁶. Εξ αυτών, οι 49 ήταν αξιολογήσεις (40) και έλεγχοι καταλληλότητας (9), και οι υπόλοιπες 84 εκ των υστέρων επισκοπήσεις που δεν ενέπιπταν στις δύο πρώτες κατηγορίες. Οι εν λόγω ΓΔ επελέγησαν βάσει του όγκου των εκ των υστέρων επισκοπήσεων για τις οποίες είναι αρμόδιες, όπως επίσης επειδή αποτελούν αντιπροσωπευτικό δείγμα της πείρας που έχει αποκτηθεί από την εφαρμογή στην πράξη των μεθόδων επισκόπησης που μετέρχεται η Επιτροπή. Επίσης, εξετάσαμε τα 105 νομοθετήματα που υποβλήθηκαν στις προαναφερθείσες 133 εκ των υστέρων επισκοπήσεις.

15

Προκειμένου να αξιολογηθεί η παρουσία ή μη ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης και το περιεχόμενο αυτών στην πρόσφατη νομοθεσία, εξετάσαμε επίσης και τα 34 νομοθετήματα που εγκρίθηκαν μεταξύ Ιουλίου του 2014 και τέλους του 2016 με πρωτοβουλία μίας εκ των επιλεγεισών ΓΔ (βλέπε παράρτημα ΙΙ).

16

Εξετάσαμε επίσης τη συμμόρφωση με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση» στην περίπτωση 29 εκτιμήσεων επιπτώσεων¹⁷ που κατάρτισαν οι τέσσερις επιλεγείσες ΓΔ μεταξύ 2014 και 2016, καθώς και στις περιπτώσεις των νομοθετικών προτάσεων που περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2017¹⁸.

17

Επιπλέον, κατά τον έλεγχο εξετάστηκε το πλαίσιο που εφαρμόζεται σε καθεμία από τις τέσσερις ΓΔ, καθώς και οι διαδικασίες που σχεδίασε η Γενική Γραμματεία και εφαρμόζονται σε όλη την Επιτροπή. Ο έλεγχος κάλυψε επίσης τις διαδικασίες ποιοτικού ελέγχου εν γένει και ειδικότερα τις εργασίες της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου.

18

Τέλος, εξετάσαμε τις εκ των υστέρων εργασίες των δύο συννομοθετών σχετικά με: α) τις τροποποιήσεις των ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης που περιλαμβάνονταν στις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής, β) την αντίδραση των συννομοθετών στις εκ των υστέρων επισκοπήσεις της Επιτροπής και γ) τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που διενεργούν οι ίδιοι οι συννομοθέτες.

19

Τα κριτήρια ελέγχου μας βασίζονται, αφενός, στις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής, κυρίως δε στις οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας του 2015¹⁹, οι οποίες εφαρμόζονται στις πρόσφατες εκ των υστέρων επισκοπήσεις και, αφετέρου, στις παλαιότερες κατευθυντήριες οδηγίες και τα πρότυπα της Επιτροπής για την αξιολόγηση²⁰ όσον αφορά τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις που προηγούνται του 2015. Επισκεφθήκαμε επίσης τον ΟΟΣΑ ώστε να συγκεντρώσουμε στοιχεία σχετικά με την ποιότητα των εργασιών εκ των υστέρων επισκόπησης.

20

Ο έλεγχος βασίστηκε επίσης σε εις βάθος έρευνα (που παρήγγειλε το ΕΕΣ) επί των συστημάτων εκ των υστέρων επισκόπησης της νομοθεσίας σε καθένα από τα κράτη μέλη της ΕΕ και σε τέσσερις χώρες εκτός ΕΕ, οι οποίες θεωρήθηκαν οι καλύτερες στην κατηγορία τους. Στόχος των εργασιών αυτών ήταν να κατανοηθεί καλύτερα σε τι σημείο προόδου βρίσκεται το σύστημα της Επιτροπής σε διεθνές επίπεδο.

21

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, το έργο μας συνέδραμε ομάδα πέντε εξωτερικών εμπειρογνωμόνων σε θέματα ρυθμιστικής πολιτικής και αξιολόγησης, προερχόμενων κυρίως από την ακαδημαϊκή κοινότητα και από ομάδες προβληματισμού. Η ομάδα αυτή συνεισέφερε στη διαμόρφωση της προσέγγισης του ελέγχου μας, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα ότι συνεκτιμήθηκαν οι περισσότερο λυσιτελείς πτυχές της εκ των υστέρων επισκόπησης.

Παρατήρησεις

Ευρύτατη χρήση τόσο των ρητρών επανεξέτασης όσο και των ρητρών παρακολούθησης αλλά έλλειψη κοινών κατευθυντήριων οδηγιών

22

Σκοπός των ρητρών επανεξέτασης είναι να διασφαλίζεται ότι η νομοθεσία στην οποία προβλέπονται θα υποβληθεί σε εκ των υστέρων επισκόπηση. Η μνεία τους είναι σημαντική όχι όμως και αρκετή. Πρέπει να είναι διατυπωμένες με σαφήνεια και να χρησιμοποιείται σαφής ορολογία, ενώ το προβλεπόμενο χρονοδιάγραμμα πρέπει να είναι σύμφωνο με το είδος της προβλεπόμενης εκ των υστέρων επισκόπησης. Τυχόν τροπολογίες που προτείνουν οι συννομοθέτες σε πρόταση της Επιτροπή δεν πρέπει να αποβαίνουν εις βάρος της σαφήνειας της ρήτρας. Θα πρέπει να προσφέρεται μια κοινώς αποδεκτή επεξήγηση των διαφορετικών όρων, ενώ θα πρέπει να μνημονεύονται και οι δυνητικές επιπλοκές στο χρονικό πλαίσιο ολοκλήρωσης των διαφορετικών ειδών επισκόπησης. Πέραν αυτού, οσάκις μια νομοθετική πράξη περιλαμβάνει ρήτρα επανεξέτασης, πρέπει επίσης, κατά κανόνα, να περιλαμβάνει και ρήτρες παρακολούθησης απευθυνόμενες στα κράτη μέλη, ούτως ώστε να καθίσταται δυνατή η συγκέντρωση δεδομένων σε επίπεδο κράτους μέλους ενόψει της επικείμενης εκ των υστέρων επισκόπησης.

23

Για τον σκοπό αυτό, στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν τα εξής:

1. αν υπάρχουν κατευθυντήριες οδηγίες για την κατάρτιση των ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης,
2. κατά πόσον προβλέπονται ρήτρες επανεξέτασης στις νομοθετικές πράξεις, η διατύπωση και το χρονοδιάγραμμα των ρητρών αυτών, καθώς και αν η εκάστοτε ρήτρα επανεξέτασης που περιλαμβάνεται στην πρόταση τροποποιήθηκε μέσω τροπολογιών των συννομοθετών,
3. η παρουσία ή μη ρητρών παρακολούθησης και ο πιθανός σύνδεσμος μεταξύ της απουσίας ρήτρας παρακολούθησης στη νομοθεσία και των παρατηρήσεων που διατυπώνονται στο πλαίσιο των εκ των υστέρων επισκοπήσεων σχετικά με τη διαθεσιμότητα ή την ποιότητα στοιχείων παρακολούθησης.

Απουσία διοργανικών κατευθυντήριων οδηγιών για την κατάρτιση των ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης

24

Μέχρι το 2017, η Επιτροπή δεν είχε εκπονήσει κατευθυντήριες οδηγίες για την κατάρτιση ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης. Στο πλαίσιο της αναθεώρησης των κατευθυντήριων οδηγιών για τη βελτίωση της νομοθεσίας και της σχετικής εργαλειοθήκης, η Επιτροπή εισήγαγε ένα εργαλείο που αφορά τις νομικές διατάξεις για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση²¹. Το συγκεκριμένο εργαλείο παρέχει πρακτικές οδηγίες για το τι πρέπει να περιλαμβάνεται τόσο στις ρήτρες παρακολούθησης όσο και στις ρήτρες επανεξέτασης στα σχέδια νομοθετικών πράξεων, ιδίως το χρονοδιάγραμμα, τις αρμοδιότητες και τις μεθοδολογίες για τη συλλογή δεδομένων. Διευκρινίζει ότι αξιολόγηση πρέπει κατά κανόνα να διεξάγεται όταν είναι διαθέσιμα δεδομένα που να καλύπτουν τουλάχιστον τρία πλήρη έτη παρέμβασης της ΕΕ. Οι άλλες/ενδιάμεσες εκ των υστέρων επισκοπήσεις που αναφέρονται στο εργαλείο αυτό είναι εκθέσεις μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, εκθέσεις εφαρμογής και εκθέσεις παρακολούθησης. Το εργαλείο αναφέρει ενδεικτικά παραδείγματα των ρητρών που πρέπει να προβλέπονται στη νομοθεσία για καθένα από αυτά τα είδη επισκόπησης.

25

Ούτε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο έχουν εκδώσει δικές τους κατευθυντήριες οδηγίες για την κατάρτιση ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης. Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής δεν απευθύνονται στους συννομοθέτες και «ο κοινός πρακτικός οδηγός»²² για τη σύνταξη των νομοθετικών κειμένων της ΕΕ δεν περιλαμβάνει ειδική μνεία στη σύνταξη των ρητρών παρακολούθησης ή επανεξέτασης. Τον Απρίλιο του 2016, τα τρία θεσμικά όργανα ενέκριναν διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, στην οποία υπογραμμίζεται η σημασία της συστηματικής εξέτασης του ενδεχομένου συμπερίληψης ρητρών επανεξέτασης στη νομοθεσία²³. Ωστόσο, η συμφωνία αυτή δεν είναι νομικά δεσμευτική²⁴ και μπορεί να θεωρηθεί πράξη μη δεσμευτικού δικαίου. Τα θεσμικά όργανα δεν έχουν εκδώσει λεπτομερείς οδηγίες για το συγκεκριμένο ζήτημα.

26

Στη μελέτη «Rolling Checklist on Review Clauses» που εκπόνησε η Υπηρεσία Έρευνας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου το 2017, οι ρήτρες επανεξέτασης κατηγοριοποιούνται σε δύο κατηγορίες υποχρεώσεων: στις βαρύνουσες (ή βασικές) και τις ήσσονες υποχρεώσεις επανεξέτασης. Οι βαρύνουσες υποχρεώσεις επιβάλλουν την πλήρη αξιολόγηση της νομοθεσίας, ενώ οι ήσσονες υποχρεώσεις αναφέρονται ως επί το πλείστον στις εκθέσεις εφαρμογής. Αυτό δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι σε διοργανικό επίπεδο οι όροι της αξιολόγησης που χρησιμοποιούνται στις ρήτρες επανεξέτασης γίνονται αντιληπτοί με τον ίδιο τρόπο, καθώς όπως αναγνωρίζεται στην εν λόγω μελέτη δεν υπάρχει συμπεφωνημένος ορισμός της ρήτρας επανεξέτασης που να ισχύει και για τα τρία όργανα.

27

Όσον αφορά το χρονοδιάγραμμα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εφαρμόζει παρόμοια προσέγγιση με την Επιτροπή, και ορίζει ότι υπάρχει ευρεία συναίνεση ως προς το ότι οι αξιολογήσεις εφαρμογής²⁵ δεν πρέπει να λαμβάνουν χώρα σε πρώιμο στάδιο: συνιστάται η παρέλευση τουλάχιστον τριών ετών από τη δρομολόγηση της παρέμβασης πολιτικής²⁶.

28

Το Συμβούλιο δεν έχει λάβει θέση επί της παρουσίας ή μη και του περιεχομένου των ρητρών επανεξέτασης στη νομοθεσία της ΕΕ. Δεν προκύπτει από πουθενά ότι το συγκεκριμένο ζήτημα έχει αποτελέσει αντικείμενο εσωτερικής διατομεακής ανάλυσης εντός του θεσμικού οργάνου.

Οι ρήτρες επανεξέτασης χρησιμοποιούνται ευρέως, αλλά συχνά είναι ασαφείς

29

Σχεδόν στο σύνολό τους (32 επί συνόλου 34), τα νομοθετήματα που ενέπιπταν στο πεδίο αρμοδιότητας των τεσσάρων ΓΔ του δείγματός μας και εγκρίθηκαν μεταξύ 2014 και 2016περιλάμβαναν ρήτρα επανεξέτασης. Η παρατήρηση αυτή επιβεβαιώθηκε από το έγγραφο «Rolling Checklist» του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του 2017 σχετικά με τις ρήτρες επανεξέτασης, στο οποίο αναφερόταν ότι το 80 % όλων των οδηγιών και το 58 % όλων των κανονισμών που εξετάστηκαν περιλαμβάνουν ρήτρα επανεξέτασης.

30

Ωστόσο, μόνο τα δύο τρίτα των νομοθετικών προτάσεων του δείγματός μας²⁷ περιλάμβαναν ήδη ρήτρα επανεξέτασης. Όταν η Επιτροπή προβαίνει απλώς στην τροποποίηση κείμενης νομοθεσίας, μπορεί να μην προτείνει ρήτρα επανεξέτασης, επειδή το συγκεκριμένο νομοθέτημα περιέχει ήδη ρήτρα επανεξέτασης. Παρ’ όλα αυτά, σε ορισμένες από αυτές τις περιπτώσεις, οι συννομοθέτες έκριναν απαραίτητη την αντικατάσταση ή την τροποποίηση των ισχυουσών ρητρών επανεξέτασης.

31

Στην πλειονότητά τους οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις που προβλέπονται στα 34 νομοθετήματα του δείγματος μπορούν προσεγγιστικά να ταξινομηθούν είτε ως αξιολογήσεις είτε ως εκθέσεις εφαρμογής, υλοποίησης ή εκθέσεις με συγκεκριμένο αντικείμενο. Ωστόσο, με τον τρόπο αυτό δεν αποσαφηνίζονται οι λεπτές διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των διαφόρων ειδών εκθέσεων, γεγονός που δυσχεραίνει με τη σειρά του την κατανόηση του τι πρέπει να εξετάζει η Επιτροπή και του είδους της έκθεσης που πρέπει να καταρτίσει (βλέπε πλαίσιο 1).

32

Είναι αδύνατο να συναχθεί ένας σαφής και συνεκτικός αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ του είδους της εκ των υστέρων επισκόπησης που προβλέπεται και του χρονοδιαγράμματός της. Παραδείγματος χάριν, σε μία περίπτωση, προβλέπεται η διεξαγωγή αξιολόγησης αφού παρέλθουν τρία έτη από την έναρξη ισχύος της πράξης, ενώ σε άλλη περίπτωση προβλέπεται η υποβολή έκθεσης εφαρμογής μόνο μετά την παρέλευση δέκα ετών. Εντός του δείγματος είναι αξιοσημείωτος ο όγκος των εκθέσεων υλοποίησης και εφαρμογής αλλά και των αξιολογήσεων, οι οποίες προβλεπόταν να καταρτιστούν τέσσερα έως πέντε έτη μετά την έναρξη ισχύος, μολονότι οι τρεις αυτοί τύποι εκθέσεων καλύπτουν διαφορετικές περιόδους του νομοθετικού κύκλου.

33

Μολονότι αναγνωρίζουμε τα πλεονεκτήματα της ευχέρειας που δίδεται στην Επιτροπή και στους συννομοθέτες να προσαρμόζουν τις ρήτρες επανεξέτασης κατά το δοκούν στις ειδικές ανάγκες κάθε νομοθετήματος, διαπιστώσαμε επίσης ότι δεν ήταν σαφή ούτε τα παραδοτέα που αναμένονταν βάσει της ρήτρας επανεξέτασης. Επιπλέον, υπάρχει ο κίνδυνος το χρονοδιάγραμμα που προβλέπεται για την εκ των υστέρων επισκόπηση να μην ανταποκρίνεται στα επιδιωκόμενα παραδοτέα.

34

Τα συγκεκριμένα ζητήματα ασυνέπειας τόσο στη διατύπωση όσο και στο χρονοδιάγραμμα διαπιστώθηκαν και για το άλλο κύριο δείγμα που χρησιμοποιήθηκε για τον έλεγχο αυτό, το οποίο περιλαμβάνει 133 εκ των υστέρων επισκοπήσεις που έπρεπε να παραδοθούν μεταξύ 2013 και 2016, και συνδέονται έτσι με παλαιότερες νομοθετικές πράξεις. Από τα ανωτέρω καταδεικνύεται ένα μακροχρόνιο πρόβλημα που αφορά τη διατύπωση των ρητρών επανεξέτασης στη νομοθεσία της ΕΕ.

Στα δύο τρία των περιπτώσεων χρησιμοποιήθηκαν ρήτρες παρακολούθησης

35

Το να παρακολουθούνται η υλοποίηση και η εφαρμογή της νομοθεσίας είναι ζωτικής σημασίας ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι είναι διαθέσιμα επαρκή αξιόπιστα και συγκρίσιμα δεδομένα προκειμένου να διενεργείται τεκμηριωμένα η εκ των υστέρων επισκόπησή της. Ως εκ τούτου, η συμπερίληψη ρητρών παρακολούθησης στη νομοθεσία, εφόσον κρίνεται σκόπιμο, είναι σημαντική προκειμένου να προσδιορίζεται το πλαίσιο βάσει του οποίου πρέπει να διατίθενται πληροφορίες στην Επιτροπή, ιδίως από τα κράτη μέλη.

36

Πάνω από τα δύο τρίτα (73 από τα 102²⁸) των νομοθετημάτων που εξετάστηκαν περιλάμβαναν ρήτρα παρακολούθησης που απευθυνόταν στα κράτη μέλη. Το φαινόμενο αυτό ήταν πολύ συχνότερο στην περίπτωση ορισμένων γενικών διευθύνσεων σε σύγκριση με άλλες. Ενώ η ΓΔ Περιβάλλοντος (24 από τα 27) και η ΓΔ Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (21 από τα 24) συμπεριλάμβαναν ρήτρες παρακολούθησης σε όλα σχεδόν τα νομοθετήματα που υπάγονταν στην αρμοδιότητά τους, στην περίπτωση της ΓΔ Εσωτερικής Αγοράς, Βιομηχανίας, Επιχειρηματικότητας και ΜΜΕ αυτό συνέβη σε λιγότερο από το ήμισυ των νομοθετημάτων του δείγματος (11 από τα 26), το οποίο μπορεί εν μέρει να αντικατοπτρίζει τον λιγότερο τεχνικό χαρακτήρα της νομοθεσίας του δείγματος.

37

Επιπλέον, σε πολλές εκ των υστέρων επισκοπήσεις επισημάνθηκε η ανάγκη θέσπισης ή βελτίωσης ρυθμίσεων παρακολούθησης με σκοπό τη βελτίωση της συλλογής δεδομένων.

