Efterfølgende revision af EU-lovgivning: et veletableret, men ufuldstændigt system

Resumé

Om efterfølgende revision af lovgivningen og bedre regulering

I

Efterfølgende revision af lovgivningen er en central del af Kommissionens politik for bedre regulering. Den sigter mod at gøre det lettere at nå en række mål for den offentlige politik med færrest mulige omkostninger og forbedre merværdien og forbedre merværdien af EU's indsats. I 2015 styrkede Kommissionen sin politik for bedre regulering ved at iværksætte dagsordenen for bedre regulering.

Hvordan vi udførte vores revision

II

Gennem denne revision vurderede vi, om EU's system til efterfølgende revision af lovgivningen var planlagt, gennemført og kvalitetskontrolleret ordentligt, så det bidrog effektivt til bedre regulering-cyklussen.

III

Revisionen dækkede den efterfølgende revision af lovgivning udført mellem 2013 og 2016 af fire af Kommissionens generaldirektorater samt al lovgivning og alle forudgående konsekvensanalyser inden for disse generaldirektoraters ansvarsområde vedtaget mellem 2014 og 2016.

Hvad vi konstaterede

IV

Samlet set konkluderede vi, at Kommissionens nuværende system for efterfølgende revision står sig godt sammenlignet med situationen i de fleste medlemsstater. Hvad mere specifikt angår evalueringerne har Kommissionen udformet et system, der som helhed er velforvaltet og kvalitetssikret og derved bidrager effektivt til bedre regulering-cyklussen. Men i forbindelse med andre revisioner end evalueringer konstaterede vi svagheder.

V

Vi konstaterede, at revisionsklausuler og i mindre omfang overvågningsklausuler anvendes bredt i EU-lovgivningen. Men da der ikke foreligger fælles interinstitutionelle definitioner og retningslinjer for udarbejdelsen, er det ikke altid klart, hvad de indeholder - og dermed, hvilket output der forventes.

VI

Evalueringer udføres normalt i overensstemmelse med retlige krav og god praksis, men det er i mindre grad tilfældet for andre revisioner, som retningslinjerne for bedre regulering ikke fandt anvendelse på før 2017. Vi konstaterede også en række mangler i angivelsen af den anvendte metode og - når det var relevant - i anerkendelsen af begrænsninger i data.

VII

Desuden konstaterede vi, at de efterfølgende revisioner er lettilgængelige for offentligheden, og at langt størsteparten af dem indeholder en klar konklusion og angiver, hvilke skridt der skal tages. Kommissionen sendte systematisk sine rapporter om de efterfølgende revisioner til medlovgiverne (Europa-Parlamentet og Rådet), som dog kun sjældent reagerer direkte over for Kommissionen. Kommissionen bruger heller ikke altid de efterfølgende revisioner ved udarbejdelsen af forudgående konsekvensanalyser. Den interinstitutionelle aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om bedre lovgivning, som indeholder bestemmelser om revision af gældende ret, er ikke bindende.

VIII

Endelig konstaterede vi, at rationalet bag Refitprogrammet er uklart, og uklare er også de kriterier, som individuelle initiativer er blevet etiketteret som Refit ud fra. Samtidig fremstiller retningslinjerne Refit som et specifikt program. Det rejser spørgsmål med hensyn til dets nuværende art og merværdi.

Hvad vi anbefaler

IX

På grundlag af disse bemærkninger fremsætter vi en række anbefalinger til Kommissionen og én til Udvalget for Forskriftskontrol.

Indledning

Efterfølgende revisioner af lovgivningen er et afgørende element i lovgivningsprocessen

01

Den efterfølgende gennemgang af lovgivningen er et centralt element i Kommissionens politik for bedre regulering, der sigter mod at fremme realiseringen af offentlige politiske valg og forbedre merværdien ved EU-interventioner. Efterfølgende revision kan ses som den sidste etape i lovgivningsprocessen, hvor der retrospektivt kan gøres status over ét aspekt eller alle aspekterne af EU's regulerende indgriben, det være sig én eller flere retsakter. Den kan også betragtes som det udgangspunkt for at forstå virkningerne af og manglerne og fordelene ved en indført politik eller regulering, som giver feedback med henblik på udformning af nye eller ændringer af gældende reguleringer. Efterfølgende revisioner skal ses som del af en god cirkel, hvor forbedrede processer og udfald på hvert enkelt trin i lovgivningsprocessen højner hinandens kvalitet (jf. figur 1).

De efterfølgende revisioners tiltagende relevans

02

På EU-institutionsplan kan begrebet bedre regulering spores tilbage til Det Europæiske Råds møde i Göteborg og Laeken i 2001. Den nuværende dagsorden om bedre regulering¹, et initiativ fra Juncker-Kommissionen, blev offentliggjort i 2015 sammen med flere andre initiativer. Den blev ledsaget af retningslinjer, herunder en værktøjskasse, der blev revideret i midten af 2017².

03

Europa-Kommissionen har anerkendt betydningen af korrekt gennemførte evalueringer for lovgivningens kvalitet ved en række lejligheder i løbet af de seneste to årtier³. Ved at arbejde for bedre lovgivning har Kommissionen sigtet mod at forbedre merværdien ved EU-interventioner i overensstemmelse med principperne om nærhed og proportionalitet. En tidslinje for de vigtigste initiativer i denne henseende gives i figur 2⁴.

04

I de seneste år er der sket en stor udvikling. Siden 2013 har Kommissionen forpligtet sig til at følge princippet om først at evaluere, dvs. at gældende lovgivning bør evalueres, før konsekvensanalyserne i forbindelse med nye lovgivningsforslag udarbejdes. Samme år anerkendte den, at der stadig var behov for en større indsats for at sikre, at dens efterfølgende revision kan levere rettidigt og relevant input til beslutningsprocessen⁵. Den interinstitutionelle aftale fra 2016⁶ understregede betydningen af evaluering og forpligtede aftalepartnerne til at opstille overvågnings-, rapporterings- og evalueringsforpligtelser i lovgivningen, hvor det er relevant, og til systematisk at overveje at medtage revisionsklausuler i lovgivningen.

Efterfølgende revisioner af lovgivningen - en lang række definitioner

05

Kommissionen bruger mange forskellige udtryk for at betegne en efterfølgende revision af lovgivningen. I forbindelse med denne revision defineres en efterfølgende revision af lovgivningen (herefter benævnt efterfølgende revision) som et politisk værktøj, der fører til et dokument eller et sæt dokumenter, der beskriver en retrospektiv status over ét aspekt eller alle aspekter ved en EU-retsforanstaltning (det være sig én eller flere retsakter), med eller uden evaluerende elementer. Termen "efterfølgende revision" bruges til at sammenfatte efterfølgende dokumenter udarbejdet af Kommissionen med titel af evaluering, revision, kvalitetskontrol og alle former for rapporter (gennemførelsesrapport, anvendelsesrapport mv.)⁷.

06

Af ovennævnte termer har Kommissionen defineret en evaluering som: "en evidensbaseret bedømmelse af, i hvilken udstrækning en intervention har været effektiv og produktiv, relevant i betragtning af behovene og målsætningerne og kohærent både internt og med andre af EU's politiske tiltag, og givet EU-merværdi⁸", og en kvalitetskontrol som: "en omfattende evaluering af et politikområde, der sædvanligvis ser på, hvordan flere beslægtede retsakter har bidraget til opfyldelsen af politiske mål (eller virket på anden måde)"⁹.

Refitprogrammet

07

Betydningen af Kommissionens vilje og indsats på området efterfølgende revisioner i de seneste par år bør også betragtes i sammenhæng med dens bredere indsats for at forbedre forvaltningen af den eksisterende EU-lovgivning. Dette fokus har øget betydningen af konsekvent at sikre output af høj kvalitet ved alle de forskellige former for efterfølgende revision.

08

I den forbindelse iværksatte Kommissionen i 2012 programmet for målrettet og effektiv regulering (Refitprogrammet) med det mål at sikre, at EU-retten er formålstjenlig. Ifølge Kommissionens meddelelse om oprettelsen af programmet¹⁰ er dets mål "at sikre, at fordelene ved EU-retten opnås for minimale omkostninger for interessenterne, borgerne og de offentlige forvaltninger, og at regelomkostningerne så vidt muligt reduceres, uden at det indvirker negativt på de politiske mål med det pågældende initiativ".

International placering og Revisionsrettens tidligere vurdering

09

EU har et system til efterfølgende revision af lovgivningen. Dermed er EU længere fremme på dette område end flertallet af medlemsstater.

10

I 2015 placerede OECD EU's system til efterfølgende revision på femtepladsen¹¹ blandt OECD-medlemmerne på grundlag af et sammensat indeks bestående af metodologi, gennemsigtighed, kvalitetskontrol og systematisk brug af efterfølgende revision¹².

11

Desuden blev kvaliteten af systemet, når det placeres i en international kontekst, også understøttet af baggrundsforskning, vi fik foretaget i 32 landes systemer til efterfølgende revision (28 medlemsstater og fire andre lande, som OECD anser for at være blandt de bedste). På grundlag af forskningen kunne det konkluderes, at kun 14 af de 32 lande har et system til efterfølgende revision af lovgivning i form af klare institutionelle ansvarsområder og vejledninger. 11 af disse 14 lande er EU-medlemsstater.

12

I en særberetning om konsekvensanalyser i EU-institutionerne offentliggjort i 2010¹³ konkluderede vi, at brugen af efterfølgende evalueringer fortsat var en svaghed, fordi der ikke "systematisk [blev gennemført] efterfølgende evalueringer af eksisterende politikker og programmer på alle lovgivningsområder". Med denne revision sigter vi mod at levere relevante og upartiske oplysninger om det nuværende EU-system til efterfølgende revision af lovgivning.

Revisionens omfang og mål

13

Gennem denne revision vurderede vi, om systemet til efterfølgende revision af EU-lovgivningen var planlagt, gennemført og kvalitetskontrolleret ordentligt, så den bidrog effektivt til bedre regulering-cyklussen. Vi undersøgte navnlig:

1. i hvilken udstrækning Kommissionen og medlovgiverne (Europa-Parlamentet og Rådet) havde taget behørigt hensyn til revisions- og overvågningsklausuler, når de udarbejdede ny lovgivning eller ændrede gældende lovgivning
2. om Kommissionen sikrer, at alle dens forpligtelser til efterfølgende revision opfyldes rettidig inden for rammerne af et omfattende og sammenhængende sæt af retningslinjer og standarder, herunder mekanismer til kvalitetskontrol
3. om Kommissionen og medlovgiverne sikrer, at de efterfølgende revisioner af lovgivningen gøres offentligt tilgængelige og giver et klart udfald, at der følges ordentligt op på dem, og at de er ordentligt integreret i lovgivningsprocessen
4. om rationalet bag Refitprogrammet er klart.

14

Revisionens omfang dækkede alle retligt og ikke retligt påbudte efterfølgende revisioner¹⁴ udført mellem 2013 og 2016¹⁵. På grund af det store antal udførte efterfølgende revisioner udtog vi en stikprøve på fire GD'er fra forskellige politikområder og med forskellige niveauer af erfaring med at udføre efterfølgende revisioner. Stikprøven omfatter 133 efterfølgende revisioner udført af fire GD'er: GD ENV, GD GROW, GD HOME and GD SANTE (jf. bilag I)¹⁶. De 49 heraf var evalueringer (40) og kvalitetskontroller (9), og de resterende 84 andre efterfølgende revisioner end evalueringer eller kvalitetskontroller. Disse GD'er blev udvalgt på basis af mængden af efterfølgende revisioner, de er ansvarlige for, og fordi de repræsenterer et tværsnit af erfaring med praktisk anvendelse af Kommissionens revisionsmetoder. Vi undersøgte også de 105 retsakter, som de ovennævnte 133 efterfølgende revisioner vedrørte.

15

Med henblik på at vurdere tilstedeværelsen og indholdet af overvågnings- og revisionsklausuler i ny lovgivning undersøgte vi også alle de 34 retsakter vedtaget mellem juli 2014 og udgangen af 2016, som de udvalgte GD'er havde taget initiativ til (jf. bilag II).

