Ex-post-Überprüfung von EU-Rechtsvorschriften: ein bewährtes, aber unvollständiges System

Zusammenfassung

Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften und bessere Rechtsetzung

I

Die Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften ist ein zentraler Bestandteil der Politik der Kommission für eine bessere Rechtsetzung. Diese soll dazu beitragen, die Ziele des öffentlichen Interesses mit einem möglichst geringen Kostenaufwand zu erreichen und den Mehrwert von EU-Maßnahmen zu steigern. Im Jahr 2015 stärkte die Kommission ihre Politik für eine bessere Rechtsetzung, indem sie die Agenda für bessere Rechtsetzung auf den Weg brachte.

Zur Prüfung des Hofes

II

Im Zuge seiner Prüfung bewertete der Hof, ob das EU-System der Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften angemessen geplant, umgesetzt, verwaltet und auf seine Qualität überprüft wurde und somit wirksam zum Zyklus der besseren Rechtsetzung beigetragen hat.

III

Die Prüfung bezog sich auf die Ex-post-Überprüfungen von Rechtsvorschriften, die zwischen 2013 und 2016 von vier Generaldirektionen der Kommission durchgeführt wurden, sowie auf alle Rechtsvorschriften und Ex-ante-Folgenabschätzungen, die in den Zuständigkeitsbereich dieser Generaldirektionen fallen und zwischen 2014 und 2016 angenommen wurden.

Feststellungen des Hofes

IV

Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass das derzeitige System der Kommission zur Ex-post-Überprüfung gemessen an der Lage in den meisten Mitgliedstaaten gut abschneidet. Speziell im Hinblick auf Evaluierungen hat die Kommission ein System konzipiert, das insgesamt gut verwaltet und auf seine Qualität überprüft wird und somit wirksam zum Zyklus der besseren Rechtsetzung beiträgt. Bei Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, ermittelte der Hof jedoch Schwachstellen.

V

Der Hof stellte fest, dass Überprüfungsklauseln und, in geringerem Maße, Überwachungsklauseln in den EU-Rechtsvorschriften breite Anwendung finden. Da jedoch gemeinsame interinstitutionelle Definitionen und Leitlinien zur Ausarbeitung fehlen, sind diese Klauseln nicht immer eindeutig, was ihren Inhalt und folglich die erwarteten Outputs betrifft.

VI

Während Evaluierungen im Allgemeinen gemäß den rechtlichen Anforderungen und nach bewährten Verfahren durchgeführt werden, trifft dies auf die anderen Überprüfungen, für die die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung erst seit 2017 gelten, in geringerem Maße zu. Ferner ermittelte der Hof Unzulänglichkeiten, was die Darlegung der angewandten Methodik sowie die Einräumung etwaiger Einschränkungen bei den Daten betrifft.

VII

Außerdem stellte der Hof fest, dass Ex-post-Überprüfungen öffentlich verfügbar und zugänglich sind und dass in der überwiegenden Mehrheit dieser Überprüfungen eine klare Schlussfolgerung gezogen wird und die nächsten Schritte erläutert werden. Die Kommission leitete ihre Berichte über die Ex-post-Überprüfungen systematisch an die gesetzgebenden Organe (Europäisches Parlament und Rat) weiter. Diese reagieren jedoch selten direkt auf die Berichte der Kommission. Darüber hinaus werden Ex-post-Überprüfungen von der Kommission nicht immer bei der Ausarbeitung von Ex-ante-Folgenabschätzungen genutzt. Die Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über eine bessere Rechtsetzung, die Bestimmungen zur Überprüfung geltender Rechtsvorschriften enthält, ist nicht verbindlich.

VIII

Schließlich stellte der Hof fest, dass die Daseinsberechtigung des REFIT-Programms sowie die Kriterien, nach denen einzelne Initiativen das „REFIT“-Label erhalten haben, unklar sind. Gleichzeitig wird REFIT in den Leitlinien als spezielles Programm vorgestellt. Dies wirft Fragen auf, was den derzeitigen Charakter des Programms und seinen Mehrwert betrifft.

Empfehlungen des Hofes

IX

Auf der Grundlage dieser Bemerkungen spricht der Hof mehrere Empfehlungen an die Kommission und eine Empfehlung an den Ausschuss für Regulierungskontrolle aus.

Einleitung

Ex-post-Überprüfungen von Rechtsvorschriften sind ein wesentlicher Bestandteil des Gesetzgebungszyklus

01

Die Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften ist ein zentraler Bestandteil der Politik der Kommission für eine bessere Rechtsetzung, die dazu beitragen soll, im öffentlichen Interesse liegende Entscheidungen zu erleichtern und den Mehrwert von EU-Maßnahmen zu steigern. Die Ex-post-Überprüfung kann als letzte Phase des Gesetzgebungszyklus betrachtet werden, da sie eine rückblickende Bestandsaufnahme zu einem oder sämtlichen Aspekten einer regulatorischen EU-Maßnahme, die einen oder mehrere Rechtsakte betreffen kann, bietet. Sie kann auch als Ausgangspunkt dienen, um die Auswirkungen, Unzulänglichkeiten und Vorteile einer bestehenden Politik oder gesetzlichen Regelung zu verstehen, und Feedback für die Ausarbeitung neuer oder die Änderung bestehender Rechtsvorschriften liefern. Ex-post-Überprüfungen sollten vor dem Hintergrund einer Aufwärtsspirale betrachtet werden, die in jeder Phase des Gesetzgebungsverfahrens zu besseren Prozessen und Ergebnissen führt, welche sich im Hinblick auf die Qualität gegenseitig positiv beeinflussen (Abbildung 1).

Zunehmende Bedeutung von Ex-post-Überprüfungen

02

Auf der institutionellen Ebene der EU geht das Konzept der besseren Rechtsetzung auf die Tagungen des Europäischen Rats in Göteborg und Laeken im Jahr 2001 zurück. Die derzeitige Agenda der EU für bessere Rechtsetzung¹, eine Initiative der Kommission Juncker, wurde im Jahr 2015 zusammen mit mehreren anderen Initiativen veröffentlicht. Der Agenda waren Leitlinien und ein dazugehöriges Instrumentarium beigefügt, die Mitte 2017 überarbeitet wurden².

03

Die Europäische Kommission hat in den vergangenen zwei Jahrzehnten mehrfach die Bedeutung ordnungsgemäß durchgeführter Evaluierungen für die Qualität von Rechtsvorschriften anerkannt³. Durch ihre Bemühungen für eine bessere Rechtsetzung beabsichtigte die Kommission, den Mehrwert von EU-Maßnahmen im Einklang mit den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu verbessern. Abbildung 2 enthält eine chronologische Übersicht der wichtigsten Initiativen in diesem Zusammenhang⁴.

04

In den vergangenen Jahren waren wesentliche Entwicklungen zu beobachten. Seit 2013 ist die Kommission dem Grundsatz der vorherigen Evaluierung verpflichtet, wonach geltende Rechtsvorschriften zuerst evaluiert werden sollten, bevor Folgenabschätzungen für neue Legislativvorschläge ausgearbeitet werden. Im selben Jahr räumte die Kommission ein, dass nach wie vor erhebliche Anstrengungen erforderlich seien, um sicherzustellen, dass ihre Tätigkeiten im Rahmen der Ex-post-Überprüfung einen zeitnahen und relevanten Beitrag zum Entscheidungsfindungsprozess leisten⁵. In der Interinstitutionellen Vereinbarung aus dem Jahr 2016⁶ wird die Bedeutung von Evaluierungen hervorgehoben, und die Vertragsparteien verpflichten sich, in den Rechtsvorschriften, wenn angemessen, Überwachungs-, Berichterstattungs- und Evaluierungsvorschriften festzulegen und systematisch die Verwendung von Überprüfungsklauseln in Rechtsvorschriften zu erwägen.

Ex-post-Überprüfungen von Rechtsvorschriften – eine Vielzahl von Definitionen

05

Die Kommission verwendet viele verschiedene Bezeichnungen für die Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften. Im Zusammenhang mit dieser Prüfung wird die Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften (im Folgenden als „Ex-post-Überprüfung“ bezeichnet) als politisches Instrument definiert, auf dessen Grundlage ein Dokument oder eine Reihe von Dokumenten ausgearbeitet werden, die eine rückblickende Bestandsaufnahme zu einem oder sämtlichen Aspekten einer regulatorischen Maßnahme der EU (ein oder mehrere Rechtsakte) darstellen und evaluative Elemente enthalten können oder auch nicht. Unter dem Begriff „Ex-post-Überprüfung“ sind nachträglich von der Kommission erstellte Dokumente mit der Bezeichnung „Evaluierung“, „Überprüfung“ oder „Eignungsprüfung“ sowie sonstige Berichte (Umsetzungsbericht, Durchführungsbericht, Anwendungsbericht usw.) zusammengefasst⁷.

06

Von den oben genannten Begriffen hat die Kommission die Evaluierung und die Eignungsprüfung definiert. Bei der Evaluierung handele es sich um eine faktengestützte Beurteilung, bei der bewertet werde, inwieweit eine Maßnahme wirksam und effizient, in Anbetracht der Erfordernisse und Ziele relevant und sowohl in sich selbst als auch mit sonstigen politischen Maßnahmen der EU kohärent gewesen sei sowie einen EU-Mehrwert erbracht habe⁸. Die Eignungsprüfung wird definiert als umfassende Evaluierung eines Politikbereichs, bei der in der Regel untersucht wird, wie verschiedene miteinander verbundene Rechtsakte zu politischen Zielen beigetragen haben (oder nicht)⁹.

Das REFIT-Programm

07

Um die Bedeutung der Vorhaben und Bemühungen der Kommission im Bereich der Ex-post-Überprüfung in den vergangenen Jahren zu ermessen, sollte diese auch im weiteren Kontext der Bemühungen zur Verbesserung der Verwaltung des vorhandenen Bestands an EU-Rechtsvorschriften betrachtet werden. Angesichts dieser Schwerpunktsetzung ist es zunehmend wichtig, für eine beständig hohe Qualität der Outputs der verschiedenen Arten von Tätigkeiten der Ex-post-Überprüfung zu sorgen.

08

In diesem Zusammenhang rief die Kommission im Jahr 2012 das Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) ins Leben, um sicherzustellen, dass die EU-Rechtsvorschriften ihren Zweck erfüllen. Gemäß der Mitteilung der Kommission zur Einrichtung des Programms¹⁰ besteht das Programmziel darin, zu gewährleisten, dass die Vorteile des EU-Rechts mit einem möglichst geringen Kostenaufwand für Interessenträger, Bürger und öffentliche Verwaltungen erreicht werden und dass die Regulierungskosten nach Möglichkeit gesenkt werden, ohne das Erreichen der politischen Ziele der betreffenden Initiative zu gefährden.

Internationales Ranking und frühere Bewertung des Hofes

09

Die EU verfügt über ein System der Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften. Damit ist die EU in diesem Bereich weiter fortgeschritten als die meisten Mitgliedstaaten.

10

Im Jahr 2015 nahm das EU-System der Ex-post-Überprüfung gemäß einer Bewertung der OECD den fünften Platz¹¹ unter den Mitgliedern der OECD ein. Die Bewertung beruhte auf einem zusammengesetzten Index, der die Methodik, Transparenz, Qualitätskontrolle sowie die systematische Nutzung von Ex-post-Überprüfungen umfasste¹².

11

Darüber hinaus wurde die Qualität des Systems im internationalen Vergleich durch die vom Hof in Auftrag gegebenen Hintergrundanalysen bestätigt, die zu den Systemen der Ex-post-Überprüfung von 32 Ländern (28 Mitgliedstaaten und vier weitere Länder, die nach Auffassung der OECD zu den führenden Ländern in diesem Bereich zählen) durchgeführt wurden. Die Analyse ergab, dass von den 32 Ländern lediglich 14 über ein System zur Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften verfügen, bei dem die institutionellen Zuständigkeiten und Leitlinien klar festgelegt sind. Bei 11 dieser 14 Länder handelt es sich um EU-Mitgliedstaaten.

12

In einem 2010 veröffentlichten Sonderbericht über Folgenabschätzungen in den EU-Organen¹³ kam der Hof zu dem Schluss, dass die Nutzung von Ex-post-Evaluierungen weiterhin eine Schwachstelle darstellt, da diese „nicht systematisch in sämtlichen Legislativbereichen vorgenommen“ werden. Durch die aktuelle Prüfung möchte der Hof relevante und unparteiische Informationen über das derzeitige EU-System der Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften bereitstellen.

Prüfungsumfang und Prüfungsziele

13

Im Zuge dieser Prüfung bewertete der Hof, ob das System der Ex-post-Überprüfung von EU-Rechtsvorschriften angemessen geplant, umgesetzt und auf seine Qualität überprüft wurde und somit wirksam zum Zyklus der besseren Rechtsetzung beigetragen hat. Der Hof untersuchte insbesondere,

1. inwieweit Überprüfungs- und Überwachungsklauseln von der Kommission und den gesetzgebenden Organen (Europäisches Parlament und Rat) bei der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften oder der Änderung bestehender Rechtsvorschriften angemessen berücksichtigt wurden;
2. ob die Kommission im Rahmen umfassender und kohärenter Leitlinien und Standards, darunter die Qualitätskontrollmechanismen, die fristgerechte Erfüllung all ihrer Verpflichtungen bezüglich der Ex-post-Überprüfung gewährleistet;
3. ob die Kommission und die gesetzgebenden Organe sicherstellen, dass Ex-post-Überprüfungen von Rechtsvorschriften öffentlich verfügbar gemacht werden, ein klares Ergebnis liefern und angemessen weiterverfolgt und in den Gesetzgebungszyklus eingebunden werden;
4. ob die Daseinsberechtigung des REFIT-Programms klar ist.

14

Der Prüfungsumfang erstreckte sich auf alle rechtlich vorgeschriebenen und sonstigen Ex-post-Überprüfungen¹⁴, die zwischen 2013 und 2016 durchgeführt wurden¹⁵. Aufgrund der großen Zahl durchgeführter Ex-post-Überprüfungen wählte der Hof für seine Stichprobe vier Generaldirektionen aus verschiedenen Politikbereichen und mit unterschiedlicher Erfahrung in der Durchführung von Ex-post-Überprüfungen aus. In der Stichprobe wurden 133 Ex-post-Überprüfungen erfasst, die von vier Generaldirektionen durchgeführt wurden: GD ENV, GD GROW, GD HOME und GD SANTE (siehe Anhang I)¹⁶. Bei diesen Ex-post-Überprüfungen handelte es sich in 49 Fällen um Evaluierungen (40) und Eignungsprüfungen (9) und in den übrigen 84 Fällen um andere Arten von Ex-post-Überprüfungen. Die genannten Generaldirektionen wurden zum einen aufgrund des Umfangs der in ihre Zuständigkeit fallenden Ex-post-Überprüfungen ausgewählt und zum anderen, weil sie im Hinblick auf Erfahrungen bei der praktischen Anwendung der Überprüfungsmethoden der Kommission einen Querschnitt darstellen. Außerdem untersuchte der Hof die 105 Rechtsvorschriften, welche Gegenstand der oben genannten 133 Ex-post-Überprüfungen waren.

15

Um das Vorhandensein und den Inhalt von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln in Rechtsvorschriften jüngeren Datums zu bewerten, untersuchte der Hof auch alle 34 von den ausgewählten Generaldirektionen in die Wege geleiteten Rechtsvorschriften, die von Juli 2014 bis Ende 2016 verabschiedet wurden (siehe Anhang II).

16

Darüber hinaus überprüfte der Hof, ob der Grundsatz der vorherigen Evaluierung bei 29 Folgenabschätzungen¹⁷, die zwischen 2014 und 2016 von den vier ausgewählten Generaldirektionen erstellt worden waren, sowie bei den Legislativvorschlägen aus dem Arbeitsprogramm der Kommission für 2017¹⁸ eingehalten wurde.

17

Ferner wurden im Zuge der Prüfung der in den vier Generaldirektionen jeweils geltende Rahmen sowie die vom Generalsekretariat ausgearbeiteten und für die gesamte Kommission geltenden Verfahren untersucht. Auch die Qualitätskontrollverfahren im Allgemeinen und die Arbeit des Ausschusses für Regulierungskontrolle (Regulatory Scrutiny Board – RSB) im Besonderen waren Teil der Prüfung.

18

Schließlich untersuchte der Hof die von den beiden gesetzgebenden Organen durchgeführten Ex-post-Tätigkeiten im Hinblick auf: a) Änderungen, die an den Überwachungs- und Überprüfungsklauseln in den Legislativvorschlägen der Kommission vorgenommen wurden; b) die Reaktion der gesetzgebenden Organe auf die Ex-post-Überprüfungen der Kommission und c) die von den gesetzgebenden Organen selbst durchgeführten Ex-post-Überprüfungen.