38

Τα υπόλοιπα 29 νομοθετήματα δεν διέθεταν ρήτρες παρακολούθησης απευθυνόμενες στα κράτη μέλη. Σε τέσσερις από τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που διενεργήθηκαν για τις εν λόγω νομοθετικές πράξεις, επισημάνθηκε η απουσία ρήτρας παρακολούθησης, και υπογραμμίστηκε η ανάγκη θέσπισης ρυθμίσεων παρακολούθησης.

39

Από την αξιολόγηση της νομοθεσίας που εγκρίθηκε την περίοδο 2014-2020, διαπιστώνεται ότι η κατάσταση είναι παρόμοια: εννέα από τις 34 πράξεις δεν περιείχαν ρήτρα παρακολούθησης. Η πρόοδος που έχει σημειωθεί ως προς τη συστηματική συμπερίληψη ρητρών παρακολούθησης στη νομοθεσία δεν είναι μεγάλη.

40

Τον Ιούνιο του 2016 συγκροτήθηκε από τη Γενική Γραμματεία της Επιτροπής ειδική ομάδα εργασίας με αντικείμενο την παρακολούθηση και την ποσοτικοποίηση. Βασικός στόχος της είναι να υποστηρίζει τις εργασίες της Επιτροπής για βελτίωση της παρακολούθησης και της ποσοτικοποίησης του αντικτύπου των δράσεων της ΕΕ, μέσω εμπλουτισμού των γνώσεων και ανταλλαγής εμπειριών, ανταποκρινόμενη έτσι στην αδήριτη ανάγκη για παροχή πρακτικών συμβουλών και υποδεικνύοντας τρόπους με τους οποίους μπορεί να ποσοτικοποιηθεί ο αντίκτυπος των δράσεων της ΕΕ, ιδίως όταν η κανονιστική παρέμβαση αφορά τομείς όπου δεν υπάρχει μεγάλη πείρα. Στην εντολή της ομάδας εργασίας περιλαμβάνεται η έκδοση οδηγιών ή εγγράφων βέλτιστων πρακτικών, ωστόσο δεν έχει ακόμη καταρτιστεί κανένα σχετικό έγγραφο.

Η εκτέλεση και ο ποιοτικός έλεγχος των εκ των υστέρων επισκοπήσεων δεν χαρακτηρίζονται από συνοχή

41

Η ποιότητα του πλαισίου που ρυθμίζει τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις (οδηγίες, περιλαμβανομένης της εργαλειοθήκης) είναι καταλυτικής σημασίας, όπως και η εκτέλεσή του στην πράξη. Υπό αυτό το πρίσμα, εξετάσαμε:

• το πλαίσιο που εφαρμόζουν τα διάφορα θεσμικά όργανα για τη διενέργεια των εκ των υστέρων επισκοπήσεων,
• το κατά πόσον οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις διενεργούνται εμπρόθεσμα,
• τις μεθοδολογίες που χρησιμοποιούνται και κατά πόσον επεξηγούνται,
• τους περιορισμούς που ισχύουν ως προς τη διάθεση δεδομένων και τον βαθμό στον οποίο έχουν εντοπιστεί,
• τους μηχανισμούς εσωτερικού ελέγχου ποιότητας,
• τον ρόλο της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου.

Βελτιωμένο αλλά ελλιπές το πλαίσιο των εκ των υστέρων επισκοπήσεων

42

Η Γενική Γραμματεία της Επιτροπής διαδραματίζει κεντρικό ρόλο στην εκπόνηση, την ανάπτυξη και την εποπτεία των κατευθυντηρίων οδηγιών και των βέλτιστων πρακτικών στον τομέα της κανονιστικής πολιτικής. Ασχολείται συγκεκριμένα με τη σύνταξη των κατευθυντήριων οδηγιών, την εξασφάλιση της συνεκτικής εφαρμογής τους από τις διάφορες ΓΔ, τη λειτουργία διάφορων διυπηρεσιακών δικτύων σχετικά με τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις (π.χ. τεχνική ομάδα εργασίας για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση) και τη διάδραση με τρίτους ενδιαφερόμενους που δραστηριοποιούνται στον τομέα (κράτη μέλη, ακαδημαϊκοί, διεθνείς οργανισμοί όπως ο ΟΟΣΑ κ.λπ.)

43

Συγκεκριμένα, η Γενική Γραμματεία ανέλαβε τα ηνία της προπαρασκευής των κατευθυντηρίων οδηγιών για τη βελτίωση της νομοθεσίας και της οικείας εργαλειοθήκης του 2015, καθώς και της αναθεώρησής τους το 2017. Οι κατευθυντήριες αυτές οδηγίες παρέχουν ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο που διέπει τις εργασίες αξιολόγησης των υπηρεσιών της Επιτροπής. Η εργαλειοθήκη περιλαμβάνει κεφάλαιο αφιερωμένο στις αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας²⁹, ενώ μια σειρά άλλων εργαλείων μπορούν να εφαρμόζονται σε συγκεκριμένες πτυχές των εκ των υστέρων επισκοπήσεων.

44

Ωστόσο, οι κατευθυντήριες οδηγίες δεν κάλυπταν εκ των υστέρων επισκοπήσεις που δεν ήταν αξιολογήσεις μέχρι το 2017. Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις δεν δεσμεύονται από αυστηρά πρότυπα ποιοτικού ελέγχου όπως αυτά που απαιτούνται για τις αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας, παρά το γεγονός ότι ενδεχομένως να βασίζονται σε παρόμοιες εργασίες από άποψη φύσης, διάρκειας και κόστους. Ως αποτέλεσμα, οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις εκτός των αξιολογήσεων μπορούν να διενεργούνται σύμφωνα με πολλές διαφορετικές πρακτικές, κατάσταση που συνεπάγεται ανομοιομορφία ως προς το επίπεδο ποιότητας. Το 2017 ήταν περιορισμένος ο βαθμός των επισκοπήσεων που περιλήφθηκαν.

45

Οι συννομοθέτες μπορούν επίσης να διενεργούν τις δικές τους εκ των υστέρων επισκοπήσεις και να εκδίδουν δικές τους κατευθυντήριες οδηγίες. Παρότι το Συμβούλιο δεν έχει εκπονήσει κατευθυντήριες οδηγίες και δεν διενήργησε καμία εκ των υστέρων επισκόπηση κατά την περίοδο 2013-2016, το Κοινοβούλιο έχει συγκροτήσει την Υπηρεσία Έρευνας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου η οποία, από το 2013, διαθέτει μάλιστα μονάδα εκ των υστέρων αξιολόγησης. Η συγκεκριμένη μονάδα διενεργεί εκ των υστέρων επισκοπήσεις τις οποίες αποκαλεί «ευρωπαϊκές αξιολογήσεις εφαρμογής», οι οποίες χρησιμεύουν ως βασικά έγγραφα τεκμηρίωσης που χρησιμοποιούν κοινοβουλευτικές επιτροπές κατά την κατάρτιση εκθέσεων εφαρμογής³⁰. Ακολουθεί εσωτερικές οδηγίες για τη διενέργεια των αξιολογήσεων αυτών, ενώ όσον αφορά τη μεθοδολογία, οι οδηγίες αυτές εμπνέονται σε μεγάλο βαθμό από τις οδηγίες της Επιτροπής.

Η Επιτροπή σπανίως εξηγούσε στους συννομοθέτες τους λόγους καθυστέρησης των εκ των υστέρων επισκοπήσεων

46

Η έγκαιρη διενέργεια μιας εκ των υστέρων επισκόπησης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποτελεί, αφενός, εύλογη προσδοκία των συννομοθετών και των ενδιαφερόμενων μερών και, αφετέρου, νομική υποχρέωση, οσάκις η εκ των υστέρων επισκόπηση προβλέπεται εκ του νόμου.

47

Γενικώς, οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δεν διενεργούνται εμπρόθεσμα (69 από τις 85) και οι καθυστερήσεις σπανίως δικαιολογούνται. Ο μέσος χρόνος καθυστέρησης των εκ των υστέρων επισκοπήσεων του δείγματος μόλις υπερβαίνει το ένα έτος³¹ σε σύγκριση με τη νομική υποχρέωση που έχουν σχεδιαστεί να εκπληρώσουν, μολονότι ενδέχεται η εμβέλεια και το βάθος των εν λόγω εκ των υστέρων επισκοπήσεων να υπερβαίνουν τα προβλεπόμενα στη νομοθεσία³². Η καθυστέρηση αυτή αφορά ευρύτατο φάσμα εκ των υστέρων επισκοπήσεων και, δεδομένης της έμφασης που δίνει η Επιτροπή στις αξιολογήσεις, αξίζει να σημειωθεί ότι ο μέσος χρόνος καθυστέρησης για τις αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας ξεπερνά ελαφρώς τους 16 μήνες. Αυτό μπορεί να εξηγηθεί από καθυστερήσεις κατά τη μεταφορά της νομοθεσίας από τα κράτη μέλη στο εθνικό τους δίκαιο (στις οποίες οφείλονται παραδείγματος χάριν οι καθυστερημένες αξιολογήσεις της συμμόρφωσης), κατά την εφαρμογή ή/και την υποβολή στοιχείων από τα κράτη μέλη.

48

Η μέση καθυστέρηση που σημειώνεται έως την ολοκλήρωση μιας εκ των υστέρων επισκόπησης είναι σημαντική. Συναφώς, αξίζει να ληφθεί υπόψη, αφενός, ότι κατά τον σχεδιασμό των ρητρών επανεξέτασης δεν συνεκτιμάται πάντα το χρονοδιάγραμμα που ενδείκνυται για κάθε είδος εκ των υστέρων επισκόπησης (βλέπε σημεία 32 έως 34) και, αφετέρου, η ανάγκη να παραδίδει η Επιτροπή ολοκληρωμένες εκ των υστέρων επισκοπήσεις ώστε να εκπληρώνει τη δέσμευσή της για συμμόρφωση με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση». Το γεγονός ότι η Επιτροπή πρέπει να επιτύχει μια ισορροπία μεταξύ της τήρησης του χρονοδιαγράμματος, του σεβασμού της αρχής «πρώτα αξιολόγηση» και ποιοτικών προϊόντων εξηγεί αναμφίβολα σε πολλές περιπτώσεις τις καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση των εκ των υστέρων επισκοπήσεων. Ωστόσο, ελάχιστα είναι τα στοιχεία για περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή εξήγησε την κατάσταση αυτή στους συννομοθέτες, προκειμένου να δικαιολογήσει την καθυστέρηση στην ολοκλήρωση μιας εκ των υστέρων επισκόπησης.

Ανομοιογενής εφαρμογή της μεθοδολογίας

49

Στην εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας τονίζεται η σημασία της αναγνώρισης των δυσκολιών που ανακύπτουν κατά τη διάρκεια μιας αξιολόγησης τόσο όσον αφορά μεθοδολογικές πτυχές όσο και τη συλλογή δεδομένων³³. Δεδομένης της σημασίας που δίνει η Επιτροπή στην τεκμηριωμένη χάραξη πολιτικών, η αξιοπιστία των συμπερασμάτων της θα ενισχυόταν από τον ορθό προσδιορισμό της μεθοδολογίας, συμπεριλαμβανομένων των εργαλείων συλλογής και ανάλυσης δεδομένων, σε όλες τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις με αξιολογικό περιεχόμενο (όχι μόνον στις αξιολογήσεις), καθώς και από την αιτιολόγηση της επιλογής της μεθοδολογίας. Αυτό θα διευκόλυνε επίσης την κατανόηση και, εφόσον κρινόταν σκόπιμο, θα καθιστούσε δυνατή την επανάληψη των εργασιών που εκτελέστηκαν για την εξαγωγή των συμπερασμάτων.

50

Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε στις ολοκληρωμένες εκ των υστέρων επισκοπήσεις του δείγματός μας δεν διακρίνεται από κάποια συνεκτική προσέγγιση³⁴. Παρότι στην πλειονότητα των περιπτώσεων η μεθοδολογία που επελέγη περιγράφεται, η περιγραφή αυτή ήταν εμπεριστατωμένη (ήτοι κάλυπτε τόσο τα εργαλεία συλλογής όσο και τα εργαλεία ανάλυσης δεδομένων) σε λίγο περισσότερο από το ήμισυ των εκ των υστέρων επισκοπήσεων. Η επιλογή της εκάστοτε μεθοδολογίας αιτιολογείται σε λίγο περισσότερο από το ένα τρίτο των εκ των υστέρων επισκοπήσεων. Επισημάναμε επίσης σημαντικές διακυμάνσεις όσον αφορά την ποιότητα και την πληρότητα των πληροφοριών που παρέχονται σχετικά με τη μεθοδολογία. Μεταξύ των εκ των υστέρων επισκοπήσεων του δείγματος, 14 αξιολογήσεις δημοσιεύθηκαν το 2016, αφότου τέθηκαν σε εφαρμογή οι κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Αν και οι αξιολογήσεις αυτές πληρούσαν σε όλες τις περιπτώσεις τα πέντε κριτήρια³⁵ που επιτάσσουν οι κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας, ενίοτε δεν περιλάμβαναν αιτιολόγηση της επιλογής της μεθοδολογίας.

Το ζήτημα των περιορισμών όσον αφορά τη διάθεση δεδομένων έχει αναγνωριστεί και έχουν ληφθεί διορθωτικά μέτρα, τα οποία όμως δεν έχουν αποφέρει απτά αποτελέσματα

51

Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις πρέπει να παρέχουν στους αναγνώστες επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τα στοιχεία επί των οποίων βασίζει η Επιτροπή τα συμπεράσματά της.

52

Ως έναν βαθμό, οι περιορισμοί ως προς τη διάθεση δεδομένων αποτελούν εγγενές στοιχείο των περισσότερων εκ των υστέρων επισκοπήσεων που καλύπτουν όλη την ΕΕ, λόγω των δυσκολιών που παρουσιάζει η συλλογή και αντιπαραβολή δεδομένων σχετικά με περίπλοκα ζητήματα από διαφορετικές έννομες τάξεις. Ως εκ τούτου, οι περισσότερες εκ των υστέρων επισκοπήσεις πρέπει να μνημονεύουν τυχόν περιορισμούς ως προς τη διάθεση δεδομένων που έχουν χρησιμοποιηθεί ούτως ώστε να είναι σαφές στους συννομοθέτες και τα ενδιαφερόμενα μέρη ποια συμπεράσματα τεκμηριώνονται με στοιχεία και ποια όχι.

53

Στα δύο τρίτα των 80 ολοκληρωθεισών εκ των υστέρων επισκοπήσεων που εξετάστηκαν αναγνωρίζονται περιορισμοί στα δεδομένα στα οποία βασίστηκαν οι εργασίες της εκ των υστέρων επισκόπησης³⁶. Τα κύρια προβλήματα που εντοπίστηκαν είναι η μη πληρότητα ή η απουσία στοιχείων, η ποιότητα των στοιχείων και ζητήματα σχετικά με τις διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη (μικρό ποσοστό ανταπόκρισης, αντιπροσωπευτικότητα των απαντήσεων κ.λπ.).

54

Σε κάποιες περιπτώσεις, οι περιορισμοί ως προς τη διάθεση δεδομένων οφείλονται στην έλλειψη παρακολούθησης (βλέπε επίσης σημεία 38 και 39) και ορισμένες φορές το ζήτημα αυτό συνδέεται με το γεγονός ότι οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις διενεργούνται σε ακατάλληλη χρονική στιγμή (βλέπε σημεία 32 έως 34). Ωστόσο, σε ορισμένες εκ των υστέρων επισκοπήσεις επεξηγείται ο τρόπος με τον οποίο διευθετήθηκαν οι περιορισμοί αυτοί (βλέπε πλαίσιο 2).

55

Οι περιορισμοί ως προς τη διάθεση δεδομένων είναι πολύ πιθανό να παραμείνουν μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις με τις οποίες θα εξακολουθήσει να έρχεται αντιμέτωπη η Επιτροπή στην προσπάθειά της να διασφαλίζει τη συστηματική διεξαγωγή υψηλής ποιότητας εργασιών στο πλαίσιο των εκ των υστέρων επισκοπήσεων. Για καμία από τις γενικές διευθύνσεις του δείγματός μας δεν μπορεί να ειπωθεί ότι διαθέτει μια συστηματική συνολική προσέγγιση όσον αφορά τα προβλήματα που σχετίζονται με τη διαθεσιμότητα και την ποιότητα των δεδομένων. Ωστόσο, πολλές εξ αυτών λαμβάνουν διαφορετικά μέτρα προκειμένου να βελτιώσουν την ικανότητά τους να συλλέγουν και να διαχειρίζονται δεδομένα (βλέπε πλαίσιο 3).

56

Από την επικαιροποίησή της το 2017, η εργαλειοθήκη περιέχει σύσταση, σύμφωνα με την οποία πρέπει να περιλαμβάνεται σαφής εκτίμηση των περιορισμών που παρουσιάστηκαν ως προς τη συλλογή και τη μοντελοποίηση δεδομένων, καθώς και αντίστοιχη αξιολόγηση της βαρύτητας των αποδεικτικών στοιχείων που τεκμηριώνουν τα συμπεράσματα της αξιολόγησης. Πέραν αυτού, η Γενική Γραμματεία προεδρεύει επίσης ομάδας εργασίας ειδικά για την παρακολούθηση και την ποσοτικοποίηση, η οποία υποστηρίζει τις εργασίες της Επιτροπής σχετικά με τη βελτίωση της παρακολούθησης και της ποσοτικοποίησης του αντικτύπου των δράσεων της ΕΕ, μέσω του εμπλουτισμού των γνώσεων και της ανταλλαγής εμπειριών (βλέπε σημείο 40).

Οι αξιολογήσεις και οι έλεγχοι καταλληλότητας υπόκεινται σε συστηματικό έλεγχο ποιότητας, δεν συμβαίνει όμως το ίδιο και με τις άλλες εκ των υστέρων επισκοπήσεις

57

Η ποιότητα των εκ των υστέρων επισκοπήσεων είναι θεμελιώδης σημασίας προκειμένου να διασφαλίζεται η ποιότητα τυχόν επακόλουθων δράσεων στο πλαίσιο του νομοθετικού κύκλου. Η Επιτροπή τονίζει στην εργαλειοθήκη της ότι η ποιότητα των εργασιών αξιολόγησης πρέπει να ελέγχεται διαρκώς, ιδίως μέσω μιας διυπηρεσιακής διευθύνουσας ομάδας, η οποία μπορεί να συνεισφέρει την εμπειρογνωσία της και να διασφαλίζει ότι λαμβάνονται υπόψη διαφορετικές οπτικές γωνίες, οι οποίες και αναλύονται χάριν βελτίωσης της συνολικής ποιότητας. Η αρχή του ελέγχου ποιότητας μπορεί να επεκταθεί σε όλες τις εργασίες της εκ των προτέρων επισκόπησης με αξιολογικό περιεχόμενο. Επιπλέον, η διαδικασία ποιοτικού ελέγχου που εφαρμόζεται για τις εξωτερικές μελέτες που υποστηρίζουν μια εκ των υστέρων επισκόπηση, όπως και για τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που διενεργούνται εσωτερικά, πρέπει πάντα να τεκμηριώνεται.