16

Vi kontrollerede også efterlevelsen af princippet om først at evaluere i forbindelse med de 29 konsekvensanalyser¹⁷ udført af de fire udvalgte GD'er mellem 2014 og 2016 samt i forbindelse med lovgivningsforslagene i Kommissionens Arbejdsprogram for 2017¹⁸.

17

Desuden undersøgte revisorerne den ramme, der var indført i hvert af de fire GD'er, samt de procedurer, Generalsekretariatet havde udformet til anvendelse i hele Kommissionen. Endvidere omfattede revisionen procedurer for kvalitetskontrol generelt og Udvalget for Forskriftskontrols (RSB's) arbejde specielt.

18

Endelig undersøgte vi de to medlovgiveres efterfølgende arbejde vedrørende: a) ændringerne af overvågnings- og revisionsklausulerne i Kommissionens lovgivningsforslag, b) medlovgivernes reaktion på Kommissionens efterfølgende revisioner og c) de efterfølgende revisioner, medlovgiverne selv har udført.

19

Vores revisionskriterier trækker på Kommissionens egne retningslinjer, navnlig retningslinjerne for bedre regulering fra 2015¹⁹, der finder anvendelse på nye efterfølgende revisioner, og Kommissionens tidligere retningslinjer og standarder for evaluering²⁰, der gjaldt i forbindelse med efterfølgende revisioner fra før 2015. Vi besøgte også OECD for at få oplysninger om måling af kvaliteten af efterfølgende revisioner.

20

Revisionen trak også på baggrundsforskning (bestilt af Revisionsretten) i systemerne til efterfølgende revision af lovgivningen i hver af EU's medlemsstater og fire ikke-EU-lande, der anses for at være blandt de bedste. Målet for dette arbejde var at få en bedre forståelse af, hvor avanceret Kommissionens system er i international sammenhæng.

21

Under revisionen blev vi bistået af et panel på fem eksterne eksperter i reguleringspolitik og -evaluering, hovedsagelig fra den akademiske verden og tænketanke. Panelet leverede input til vores revisionsmetode og sikrede, at de mest relevante aspekter ved efterfølgende revision var taget i betragtning.

Bemærkninger

Udbredt brug af både revisions- og overvågningsklausuler, men mangel på fælles retningslinjer

22

Revisionsklausuler er med til at sikre, at der udføres efterfølgende revisioner af den lovgivning, de er medtaget i. At de findes, er vigtigt, men ikke nok. Deres ordlyd og terminologi bør være klare, og den fastlagte tidsplan bør stemme overens med den type efterfølgende revision, der kræves. MedIovgivernes eventuelle ændringer af Kommissionens forslag bør ikke være til skade for klausulens klarhed. Der bør angives en fælles forståelse af afvigende terminologi og de konsekvenser, dette vil få for timingen af de forskellige typer revisioner. Herudover bør der generelt i lovgivningen medtages overvågningsklausuler henvendt til medlemsstaterne, hver gang der findes en revisionsklausul, så der på medlemsstatsniveau kan indsamles data til den kommende efterfølgende evaluering.

23

Revisorerne undersøgte derfor:

1. om der er retningslinjer for udarbejdelse af overvågnings- og revisionsklausuler.
2. om der fandtes revisionsklausuler i retsakterne, og hvilken ordlyd og timing der var brugt til disse klausuler, herunder om medlovgivernes ændringer ændrede de foreslåede revisionsklausuler
3. om der fandtes overvågningsklausuler, og om der var en forbindelse mellem mangel på overvågningsklausuler i lovgivningen og de bemærkninger, der var fremsat i efterfølgende revisioner med hensyn til adgangen til eller kvaliteten af overvågningsdata.

Mangel på interinstitutionelle retningslinjer for udarbejdelse af overvågnings- og revisionsklausuler

24

Indtil 2017 havde Kommissionen ikke givet retningslinjer for udarbejdelse af overvågnings- og revisionsklausuler. Det var i forbindelse med revisionen af retningslinjerne for bedre regulering og værktøjskassen, at Kommissionen indførte et værktøj vedrørende retlige bestemmelser om overvågning og evaluering²¹. Værktøjet giver praktisk vejledning i, hvad der skal medtages i både overvågnings- og revisionsklausuler i udkast til retsakter, bl.a. bestemmelser om timing, ansvarsområder og metoder til indsamling af data. Det præciserer, at der normalt først udføres en evaluering, når der foreligger mindst tre hele års data om EU-indgrebet. De øvrige/mellemliggende efterfølgende revisioner, der er anført i værktøjet, er gennemførelsesrapporter og overvågningsrapporter. Værktøjet giver eksempler på klausuler, der kan indsættes i lovgivning for hver af disse revisionstyper.

25

Hverken Europa-Parlamentet eller Rådet har sine egne retningslinjer for udarbejdelse af overvågnings- og revisionsklausuler. Kommissionens retningslinjer vedrører ikke medlovgiverne, og den fælles praktiske vejledning²² om udarbejdelse af EU-lovgivning henviser ikke specifikt til udarbejdelsen af overvågnings- eller revisionsklausuler. I april 2016 vedtog de tre institutioner en interinstitutionel aftale om bedre lovgivning, der understreger relevansen af systematisk at overveje medtagelse af revisionsklausuler i lovgivningen²³. Denne aftale er imidlertid ikke retligt bindende²⁴ og kan betragtes som et "soft law"-instrument. Institutionerne har ikke udsendt yderligere detaljerede retningslinjer om dette spørgsmål.

26

I undersøgelsen "Rolling Checklist on Review Clauses" samlet af Europa-Parlamentets Forskningstjeneste i 2017, kategoriseres revisionsklausultyper i tunge (eller centrale) og lette revisionsforpligtelser. Tunge forpligtelser udløser en fuldstændig evaluering af lovgivningen, mens lettere forpligtelser for det meste refererer til gennemførelsesrapporter. Dette afspejler ikke nødvendigvis en fælles interinstitutionel forståelse af revisionsudtrykkene i revisionsklausulerne, for som anerkendt i undersøgelsen har de tre institutioner ikke en fælles definition på en revisionsklausul.

27

For så vidt angår timingen har Europa-Parlamentet en tilgang, der minder om Kommissionens, idet den anfører, at der er bred enighed om, at der ikke bør foretages en vurdering af gennemførelsen²⁵ for tidlig: anbefalingen lyder på mindst 3 år efter det politiske indgreb²⁶.

28

Rådet har ikke taget stilling til tilstedeværelsen eller indholdet af revisionsklausuler i EU-lovgivningen. Der er ikke tegn på, at dette spørgsmål har været genstand for intern tværsektoriel analyse i institutionen.

Revisionsklausuler anvendes bredt, men er ofte uklare

29

Af de 34 retsakter, der blev vedtaget mellem 2014 og 2016 inden for stikprøvens GD'ers ansvarsområder, havde næsten alle (32) en revisionsklausul. Denne iagttagelse underbygges af Europa-Parlamentets Rolling Checklist vedrørende revisionsklausuler fra 2017, som indikerede, at 80 % af alle de direktiver og 58 % af alle de forordninger, der blev kontrolleret, indeholder en revisionsklausul.

30

Kun to tredjedele af lovgivningsforslagene i vores stikprøve²⁷ indeholdt dog allerede en revisionsklausul. Kommissionen har måske ikke foreslået en revisionsklausul, når den blot ændrede en gældende retsakt, fordi den allerede indeholdt en revisionsklausul. Ikke desto mindre fandt medlovgiverne det i visse af disse sager nødvendigt at erstatte eller ændre de eksisterende revisionsklausuler.

31

De fleste af de efterfølgende revisioner, der påbydes i de 34 retsakter, kan groft kategoriseres enten som evalueringer, som gennemførelses- eller anvendelsesrapporter eller som emnespecifikke rapporter. Det udtrykker dog ikke klart de nuanceforskelle mellem de mulige typer af rapporter, som gør det vanskeligt at forstå, hvad Kommissionen skal undersøge, og hvilken form for produkt den vil fremlægge (jf. tekstboks 1).

32

Det er umuligt at etablere en klar og konsekvent årsagssammenhæng mellem typen af efterfølgende revision og timingen af den. F.eks. er der i ét tilfælde påbudt en evaluering efter tre års anvendelse, mens der i et andet tilfælde først er påbudt en gennemførelsesrapport efter ti års anvendelse. Der er også en ganske betydelig mængde af anvendelsesrapporter, gennemførelsesrapporter og evalueringer i stikprøven, som alle er påbudt efter fire-fem års anvendelse, mens disse tre typer af rapporter dækker forskellige perioder i lovgivningsprocessen.

33

Vi anerkender fordelen ved at tillade Kommissionen og medlovgiverne at skræddersy revisionsklausulerne til hver enkelt retsakts særlige behov, men vi konstaterede også, at de forventede resultater af revisionsklausulen ikke altid var klare. Der er desuden en risiko for, at timingen af den efterfølgende revision ikke passer til de forventede resultater af den.

34

Spørgsmål om inkonsekvent formulering og timing blev også konstateret i forbindelse med den anden store stikprøve, der blev anvendt under revisionen, og som bestod af 133 efterfølgende revisioner, der skulle udføres mellem 2013 og 2016 og dermed var forbundet med ældre retsakter. Dette tyder på, at udarbejdelse af revisionsklausuler i EU-lovgivningen har været et problem længe.

Overvågningsklausuler anvendt i to tredjedele af tilfældene

35

Det er vigtigt at overvåge gennemførelsen og anvendelsen af lovgivningen for at sikre, at der foreligger tilstrækkelige pålidelige og sammenlignelige data til, at der kan udføres en evidensbaseret efterfølgende revision af lovgivningen. At indføre overvågningsklausuler i lovgivningen, hvor det er relevant, er derfor vigtigt med henblik på at fastsætte rammen for fremlæggelse af oplysninger for Kommissionen, navnlig fra medlemsstaternes side.

36

Over to tredjedele (73 ud af 102²⁸) af de undersøgte retsakter omfattede en overvågningsklausul, der angik medlemsstaterne. Det var langt mere udbredt i nogle GD'er end i andre. GD ENV (24 af 27) og GD SANTE (21 af 24) havde knyttet overvågningsklausuler til næsten alle retsakter på deres ansvarsområde, men sådan forholdt det sig kun for under halvdelen af den lovgivning, der var udtaget i GD GROW (11 af 26), hvilket delvis kan skyldes, at lovgivningen i denne stikprøve var mindre teknisk.

37

Herudover viste mange efterfølgende revisioner, at der var behov for at forbedre dataindsamlingen ved at indføre eller forbedre overvågningsordninger.

38

De resterende 29 retsakter havde ikke overvågningsklausuler, der var henvendt til medlemsstaterne. I fire af de efterfølgende revisioner, der blev udført i forbindelse med disse retsakter, blev det nævnt, at der manglede en overvågningsklausul, og understreget, at der burde oprettes overvågningsordninger.

39

Vores vurdering af lovgivning vedtaget i perioden 2014-2016 viste et tilsvarende billede: ni ud af 34 retsakter havde ingen overvågningsklausul. Der er ikke sket nogen væsentlig forbedring med hensyn til systematisk indføjelse af overvågningsklausuler i lovgivningen.

40

Kommissionens Generalsekretariat oprettede en særlig arbejdsgruppe om overvågning og kvantificering i juni 2016. Dens centrale mål er gennem tilførsel af viden og udveksling af erfaringer at støtte Kommissionens arbejde med at forbedre overvågningen og kvantificeringen af EU-aktioners virkning med det formål at afhjælpe det store behov for praktisk rådgivning og styring med hensyn til, hvordan man skal kvantificere virkningen af EU-aktioner, navnlig reguleringsindgreb, hvor man kun har begrænsede erfaringer. Arbejdsgruppens mandat omfatter udsendelse af retningslinjer eller bedste praksis-dokumenter, men der er endnu ikke udsendt nogen.