19

Die Prüfungskriterien des Hofes stützen sich auf die Leitlinien der Kommission, in erster Linie auf die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung aus dem Jahr 2015¹⁹, die für Ex-post-Überprüfungen jüngeren Datums gelten, sowie auf die vorherigen Leitlinien und Standards der Kommission im Bereich der Evaluierung²⁰, die sich auf vor dem Jahr 2015 durchgeführte Ex-post-Überprüfungen beziehen. Zudem statteten die Prüfer des Hofes der OECD einen Besuch ab, um Informationen über die Messung der Qualität von Tätigkeiten im Bereich der Ex-post-Überprüfung zu erhalten.

20

Die Prüfung stützte sich außerdem auf (vom Hof in Auftrag gegebene) Hintergrundanalysen zu den Systemen der Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten und in den vier Nicht-EU-Ländern, die zu den führenden Ländern in diesem Bereich zählen. Mit dieser Prüfungsarbeit wurde das Ziel verfolgt, den Entwicklungsstand des Systems der Kommission im internationalen Kontext besser einschätzen zu können.

21

Während der Prüfung wurden die Prüfer des Hofes von einem Gremium aus fünf externen Sachverständigen für Politik und Evaluierung im Bereich der Rechtsetzung unterstützt, bei denen es sich hauptsächlich um Vertreter von Hochschulen und Thinktanks handelte. Dieses Gremium leistete Beiträge zum Prüfungsansatz des Hofes und stellte sicher, dass die wichtigsten Aspekte der Ex-post-Überprüfung berücksichtigt worden waren.

Bemerkungen

Sowohl Überprüfungs- als auch Überwachungsklauseln finden eine breite Anwendung, gemeinsame Leitlinien fehlen jedoch

22

Überprüfungsklauseln tragen dazu bei sicherzustellen, dass für die Rechtsvorschriften, die diese Klauseln enthalten, Ex-post-Überprüfungen durchgeführt werden. Solche Klauseln aufzunehmen ist wichtig, reicht jedoch allein nicht aus. Die Formulierung der Klauseln und die verwendete Terminologie sollten eindeutig sein wie auch die zeitlichen Vorgaben der Art der geforderten Ex-post-Überprüfung entsprechen sollten. Falls die gesetzgebenden Organe am Vorschlag der Kommission Änderungen vorgenommen haben, so sollten diese die Klarheit der Klausel nicht beeinträchtigen. Ein allgemeines Verständnis der unterschiedlichen Terminologie und der entsprechenden Auswirkungen auf die zeitliche Planung der verschiedenen Arten von Überprüfungen sollte erkennbar sein. Zudem sollten an die Mitgliedstaaten gerichtete Überwachungsklauseln grundsätzlich in die Rechtsvorschriften aufgenommen werden, wenn eine Überprüfungsklausel vorhanden ist, damit auf Ebene der Mitgliedstaaten für die bevorstehende Ex-post-Überprüfung Daten erhoben werden können.

23

In diesem Zusammenhang prüfte der Hof, ob

1. Leitlinien für die Ausarbeitung von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln vorhanden sind;
2. in den Rechtsvorschriften Überprüfungsklauseln enthalten waren und von welchen Formulierungen und Zeitplänen in diesen Klauseln Gebrauch gemacht wurde, unter anderem ob die vorgeschlagene Überprüfungsklausel aufgrund von Änderungsanträgen der gesetzgebenden Organe abgeändert wurde;
3. Überwachungsklauseln vorhanden sind und welcher Zusammenhang möglicherweise zwischen dem Fehlen von Überwachungsklauseln und den in den Ex-post-Überprüfungen enthaltenen Bemerkungen zur Verfügbarkeit oder Qualität der Überwachungsdaten besteht.

Fehlen interinstitutioneller Leitlinien für die Ausarbeitung von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln

24

Bis 2017 waren für die Ausarbeitung von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln keine Leitlinien der Kommission vorhanden. Im Zusammenhang mit der Überarbeitung der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung und des dazugehörigen Instrumentariums führte die Kommission ein Instrument ein, das sich auf rechtliche Bestimmungen zur Überwachung und Evaluierung²¹ bezieht. Dieses Instrument dient als praktischer Leitfaden dafür, welche Elemente in die Überwachungs- und Überprüfungsklauseln der Entwürfe von Rechtsvorschriften aufgenommen werden sollten, insbesondere was Zeitpläne, Zuständigkeiten und Methoden für die Erhebung von Daten betrifft. Zu diesem Instrument wird erläutert, dass eine Evaluierung in der Regel erst dann durchgeführt werden sollte, wenn für mindestens drei volle Jahre Daten zu der EU-Maßnahme verfügbar sind. Als weitere/zwischenzeitliche Ex-post-Überprüfungen sind unter diesem Instrument Umsetzungsberichte, Durchführungsberichte und Überwachungsberichte genannt. Im Rahmen des Instruments sind Beispiele für Klauseln angegeben, die für diese Überprüfungsarten jeweils in die Rechtsvorschriften aufgenommen werden sollten.

25

Weder das Europäische Parlament noch der Rat verfügen über eigene Leitlinien für die Ausarbeitung von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln. Die Leitlinien der Kommission betreffen die gesetzgebenden Organe nicht, und im „Gemeinsamen Leitfaden“²² zur Abfassung von Rechtstexten der EU wird nicht speziell auf die Ausarbeitung von Überwachungs- oder Überprüfungsklauseln verwiesen. Im April 2016 verabschiedeten die drei Organe eine Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung, in der betont wird, wie wichtig es ist, systematisch die Verwendung von Überprüfungsklauseln in Rechtsvorschriften zu erwägen²³. Diese Vereinbarung ist jedoch nicht rechtsverbindlich²⁴ und kann als nicht zwingendes Rechtsinstrument („Soft Law“) betrachtet werden. Zu diesem Thema wurden keine weiteren ausführlicheren Leitlinien von den Organen herausgegeben.

26

In der vom Wissenschaftlichen Dienst des Europäischen Parlaments (EPRS) im Jahr 2017 erstellten Studie „Rolling Checklist on Review Clauses“ werden Überprüfungsklauseln danach unterschieden, ob sie schwere (bzw. wesentliche) oder leichte Überprüfungsverpflichtungen enthalten. „Schwere“ Verpflichtungen ziehen eine umfassende Evaluierung von Rechtsvorschriften nach sich, während sich „leichtere“ Verpflichtungen zumeist auf Durchführungsberichte beziehen. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass es ein gemeinsames interinstitutionelles Verständnis der in den Überprüfungsklauseln verwendeten Überprüfungsbegriffe gibt, da – wie in dieser Studie eingeräumt wird – es keine von den drei Organen allgemein anerkannte Definition des Begriffs „Überprüfungsklausel“ gibt.

27

Im Hinblick auf zeitliche Vorgaben verfolgt das Europäische Parlament einen ähnlichen Ansatz wie die Kommission, indem es darauf hinweist, dass es einen breiten Konsens darüber gebe, Umsetzungsbewertungen²⁵ nicht zu früh vorzunehmen: Frühestens drei Jahre nach der politischen Maßnahme sei dies empfehlenswert²⁶.

28

Der Rat hat keine Stellung bezogen, was das Vorhandensein oder den Inhalt von Überprüfungsklauseln in den EU-Rechtsvorschriften betrifft. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass dieses Thema innerhalb des Organs bereits Gegenstand interner sektorübergreifender Analysen war.

Überprüfungsklauseln finden eine breite Anwendung, sind jedoch häufig unklar

29

Von den 34 Rechtsvorschriften, die in den Zuständigkeitsbereich der Generaldirektionen aus der Stichprobe fallen und zwischen 2014 und 2016 verabschiedet wurden, enthalten fast alle (32) eine Überprüfungsklausel. Diese Bemerkung wird durch die Studie „Rolling Checklist on review clauses“ des Europäischen Parlaments aus dem Jahr 2017 untermauert, der zufolge 80 % aller Richtlinien und 58 % aller Verordnungen, die untersucht wurden, eine Überprüfungsklausel enthalten.

30

Von den in der Stichprobe des Hofes erfassten Legislativvorschlägen²⁷ enthielten jedoch nur zwei Drittel bereits eine Überprüfungsklausel. Die Kommission hat in Fällen, die lediglich die Änderung einer bestehenden Rechtsvorschrift betrafen, möglicherweise keine Überprüfungsklauseln vorgeschlagen, da in der Rechtsvorschrift bereits eine Überprüfungsklausel enthalten war. In einigen dieser Fälle hielten es die gesetzgebenden Organe jedoch für erforderlich, die bestehenden Überprüfungsklauseln zu ersetzen oder zu ändern.

31

Die meisten der in den 34 Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Ex-post-Überprüfungen können grob in Evaluierungen oder in Durchführungs-, Anwendungs- oder themenbezogene Berichte unterteilt werden. Allerdings macht diese Kategorisierung nicht deutlich, worin die feinen Unterschiede zwischen den verschiedenen möglichen Berichtsarten bestehen, sodass wiederum schwer zu verstehen ist, was die Kommission prüfen soll und welche Art von Produkt sie erstellen wird (siehe Kasten 1).

32

Es ist nicht möglich, einen klaren und kohärenten kausalen Zusammenhang zwischen der Art der vorgeschriebenen Ex-post-Überprüfung und dem jeweiligen Zeitplan herzustellen. Beispielsweise ist in einem Fall vorgeschrieben, drei Jahre nach der Anwendung eine Evaluierung durchzuführen, während in einem anderen Fall erst 10 Jahre nach der Anwendung ein Durchführungsbericht zu erstellen ist. Zudem war für einen recht beträchtlichen Teil der in der Stichprobe erfassten Anwendungsberichte, Durchführungsberichte und Evaluierungen vorgesehen, dass sie vier bis fünf Jahre nach der Anwendung der Rechtsvorschriften vorzulegen waren, obwohl diese drei Arten von Berichten unterschiedliche Zeiträume des Gesetzgebungszyklus betreffen.

33

Der Hof ist sich zwar bewusst, dass es Vorteile mit sich bringt, der Kommission und den gesetzgebenden Organen zu gestatten, die Überprüfungsklauseln an die spezifischen Erfordernisse der einzelnen Rechtsvorschriften anzupassen, stellte jedoch auch fest, dass aus der Überprüfungsklausel nicht immer klar hervorging, welche Ergebnisse erwartet wurden. Darüber hinaus besteht auch die Gefahr, dass der Zeitplan für die Ex-post-Überprüfung im Hinblick auf die erwarteten Ergebnisse nicht angemessen ist.

34

Diese Schwierigkeiten bezüglich uneinheitlicher Formulierungen und Zeitpläne wurden auch bei der anderen Hauptstichprobe dieser Prüfung festgestellt, die 133 Ex-post-Überprüfungen umfasste, welche zwischen 2013 und 2016 vorzulegen waren und sich folglich auf ältere Rechtsvorschriften bezogen. Dies deutet auf ein seit Langem bestehendes Problem bei der Ausarbeitung von Überprüfungsklauseln in den EU-Rechtsvorschriften hin.

Von Überwachungsklauseln wurde in zwei Dritteln der Fälle Gebrauch gemacht

35

Es ist unabdingbar, die Durchführung und Anwendung von Rechtsvorschriften zu überwachen, um sicherzustellen, dass in ausreichendem Umfang verlässliche und vergleichbare Daten vorliegen, damit eine faktengestützte Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften durchgeführt werden kann. Die Aufnahme von Überwachungsklauseln in Rechtsvorschriften – soweit angemessen – ist daher wichtig, um die Rahmenbedingungen festzulegen, nach denen der Kommission Informationen bereitgestellt werden sollten, insbesondere vonseiten der Mitgliedstaaten.

36

Über zwei Drittel (73 von 102²⁸) der untersuchten Rechtsvorschriften enthielten eine Überwachungsklausel, welche die Mitgliedstaaten betraf. In einigen Generaldirektionen war eine solche Klausel weitaus üblicher als in anderen. Während die GD ENV und die GD SANTE nahezu in alle Rechtsvorschriften, die in ihren Zuständigkeitsbereich fielen, Überwachungsklauseln aufgenommen hatten (die GD ENV in 24 von 27 und die GD SANTE in 21 von 24 Rechtsvorschriften), traf dies bei der GD GROW auf weniger als die Hälfte der in der Stichprobe erfassten Rechtsvorschriften (11 von 26) zu, was möglicherweise zum Teil auf den weniger technischen Charakter der Rechtsvorschriften aus der Stichprobe zurückzuführen ist.

37

Außerdem war vielen Ex-post-Überprüfungen zu entnehmen, dass die Datenerhebung durch die Einführung oder Überarbeitung von Überwachungsregelungen verbessert werden müsse.

38

Die übrigen 29 Rechtsvorschriften enthielten keine Überwachungsklauseln, die sich auf die Mitgliedstaaten bezogen. In vier der für diese Rechtsakte durchgeführten Ex-post-Überprüfungen wurde darauf hingewiesen, dass keine Überwachungsklausel vorhanden ist und Überwachungsregelungen festgelegt werden müssten.

39

Bei der Bewertung der im Zeitraum 2014-2016 verabschiedeten Rechtsvorschriften ergab sich ein ähnliches Bild: In neun von 34 Rechtsvorschriften war keine Überwachungsklausel enthalten. Was die systematische Aufnahme von Überwachungsklauseln in die Rechtsvorschriften angeht, ist keine signifikante Verbesserung festzustellen.

40

Im Juni 2016 richtete das Generalsekretariat der Kommission eine spezielle Arbeitsgruppe für Überwachung und Quantifizierung ein. Das zentrale Ziel dieser Arbeitsgruppe besteht darin, durch die Erweiterung von Kenntnissen und den Austausch von Erfahrungen die Kommission bei der Verbesserung der Überwachung und Quantifizierung der Auswirkungen von EU-Maßnahmen zu unterstützen, um dem großen Bedarf an praktischen Ratschlägen und Orientierungshilfen zur Quantifizierung der Auswirkungen von EU-Maßnahmen – insbesondere regulatorischer Maßnahmen, bei denen die Erfahrungen begrenzt sind – gerecht zu werden. Die Aufgabe der Arbeitsgruppe besteht unter anderem darin, Leitfäden und Unterlagen zu vorbildlichen Verfahren herauszugeben. Diese wurden jedoch noch nicht erstellt.

Uneinheitliche Ausführung und Qualitätskontrolle der Ex-post-Überprüfungen

41

Die Qualität des Rahmens für Ex-post-Überprüfungen (Leitlinien und das dazugehörige Instrumentarium) ist – ebenso wie die tatsächliche praktische Ausführung – von entscheidender Bedeutung. Daher untersuchte der Hof

• den Rahmen der verschiedenen Organe für die Ausführung von Ex-post-Überprüfungen;
• die Rechtzeitigkeit der Ausführung von Ex-post-Überprüfungen;
• die angewandten Methoden und inwieweit diese erläutert werden;
• Einschränkungen bei den Daten und inwieweit diese eingeräumt werden;
• die internen Qualitätskontrollmechanismen;
• die Funktion des Ausschusses für Regulierungskontrolle.

Verbesserter, aber unvollständiger Rahmen für Ex-post-Überprüfungen

42

Das Generalsekretariat der Kommission spielt eine zentrale Rolle bei der Schaffung, Weiterentwicklung und Kontrolle von Leitlinien und vorbildlichen Verfahren im Bereich der Regulierungspolitik. Dies umfasst die Ausarbeitung von Leitlinien, die Sicherstellung ihrer kohärenten Anwendung durch die verschiedenen Generaldirektionen, die Leitung verschiedener dienststellenübergreifender Netzwerke zu/im Zusammenhang mit Ex-post-Überprüfungen (z. B. technische Arbeitsgruppe für Überwachung und Evaluierung) und die Interaktion mit in diesem Bereich tätigen Dritten (Mitgliedstaaten, Hochschulen, internationale Organisationen wie die OECD usw.).

43

Insbesondere kam dem Generalsekretariat bei der Ausarbeitung der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung aus dem Jahr 2015 und des dazugehörigen Instrumentariums sowie der überarbeiteten Fassung aus dem Jahr 2017 eine führende Rolle zu. Diese Leitlinien bieten einen umfassenden Rahmen, auf den sich die Dienststellen der Kommission bei ihrer Evaluierungsarbeit stützen können. Das Instrumentarium enthält ein Kapitel, das Evaluierungen und Eignungsprüfungen behandelt²⁹, während sich eine Reihe anderer Instrumente auch auf bestimmte Aspekte der Ex-post-Überprüfungen beziehen kann.