58

Η χρήση διυπηρεσιακών διευθυνουσών ομάδων έχει καθιερωθεί όσον αφορά τις αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας. Σε όλες τις αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας του δείγματος χρησιμοποιήθηκε διυπηρεσιακή διευθύνουσα ομάδα, η οποία κάλυπτε και τις υποστηρικτικές μελέτες. Ωστόσο, αυτό συνέβαινε σπάνια για άλλα είδη εκ των υστέρων επισκόπησης, παρότι σημαντικός αριθμός αυτών (40) περιείχε αξιολογικά στοιχεία. Οι εν λόγω εκ των υστέρων επισκοπήσεις, όπως οι αξιολογήσεις και οι έλεγχοι καταλληλότητας, μπορούν να αποτελούν αντικείμενο διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων, κάτι που γίνεται συχνά. Ωστόσο, οι διαβουλεύσεις αυτές λαμβάνουν χώρα σε πολύ προχωρημένο στάδιο της διαδικασίας της εκ των υστέρων εξέτασης, αφορούν αποκλειστικά την έκθεση της Επιτροπής, δεν καλύπτουν τις υποστηρικτικές μελέτες και εστιάζουν στην ευθυγράμμιση των θέσεων των γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής.

59

Οι εξωτερικές μελέτες που εκπονούνται προς υποστήριξη των εκ των υστέρων επισκοπήσεων (πλην των αξιολογήσεων) δεν υπόκεινται συστηματικά σε τυπική αξιολόγηση ως προς την ποιότητά τους. Η υποχρεωτική συμπλήρωση εντύπου ποιοτικής αξιολόγησης προβλέπεται μόνον για μελέτες που καταρτίζονται προς υποστήριξη αξιολογήσεων. Όταν μια διαδικασία εκ των υστέρων επισκόπησης διενεργείται εσωτερικά, υποβάλλεται πράγματι σε έλεγχο ποιότητας εντός κάθε γενικής διεύθυνσης, ο οποίος όμως σπανίως τεκμηριώνεται, ενώ δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να καταδεικνύουν τη χρήση σαφών κριτηρίων ή οδηγιών για τον έλεγχο ποιότητας που εφαρμόζεται στο συγκεκριμένο είδος εκ των υστέρων επισκόπησης.

Ο ολοένα αυξανόμενος αντίκτυπος της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου στον έλεγχο της ποιότητας

60

Προκειμένου να διασφαλιστούν η ποιότητα και η διαφάνεια των εκ των προτέρων εκτιμήσεων επιπτώσεων και των εκ των υστέρων επισκοπήσεων, είναι καταλυτικής σημασίας η ύπαρξη ενός εποπτικού οργάνου. Αυτό υπογραμμίστηκε από τον ΟΟΣΑ στη σύστασή του του 2012 για την κανονιστική πολιτική και διακυβέρνηση.

61

Στο πλαίσιο της ΕΕ, η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου εκπληρώνει τον ρόλο αυτό από το 2015. Διαδέχθηκε την επιτροπή εκτίμησης επιπτώσεων της Επιτροπής. Η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου απαρτίζεται από επτά μέλη πλήρους απασχόλησης (εκ των οποίων τέσσερα αποσπασμένα από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τρία με εξωτερική πρόσληψη). Συγκριτικά με την επιτροπή εκτίμησης επιπτώσεων, η εντολή της έχει διευρυνθεί ώστε να καλύπτει αξιολογήσεις και ελέγχους καταλληλότητας. Πρόκειται για θετική εξέλιξη που δίνει προβάδισμα στο όργανο της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένο με την εποπτεία της κανονιστικής ποιότητας σε σύγκριση με πολλούς ομότιμους του στην ΕΕ και πέραν αυτής (βλέπε πλαίσιο 4). Ωστόσο, όσες εκ των υστέρων επισκοπήσεις δεν είναι αξιολογήσεις δεν εμπίπτουν στο πεδίο αρμοδιότητας της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου.

62

Ο αριθμός των αρνητικών γνωμών που εξέδωσε η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου σχετικά με εκτιμήσεις επιπτώσεων και αξιολογήσεις, υποδεικνύει την εν τοις πράγμασι ανεξαρτησία της. Ωστόσο, η έλλειψη δικής της γραμματείας, ιεραρχικά ανεξάρτητης από τη Γενική Γραμματεία της Επιτροπής, θέτει σε κίνδυνο την ανεξαρτησία της. Επιπλέον, τυχόν άσκηση εκ μέρους του προέδρου της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου της προεδρίας στην πλατφόρμα ενδιαφερομένων μερών που διαχειρίζεται η Γενική Γραμματεία (πλατφόρμα REFIT) θα μπορούσε να περιπλέξει τα διακριτά όρια της ανεξαρτησίας της.

Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις κατά γενικό κανόνα δημοσιοποιούνται· ωστόσο, τα απoτελέσματά τους, αν και σαφή, δεν χρησιμοποιούνται πάντα στις εκ των προτέρων εκτιμήσεις επιπτώσεων

63

Η δημοσίευση και η γνωστοποίηση των διαπιστώσεων και των συμπερασμάτων των εκ των υστέρων επισκοπήσεων συντελούν στο να προωθηθεί η ενεργός χρήση της εκ των υστέρων επισκόπησης και των διαπιστώσεών της στο ευρύτερο δυνατό κοινό. Για τον σκοπό αυτό, στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε κατά πόσον:

• οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις ήταν διαθέσιμες στο ευρύ κοινό και το περιεχόμενό τους σαφές,
• οι συννομοθέτες αντιδρούσαν άμεσα στις εκ των υστέρων επισκοπήσεις,
• οι εκτιμήσεις επιπτώσεων που καταρτίζονταν για νέες νομοθετικές πρωτοβουλίες λάμβαναν υπόψη τις διενεργηθείσες εκ των υστέρων επισκοπήσεις.

Συνολικά, οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις δημοσιοποιούνται και τα αποτελέσματά τους είναι σαφή, αλλά πρέπει να ενισχυθεί η παρακολούθηση της συνέχειας που δίδεται σε αυτές

64

Χάριν διαφάνειας, οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις που ολοκληρώνονται πρέπει να καθίστανται διαθέσιμες στο ευρύ κοινό. Οι εν λόγω εκ των υστέρων επισκοπήσεις πρέπει να καταλήγουν σε σαφή αποτελέσματα, ήτοι η έκθεση της Επιτροπής πρέπει να προσδιορίζει τα επόμενα βήματα που πρέπει να γίνουν. Σύμφωνα με την εργαλειοθήκη, η χρήση ενός σχεδίου δράσης για την παρακολούθηση της συνέχειας που δίδεται συνιστά ορθή πρακτική για τις αξιολογήσεις μετά το 2015, καθώς με τον τρόπο αυτό διευκολύνεται η από μέρους των γενικών διευθύνσεων παρακολούθηση της υλοποίησης των μέτρων που πρέπει να ληφθούν.

65

Σε σχεδόν όλες τις περιπτώσεις, οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις του δείγματος ήταν διαθέσιμες στο ευρύ κοινό. Οι εκθέσεις της Επιτροπής και τα σχετικά έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (SWD) ήταν πάντα διαθέσιμα. Οι υποστηρικτικές μελέτες που συνόδευαν τις ολοκληρωμένες εκ των υστέρων επισκοπήσεις του δείγματος, πλην δύο περιπτώσεων, ήταν επίσης διαθέσιμες στο διαδίκτυο, εκτός αν αυτό αποκλειόταν από ρήτρες εμπιστευτικότητας. Οι μελέτες αυτές βρίσκονταν συνήθως αναρτημένες στη θεματική ιστοσελίδα της γενικής διεύθυνσης.

66

Παρά τη διαθεσιμότητα των περισσότερων εκ των υστέρων αξιολογήσεων στο ευρύ κοινό, σε ορισμένες περιπτώσεις, το έγγραφο της Επιτροπής (έκθεση ή έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής) δεν περιείχε υπερσύνδεσμο προς την υποστηρικτική μελέτη ή σαφή παραπομπή σε αυτήν, και σε άλλες περιπτώσεις η υποστηρικτική μελέτη δεν είχε δημοσιευθεί ταυτόχρονα με την έκθεση της Επιτροπής.

67

Στη συντριπτική πλειονότητα (79) των 88 ολοκληρωμένων εκ των υστέρων επισκοπήσεων που αξιολογήσαμε, αναφέρονταν σαφή αποτελέσματα ή/και τα επόμενα βήματα, ενώ υποδεικνύονταν οι δράσεις (νομοθετικές ή μη) που σκόπευε να λάβει η Επιτροπή. Κατά κανόνα αυτά αναφέρονταν στη συμπερασματική ενότητα του επίσημου εγγράφου της Επιτροπής που συνιστά την εκ των υστέρων επισκόπηση. Σε πιο πρόσφατες εκθέσεις της Επιτροπής παρατηρήθηκε η τάση για συνεκτικότερη παρουσίαση των συμπερασμάτων και των επόμενων βημάτων, χωρίς όμως αυτό να αποτελεί ακόμη καθιερωμένη πρακτική.

68

Παρά τη σαφή μνεία στα επόμενα βήματα που γίνεται στις περισσότερες εκθέσεις της Επιτροπής, η υποβολή στοιχείων για τη συνέχεια που δίδεται δεν αποτελεί ακόμη καθιερωμένη πρακτική σε καμία από τις γενικές διευθύνσεις του δείγματος. Παρ’ όλα αυτά, σε διάφορες γενικές διευθύνσεις χρησιμοποιούνται από τους αρμόδιους για την αξιολόγηση υπαλλήλους ή είναι διαθέσιμες σε αυτούς διάφορες ενδιαφέρουσες πρακτικές για τη βελτίωση της συνέχειας που δίδεται στα εφαρμόσιμα συμπεράσματα της εκ των υστέρων επισκόπησης. Παραδείγματος χάριν, η ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων ανέπτυξε ένα υπόδειγμα για τη συνέχεια που δίδεται, βάσει των προτάσεων που περιλαμβάνει η εργαλειοθήκη.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σπανίως μοιράζονται απευθείας με την Επιτροπή την αντίδρασή τους σχετικά με τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις

69

Οποιαδήποτε αντίδραση εκ μέρους των συννομοθετών στις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που καταρτίζει η Επιτροπή (π.χ. η εγγραφή της εκ των υστέρων επισκόπησης στην ημερήσια διάταξη της σχετικής επιτροπής του ΕΚ ή ομάδας εργασίας του Συμβουλίου) εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος θα αποτελούσε ένα βοήθημα για την Επιτροπή κατά την κατάρτιση του σχεδίου δράσης για τη συνέχεια που πρέπει να δοθεί. Σύμφωνα με την εργαλειοθήκη, τα εν λόγω σχέδια δράσης πρέπει να καταρτίζονται εντός έξι μηνών από τη δημοσίευση.

70

Από ημερήσιες διατάξεις ή πρακτικά επιτροπών ή ομάδων εργασίας, διαπιστώσαμε ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σπανίως αντιδρούσαν στις εκθέσεις της Επιτροπής που τους υποβάλλονταν εντός εξαμήνου από τη δημοσίευσή τους (το έπραξαν σε 17 και 27 περιπτώσεις αντίστοιχα, επί συνόλου 77). Από τα ανωτέρω βέβαια δεν φαίνεται το γεγονός ότι οι συννομοθέτες μπορούν να λάβουν υπόψη τις εκθέσεις της Επιτροπής και να κάνουν χρήση αυτών σε μεταγενέστερο στάδιο ή εντός διαφορετικού πλαισίου (π.χ. ακροάσεις ή εσωτερικές ομάδες εργασίας). Έτσι, η πρωταρχική λειτουργία των εκ των υστέρων επισκοπήσεων της Επιτροπής, που είναι η ενημέρωση των συννομοθετών κατά τις εργασίες τους, μπορεί να θεωρηθεί ότι εκπληρώνεται. Ωστόσο, το γεγονός ότι σπανίως εισπράττει η Επιτροπή την άμεση αντίδρασή τους σημαίνει ότι χάνει ουσιαστικά την ευκαιρία να τις αξιοποιήσει στο πλαίσιο των περαιτέρω εργασιών της, με αρνητικό ενδεχομένως αντίκτυπο για τον κύκλο της βελτίωσης της νομοθεσίας.

Οι περισσότερες νέες πρωτοβουλίες συμμορφώνονται με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση»

71

Οι εκ των προτέρων εκτιμήσεις επιπτώσεων πρέπει να βασίζονται σε προηγούμενες εργασίες αξιολόγησης, σύμφωνα με την αρχή της Επιτροπής «πρώτα αξιολόγηση», μεταξύ αυτών και οι αποκαλούμενες ταυτόχρονες αξιολογήσεις/εκτιμήσεις επιπτώσεων (αξιολογήσεις που διενεργούνται παράλληλα με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων). Η Γενική Γραμματεία της Επιτροπής συμπεριέλαβε την αρχή αυτή ως βασικό δείκτη επιδόσεων, με στόχο να έχει προηγηθεί αξιολόγηση για το 60 % των εκτιμήσεων επιπτώσεων για μεγάλες νομοθετικές πρωτοβουλίες.

72

Από το δείγμα των 29 εκτιμήσεων επιπτώσεων που εγκρίθηκαν μεταξύ 2014 και 2016 και εμπίπτουν στην εμβέλεια του ελέγχου, οι έξι δεν συμμορφώνονταν με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση», όπως την όρισε η Επιτροπή το 2010. Αυτό σημαίνει ότι οι εν λόγω εκτιμήσεις επιπτώσεων δεν παραπέμπουν σε προηγούμενη εκ των υστέρων επισκόπηση, δίχως να υπάρχει κάποιος εμφανής σχετικός λόγος (βλέπε πλαίσιο 5). Αναγνωρίζουμε ότι μερικές από τις εν λόγω εκτιμήσεις επιπτώσεων είχαν ξεκινήσει προτού η Επιτροπή αναλάβει το 2013 τη δέσμευση να εφαρμόζει συστηματικά την αρχή «πρώτα αξιολόγηση». Η ετήσια έκθεση της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου για το 2016 επεσήμανε ότι η Επιτροπή είχε τηρήσει την αρχή «πρώτα αξιολόγηση» στο 50 % των εκτιμήσεων επιπτώσεων που υπέβαλε σε έλεγχο. Από τα πλέον πρόσφατα αριθμητικά στοιχεία που έχει στη διάθεσή της η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου φαίνεται μια βελτίωση, δεδομένου ότι το 2017, το 75 % των εκτιμήσεων επιπτώσεων συμμορφώνονται με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση».

73

Οι ταυτόχρονες αξιολογήσεις / εκτιμήσεις επιπτώσεων φέρουν δύο εγγενείς κινδύνους. Πρώτον, σε κίνδυνο τίθεται η ανεξαρτησία της διαδικασίας αξιολόγησης από τη διαδικασία εκτίμησης επιπτώσεων. Δεύτερον, σε κίνδυνο τίθεται επίσης η προστιθέμενη αξία της αξιολόγησης για την εκτίμηση επιπτώσεων, κάθε φορά που η πρώτη δεν καταρτίζεται εγκαίρως. Από το δείγμα των εκ των υστέρων επισκοπήσεων που διενεργήθηκαν την περίοδο 2013-2016, υπάρχουν πέντε ολοκληρωμένες ή εν εξελίξει ταυτόχρονες αξιολογήσεις / εκτιμήσεις επιπτώσεων. Όσον αφορά τις δύο ολοκληρωμένες, το ζήτημα της έγκαιρης παράδοσης είχε καταλυτικό αντίκτυπο στην αξία και τη χρησιμότητα των αξιολογήσεων.

74

Σύμφωνα με το πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2017, 27 από τις 32 νομοθετικές πρωτοβουλίες βασίστηκαν σε εκ των υστέρων επισκόπηση. Από τις υπόλοιπες πέντε, στις τρεις περιπτώσεις οι πρωτοβουλίες αφορούσαν νέους νομοθετικούς τομείς και για τον λόγο αυτό δεν χρειαζόταν να ασχοληθούν με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση». Σε μία περίπτωση, εφαρμόστηκε εξαίρεση λόγω του ότι είχε ήδη διενεργηθεί σημαντικός όγκος εργασιών αξιολόγησης νωρίτερα. Σε άλλη περίπτωση δεν υπήρχαν επαρκή δεδομένα ώστε να λάβει χώρα εκ των υστέρων επισκόπηση.

Το πρόγραμμα REFIT ενέχει αοριστία

75

Το πρόγραμμα REFIT θεσπίστηκε το 2012 προκειμένου να διασφαλίζει ότι η νομοθεσία της ΕΕ εξυπηρετεί αποτελεσματικά τον σκοπό της. Όταν δημοσιεύθηκαν οι κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας το 2015, η Επιτροπή διατήρησε χωριστά το πρόγραμμα REFIT. Με την αναθεώρηση του 2017, το REFIT περιλήφθηκε στην εργαλειοθήκη, αλλά στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής παρουσιάζεται ακόμη ως χωριστή πρωτοβουλία. Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν η λυσιτέλεια του προγράμματος REFIT και η συμπληρωματικότητά του με το θεματολόγιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας.

76

Το πρόγραμμα REFIT αποτελεί απόρροια και βασίζεται σε αριθμό προηγούμενων πρωτοβουλιών που αποσκοπούσαν στην ανάπτυξη μιας συστηματικότερης προσέγγισης για τη μείωση της επιβάρυνσης και τη διαχείριση του νομοθετικού κεκτημένου της ΕΕ. Ωστόσο, ο βαθμός στον οποίο οι πρωτοβουλίες αυτές του παρελθόντος εξακολουθούν να προσδιορίζουν και να διαμορφώνουν το REFIT δεν είναι σαφής, ούτε είναι και τα κριτήρια προσδιορισμού/αποκλεισμού του και τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Στην έκθεση σχετικά με την τρέχουσα κατάσταση του REFIT του 2015 γίνεται μνεία σε «πρωτοβουλίες απλούστευσης» που είχαν αναληφθεί εκτός του πεδίου εφαρμογής του REFIT, χωρίς όμως να αποσαφηνίζεται τι είναι αυτό που διαφοροποιεί τις πρωτοβουλίες REFIT από άλλες. Το γεγονός αυτό δυσχεραίνει τον σαφή καθορισμό της στρατηγικής REFIT.