Ujævn gennemførelse og kvalitetskontrol af efterfølgende revisioner

41

Kvaliteten af rammerne for de efterfølgende revisioner (retningslinjerne, herunder værktøjskassen) er - ligesom selve den praktiske gennemførelse - afgørende. Vi undersøgte derfor:

• de forskellige institutioners rammer for gennemførelsen af efterfølgende revision
• rettidigheden af gennemførelsen af efterfølgende revisioner
• de anvendte metoder, og i hvor stort omfang disse bliver forklaret
• begrænsningerne i dataene, og i hvor stort omfang disse anerkendes
• mekanismerne til intern kvalitetskontrol
• den rolle, Udvalget for Forskriftskontrol spiller.

Forbedret, men ufuldstændig ramme for efterfølgende revisioner

42

Kommissionens Generalsekretariat spiller en central rolle i udarbejdelsen, udviklingen og overvågningen af retningslinjer og bedste praksis på området reguleringspolitik. Det omfatter udarbejdelse af retningslinjer, sikring af, at de forskellige GD'er anvender dem konsekvent, drift af diverse tværtjenstlige net for/i relation til efterfølgende revision (f.eks. den tekniske arbejdsgruppe om overvågning og evaluering) og interaktion med de interesserede tredjeparter, der er aktive på området (medlemsstater, akademikere, internationale organisationer såsom OECD mv.).

43

Navnlig har Generalsekretariatet spillet en ledende rolle i udarbejdelsen af retningslinjerne for bedre regulering og værktøjskassen i 2015 og revisionen af dem i 2017. Retningslinjerne udstikker en omfattende ramme, som Kommissionens tjenester kan udføre evalueringsarbejdet inden for. Værktøjskassen indeholder et kapitel om evalueringer og kvalitetskontroller²⁹, mens en række andre værktøjer også kan anvendes på en række aspekter ved efterfølgende revision.

44

Retningslinjerne omfattede imidlertid ikke andre efterfølgende revisioner end evalueringer før 2017. De er ikke bundet af strenge standarder for kvalitetskontrol som dem, der kræves af evalueringer og kvalitetskontroller, selv om det underliggende arbejde kan have tilsvarende karakter, varighed og omkostninger. Derfor kan andre efterfølgende revisioner end evalueringer inddrage mange forskellige gennemførelsespraksis, hvilket kan resultere i forskellige kvalitetsniveauer. I 2017 blev revisionerne delvis omfattet.

45

Medlovgiverne kan også gennemføre deres egne efterfølgende revisioner og udsende deres egne retningslinjer. Rådet har ikke egne retningslinjer og har ikke selv foretaget efterfølgende evalueringer i perioden 2013-2016, men Parlamentet har oprettet Europa-Parlamentets Forskningstjeneste (EPRS), som siden 2013 også har haft en Enhed for Efterfølgende Evaluering (EVAL). Enheden udfører efterfølgende revisioner, som den kalder "europæiske gennemførelsesvurderinger" (EIA'er), og disse fungerer som baggrundsdokumenter for parlamentsudvalgenes gennemførelsesrapporter³⁰. Den har interne retningslinjer for udførelsen af europæiske gennemførelsesvurderinger, og disse retningslinjer følger Kommissionens tæt med hensyn til metode.

Kommissionen forklarede sjældent medlovgiverne, hvorfor de efterfølgende revisioner var forsinkede

46

At Europa-Kommissionens efterfølgende revisioner udføres rettidig, har medlovgiverne og interessenterne en berettiget forventning om, og det er også et juridisk krav, når der i lovgivningen er påbudt en efterfølgende revision.

47

Generelt udføres Europa-Kommissionens efterfølgende revisioner ikke til tiden (69 ud af 85), og der gives sjældent forklaringer på forsinkelserne. Den gennemsnitlige forsinkelse for hele stikprøven er på lidt over et år³¹ i forhold til den retlige forpligtelse, som de efterfølgende evalueringer er udformet til at opfylde, selv om sådanne efterfølgende evalueringer godt kan være bredere og gå dybere, end hvad der oprindelig er fastsat i lovgivningen³². Forsinkelsen omfatter en meget bred vifte af efterfølgende revisioner, og i betragtning af den vægt, Kommissionen lægger på evalueringer, er det værd at notere, at den gennemsnitlige forsinkelse for evalueringer og kvalitetskontroller er lidt over 16 måneder. Dette kan forklares med forsinkelser i medlemsstaternes gennemførelse af lovgivningen (hvilket f.eks. forsinker overholdelsesvurderingen) og i medlemsstaternes implementering og/eller rapportering.

48

Den ganske væsentlige gennemsnitlige forsinkelse i leveringen af efterfølgende revisioner bør ses i sammenhæng både med de manglende overvejelser over den mest passende timing for forskellige former for efterfølgende revisioner under udformningen af revisionsklausulerne (jf. punkt 32-34) og med behovet for en afsluttet efterfølgende revision i sammenhæng med Kommissionens forpligtelse til at evaluere først. Kommissionens behov for at nå en balance mellem passende timing, overholdelse af princippet om at evaluere først og kvalitet af outputtet kan uden tvivl forklare en stor del af timingen for leveringen af de efterfølgende revisioner. Der er dog ikke meget, der tyder på, at Kommissionen forklarer dette for medlovgiverne, når en efterfølgende revision er forsinket.

Ingen ensartet behandling af metode

49

Værktøjskassen for bedre regulering understreger vigtigheden af at anerkende de udfordringer med hensyn til metode og dataindsamling, der viser sig under en evaluering³³. I forbindelse med den vægt, Kommissionen lægger på evidensbaseret politikudformning, ville en ordentlig redegørelse for metodologien, der dækker både dataindsamling og analyseværktøjer i alle efterfølgende revisioner med et element af evaluering (ikke kun evalueringer), samt en forklaring på valget af metode styrke legitimiteten af dens konklusioner. Det ville også medvirke til at fremme en bedre forståelse og om nødvendigt gøre det muligt at genudføre det arbejde, der underbygger konklusionerne.

50

Tilgangen til metode er uensartet i vores stikprøve af afsluttede efterfølgende revisioner³⁴. Den valgte metode er for det meste beskrevet, men beskrivelsen er kun omfattende (dvs. dækker både dataindsamling og analyseværktøjer) i lidt over halvdelen af de efterfølgende revisioner. Årsagen til, at en konkret metode er blevet valgt, anføres kun i lidt over en tredjedel af de efterfølgende revisioner. Vi noterede også store forskelle i kvaliteten og fuldstændigheden af oplysningerne om metode. Blandt stikprøvens efterfølgende revisioner var der 14 evalueringer, som blev offentliggjort i 2016, hvor retningslinjerne for bedre regulering blev taget i anvendelse. Evalueringerne opfylder altid de fem kriterier³⁵, der foreskrives i retningslinjerne for bedre regulering, men de mangler undertiden at redegøre for metoden.

Begrænsninger i dataene er anerkendt, og der er truffet korrigerende foranstaltninger, men resultaterne mangler stadig

51

De efterfølgende revisioner bør give læserne tilstrækkelige oplysninger om de data, der ligger til grund for Kommissionens konklusioner.

52

En vis grad af begrænsninger i dataene kan betragtes som iboende i de fleste efterfølgende revisioner, der dækker hele EU, på grund af de udfordringer, det giver at indsamle og sammenholde data om komplekse spørgsmål på tværs af flere jurisdiktioner. De fleste afsluttede efterfølgende revisioner bør derfor anerkende alle begrænsninger i de anvendte data, så medlovgiverne og interessenterne kan forstå, hvilke konklusioner dataene støtter, og hvilke de ikke støtter.

53

To tredjedele af de 80 undersøgte afsluttede efterfølgende revisioner anerkender begrænsninger i de data, der danner grundlag for den efterfølgende revision³⁶. De spørgsmål, der er indkredset som vigtigst, er ufuldstændighed af eller mangel på data, datakvalitet og spørgsmål vedrørende høringer af interessenter (lav besvarelsesprocent, svarenes repræsentativitet mv.).

54

Undertiden skyldes begrænsningerne i data mangel på overvågning (jf. også punkt 38 og 39), og undertiden hænger dette sammen med, at de efterfølgende revisioner udføres på et uheldigt tidspunkt (jf. punkt 32-34). Nogle efterfølgende revisioner medtager imidlertid en forklaring på, hvordan disse begrænsninger blev håndteret (jf. tekstboks 2).

55

Begrænsninger i data vil sandsynligvis fortsat være en af de største udfordringer for Kommissionen i dens bestræbelser på at sikre konsekvent høj kvalitet i arbejdet med efterfølgende revisioner. Ingen af GD'erne i vores stikprøve kan anses for at have en systemisk tilgang til datatilgængelighed og kvalitetsspørgsmål, der er fælles for hele GD'et. Mange af dem er imidlertid i gang med at tage forskellige skridt til at forbedre deres evne til at indsamle og forvalte data (jf. tekstboks 3).

56

Siden værktøjskassens ajourføring i 2017 har den omfattet en anbefaling af at give en eksplicit vurdering af begrænsningerne i dataindsamlingen og -modelleringen, og en tilsvarende vurdering af styrken af den evidens, der underbygger en evaluerings konklusioner. Endvidere leder Generalsekretariatet også en særlig arbejdsgruppe om overvågning og kvantificering, der gennem tilførsel af viden og udveksling af erfaringer skal støtte Kommissionens arbejde med at forbedre overvågningen og kvantificeringen af EU-aktioners virkning (jf. punkt 40).

Der udføres systematisk kvalitetskontrol af evalueringer og kvalitetskontroller, men ikke af andre efterfølgende revisioner

57

Kvaliteten af de efterfølgende revisioner er afgørende for at garantere kvaliteten af alle efterfølgende aktioner i lovgivningsprocessen. I værktøjskassen har Kommissionen understreget, at kvaliteten af evalueringsarbejdet skal kontrolleres løbende, navnlig ved hjælp af en tværtjenstlig styringsgruppe (ISG), der skal tilføre øget ekspertise og sikre, at forskellige perspektiver bliver taget i betragtning og analyseret med henblik på at forbedre den samlede kvalitet. Princippet om kvalitetskontrol kan udvides til alt arbejde med efterfølgende revision med et evaluerende indhold. Desuden bør kvalitetskontrol i forbindelse med eksterne undersøgelser til støtte for en efterfølgende revision og i forbindelse med internt udførte efterfølgende revisioner altid være dokumenteret.

58

Brugen af ISG'er er veletableret i forbindelse med evalueringer og kvalitetskontroller. Alle evalueringer og kvalitetskontroller i stikprøven havde en styringsgruppe (ISG), som også dækkede støtteundersøgelser. Det var dog sjældent tilfældet for andre typer af efterfølgende revision, selv om mange af dem (40) indeholdt elementer af evaluering. Disse efterfølgende revisioner kan være og er ofte genstand for tværtjenstlig høring i lighed med evalueringer og kvalitetskontroller. Sådanne høringer foregår imidlertid meget sent i processen med efterfølgende revision, vedrører kun Kommissionens rapport, udelukker støtteundersøgelser og har fokus på at koordinere Kommissionens GD'er.

59

Der udføres ikke systematisk formel kvalitetsvurdering af eksterne undersøgelser til støtte for andre efterfølgende revisioner end evalueringer. Kravet om at anvende en kvalitetsvurderingsformular til disse undersøgelser gælder kun, når de udføres til støtte for evalueringer. Internt udførte efterfølgende revisioner gennemgår en kvalitetskontrol i hvert enkelt GD, men den dokumenteres sjældent, og vi kunne ikke finde bevis på klare kriterier for eller vejledning i kvalitetskontrol til anvendelse på sådanne efterfølgende revisioner.

Udvalget for Forskriftskontrols øgede indvirkning på kvalitetskontrol

60

Med henblik på at sikre kvaliteten og gennemsigtigheden af forudgående konsekvensanalyser og efterfølgende revisioner er det afgørende, at der findes et overvågningsorgan. Dette understregede OECD i sin anbefaling fra 2012 om reguleringsmæssig politik og forvaltning.