44

Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, wurden jedoch bis 2017 nicht von den Leitlinien abgedeckt. Für diese Überprüfungen gelten keine strengen Qualitätskontrollstandards wie für Evaluierungen und Eignungsprüfungen, obwohl die zugrunde liegende Arbeit im Hinblick auf ihre Art, Dauer und Kosten ähnlich sein kann. Folglich sind für Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, viele verschiedene Ausführungsverfahren möglich, was unter Umständen zu Qualitätsunterschieden führen kann. Seit 2017 werden die Überprüfungen in begrenztem Umfang in den Leitlinien berücksichtigt.

45

Die gesetzgebenden Organe haben auch die Möglichkeit, ihre eigenen Ex-post-Überprüfungen durchzuführen und ihre eigenen Leitlinien herauszugeben. Während der Rat nicht über eigene Leitlinien verfügt und im Zeitraum 2013-2016 keine eigenen Ex-post-Überprüfungen durchgeführt hat, hat das Parlament den Wissenschaftlichen Dienst des Europäischen Parlaments (EPRS) eingerichtet, der seit 2013 auch ein Referat für Ex-post-Bewertung (EVAL) umfasst. Dieses Referat führt Ex-post-Überprüfungen durch, die es als „Bewertungen der europäischen Umsetzung“ (European implementation assessments – EIA) bezeichnet und die als Hintergrunddokumente für die Durchführungsberichte der parlamentarischen Ausschüsse dienen³⁰. Es verfügt über interne Leitlinien zur Durchführung von EIA. Diese Leitlinien orientieren sich im Hinblick auf die Methodik eng an denen der Kommission.

Die Kommission erklärte den gesetzgebenden Organen nur selten, warum es bei Ex-post-Überprüfungen zu Verzögerungen kam

46

Die fristgerechte Ausführung von Ex-post-Überprüfungen durch die Europäische Kommission wird zum einen von den gesetzgebenden Organen und Interessenträgern zu Recht erwartet und stellt zum anderen eine rechtliche Anforderung dar, wenn eine Ex-post-Überprüfung gesetzlich vorgeschrieben ist.

47

Insgesamt werden Ex-post-Überprüfungen von der Europäischen Kommission nicht rechtzeitig durchgeführt (in 69 von 85 Fällen), und Verzögerungen werden nur selten erläutert. Bezogen auf die rechtliche Verpflichtung, die die Ex-post-Überprüfungen erfüllen sollen, beträgt die durchschnittliche Verzögerung für die gesamte Stichprobe etwas mehr als ein Jahr³¹, auch wenn diese Ex-post-Überprüfungen möglicherweise umfassender und tiefgreifender angelegt sind als ursprünglich in den Rechtsvorschriften vorgesehen³². Bei dieser Verzögerung wurde ein sehr breites Spektrum von Ex-post-Überprüfungen berücksichtigt, und da der Schwerpunkt der Kommission auf Evaluierungen liegt, sollte darauf hingewiesen werden, dass sich die durchschnittliche Verzögerung bei Evaluierungen und Eignungsprüfungen auf etwas mehr als 16 Monate beläuft. Dies kann auf Verzögerungen bei der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten (wodurch sich beispielsweise die Bewertung der Einhaltung von Rechtsvorschriften verzögert) sowie eine späte Durchführung und/oder Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten zurückgeführt werden.

48

Die recht erhebliche durchschnittliche Verzögerung bei der Vorlage von Ex-post-Überprüfungen ist vor dem Hintergrund zu betrachten, dass bei der Ausarbeitung der Überprüfungsklauseln nicht ausreichend bedacht wurde, welcher Zeitplan für die verschiedenen Arten der Ex-post-Überprüfung am besten geeignet wäre (Ziffern 32-34), und dass angesichts des Grundsatzes der vorherigen Evaluierung, zu dem sich die Kommission verpflichtet hat, abgeschlossene Ex-post-Überprüfungen benötigt werden. Der Zeitpunkt der Vorlage von Ex-post-Überprüfungen ist zweifellos zu einem Großteil darauf zurückzuführen, dass die Kommission einen Ausgleich zwischen dem geeigneten Zeitplan, der Einhaltung des Grundsatzes der vorherigen Evaluierung sowie der Qualität des Outputs finden muss. Es gibt jedoch kaum Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission den gesetzgebenden Organen diesen Umstand erläutert, wenn es bei einer Ex-post-Überprüfung zu Verzögerungen kommt.

Keine einheitliche Vorgehensweise bei der Methodik

49

Im Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung wird betont, wie wichtig es ist, die Schwierigkeiten einzuräumen, die während einer Evaluierung im Bereich der Methodik und Datenerhebung aufgetreten sind³³. Angesichts der Bedeutung, die die Kommission der faktengestützten Politikgestaltung beimisst, würde die Legitimität ihrer Schlussfolgerungen dadurch gestärkt werden, dass in allen Ex-post-Überprüfungen mit evaluativem Inhalt (nicht nur in Evaluierungen) die Methodik einschließlich der Instrumente zur Datenerhebung und -analyse sachgerecht dargelegt und die Wahl der Methodik erläutert wird. Dies würde auch zu einem besseren Verständnis beitragen und gegebenenfalls eine Wiederholung der Tätigkeiten, auf die sich die Schlussfolgerungen stützen, ermöglichen.

50

Die in der Stichprobe des Hofes erfassten abgeschlossenen Ex-post-Überprüfungen weisen einen uneinheitlichen methodischen Ansatz auf³⁴. In den meisten Fällen wird zwar die gewählte Methodik dargelegt, doch erfolgte dies lediglich bei kaum mehr als der Hälfte der Ex-post-Überprüfungen in umfassender Weise (d. h. sowohl die Instrumente zur Datenerhebung als auch zur Datenanalyse wurden behandelt). Lediglich bei knapp über einem Drittel der Ex-post-Überprüfungen ist begründet, warum eine bestimmte Methodik gewählt wurde. Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass sich die Informationen zur Methodik im Hinblick auf ihre Qualität und Vollständigkeit stark voneinander unterscheiden. Die Stichprobe der Ex-post-Überprüfungen enthielt 14 Evaluierungen, die im Jahr 2016 nach Inkrafttreten der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung veröffentlicht wurden. Bei diesen Evaluierungen wurden zwar stets die in den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung vorgeschriebenen fünf Kriterien³⁵ berücksichtigt, die jeweilige Methodik wird jedoch manchmal nicht ausreichend erläutert.

Einschränkungen bei den Daten wurden eingeräumt und Abhilfemaßnahmen ergriffen, Ergebnisse müssen jedoch erst noch erzielt werden

51

Ex-post-Überprüfungen sollten den Lesern ausreichende Informationen über die Daten liefern, auf die sich die Schlussfolgerungen der Kommission stützen.

52

Ein gewisses Maß an Einschränkungen bei den Daten kann bei den meisten Ex-post-Überprüfungen, die sich auf die gesamte EU beziehen, als inhärent betrachtet werden, da die Erhebung und Zusammenstellung von Daten zu komplexen Themen über verschiedene Rechtsräume hinweg mit Schwierigkeiten verbunden sind. In den meisten abgeschlossenen Ex-post-Überprüfungen sollten daher etwaige Einschränkungen bezüglich der verwendeten Daten eingeräumt werden, damit die gesetzgebenden Organe und Interessenträger nachvollziehen können, welche Schlussfolgerungen sich aus den Daten ziehen lassen und welche nicht.

53

In zwei Dritteln der 80 abgeschlossenen Ex-post-Überprüfungen, die vom Hof untersucht wurden, wird eingeräumt, dass die Daten, auf die sich die Tätigkeiten im Bereich der Ex-post-Überprüfung stützen, Einschränkungen unterliegen³⁶. Die ermittelten Hauptschwierigkeiten betreffen unvollständige oder fehlende Daten, die Datenqualität sowie Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den Konsultationen der Interessenträger (geringe Rücklaufquote, Repräsentativität der Antworten usw.).

54

In manchen Fällen sind Einschränkungen bei den Daten auf mangelnde Überwachung zurückzuführen (siehe auch Ziffern 38-39) und in anderen Fällen darauf, dass Ex-post-Überprüfungen zu einem ungeeigneten Zeitpunkt durchgeführt wurden (Ziffern 32-34). Einige Ex-post-Überprüfungen enthalten jedoch eine Erklärung, welche Maßnahmen aufgrund dieser Einschränkungen ergriffen wurden (siehe Kasten 2).

55

Einschränkungen bei den Daten werden wahrscheinlich weiterhin zu den größten Herausforderungen zählen, vor denen die Kommission derzeit bei ihren Bemühungen zur Gewährleistung einer beständig hohen Qualität der Tätigkeiten im Rahmen der Ex-post-Überprüfungen steht. Bei keiner der in der Stichprobe des Hofes vertretenen Generaldirektionen kann davon ausgegangen werden, dass ein interner systemischer Ansatz bezüglich der Verfügbarkeit von Daten und Fragen der Qualität vorliegt. Die meisten dieser Generaldirektionen leiten jedoch verschiedene Schritte ein, um ihre Fähigkeit zur Erhebung und Verwaltung von Daten zu verbessern (siehe Kasten 3).

56

Seit seiner Überarbeitung im Jahr 2017 enthält das Instrumentarium die Empfehlung, eine ausdrückliche Bewertung der festgestellten Grenzen der Datenerhebung und -modellierung sowie eine entsprechende Beurteilung der Stichhaltigkeit der Nachweise, auf die sich die Schlussfolgerungen der Evaluierung stützen, in die Evaluierung aufzunehmen. Darüber hinaus führt das Generalsekretariat auch den Vorsitz einer speziellen Arbeitsgruppe für Überwachung und Quantifizierung, um durch die Erweiterung von Kenntnissen und den Austausch von Erfahrungen die Kommission bei der Verbesserung der Überwachung und Quantifizierung der Auswirkungen von EU-Maßnahmen zu unterstützen (siehe Ziffer 40).

Evaluierungen und Eignungsprüfungen unterliegen einer systematischen Qualitätskontrolle, andere Ex-post-Überprüfungen jedoch nicht

57

Die Qualität von Ex-post-Überprüfungen ist von entscheidender Bedeutung, um die Qualität der nachfolgenden Maßnahmen innerhalb des Gesetzgebungszyklus zu gewährleisten. Im Instrumentarium hat die Kommission betont, dass die Qualität von Evaluierungen kontinuierlich zu überprüfen ist, insbesondere durch den Einsatz einer dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe, die zusätzliches Fachwissen einbringen und gewährleisten soll, dass verschiedene Sichtweisen berücksichtigt und analysiert werden, um die Gesamtqualität zu verbessern. Der Grundsatz der Qualitätskontrolle kann auf alle Tätigkeiten im Bereich der Ex-post-Überprüfung ausgeweitet werden, deren Inhalt evaluativer Art ist. Zudem sollte der Prozess der Qualitätskontrolle bei externen Studien, die eine Ex-post-Überprüfung unterstützen, sowie bei intern durchgeführten Ex-post-Überprüfungen stets dokumentiert werden.

58

Der Einsatz dienststellenübergreifender Lenkungsgruppen ist bei Evaluierungen und Eignungsprüfungen fest etabliert. Für alle in der Stichprobe erfassten Evaluierungen und Eignungsprüfungen war eine dienststellenübergreifende Lenkungsgruppe eingerichtet, die sich auch mit den unterstützenden Studien befasste. Bei anderen Arten der Ex-post-Überprüfung war dies jedoch nur selten der Fall, obwohl ein erheblicher Teil dieser Überprüfungen (40) evaluative Elemente umfasste. Diese Ex-post-Überprüfungen können – ebenso wie Evaluierungen und Eignungsprüfungen – Gegenstand einer dienststellenübergreifenden Konsultation sein, was häufig der Fall ist. Diese Konsultationen erfolgen jedoch in einer sehr späten Phase des Prozesses der Ex-post-Überprüfung, betreffen ausschließlich den Bericht der Kommission, nehmen keinen Bezug auf unterstützende Studien und sind darauf ausgerichtet, die Ansichten der Generaldirektionen der Kommission miteinander in Einklang zu bringen.

59

Externe Studien, die Ex-post-Überprüfungen unterstützen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, werden nicht systematisch einer formellen Qualitätsbewertung unterzogen. Die Verwendung eines Qualitätsbewertungsformulars ist für diese Studien nur verpflichtend, wenn sie zur Unterstützung von Evaluierungen durchgeführt werden. Intern durchgeführte Ex-post-Überprüfungen durchlaufen innerhalb der einzelnen Generaldirektionen zwar einen Qualitätskontrollprozess, dieser ist jedoch selten dokumentiert und der Hof fand keine Nachweise für eindeutige Kriterien oder Leitfäden zur Qualitätskontrolle, die für solche Ex-post-Überprüfungen gelten.

Der zunehmende Einfluss des Ausschusses für Regulierungskontrolle auf die Qualitätskontrolle

60

Um die Qualität und Transparenz von Ex-ante-Folgenabschätzungen und Ex-post-Überprüfungen zu gewährleisten, ist die Existenz eines Aufsichtsgremiums von entscheidender Bedeutung. Darauf hat die OECD in ihrer Empfehlung zur Regulierungspolitik und Governance aus dem Jahr 2012 hingewiesen.

61

Auf Ebene der EU wird diese Funktion seit 2015 vom Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) ausgeübt. Dieser löst den Ausschuss für Folgenabschätzung der Europäischen Kommission ab. Dem RSB gehören sieben Vollzeitmitglieder an (vier von der Europäischen Kommission entsandte und drei extern rekrutierte Mitglieder). Sein Mandat wurde gegenüber dem des Ausschusses für Folgenabschätzung ausgeweitet und umfasst auch Evaluierungen und Eignungsprüfungen. Dies ist eine positive Entwicklung, durch die sich dieses Aufsichtsgremium der Kommission für Regulierungsqualität von vielen vergleichbaren Stellen innerhalb und außerhalb der EU abhebt (siehe Kasten 4). Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, fallen jedoch nicht in den Zuständigkeitsbereich des RSB.

62

Die Zahl der negativen Stellungnahmen, die vom RSB zu Folgenabschätzungen und Evaluierungen abgegeben wurden, deuten darauf hin, dass der Ausschuss de facto unabhängig ist. Das Fehlen eines speziellen Sekretariats für den RSB, das auf hierarchischer Ebene vom Generalsekretariat der Kommission getrennt ist, gefährdet jedoch die Unabhängigkeit des RSB. Dass die Vorsitzende des RSB auch Vorsitzende einer von der Kommission geführten Plattform für Interessenträger (der REFIT-Plattform) ist, könnte sich zudem negativ auf die Wahrnehmung des RSB als unabhängige Einrichtung auswirken.

Ex-post-Überprüfungen sind im Allgemeinen öffentlich verfügbar; Ergebnisse sind klar, werden jedoch nicht immer bei den Ex-ante-Folgenabschätzungen berücksichtigt

63

Die Veröffentlichung und Bekanntgabe der Feststellungen und Schlussfolgerungen der Ex-post-Überprüfungen tragen dazu bei, die aktive Nutzung der Ex-post-Überprüfung und ihrer Feststellungen durch ein möglichst breites Publikum zu fördern. In diesem Zusammenhang prüfte der Hof,

• ob Ex-post-Überprüfungen öffentlich verfügbar und inhaltlich klar waren;
• ob die gesetzgebenden Organe direkt auf die Ex-post-Überprüfungen reagierten;
• ob die bestehenden Ex-post-Überprüfungen bei der Ausarbeitung von Folgenabschätzungen für neue Gesetzgebungsinitiativen berücksichtigt wurden.

Insgesamt sind Ex-post-Überprüfungen öffentlich verfügbar und ihre Ergebnisse sind klar, die Überwachung der Folgemaßnahmen muss jedoch gestärkt werden

64

Im Interesse der Transparenz sollten abgeschlossene Ex-post-Überprüfungen öffentlich verfügbar sein. Diese Ex-post-Überprüfungen sollten ein klares Ergebnis enthalten, d. h. die nächsten Schritte sollten im Bericht der Kommission aufgeführt sein. Im Instrumentarium wird der Einsatz eines Aktionsplans mit Folgemaßnahmen als empfehlenswertes Verfahren für Evaluierungen genannt, die nach 2015 durchgeführt werden, da ein solcher Plan die Generaldirektionen bei der Verfolgung der Umsetzung der durchzuführenden Maßnahmen unterstützen kann.

65

Die in der Stichprobe erfassten Ex-post-Überprüfungen standen in nahezu allen Fällen öffentlich zur Verfügung. Die Berichte der Kommission und die damit verbundenen Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen (SWD) waren stets verfügbar. Sofern keine Vertraulichkeitsklauseln vorlagen, wurden unterstützende Studien zu den in der Stichprobe erfassten abgeschlossenen Ex-post-Überprüfungen mit Ausnahme von zwei Studien ebenfalls online bereitgestellt. Diese Studien wurden häufig auf der thematischen Website der Generaldirektion veröffentlicht.