77

Η διαδικασία του προγράμματος REFIT λειτουργεί βάσει χαρτογράφησης των κανονιστικών τομέων και των επιμέρους νομοθετικών πράξεων που παρουσιάζουν τα μεγαλύτερα περιθώρια απλούστευσης των κανόνων και μείωσης του κανονιστικού κόστους για τις επιχειρήσεις και τους πολίτες, χωρίς να υπονομεύεται η επίτευξη των στόχων δημόσιας πολιτικής⁴¹. Η συγκεκριμένη διαδικασία χαρτογράφησης έχει αποδειχθεί άκρως πολύτιμη για τις διάφορες γενικές διευθύνσεις, δεδομένου ότι έχει ενθαρρύνει την πραγματοποίηση αλλαγών και έχει βελτιώσει τη διαχείριση των διαφόρων διαδικασιών που ρυθμίζουν τον νομοθετικό κύκλο εντός των ΓΔ. Οι χάρτες σχετικά με το κεκτημένο που κατήρτισαν οι ΓΔ παρέχουν πληθώρα πληροφοριών για το νομοθετικό κεκτημένο κάθε ΓΔ, περιλαμβανομένων όλων των υποχρεώσεων εκ των υστέρων επισκόπησης, όπως και των εκ των υστέρων επισκοπήσεων που διενεργούν ιδία πρωτοβουλία για συγκεκριμένα νομοθετήματα.

78

Απουσία κριτηρίων σύμφωνα με τα οποία να ταξινομούνται οι αξιολογήσεις ως REFIT ή όχι, ο χαρακτηρισμός μιας αξιολόγησης ως REFIT μπορεί να θεωρηθεί ότι αφορά περισσότερο τις εργασίες εκ των υστέρων επισκόπησης και λιγότερο την τυχόν ουσιαστική διαφοροποίησή τους ως προς τις εισροές, τις διεργασίες, τις διαδικασίες ή τις εκροές. Όλες οι ΓΔ του δείγματος τόνισαν ότι δεν αντιμετωπίζουν διαφορετικά τις αξιολογήσεις REFIT από εκείνες που δεν είναι REFIT. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες του 2015, όλες οι αξιολογήσεις REFIT θα έπρεπε κανονικά να ελέγχονται από την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου. Ωστόσο, κατά την επιλογή των αξιολογήσεων που θα υπέβαλε σε έλεγχο η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου, το γνώρισμα μιας αξιολόγησης ως REFIT δεν αποτελούσε κριτήριο επιλογής.

79

Στην εργαλειοθήκη του 2017 αναφέρεται ότι δεν υπάρχει ανάγκη να χαρακτηρίζονται πλέον οι αξιολογήσεις και οι έλεγχοι καταλληλότητας ως REFIT. Επισημαίνεται, παράλληλα, ότι κάθε νέα πρωτοβουλία με την οποία τροποποιείται μια ισχύουσα νομοθετική πράξη αποτελεί εξ ορισμού πρωτοβουλία REFIT, εκτός αν ορίζεται διαφορετικά. Δεδομένης της διαφορετικής προσέγγισης που προφανώς ακολουθείται για τον χαρακτηρισμό μιας αξιολόγησης ή μιας πρωτοβουλίας ως REFIT, δεν καθίσταται δυνατό να διαπιστωθεί μετά βεβαιότητας αν ένας κύκλος χάραξης δράσεων πολιτικής εμπίπτει στο πλαίσιο της διαδικασίας REFIT. Οι καταργήσεις και οι αναδιατυπώσεις άλλοτε (το 2014 και το 2015) περιλαμβάνονται στο σχετικό με το REFIT παράρτημα του προγράμματος εργασίας της Επιτροπής και άλλοτε (το 2016 και το 2017) όχι. Τα σχετικά με το REFIT παραρτήματα του προγράμματος εργασίας της Επιτροπής για το 2015 και το 2016 περιλαμβάνουν τόσο νομοθετικά όσο και μη νομοθετικά μέτρα.

80

Στην ετήσια έκθεσή της του 2016, η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου δήλωσε ότι είναι δύσκολο να εφαρμοστούν στην πράξη οι αρχές του REFIT κατά την εξέταση μεμονωμένων εκτιμήσεων επιπτώσεων και αξιολογήσεων.

81

Η ενημέρωση εξωτερικών ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με το πρόγραμμα REFIT είναι ελλιπής. Ο πίνακας αποτελεσμάτων REFIT του 2017, ως έχει, δεν είναι φιλικός προς τον χρήστη και τα αποτελέσματα του προγράμματος δεν είναι εύληπτα. Δεδομένης της πρόσφατης εξέλιξης του προγράμματος REFIT και της προοδευτικής συνένωσής του με τις καθιερωμένες διαδικασίες του νομοθετικού κύκλου, η αξία του πίνακα αποτελεσμάτων, ως έχει, είναι αμφίβολη.

Συμπεράσματα και συστάσεις

82

Η εκ των υστέρων επισκόπηση είναι βασικό στοιχείο του κύκλου πολιτικής της ΕΕ, καθώς συνεισφέρει στον κύκλο βελτίωσης της νομοθεσίας. Το 2015, βασιζόμενη στις υφιστάμενες πρακτικές, η Επιτροπή δρομολόγησε το θεματολόγιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας και εξέδωσε τις σχετικές κατευθυντήριες οδηγίες και την οικεία εργαλειοθήκη.

83

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το τρέχον σύστημα εκ των υστέρων επισκόπησης της Επιτροπής είναι τουλάχιστον συγκρίσιμο με την κατάσταση που επικρατεί στην πλειονότητα των κρατών μελών. Η Επιτροπή διαθέτει, συνολικά, ένα καλοσχεδιασμένο σύστημα αξιολογήσεων και ελέγχων καταλληλότητας, που τελούν υπό καλή διαχείριση και υπόκεινται σε άρτιο ποιοτικό έλεγχο, συμβάλλοντας έτσι αποτελεσματικά στον κύκλο της βελτίωσης της νομοθεσίας.

84

Εντοπίσαμε, ωστόσο, ορισμένες αδυναμίες. Οι βασικές αδυναμίες που προσδιορίστηκαν σχετίζονται με την απουσία κοινών ορισμών σχετικά με τις ρήτρες επανεξέτασης, την ασαφή προσέγγιση όσων εκ των υστέρων επισκοπήσεων δεν συνίστανται σε αξιολόγηση ή έλεγχο καταλληλότητας, και την αοριστία του προγράμματος REFIT.

Ευρύτατη χρήση των ρητρών επανεξέτασης και παρακολούθησης αλλά απουσία κοινών κατευθυντήριων οδηγιών

85

Παρά την απουσία κοινών διοργανικών ορισμών και κατευθυντήριων οδηγιών, οι ρήτρες επανεξέτασης χρησιμοποιούνται ευρέως στη νομοθεσία της ΕΕ και η παρουσία τους σε εγκριθέντα νομοθετικά κείμενα έχει αυξηθεί τα τελευταία χρόνια. Σε αρκετές περιπτώσεις στις οποίες δεν είχε περιληφθεί ρήτρα επανεξέτασης στην πρόταση της Επιτροπής, προστέθηκε κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας. Θεωρούμε ότι αυτό είναι ένα θετικό βήμα προς μια συστηματική προσέγγιση όσον αφορά την επανεξέταση της νομοθεσίας, παρά τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα της διοργανικής συμφωνίας (βλέπε σημεία 24 έως 30).

86

Παρ’ όλα αυτά, το περιεχόμενο των ρητρών επανεξέτασης δεν είναι πάντοτε σαφές, ιδίως όσον αφορά τον προσδιορισμό των απαιτούμενων παραδοτέων, όπως και τη χρονική στιγμή κατά την οποία πρέπει να διενεργηθεί η εκ των υστέρων επισκόπηση (βλέπε σημεία 31 έως 34).

87

Επίσης, η χρήση ρητρών παρακολούθησης που επιβάλλουν τη συλλογή δεδομένων από τα κράτη μέλη δεν είναι τόσο διαδεδομένη όσο αυτή των ρητρών επανεξέτασης, παρότι είναι εξίσου σημαντικές για τη διασφάλιση καλής ποιότητας εκ των υστέρων επισκοπήσεων (βλέπε σημεία 35 έως 40).

Σύσταση 1 - Ενίσχυση της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου

1. Η Επιτροπή, σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, πρέπει στο πλαίσιο της ισχύουσας διοργανικής συμφωνίας, να αναπτύξει ένα διοργανικό εγχειρίδιο πρακτικής για τις ρήτρες επανεξέτασης και παρακολούθησης, στο οποίο να περιλαμβάνονται:
   • ταξινόμηση πιθανών αποτελεσμάτων / εκ των υστέρων επισκοπήσεων που μπορεί να ζητηθούν,
   • οδηγίες για το ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα για κάθε είδος εκ των υστέρων επισκόπησης,
   • οδηγίες για τη διατύπωση των ρητρών παρακολούθησης τόσο για τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ όσο και για τα κράτη μέλη.
2. Η Επιτροπή πρέπει να προτείνει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να αποφασίσουν, σύμφωνα με το άρθρο 295 της ΣΛΕΕ, τη νομική μορφή και τα νομικά μέσα με τα οποία θα ενισχυθεί ο δεσμευτικός χαρακτήρας μιας μελλοντικής διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου ούτως ώστε να μεγιστοποιηθούν οι πρακτικές συνέπειές της.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2019.

Η εκτέλεση και ο ποιοτικός έλεγχος των εκ των υστέρων επισκοπήσεων δεν χαρακτηρίζονται από συνοχή

88

Συνολικά, οι αξιολογήσεις διενεργούνται σε συμφωνία με τις νομικές απαιτήσεις και τις καλές πρακτικές που ορίζονται στις κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Ωστόσο, εντοπίσαμε διάφορες αδυναμίες.

89

Μέχρι το 2017, οι κατευθυντήριες οδηγίες ίσχυαν μόνο για τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που λάμβαναν τη μορφή αξιολόγησης. Ως εκ τούτου, οι λοιπές εκ των υστέρων επισκοπήσεις διενεργούνταν με πολλούς και διαφορετικούς τρόπους, χωρίς να ακολουθούνται τυποποιημένες πρακτικές, παρά το γεγονός ότι, ορισμένες φορές, περιλάμβαναν σημαντικά αξιολογικά στοιχεία ή αποτελούσαν αυτές καθαυτές σημαντικό ορόσημο στον κύκλο βελτίωσης της νομοθεσίας (σημεία 42 έως 45).

90

Όταν μια μεθοδολογία επεξηγείται με σαφήνεια συμβάλλει τόσο στην κατανόηση όσο και στην αξιοπιστία και την ποιότητα της εκ των υστέρων επισκόπησης. Η επιλεγόμενη μεθοδολογία περιγράφεται συχνά, όχι όμως επαρκώς λεπτομερώς ώστε να επιτρέπει την καλή κατανόηση των πλεονεκτημάτων και των περιορισμών της (βλέπε σημεία 49 και 50).

91

Η μη διαθεσιμότητα δεδομένων αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα προβλήματα, δεδομένου ότι εμποδίζει τη διενέργεια τεκμηριωμένης εκ των υστέρων επισκόπησης κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο. Ενώ δεν μπορεί ποτέ να αποκλειστεί πλήρως το ενδεχόμενο να ανακύπτουν ορισμένοι περιορισμοί όσον αφορά τη διάθεση των δεδομένων, είναι τουλάχιστον σημαντικό, όταν πρόκειται για περίπλοκα ζητήματα που αφορούν όλη την ΕΕ, να καταβάλλεται κάθε δυνατή προσπάθεια για την ελαχιστοποίησή τους. Είναι σημαντικό οι περιορισμοί αυτοί να αναγνωρίζονται κάθε φορά στις εκ των υστέρων επισκοπήσεις, ούτως ώστε να είναι οι νομοθέτες και τα ενδιαφερόμενα μέρη σε θέση να αντιλαμβάνονται την αξιοπιστία και την βαρύτητα των συμπερασμάτων μιας εκ των υστέρων επισκόπησης (βλέπε σημεία 51 έως 56).

92

Ο έλεγχος ποιότητας των αξιολογήσεων και των υποστηρικτικών μελετών τους έχει τυποποιηθεί με τη συμμετοχή διυπηρεσιακών ομάδων και τη χρήση συγκεκριμένων φύλλων ποιοτικού ελέγχου. Επίσης, οι αξιολογήσεις περιλαμβάνονται πλέον συστηματικά σε ένα τυποποιημένο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. Η κατάσταση είναι λιγότερο θετική όσον αφορά τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που δεν έχουν τη μορφή αξιολόγησης. Επί του παρόντος, υπάρχουν ορισμένες εκ των υστέρων αξιολογήσεις που δεν έχουν μεν τη μορφή αξιολόγησης περιλαμβάνουν δε αξιολογικά στοιχεία. Ωστόσο, δεν προβλέπεται στην εντολή της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου να τις εξετάζει ακόμη και όταν χαρακτηρίζονται από έντονη παρουσία αξιολογικών στοιχείων (βλέπε σημεία 57 έως 62).

Σύσταση 2 - Μεγαλύτερη διασφάλιση της ποιότητας των εκ των υστέρων επισκοπήσεων μέσω του προσδιορισμού ελάχιστων προτύπων ποιότητας για όλες τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις

1. Η Επιτροπή πρέπει να προσδιορίσει ένα σύνολο ελάχιστων προτύπων ποιότητας για τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που δεν συνίστανται σε αξιολόγηση, με σκοπό να διασφαλίσει την ποιότητά τους σε όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής.
2. Η Επιτροπή πρέπει να χορηγεί στην επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου, ως ανεξάρτητο φορέα επισκόπησης, το δικαίωμα να ελέγχει τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις που δεν είναι αξιολογήσεις.
3. Η Επιτροπή πρέπει να ενσωματώσει στα ελάχιστα πρότυπα ποιότητας που ήδη εφαρμόζονται στις εκ των υστέρων επισκοπήσεις με στοιχεία αξιολόγησης, την απαίτηση να περιλαμβάνουν λεπτομερή περιγραφή της μεθοδολογίας που χρησιμοποιείται (περιλαμβανομένων των εργαλείων συλλογής και ανάλυσης δεδομένων), αιτιολόγηση της επιλογής της, καθώς και τους συναφείς περιορισμούς.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2019.

Σύσταση 3 - Ανάλυση των ελλείψεων όσον αφορά τις ικανότητες συλλογής και διαχείρισης δεδομένων

Η Επιτροπή πρέπει να διεξαγάγει, στο κατάλληλο επίπεδο, ανάλυση ελλείψεων όσον αφορά την ικανότητά της να παράγει, να συλλέγει και να (επανα)χρησιμοποιεί τα δεδομένα που απαιτούνται για άρτιες και τεκμηριωμένες εκ των υστέρων επισκοπήσεις, και να υλοποιήσει τα μέτρα που αρμόζουν σε κάθε περίπτωση.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Ιούνιος του 2019.

Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις κατά γενικό κανόνα δημοσιοποιούνται· ωστόσο, τα απoτελέσματά τους, αν και σαφή, δεν χρησιμοποιούνται πάντα στις εκ των προτέρων εκτιμήσεις επιπτώσεων

93

Σχεδόν όλες οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις είναι διαθέσιμες και προσβάσιμες στο ευρύ κοινό. Η σαφήνεια των εκθέσεων της Επιτροπής έχει βελτιωθεί με την πάροδο του χρόνου, με αποτέλεσμα στη συντριπτική τους πλειονότητα να περιέχουν σαφή συμπεράσματα, καθώς και τα βήματα που πρέπει να γίνουν στη συνέχεια (βλέπε σημεία 64 έως 68).

94

Η κανονιστική ποιότητα εμπίπτει στην αρμοδιότητα και των τριών θεσμικών οργάνων που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία. Οι εκθέσεις της Επιτροπής σχετικά με την εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας προωθούνται συστηματικά στους συννομοθέτες, οι οποίοι ωστόσο σπανίως απευθύνονται άμεσα στην Επιτροπή. Μολαταύτα, οι συννομοθέτες μπορεί να καταφεύγουν σε εκ των υστέρων επισκοπήσεις εντός του ευρύτερου κύκλου χάραξης πολιτικής, όταν το αντικείμενο της εκ των υστέρων επισκόπησης είναι το αντικείμενο νομοθετικής μεταρρύθμισης ή αναθεώρησης κείμενης νομοθεσίας (βλέπε σημεία 69 και 70).

95

Παρά τις πρόσφατες βελτιώσεις, σε περίπου το ένα τέταρτο των περιπτώσεων η αρχή «πρώτα αξιολόγηση» δεν τηρείται. Σε περίπτωση ταυτόχρονης διεξαγωγής της αξιολόγησης και της εκτίμησης επιπτώσεων, τίθεται εν αμφιβόλω η ανεξαρτησία των δύο διαδικασιών και η αποτελεσματική μελέτη των συμπερασμάτων της αξιολόγησης (βλέπε σημεία 71 έως 74).

Σύσταση 4 - Διασφάλιση της τήρησης της αρχής «πρώτα αξιολόγηση»

1. Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει τη συστηματική τήρηση της αρχής «πρώτα αξιολόγηση», κατά την αναθεώρηση της κείμενης νομοθεσίας. Ως εκ τούτου, δεν πρέπει να επικυρώσει πρόταση που θα συνοδεύεται από εκτίμηση επιπτώσεων η οποία δεν βασίζεται σε προγενέστερες εργασίες αξιολόγησης.
2. Η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου πρέπει να δίδει τη δέουσα προσοχή στην αποτελεσματική εφαρμογή της συγκεκριμένης αρχής. Πρέπει να δημοσιεύει ετησίως κατάλογο με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων που δεν συμμορφώνονται με την αρχή «πρώτα αξιολόγηση».

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2018.

Το πρόγραμμα REFIT ενέχει αοριστία

96

Το πρόγραμμα REFIT έχει διαδραματίσει καταλυτικό ρόλο στην προώθηση μιας νοοτροπίας που ευνοεί τη βελτίωση της νομοθεσίας σε όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα της νομοθεσίας. Ωστόσο, το σκεπτικό του προγράμματος ενέχει αοριστία, όπως αόριστα είναι και τα κριτήρια βάσει των οποίων μεμονωμένες πρωτοβουλίες χαρακτηρίζονται ως REFIT. Ταυτόχρονα, η εργαλειοθήκη παρουσιάζει το REFIT ως διακριτό πρόγραμμα. Εγείρονται έτσι ερωτηματικά σχετικά με τον τρέχοντα χαρακτήρα του (βλέπε σημεία 75 έως 81).