61

I EU-sammenhæng har Udvalget for Forskriftskontrol (RSB) spillet denne rolle siden 2015. Det erstattede Kommissionens Udvalg for Konsekvensanalyse (IAB). RSB har syv fuldtidsmedlemmer (fire udstationeret fra Europa-Kommissionen og tre rekrutteret eksternt). Dets mandat er i forhold til IAB's udvidet til at dække evalueringer og kvalitetskontroller. Det er en positiv udvikling, der giver Kommissionens organ til overvågning af lovgivningens kvalitet forrang for mange af dets modstykker i og uden for EU (jf. også tekstboks 4). Andre efterfølgende revisioner end evalueringer henhører imidlertid ikke under RSB's kompetence.

62

Antallet af negative udtalelser om konsekvensanalyser og evalueringer udsendt af RSB tyder på, at udvalget i praksis er uafhængigt. Det udgør imidlertid en risiko for dets uafhængighed, at der ikke findes et særskilt RSB-sekretariat, der hierarkisk er adskilt fra Kommissionens Generalsekretariat. Endvidere kan det bringe opfattelsen af RSB's uafhængighed i fare, at dets formand også er formand for en interessentplatform (Refitplatformen), der drives af Kommissionen.

De efterfølgende revisioner er generelt offentligt tilgængelige, og udfaldet af dem er klart, men bruges ikke altid i forudgående konsekvensanalyser

63

Offentliggørelse af og meddelelse om konstateringerne og konklusionerne fra den efterfølgende revision er med til at fremme aktiv brug af denne og konstateringerne fra den i det bredest mulige publikum. Revisorerne undersøgte derfor:

• om de efterfølgende revisioner var offentligt tilgængelige og indholdet af dem klart
• om medlovgiverne reagerede direkte på de efterfølgende revisioner
• om de konsekvensanalyser, der var udarbejdet for nye lovgivningsinitiativer, tog hensyn til eksisterende efterfølgende revisioner.

Samlet set er de efterfølgende revisioner offentligt tilgængelige, og udfaldet af dem er klart, men den opfølgende overvågning bør styrkes

64

Af hensyn til gennemsigtigheden bør afsluttede efterfølgende revisioner være offentligt tilgængelige. Disse efterfølgende revisioner bør angive et klart udfald, dvs. de næste skridt bør være identificeret i Kommissionens rapport. Brug af en opfølgende handlingsplan anses for god praksis i værktøjskassen for evalueringer foretaget efter 2015, da det kan hjælpe GD'erne med at spore gennemførelsen af de aktioner, der skal udføres.

65

De efterfølgende revisioner i stikprøven var i næsten alle tilfælde offentligt tilgængelige. Kommissionens rapporter og de dertil knyttede arbejdsdokumenter (SWD) var altid tilgængelige. Medmindre undersøgelserne til støtte for de afsluttede efterfølgende revisioner i stikprøven var omfattet af fortrolighedsbestemmelser, var også de tilgængelige online, bortset fra to. Disse undersøgelser forelå ofte på GD'ets tematiske websted.

66

De fleste efterfølgende revisioner var offentligt tilgængelige, men i nogle få tilfælde indeholdt Kommissionens dokument (rapport eller SWD) ikke et hyperlink eller en klar henvisning til den underbyggende undersøgelse, og i andre tilfælde blev den underbyggende undersøgelse ikke offentliggjort samtidig med Kommissionens rapport.

67

Ud af 88 afsluttede efterfølgende revisioner, der blev vurderet, indeholdt langt størstedelen (79) en klar angivelse af udfald og/eller næste skridt og af, hvilke foranstaltninger (lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige) Kommissionen agtede at træffe. Det var normalt i det afsluttende afsnit af det officielle kommissionsdokument, der udgjorde den efterfølgende revision. Vi konstaterede en tendens i retning af en mere konsekvent fremlæggelse af konklusioner og næste skridt i nyere rapporter fra Kommissionen, men det er endnu ikke almindelig praksis.

68

Trods den klare angivelse af de næste skridt i de fleste af Kommissionens rapporter er rapportering om opfølgning endnu ikke almindelig praksis i nogen af de GD'er, der indgik i stikprøven. Ikke desto mindre er der nogle interessante praksis, de evalueringsansvarlige i flere GD'er bruger eller kan bruge til at forbedre opfølgningen på realiserbare konklusioner fra efterfølgende revisioner. Således har GD HOME udviklet en opfølgningsskabelon, der er baseret på forslagene i værktøjskassen.

Europa-Parlamentet og Rådet reagerer sjældent direkte over for Kommissionen på dens efterfølgende revisioner

69

Hvis medlovgiverne reagerede på efterfølgende revisioner udarbejdet af Kommissionen (f.eks. ved at optage den efterfølgende revision som punkt på dagsordenen i det relevante udvalg i Europa-Parlamentet eller den relevante gruppe i Rådet) inden for en rimelig frist efter fremsendelsen af dokumentet til dem, ville det hjælpe Kommissionen ved udarbejdelsen af handlingsplanen for opfølgningen. Ifølge værktøjskassen bør sådanne handlingsplaner for opfølgning udarbejdes senest seks måneder efter offentliggørelsen.

70

Ud fra udvalgenes eller arbejdsgruppernes dagsordener eller mødereferater konstaterede vi, at Europa-Parlamentet og Rådet sjældent reagerede på de rapporter fra Kommissionen, der blev forelagt for dem, inden for seks måneder efter offentliggørelsen (henholdsvis 17 og 27 ud af 77). Dette afspejler imidlertid ikke fuldt ud, at medlovgiverne kan tage hensyn til og bruge Kommissionens rapporter på et senere tidspunkt eller i en anden kontekst (f.eks. høringer eller interne arbejdsgrupper). Det vigtigste formål med Kommissionens efterfølgende revisioner, nemlig at give oplysninger som input til medlovgivernes arbejde, kan dermed anses for at være opfyldt. Men det forhold, at der sjældent reageres direkte over for Kommissionen, kan ses som en forspildt mulighed for at give oplysninger som input til dennes videre arbejde, hvilket potentielt svækker bedre regulering-cyklussen.

De fleste nye initiativer overholder princippet om først at evaluere

71

Forudgående konsekvensanalyser bør bygge på tidligere evalueringer i overensstemmelse med Kommissionens princip om først at evaluere, herunder i tilfælde af de såkaldte sideløbende evalueringer/konsekvensanalyser (evalueringer, der udføres parallelt med konsekvensanalyser). Kommissionens Generalsekretariat har medtaget dette princip som en central resultatindikator med det mål, at der forud for 60 % af konsekvensanalyserne i forbindelse med store lovgivningsinitiativer skal udføres forudgående evalueringer.

72

Seks af stikprøvens 29 konsekvensanalyser vedtaget inden for anvendelsesområdet mellem 2014 og 2016 overholdt ikke det princip om først at evaluere, som Kommissionen fastlagde i 2010. Det betyder, at disse konsekvensanalyser ikke henviser til en tidligere efterfølgende revision, og at der ikke var nogen umiddelbare grunde til det (jf. tekstboks 5). Vi anerkender, at arbejdet med nogle af konsekvensanalyserne blev påbegyndt, før Kommissionen i 2013 forpligtede sig til systematisk at følge princippet om først at evaluere. RSB-årsrapporten fra 2016 noterede, at Kommissionen havde overholdt princippet om først at evaluere i 50 % af de gennemgåede konsekvensanalyser. RSB's seneste tal viser en forbedring, idet 75 % af konsekvensanalyserne i 2017 overholdt princippet om først at evaluere.

73

Der er to iboende risici ved sideløbende evalueringer/konsekvensanalyser. For det første risikoen for, at evalueringsprocessen ikke er uafhængig af konsekvensanalysen. For det andet risikoen for, at evalueringen ikke tilfører merværdi til konsekvensanalysen, hvis den ikke afsluttes i tide. I stikprøven af efterfølgende revisioner udført i perioden 2013-2016 var der fem sideløbende evalueringer/konsekvensanalyser, som var afsluttet eller i gang. I forbindelse med de to afsluttede evalueringer/konsekvensanalyser havde timingen væsentlig betydning for evalueringernes værdi og nytte.

74

I Kommissionens arbejdsprogram for 2017 var 27 ud af 32 lovgivningsinitiativer baseret på efterfølgende revisioner. Af de resterende fem vedrørte de tre tilfælde nye lovgivningsområder, og de var derfor ikke omfattet af princippet om først at evaluere, i ét tilfælde blev der gjort en undtagelse med henvisning til, at der allerede var udført en stor mængde evalueringsarbejde, og i det sidste tilfælde var der utilstrækkelige data til en efterfølgende revision.

Refitprogrammet er uklart

75

Refitprogrammet blev etableret i 2012 og skulle sikre, at EU-retten er formålstjenlig. Da Kommissionen udsendte retningslinjerne for bedre regulering i 2015, holdt den Refitprogrammet udenfor. Med revisionen i 2017 er Refit medtaget i værktøjskassen, men det fremstilles stadig som et separat initiativ i Kommissionens arbejdsprogram. Revisorerne undersøgte relevansen af Refitprogrammet og dets komplementaritet med dagsordenen om bedre regulering.

76

Refitprogrammet opstod ud af og byggede på en række tidligere initiativer, der sigtede mod at anlægge en mere systematisk tilgang til reduktion af byrder og forvaltningen af EU's gældende ret. I hvilken udstrækning disse initiativer, som Refit udsprang af, stadig definerer og former det, er dog uklart, og det er dets definitions-/udelukkelseskriterier og forventede output også. Status for Refit for 2015 henviser til forenklingsinitiativer, der tages uden for Refits kompetenceområde, men der gives ingen forklaring på, hvad der adskiller sådanne Refit- og ikke-Refit-initiativer. Det gør det vanskeligt klart at fastslå Refits strategi.

77

Refit-processen igangsættes af "et kortlægningsarbejde, hvor der sker en udvælgelse af de reguleringsområder og retsakter, hvor der er størst mulighed for at forenkle reglerne og nedbringe de reguleringsrelaterede omkostninger for virksomheder og borgere uden at gå på kompromis med de almene politiske målsætninger"⁴¹. Kortlægningen har været værdifuld for de forskellige GD'er, da den har fremmet ændringer og forbedret forvaltningen af de forskellige processer, der regulerer lovgivningsprocessen i GD'erne. GD'ernes kortlægning af gældende EU-ret giver et væld af oplysninger om hvert GD's gældende EU-ret, herunder alle forpligtelser til efterfølgende revision samt efterfølgende revisioner iværksat på eget initiativ, der er udført vedrørende specifikke retsakter.

78

Da der ikke foreligger kriterier for klassificering af evalueringer som Refit- eller ikke-Refit-evalueringer, kan Refit ses mere som en etiket til efterfølgende revision end som en angivelse af nogen væsentlige forskelle i input, processer, procedurer eller output. Alle GD'erne i stikprøven understregede, at de ikke behandler Refitevalueringer anderledes end ikke-Refit-evalueringer. Ifølge retningslinjerne fra 2015 skulle alle Refitevalueringer gennemgås af RSB, men RSB brugte ikke en evaluerings Refitstatus som kriterium, når det udvalgte evalueringer til gennemgang.

79

2017-udgaven af værktøjskassen fremfører, at der ikke mere er behov for at betragte evalueringer og kvalitetskontroller som Refitrelaterede. Samtidig angiver den, at ethvert nyt initiativ, der ændrer en eksisterende lovgivning, som udgangspunkt er et Refitinitiativ, medmindre andet er angivet. På grund af den manglende sammenhæng mellem Refitklassificeringen af henholdsvis evalueringer og initiativer er der ikke mulighed for formelt at identificere en kæde af Refitforanstaltninger igennem den politiske cyklus. Ophævelser og omarbejdninger er undertiden (i 2014 og 2015) opført i Refitbilaget til Kommissionens arbejdsprogram (CWP), undertiden ikke (i 2016 og 2017). I CWP-Refitbilagene for 2015 og 2016 blandes lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger.

80

I sin årsrapport for 2016 angav RSB, at det var vanskeligt at gøre Refitprincipperne operationelle ved vurderingen af individuelle konsekvensanalyser og evalueringer.