66

Die meisten Ex-post-Überprüfungen waren zwar öffentlich verfügbar, in einigen Fällen enthielt das Kommissionsdokument (Bericht oder SWD) jedoch keinen Hyperlink oder klaren Verweis auf die unterstützende Studie, und in anderen Fällen wurde die unterstützende Studie nicht zur gleichen Zeit wie der Bericht der Kommission veröffentlicht.

67

Von den 88 abgeschlossenen Ex-post-Überprüfungen, die der Hof untersuchte, enthielt die überwiegende Mehrzahl (79) klare Angaben zu den Ergebnissen und/oder nächsten Schritten und darüber, welche (legislativen oder anderweitigen) Maßnahmen die Kommission durchzuführen beabsichtigte. Diese Angaben befanden sich in der Regel im Schlussteil des offiziellen Kommissionsdokuments über die Ex-post-Überprüfung. In den jüngeren Kommissionsberichten war eine Tendenz zu einer einheitlicheren Präsentation der Schlussfolgerungen und nächsten Schritte festzustellen, dies ist jedoch noch keine gängige Praxis.

68

Obwohl die meisten Berichte der Kommission klare Angaben zu den nächsten Schritten enthielten, stellt die Berichterstattung über Folgemaßnahmen bei den in der Stichprobe vertretenen Generaldirektionen bislang noch keine gängige Praxis dar. Allerdings kommen in mehreren Generaldirektionen einige interessante Verfahren, mit denen die Nachverfolgung der durchführbaren Schlussfolgerungen von Ex-post-Überprüfungen verbessert werden soll, zur Anwendung oder stehen den für die Evaluierung zuständigen Bediensteten zur Verfügung. Beispielsweise hat die GD HOME auf der Grundlage der im Instrumentarium unterbreiteten Vorschläge eine Mustervorlage für die Nachverfolgung entwickelt.

Das Europäische Parlament und der Rat reagieren selten direkt auf die Ex-post-Überprüfungen der Kommission

69

Die Kommission könnte bei der Ausarbeitung eines Aktionsplans mit Folgemaßnahmen dadurch unterstützt werden, dass die gesetzgebenden Organe auf die von der Kommission ausgearbeiteten Ex-post-Überprüfungen innerhalb einer angemessenen Frist, nachdem das entsprechende Dokument an sie weitergeleitet wurde, reagieren (beispielsweise indem die Ex-post-Überprüfung auf die Tagesordnung des zuständigen Ausschusses des Europäischen Parlaments oder der zuständigen Arbeitsgruppe des Rates gesetzt wird). Gemäß dem Instrumentarium sind diese Aktionspläne mit Folgemaßnahmen innerhalb von sechs Monaten nach der Veröffentlichung des Dokuments zu erstellen.

70

Den Tagesordnungen und Protokollen von Ausschüssen und Arbeitsgruppen konnte der Hof entnehmen, dass das Europäische Parlament und der Rat auf die ihnen vorgelegten Kommissionsberichte nur selten innerhalb von sechs Monaten nach deren Veröffentlichung reagierten (das Parlament in 17 und der Rat in 27 von 77 Fällen). Dies spiegelt jedoch nicht in vollem Umfang den Umstand wider, dass die gesetzgebenden Organe die Kommissionsberichte zu einem späteren Zeitpunkt oder in einem anderen Kontext (z. B. Anhörungen oder interne Arbeitsgruppen) berücksichtigen und nutzen können. Der Hauptzweck der Ex-post-Überprüfungen der Kommission, nämlich die Bereitstellung von Informationen für die Arbeit der gesetzgebenden Organe, kann daher als erfüllt betrachtet werden. Angesichts der seltenen direkten Reaktionen auf die Berichte der Kommission wird aber wohl die Gelegenheit verpasst, die weitere Arbeit der Kommission durch Informationen zu unterstützen, wodurch der Zyklus der besseren Rechtsetzung potenziell geschwächt wird.

Bei den meisten neuen Initiativen wird der Grundsatz der vorherigen Evaluierung beachtet

71

Ex-ante-Folgenabschätzungen sollten sich gemäß dem Grundsatz der vorherigen Evaluierung auf vorangehende Evaluierungstätigkeiten stützen, auch im Falle von Evaluierungen und Folgenabschätzungen, die parallel („back-to-back“) durchgeführt werden. Das Generalsekretariat der Kommission hat diesen Grundsatz als zentralen Leistungsindikator festgelegt, der als Ziel vorsieht, dass bei 60 % der Folgenabschätzungen für große Gesetzgebungsinitiativen zuvor Evaluierungen durchgeführt werden.

72

Unter den 29 in der Stichprobe erfassten Folgenabschätzungen, die zwischen 2014 und 2016 angenommen wurden und auf die sich der Prüfungsumfang erstreckte, befanden sich sechs, bei denen der Grundsatz der vorherigen Evaluierung – wie von der Kommission im Jahr 2010 festgelegt – nicht eingehalten wurde. Das bedeutet, dass sich diese Folgenabschätzungen nicht auf vorherige Ex-post-Überprüfungen beziehen, ohne dass hierfür offensichtliche Gründe vorlagen (siehe Kasten 5). Der Hof erkennt an, dass einige dieser Folgenabschätzungen eingeleitet wurden, bevor sich die Kommission 2013 dazu verpflichtete, den Grundsatz der vorherigen Evaluierung systematisch anzuwenden. Im Jahresbericht des RSB für 2016 ist angegeben, dass die Kommission den Grundsatz der vorherigen Evaluierung bei 50 % der kontrollierten Folgenabschätzungen einhielt. Die jüngsten Zahlen des RSB zeigen, dass sich die Lage verbessert hat: Im Jahr 2017 wurde der Grundsatz der vorherigen Evaluierung bei 75 % der Folgenabschätzungen beachtet.

73

Die parallele Durchführung von Evaluierungen und Folgenabschätzungen birgt zwei inhärente Risiken. Zum einen ist die Unabhängigkeit des Evaluierungsprozesses durch die Folgenabschätzung gefährdet. Zum anderen ist der Mehrwert der Evaluierung für die Folgenabschätzung gefährdet, wenn die Evaluierung nicht rechtzeitig abgeschlossen wird. In der Stichprobe, die im Zeitraum 2013-2016 durchgeführte Ex-post-Überprüfungen umfasst, befinden sich fünf parallel durchgeführte Evaluierungen/Folgenabschätzungen, die bereits abgeschlossen wurden oder noch im Gange sind. Bei den beiden abgeschlossenen Überprüfungen hatte die zeitliche Planung erhebliche Auswirkungen auf den Wert und Nutzen der Evaluierungen.

74

Im Arbeitsprogramm der Kommission für 2017 stützten sich 27 von 32 Gesetzgebungsinitiativen auf Ex-post-Überprüfungen. Von den übrigen fünf Initiativen bezogen sich drei auf neue Bereiche der Gesetzgebung und unterlagen daher nicht dem Grundsatz der vorherigen Evaluierung, bei einer Initiative wurde eine Ausnahme bewilligt, da bereits umfangreiche Evaluierungstätigkeiten durchgeführt worden waren, und bei einer anderen Initiative reichten die Daten nicht aus, um eine Ex-post-Überprüfung vorzunehmen.

REFIT-Programm ist unklar

75

Das REFIT-Programm wurde im Jahr 2012 eingerichtet, um sicherzustellen, dass die EU-Rechtsvorschriften ihren Zweck erfüllen. Mit der Einführung der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung im Jahr 2015 wurde das REFIT-Programm von der Kommission weiterhin getrennt behandelt. Bei der Überarbeitung von 2017 wurde das REFIT-Programm in das Instrumentarium aufgenommen, wenngleich es weiterhin als separate Initiative im Rahmen des Arbeitsprogramms der Kommission präsentiert wurde. Im Zuge der Prüfung wurden die Zweckmäßigkeit des REFIT-Programms und seine Komplementarität mit der Agenda für bessere Rechtsetzung untersucht.

76

Das REFIT-Programm gründet auf einer Reihe vorausgegangener Initiativen, mit denen ein systematischerer Ansatz zur Verringerung des Verwaltungsaufwands und zur Verwaltung des legislativen Besitzstands der EU verfolgt werden sollte. Allerdings ist unklar, in welchem Maße diese früheren Initiativen nach wie vor das REFIT-Programm bestimmen und prägen und wie die Definitions-/Ausschlusskriterien und erwarteten Outputs des Programms lauten. In der REFIT-Bestandsaufnahme aus dem Jahr 2015 ist von Initiativen zur Vereinfachung die Rede, die außerhalb des REFIT-Programms durchgeführt werden, es wird jedoch nicht erklärt, was REFIT- und Nicht-REFIT-Initiativen voneinander unterscheidet. Daher ist es schwer, die Strategie des REFIT-Programms klar zu bestimmen.

77

Der REFIT-Prozess beruht auf einer „Bestandsaufnahme der Regelungsbereiche und Rechtsvorschriften mit dem größten Potenzial zur Vereinfachung der Vorschriften und zur Verringerung der Regulierungskosten für Unternehmen und Bürger, ohne die Ziele des öffentlichen Interesses zu beeinträchtigen“⁴¹. Diese Bestandsaufnahme war für die verschiedenen Generaldirektionen von großem Wert, da sie den Wandel gefördert und die Verwaltung der verschiedenen den Gesetzgebungszyklus lenkenden Prozesse innerhalb der Generaldirektionen verbessert hat. Die von den Generaldirektionen ausgearbeiteten Übersichten über den Besitzstand enthalten umfassende Informationen über den legislativen Besitzstand der einzelnen Generaldirektionen, unter anderem sind sämtliche Verpflichtungen bezüglich Ex-post-Überprüfungen und auf eigene Initiative durchgeführte Ex-post-Überprüfungen zu bestimmten Rechtsvorschriften aufgeführt.

78

Mangels Kriterien dazu, welche Evaluierungen mit „REFIT“ gekennzeichnet werden und welche nicht, ist „REFIT“ eher als Label für eine vorgenommene Ex-post-Überprüfung denn als Hinweis auf wesentliche Unterschiede bei den Inputs, Prozessen, Verfahren oder Outputs zu betrachten. Alle in der Stichprobe vertretenen Generaldirektionen betonten, dass sie REFIT-Evaluierungen nicht anders als sonstige Evaluierungen behandeln. Gemäß den Leitlinien von 2015 sollten alle REFIT-Evaluierungen vom RSB überprüft werden. Bei der Auswahl der zu prüfenden Evaluierungen nutzte der RSB den REFIT-Status einer Evaluierung jedoch nicht als Kriterium.

79

In der Fassung des Instrumentariums aus dem Jahr 2017 heißt es, es sei nicht mehr notwendig, Evaluierungen und Eignungsprüfungen mit dem „REFIT“-Label zu versehen. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass jede neue Initiative zur Änderung einer bestehenden Rechtsvorschrift automatisch eine REFIT-Initiative darstellt, sofern nicht anders festgelegt. Wegen dieser offenkundigen Diskrepanz zwischen der REFIT-Klassifizierung von Evaluierungen und der von Initiativen lässt sich nicht formal erkennen, ob während des gesamten Politikgestaltungszyklus REFIT-Anforderungen zum Tragen kommen. Aufhebungen und Neufassungen sind manchmal (2014 und 2015) im REFIT-Anhang des Arbeitsprogramms der Kommission (APK) enthalten, manchmal aber auch nicht (2016 und 2017). In den REFIT-Anhängen des APK aus den Jahren 2015 und 2016 sind legislative und nicht legislative Maßnahmen zusammen aufgeführt.

80

In seinem Jahresbericht 2016 stellte der RSB fest, es sei schwierig, die REFIT-Grundsätze bei der Bewertung der einzelnen Folgenabschätzungen und Evaluierungen in der Praxis anzuwenden.

81

Externe Interessenträger werden unzureichend über das REFIT-Programm informiert. Zum jetzigen Zeitpunkt ist der REFIT-Anzeiger von 2017 nicht benutzerfreundlich und die Ergebnisse des Programms sind nicht leicht verständlich. In Anbetracht der jüngsten Entwicklung des REFIT-Programms und seiner allmählichen Verschmelzung mit Standardverfahren des Gesetzgebungszyklus kann der Anzeiger in seiner jetzigen Form infrage gestellt werden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

82

Die Ex-post-Überprüfung ist ein zentrales Element des EU-Politikgestaltungszyklus, da sie zu einem Zyklus der besseren Rechtsetzung beiträgt. Im Jahr 2015 brachte die Kommission die Agenda für bessere Rechtsetzung auf den Weg und gab begleitend dazu Leitlinien und ein Instrumentarium heraus, wobei sie sich auf bestehende Verfahren stützte.

83

Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass das derzeitige System der Kommission zur Ex-post-Überprüfung gemessen an der Lage in den meisten Mitgliedstaaten gut abschneidet. Die Kommission verfügt insgesamt über ein angemessen konzipiertes System von Evaluierungen und Eignungsprüfungen, die gut verwaltet und auf ihre Qualität überprüft werden und somit wirksam zum Zyklus der besseren Rechtsetzung beitragen.

84

Allerdings ermittelte der Hof einige Schwachstellen. Die wichtigsten festgestellten Unzulänglichkeiten betrafen fehlende gemeinsame Definitionen bei Überprüfungsklauseln, die unklare Behandlung von Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen oder Eignungsprüfungen handelt, sowie die mangelnde Klarheit des REFIT-Programms.

Überprüfungs- und Überwachungsklauseln finden eine breite Anwendung, gemeinsame Leitlinien fehlen jedoch

85

Obwohl gemeinsame interinstitutionelle Definitionen und Leitlinien fehlen, finden Überprüfungsklauseln in den EU-Rechtsvorschriften breite Anwendung, und ihre Verwendung in verabschiedeten Rechtstexten hat in den letzten Jahren zugenommen. In mehreren Fällen, in denen der Vorschlag der Kommission keine Überprüfungsklausel vorsah, wurde diese während des Gesetzgebungsverfahrens hinzugefügt. Nach Auffassung des Hofes ist dies ein positiver Schritt in Richtung eines systematischen Ansatzes für die Überprüfung von Rechtsvorschriften, wenngleich die Interinstitutionelle Vereinbarung nicht verbindlich ist (Ziffern 24-30).

86

Allerdings ist der Inhalt der Überprüfungsklauseln nicht immer klar, insbesondere was die Ermittlung des geforderten Outputs sowie Überlegungen hinsichtlich des Zeitpunkts der Durchführung von Ex-post-Überprüfungen betrifft (Ziffern 31-34).

87

Zudem ist der Gebrauch von Überwachungsklauseln, welche die Erhebung von Daten in den Mitgliedstaaten vorschreiben, nicht so verbreitet wie der von Überprüfungsklauseln, obwohl Überwachungsklauseln wichtig sind, um eine hohe Qualität der Ex-post-Überprüfungen zu gewährleisten (Ziffern 35-40).

Empfehlung 1 – Die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung verbessern

1. Die Kommission sollte in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament und dem Rat im Zusammenhang mit der bestehenden Interinstitutionellen Vereinbarung ein interinstitutionelles Vademekum zu Überprüfungs- und Überwachungsklauseln ausarbeiten, das Folgendes enthält:
   • eine Taxonomie möglicher Ergebnisse/Ex-post-Überprüfungen, die gefordert werden können;
   • Leitfaden zu indikativen Zeitplänen für die einzelnen Arten von Ex-post-Überprüfungen;
   • Leitfaden zur Ausarbeitung von Überwachungsklauseln für EU-Organe oder -Einrichtungen sowie Mitgliedstaaten.
2. Die Kommission sollte dem Europäischen Parlament und dem Rat vorschlagen, gemäß Artikel 295 AEUV über die rechtliche Form und die rechtlichen Mittel zu entscheiden, welche den bindenden Charakter einer künftigen Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung stärken werden, um ihre praktische Wirkung zu maximieren.

Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2019.

Uneinheitliche Ausführung und Qualitätskontrolle der Ex-post-Überprüfungen

88

Im Allgemeinen werden Evaluierungen gemäß den in den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung enthaltenen rechtlichen Anforderungen und bewährten Verfahren durchgeführt. Allerdings stellte der Hof mehrere Unzulänglichkeiten fest.

89

Bis 2017 galten die Leitlinien nicht für Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt. Folglich wurden diese Ex-post-Überprüfungen auf ganz verschiedene Art und Weise durchgeführt und richteten sich nicht nach standardisierten Verfahren, obwohl sie mitunter wichtige evaluative Elemente enthalten oder innerhalb des Zyklus der besseren Rechtsetzung bedeutende eigenständige Etappenziele darstellen konnten (Ziffern 42-45).

90

Eine klar erläuterte Methodik trägt zum Verständnis sowie zur Legitimität und Qualität von Ex-post-Überprüfungen bei. Die gewählte Methodik wird zwar in der Regel dargelegt, sie wird jedoch nicht detailliert genug ausgeführt, um ein gutes Verständnis der Stärken und Einschränkungen zu ermöglichen (Ziffern 49-50).