Σύσταση 5 - Ενσωμάτωση του REFIT στον κύκλο βελτίωσης της νομοθεσίας

Η Επιτροπή πρέπει να αποσαφηνίσει την υπόσταση του REFIT και να μεριμνήσει για την ενδεδειγμένη παρουσίαση και χρήση του, ώστε να μην δημιουργείται η εντύπωση ότι το REFIT είναι κατά κάποιον τρόπο διαδικασία διακριτή από τον καθιερωμένο κύκλο βελτίωσης της νομοθεσίας.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2018.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 16ης Μαΐου 2018.

Οι απαντήσεις του Κοινοβουλίου

VII

Στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, οι αρμόδιες επιτροπές λαμβάνουν γνώση των εκ των υστέρων επισκοπήσεων της Επιτροπής και των συναφών εκθέσεων. Κάθε επιτροπή έχει καθιερωμένη εσωτερική διαδικασία βάσει της οποίας αποφασίζει, συνήθως στο επίπεδο των συντονιστών (εκπρόσωποι κάθε πολιτικής ομάδας σε όλες τις επιτροπές), εάν και πώς θα δοθεί συνέχεια σε αυτές τις επισκοπήσεις και εκθέσεις.

Στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η συνέχεια που δίδεται στα έγγραφα αυτά της Επιτροπής μπορεί, μεταξύ άλλων, να έχει τη μορφή συζήτησης σε συνεδρίαση των συντονιστών, στο πλαίσιο του διαρθρωμένου διαλόγου μιας επιτροπής με τον αρμόδιο Επίτροπο, με την ευκαιρία της συζήτησης επί νέων νομοθετικών προτάσεων και της έγκρισης πιθανών τροπολογιών, ή τη μορφή έκθεσης για την εφαρμογή συγκεκριμένης πολιτικής της ΕΕ, νομοθετικού κειμένου ή προγράμματος δαπανών, ή τα έγγραφα αυτά μπορεί να αποτελέσουν βάση για ακρόαση ή εργαστήριο που διοργανώνεται από τη σχετική επιτροπή.

Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις/εκθέσεις εξετάζονται επίσης από τις αρμόδιες υπηρεσίες, συγκεκριμένα τη Γενική Διεύθυνση Υπηρεσιών Κοινοβουλευτικής Έρευνας, τη Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών της Ένωσης και τη Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Πολιτικών της Ένωσης κατά την παροχή γενικών ερευνητικών πληροφοριών στους βουλευτές. Οι γενικές αυτές πληροφορίες τίθενται κατά κανόνα στη διάθεση των ενδιαφερομένων μέσω του ιστότοπου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (EP Think Tank).

25

Για την ανάπτυξη αυτών των κατευθυντήριων οδηγιών εντός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου θα πρέπει οι βουλευτές να διαθέτουν ελευθερία πολιτικής επιλογής για να ασκούν ελεύθερα την εντολή τους.

26

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει αρχίσει να καταρτίζει αυτόν τον αναλυτικό κατάλογο ελέγχου (Rolling Checklist), δεδομένου ότι δεν υπήρχαν στο παρελθόν τέτοιες πληροφορίες, τουλάχιστον σε μορφή στην οποία μπορούσε να έχει πρόσβαση το Κοινοβούλιο. Αυτό το δημόσιο έγγραφο χρησιμοποιείται κυρίως από τις γραμματείες των επιτροπών προκειμένου να συμβουλεύουν τους βουλευτές της επιτροπής πώς να ιεραρχούν ενδεχομένως τις εργασίες της επιτροπής εντός του περιορισμένου χρόνου που έχουν στη διάθεσή τους.

35

Στο πλαίσιο της παρακολούθησης της μεταφοράς της νομοθεσίας της ΕΕ στον εθνικό δίκαιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υπέγραψαν την κοινή πολιτική δήλωση, της 27ης Οκτωβρίου 2011, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα (ΕΕ C 369/15 της 17 Δεκεμβρίου 2011) και την κοινή πολιτική δήλωση, της 28ης Σεπτεμβρίου 2011, των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα (ΕΕ C 369/14 της 17 Δεκεμβρίου 2011).

Για την παρακολούθηση της υλοποίησης και της εφαρμογής της νομοθεσίας, είναι επίσης αναγκαίο να λαμβάνονται πληροφορίες σχετικά με τη μεταφορά της νομοθεσίας της ΕΕ στο εθνικό δίκαιο. Στο πλαίσιο των προαναφερθεισών κοινών πολιτικών δηλώσεων, οι εν λόγω πληροφορίες θα πρέπει να παρέχονται από τα κράτη μέλη στην Επιτροπή. Οι πληροφορίες αυτές θα είναι επίσης χρήσιμες για το Κοινοβούλιο, δεδομένου ότι ως συννομοθέτης προέχει να γνωρίζει αν το δίκαιο της Ένωσης μεταφέρεται ορθώς στο εθνικό δίκαιο, προκειμένου να μπορεί να παράγει τα σκοπούμενα αποτελέσματά του. Βάσει των πληροφοριών αυτών θα μπορούσε κανείς εξάλλου να μάθει σε ποιες περιπτώσεις τα κράτη μέλη, κατά την μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, ενδεχομένως υπερέβησαν τις απαιτήσεις του δικαίου της ΕΕ.

70

Στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, οι αρμόδιες επιτροπές λαμβάνουν γνώση των εκ των υστέρων επισκοπήσεων της Επιτροπής και των συναφών εκθέσεων. Κάθε επιτροπή έχει καθιερωμένη εσωτερική διαδικασία βάσει της οποίας αποφασίζει, συνήθως στο επίπεδο των συντονιστών (εκπρόσωποι κάθε πολιτικής ομάδας σε όλες τις επιτροπές), εάν και πώς θα δοθεί συνέχεια σε αυτές τις επισκοπήσεις και εκθέσεις.

Στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η συνέχεια που δίδεται στα έγγραφα αυτά της Επιτροπής μπορεί, μεταξύ άλλων, να έχει τη μορφή συζήτησης σε συνεδρίαση των συντονιστών, στο πλαίσιο του διαρθρωμένου διαλόγου μιας επιτροπής με τον αρμόδιο Επίτροπο, με την ευκαιρία της συζήτησης επί νέων νομοθετικών προτάσεων και της έγκρισης πιθανών τροπολογιών, ή τη μορφή έκθεσης για την εφαρμογή συγκεκριμένης πολιτικής της ΕΕ, νομοθετικού κειμένου ή προγράμματος δαπανών, ή τα έγγραφα αυτά μπορεί να αποτελέσουν βάση για ακρόαση ή εργαστήριο που διοργανώνεται από τη σχετική επιτροπή.

Οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις/εκθέσεις εξετάζονται επίσης από τις αρμόδιες υπηρεσίες, συγκεκριμένα τη Γενική Διεύθυνση Υπηρεσιών Κοινοβουλευτικής Έρευνας, τη Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών της Ένωσης και τη Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Πολιτικών της Ένωσης κατά την παροχή γενικών ερευνητικών πληροφοριών στους βουλευτές. Οι γενικές αυτές πληροφορίες τίθενται κατά κανόνα στη διάθεση των ενδιαφερομένων μέσω του ιστότοπου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (EP Think Tank).

Σύσταση 1 (α) - Η ανάγκη και η σκοπιμότητα αυτής της σύστασης θα πρέπει σαφώς να συζητηθεί πρώτα σε πολιτικό επίπεδο μεταξύ των τριών ενδιαφερομένων θεσμικών οργάνων.

94

Σύμφωνα με τις πολιτικές προτεραιότητες των επιτροπών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, οι εκθέσεις της Επιτροπής για τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις ασφαλώς θα λαμβάνονται υπόψη, είτε στο πλαίσιο των νομοθετικών προτάσεων που κατατίθενται, τη στιγμή που κατατίθενται είτε σε οποιαδήποτε άλλη στιγμή του νομοθετικού κύκλου, ενδεχομένως και στο πλαίσιο μιας εσωτερικής διαδικασίας επιτροπής. Βλ. επίσης την απάντηση στην παράγραφο VII και 70.

Οι απαντήσεις του Συμβουλίου

κ. Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Κύριε,

Θέμα: Προκαταρκτικές παρατηρήσεις του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την «Εκ των υστέρων αναθεώρηση της νομοθεσίας της ΕΕ: ένα καλά οργανωμένο αλλά ατελές σύστημα»

Θα ήθελα να σας ευχαριστήσω για την επιστολή σας της 17ης Ιανουαρίου 2018 προς την κα ZAHARIEVA, Πρόεδρο του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων, με την οποία της διαβιβάσατε τις προκαταρκτικές παρατηρήσεις του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την «Εκ των υστέρων αναθεώρηση της νομοθεσίας της ΕΕ: ένα καλά οργανωμένο αλλά ατελές σύστημα».

Σύμφωνα με το άρθρο 163 παράγραφος 1 δεύτερο εδάφιο του δημοσιονομικού κανονισμού, η προθεσμία έξι εβδομάδων για την παροχή της απάντησης του Συμβουλίου ανεστάλη, με την επιστολή της 14ης Φεβρουαρίου 2018 της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προς το Ελεγκτικό Συνέδριο, προκειμένου τα κράτη μέλη να εκφράσουν τις παρατηρήσεις τους ώστε να οριστικοποιηθεί η απάντηση του Συμβουλίου.

Το Συμβούλιο θα ήθελε να δώσει τις εξής απαντήσεις σχετικά με τα σημεία και τις συστάσεις που το αφορούν.

Σχετικά με τα σημεία 25 και 28:

Το Συμβούλιο είναι πλήρως προσηλωμένο στην εφαρμογή της διοργανικής συμφωνίας της 13ης Απριλίου 2016 για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, στην οποία αναγνωρίζεται η σημασία της εκ των υστέρων αξιολόγησης της νομοθεσίας από τα τρία θεσμικά όργανα, στις παραγράφους 20 έως 24. Στο πλαίσιο αυτό, τα τρία θεσμικά όργανα επιβεβαίωσαν τη σημασία που έχουν η μέγιστη δυνατή συνοχή και συνεκτικότητα όσον αφορά την οργάνωση των εργασιών αξιολόγησης της απόδοσης της ενωσιακής νομοθεσίας. Στην παράγραφο 23 της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, συμφώνησαν επίσης να «εξετάζουν συστηματικά τη χρήση ρητρών αναθεώρησης στη νομοθεσία».

Σύμφωνα με την παράγραφο 24 της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, τα τρία θεσμικά όργανα δεσμεύθηκαν να «αλληλοενημερώνονται εγκαίρως προτού εγκρίνουν ή αναθεωρήσουν τις κατευθυντήριες γραμμές τους». Στη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου δεν περιλαμβάνεται υποχρέωση για την έκδοση κατευθυντήριων γραμμών. Αποτελεί αρμοδιότητα της Επιτροπής να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις και συνεπώς να προτείνει ρήτρες επανεξέτασης και αναθεώρησης. Όπως αναφέρεται στις προκαταρκτικές παρατηρήσεις, η Επιτροπή έχει εγκρίνει τις δικές της κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις νομικές διατάξεις περί παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Λόγω των ανωτέρω, το Συμβούλιο εκτιμά ότι επί του παρόντος δεν είναι απαραίτητο να εκδοθούν κατευθυντήριες γραμμές για τη σύνταξη ρητρών παρακολούθησης και αναθεώρησης και να εγκριθεί γενική θέση σχετικά με την συμπερίληψη ή το περιεχόμενο ρητρών αναθεώρησης στη νομοθεσία της ΕΕ. Υπενθυμίζεται εξάλλου ότι οι συννομοθέτες οφείλουν να εξετάζουν τις ρήτρες αναθεώρησης βάσει των συγκεκριμένων αναγκών κάθε νομοθετήματος. Αναφορικά με τα θέματα αυτά, το Συμβούλιο θα εξετάσει με προσοχή την τελική έκθεση και τις συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, λαμβάνοντας υπόψη όλους τους σχετικούς παράγοντες.

Όσον αφορά τις νομικές επιπτώσεις της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, ο όρος «συμφωνία» υποδηλώνει την κοινή αποδοχή ορισμένων ρητρών και την πρόθεση να γίνουν σεβαστές. Σύμφωνα με το άρθρο 295 ΣΛΕΕ, στόχος της διοργανικής συμφωνίας είναι να θεσπισθούν οι λεπτομέρειες συνεργασίας μεταξύ των τριών ενδιαφερόμενων οργάνων. Οι νομικές επιπτώσεις των διοργανικών συμφωνιών υφίστανται είτε οι ρήτρες που περιέχουν είναι «δεσμευτικές» είτε όχι. Ο δεσμευτικός χαρακτήρας μιας διοργανικής συμφωνίας προσδιορίζεται ανάλογα με την πρόθεση των νομοθετών, η οποία τεκμαίρεται από το περιεχόμενο και τη διατύπωση του κειμένου, βάσει αναλύσεως ανά διάταξη.

Σχετικά με το σημείο 45:

Το Συμβούλιο τονίζει ότι δυνάμει του άρθρου 17 της ΣΕΕ, η Επιτροπή «επιβλέπει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Η Επιτροπή είναι συνεπώς υπεύθυνη για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ.

Όσον αφορά τον τίτλο για την παρουσίαση των σημείων 69-70 και του σημείου 70:

Το Συμβούλιο επαναλαμβάνει τη σημασία που προσδίδει στις εκ των υστέρων αναθεωρήσεις της Επιτροπής. Ωστόσο, το Συμβούλιο εκτιμά ότι ο τίτλος για την παρουσίαση των σημείων 69-70 («Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σπανίως αντιδρούν άμεσα στις εκ των υστέρων αναθεωρήσεις») ενδέχεται να οδηγήσει σε παραπλάνηση. Το ότι μια έκθεση δεν συζητείται αυτή καθ’ εαυτή στο Συμβούλιο ή τα προπαρασκευαστικά του όργανα δεν σημαίνει ότι δεν της αποδίδεται η δέουσα σημασία στη νομοθετική διαδικασία, ειδικότερα κατά την προετοιμασία των θέσεων των κρατών μελών σε εθνικό επίπεδο. Οι συννομοθέτες μπορούν να λάβουν υπόψη και να χρησιμοποιήσουν τις εκθέσεις της Επιτροπής σε μεταγενέστερο στάδιο ή εντός διαφορετικού πλαισίου.

Σχετικά με τη σύσταση 1: ενίσχυση της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου

Σύσταση 1 α): «Η Επιτροπή, σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, θα πρέπει, στο πλαίσιο της υφιστάμενης διοργανικής συμφωνίας, να εκπονήσει έναν οδηγό για τις ρήτρες αναθεώρησης και παρακολούθησης, στον οποίο θα περιλαμβάνονται:

• απαρίθμηση των πιθανών αποτελεσμάτων/εκ των υστέρων αναθεωρήσεων που μπορούν να ζητηθούν,
• κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα κάθε είδους εκ των υστέρων αναθεώρησης,
• κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη σύνταξη ρητρών παρακολούθησης τόσο για τα θεσμικά όργανα και τους λοιπούς οργανισμούς της ΕΕ όσο και για τα κράτη μέλη.»

Επιπλέον των παρατηρήσεων αναφορικά με το σημείο 25, το Συμβούλιο επιθυμεί να τονίσει ότι η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου δεν προβλέπει την εκπόνηση διοργανικού οδηγού για τις ρήτρες αναθεώρησης και παρακολούθησης.

Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο μπορεί εν μέρει να συμφωνήσει με τη σύσταση 1 α) όσον αφορά το ρόλο της Επιτροπής.

Σύσταση 1 β): «Η Επιτροπή θα πρέπει να προτείνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να αποφασίσουν σχετικά με τη νομική μορφή και τα μέσα ενίσχυσης της δεσμευτικής φύσης μελλοντικής διοργανικής συμφωνίας σχετικά με τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, προκειμένου να μεγιστοποιηθούν τα πρακτικά της αποτελέσματα».

Το Συμβούλιο θα ήθελε να επισημάνει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 295 της ΣΛΕΕ, η μελλοντική διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου θα πρέπει να συμφωνηθεί μεταξύ όλων των ενδιαφερόμενων θεσμικών οργάνων, συγκεκριμένα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Εναπόκειται στα τρία θεσμικά όργανα να αποφασίσουν αν θα ενισχύσουν τον δεσμευτικό χαρακτήρα μελλοντικής διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου.

Το Συμβούλιο εκτιμά, ως προς την ουσία, ότι η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, της 13ης Απριλίου 2016, εξυπηρετεί το σκοπό της και δεν απαιτείται επί του παρόντος να συναφθεί νέα διοργανική συμφωνία για να ενισχυθούν τα πρακτικά της αποτελέσματα.

Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο μπορεί εν μέρει να συμφωνήσει με τη σύσταση 1 β) στο μέτρο που αναφέρεται στο άρθρο 295 της ΣΛΕΕ.

Ελπίζω η απάντηση αυτή να βοηθήσει στην οριστικοποίηση της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Θα ήθελα να τονίσω ότι η απάντηση αυτή δίδεται με επιφύλαξη της εξέτασης της τελικής έκθεσης και των συστάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου από το Συμβούλιο. Αναμένω το τελικό κείμενο της έκθεσης.

Με εκτίμηση,

D. TZANTCHEV

Οι κοινές απαντήσεις της Επιτροπής και της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου

Σύνοψη

VI

Από το 2017, στο εργαλείο 42 των κατευθυντήριων γραμμών για τη βελτίωση της νομοθεσίας γίνεται σαφής αναφορά στις ενδιάμεσες εκθέσεις, οι οποίες μπορούν να συνεισφέρουν χρήσιμα στοιχεία για τις αξιολογήσεις, και παρατίθεται σύντομος ορισμός τους. Το εργαλείο 43 περιλαμβάνει το πλαίσιο 3 με τίτλο «Δραστηριότητες που δεν είναι απαραίτητο να αξιολογούνται με τυποποιημένο τρόπο». Στις κατευθυντήριες γραμμές καθίσταται σαφές ότι, ενώ τέτοιου είδους εργασίες δεν συνιστούν κατά γενικό κανόνα αξιολόγηση, «θα πρέπει, ωστόσο, να ακολουθούν εν γένει τις έννοιες και τις αρχές της αξιολόγησης» και θα πρέπει να το πράττουν με τρόπο αναλογικό. Σε περίπτωση αμφιβολιών όσον αφορά τον τρόπο χειρισμού των εν λόγω εκθέσεων, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα πρέπει να συζητούν την εκάστοτε περίπτωση με τη Γενική Γραμματεία.

VIII

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το πρόγραμμα REFIT έχει εξελιχθεί από τη θέσπισή του το 2012, καθώς διευρύνθηκε σταδιακά το πεδίο εφαρμογής του, με στόχο να ενισχυθούν και να προβληθούν περισσότερο οι προσπάθειες της Επιτροπής για τον εντοπισμό και την αξιοποίηση ευκαιριών απλούστευσης των κανόνων και μείωσης του κανονιστικού κόστους για τις επιχειρήσεις και τους πολίτες, χωρίς να διακυβεύονται οι στόχοι δημόσιας πολιτικής.