81

Kommunikationen med de eksterne interessenter om Refitprogrammet er ringe. I sin nuværende form er Refitresultattavlen for 2017 ikke brugervenlig, og resultaterne af programmet er ikke nemme at forstå. På grund af den seneste udvikling af Refitprogrammet og dettes gradvise sammenlægning med standardprocedurerne i lovgivningsprocessen er resultattavlen tvivlsom i sin nuværende form.

Konklusioner og anbefalinger

82

Efterfølgende revision er et centralt element i EU's politiske cyklus, da den bidrager til bedre regulering-cyklussen. I 2015 indledte Kommissionen på grundlag af eksisterende praksis dagsordenen om bedre regulering og udsendte de tilhørende retningslinjer og den tilhørende værktøjskasse.

83

Samlet set konkluderede vi, at Kommissionens nuværende system for efterfølgende revision står sig godt sammenlignet med situationen i de fleste medlemsstater. Kommissionen har som helhed et veludformet system med evalueringer og kvalitetskontroller, som forvaltes godt, som der udføres kvalitetskontrol af, og som dermed bidrager effektivt til bedre regulering-cyklussen.

84

Vi konstaterede imidlertid nogle svagheder. De væsentligste mangler, vi konstaterede, er relateret til manglen på fælles definitioner vedrørende revisionsklausuler, den uklare håndtering af andre efterfølgende revisioner end evalueringer eller kvalitetskontroller og Refitprogrammets mangel på klarhed.

Udbredt brug af revisions- og overvågningsklausuler, men mangel på fælles retningslinjer

85

Trods manglen på fælles interinstitutionelle definitioner og retningslinjer anvendes revisionsklausuler bredt i EU-lovgivningen, og deres tilstedeværelse i vedtagne retsakter er tiltaget i de seneste år. I flere tilfælde, hvor der ikke var medtaget en revisionsklausul i Kommissionens forslag, blev en sådan tilføjet i løbet af lovgivningsprocessen. Vi mener, at det er et positivt skridt i retning af at sikre en systematisk tilgang til revision af lovgivning, selv om den interinstitutionelle aftale ikke er bindende (jf. punkt 24-30).

86

Ikke desto mindre er indholdet af revisionsklausulerne ikke altid klart, navnlig ikke med hensyn til identifikation af det ønskede output og overvejelser over, hvornår der bør gennemføres en efterfølgende revision (jf. punkt 31-34).

87

Desuden anvendes overvågningsklausuler, der pålægger et krav om at indsamle data fra medlemsstaterne, ikke så bredt som revisionsklausuler, på trods af at det er relevant for at sikre efterfølgende revisioner af god kvalitet (jf. punkt 35-40).

Anbefaling 1 - Forbedring af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning

1. Kommissionen bør i samarbejde med Europa-Parlamentet og Rådet i forbindelse med den eksisterende interinstitutionelle aftale udvikle et interinstitutionelt vademecum om revisions- og overvågningsklausuler, der indeholder:
   • en klassificering af mulige udfald/efterfølgende revisioner, der kan anmodes om
   • retningslinjer for en vejledende tidsplan for hver type af efterfølgende revision
   • vejledning i udarbejdelse af overvågningsklausuler både for EU-institutioner og -organer og for medlemsstater.
2. Kommissionen bør foreslå, at Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med artikel 295 i TEUF træffer afgørelse om den retlige form og de retlige midler, der vil styrke den bindende karakter af en fremtidig interinstitutionel aftale om bedre lovgivning for at maksimere dens virkning i praksis.

Måldato for gennemførelsen: december 2019.

Ujævn gennemførelse og kvalitetskontrol af efterfølgende revisioner

88

Samlet set foretages der evalueringer i overensstemmelse med de retlige krav og god praksis som defineret i retningslinjerne for bedre regulering. Vi har imidlertid identificeret flere mangler.

89

Før 2017 fandt retningslinjerne ikke anvendelse på andre efterfølgende revisioner end evalueringer. Derfor blev disse efterfølgende revisioner gennemført på mange forskellige måder og fulgte ikke standardiserede praksis, selv om de undertiden kunne indeholde vigtige elementer af evaluering eller i sig selv være vigtige milepæle i bedre regulering-cyklussen (jf. punkt 42-45).

90

En klart belyst metode bidrager til forståelsen samt legitimiteten og kvaliteten af en efterfølgende revision. Den valgte metode er normalt anført, men ikke detaljeret nok til at muliggøre en god forståelse af fordelene og ulemperne ved den (jf. punkt 49 og 50).

91

Den manglende adgang til data er et af de vigtigste problemer, da den forhindrer ordentlige evidensbaserede efterfølgende revisioner. Man må altid forvente nogle begrænsninger i data i forbindelse med komplekse spørgsmål, der dækker hele EU, men det er vigtigt, at man gør alt for at minimere dem. Det er vigtigt, at sådanne begrænsninger altid anerkendes i de efterfølgende revisioner, for at lovgivere og interessenter kan forstå pålideligheden og styrken af konklusionerne fra en efterfølgende revision (jf. punkt 51-56).

92

Kvalitetskontrollen af evalueringer og undersøgelser til støtte for dem er blevet standardiseret gennem tværtjenstlige grupper og kvalitetstjeklister. Desuden bliver der nu systematisk udarbejdet et standardiseret arbejdsdokument om evalueringer. Situationen er mindre positiv for så vidt angår andre efterfølgende revisioner end evalueringer. På nuværende tidspunkt er der en række andre efterfølgende revisioner end evalueringer, der indeholder elementer af evaluering. Det indgår imidlertid ikke i RSB's mandat at se på disse revisioner, selv når de har et stærkt præg af evaluering (jf. punkt 57-62).

Anbefaling 2 - Bedre sikring af kvaliteten af efterfølgende revisioner ved at fastlægge minimumskvalitetsstandarder for alle efterfølgende revisioner

1. Kommissionen bør fastlægge et sæt minimumskvalitetsstandarder for andre efterfølgende revisioner end evalueringer med henblik på at sikre deres kvalitet på tværs af sine tjenestegrene.
2. Kommissionen bør give RSB, som uafhængig revisor, ret til at kontrollere andre efterfølgende revisioner end evalueringer.
3. Kommissionen bør i de minimumskvalitetsstandarder, den anvender på efterfølgende revisioner med et element af evaluering, indføje kravet om at medtage en detaljeret beskrivelse af den anvendte metode (dvs. inklusive værktøjer til dataindsamling og -analyse), en begrundelse for valget af metode og en beskrivelse af metodens begrænsninger.

Måldato for gennemførelsen: december 2019.

Anbefaling 3 - Udførelse en gabanalyse af kapaciteten til dataindsamling og -forvaltning

Kommissionen bør på det rette niveau udføre gabanalyser af sin kapacitet til at generere, indsamle og (gen)anvende de data, der er nødvendige for solide evidensbaserede efterfølgende revisioner, og gennemføre de foranstaltninger, der er mest velegnede i den konkrete situation.

Måldato for gennemførelsen: juni 2019.

De efterfølgende revisioner er generelt offentligt tilgængelige, og udfaldet af dem er klart, men bruges ikke altid i forudgående konsekvensanalyser

93

Så godt som alle efterfølgende revisioner er lettilgængelige for offentligheden. Kommissionens rapporter er over årene blevet klarere, og det store flertal anfører en klar konklusion og næste skridt (jf. punkt 64-68).

94

Alle de tre institutioner, der er involveret i lovgivningsprocessen, har ansvaret for lovgivningens kvalitet. Kommissionens rapporter om de efterfølgende revisioner fremsendes systematisk til medlovgiverne, men fremkalder sjældent en direkte reaktion over for Kommissionen. Ikke desto mindre kan medlovgiverne bruge efterfølgende revisioner i den bredere politiske cyklus, når genstanden for en efterfølgende revision er genstand for lovgivningsmæssige reformer eller fornyelse (jf. punkt 69-70).

95

Trods nylige forbedringer overholdes princippet om først at evaluere ikke i ca. en fjerdedel af tilfældene. Når evalueringer og konsekvensanalyser gennemføres samtidig (sideløbende), rejser det tvivl om, hvorvidt de to processer er uafhængige, og om, hvorvidt der faktisk tages hensyn til konklusionerne fra evalueringen (jf. punkt 71-74).

Anbefaling 4 — Sikring af overholdelsen af princippet om først at evaluere

1. Kommissionen bør sikre, at princippet om først at evaluere systematisk overholdes ved revision af eksisterende lovgivning. Den bør derfor ikke godkende et forslag, hvor konsekvensanalysen ikke er baseret på tidligere evalueringer.
2. Udvalget for Forskriftskontrol bør sætte behørigt fokus på, at dette princip følges i praksis. Det bør hvert år offentliggøre en liste over de konsekvensanalyser, der ikke overholder princippet om først at evaluere.

Måldato for gennemførelsen: december 2018.

Refitprogrammet er uklart

96

Refitprogrammet har medvirket til at fremme en tankegang inspireret af bedre regulering i hele Kommissionen med henblik på at forbedre kvaliteten af lovgivningen. Rationalet bag det er imidlertid uklart, og uklare er også de kriterier, som individuelle initiativer er blevet etiketteret som Refit ud fra. Samtidig fremstiller værktøjskassen Refit som et specifikt program. Det rejser spørgsmål med hensyn til dets nuværende art (jf. punkt 75-81).

Anbefaling 5 - Inddragelse af Refit i bedre regulering-cyklussen

Kommissionen bør præcisere Refitkonceptet og integrere dets præsentation og anvendelse i den generelle ramme, så den undgår, at Refit opfattes som værende på en eller anden måde adskilt fra den standardiserede bedre regulering-cyklus.

Måldato for gennemførelsen: december 2018.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. maj 2018.

Parlamentets svar

VII

I Europa-Parlamentet noterer de relevante udvalg sig Kommissionens efterfølgende revisioner og de dertil relaterede rapporter. Hvert udvalg har etableret en intern proces, hvor der træffes en afgørelse, normalt mellem koordinatorerne (repræsentanterne for hver af de politiske grupper i hvert udvalg), om og hvordan der følges op på dem.

I Europa-Parlamentet kan opfølgningen på Kommissionens dokumenter bl.a. ske i form af en debat på koordinatormødet som led i et udvalgs strukturerede dialog med det ansvarlige medlem af Kommissionen, som en del af debatten, når der drøftes nye lovgivningsmæssige forslag og stemmes om eventuelle ændringsforslag, eller når der udarbejdes en betænkning om gennemførelsen af en bestemt EU-politik, -lovgivning eller -udgiftsprogram, eller den kan udgøre et vigtigt grundlag for en høring eller workshop arrangeret af det relevante udvalg.

Kommissionens efterfølgende revisioner/rapporter anvendes også af de relevante tjenestegrene, navnlig Generaldirektoratet for Parlamentarisk Forskning, Generaldirektoratet for Unionens Interne Politikker og Generaldirektoratet for Unionens Eksterne Politikker, når der udarbejdes baggrundsinformation til medlemmerne. Denne baggrundsinformation gøres generelt offentligt tilgængelig på Parlamentets websted (EP's tænketank).

25

Hvis det skal være muligt at udarbejde sådanne retningslinjer i Europa-Parlamentet, skal medlemmerne være frit stillet til at træffe politiske valg for frit at udøve deres mandat.

26

Europa-Parlamentet er begyndt at udarbejde denne omfattende rullende tjekliste, idet sådanne oplysninger ikke fandtes tidligere, i det mindste ikke i en form, som var til rådighed for Parlamentet. Dette offentligt tilgængelige dokument bruges hovedsagelig af udvalgssekretariaterne til at rådgive deres medlemmer om, hvordan de potentielt kan prioritere udvalgsarbejdet inden for den begrænsede tid, der er til rådighed.

35

I forbindelse med overvågningen af gennemførelsen af EU-lovgivningen i national lovgivning har Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen undertegnet den fælles politiske erklæring af 27. oktober 2011 fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om forklarende dokumenter (EUT C 369/15 af 17. december 2011) og den fælles politiske erklæring af 28. september 2011 fra medlemsstaterne og Kommissionen om forklarende dokumenter (EUT C 369/14 af 17. december 2011).