91

Die fehlende Verfügbarkeit von Daten stellt eines der Hauptprobleme dar, da sie angemessene faktengestützte Ex-post-Überprüfungen erschwert. Bei der Behandlung komplexer Themen, welche die gesamte EU betreffen, sind zwar stets einige Einschränkungen bei den Daten zu erwarten, es ist jedoch wichtig, alle Anstrengungen zu unternehmen, um diese Einschränkungen zu minimieren. Auf derartige Einschränkungen sollte in den Ex-post-Überprüfungen unbedingt immer hingewiesen werden, damit die Gesetzgeber und Interessenträger nachvollziehen können, wie zuverlässig und aussagekräftig die Schlussfolgerungen einer Ex-post-Überprüfung sind (Ziffern 51-56).

92

Die Qualitätskontrolle für Evaluierungen und deren unterstützende Studien wurden durch dienststellenübergreifende Arbeitsgruppen und Qualitätschecklisten standardisiert. Darüber hinaus sind Evaluierungen nun systematisch in den standardisierten Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen enthalten. Bei Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, ist die Lage weniger positiv. Derzeit enthalten einige dieser Ex-post-Überprüfungen evaluative Elemente. Im Mandat des RSB ist jedoch nicht vorgesehen, dass der RSB diese Ex-post-Überprüfungen untersucht, selbst wenn sie eine starke evaluative Dimension aufweisen (Ziffern 57-62).

Empfehlung 2 – Die Qualität von Ex-post-Überprüfungen besser gewährleisten, indem für alle Ex-post-Überprüfungen Qualitätsmindeststandards festgelegt werden

1. Die Kommission sollte für Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, eine Reihe von Mindestqualitätsstandards definieren, um deren Qualität in allen Kommissionsdienststellen zu gewährleisten.
2. Die Kommission sollte dem RSB als unabhängigem Überprüfer das Recht einräumen, Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt, zu kontrollieren.
3. Die Kommission sollte in die für Ex-post-Überprüfungen mit evaluativem Element geltenden Mindestqualitätsstandards die Anforderung aufnehmen, die angewandte Methodik detailliert darzulegen (d. h. einschließlich der Instrumente zur Datenerhebung und -analyse), die Wahl der Methodik zu begründen und Einschränkungen zu erläutern.

Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2019.

Empfehlung 3 – Eine Lückenanalyse zu den Fähigkeiten im Bereich der Datenerhebung und -verwaltung durchführen

Die Kommission sollte auf geeigneter Ebene Lückenanalysen durchführen, um ihre Fähigkeit zur Generierung, Erhebung und (Wieder-)Verwendung der für solide faktengestützte Ex-post-Überprüfungen erforderlichen Daten zu ermitteln, und entsprechende, für die jeweilige Situation am besten geeignete Maßnahmen ergreifen.

Zieldatum für die Umsetzung: Juni 2019.

Ex-post-Überprüfungen sind im Allgemeinen öffentlich verfügbar; Ergebnisse sind klar, werden jedoch nicht immer bei den Ex-ante-Folgenabschätzungen berücksichtigt

93

Praktisch alle Ex-post-Überprüfungen sind öffentlich verfügbar und zugänglich. Die Berichte der Kommission haben in den vergangenen Jahren an Klarheit gewonnen, und in der überwiegenden Mehrzahl der Berichte wird eine klare Schlussfolgerung gezogen und es werden die nächsten Schritte erläutert (Ziffern 64-68).

94

Für die Qualität der Rechtsvorschriften sind alle drei am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe verantwortlich. Die Berichte der Kommission über die durchgeführten Ex-post-Überprüfungen werden systematisch an die gesetzgebenden Organe weitergeleitet, haben jedoch selten eine direkte Reaktion zur Folge. Allerdings greifen die gesetzgebenden Organe möglicherweise innerhalb des weiter gefassten Politikgestaltungszyklus auf Ex-post-Überprüfungen zurück, wenn der Gegenstand einer Ex-post-Überprüfung im Rahmen der Reform oder Überarbeitung von Rechtsvorschriften behandelt wird (Ziffern 69-70).

95

Trotz der jüngsten Verbesserung wird der Grundsatz der vorherigen Evaluierung in rund einem Viertel der Fälle nach wie vor nicht beachtet. Werden Evaluierungen und Folgenabschätzungen zeitgleich („back-to-back“) durchgeführt, lässt dies Zweifel aufkommen, inwieweit die beiden Prozesse unabhängig sind und die Schlussfolgerungen der Evaluierung tatsächlich berücksichtigt werden (Ziffern 71-74).

Empfehlung 4 – Die Beachtung des Grundsatzes der vorherigen Evaluierung sicherstellen

1. Die Kommission sollte sicherstellen, dass der Grundsatz der vorherigen Evaluierung bei der Überarbeitung der bestehenden Rechtsvorschriften systematisch beachtet wird. Daher sollte sie keinen Vorschlag validieren, wenn sich die diesbezügliche Folgenabschätzung nicht auf vorangehende Evaluierungstätigkeiten stützt.
2. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle sollte gebührend darauf achten, dass dieser Grundsatz wirksam angewandt wird. Er sollte jährlich eine Liste veröffentlichen, in der die Folgenabschätzungen aufgeführt sind, bei denen der Grundsatz der vorherigen Evaluierung nicht beachtet wird.

Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2018.

REFIT-Programm ist unklar

96

Das REFIT-Programm hat wesentlich dazu beigetragen, das Bewusstsein der Kommission für eine bessere Rechtsetzung zu stärken, damit die Qualität der Rechtsvorschriften verbessert wird. Die Daseinsberechtigung des REFIT-Programms sowie die Kriterien, nach denen einzelne Initiativen ein „REFIT“-Label erhalten haben, sind jedoch unklar. Gleichzeitig wird REFIT im Instrumentarium als spezielles Programm vorgestellt. Dies wirft Fragen auf, was den derzeitigen Charakter des Programms betrifft (Ziffern 75-81).

Empfehlung 5 – REFIT durchgängig in den Zyklus der besseren Rechtsetzung einbeziehen

Die Kommission sollte das REFIT-Konzept verdeutlichen und es durchgängig darlegen und anwenden, damit nicht der Eindruck entsteht, REFIT sei in gewisser Weise getrennt vom regulären Zyklus der besseren Rechtsetzung zu betrachten.

Zieldatum für die Umsetzung: Dezember 2018.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. Mai 2018 in Luxemburg angenommen.

Antworten des Parlaments

VII

Im Europäischen Parlament befassen sich die jeweiligen Ausschüsse mit den Ex-post-Überprüfungen der Kommission und den dazugehörigen Berichten. In jedem Ausschuss gibt es ein etabliertes internes Verfahren, und die Entscheidung, ob und in welcher Form eine Weiterbehandlung erfolgt, wird in der Regel auf der Ebene der Koordinatoren, d. h. der Vertreter der einzelnen Fraktionen im Ausschuss, getroffen.

Im Europäischen Parlament kann die Weiterbehandlung solcher Dokumente der Kommission u. a. in Form einer Aussprache in der Sitzung der Koordinatoren, als Teil des strukturierten Dialogs eines Ausschusses mit dem zuständigen Mitglied der Kommission, im Rahmen der Debatte über neue Legislativvorschläge und der Abstimmung über mögliche Änderungen oder auch über die Initiierung eines Berichts über die Umsetzung einer bestimmten politischen Strategie, bestimmter Rechtsvorschriften oder eines bestimmten Ausgabenprogramms der EU erfolgen. Die Weiterbehandlung kann auch wichtiger Ausgangspunkt für Anhörungen oder Workshops sein, die der entsprechende Ausschuss ausrichtet.

Darüber hinaus befassen sich auch verschiedene Dienststellen – nämlich die Generaldirektionen Wissenschaftlicher Dienst, Interne Politikbereiche der Union und Externe Politikbereiche der Union – mit den Ex-post-Überprüfungen der Kommission und den dazugehörigen Berichten, wenn es darum geht, den Mitgliedern des Europäischen Parlaments Hintergrundinformationen zur Verfügung zu stellen. Diese Hintergrundinformationen werden üblicherweise auf der Internetseite des Europäischen Parlaments (Think Tank des EP) veröffentlicht.

25

Bei der Ausarbeitung entsprechender Leitlinien im Europäischen Parlament wäre es vonnöten, den Mitgliedern politische Entscheidungsfreiheit zu lassen, damit sie ihr Mandat frei ausüben können.

26

Das Europäische Parlament hat mit der Ausarbeitung dieser umfassenden fortlaufenden Checkliste begonnen, weil diese Informationen zuvor nicht verfügbar waren, zumindest in keiner dem Parlament zugänglichen Form. Dieses öffentlich verfügbare Dokument wird in erster Linie von den Ausschusssekretariaten genutzt, um ihre Mitglieder dazu zu beraten, welchen Arbeiten im Ausschuss angesichts der begrenzten Sitzungszeit Vorrang eingeräumt werden sollte.

35

Im Zusammenhang mit der Überwachung der Umsetzung von EU-Recht in einzelstaatliches Recht haben das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission die Gemeinsame Politische Erklärung vom 27. Oktober 2011 des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission zu Erläuternde Dokumente (ABl. C 369 vom 17.12.2011, S. 15) und die Gemeinsame Politische Erklärung vom 28. September 2011 der Mitgliedstaaten und der Kommission zu Erläuternde Dokumente (ABl. C 369 vom 17.12.2011, S. 14) unterzeichnet.

Damit die Durchführung und Anwendung der Rechtsvorschriften überwacht werden kann, werden ebenfalls Angaben zur Umsetzung des EU-Rechts in einzelstaatliches Recht benötigt. Vor dem Hintergrund der genannten gemeinsamen politischen Erklärungen sollten die Mitgliedstaaten diese Angaben der Kommission zur Verfügung stellen. Die Angaben könnten auch für das Parlament von Nutzen sein, zumal es als Mitgesetzgeber ein Interesse daran hat, zu erfahren, ob das EU-Recht ordnungsgemäß in einzelstaatliches Recht umgesetzt wird, damit es die erwünschte Wirkung entfalten kann. Darüber hinaus könnte sich an diesen Angaben auch ablesen lassen, ob die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung über die Anforderungen des EU-Rechts hinausgegangen sind.

70

Im Europäischen Parlament befassen sich die jeweiligen Ausschüsse mit den Ex-post-Überprüfungen der Kommission und den dazugehörigen Berichten. In jedem Ausschuss gibt es ein etabliertes internes Verfahren, und die Entscheidung, ob und in welcher Form eine Weiterbehandlung erfolgt, wird in der Regel auf der Ebene der Koordinatoren, d. h. der Vertreter der einzelnen Fraktionen im Ausschuss, getroffen.

Im Europäischen Parlament kann die Weiterbehandlung solcher Dokumente der Kommission u. a. in Form einer Aussprache in der Sitzung der Koordinatoren, als Teil des strukturierten Dialogs eines Ausschusses mit dem zuständigen Mitglied der Kommission, im Rahmen der Debatte über neue Legislativvorschläge und der Abstimmung über mögliche Änderungen oder auch über die Initiierung eines Berichts über die Umsetzung einer bestimmten politischen Strategie, bestimmter Rechtsvorschriften oder eines bestimmten Ausgabenprogramms der EU erfolgen. Die Weiterbehandlung kann auch wichtiger Ausgangspunkt für Anhörungen oder Workshops sein, die der entsprechende Ausschuss ausrichtet.

Darüber hinaus befassen sich auch verschiedene Dienststellen – nämlich die Generaldirektionen Wissenschaftlicher Dienst, Interne Politikbereiche der Union und Externe Politikbereiche der Union – mit den Ex-post-Überprüfungen der Kommission und den dazugehörigen Berichten, wenn es darum geht, den Mitgliedern des Europäischen Parlaments Hintergrundinformationen zur Verfügung zu stellen. Diese Hintergrundinformationen werden üblicherweise auf der Internetseite des Europäischen Parlaments (Think Tank des EP) veröffentlicht.

Empfehlung 1 Buchstabe a – Zunächst wäre es auf jeden Fall erforderlich, dass die drei betroffenen Organe auf politischer Ebene erörtern, ob es dieser Empfehlung bedarf und ob sie umsetzbar ist.

94

Die Berichte der Kommission über die Ex-post-Überprüfungen werden entsprechend den politischen Schwerpunkten des Ausschusses des Europäischen Parlaments sehr wohl herangezogen – entweder im Vorfeld von Legislativvorschlägen, bei deren Vorlage oder zu einem beliebigen Zeitpunkt während des Gesetzgebungszyklus, eventuell auch im Rahmen eines internen Ausschussverfahrens. In diesem Zusammenhang sei auch auf die Antworten auf die Absätze VII und 70 verwiesen.

Antworten des Rates

Herrn Klaus-Heiner LEHNE
Präsident des Europäischen Rechnungshofs
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg

Sehr geehrter Herr Präsident,

Betrifft: Vorläufige Bemerkungen des Europäischen Rechnungshofs zum Thema „Ex-post-Überprüfung von EU-Rechtsvorschriften: ein bewährtes, aber unvollständiges System“

Besten Dank für Ihr Schreiben vom 17. Januar 2018 an die Präsidentin des Rates (Allgemeine Angelegenheiten), Frau ZAHARIEVA, mit dem Sie die vorläufigen Bemerkungen des Europäischen Rechnungshofs zum Thema „Ex-post-Überprüfung von EU-Rechtsvorschriften: ein bewährtes, aber unvollständiges System“ übermittelt haben.

Gemäß Artikel 163 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Haushaltsordnung wurde die sechswöchige Frist für die Übermittlung der Antwort des Rates mit Schreiben des Generalsekretariats des Rates vom 14. Februar 2018 an den Rechnungshof ausgesetzt, um zur Fertigstellung der Antwort des Rates Rückmeldungen von Mitgliedstaaten einzuholen.

Der Rat möchte auf die ihn betreffenden Nummern und Empfehlungen Folgendes erwidern:

Zu den Nummern 25 und 28:

Der Rat setzt sich uneingeschränkt für die Umsetzung der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung ein; darin haben die drei Organe unter den Nummern 20 bis 24 erklärt, dass sie der Ex-post-Evaluierung der Rechtsvorschriften große Bedeutung beimessen. In diesem Zusammenhang haben sie die Wichtigkeit von größtmöglicher Einheitlichkeit und Kohärenz bei der Organisation ihrer Arbeit zur Evaluierung der Wirkung der Rechtsvorschriften der Union bekräftigt. Nach Nummer 23 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung sind sie zudem übereingekommen, „systematisch die Verwendung von Überprüfungsklauseln in Rechtsvorschriften zu erwägen“.

Nach Nummer 24 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung haben sich die drei Organe verpflichtet, „einander rechtzeitig vor Annahme oder Überarbeitung ihrer Leitlinien“ zu unterrichten. Die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung sieht nicht vor, dass Leitlinien herausgegeben werden müssen. Es ist das Vorrecht der Kommission, Gesetzgebungsvorschläge zu unterbreiten, somit auch Vorschläge für Überwachungs- oder Überprüfungsklauseln. Wie in den vorläufigen Bemerkungen erwähnt, hat die Kommission eigene Leitlinien für Überwachungs- und Überprüfungsvorschriften festgelegt.

Deshalb hält es der Rat zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht für notwendig, Leitlinien für die Ausarbeitung von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln herauszugeben oder generell Stellung zu beziehen, was das Vorhandensein oder den Inhalt von Überprüfungsklauseln in den EU-Rechtsvorschriften betrifft. Wohlgemerkt müssen die beiden Gesetzgeber anhand der besonderen Erfordernisse jedes Gesetzgebungsakts prüfen, ob und welche Überprüfungsklauseln angezeigt sind. Was diese Fragen anbelangt, so wird der Rat den endgültigen Bericht und die endgültigen Empfehlungen des Rechnungshofs sorgfältig prüfen und dabei alle maßgeblichen Faktoren berücksichtigen.

Was die rechtliche Wirkung der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung betrifft, so besagt der Begriff „Vereinbarung“, dass bestimmte Klauseln gemeinsam verabredet werden und die Absicht besteht, sie einzuhalten. Nach Artikel 295 AEUV dienen interinstitutionelle Vereinbarungen dazu, die Einzelheiten der Zusammenarbeit zwischen den betreffenden drei Organen zu regeln. Eine interinstitutionelle Vereinbarung entfaltet Rechtswirkung, ob die darin enthaltenen Klauseln nun als „bindend“ bezeichnet werden oder nicht. Der bindende Charakter einer interinstitutionellen Vereinbarung ist unter Berücksichtigung der Absicht ihrer Verfasser, die sich aus dem Inhalt und der Formulierung des Textes ableiten lässt, und auf Grundlage einer Analyse der einzelnen Bestimmungen zu ermitteln.