Αρχικά, το πρόγραμμα REFIT ξεκίνησε με μια διαδικασία καταγραφής προκειμένου να προσδιοριστούν οι πλέον πρόσφοροι κανονιστικοί τομείς και νομοθετικές πράξεις για τους ανωτέρω σκοπούς. Στο πλαίσιο αυτό δρομολογήθηκε η διενέργεια αξιολογήσεων και ελέγχων καταλληλότητας «REFIT» στους συγκεκριμένους τομείς προκειμένου να διατυπωθούν προτάσεις πολιτικής.

Το 2015 το πρόγραμμα REFIT ενισχύθηκε με τη δημιουργία της πλατφόρμας REFIT με στόχο να συμβάλει στον προσδιορισμό τέτοιου είδους περιπτώσεων. Στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2017 ανακοινώθηκε, με βάση την πείρα που είχε αποκτηθεί μέχρι τότε, ότι σε όλες τις αναθεωρήσεις της ισχύουσας νομοθεσίας θα πρέπει να εξετάζεται κατά πόσον η νομοθεσία εξυπηρετεί αποτελεσματικά τον σκοπό της και να διερευνώνται οι δυνατότητες απλούστευσης και μείωσης του κόστους. Η προσέγγιση αυτή αναλύεται επίσης στην ανακοίνωση του Οκτωβρίου 2017 με τίτλο «Καλύτερες λύσεις για καλύτερα αποτελέσματα»¹, καθώς και στις αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας του Ιουλίου 2017 (εργαλείο 2).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι με την αναθεώρηση του 2017 αποσαφηνίστηκε το σκεπτικό του προγράμματος REFIT και ότι το πεδίο εφαρμογής του επεκτάθηκε στο φυσικό εύρος του. Εκτιμά ότι το πρόγραμμα εξακολουθεί να προσδίδει προστιθέμενη αξία, μεταξύ άλλων αναδεικνύοντας τη σημασία της διερεύνησης ευκαιριών για απλούστευση και μείωση του φόρτου κατά το στάδιο του σχεδιασμού πολιτικής, προβάλλοντας τις προσπάθειες της Επιτροπής για απλούστευση του κανονιστικού πλαισίου και μείωση του φόρτου, και διευκολύνοντας την παρακολούθηση του αντικτύπου τους κατά τα στάδια της θέσπισης και της εφαρμογής της νομοθεσίας.

Η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου επιβεβαιώνει τη σημασία που αποδίδουν τα τρία θεσμικά όργανα στο πρόγραμμα REFIT.

Εισαγωγή

04

Η Επιτροπή θεωρεί σημαντικά ορισμένα επιπλέον στοιχεία των παραγράφων 22 και 23 της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, όπως:

• την αποφυγή της υπερβολικής ρύθμισης και του διοικητικού φόρτου, ιδίως για τα κράτη μέλη και
• τον συνυπολογισμό του χρόνου που απαιτείται για την εφαρμογή και τη συγκέντρωση στοιχείων σχετικά με τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις.

05

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η εκ των υστέρων επισκόπηση διενεργείται για διαφορετικούς σκοπούς και, ως εκ τούτου, προσαρμόζεται συχνά στις ιδιαιτερότητες της νομοθεσίας. Πέραν του ορισμού των αξιολογήσεων, οι κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας (εργαλείο 42) παρέχουν επίσης ορισμό για τις εκθέσεις μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, εφαρμογής και παρακολούθησης, ενώ το εργαλείο 43 παρέχει καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο κατάρτισής τους.

Παρατηρήσεις

40

Η ομάδα εργασίας για την παρακολούθηση και την ποσοτικοποίηση πραγματοποίησε 7 συνεδριάσεις. Στα αποτελέσματά της περιλαμβάνονται μέχρι στιγμής 15 παρουσιάσεις σχετικά με βέλτιστες πρακτικές και εργαλεία από 12 Γενικές Διευθύνσεις, καθώς και έγγραφα τεκμηρίωσης. Τα εν λόγω αποτελέσματα είναι διαθέσιμα σε έναν συνεργατικό χώρο εργασίας για την προώθηση της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των ΓΔ και για τη διάδοση γνώσεων σε ευρύτερο κοινό που ενδιαφέρεται για την αξιολόγηση.

44

Από το 2017, οι κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας εφαρμόζονται πράγματι και σε άλλες επισκοπήσεις εκτός των αξιολογήσεων. Στο εργαλείο 42 γίνεται σαφής αναφορά στις ενδιάμεσες εκθέσεις, οι οποίες μπορούν να συνεισφέρουν χρήσιμα στοιχεία για τις αξιολογήσεις, και παρατίθεται σύντομος ορισμός τους. Υπάρχουν τρία είδη ενδιάμεσων εκθέσεων: εκθέσεις μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο/συμμόρφωσης με τη νομοθεσία, εκθέσεις εφαρμογής και εκθέσεις παρακολούθησης. Όπως διευκρινίζεται στο εργαλείο 43, άλλες δραστηριότητες, μεταξύ των οποίων «οι επιδόσεις σε πρώιμο στάδιο υλοποίησης της παρέμβασης, όταν δεν υπάρχουν ακόμη διαθέσιμες πληροφορίες σχετικά με τις αλλαγές σε πιο μακροπρόθεσμο ορίζοντα (αποτελέσματα και επιπτώσεις)» θα πρέπει, ωστόσο, να ακολουθούν εν γένει τις έννοιες και τις αρχές της αξιολόγησης.

Εντούτοις, δεδομένων των ποικίλλων καταστάσεων που αντιμετωπίζονται στο πλαίσιο των διαφόρων επισκοπήσεων, οι κατευθυντήριες γραμμές και η εργαλειοθήκη πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο αναλογικό. Στην ίδια αρχή της αναλογικότητας βασίζεται επίσης ο έλεγχος ποιότητας, ο οποίος διασφαλίζεται σε δύο στάδια:

• εάν εκπονούνται μελέτες υποστήριξης από εξωτερικούς συμβούλους, η έκθεσή τους υπόκειται σε ποιοτική αξιολόγηση, πρωτίστως από την ίδια τη Γενική Διεύθυνση ή από διυπηρεσιακή ομάδα, εάν έχει συσταθεί·
• κατά τη διάρκεια της διαδικασίας διυπηρεσιακής διαβούλευσης, η οποία είναι υποχρεωτική για όλες τις εκθέσεις που υποβάλλει η Επιτροπή στα άλλα θεσμικά όργανα, οι αρμόδιες υπηρεσίες διατυπώνουν παρατηρήσεις σχετικά με την ποιότητα και το περιεχόμενο των εκ των υστέρων επισκοπήσεων.

Στις κατευθυντήριες γραμμές καθίσταται σαφές ότι, ενώ τέτοιου είδους εργασίες δεν συνιστούν κατά γενικό κανόνα αξιολόγηση, «θα πρέπει, ωστόσο, να ακολουθούν εν γένει τις έννοιες και τις αρχές της αξιολόγησης» και θα πρέπει να το πράττουν με τρόπο αναλογικό. Σε περίπτωση αμφιβολιών όσον αφορά τον τρόπο χειρισμού των εν λόγω εκθέσεων, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα πρέπει να συζητούν την εκάστοτε περίπτωση με τη Γενική Γραμματεία. Οι μηχανισμοί εσωτερικού ποιοτικού ελέγχου θα πρέπει επίσης να αξιοποιούν κατά τρόπο αναλογικό τους διαθέσιμους πόρους.

47

Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη την παρατήρηση του ΕΕΣ σχετικά με την ανάγκη να αιτιολογούνται με πιο επίσημο τρόπο στους συννομοθέτες οι καθυστερήσεις που διαπιστώνονται. Η Επιτροπή τονίζει ότι, εκτός από τους λόγους που προβάλλει το ΕΕΣ στο σημείο 48, οι καθυστερήσεις συχνά οφείλονται σε καθυστερήσεις μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών (τα οποία καθυστερούν, για παράδειγμα, την αξιολόγηση της συμμόρφωσης), καθώς και στην καθυστερημένη εφαρμογή και/ή υποβολή εκθέσεων από τα κράτη μέλη.

56

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι στην εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας ορίζεται με σαφήνεια ότι τα έγγραφα εργασίας που εκπονούν οι υπηρεσίες της Επιτροπής στο τέλος μιας αξιολόγησης πρέπει να περιλαμβάνουν σαφή σύνοψη τυχόν ανεπαρκειών όσον αφορά τα στοιχεία που χρησιμοποιούνται για την υποστήριξη των συμπερασμάτων και την αξιοπιστία των αποτελεσμάτων. Οι κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας προβλέπουν επίσης ότι τυχόν περιορισμοί στα χρησιμοποιούμενα στοιχεία και στην εφαρμοζόμενη μεθοδολογία, ιδίως ως προς την ικανότητά τους να υποστηρίξουν τα συμπεράσματα, πρέπει να αναλύονται με σαφήνεια στις εκθέσεις αξιολόγησης. Η οδηγία αυτή ενισχύθηκε στο πλαίσιο της αναθεώρησης των κατευθυντήριων γραμμών/της εργαλειοθήκης για τη βελτίωση της νομοθεσίας που πραγματοποιήθηκε το 2017 και αναμένεται να οδηγήσει σε περαιτέρω βελτιώσεις.

57

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 44.

62

Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι ο ρόλος που διαδραματίζει η πρόεδρος της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου στην πλατφόρμα REFIT ή η απουσία ειδικής γραμματείας που να διαχωρίζεται ιεραρχικά από τη Γενική Γραμματεία της Επιτροπής θα μπορούσε να συνιστά κίνδυνο για την ανεξαρτησία των διαβουλεύσεων στο πλαίσιο της επιτροπής. Η ανεξαρτησία αυτή διασφαλίζεται, μεταξύ άλλων, με τη διαδικασία διαβουλεύσεων της επιτροπής, η οποία καθορίζεται στον εσωτερικό κανονισμό της επιτροπής. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έχει λάβει γνώση επέλευσης κανενός εκ των δύο αυτών κινδύνων και δεν συμμερίζεται την ανησυχία ότι πρόκειται πράγματι για κινδύνους.

Παρατήρηση της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου:

Η επιτροπή είναι εκ του νόμου λειτουργικά (αν όχι διοικητικά) ανεξάρτητη, όπως διευκρινίζεται στην απόφαση του Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με την ίδρυση μιας ανεξάρτητης επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου [C(2015)3263]. Το Ελεγκτικό Συνέδριο προσδιορίζει δύο πιθανούς κινδύνους για την ανεξαρτησία της επιτροπής:

• Όσον αφορά την πλατφόρμα ενδιαφερόμενων μερών REFIT: η συμμετοχή της προέδρου της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου ως αναπληρώτριας προέδρου (που αντικαθιστά τον πρώτο αντιπρόεδρο) δεν θέτει σε κίνδυνο την ανεξαρτησία της επιτροπής. Ο ρόλος της προέδρου συνίσταται κατά κύριο λόγο στον ρόλο του συντονιστή των συζητήσεων. Η πρόεδρος της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου δεν εμπλέκεται στη συνέχεια που δίνεται στις γνωμοδοτήσεις της πλατφόρμας REFIT: το έργο αυτό, το οποίο συνδέεται στενότερα με ζητήματα πολιτικής, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Γενικής Γραμματείας.
• Επιπλέον, η άσκηση της προεδρίας της πλατφόρμας REFIT επιτρέπει στην πρόεδρο της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου να ενημερώνεται άμεσα για τις απόψεις και τους προβληματισμούς των εκπροσωπούμενων ενδιαφερόμενων μερών όσον αφορά τους σχετικούς φακέλους. Χάρη σε αυτή την οργανωμένη επικοινωνία με τα ενδιαφερόμενα μέρη αποφεύγονται επίσης οι συχνές, μεμονωμένες και ενδεχομένως μη ισόρροπες επαφές μεταξύ των μελών της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και των ενδιαφερόμενων μερών, που θα μπορούσαν να ενέχουν υψηλότερο κίνδυνο όσον αφορά την αντίληψη περί της ανεξαρτησίας της επιτροπής.

Η απουσία ειδικής γραμματείας της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου δεν συνιστά ευθέως απειλή για την ανεξαρτησία της επιτροπής, η οποία με τον τρόπο αυτό διατηρεί την πλήρη κυριότητα των εργασιών της.

72

Όσον αφορά τις εκτιμήσεις επιπτώσεων, οι οποίες δεν τηρούν, κατά την κρίση του ΕΕΣ, την αρχή «πρώτα αξιολόγηση», η κατάσταση έχει ως εξής:

• Το έγγραφο εκτίμησης επιπτώσεων SWD(2014)127, το οποίο συνόδευε τη δεύτερη οδηγία για τα δικαιώματα των μετόχων [οδηγία (ΕΕ) 2017/828], συνοδευόταν με τη σειρά του από στοιχεία αξιολόγησης που έλαβαν, μεταξύ άλλων, τη μορφή δύο Πράσινων Βίβλων και δύο εξωτερικών μελετών².
• Οι άλλες τέσσερις εκτιμήσεις επιπτώσεων διενεργήθηκαν σε μια περίοδο κατά την οποία η Επιτροπή βρισκόταν ακόμη στη φάση της σταδιακής εφαρμογής της προσέγγισης «πρώτα η αξιολόγηση» [βλέπε έγγραφο COM(2010) 543 της 8ης Οκτωβρίου 2010] και η διενέργεια αυτοτελών αξιολογήσεων πριν από την εκτίμηση επιπτώσεων δεν ήταν ακόμη καταρχήν υποχρεωτική.

Πλαίσιο 5 – Μη τήρηση της αρχής «πρώτα αξιολόγηση»: το παράδειγμα της δοκιμασίας έγκρισης των εκπομπών ενός οχήματος

Δεύτερο εδάφιο: ο έλεγχος καταλληλότητας (2013)466 περιλάμβανε την ανάλυση που χρησιμοποιήθηκε για την κατάρτιση της νομοθετικής πρότασης σχετικά με τη θέσπιση νέου κανονισμού-πλαισίου για την έγκριση τύπου οχημάτων. Επομένως, τηρήθηκε η αρχή «πρώτα αξιολόγηση».

Στο έγγραφο εκτίμησης επιπτώσεων SWD(2014) 33 προτάθηκαν έξι τεχνικές τροπολογίες στη νομοθεσία για τις ρυπογόνες εκπομπές, οι οποίες δεν συμπεριλαμβάνονταν στον έλεγχο καταλληλότητας. Όσον αφορά το ζήτημα της μεθόδου μέτρησης, η Επιτροπή είχε ξεκινήσει ήδη από το 2011 εργασίες (βλέπε δήλωση του Κοινού Κέντρου Ερευνών στην ακρόαση της επιτροπής EMIS του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 16.4.2016), οι οποίες κατέληξαν στην κατάρτιση τριών κανονισμών της Επιτροπής που εκδόθηκαν κατά την περίοδο 2015-2016.

Το έγγραφο εκτίμησης επιπτώσεων SWD(2014) 33 περιλαμβάνει μια εκτίμηση αξιολόγησης ως μέρος της ενότητας για τον ορισμό του προβλήματος που συνιστούσε κοινή πρακτική πριν από την έκδοση του εγγράφου COM(2013) 686, όπως διευκρινίζεται στο σημείο 72.

Τρίτο εδάφιο: η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη αναφορά δεν είναι σχετική διότι η υπόθεση Dieselgate αφορά την παραποίηση των αποτελεσμάτων δοκιμών από κατασκευαστές αυτοκινήτων με τη χρήση παράνομων διατάξεων αναστολής. Δεν αφορά σε καμία περίπτωση την αυστηρότητα της δοκιμής ούτε τον αντιπροσωπευτικό χαρακτήρα της όσον αφορά τις πραγματικές συνθήκες οδήγησης.

73

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι δεν συντρέχουν επιτακτικοί λόγοι ούτε υπάρχουν στοιχεία που να υποδηλώνουν ότι η διενέργεια ταυτόχρονης εκτίμησης επιπτώσεων και αξιολόγησης θα πρέπει να εγείρει αμφιβολίες ως προς την ανεξαρτησία κάθε διαδικασίας. Στους όρους αναφοράς γίνεται σαφής διαχωρισμός μεταξύ των δύο διαδικασιών και περιλαμβάνονται οι απαιτήσεις για την εξέταση όλων των σχετικών συμπερασμάτων στο πλαίσιο της εκτίμησης επιπτώσεων. Οι ταυτόχρονες αξιολογήσεις/εκτιμήσεις επιπτώσεων τείνουν να διενεργούνται λόγω χρονικών περιορισμών, όταν δεν είναι εφικτό να διενεργηθούν διαδοχικά.

Η Επιτροπή τονίζει ότι η δυνατότητα ταυτόχρονης διενέργειας, ακόμη και σε περιπτώσεις όπου υπάρχει περιορισμός χρόνου, εξασφαλίζει τη δυνατότητα έγκαιρης αξιολόγησης για την τεκμηρίωση της σχετικής απόφασης πολιτικής. Η κυριότερη πρόκληση συνίσταται στη διασφάλιση της συνολικής ποιότητας των εν λόγω εργασιών στο πλαίσιο περιορισμένου χρονοδιαγράμματος.

75

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το πρόγραμμα REFIT έχει εξελιχθεί με την πάροδο του χρόνου και η φύση του είναι πλέον σαφής. Προσφέρει ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο για τη βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας του δικαίου της ΕΕ, είναι πλήρως ενσωματωμένο στον κύκλο λήψης αποφάσεων της Επιτροπής και υλοποιείται με την ενεργό συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών.

Το πρόγραμμα REFIT αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του ετήσιου προγράμματος εργασίας της Επιτροπής. Από το 2017 έχει ενσωματωθεί στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής και εφαρμόζεται σε όλες τις πρωτοβουλίες που αναλαμβάνει η Επιτροπή για την αναθεώρηση της ισχύουσας νομοθεσίας της ΕΕ.

76

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το πρόγραμμα REFIT διαθέτει σαφή και άρτια καθορισμένα χαρακτηριστικά ως οριζόντιο πρόγραμμα της Επιτροπής για την απλούστευση του κανονιστικού πλαισίου και τη μείωση του φόρτου. Τα προηγούμενα προγράμματα έχουν ενσωματωθεί πλήρως στο πρόγραμμα REFIT. Από το 2017 όλες οι αναθεωρήσεις και οι αξιολογήσεις της νομοθεσίας πληρούν τα κριτήρια του προγράμματος REFIT.