For at overvåge gennemførelsen og anvendelsen af lovgivningen er det også nødvendigt at modtage oplysninger om gennemførelsen af EU-lovgivningen i den nationale lovgivning. Inden for rammerne af de ovennævnte fælles politiske erklæringer bør medlemsstaterne stille sådanne oplysninger til rådighed for Kommissionen. Disse oplysninger vil også være nyttige for Parlamentet, idet det som medlovgiver har en interesse i at vide, om EU-lovgivningen er korrekt gennemført i den nationale lovgivning, således at den kan få sin tilsigtede virkning. Sådanne oplysninger kunne også give en idé om, hvorvidt medlemsstaterne i deres gennemførelse er gået videre end det, der kræves i EU-lovgivningen.

70

I Europa-Parlamentet noterer de relevante udvalg sig Kommissionens efterfølgende revisioner og de dertil relaterede rapporter. Hvert udvalg har etableret en intern proces, hvor der træffes en afgørelse, normalt mellem koordinatorerne (repræsentanterne for hver af de politiske grupper i hvert udvalg), om og hvordan der følges op på dem.

I Europa-Parlamentet kan opfølgningen på Kommissionens dokumenter bl.a. ske i form af en debat på koordinatormødet som led i et udvalgs strukturerede dialog med det ansvarlige medlem af Kommissionen, som en del af debatten, når der drøftes nye lovgivningsmæssige forslag og stemmes om eventuelle ændringsforslag, eller når der udarbejdes en betænkning om gennemførelsen af en bestemt EU-politik, -lovgivning eller -udgiftsprogram, eller den kan udgøre et vigtigt grundlag for en høring eller workshop arrangeret af det relevante udvalg.

Kommissionens efterfølgende revisioner/rapporter anvendes også af de relevante tjenestegrene, navnlig Generaldirektoratet for Parlamentarisk Forskning, Generaldirektoratet for Unionens Interne Politikker og Generaldirektoratet for Unionens Eksterne Politikker, når der udarbejdes baggrundsinformation til medlemmerne. Denne baggrundsinformation gøres generelt offentligt tilgængelig på Parlamentets websted (EP's tænketank).

Anbefaling 1 a) - Behovet og gennemførligheden af denne anbefaling skal bestemt først drøftes på politisk plan mellem de tre berørte institutioner.

94

Kommissionens rapporter om efterfølgende revisioner vil helt sikkert blive behandlet ud fra de politiske prioriteter i Europa-Parlamentets udvalg, enten inden de lovgivningsmæssige forslag fremsættes, på tidspunktet når de bliver fremsat eller på et hvilket som helst tidspunkt i lovgivningsprocessen eventuelt også i forbindelse med et udvalgs interne proces. Se også svaret til punkt VII og 70.

Rådets svar

Klaus-Heiner LEHNE
Formand for Den Europæiske Revisionsret
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg

Hr. formand

Vedr.: Den Europæiske Revisionsrets foreløbige bemærkninger vedrørende "Efterfølgende revision af EU-lovgivning: et veletableret, men ufuldstændigt system"

Tak for Deres skrivelse af 17. januar 2018 til Ekaterina ZAKARIJEVA, formand for Rådet for Almindelige Anliggender, hvori De meddelte Den Europæiske Revisionsrets foreløbige bemærkninger vedrørende "Efterfølgende revision af EU-lovgivning: et veletableret, men ufuldstændigt system".

I overensstemmelse med artikel 163, stk. 1, andet afsnit, i finansforordningen blev perioden på seks uger til at meddele Rådets svar suspenderet ved Generalsekretariatet for Rådets skrivelse af 14. februar 2018 til Revisionsretten med henblik på at få feedback fra medlemsstaterne for at kunne færdiggøre Rådets svar.

Rådet ønsker at give følgende svar på punkterne og anbefalingerne vedrørende Rådet.

For så vidt angår punkt 25 og 28:

Rådet er fuldt engageret i gennemførelsen af den interinstitutionelle aftale af 13. april 2016 om bedre lovgivning, hvor de tre institutioner på behørig vis anerkender vigtigheden af efterfølgende evaluering i punkt 20-24. I denne forbindelse har de tre institutioner bekræftet betydningen af, at der er størst mulig konsistens og sammenhæng i tilrettelæggelsen af deres arbejde med at evaluere virkningerne af EU-lovgivning. I punkt 23 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning er de desuden enige om "systematisk at overveje anvendelse af revisionsklausuler i lovgivningen".

I punkt 24 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning giver de tre institutioner tilsagn om, at de "underretter hinanden i god tid inden vedtagelse eller revision af deres retningslinjer". Den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning indeholder ikke bestemmelser om forpligtelse til at udsende retningslinjer. Kommissionen har beføjelse til at forelægge lovgivningsforslag og dermed til at foreslå overvågnings- og revisionsklausuler. Som anført i de foreløbige bemærkninger har Kommissionen vedtaget sine egne retningslinjer vedrørende retlige bestemmelser om overvågning og evaluering.

I betragtning af ovenstående mener Rådet, at det på nuværende tidspunkt ikke er nødvendigt at udsende retningslinjer for udarbejdelse af overvågnings- og revisionsklausuler eller at indtage en generel holdning til forekomst eller indhold af revisionsklausuler i EU-lovgivning. Der mindes også om, at medlovgiverne skal gennemgå revisionsklausuler på grundlag af de specifikke behov i hver lovgivning. For så vidt angår disse spørgsmål vil Rådet omhyggeligt gennemgå Revisionsrettens endelige beretning og endelige anbefalinger under hensyntagen til alle relevante faktorer.

Hvad angår de retlige virkninger af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning, betyder udtrykket "aftale" fælles accept af visse bestemmelser og hensigt om at overholde dem. I henhold til artikel 295 i TEUF er formålet med en interinstitutionel aftale at aftale formerne for samarbejdet mellem de berørte tre institutioner. En interinstitutionel aftale har retlige virkninger, uanset om bestemmelserne i den betegnes "bindende". Om en interinstitutionel aftale har bindende karakter, skal fastslås under hensyntagen til dens ophavsmænds hensigt, som udledes ud fra indholdet og ordlyden af teksten, og bygger på en analyse af de enkelte bestemmelser.

For så vidt angår punkt 45:

Rådet understreger, at i henhold til artikel 17 i TEU er det Kommissionen, som "fører tilsyn med gennemførelsen af EU-retten under Den Europæiske Unions Domstols kontrol". Kommissionen er derfor navnlig ansvarlig for overvågning og evaluering af gennemførelsen af EU-retten.

For så vidt angår overskriften før punkt 69 og 70 samt punkt 70:

Rådet gentager, at det lægger stor vægt på Kommissionens efterfølgende revisioner. Men Rådet mener, at overskriften før punkt 69 og 70 ("Europa-Parlamentet og Rådet reagerer sjælden på de efterfølgende revisioner") kan være vildledende. Blot fordi en rapport ikke drøftes som sådan i Rådet eller i dets forberedende organer, betyder det ikke, at der ikke tages passende hensyn til den i lovgivningsprocessen, især under forberedelsen af medlemsstaternes holdninger på nationalt plan. Medlovgiverne kan tage hensyn til og gøre brug af Kommissionens rapporter på et senere tidspunkt eller i en anden sammenhæng.

For så vidt angår anbefaling 1 – Forbedring af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning:

Anbefaling 1, litra a): "Kommissionen bør i samarbejde med Europa-Parlamentet og Rådet i forbindelse med den eksisterende interinstitutionelle aftale udvikle et interinstitutionelt vademecum om revisions- og overvågningsklausuler, der indeholder:

• en klassificering af mulige udfald/efterfølgende revisioner, der kan anmodes om
• retningslinjer for en vejledende tidsplan for hver type af efterfølgende revision
• vejledning i udarbejdelse af overvågningsklausuler både for EU-institutioner og -organer og for medlemsstater."

Ud over de bemærkninger, der er fremsat vedrørende punkt 25, ønsker Rådet at understrege, at udvikling af et interinstitutionelt vademecum om revisions- og overvågningsklausuler ikke er fastsat i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.

Derfor er Rådet delvis enig i anbefaling 1, litra a), for så vidt angår Kommissionens rolle.

Anbefaling 1, litra b): "Kommissionen bør foreslå, at Europa-Parlamentet og Rådet træffer afgørelse om den retlige form og de retlige midler, der vil styrke den bindende karakter af en fremtidig interinstitutionel aftale om bedre lovgivning for at maksimere dens virkning i praksis."

Rådet ønsker at påpege, at i henhold til artikel 295 i TEUF skal alle de berørte institutioner, dvs. Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, være enige om en fremtidig interinstitutionel aftale om bedre lovgivning. Det vil være op til de tre institutioner at træffe afgørelse om, hvorvidt den bindende karakter af en fremtidig interinstitutionel aftale om bedre lovgivning skal styrkes.

Med hensyn til indholdet mener Rådet, at den interinstitutionelle aftale af 13. april 2016 om bedre lovgivning er tilpasset sit formål, og at der i øjeblikket ikke er behov for at indgå en ny interinstitutionel aftale for at styrke dens virkning i praksis.

Derfor er Rådet delvis enig i anbefaling 1, litra b), for så vidt den henviser til artikel 295 i TEUF.

Jeg håber, at dette svar kan være til hjælp i forbindelse med færdiggørelsen af Revisionsrettens beretning. Jeg vil gerne understrege, at dette svar gives med forbehold af Rådets gennemgang af Revisionsrettens endelige beretning og endelige anbefalinger. Jeg ser frem til at modtage den endelige udgave af beretningen.

Venlig hilsen

D. TZANTCHEV

De fælles svar fra Kommissionen og Udvalget for Forskriftskontrol

Resumé

VI

Siden 2017 har retningslinjerne for bedre regulering i værktøj 42 indeholdt en tydelig henvisning til foreløbige rapporter, som kan bidrage til evalueringer, og giver en kort definition af disse rapporter. Værktøj 43 indeholder boks 3 om "aktiviteter, som ikke nødvendigvis skal vurderes på standard vis". Retningslinjerne præciserer, at selv om et sådant arbejde generelt ikke vil udgøre en evaluering, bør de evalueringsmæssige begreber og principper ikke desto mindre anvendes, og det bør ske på en forholdsmæssig måde. Hvis der er tvivl om, hvordan sådanne rapporter bør håndteres, bør Kommissionens tjenestegrene drøfte den konkrete sag med Generalsekretariatet.

VIII

Kommissionen påpeger, at Refit-programmet har undergået en udvikling siden lanceringen i 2012, som gradvist har udvidet dets anvendelsesområde med henblik på at øge synligheden af og styrke Kommissionens indsats for at klarlægge og udnytte mulighederne for at forenkle reglerne og nedbringe de reguleringsrelaterede omkostninger for virksomheder og borgere uden at gå på kompromis med de almene politiske målsætninger.

Oprindeligt blev Refit-programmet indledt med et kortlægningsarbejde, hvor der skete en udvælgelse af de reguleringsområder og retsakter, hvor der er størst mulighed for dette. Der blev således iværksat Refit-evalueringer og kvalitetskontroller på disse områder med henblik på at fremsætte politiske forslag.

I 2015 blev Refit-programmet styrket med oprettelsen af Refit-platformen, der skulle kunne bidrage til at indkredse sådanne tilfælde. I Kommissionens arbejdsprogram for 2017 blev det på grundlag af de hidtidige erfaringer meddelt, at det i forbindelse med alle ændringer af den eksisterende lovgivning bør undersøges, om lovgivningen er egnet til formålet, ligesom der bør ses på mulighederne for forenkling og reduktion af omkostningerne. Denne metode er forklaret i meddelelsen om bedre løsninger for bedre resultater¹ fra oktober 2017 og i de reviderede retningslinjer for bedre regulering fra juli 2017 (værktøj 2).