Zu Nummer 45:

Der Rat betont, dass nach Artikel 17 EUV die Kommission „die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs der Europäischen Union“ überwacht. Somit ist insbesondere die Kommission dafür zuständig, die Umsetzung des Unionsrechts zu überwachen und zu evaluieren.

Zur Überschrift über den Nummern 69 und 70 und zu Nummer 70:

Der Rat bekräftigt, dass er den Ex-post-Überprüfungen der Kommission große Bedeutung beimisst. Er ist jedoch der Auffassung, dass die Überschrift über den Nummern 69 und 70 („Das Europäische Parlament und der Rat reagieren selten direkt auf die Ex-post-Überprüfungen“) irreführend sein könnte. Auch wenn ein Bericht als solcher im Rat oder seinen Vorbereitungsgremien nicht erörtert wird, wird ihm während des Gesetzgebungsverfahrens, insbesondere bei der Ausarbeitung der Standpunkte der Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene, sehr wohl gebührend Rechnung getragen. Die beiden Gesetzgeber können die Kommissionsberichte zu einem späteren Zeitpunkt oder in einem anderen Kontext berücksichtigen und heranziehen.

Zu Empfehlung 1 – Die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung verbessern

Empfehlung 1 Buchstabe a: „Die Kommission sollte in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament und dem Rat im Zusammenhang mit der bestehenden Interinstitutionellen Vereinbarung ein interinstitutionelles Vademekum zu Überprüfungs- und Überwachungsklauseln ausarbeiten, das Folgendes enthält:

• eine Taxonomie möglicher Ergebnisse/Ex-post-Überprüfungen, die gefordert werden können;
• Leitfaden zu indikativen Zeitplänen für die einzelnen Arten von Ex-post-Überprüfungen;
• Leitfaden zur Ausarbeitung von Überwachungsklauseln bezüglich EU-Organen oder -Einrichtungen sowie Mitgliedstaaten.“

Ergänzend zu seinen Anmerkungen zu Nummer 25 möchte der Rat unterstreichen, dass die Ausarbeitung eines interinstitutionellen Vademekums zu Überprüfungs- und Überwachungsklauseln in der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung nicht vorgesehen ist.

Daher kann er der Empfehlung 1 Buchstabe a nur insoweit zustimmen, als sie die Rolle der Kommission betrifft.

Empfehlung 1 Buchstabe b: „Die Kommission sollte dem Europäischen Parlament und dem Rat vorschlagen, über die rechtliche Form und die rechtlichen Mittel zu entscheiden, welche den verbindlichen Charakter einer künftigen Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung stärken werden, um ihre praktische Wirkung zu maximieren.“

Der Rat möchte darauf hinweisen, dass nach Artikel 295 AEUV eine künftige interinstitutionelle Vereinbarung von allen betroffenen Organen, d. h. dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, geschlossen werden müsste. Es wäre Sache der drei Organe, über eine Verstärkung des verbindlichen Charakters einer künftigen Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung zu entscheiden.

Was den Inhalt betrifft, so ist der Rat der Ansicht, dass die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung vom 13. April 2013 ihren Zweck erfüllt und gegenwärtig keine Notwendigkeit besteht, eine neue interinstitutionelle Vereinbarung zu schließen, um ihre praktische Wirkung zu steigern.

Daher kann er der Empfehlung 1 Buchstabe b nur insoweit zustimmen, als sie sich auf Artikel 295 AEUV bezieht.

Hoffentlich wird diese Antwort bei der abschließenden Überarbeitung des Rechnungshofberichts hilfreich sein. Ich möchte betonen, dass mit dieser Antwort der vom Rat vorzunehmenden Prüfung des endgültigen Berichts und der endgültigen Empfehlungen des Rechnungshofs nicht vorgegriffen werden soll. In Erwartung der endgültigen Fassung des Berichts verbleibe ich

mit freundlichen Grüßen

D. TZANTCHEV

Gemeinsame Antworten der Kommission und des Ausschusses für Regulierungskontrolle

Zusammenfassung

VI

Seit 2017 wird in Instrument Nr. 42 der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung eindeutig auf Zwischenberichte verwiesen, die als Input für Evaluierungen verwendet werden können, und es wird eine kurze Definition dieser Zwischenberichte gegeben. Instrument Nr. 43 enthält Kasten 3 zu Tätigkeiten, die nicht notwendigerweise in der gängigen Art und Weise evaluiert werden müssen. In den Leitlinien wird klargestellt, dass, auch wenn solche Maßnahmen im Allgemeinen keine Evaluierung darstellen, dennoch im Wesentlichen die Konzepte und Grundsätze der Evaluierung angewendet werden sollten, und zwar unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit. In Zweifelsfällen, die den Umgang mit derartigen Berichten betreffen, sollten die Kommissionsdienststellen den konkreten Fall mit dem Generalsekretariat erörtern.

VIII

Die Kommission verweist darauf, dass sich das REFIT-Programm seit seiner Einführung im Jahr 2012 weiterentwickelt hat und sein Anwendungsbereich schrittweise erweitert wurde, um die Bemühungen der Kommission weiter zu verstärken und besser sichtbar zu machen, Möglichkeiten für die Vereinfachung von Vorschriften und die Verringerung der Regulierungskosten für Unternehmen und Bürger aufzuzeigen und zu nutzen, ohne dass hierdurch die politischen Ziele beeinträchtigt werden.

Den Anfang des REFIT-Programms bildete eine Bestandsaufnahme zur Ermittlung der Regelungsbereiche und Rechtsvorschriften, die diesbezüglich das größte Potenzial boten. Daher wurden in diesen Bereichen mit Blick auf die Unterbreitung von Politikvorschlägen „REFIT“-Evaluierungen und -Eignungsprüfungen durchgeführt.

Mit der Errichtung der REFIT-Plattform im Jahr 2015, die die Ermittlung solcher Fälle unterstützen sollte, wurde das REFIT-Programm gestärkt. Im Arbeitsprogramm der Kommission für 2017 wurde ausgehend von den bisher gesammelten Erfahrungen angekündigt, dass bei allen Überarbeitungen bestehender Rechtsvorschriften geprüft werden sollte, ob die Rechtsvorschriften ihren Zweck erfüllen und welche Möglichkeiten für eine Vereinfachung und Kostensenkung bestehen. Dieser Ansatz wird auch in der Mitteilung „Bessere Lösungen für bessere Ergebnisse“¹ von Oktober 2017 und in den überarbeiteten Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung von Juli 2017 (Instrument Nr. 2) erläutert.

Die Kommission ist der Auffassung, dass mit der Überarbeitung von 2017 Unklarheiten in Bezug auf die Daseinsberechtigung des REFIT-Programms ausgeräumt und dessen Anwendungsbereich auf seinen natürlichen Umfang ausgeweitet wurde. Nach ihrer Ansicht bietet das Programm nach wie vor einen Mehrwert, weil darin u. a. darauf hingewiesen wird, wie wichtig es ist, während der Phase der Konzipierung politischer Maßnahmen Möglichkeiten zur Vereinfachung und zur Verringerung des Verwaltungsaufwands zu prüfen, weil die Bemühungen der Kommission um Vereinfachung der Rechtsvorschriften und Verringerung des Verwaltungsaufwands sichtbar gemacht werden und weil die Überwachung der Auswirkungen während der Verabschiedung und Umsetzung von Rechtsvorschriften erleichtert wird.

In der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung wird die Bedeutung, welche die drei Organe dem REFIT-Programm beimessen, bestätigt.

Einleitung

04

Nach Ansicht der Kommission spielen zusätzliche Elemente in Ziffer 22 und Ziffer 23 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung eine wichtige Rolle, wie z. B.:

• die Vermeidung von Überregulierung und Verwaltungsaufwand insbesondere für die Mitgliedstaaten und
• die Berücksichtigung der für die Umsetzung und für die Erhebung von Daten über die Ergebnisse und die Auswirkungen benötigten Zeit.

05

Die Kommission unterstreicht, dass Ex-post-Überprüfungen zu unterschiedlichen Zwecken durchgeführt werden und daher häufig auf die Besonderheiten einer Rechtsvorschrift zugeschnitten sind. Neben Evaluierungen werden in den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung (Instrument Nr. 42) auch die Begriffe Umsetzung-, Durchführungs- und Überwachungsbericht definiert, während Instrument Nr. 43 Hinweise zu deren Erarbeitung enthält.

Bemerkungen

40

Die Arbeitsgruppe für Überwachung und Quantifizierung ist bislang siebenmal zusammengetreten. Bisher hat sie 15 Präsentationen zu vorbildlichen Verfahren und Instrumenten von zwölf Generaldirektionen sowie Hintergrunddokumente erarbeitet. Die Ergebnisse der Arbeitsgruppe können auf einer Kooperationsplattform eingesehen werden, die dem Austausch vorbildlicher Verfahren zwischen den Generaldirektionen und der Vermittlung von Wissen an ein breiteres Publikum dient, das sich für Evaluierungen interessiert.

44

Seit 2017 gelten die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung auch für Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt. In Instrument Nr. 42 wird eindeutig auf Zwischenberichte verwiesen, die als Input für Evaluierungen verwendet werden können, und es wird eine kurze Definition dieser Zwischenberichte gegeben. Es gibt drei Arten von Zwischenberichten: Berichte über die Umsetzung/Einhaltung von Rechtsvorschriften, Durchführungsberichte und Überwachungsberichte. Wie in Instrument Nr. 43 erläutert wird, sollten bei anderen Tätigkeiten, einschließlich der Leistungsbewertung zu einem frühen Zeitpunkt der Durchführung einer Maßnahme, wenn noch keine Informationen über die längerfristigen Veränderungen (Ergebnisse und Auswirkungen) vorliegen, dennoch allgemeine Evaluierungskonzepte und -grundsätze angewendet werden.

In Anbetracht der unterschiedlichen Situationen, in denen die verschiedenen Überprüfungen angewendet werden, ist bei der Verwendung der Leitlinien und des Instrumentariums jedoch die Verhältnismäßigkeit zu wahren. Der gleiche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt auch für die Qualitätskontrolle, die auf zwei Ebenen gewährleistet wird:

• Werden unterstützende Studien durch externe Berater erarbeitet, so unterliegt deren Bericht einer qualitativen Bewertung, die in erster Linie durch die Generaldirektion selbst oder eine dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe, sofern eine solche gebildet wurde, durchgeführt wird;
• im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation, die für sämtliche Berichte, die den anderen Organen von der Kommission vorgelegt werden, vorgeschrieben ist, nehmen die betreffenden Dienststellen zur Qualität und zum Inhalt von Ex-post-Überprüfungen Stellung.

In den Leitlinien wird klargestellt, dass, auch wenn solche Maßnahmen im Allgemeinen keine Evaluierung darstellen, dennoch im Wesentlichen die Konzepte und Grundsätze der Evaluierung angewendet werden sollten, und zwar unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit. In Zweifelsfällen, die den Umgang mit derartigen Berichten betreffen, sollten die Kommissionsdienststellen den konkreten Fall mit dem Generalsekretariat erörtern. Im Rahmen von internen Qualitätskontrollmechanismen sollte ebenfalls auf die Verhältnismäßigkeit des Einsatzes der verfügbaren Ressourcen geachtet werden.

47

Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofs bezüglich der Notwendigkeit, die eingetretenen Verzögerungen gegenüber den gesetzgebenden Organen förmlicher zu begründen, zur Kenntnis. Die Kommission betont, dass außer den vom Rechnungshof in Ziffer 48 angeführten Gründen Verzögerungen häufig auf Verzögerungen bei der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten (durch die sich beispielsweise die Beurteilung der Regeleinhaltung verzögert), die verspätete Durchführung und/oder die nicht fristgerechte Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten zurückzuführen sind.

56

Die Kommission unterstreicht, dass im Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung eindeutig festgelegt ist, dass die nach Abschluss einer Evaluierung von Kommissionsdienststellen erarbeiteten Arbeitsunterlagen eine klare Zusammenfassung aller Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Daten enthalten müssen, die zur Stützung der Schlussfolgerungen und der Solidität der Ergebnisse verwendet wurden. Außerdem ist in den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung festgelegt, dass Einschränkungen hinsichtlich der verwendeten Belege und Methodik, insbesondere was deren Zuverlässigkeit für die Schlussfolgerungen betrifft, in den Evaluierungsberichten klar erläutert werden müssen. Diese Vorgaben wurden 2017 bei der Überarbeitung der Leitlinien/des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung gestärkt, was weitere Verbesserungen bewirken sollte.

57

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 44.

62

Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass die Rolle, die der Vorsitz des RSB bei der REFIT-Plattform spielt, oder das Fehlen eines speziellen Sekretariats für den RSB, das auf hierarchischer Ebene vom Generalsekretariat der Kommission getrennt ist, die Unabhängigkeit des RSB bei seinen Beratungen gefährden könnte. Sie wird u. a. durch den Beratungsprozess des Ausschusses gewährleistet, welcher in der Geschäftsordnung des Ausschusses festgelegt ist. Nach Kenntnis der Kommission ist zudem bisher keines dieser beiden Risiken eingetreten, und sie teilt ferner nicht die Auffassung, dass es sich dabei überhaupt um Risiken handelt.

Anmerkung des RSB:

Der Ausschuss ist de jure funktional (wenn auch nicht administrativ) unabhängig, wie im Beschluss des Präsidenten der Europäischen Kommission über die Einrichtung eines unabhängigen Ausschusses für Regulierungskontrolle (C(2015) 3263) festgelegt ist. Der Rechnungshof verweist auf zwei mögliche Risiken für die Unabhängigkeit des Ausschusses:

• Im Hinblick auf die REFIT-Plattform: Die Mitwirkung des Vorsitzes des RSB als stellvertretender Vorsitz (anstelle des Ersten Vizepräsidenten) stellt keine Gefährdung für die Unabhängigkeit des Ausschusses dar. Der Vorsitz fungiert in erster Linie als Moderator bei Debatten. Der Vorsitz des RSB ist nicht an der Verfolgung von Stellungnahmen auf der REFIT-Plattform beteiligt: Diese Tätigkeit, die enger mit der Politik verknüpft ist, fällt in die Zuständigkeit des Generalsekretariats.
• Darüber hinaus erhält der Vorsitz des RSB durch seine Tätigkeit als Vorsitz der REFIT-Plattform einen direkten Einblick in die Ansichten und Bedenken repräsentativer Interessenträger bezüglich relevanter Dossiers. Durch diesen organisierten Kontakt können häufige, individuelle und möglicherweise unausgewogene Kontakte zwischen Mitgliedern des RSB und Interessenträgern vermieden werden, die gegebenenfalls eine größere Gefahr für die Wahrnehmung der Unabhängigkeit des Ausschusses darstellen könnten.

Das Fehlen eines speziellen RSB-Sekretariats stellt keine direkte Gefahr für die Unabhängigkeit des Ausschusses dar, da er die volle Verantwortung für seine Tätigkeit behält.

72

Bei den Folgenabschätzungen, bei denen nach Meinung des Rechnungshofs der Grundsatz der vorherigen Evaluierung nicht eingehalten wurde, stellt sich die Situation wie folgt dar:

• Die Folgenabschätzung SWD(2014) 127 zur Richtlinie über Aktionärsrechte (Richtlinie (EU) 2017/828) enthielt Evaluierungselemente u. a. in Form von zwei Grünbüchern und zwei externen Studien.²
• Die anderen vier Folgenabschätzungen wurden zu einer Zeit durchgeführt, als die Kommission noch dabei war, den Grundsatz der vorherigen Evaluierung einzuführen (siehe KOM(2010) 543 vom 8. Oktober 2010), und unabhängige Evaluierungen vor der Folgenabschätzung noch nicht grundsätzlich obligatorisch waren.

Kasten 5 – Nichtbeachtung des Grundsatzes der vorherigen Evaluierung: Beispiel anhand der Prüfung zur Genehmigung von Fahrzeugemissionen

Zweiter Gedankenstrich: Die im Rahmen der Eignungsprüfung SWD(2013) 466 durchgeführte Analyse bildete die Grundlage für die Erarbeitung des Legislativvorschlags für eine neue Rahmenverordnung zur Typengenehmigung von Kraftfahrzeugen. Der Grundsatz der vorherigen Evaluierung wurde daher eingehalten.

In der Folgenabschätzung SWD(2014) 33 wurden sechs technische Änderungen der Vorschriften für Schadstoffemissionen vorgeschlagen, die nicht Bestandteil der Eignungsprüfung waren. Was die Messverfahren betrifft, so hatte die Kommission bereits seit 2011 Maßnahmen eingeleitet (siehe Erklärung der JRC in der Anhörung des EMIS-Untersuchungsausschusses des Europäischen Parlaments vom 16.4.2016), die in die Verabschiedung von drei Verordnungen der Kommission in den Jahren 2015 und 2016 mündeten.