78

Το 2017, στην αναθεωρημένη εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι θεωρεί ότι όλες οι αξιολογήσεις και οι έλεγχοι καταλληλότητας πληρούν τα κριτήρια του προγράμματος REFIT, δεδομένου ότι αξιολογούν τις επιδόσεις του δικαίου της ΕΕ και μπορούν να οδηγήσουν σε νομοθετικές αναθεωρήσεις για τη βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας του κανονιστικού πλαισίου.

79

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι το εργαλείο 2 των κατευθυντήριων γραμμών θα μπορούσε να είναι σαφέστερο επί του θέματος αυτού. Από το 2017 η εργαλειοθήκη ορίζει με σαφήνεια ότι «όλες οι πρωτοβουλίες για την τροποποίηση ισχύουσας νομοθεσίας … συμπεριλαμβάνονται στο πρόγραμμα REFIT…». Αποσαφηνίζει επίσης ότι «όλες οι αξιολογήσεις και οι έλεγχοι καταλληλότητας συμβάλλουν στο πρόγραμμα REFIT». Διαπιστώνεται, ωστόσο, ότι η υπόλοιπη πρόταση δημιουργεί κάποια σύγχυση καθώς αναφέρει ότι «δεν είναι απαραίτητο να χαρακτηρίζονται ως REFIT επιμέρους αξιολογήσεις ή έλεγχοι καταλληλότητας» – διότι όλες οι αξιολογήσεις και όλοι οι έλεγχοι καταλληλότητας εμπίπτουν εξ ορισμού στο πρόγραμμα REFIT.

Τόσο οι αξιολογήσεις όσο και οι νομοθετικές πρωτοβουλίες περιλαμβάνονται στον πίνακα αποτελεσμάτων REFIT³ ώστε να καταδεικνύεται η αλυσίδα δράσεων REFIT σε όλα τα στάδια του κύκλου πολιτικής.

81

Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η ενημέρωση σχετικά με το πρόγραμμα REFIT είναι ελλιπής. Η ενημέρωση των εξωτερικών ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με το πρόγραμμα REFIT συνιστά πρόκληση λόγω του σύνθετου χαρακτήρα του και των δυσκολιών όσον αφορά την ποσοτική εκτίμηση των αποτελεσμάτων του. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει καταβάλει σημαντικές προσπάθειες προκειμένου να καταστεί ο πίνακας αποτελεσμάτων REFIT περισσότερο φιλικός προς τον χρήστη στην ψηφιακή έκδοση που δημιουργήθηκε τον Οκτώβριο του 2017. Ο πίνακας αυτός παρουσιάζει την τρέχουσα κατάσταση όσον αφορά την υλοποίηση όλων των πρωτοβουλιών του προγράμματος REFIT, ενώ περιλαμβάνει επίσης πληροφορίες σχετικά με τα ποιοτικά και ποσοτικά αποτελέσματα ανά προτεραιότητα πολιτικής.

Το 2018 θα προστεθεί στον πίνακα αποτελεσμάτων REFIT απευθείας σύνδεσμος προς το έντυπο υποβολής σχολίων από τα ενδιαφερόμενα μέρη με τίτλο «Lighten the Load» (Ελάφρυνση του φόρτου).

Συμπεράσματα και συστάσεις

84

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το πρόγραμμα REFIT προσφέρει ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο για τη βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας του δικαίου της ΕΕ. Είναι πλήρως ενσωματωμένο στον κύκλο λήψης αποφάσεων της Επιτροπής και υλοποιείται με την ενεργό συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών.

85

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι, παρά την ύπαρξη της διοργανικής συμφωνίας, δεν έχουν θεσπιστεί κοινές κατευθυντήριες γραμμές για τα τρία θεσμικά όργανα όσον αφορά την κατάρτιση ρητρών παρακολούθησης και επανεξέτασης για τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις.

86

Η Επιτροπή είναι πρόθυμη να συζητήσει με τους συννομοθέτες πιθανούς τρόπους για τη βέλτιστη αντιμετώπιση της έλλειψης κοινών ορισμών, διατηρώντας παράλληλα το δικαίωμά της για την ανάληψη πρωτοβουλίας. Ωστόσο, υπογραμμίζει ότι συχνά οι ανάγκες παρακολούθησης και αξιολόγησης εξειδικεύονται με βάση την υπό εξέταση νομοθεσία και το στοιχείο αυτό θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη σε τυχόν κοινούς ορισμούς.

87

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, στη νομοθεσία θα πρέπει να περιλαμβάνονται, κατά περίπτωση, απαιτήσεις σχετικά με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση, ωστόσο θα πρέπει να αποφεύγεται η υπερβολική ρύθμιση και ο διοικητικός φόρτος, ιδίως για τα κράτη μέλη, ενώ οι απαιτήσεις αυτές θα πρέπει να είναι επίσης αναλογικές όσον αφορά τον φόρτο που συνεπάγονται οι υποχρεώσεις υποβολής εκθέσεων από τα ενδιαφερόμενα μέρη και τις ΜΜΕ.

Σύσταση 1 – Ενίσχυση της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου

α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση στον βαθμό που αφορά την ίδια.

Στην αναθεώρηση των κατευθυντήριων γραμμών και της εργαλειοθήκης για τη βελτίωση της νομοθεσίας του 2017, η Επιτροπή προσέθεσε ειδικό εργαλείο για την αντιμετώπιση του συγκεκριμένου ζητήματος (εργαλείο 42). Βάσει των προαναφερομένων, είναι πρόθυμη να συζητήσει με τους συννομοθέτες τον τρόπο ανάπτυξης μιας μεθόδου ταξινόμησης των πιθανών αποτελεσμάτων/εκ των υστέρων επισκοπήσεων, καθώς και τις οδηγίες σχετικά με το ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα για κάθε είδος εκ των υστέρων επισκόπησης και τη διατύπωση των ρητρών παρακολούθησης. Στο πλαίσιο της εν λόγω ταξινόμησης θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι συγκεκριμένες νομοθετικές πράξεις ενδέχεται να προϋποθέτουν πάντα ειδικές ρυθμίσεις παρακολούθησης και θα πρέπει να διαφυλαχθεί το δικαίωμα πρωτοβουλίας της Επιτροπής.

β)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση. Σύμφωνα με το άρθρο 295 της ΣΛΕΕ, δεν προβλέπεται ότι μια διοργανική συμφωνία έχει υποχρεωτικά δεσμευτικό χαρακτήρα.

Τα τρία θεσμικά όργανα αποφάσισαν από κοινού το 2016 να μην προσδώσουν νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα στη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου. Υπάρχουν διάφοροι νομικοί και θεσμικοί προβληματισμοί τους οποίους όλα τα θεσμικά όργανα επιθυμούσαν να αποφύγουν κατά τη διαπραγμάτευση της συμφωνίας, και οι προβληματισμοί αυτοί εξακολουθούν να είναι βάσιμοι⁴. Δεν προβλέπεται αναθεώρηση της ισχύουσας διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου.

89

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, μετά την αναθεώρηση του 2017, οι κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας εφαρμόζονται πράγματι και σε άλλες επισκοπήσεις πέραν των αξιολογήσεων.

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 44.

90

Η εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας επιβάλλει ρητά την υποχρέωση σαφούς περιγραφής της μεθοδολογίας που χρησιμοποιείται, και αυτό ισχύει –κατά τρόπο αναλογικό– και για άλλα είδη εκ των υστέρων επισκοπήσεων.

91

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι είναι σημαντικό να υπάρχει σαφήνεια ως προς τα ζητήματα αυτά. Υπογραμμίζει ότι στην εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας ορίζεται με σαφήνεια ότι τα έγγραφα εργασίας που εκπονούν οι υπηρεσίες της Επιτροπής στο τέλος μιας αξιολόγησης πρέπει να περιλαμβάνουν σαφή σύνοψη τυχόν ανεπαρκειών όσον αφορά τα στοιχεία που χρησιμοποιούνται για την υποστήριξη των συμπερασμάτων και την αξιοπιστία των αποτελεσμάτων. Επιπλέον, οι κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας προβλέπουν ότι τυχόν περιορισμοί στα χρησιμοποιούμενα στοιχεία και στην εφαρμοζόμενη μεθοδολογία, ιδίως ως προς την ικανότητά τους να υποστηρίξουν τα συμπεράσματα, πρέπει να αναλύονται με σαφήνεια στις εκθέσεις αξιολόγησης. Η οδηγία αυτή ενισχύθηκε στο πλαίσιο της αναθεώρησης των κατευθυντήριων γραμμών/της εργαλειοθήκης για τη βελτίωση της νομοθεσίας που πραγματοποιήθηκε το 2017, η οποία αναμένεται να οδηγήσει σε περαιτέρω βελτιώσεις.

92

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 44. Αυτό δεν προβλέπεται στην εντολή της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου διότι οι εκ των υστέρων επισκοπήσεις δεν έχουν σχεδιασθεί για να περιλαμβάνουν σημαντικά στοιχεία αξιολόγησης.

Σύσταση 2 – Μεγαλύτερη διασφάλιση της ποιότητας των εκ των υστέρων επισκοπήσεων μέσω του προσδιορισμού ελάχιστων προτύπων ποιότητας για όλες τις εκ των υστέρων επισκοπήσεις

α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και θα αξιοποιήσει την καθοδήγηση που παρέχεται ήδη στην εργαλειοθήκη της (εργαλείο 42). Ωστόσο, η επιτυχία της εν λόγω δράσης εξαρτάται από τη σύναψη μελλοντικής συμφωνίας με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, όπως αναφέρεται στη σύσταση 1 στοιχείο α).

β)

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση.

Η Επιτροπή είναι πρόθυμη να διερευνήσει τη συγκεκριμένη πτυχή κατά την εξέταση της συνολικής ανάγκης πιθανής τροποποίησης της εντολής της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου. Θα το πράξει δε σε συνάρτηση με τα ακόλουθα στοιχεία:

• το μέλημα της Επιτροπής είναι να διασφαλίζεται η χρήση των πόρων της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου σε τομείς στους οποίους προσδίδουν τη μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία από πλευράς βελτίωσης των νομοθετικών αναθεωρήσεων και
• οποιαδήποτε διεύρυνση της εντολής της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου θα εξαρτηθεί από την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων όσον αφορά την ταξινόμηση των εκ των υστέρων επισκοπήσεων, καθώς και από τον καθορισμό ελάχιστων προτύπων, με παράλληλη διαφύλαξη του δικαιώματος πρωτοβουλίας της Επιτροπής.

Παρατήρηση της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου:

Η επιτροπή αντιλαμβάνεται το σκεπτικό της σύστασης για επέκταση του πεδίου εφαρμογής του ελέγχου που ασκεί η επιτροπή ώστε να συμπεριλαμβάνονται και άλλες εκ των υστέρων επισκοπήσεις πέραν των αξιολογήσεων. Βασιζόμενη σε σαφή ταξινόμηση και από κοινού συμφωνηθέντα ελάχιστα πρότυπα, η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου θα μπορούσε να επικεντρώνει τους πόρους της στη διενέργεια των σημαντικότερων εκ των υστέρων επισκοπήσεων. Κατά συνέπεια, η επιτροπή θα πρέπει να προβαίνει σε σχετική επιλογή, βάσει διεξοδικού μακροπρόθεσμου σχεδιασμού των εν λόγω επισκοπήσεων.

γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση, η οποία εξαρτάται από την υλοποίηση της σύστασης 2 στοιχείο α) και της σύστασης 1 στοιχείο α).

Σύσταση 3 – Ανάλυση των ελλείψεων όσον αφορά τις ικανότητες συλλογής και διαχείρισης δεδομένων

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής, συμπεριλαμβανομένου του κέντρου ικανοτήτων μικροοικονομικής αξιολόγησης στο πλαίσιο του Κοινού Κέντρου Ερευνών, έχουν προβεί ήδη σε ενέργειες για την απογραφή των διαφόρων βάσεων δεδομένων που έχει αναπτύξει και/ή που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή. Λαμβάνοντας υπόψη τον σχετικό διοικητικό φόρτο και το συνεπαγόμενο κόστος, οι εν λόγω υπηρεσίες θα εστιάσουν, κατά περίπτωση, τις εργασίες τους στον προσδιορισμό τυχόν ελλείψεων κατά τη δημιουργία, τη συλλογή και την περαιτέρω χρήση δεδομένων σε επίπεδο οργάνου, για τις οποίες θα έπρεπε ενδεχομένως να ληφθούν περαιτέρω μέτρα.

Σε κάθε περίπτωση, συχνά για μια συγκεκριμένη νομοθετική πράξη θα είναι αναγκαία η θέσπιση ειδικών (ad hoc) μηχανισμών για τη δημιουργία, τη συλλογή και την (περαιτέρω) χρήση των δεδομένων που απαιτούνται για τη διενέργεια ορθών, τεκμηριωμένων εκ των υστέρων επισκοπήσεων, καθώς και για την υλοποίηση των αντίστοιχων δράσεων που κρίνονται ως οι πλέον κατάλληλες για τη εκάστοτε περίπτωση.

95

Η αρχή «πρώτα αξιολόγηση» εφαρμόζεται πλέον στο 75 % περίπου των εκτιμήσεων επιπτώσεων που συνοδεύουν τις αναθεωρήσεις της νομοθεσίας.

Όσον αφορά την ταυτόχρονη διενέργεια αξιολογήσεων/εκτιμήσεων επιπτώσεων, η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στο σημείο 73.

Σύσταση 4 – Διασφάλιση της τήρησης της αρχής «πρώτα αξιολόγηση»

α)

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση.

Η Επιτροπή δεσμεύεται πλήρως για την εφαρμογή της αρχής «πρώτα αξιολόγηση», στον βαθμό που αυτό είναι πρακτικά εφικτό. Η βελτίωση της νομοθεσίας αποτελεί εργαλείο το οποίο θέτει τη βάση για τη λήψη έγκαιρων και ορθών αποφάσεων πολιτικής, αλλά δεν μπορεί να αντικαταστήσει τις πολιτικές αποφάσεις. Σε ορισμένες περιστάσεις, για παράδειγμα σε επείγουσες περιπτώσεις, η Επιτροπή ενδέχεται να πρέπει να προχωρήσει χωρίς να ακολουθήσει όλα τα στάδια της προσέγγισης βελτίωσης της νομοθεσίας, ασκώντας πλήρως το δικαίωμα πρωτοβουλίας που διαθέτει.

β)

Η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου αποδέχεται τη σύσταση.

Η επιτροπή διαδραματίζει ήδη ενεργό ρόλο τόσο στην ανάδειξη της σημασίας της εν λόγω αρχής όσο και στην παρακολούθησή της και την υποβολή σχετικών εκθέσεων.

96

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο VIII.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το πρόγραμμα REFIT έχει εξελιχθεί από τη θέσπισή του το 2012, καθώς διευρύνθηκε σταδιακά το πεδίο εφαρμογής του, με στόχο να ενισχυθούν και να προβληθούν περισσότερο οι προσπάθειες της Επιτροπής για τον εντοπισμό και την αξιοποίηση ευκαιριών απλούστευσης των κανόνων και μείωσης του κανονιστικού κόστους για τις επιχειρήσεις και τους πολίτες, χωρίς να διακυβεύονται οι στόχοι δημόσιας πολιτικής.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι με την αναθεώρηση του 2017 αποσαφηνίστηκε το σκεπτικό του προγράμματος REFIT και ότι το πεδίο εφαρμογής του επεκτάθηκε στο φυσικό εύρος του. Εκτιμά ότι το πρόγραμμα εξακολουθεί να προσδίδει προστιθέμενη αξία, μεταξύ άλλων αναδεικνύοντας τη σημασία της διερεύνησης ευκαιριών για απλούστευση και μείωση του φόρτου κατά το στάδιο του σχεδιασμού πολιτικής, προβάλλοντας τις προσπάθειες της Επιτροπής για απλούστευση του κανονιστικού πλαισίου και μείωση του φόρτου, και διευκολύνοντας την παρακολούθηση του αντικτύπου τους κατά τα στάδια της θέσπισης και της εφαρμογής της νομοθεσίας.

Η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου επιβεβαιώνει τη σημασία που αποδίδουν τα τρία θεσμικά όργανα στο πρόγραμμα REFIT.

Σύσταση 5 – Ενσωμάτωση του REFIT στον κύκλο βελτίωσης της νομοθεσίας

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι έχει πλέον αποσαφηνιστεί η έννοια του προγράμματος REFIT. Αναγνωρίζει, ωστόσο, την ανάγκη βελτίωσης της ενημέρωσης σχετικά με το REFIT στο πλαίσιο του κύκλου βελτίωσης της νομοθεσίας.