Kommissionen mener, at begrundelsen for Refit-programmet med revisionen i 2017 er blevet præciseret, og dets anvendelsesområde udvidet til sit naturlige omfang. Kommissionen vurderer, at programmet fortsat har en merværdi, bl.a. ved at markere vigtigheden af at drøfte mulighederne for forenkling og reduktion af byrder i den fase, hvor politikken udformes, synliggøre Kommissionens indsats for forenkling af lovgivningen og reduktion af de administrative byrder og lette overvågningen af deres virkning i de efterfølgende faser: vedtagelse af lovgivning og gennemførelse.

Den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning bekræfter den betydning, de tre institutioner tillægger Refit-programmet.

Indledning

04

Kommissionen finder, at yderligere elementer i punkt 22 og punkt 23 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning er vigtige, såsom:

• at undgå overregulering og administrative byrder, navnlig for medlemsstaterne og
• at tage hensyn til den tid, der er nødvendig til gennemførelsen og til indsamling af dokumentation for resultater og virkninger.

05

Kommissionen understreger, at efterfølgende revision udføres til forskellige formål og derfor ofte er skræddersyet til lovgivningen. Ud over evalueringerne fastlægger retningslinjerne for bedre regulering (værktøj 42) også en definition af gennemførelse og overvågningsrapporter, mens værktøj 43 indeholder vejledning om, hvordan disse opgaver skal udføres.

Bemærkninger

40

Arbejdsgruppen om overvågning og kvantificering har holdt syv møder. De hidtidige resultater omfatter 15 præsentationer om bedste praksis og redskaber fra 12 generaldirektorater og baggrundsdokumenter. Disse resultater er tilgængelige på en samarbejdsplatform, der skal fremme udveksling af bedste praksis blandt generaldirektoraterne samt udbrede viden til en bredere kreds, der har interesse i evalueringen.

44

Siden 2017 har retningslinjerne for bedre regulering kun fundet anvendelse på revisioner, som ikke er evalueringer. Værktøj 42 henviser tydeligt til og giver en kort definition af foreløbige rapporter, som kan bidrage til evalueringer. Der findes tre typer af denne rapport: gennemførelse/juridiske overensstemmelsesrapporter, gennemførelsesrapporter og overvågningsrapporter. Som forklaret i værktøj 43 bør andre aktiviteter, herunder resultater på et tidligt tidspunkt i gennemførelsen af interventionen, når oplysninger om de langsigtede forandringer (resultater og virkninger) endnu ikke er tilgængelige, stort set følge begreberne og principperne for evaluering.

I betragtning af de mange forskellige situationer, der behandles i forskellige revisioner, skal retningslinjerne og værktøjskassen anvendes forholdsmæssigt. Det samme princip om proportionalitet ligger til grund for kvalitetskontrollen, som sikres i to faser:

• Hvis støtteundersøgelser udføres af eksterne konsulenter, underkastes deres rapport en kvalitativ vurdering, først og fremmest af Generaldirektoratet selv eller i en tværtjenstlig gruppe, hvis en sådan er oprettet.
• I den tværtjenstlige høringsproces, som er obligatorisk for alle de rapporter, som Kommissionen forelægger andre institutioner, fremsætter de berørte tjenestegrene bemærkninger om kvaliteten og indholdet af den efterfølgende revision.

Retningslinjerne gør det klart, at selv om sådanne arbejder generelt ikke vil udgøre en evaluering, bør de dog ikke desto mindre følge de evalueringsmæssige begreber og principper, og det bør ske på en forholdsmæssig måde. Hvis der er tvivl om, hvordan sådanne rapporter bør håndteres, bør Kommissionens tjenestegrene drøfte det enkelte tilfælde med Generalsekretariatet. Interne kvalitetskontrolmekanismer bør også anvende de tilgængelige ressourcer forholdsmæssigt.

47

Kommissionen noterer sig de bemærkninger, som Revisionsretten har fremsat vedrørende behovet for at forklare forsinkelserne mere formelt for Europa-Parlamentet og Rådet. Kommissionen understreger, at ud over de grunde, som Revisionsretten har rejst i punkt 48, kan forsinkelser ofte tilskrives forsinkelser i medlemsstaternes gennemførelse (som f.eks. forsinker overensstemmelsesvurderingen), den forsinkede gennemførelse og/eller rapportering fra medlemsstaterne.

56

Kommissionen understreger, at værktøjskassen for bedre regulering tydeligt viser, at arbejdsdokumenter udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene i slutningen af en evaluering skal indeholde en klar oversigt over alle mangler i de data, der anvendes til at underbygge konklusioner og resultaternes pålidelighed. Retningslinjerne for bedre regulering fastsætter endvidere, at eventuelle begrænsninger i den anvendte dokumentation samt den anvendte metode, navnlig med hensyn til evnen til at støtte konklusionerne, skal forklares tydeligt i evalueringsrapporterne. Denne vejledning blev styrket i 2017 ved revisionen af retningslinjerne/værktøjskassen for bedre regulering, hvilket bør føre til yderligere forbedringer.

57

Se Kommissionens svar på punkt 44.

62

Kommissionen mener ikke, at den rolle, som RSB spiller med hensyn til Refit-platformen eller manglen på et specifikt sekretariat, som er hierarkisk adskilt fra Kommissionens Generalsekretariat, bringer uafhængigheden af dets drøftelser i fare. Dette sikres bl.a. ved processen for RSB's drøftelser, der er fastsat i udvalgets forretningsorden. Kommissionen er heller ikke bekendt med, at nogen af disse risici er blevet konkretiseret, og deler ikke bekymringen for, at de faktisk er risici.

Udvalgets bemærkninger:

Udvalget er også retligt funktionelt uafhængigt (om ikke administrativt), som fastsat i afgørelsen fra formanden for Europa-Kommissionen om oprettelse af et uafhængigt Udvalg for Forskriftskontrol (C(2015) 3263). Revisionsretten angiver to mulige risici for organets uafhængighed:

• Om Refit-platformen (interessentplatformen): Det, at RSB-formanden er suppleant for formanden (i stedet for første næstformand) bringer ikke udvalgets uafhængighed i fare. Formandens rolle er hovedsagelig at være ordstyrer for debatten. RSB-formanden er ikke involveret i opfølgningen af Refit-platformens udtalelser: Dette arbejde, som er tættere knyttet til politik, er generalsekretærens ansvar.
• Desuden kan RSB-formanden som formand for Refit-platformen holde sig direkte ajour med repræsentative interessegruppesynspunkter og tanker om relevante sager. Denne organiserede kontakt med interessenterne gør, at man undgår hyppige, individuelle og eventuelt ubalancerede kontakter mellem udvalgets medlemmer og interessenter, hvilket ville have udgjort en større risiko for opfattelsen af, at udvalget er uafhængigt.

Det forhold, at der ikke findes et særligt RSB-sekretariat, udgør ikke en direkte trussel mod udvalgets uafhængighed, da det stadig har fuldt ejerskab over sit arbejde.

72

For de konsekvensanalyser, som Revisionsretten finder ikke fulgte princippet om først at evaluere, er situationen som følger:

• Konsekvensanalysen (SWD(2014) 127), der ledsagede direktivet om aktionærrettigheder 2 (direktiv (EU) 2017/828) blev ledsaget af evalueringselementer i form af bl.a. to grønbøger og to eksterne undersøgelser.²
• De øvrige fire konsekvensanalyser blev gennemført i en periode, hvor Kommissionen stadig var i gang med at indfase princippet om først at evaluere (se COM(2010) 543 af 8. oktober 2010), og hvor selvstændige evalueringer før konsekvensanalysen endnu ikke i princippet var obligatoriske.

Tekstboks 5 – Manglende overholdelse af princippet om først at evaluere – eksempel: testen med henblik på godkendelse af køretøjsemissioner

Andet led: Kvalitetskontrollen (2013)466 indeholdt den analyse, som blev benyttet til at udarbejde de nødvendige lovgivningsmæssige forslag til en ny rammeforordning om typegodkendelse af køretøjer. Princippet om først at evaluere blev således overholdt.

I konsekvensanalysen SWD(2014) 33 blev der foreslået seks tekniske ændringer af lovgivningen om forurenende emissioner, som ikke var omfattet af kvalitetskontrollen. Med hensyn til målemetode havde Kommissionen allerede i 2011 indledt arbejdet (se FFC's udtalelse på Europa-Parlamentets EMIS-høring af 16.4.2016), der resulterede i tre kommissionsforordninger vedtaget mellem 2015 og 2016.

Konsekvensanalysen SWD(2014) 33 omfatter en vurderende bedømmelse som en del af den problemstilling, som var almindelig praksis før COM(2013) 686, som forklaret i punkt 72.

Tredje led: Kommissionen påpeger, at denne henvisning ikke er relevant, da Dieselgate vedrører manipulation af testresultaterne fra bilfabrikanter med ulovlige manipulationsanordninger. Det har ingen relevans for testens strenghed eller deres repræsentativitet med hensyn til reelle kørselsforhold.

73

Kommissionen anfører, at der hverken er et tvingende alment hensyn eller dokumentation for, at sideløbende konsekvensanalyser og evalueringer rejser tvivl om uafhængigheden af de enkelte processer. I kommissoriet skelnes der klart mellem de to processer, og det indeholder krav om at overveje alle relevante konklusioner i konsekvensanalysen. Der er en tendens til at foretage sideløbende evalueringer/konsekvensanalyser på grund af tidsmangel, når det ikke er muligt at udføre dem fortløbende.

Kommissionen understreger, at muligheden for at foretage dem sideløbende, selv i situationer med tidsmangel, sikrer, at der kan gennemføres en evaluering i rette tid, inden de politiske beslutninger træffes. Den største udfordring er at sikre den overordnede kvalitet i dette arbejde inden for en begrænset tidsramme.

75

Kommissionen mener, at Refit-programmet har udviklet sig med tiden og nu er klart. Det giver en samlet ramme for forbedring af effektiviteten og funktionsdygtigheden af EU-lovgivningen, er fuldstændigt integreret i Kommissionens beslutningsproces og nyder godt af et stærkt engagement fra de berørte parters side.

Refit-programmet er en integreret del af Kommissionens årlige arbejdsprogram. Siden 2017 har det været integreret i Kommissionens beslutningsproces og er blevet anvendt på alle initiativer fra Kommissionen til at revidere den eksisterende EU-lovgivning.

76

Kommissionen mener, at Refit-programmet har en klar og veldefineret profil som Kommissionens horisontale program for forenkling af lovgivningen og mindskelse af byrder. Overtagne programmer er blevet fuldt ud integreret i Refit-programmet. Fra 2017 anses alle lovgivningsmæssige revisioner og evalueringer for at være en del af Refit-programmet.

78

Kommissionen præciserede i 2017 i den ajourførte værktøjskasse for bedre regulering, at den anså alle evalueringer og kvalitetskontroller for at være en del af Refit-programmet, da de vurderer effektiviteten af EU-lovgivningen og kan føre til lovgivningsmæssige ændringer med henblik på at forbedre den lovgivningsmæssige effektivitet og funktionsdygtighed.

79

Kommissionen erkender, at værktøj 2 i retningslinjerne kunne være klarere på dette punkt. Siden 2017 er det klart fremgået af værktøjskassen, at alle initiativer med henblik på at ændre eksisterende lovgivning medtages i Refit-programmet. Det fremgår også, at alle evalueringer og kvalitetskontroller bidrager til Refit-programmet. Resten af denne sætning er lidt forvirrende, da det anføres, at der ikke er nogen grund til at give alle evalueringer eller kvalitetskontroller et Refit-stempel – da alle evalueringer og kvalitetskontroller pr. definition er en del af Refit-programmet.

Både evalueringer og lovgivningsmæssige initiativer indgår i Refit-resultattavlen³ for at vise Refit-kæden af foranstaltninger i den politiske proces.

81

Kommissionen mener ikke, at kommunikationen om Refit-programmet er ringe. Kommunikationen med eksterne interessenter om Refit-programmet har været en udfordring på grund af dets kompleksitet og problemer med at vurdere resultaterne i kvantitative termer. Kommissionen har imidlertid gjort sig store bestræbelser på at gøre Refit-resultattavlen mere brugervenlig i den digitale udgave, som er produceret i oktober 2017. Den viser status for gennemførelsen af Refit-initiativer, herunder oplysninger efter politisk prioritet om kvalitative og kvantitative resultater.