Die Folgenabschätzung SWD(2014) 33 umfasst im Abschnitt zur Problemdefinition eine evaluative Bewertung, die vor Verabschiedung von COM(2013) 686 gängige Praxis war, wie in Ziffer 72 erläutert wird.

Dritter Gedankenstrich: Die Kommission stellt fest, dass diese Bezugnahme nicht von Belang ist, da der Abgasskandal die Manipulation von Prüfergebnissen mittels rechtswidriger Abschalteinrichtungen durch Autohersteller betrifft. Es besteht kein Zusammenhang mit der Stringenz der Prüfverfahren oder deren Repräsentativität für die realen Fahrbedingungen.

73

Nach Auffassung der Kommission gibt es weder einen zwingenden Grund noch irgendwelche Anhaltspunkte dafür, dass parallel durchgeführte Folgenabschätzungen und Evaluierungen einen Anlass dafür bieten sollten, die Unabhängigkeit der einzelnen Prozesse anzuzweifeln. In der Aufgabenbeschreibung, in der beide Prozesse klar voneinander abgegrenzt werden, ist festgelegt, dass bei der Folgenabschätzung alle relevanten Schlussfolgerungen zu berücksichtigen sind. Evaluierungen und Folgenabschätzungen werden dann parallel durchgeführt, wenn es aufgrund zeitlicher Zwänge nicht möglich ist, sie nacheinander durchzuführen.

Die Kommission betont, dass selbst bei knappen Zeitvorgaben dank der parallelen Durchführung sichergestellt wird, dass Evaluierungen rechtzeitig vorgenommen werden und ihre Ergebnisse in Entscheidungsprozesse einfließen können. Die größte Herausforderung besteht darin, angesichts eines eng gesteckten zeitlichen Rahmens die Gesamtqualität dieser Vorgehensweise sicherzustellen.

75

Die Kommission ist der Ansicht, dass bezüglich des Charakters des REFIT-Programms, das sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt hat, jetzt keine Unklarheiten mehr bestehen. Es bietet einen umfassenden Rahmen zur Verbesserung der Effizienz und Wirksamkeit des EU-Rechts, es wird in den Entscheidungsprozessen der Kommission durchgängig berücksichtigt und profitiert von einem starken Engagement der Interessenträger.

Das REFIT-Programm ist ein fester Bestandteil des Jahresarbeitsprogramms der Kommission. Seit 2017 wird es in die Entscheidungsprozesse der Kommission einbezogen und findet bei sämtlichen Initiativen der Kommission zur Überarbeitung des geltenden EU-Rechts Berücksichtigung.

76

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass das REFIT-Programm ein klares und genau umrissenes Profil als horizontales Programm der Kommission zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften und zur Verringerung des Verwaltungsaufwands aufweist. Frühere Programme wurden umfassend in das REFIT-Programm integriert. Seit 2017 werden sämtliche Überarbeitungen und Evaluierungen von Rechtsvorschriften als REFIT-Prozesse eingestuft.

78

Die Kommission stellte 2017 im aktualisierten Instrumentarium für eine besser Rechtsetzung klar, dass sie sämtliche Evaluierungen und Eignungsprüfungen mit der Bezeichnung „REFIT“ versieht, da mit ihnen die Leistungsfähigkeit des EU-Rechts bewertet wird und sie eine Überarbeitung von Rechtsvorschriften zur Verbesserung von deren Effizienz und Wirksamkeit nach sich ziehen können.

79

Die Kommission räumt ein, dass das Instrument Nr. 2 der Leitlinien in dieser Frage für mehr Klarheit sorgen könnte. Seit 2017 wird im Instrumentarium eindeutig festgestellt, dass sämtliche Initiativen zur Änderung geltender Rechtsvorschriften unter das REFIT-Programm fallen („all initiatives to amend existing legislation are … included in the REFIT programme …“). Ferner steht außer Frage, dass alle Evaluierungen und Eignungsprüfungen zum REFIT Programm beitragen („all evaluations and fitness checks contribute to the REFIT programme“). Für Verwirrung könnte der Rest des Satzes sorgen, demzufolge es nicht nötig ist, jede einzelne Evaluierung oder Eignungsprüfung mit dem REFIT-Etikett zu versehen („ … is no need to attach the REFIT label to any individual evaluation or fitness check“), da es sich bei allen Evaluierungen und Eignungsprüfungen definitionsgemäß um REFIT-Vorgänge handelt.

Sowohl Evaluierungen als auch Gesetzgebungsinitiativen sind im REFIT-Scoreboard³ enthalten, um die Abfolge von REFIT-Maßnahmen innerhalb des Politikzyklus aufzuzeigen.

81

Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass unzureichend über das REFIT-Programm informiert wird. Die Information externer Interessenträger über das REFIT-Programm stellt aufgrund der Komplexität des Programms und der Probleme, die eine quantitative Schätzung seiner Ergebnisse bereitet, eine Herausforderung dar. Die Kommission hat sich jedoch nachdrücklich bemüht, die im Oktober 2017 veröffentlichte digitale Version des REFIT-Scoreboard nutzerfreundlicher zu gestalten. Sie vermittelt einen Überblick über den aktuellen Stand der Umsetzung sämtlicher REFIT-Initiativen und enthält nach politischen Prioritäten aufgeschlüsselte Informationen zu qualitativen und quantitativen Ergebnissen.

Im Jahr 2018 wird auf der Webseite „Lighten the Load“ ein direkter Link zum Formular für Rückmeldungen der Interessenträger eingerichtet.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

84

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass das REFIT-Programm einen umfassenden Rahmen zur Verbesserung der Effizienz und Wirksamkeit des EU-Rechts bietet. Es wird in den Entscheidungsprozessen der Kommission durchgängig berücksichtigt und profitiert von einem starken Engagement der Interessenträger.

85

Die Kommission räumt ein, dass es trotz der Interinstitutionellen Vereinbarung keine gemeinsamen Leitlinien für die drei Organe gibt, die die Erarbeitung von Überwachungs- und Überprüfungsklauseln für Ex-post-Überprüfungen betreffen.

86

Die Kommission ist bereit, gemeinsam mit den gesetzgebenden Organen nach einer Lösung für das Fehlen gemeinsamer Definitionen zu suchen, ohne indes ihr Initiativrecht aufzugeben. Sie betont jedoch, dass sich die Überwachungs- und Evaluierungserfordernisse oftmals nach der in Frage stehenden konkreten Rechtsvorschrift richten und dass diesem Umstand bei gemeinsamen Definitionen Rechnung getragen werden muss.

87

Die Kommission stellt fest, dass im Einklang mit der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung gegebenenfalls in den Rechtsvorschriften Anforderungen an die Überwachung und Evaluierung festgelegt werden sollten, wobei gleichzeitig Überregulierung und Verwaltungsaufwand insbesondere für die Mitgliedstaaten vermieden und hinsichtlich des Aufwands, der Interessenträgern und KMU aufgrund von Berichterstattungsanforderungen entsteht, die Verhältnismäßigkeit gewahrt werden sollte.

Empfehlung 1 – Die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung verbessern

a)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, soweit es sie selbst betrifft.

Bei der Überarbeitung der Leitlinien/des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung im Jahr 2017 nahm die Kommission ein zusätzliches Instrument (Instrument Nr. 42) auf, das auf eben diese Problematik ausgerichtet ist. Ausgehend davon ist sie bereit, sich mit den gesetzgebenden Organen über die Ausarbeitung einer Taxonomie möglicher Ergebnisse/Ex-post-Überprüfungen, eines Leitfadens zu indikativen Zeitplänen für die einzelnen Arten von Ex-post-Überprüfungen und eines Leitfadens zur Ausarbeitung von Überwachungsklauseln zu verständigen. Bei einer derartigen Taxonomie wäre zu berücksichtigen, dass spezifische Rechtsakte stets spezifische Überwachungsvorkehrungen erfordern und dass das Initiativrecht der Kommission gewahrt werden muss.

b)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu. Gemäß Artikel 295 AEUV müssen interinstitutionelle Vereinbarungen keinen verbindlichen Charakter haben.

Die drei Organe kamen 2016 überein, dass die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung keinen verbindlichen Charakter haben soll. Es gibt eine Reihe rechtlicher und institutioneller Probleme, die alle Organe bei den Verhandlungen über die Vereinbarung vermeiden wollten, und diese Probleme sind noch nicht gelöst.⁴ Eine Überarbeitung der aktuellen Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung ist nicht geplant.

89

Die Kommission stellt fest, dass die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung seit der Überarbeitung im Jahr 2017 auch für Überprüfungen gelten, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt.

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 44.

90

Im Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung ist eindeutig vorgeschrieben, dass die verwendete Methodik klar zu beschreiben ist, und dies gilt – entsprechend – auch für andere Arten der Ex-post-Überprüfung.

91

Die Kommission teilt die Ansicht, dass in diesen Fragen Klarheit herrschen sollte. Sie unterstreicht, dass im Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung eindeutig festgelegt ist, dass die nach Abschluss einer Evaluierung von Kommissionsdienststellen erarbeiteten Arbeitsunterlagen eine klare Zusammenfassung aller Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Daten enthalten müssen, die zur Stützung der Schlussfolgerungen und der Solidität der Ergebnisse herangezogen wurden. Außerdem ist in den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung festgelegt, dass Einschränkungen hinsichtlich der verwendeten Belege und Methodik, insbesondere was deren Zuverlässigkeit für die Schlussfolgerungen betrifft, in den Evaluierungsberichten klar erläutert werden müssen. Diese Vorgaben wurden 2017 bei der Überarbeitung der Leitlinien/des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung gestärkt, was weitere Verbesserungen bewirken sollte.

92

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 44. Dies ist im Mandat des RSB nicht vorgesehen, da Ex-post-Überprüfungen eigentlich keine wesentlichen evaluativen Elemente enthalten.

Empfehlung 2 – Die Qualität von Ex-post-Überprüfungen besser gewährleisten, indem für alle Ex-post-Überprüfungen Qualitätsmindeststandards festgelegt werden

a)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu und wird die in ihrem Instrumentarium (Instrument Nr. 42) bereits enthaltenen Leitlinien weiter ausbauen. Der Erfolg eines solchen Vorgehens hängt jedoch von einer mit dem Europäischen Parlament und dem Rat künftig zu schließenden Vereinbarung ab, wie bereits in Empfehlung 1 Buchstabe a angedeutet.

b)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu.

Die Kommission ist bereit, diesen Aspekt zu untersuchen, wenn sie prüft, inwiefern es insgesamt notwendig ist, das Mandat des Ausschusses für Regulierungskontrolle zu verändern. Sie wird sich dabei von folgenden Überlegungen leiten lassen:

• Die Kommission ist darauf bedacht, dass die Ressourcen des RSB so eingesetzt werden, dass mit ihnen ein möglichst großer Mehrwert in Bezug auf die Verbesserung der Überarbeitung von Rechtsvorschriften erzielt wird;
• ferner hängt die Ausweitung des Mandats des RSB von einer Einigung der Organe über die Taxonomie für Ex-post-Überprüfungen und der Festlegung von Mindeststandards unter Wahrung des Initiativrechts der Kommission ab.

Anmerkung des RSB:

Der Ausschuss versteht Sinn und Zweck der Empfehlung zur Ausweitung seines Mandats auf die Kontrolle von Ex-post-Überprüfungen, bei denen es sich nicht um Evaluierungen handelt. Auf der Grundlage einer eindeutigen Taxonomie und vereinbarter Mindeststandards könnte der Ausschuss seine Ressourcen auf die wichtigsten Ex-post-Überprüfungen konzentrieren. Folglich müsste der Ausschuss anhand eines umfassenden langfristigen Plans für diese Überprüfungen eine Auswahl treffen.

c)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die von der Umsetzung der Empfehlung 2 Buchstabe a und der Empfehlung 1 Buchstabe a abhängt.

Empfehlung 3 – Eine Lückenanalyse zu den Fähigkeiten im Bereich der Datenerhebung und -verwaltung durchführen

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu.

Dienststellen der Kommission, darunter das Kompetenzzentrum für mikroökonomische Bewertung bei der Gemeinsamen Forschungsstelle, haben eine Bestandsaufnahme der verschiedenen von der Kommission selbst aufgebauten und/oder ihr zur Verfügung stehenden Datenbanken betrieben. Diese Dienststellen werden sich dabei unter Berücksichtigung des damit verbundenen Verwaltungsaufwands und der Kosten gegebenenfalls darauf konzentrieren, Lücken bei der Generierung, Erhebung und Wiederverwendung von Daten auf Organisationsebene zu ermitteln, bei denen konkrete Maßnahmen angebracht erscheinen.

Auf jeden Fall wird es häufig vorkommen, dass ein bestimmter Rechtsakt einen Ad-hoc-Mechanismus erfordert, um die Daten zu generieren, zu erheben und (wieder) zu verwenden, die für solide evidenzbasierte Ex-post-Überprüfungen erforderlich sind, und dass entsprechende, für die jeweilige Situation am besten geeignete Maßnahmen ergriffen werden müssen.

95

Der Grundsatz der vorherigen Evaluierung kommt inzwischen bei ca. 75 % der Folgenabschätzungen in Verbindung mit Überarbeitungen von Rechtsvorschriften zur Anwendung.

Was die zeitgleiche Durchführung von Evaluierungen und Folgenabschätzungen betrifft, so verweist die Kommission auf ihre Antwort zu Ziffer 73.

Empfehlung 4 – Die Beachtung des Grundsatzes der vorherigen Evaluierung sicherstellen

a)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu.

Die Kommission ist fest entschlossen, den Grundsatz der vorherigen Evaluierung anzuwenden, soweit dies praktisch möglich ist. Eine bessere Rechtsetzung ist ein Instrument zur Unterstützung zeitnaher und solider politischer Entscheidungen, sie kann jedoch keine politischen Entscheidungen ersetzen. Unter bestimmten Umständen, beispielsweise in dringenden Fällen, muss die Kommission gegebenenfalls im Einklang mit ihrem Initiativrecht tätig werden, ohne sich an sämtliche im Konzept für eine bessere Rechtsetzung vorgesehenen Schritte zu halten.

b)

Der Ausschuss für Regulierungskontrolle stimmt dieser Empfehlung zu:

Der Ausschuss weist seinerseits bereits auf die Bedeutung dieses Grundsatzes hin und wirkt aktiv an der entsprechenden Überwachung und Berichterstattung mit.

96

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer VIII.

Die Kommission verweist darauf, dass sich das REFIT-Programm seit seiner Einführung im Jahr 2012 weiterentwickelt hat und sein Anwendungsbereich schrittweise erweitert wurde, um die Bemühungen der Kommission weiter zu verstärken und besser sichtbar zu machen, Möglichkeiten für die Vereinfachung von Vorschriften und die Verringerung der Regulierungskosten für Unternehmen und Bürger aufzuzeigen und zu nutzen, ohne dass hierdurch die politischen Ziele beeinträchtigt werden.

Die Kommission ist der Auffassung, dass mit der Überarbeitung von 2017 Unklarheiten in Bezug auf die Daseinsberechtigung des REFIT-Programms ausgeräumt und dessen Anwendungsbereich auf seinen natürlichen Umfang ausgeweitet wurde. Nach ihrer Ansicht bietet das Programm nach wie vor einen Mehrwert, weil darin u. a. darauf hingewiesen wird, wie wichtig es ist, während der Phase der Konzeption politischer Maßnahmen Möglichkeiten zur Vereinfachung und zur Verringerung des Verwaltungsaufwands zu prüfen, weil die Bemühungen der Kommission um Vereinfachung der Rechtsvorschriften und Verringerung des Verwaltungsaufwands sichtbar gemacht werden und weil die Überwachung der Auswirkungen während der Verabschiedung und Umsetzung von Rechtsvorschriften erleichtert wird.

In der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung wird die Bedeutung, welche die drei Organe dem REFIT-Programm beimessen, bestätigt.

Empfehlung 5 – REFIT durchgängig in den Zyklus der besseren Rechtsetzung einbeziehen

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu.

Die Kommission ist der Auffassung, dass das REFIT-Konzept nunmehr verdeutlicht wurde. Sie akzeptiert, dass die Kommunikation zum REFIT-Programm als Bestandteil des Zyklus der besseren Rechtsetzung verbessert werden muss.

Abkürzungen und Glossar

Anwendungsbericht: Bericht, in dem die Anwendung einer Rechtsvorschrift analysiert wird. Solche Berichte enthalten Informationen über die in den Mitgliedstaaten umgesetzten Anwendungsmaßnahmen. Ferner sind einige Überwachungsdaten verfügbar. (Quelle: Europäischer Rechnungshof.)