Συντομογραφίες και γλωσσάριο

Αξιολόγηση: Τεκμηριωμένη κρίση του βαθμού στον οποίο μια παρέμβαση έχει αποβεί αποτελεσματική και αποδοτική, είναι λυσιτελής ως προς τις ανάγκες και τους στόχους που κλήθηκε να εκπληρώσει και συνεκτική τόσο αυτή καθαυτή όσο και με άλλες παρεμβάσεις πολιτικής της ΕΕ, όπως και του βαθμού στον οποίο έχει αποδώσει προστιθέμενη αξία για την ΕΕ. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Αρχή γνωστή ως «πρώτα αξιολόγηση»: Η (μη δεσμευτική) αρχή σύμφωνα με την οποία τα εγκαίρως διαθέσιμα αποτελέσματα των αξιολογήσεων αξιοποιούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Αυτό στην πράξη σημαίνει ότι οι εκτιμήσεις επιπτώσεων που διενεργούνται πριν από κάποια νομοθετική πρόταση πρέπει να στηρίζονται στα διδάγματα που αντλούνται από τις αξιολογήσεις, στις οποίες πρέπει να προσδιορίζονται τα προβλήματα, οι ελλείψεις, οι προκλήσεις και οι επιτυχίες. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Βελτίωση της νομοθεσίας: Ο σχεδιασμός των πολιτικών και της νομοθεσίας κατά τρόπο ώστε να εκπληρώνουν τους στόχους τους με το μικρότερο δυνατό κόστος. Η βελτίωση της νομοθεσίας δεν συνίσταται σε ρύθμιση ή την απορρύθμιση. Είναι μια προσπάθεια να εξασφαλιστεί ότι οι πολιτικές αποφάσεις προετοιμάζονται με ανοικτό και διαφανή τρόπο, με βάση τα καλύτερα διαθέσιμα στοιχεία και με ευρεία συμμετοχή των ενδιαφερομένων. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Διυπηρεσιακή διευθύνουσα ομάδα: Η διυπηρεσιακή διευθύνουσα ομάδα απαρτίζεται από υπαλλήλους από διάφορες γενικές διευθύνσεις των οποίων το πεδίο αρμοδιότητας συμπίπτει ή σχετίζεται με το αντικείμενο της αξιολόγησης, καθώς και από έναν εκπρόσωπο του αρμόδιου για τις αξιολογήσεις τμήματος της γενικής διεύθυνσης που την διενεργεί. Πρέπει να συμμετέχει σε όλα τα βασικά στάδια της αξιολόγησης, από τη δρομολόγησή της (χάρτης πορείας) μέχρι την κατάρτιση του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής και την υποβολή της προς διυπηρεσιακή διαβούλευση. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Εκ των προτέρων εκτίμηση επιπτώσεων: Εργαλείο πολιτικής που αποσκοπεί στη συλλογή στοιχείων (περιλαμβανομένων των αποτελεσμάτων αξιολογήσεων) προκειμένου να αξιολογηθεί αν δικαιολογείται μελλοντική ανάληψη νομοθετικής ή μη νομοθετικής δράσης από την ΕΕ, καθώς και ποιος είναι ο βέλτιστος τρόπος σχεδιασμού της εν λόγω δράσης ώστε να επιτευχθούν οι επιθυμητοί στόχοι πολιτικής. Στην εκτίμηση επιπτώσεων πρέπει να προσδιορίζεται και να περιγράφεται το προς αντιμετώπιση πρόβλημα, να καθορίζονται στόχοι, να διατυπώνονται επιλογές πολιτικής και να αξιολογείται ο αντίκτυπος των επιλογών αυτών. Το σύστημα εκτίμησης επιπτώσεων της Επιτροπής ακολουθεί μια ολοκληρωμένη προσέγγιση, η οποία συνίσταται στην αξιολόγηση του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και οικονομικού αντικτύπου μιας σειράς επιλογών πολιτικής, ενσωματώνοντας κατ΄αυτόν τον τρόπο τη διάσταση της βιωσιμότητας στη λήψη αποφάσεων της Ένωσης. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Εκ των υστέρων επισκόπηση της νομοθεσίας: Εργαλείο πολιτικής με τελικό προϊόν έγγραφο ή δέσμη εγγράφων όπου παρουσιάζεται απολογισμός σχετικά με μία ή και με όλες τις πτυχές μιας κανονιστικής παρέμβασης της ΕΕ (ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για μία ή περισσότερες νομοθετικές πράξεις), με ή χωρίς αξιολογικά στοιχεία. Στην Επιτροπή, τα έγγραφα αυτά μπορούν να λάβουν τη μορφή έκθεσης της Επιτροπής ή εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, ενώ μπορεί να υποστηρίζονται από εξωτερικές μελέτες. (Πηγή: ΕΕΣ.)

Έκθεση εφαρμογής: Έκθεση που εστιάζει στη μεταφορά μιας οδηγίας στο εθνικό δίκαιο και στη συμμόρφωση των εθνικών διατάξεων με αυτή. Οι εκθέσεις αυτές αναφέρονται ορισμένες φορές ως εκθέσεις μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. (Πηγή: ΕΕΣ.)

Έκθεση υλοποίησης: Έκθεση που αναλύει την εφαρμογή ενός νομοθετήματος. Οι εκθέσεις αυτές περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα εφαρμογής που λαμβάνονται στα κράτη μέλη, καθώς και ορισμένα στοιχεία παρακολούθησης. (Πηγή: ΕΕΣ.)

Έλεγχος καταλληλότητας: Εμπεριστατωμένη αξιολόγηση ενός πεδίου πολιτικής που συνίσταται κατά κανόνα στην εξέταση του τρόπου με τον οποίο διάφορες συναφείς νομοθετικές πράξεις έχουν συμβάλει (ή όχι) στην επίτευξη των στόχων μιας πολιτικής. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

Επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου: Ανεξάρτητος φορέας της Επιτροπής που προσφέρει συμβουλές στο Σώμα των Επιτρόπων. Παρέχει υπηρεσίες ελέγχου ποιότητας και υποστήριξης σε κεντρικό επίπεδο στο πλαίσιο των εργασιών εκτίμησης των επιπτώσεων και αξιολόγησης της Επιτροπής. Εξετάζει το σύνολο των σχεδίων εκτιμήσεων επιπτώσεων της Επιτροπής, καθώς και τις σημαντικές αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας της κείμενης νομοθεσίας και εκδίδει γνώμες και συστάσεις σχετικά με τα έγγραφα αυτά. (Πηγή: ιστότοπος Europa.)

ΟΟΣΑ: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

Ρήτρα επανεξέτασης: Ρήτρα σε νομοθέτημα της ΕΕ δυνάμει της οποίας εντέλλεται η Επιτροπή ή/και τα κράτη μέλη να υποβάλουν σε κάποιου είδους εκ των υστέρων επισκόπηση το σύνολο ή μέρος του νομοθετήματος. (Πηγή: ΕΕΣ.)

Ρήτρα παρακολούθησης: Ρήτρα σε νομοθέτημα της ΕΕ δυνάμει της οποίας εντέλλεται η Επιτροπή ή/και τα κράτη μέλη να παρακολουθήσουν την υλοποίηση ή/και την εφαρμογή του συνόλου ή μέρους του νομοθετήματος. (Πηγή: ΕΕΣ.)

«REFIT»: Το πρόγραμμα της Επιτροπής για τη βελτίωση της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου θεσπίστηκε το 2012 προκειμένου να διασφαλίσει ότι η νομοθεσία της ΕΕ εξυπηρετεί αποτελεσματικά τον σκοπό της. Πρόκειται για μια διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας αναλύονται η κείμενη νομοθεσία και τα ισχύοντα μέτρα προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα οφέλη του δικαίου της ΕΕ επιτυγχάνονται με το μικρότερο δυνατό κόστος για τους ενδιαφερομένους, τους πολίτες και τις δημόσιες διοικήσεις και ότι το κανονιστικό κόστος μειώνεται, όπου αυτό είναι δυνατό, χωρίς να επηρεάζονται οι στόχοι πολιτικής που επιδιώκονται με την εν λόγω πρωτοβουλία. (Πηγή: εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας.)

SWD: Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Παραπομπές

¹ COM(2015) 215 final «Βελτίωση της νομοθεσίας για καλύτερα αποτελέσματα — ένα θεματολόγιο της ΕΕ».

² SWD(2017) 350 final, με τίτλο «Better Regulation Guidelines». Η εργαλειοθήκη συνοδεύει και συμπληρώνει τις κατευθυντήριες οδηγίες, παρέχοντας λεπτομερέστερες πληροφορίες για την εφαρμογή τους.

³ Από το 1996 και έπειτα, η Επιτροπή απαιτεί από τις υπηρεσίες της να υποβάλλουν σε εκ των υστέρων αξιολόγηση όλα τα προγράμματα δαπανών.

⁴ SEC(2000) 1051 «Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities» (Εστίαση στα αποτελέσματα: Ενίσχυση της αξιολόγησης των δραστηριοτήτων της Επιτροπής", C(2002) 5267/1 «Evaluation standards and good practices», Οδηγός της Επιτροπής: «Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services» (ΓΔ Προϋπολογισμού, 2004), SEC(2007) 1341 «Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework», SEC(2007) 213 final «Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation», Οδηγός της Επιτροπής: «EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques» (EVALSED (αξιολόγηση των κοινωνικοοικονομικών εξελίξεων) Εγχειρίδιο: Μέθοδος και τεχνικές) (ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, 2009), COM(2012) 746 final «Καταλληλότητα του κανονιστικού πλαισίου της ΕΕ» COM(2013) 686 final «Ενίσχυση των βάσεων της έξυπνης νομοθεσίας – βελτίωση της αξιολόγησης», COM(2015) 215 final, COM(2017) 651 final «Ολοκλήρωση του θεματολογίου για τη βελτίωση της νομοθεσίας: Καλύτερες λύσεις για καλύτερα αποτελέσματα».

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Διοργανική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, της 13ης Απριλίου 2016.

⁷ Στο πλαίσιο της εξέτασης των διάφορων επισκοπήσεων, αναλύσαμε επίσης τις μελέτες που ανατέθηκαν σε τρίτους από την Επιτροπή για την υποστήριξη ορισμένων ειδών επισκοπήσεων (γνωστές ως «υποστηρικτικές μελέτες»). Σε λίγες περιπτώσεις, όταν δεν υπήρχε διαθέσιμη έκθεση της Επιτροπής, ως έγγραφο επισκόπησης θεωρήθηκε η εκπονηθείσα από τρίτους μελέτη.

⁸ Ως ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία νοείται η αξία που προκύπτει από παρέμβαση της ΕΕ, πέραν της αξίας που θα είχε επιτευχθεί αποκλειστικά από τη δράση κράτους μέλους ή ομάδας κρατών μελών, SEC(2011) 867 final «The added value of the EU budget». Στην εργαλειοθήκη του 2017 ορίζεται ότι η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία αφορά τις μεταβολές που μπορούν ευλόγως να αποδοθούν σε παρέμβαση της ΕΕ, και οι οποίες είναι μεγαλύτερες από εκείνες που θα μπορούσαν ευλόγως να αναμένονται από τη δράση των κρατών μελών σε εθνικό επίπεδο.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Εργαλειοθήκη που συνοδεύει τις κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας.

¹¹ Οι πρώτες τέσσερις χώρες είναι η Αυστραλία, το Ηνωμένο Βασίλειο, το Μεξικό και η Γερμανία.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Ειδική έκθεση αριθ. 3/2010 «Eκτιμήσεις αντικτύπου στα θεσμικά όργανα της ΕΕ: διευκολύνουν τη λήψη αποφάσεων;».

¹⁴ Ο έλεγχος καλύπτει όλη την παράγωγη νομοθεσία (οδηγίες και κανονισμούς) που εμπίπτει στο πεδίο αρμοδιότητας των τεσσάρων ΓΔ και έχει εγκριθεί ή αποτελεί αντικείμενο επεξεργασίας από αμφότερους τους συννομοθέτες. Εξαιρούνται τα εκτελεστικά μέτρα και λοιπές πράξεις της παράγωγης νομοθεσίας όπως και η αξιολόγηση προγραμμάτων δαπανών, τα σχέδια δράσης, οι ανακοινώσεις, οι αξιολογήσεις που εκπονούνται από οργανισμούς, καθώς και οι συστάσεις και οι αποφάσεις του Συμβουλίου. Επίσης, εξαιρούνται αξιολογήσεις ολόκληρων οργανισμών, πλην ειδικών δραστηριοτήτων οργανισμού που του ανατίθενται στο πλαίσιο οδηγίας ή κανονισμού (ήτοι που συνδέονται με τις επιδόσεις ενός τομέα πολιτικής και όχι με τη λειτουργία του οργανισμού).

¹⁵ Περιλαμβάνονται επισκοπήσεις που είτε είχαν ολοκληρωθεί είτε βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη στις 31.12.2016.

¹⁶ Δεδομένου ότι η ΓΔ Εσωτερικής Αγοράς, Βιομηχανίας, Επιχειρηματικότητας και ΜΜΕ ιδρύθηκε το 2015 κατόπιν συγχώνευσης τμημάτων της ΓΔ Επιχειρήσεων και Βιομηχανίας και της ΓΔ Εσωτερικής Αγοράς και Υπηρεσιών, έχουν επίσης περιληφθεί στο δείγμα οι επισκοπήσεις και οι εκτιμήσεις επιπτώσεων των παλαιότερων αυτών ΓΔ.

¹⁷ Στην παρούσα έκθεση και όταν δεν υπάρχει διαφορετική μνεία, ο όρος «εκτίμηση επιπτώσεων» αναφέρεται σε «εκ των προτέρων εκτίμηση επιπτώσεων».

¹⁸ Παράρτημα I του προγράμματος εργασίας της Επιτροπής.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Ανακοίνωση της κυρίας Grybauskaitė προς την Επιτροπή, σε συμφωνία με τον Πρόεδρο: «Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation», SEC (2007) 213 και C(2002)5267: Ανακοίνωση της Επιτροπής «Πρότυπα αξιολόγησης και καλές πρακτικές» της 23.12.2002.

²¹ Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας, εργαλείο #42.

²² Κοινός Πρακτικός Οδηγός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής για τα πρόσωπα που συμβάλλουν στη σύνταξη των νομοθετικών κειμένων από τα κοινοτικά όργανα, 2015.

²³ Το άρθρο 23 της διοργανικής συμφωνίας μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, της 13ης Απριλίου 2016, ορίζει τα εξής: «Τα τρία θεσμικά όργανα συμφωνούν να λαμβάνουν συστηματικά υπόψη τη χρήση ρητρών αναθεώρησης στη νομοθεσία και να συνυπολογίζουν τον χρόνο που απαιτείται για την εφαρμογή και τη συγκέντρωση στοιχείων σχετικά με τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις».

²⁴ Απόφαση της 8ης Ιουλίου του 2010, στην υπόθεση C-343/09, Afton Chemical, σκέψεις 30-40, απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, στην υπόθεση C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, σκέψεις 64-66.

²⁵ Αξιολόγηση εφαρμογής είναι ο όρος που χρησιμοποιεί η Υπηρεσία Έρευνας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για να περιγράψει τα βασικά έγγραφα τεκμηρίωσης που χρησιμοποιούν κοινοβουλευτικές επιτροπές κατά την κατάρτιση εκθέσεων εφαρμογής.

²⁶ Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, έγγραφο εργασίας της μονάδας EVAL με τίτλο «Method and Process».

²⁷ Δείγμα προσφάτως εγκριθείσας νομοθεσίας (2014-2016).

²⁸ Τρία από τα 105 νομοθετήματα που εξετάστηκαν δεν συμπεριλήφθηκαν τελικά στο δείγμα λόγω έλλειψης συνάφειας.

²⁹ Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Εργαλειοθήκη για τη βελτίωση της νομοθεσίας, κεφάλαιο 6, σ. 314.

³⁰ Οι ευρωπαϊκές αξιολογήσεις εφαρμογής (European implementation assessments-ΕΙΑ) είναι βασικό έγγραφο τεκμηρίωσης που χρησιμοποιούν κοινοβουλευτικές επιτροπές κατά την κατάρτιση «έκθεσης εφαρμογής» επί της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο και της εφαρμογής μιας πολιτικής ή μιας νομοθετικής πράξης της ΕΕ. Απόσπασμα από το έγγραφο εργασίας της μονάδας EVAL «Method and Process» του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

³¹ Οι καθυστερήσεις αυτές υπολογίζονται μόνο για τις περιπτώσεις που τάσσονται εκ του νόμου προθεσμίες για τη διενέργεια της επισκόπησης.

³² Η διάρκεια των καθυστερήσεων για τις εν εξελίξει επισκοπήσεις (που δεν είχαν δημοσιευθεί στις 31.12.2016) αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ της ταχθείσας προθεσμίας και τις 31.12.2016.

³³ Εργαλειοθήκη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση της νομοθεσίας, εργαλείο #41 για τις ρυθμίσεις και τους δείκτες παρακολούθησης, σ. 270.

³⁴ Όταν εξετάσαμε το ζήτημα της μεθοδολογίας, μελετήσαμε μόνον επισκοπήσεις που εμπεριείχαν κάποιο αξιολογικό στοιχείο (αξιολογήσεις και άλλες).

³⁵ Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες για τη βελτίωση της νομοθεσίας, οι αξιολογήσεις και οι έλεγχοι καταλληλότητας πρέπει να πληρούν πέντε κριτήρια: συνάφεια, αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα, συνοχή και ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία. Η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία εμπερικλείει τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

³⁶ Εξαιρέθηκαν ορισμένες από τις ολοκληρωθείσες επισκοπήσεις, καθώς το περιεχόμενό τους δεν ήταν αξιολογικής φύσης.

³⁷ Αξιολόγηση REFIT της οδηγίας 2002/49/ΕΚ σχετικά με την αξιολόγηση και τη διαχείριση του περιβαλλοντικού θορύβου [(SWD(2016) 454], δημοσιεύθηκε τον Δεκέμβριο του 2016].

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Έλεγχος καταλληλότητας των οδηγιών για τα πτηνά και τους φυσικούς οικοτόπους [SWD(2016) 472], δημοσιεύθηκε στις 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 τελικό, σ. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Η Πράσινη Βίβλος με τίτλο «Η εταιρική διακυβέρνηση στους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και οι πολιτικές αποδοχών» [COM(2010) 284], η Πράσινη Βίβλος του 2011 με τίτλο «Το ενωσιακό πλαίσιο εταιρικής διακυβέρνησης» [COM(2011) 164] και δύο εξωτερικές μελέτες, εκ των οποίων η πρώτη εκπονήθηκε το 2009 και αφορούσε την παρακολούθηση και την επιβολή των κανόνων εταιρικής διακυβέρνησης στα κράτη μέλη (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf) και η δεύτερη πραγματοποιήθηκε το 2013 και αφορούσε τα καθήκοντα και την ευθύνη των διευθυντών (http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf), καθώς και άλλα ειδικά στοιχεία αξιολόγησης που συνδέονται με τα νέα μέτρα.

³ Πίνακας αποτελεσμάτων REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Στους προβληματισμούς αυτούς συμπεριλαμβάνονται τα ακόλουθα ερωτήματα: μια τέτοια δεσμευτική συμφωνία δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις μόνο στα συμβαλλόμενα μέρη ή και σε τρίτους; Το ΔΕΕ θα είναι αρμόδιο να εκδικάζει υποθέσεις πιθανών παραβιάσεων μιας τέτοιας δεσμευτικής συμφωνίας, και τι είδους μέσα έννομης προστασίας θα προβλέπονται στην περίπτωση αυτή; Θα προβλέπεται διαδικασία διαιτησίας σε περίπτωση που τα συμβαλλόμενα μέρη δεν επιθυμούν να προσφύγουν ενώπιον του Δικαστηρίου; Με ποιον τρόπο θα είναι οργανωμένη η διαδικασία αυτή; Πρόκειται για καίρια ερωτήματα, τα οποία θα πρέπει να απαντηθούν κατά την εξέταση του ζητήματος του δεσμευτικού χαρακτήρα των διοργανικών συμφωνιών.

Στάδιο	Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου	26.10.2016
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (και σε κάθε άλλο ελεγχόμενο)	17.1.2018
Έγκριση της οριστικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης	16.5.2018
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (και κάθε άλλου ελεγχόμενου) σε όλες τις γλώσσες	Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: 27.3.2018 Συμβούλιο: 25.4.2018 Κοινή απάντηση Επιτροπής και επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου: 9.4.2018

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙ, το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης, και του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Henri Grethen, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τον Marc Hostert, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του. Το βασικό κλιμάκιο ελέγχου απαρτιζόταν από τον Emmanuel Rauch, ανώτερο διοικητικό στέλεχος και τους Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards και Ekaterina Vaahtera, ελεγκτές.

Από αριστερά: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/contact_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9698-6	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/180478	QJ-AB-18-007-EL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9734-1	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/525156	QJ-AB-18-007-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο hhttps://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας ατελώς τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/index_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=el

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.