APK: Arbeitsprogramm der Kommission

Ausschuss für Regulierungskontrolle (Regulatory Scrutiny Board – RSB): Unabhängiges Gremium der Kommission, welches das Kollegium berät. Der Ausschuss gewährleistet die zentrale Qualitätssicherung und Unterstützung für die Folgenabschätzungen und Evaluierungen in der Arbeit der Kommission. Er überprüft alle Entwürfe von Folgenabschätzungen der Kommission sowie wichtige Evaluierungen und „Fitness-Checks“ bestehender Rechtsvorschriften und legt Stellungnahmen und Empfehlungen dazu vor. (Quelle: Website „Europa“)

Bessere Rechtsetzung: Gestaltung von Politik und Rechtsvorschriften in einer Weise, dass die damit angestrebten Ziele mit einem möglichst geringen Kostenaufwand erreicht werden. Eine bessere Rechtsetzung dient nicht der Regulierung oder Deregulierung. Sie ist eine Vorgehensweise, die gewährleisten soll, dass politische Entscheidungen offen und transparent, auf der Grundlage der besten verfügbaren Erkenntnisse und gestützt auf die umfassende Einbeziehung von Interessenträgern getroffen werden. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

Dienststellenübergreifende Lenkungsgruppe (Inter-service Steering Group – ISG): Eine dienststellenübergreifende Lenkungsgruppe setzt sich zusammen aus Bediensteten verschiedener Generaldirektionen, deren Tätigkeitsbereich dem Gegenstand der Evaluierung entspricht oder in Bezug zu diesem steht, sowie einem Vertreter der Evaluierungsabteilung der Generaldirektion, welche die Evaluierung durchführt. Die Lenkungsgruppe sollte in alle wichtigen Aspekte der Evaluierung einbezogen werden, von der Konzeption der Evaluierung („Fahrplan“) über die Ausarbeitung der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen bis hin zur Einleitung der dienststellenübergreifenden Konsultation zu dieser Unterlage. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

Durchführungsbericht: Bericht, der die Umsetzung einer Richtlinie und die Konformität der nationalen Bestimmungen mit dieser Richtlinie behandelt. Berichte dieser Art werden manchmal als Umsetzungsberichte bezeichnet. (Quelle: Europäischer Rechnungshof.)

Eignungsprüfung („Fitness-Check“): Umfassende Evaluierung eines Politikbereichs, bei der in der Regel untersucht wird, wie verschiedene miteinander verbundene Rechtsakte zu politischen Zielen beigetragen haben – oder nicht. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

Evaluierung: Faktengestützte Beurteilung, bei der bewertet wird, in welchem Umfang eine Maßnahme wirksam und effizient, in Anbetracht der Erfordernisse und Ziele relevant und sowohl in sich selbst als auch mit sonstigen politischen Maßnahmen der EU kohärent war sowie einen EU-Mehrwert erbracht hat. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

Ex-ante-Folgenabschätzung: Politisches Instrument, mit dem Nachweise (einschließlich Ergebnisse aus Evaluierungen) zusammengetragen werden sollen, damit sich bewerten lässt, ob eine künftige legislative oder nicht legislative Maßnahme der EU gerechtfertigt ist und wie eine derartige Maßnahme am besten konzipiert werden kann, um die gewünschten politischen Ziele zu erreichen. Bei einer Folgenabschätzung muss das zu bewältigende Problem ermittelt und beschrieben, müssen Ziele festgelegt, politische Optionen formuliert und die Auswirkungen dieser Optionen bewertet werden. Das System der Folgenabschätzung der Kommission beruht auf einem integrierten Ansatz, bei dem die ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen einer Reihe politischer Optionen bewertet werden und somit die Nachhaltigkeit bei der Gestaltung der Unionspolitik durchgängig berücksichtigt wird. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

Ex-post-Überprüfung von Rechtsvorschriften: Politisches Instrument, auf dessen Grundlage ein oder mehrere Dokumente ausgearbeitet werden, die eine rückblickende Bestandsaufnahme zu einem oder sämtlichen Aspekten einer regulatorischen Maßnahme der EU (ein oder mehrere Rechtsakte) darstellen und evaluative Elemente enthalten können oder auch nicht. Innerhalb der Kommission können solche Dokumente in Form eines Berichts der Kommission oder einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen ausgearbeitet und durch externe Studien unterstützt werden. (Quelle: Europäischer Rechnungshof.)

Grundsatz der vorherigen Evaluierung: (Unverbindlicher) Grundsatz, wonach Evaluierungsergebnisse zeitnah in den politischen Entscheidungsfindungsprozess einfließen. Dies bedeutet in der Praxis, dass die Erkenntnisse aus Evaluierungen, bei denen Probleme, Defizite, Herausforderungen und Erfolge ermittelt werden, in den vor der Vorlage von Legislativvorschlägen durchgeführten Folgenabschätzungen berücksichtigt werden sollten. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

REFIT: Programm der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung, welches im Jahr 2012 eingerichtet wurde, um sicherzustellen, dass die EU-Rechtsvorschriften ihren Zweck erfüllen. Es handelt sich um ein Verfahren, in dessen Rahmen die bestehenden Rechtsvorschriften und Maßnahmen analysiert werden, um zu gewährleisten, dass die Vorteile des EU-Rechts mit einem möglichst geringen Kostenaufwand für Interessenträger, Bürger und öffentliche Verwaltungen erreicht werden und dass die Regulierungskosten nach Möglichkeit gesenkt werden, ohne das Erreichen der politischen Ziele der betreffenden Initiative zu gefährden. (Quelle: „Better Regulation toolbox“ – Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung.)

SWD: Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (Staff Working Document)

Überprüfungsklausel: In einer Rechtsvorschrift der EU enthaltene Klausel, welche die Kommission und/oder die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, für die gesamte oder einen Teil der Rechtsvorschrift in irgendeiner Form eine Ex-post-Überprüfung durchzuführen. (Quelle: Europäischer Rechnungshof.)

Überwachungsklausel: In einer Rechtsvorschrift der EU enthaltene Klausel, welche die Kommission und/oder die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die Durchführung und/oder Anwendung der gesamten oder eines Teils der Rechtsvorschrift zu überwachen. (Quelle: Europäischer Rechnungshof.)

Endnoten

¹ COM(2015) 215 final, „Bessere Ergebnisse durch bessere Rechtsetzung – Eine Agenda der EU“.

² SWD(2017) 350 final, „Better Regulation Guidelines“ (Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung). Die Leitlinien werden durch das Instrumentarium begleitet und ergänzt, welches ausführlichere Angaben über ihre Anwendung enthält.

³ Seit 1996 verlangt die Kommission von ihren Dienststellen, für alle Ausgabenprogramme Ex-post-Evaluierungen durchzuführen.

⁴ SEK(2000) 1051 „Ergebnisorientierung: Verstärkte Evaluierung von Kommissionsmaßnahmen“; C(2002) 5267/1 „Normen und bewährte Verfahren für Evaluierungen“; Leitfaden der Kommission: „Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services“ (GD Haushalt, 2004); SEK(2007) 1341 „Überarbeitung der Normen für die interne Kontrolle und des zugrunde liegenden Kontrollrahmens“; SEK(2007) 213 final „Verstärkter Einsatz der Evaluierung bei Strategieentscheidungen“; Leitfaden der Kommission: „EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques“ (GD REGIO, 2009); COM(2012) 746 final „Regulatorische Eignung der EU-Vorschriften“; COM(2013) 686 final „Stärkung der Grundpfeiler der intelligenten Rechtsetzung durch eine bessere Evaluierung“; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final „Vollendung der Agenda für bessere Rechtsetzung: bessere Lösungen für bessere Ergebnisse“.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung, 13. April 2016.

⁷ Bei der Betrachtung der verschiedenen Überprüfungen analysierte der Hof auch die extern durchgeführten Studien, die von der Kommission zur Unterstützung einiger ihrer Überprüfungen in Auftrag gegeben wurden (als „unterstützende Studien“ bezeichnet). In einigen Fällen, in denen kein Bericht der Kommission verfügbar war, wurde die externe Studie als Überprüfungsdokument erachtet.

⁸ Der europäische Mehrwert ist definiert als der Wert, der durch eine EU-Maßnahme zusätzlich zu dem Wert geschaffen wird, der durch alleiniges Handeln des Mitgliedstaats entstanden wäre (SEC(2011) 867 final „The added value of the EU budget“). Im Instrumentarium aus dem Jahr 2017 heißt es, der europäische Mehrwert sei auf Veränderungen ausgerichtet, bei denen vernünftigerweise davon ausgegangen werden kann, dass sie auf die EU-Maßnahme zurückzuführen sind und über das hinausgehen, was vernünftigerweise von den nationalen Maßnahmen der Mitgliedstaaten hätte erwartet werden können.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Instrumentarium, das die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung begleitet.

¹¹ Die vier führenden Länder waren Australien, das Vereinigte Königreich, Mexiko und Deutschland.

¹² “OECD-Ausblick Regulierungspolitik 2015“, OECD Publishing, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-ausblick-regulierungspolitik-2015-9789264252325-de.htm).

¹³ Sonderbericht Nr. 3/2010 „Folgenabschätzungen in den EU-Organen: Helfen sie bei der Entscheidungsfindung?“.

¹⁴ Die Prüfung betrifft alle sekundärrechtlichen Vorschriften (Richtlinien und Verordnungen), die in den Zuständigkeitsbereich der vier Generaldirektionen fallen und von beiden gesetzgebenden Organen verabschiedet oder geprüft wurden. Durchführungsmaßnahmen und andere sekundärrechtliche Vorschriften sowie die Überprüfung von Ausgabenprogrammen, Aktionsplänen und Mitteilungen, von Agenturen durchgeführte Überprüfungen sowie Empfehlungen und Beschlüsse des Rates waren nicht Gegenstand der Prüfung. Überprüfungen, die sich auf Agenturen in ihrer Gesamtheit beziehen, waren ebenfalls nicht Gegenstand der Prüfung, mit Ausnahme von Überprüfungen zu bestimmten Tätigkeiten einer Agentur, die im Zusammenhang mit einer Richtlinie oder Verordnung vorgeschrieben sind (d. h. welche sich auf die Leistung eines Politikbereichs und nicht auf den Betrieb der Agentur beziehen).

¹⁵ Darunter fallen Überprüfungen, die zum 31.12.2016 entweder abgeschlossen oder noch im Gange waren.

¹⁶ Da die GD GROW im Jahr 2015 durch einen Zusammenschluss von Teilen der GD ENTR und der GD MARKT gegründet wurde, wurden die Überprüfungen und Folgenabschätzungen dieser vorherigen Generaldirektionen in die Stichprobe einbezogen.

¹⁷ In diesem Bericht bezieht sich der Begriff „Folgenabschätzung“ auf die „Ex-ante-Folgenabschätzung“, sofern nicht anders angegeben.

¹⁸ Anhang I des Arbeitsprogramms der Kommission.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Mitteilung an die Kommission von Frau Grybauskaite im Einvernehmen mit Präsident Barroso: „Verstärkter Einsatz der Evaluierung bei Strategieentscheidungen“, SEK(2007) 213, sowie C(2002)5267: Mitteilung an die Kommission „Normen und bewährte Verfahren für Evaluierungen“ vom 23.12.2002.

²¹ Instrumentarium der Europäischen Kommission für eine bessere Rechtsetzung, Instrument Nr. 42.

²² „Gemeinsamer Leitfaden des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission für Personen, die an der Abfassung von Rechtstexten der Europäischen Union mitwirken“, Europäische Union, 2015.

²³ In Artikel 23 heißt es: „Die drei Organe kommen überein, systematisch die Verwendung von Überprüfungsklauseln in Rechtsvorschriften zu erwägen und die für die Umsetzung und für die Erhebung von Daten über die Ergebnisse und die Auswirkungen benötigte Zeit zu berücksichtigen.“ (Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung, 13. April 2016).

²⁴ Rechtssache C-343/09, Afton Chemical, 8. Juli 2010, Ziffern 30-40; Rechtssache C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4. Mai 2016, Ziffern 64-66.

²⁵ Der Begriff „Umsetzungsbewertung“ wird vom Europäischen Parlament für seine Ex-post-Überprüfungen verwendet, die für die Durchführungsberichte der parlamentarischen Ausschüsse als Hintergrunddokumente dienen.

²⁶ Europäisches Parlament, Arbeitsunterlage „Method and Process“ des Referats für Ex-post-Bewertung (EVAL).

²⁷ Stichprobe aus in jüngerer Zeit verabschiedeten Rechtsvorschriften (2014-2016).

²⁸ Drei der 105 untersuchten Rechtsvorschriften wurden mangels Relevanz aus der Stichprobe entfernt.

²⁹ Instrumentarium der Europäischen Kommission für eine bessere Rechtsetzung, Kapitel 6, S. 314.

³⁰ „Bei einer Bewertung der europäischen Umsetzung handelt es sich um ein zentrales Hintergrunddokument, das parlamentarische Ausschüsse bei der Ausarbeitung eines „Durchführungsberichts“, d. h. eines Berichts über die Umsetzung einer EU-Politik oder -Rechtsvorschrift in nationales Recht und die entsprechende Durchführung, unterstützt.“ (Europäisches Parlament, Arbeitsunterlage „Method and Process“ des EVAL).

³¹ Diese Verzögerungen werden nur in Bezug auf die gesetzlich vorgeschriebenen Fristen für Überprüfungen berechnet.

³² Die Dauer der Verzögerungen bei laufenden Überprüfungen (die nicht bis zum 31.12.2016 veröffentlicht wurden) entspricht der Differenz zwischen der vorgeschriebenen Frist und dem 31.12.2016.

³³ Instrumentarium der Europäischen Kommission für eine bessere Rechtsetzung, Instrument Nr. 41 zu Überwachungsregelungen und -indikatoren, S. 270.

³⁴ Bei der Untersuchung der Frage der Methodik, analysierte der Hof lediglich Überprüfungen, die ein evaluatives Element enthalten (Evaluierungen und andere Überprüfungen).

³⁵ Gemäß den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung sind bei Evaluierungen und Eignungsprüfungen fünf Kriterien zu berücksichtigen: Relevanz, Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz und europäischer Mehrwert. Der europäische Mehrwert umfasst die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.

³⁶ Einige abgeschlossene Überprüfungen wurden nicht berücksichtigt, da ihr Inhalt nicht evaluativer Art ist.

³⁷ „Refit evaluation of Directive 2002/49/EC relating to the assessment and management of environmental noise“ (SWD(2016) 454), veröffentlicht im Dezember 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ „Fitness Check of the Birds and Habitats Directives“ (SWD(2016) 472), veröffentlicht am 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, S. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Grünbuch „Corporate Governance in Finanzinstituten und Vergütungspolitik“ (KOM(2010) 284) und Grünbuch „Europäischer Corporate Governance-Rahmen“ (KOM(2011) 164) aus dem Jahr 2011 sowie zwei externe Studien: eine Studie zur Überwachung und Durchsetzung von Corporate-Governance-Vorschriften in den Mitgliedstaaten http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf von 2009, und eine Studie zu den Pflichten und zur Haftung von Direktoren http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf aus dem Jahr 2013 sowie weitere spezifische Evaluierungsdokumente, die mit den neuen Maßnahmen in Verbindung stehen.

³ REFIT-Scoreboard: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Zu diesen Problemen zählen u. a. folgende Fragen: Würden sich aus einer derartigen verbindlichen Vereinbarung nur für die Vertragsparteien oder auch für Dritte Rechte und Pflichten ergeben? Läge die Zuständigkeit im Fall von Verstößen gegen eine solche verbindliche Vereinbarung beim EuGH, und welche Rechtsmittel stünden zur Verfügung? Sollte für den Fall, dass die Parteien kein Gerichtsverfahren anstreben, ein Schiedsverfahren vorgesehen werden? Wie sähe dies in der Praxis aus? Dies sind relevante Fragen, über die bei Überlegungen darüber, ob interinstitutionelle Vereinbarungen verbindlichen Charakter haben sollten, ebenfalls nachgedacht werden sollte.

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	26.10.2016
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen)	17.1.2018
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	16.5.2018
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (bzw. der sonstigen geprüften Stellen) in allen Sprachfassungen	Europäisches Parlament: 27.3.2018 Rat: 25.4.2018 Gemeinsame Antworten Europäische Kommission und RSB: 9.4.2018

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereich „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ – unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Henri Grethen, Mitglied des Hofes. Herr Grethen wurde von seinem Kabinettchef Marc Hostert unterstützt. Dem Kernprüferteam gehörten Emmanuel Rauch, Leitender Manager, sowie Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards und Ekaterina Vaahtera, Prüferinnen und Prüfer, an.

Von links nach rechts: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

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HTML	ISBN 978-92-872-9702-0	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/89446	QJ-AB-18-007-DE-Q

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