Et direkte link til "Lighten the Load"-feedback fra interessenterne vil blive tilføjet Refit-resultattavlen i 2018.

Konklusioner og anbefalinger

84

Kommissionen mener, at Refit-programmet danner en overordnet ramme for at forbedre effektiviteten og funktionsdygtigheden af EU-lovgivningen. Det er fuldstændigt integreret i Kommissionens beslutningsproces og nyder godt af et stærkt engagement fra de berørte parters side.

85

Kommissionen erkender, at der til trods for den interinstitutionelle aftale ikke findes nogen fælles retningslinjer for de tre institutioner om udarbejdelse af standardbestemmelser om overvågning og evaluering af efterfølgende revisioner.

86

Kommissionen er parat til at drøfte med Europa-Parlamentet og Rådet, hvordan den bedst kan håndtere manglen på fælles definitioner og samtidig bevare sin initiativret. Den understreger imidlertid, at overvågnings- og evalueringsbehov ofte er specifikke for den pågældende lovgivning, og at der i alle fælles definitioner vil skulle tages højde for dette.

87

Kommissionen anfører, at overvågnings- og evalueringskrav i overensstemmelse med den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning, når det er relevant, bør indgå i lovgivningen, samtidig med at overregulering og administrative byrder undgås, navnlig for medlemsstaterne, og at de bør stå i forhold til den byrde, som pålægges for rapporteringsforpligtelser for interesseparter og SMV'er.

Anbefaling 1 – Forbedring af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning

a)

Kommissionen accepterer anbefalingen, for så vidt som Kommissionen selv er berørt.

I 2017-revisionen af retningslinjerne og værktøjskassen om bedre regulering tilføjede Kommissionen et særligt redskab til at løse problemet (værktøj 42). På dette grundlag er den parat til at drøfte med Europa-Parlamentet og Rådet, hvordan man udvikler en klassifikation af mulige resultater/efterfølgende revision, vejledning om en vejledende tidsplan for hver type efterfølgende kontrol og overvågning af klausuler om udarbejdelse. Et sådant klassifikationssystem vil skulle tage hensyn til, at der i forbindelse med bestemte retsakter altid kan være behov for særlige overvågningsordninger, og ville være nødt til at bevare Kommissionens initiativret.

b)

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling. I henhold til artikel 295 TEUF er der ingen forpligtelse til, at en interinstitutionel aftale skal være bindende.

De tre institutioner besluttede i fællesskab i 2016 at gøre den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning juridisk ikkebindende. Der findes en række juridiske og institutionelle problemer, som alle institutioner ønskede at undgå i forbindelse med forhandlingerne om aftalen, og disse forhold gør sig stadig gældende⁴. Der er ingen planer om at revidere den nuværende interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.

89

Kommissionen anfører, at retningslinjerne for bedre regulering siden revisionen i 2017 finder anvendelse på andre revisioner end evalueringer.

Se Kommissionens svar på punkt 44.

90

Værktøjskassen for bedre regulering kræver helt klart, at den anvendte metode skal beskrives klart, og dette gælder – forholdsmæssigt – for andre former for efterfølgende revisioner.

91

Kommissionen er enig i, at det er vigtigt at skabe klarhed om disse spørgsmål. Den understreger, at værktøjskassen for bedre regulering tydeligt viser, at arbejdsdokumenter udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene i slutningen af en evaluering skal indeholde en klar oversigt over alle mangler i de data, der anvendes til at underbygge konklusioner og resultaternes pålidelighed. Desuden bestemmes det i retningslinjerne for bedre regulering, at eventuelle begrænsninger af den anvendte dokumentation samt den anvendte metode, navnlig med hensyn til deres evne til at støtte konklusionerne, skal forklares tydeligt i evalueringsrapporterne. Denne vejledning blev styrket i 2017 ved revisionen af retningslinjerne/værktøjskassen for bedre regulering, hvilket bør føre til yderligere forbedringer.

92

Se Kommissionens svar på punkt 44. RSB-mandatet foreskriver ikke dette, da efterfølgende revisioner ikke er beregnet til at indeholde betydelige evaluerende elementer.

Anbefaling 2 – Bedre sikring af kvaliteten af efterfølgende revisioner ved at fastlægge minimumskvalitetsstandarder for alle efterfølgende revisioner

a)

Kommissionen accepterer anbefalingen og vil bygge videre på de retningslinjer, der allerede er fastlagt i dens værktøjskasse (værktøj 42). Et vellykket resultat af denne foranstaltning vil imidlertid afhænge af en fremtidig aftale med Europa-Parlamentet og Rådet som anført i anbefaling 1, litra a).

b)

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen er parat til at se nærmere på dette aspekt, når den overvejer det overordnede behov for en eventuel ændring af mandatet for Udvalget for Forskriftskontrol. Dette skal ske som en del af følgende elementer:

• Det er Kommissionens ønske at sikre, at RSB's ressourcer anvendes, hvor de giver mest merværdi, hvad angår forbedring af lovgivningsmæssige revisioner, og
• enhver udvidelse af RSB's mandat vil afhænge af en aftale om klassificeringen af efterfølgende revisioner blandt institutioner og fastsættelse af minimumsstandarder, samtidig med, at Kommissionen bevarer sin initiativret.

Udvalgets bemærkninger:

Udvalget ser logikken i anbefalingen om at udvide omfanget af udvalgets kontrol til også at omfatte andre efterfølgende revisioner end evalueringer. Baseret på en klar klassificeringsmodel og aftalte minimumsstandarder kan udvalget koncentrere sine ressourcer om de mest relevante efterfølgende revisioner. Udvalget vil derfor skulle foretage en udvælgelse baseret på en udtømmende og langsigtet planlægning af disse undersøgelser.

c)

Kommissionen accepterer denne anbefaling, som afhænger af opfyldelsen af anbefaling 2, litra a), og 1, litra a).

Anbefaling 3 – Udførelse af en gabanalyse af kapaciteten til dataindsamling og -forvaltning

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionens tjenestegrene, herunder kompetencecentret om mikroøkonomiske evalueringer under Det Fælles Forskningscenter, har været aktive i forbindelse med at gøre status over de forskellige databaser, der er udviklet af og/eller til rådighed for Kommissionen. Under hensyntagen til de dermed forbundne administrative byrder og omkostninger vil tjenestegrenene, når det er relevant, koncentrere sig om at indkredse huller i generering, indsamling og genanvendelse af data på virksomhedsniveau, som kræver særlige tiltag.

Under alle omstændigheder vil det ofte være tilfældet, for så vidt angår en given retsakt, at der vil være behov for en ad hoc-mekanisme til at generere, indsamle, og (gen)anvende de data, der er nødvendige for en sund og evidensbaseret efterfølgende revision, og til at gennemføre de tilsvarende foranstaltninger, som er bedst egnede til denne særlige situation.

95

Princippet om først at evaluere gælder nu for omkring 75 % af de konsekvensanalyser, som ledsager revisioner af lovgivningen.

Med hensyn til sideløbende evalueringer/konsekvensanalyser henviser Kommissionen til sit svar under punkt 73.

Anbefaling 4 – Sikring af overholdelsen af princippet om først at evaluere

a)

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen er fast besluttet på at anvende princippet om først at evaluere, så vidt det er praktisk muligt. Bedre regulering er et værktøj, der kan udgøre grundlaget for rettidige og fornuftige politikbeslutninger, men det kan ikke erstatte politiske beslutninger. Under visse omstændigheder, f.eks. i tilfælde af uopsættelighed, kan Kommissionen blive nødt til at gå videre uden at følge samtlige trin i strategien for bedre lovgivning i fuld overensstemmelse med sin initiativret.

b)

Udvalget for Forskriftskontrol accepterer anbefalingen:

Udvalget spiller allerede en aktiv rolle med hensyn til at markere vigtigheden af dette princip samt i sin overvågning og rapportering.

96

Se Kommissionens svar på punkt VIII.

Kommissionen påpeger, at Refit-programmet har undergået en udvikling siden lanceringen i 2012, som gradvist har udvidet dets anvendelsesområde med henblik på at øge synligheden og styrke Kommissionens indsats for at klarlægge og udnytte mulighederne for at forenkle reglerne og nedbringe de reguleringsrelaterede omkostninger for virksomheder og borgere uden at gå på kompromis med de almene politiske målsætninger.

Kommissionen mener, at begrundelsen for Refit med revisionen i 2017 er blevet præciseret, og dets anvendelsesområde udvidet til sit naturlige omfang. Kommissionen vurderer, at programmet fortsat har en merværdi, herunder ved at markere vigtigheden af at drøfte mulighederne for forenkling og reduktion af byrder i den fase, hvor politikken udformes, synliggøre Kommissionens indsats for forenkling af lovgivningen og reduktion af de administrative byrder og lette overvågningen af deres virkning i de efterfølgende faser: vedtagelse af lovgivning og gennemførelse.

Den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning bekræfter den betydning, som de tre institutioner tillægger Refit-programmet.

Anbefaling 5 – Inddragelse af Refit i bedre regulering-cyklussen

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen mener, at Refit-konceptet nu er blevet præciseret. Den erkender, at det er nødvendigt at forbedre kommunikationen om Refit som en del af bedre regulering-cyklussen.

Forkortelser og glossar

Anvendelsesrapport: En rapport, der analyserer anvendelsen af en retsakt. Sådanne rapporter omfatter oplysninger om anvendelsesforanstaltninger, der er gennemført i medlemsstaterne. Nogle overvågningsdata foreligger. (Kilde: Revisionsretten).

Bedre regulering: Udformning af politikker og lovgivning på en sådan måde, at de når deres mål med minimale omkostninger. Bedre regulering er ikke et spørgsmål om regulering eller deregulering. Det er en arbejdsmetode, der sikrer, at politiske beslutninger udformes på en åben, gennemsigtig måde, der anvender den bedste tilgængelige dokumentation og understøttes af omfattende inddragelse af interessenter. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

CWP: Kommissionens arbejdsprogram

Efterfølgende revision af lovgivning: Et politisk værktøj, der fører til et dokument eller et sæt dokumenter, der beskriver en retrospektiv evaluering af ét aspekt eller alle aspekter ved en EU-retsforanstaltning (det være sig én eller flere retsakter), med eller uden evaluerende elementer. I Kommissionen kan sådanne dokumenter have form af en kommissionsrapport eller et arbejdsdokument, og det kan være understøttet af eksterne undersøgelser. (Kilde: Revisionsretten).

Evaluering: En evidensbaseret bedømmelse af, i hvilken udstrækning en intervention har været effektiv og produktiv, relevant i betragtning af behovene og målsætningerne og kohærent både internt og med andre af EU's politiske tiltag, og givet EU-merværdi. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

Forudgående konsekvensanalyse: Et politisk værktøj, der tager sigte på at indsamle bevismateriale (herunder resultater af evalueringer) for at vurdere, om fremtidige lovgivningsmæssige eller ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger fra EU's side er berettigede, og hvordan sådanne foranstaltninger bedst kan udformes for at opnå de ønskede politiske mål. En konsekvensanalyse skal identificere og beskrive det problem, der skal håndteres, fastsætte mål, udforme politiske løsningsmodeller og analysere konsekvenserne af disse løsningsmodeller. Kommissionens konsekvensanalysesystem følger en integreret tilgang, der analyserer de miljømæssige, sociale og økonomiske konsekvenser af en række politiske løsningsmodeller og dermed integrerer bæredygtighed i Unionens politikudformning. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

Gennemførelsesrapport: En rapport, der har fokus på gennemførelsen af et direktiv og de nationale bestemmelsers overensstemmelse med det. (Kilde: Revisionsretten).

Kvalitetskontrol: En omfattende evaluering af et politikområde, der sædvanligvis ser på, hvordan flere beslægtede retsakter har bidraget til opfyldelsen af politiske mål (eller virket på anden måde). (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

Overvågningsklausul: En klausul i en EU-retsakt, der bemyndiger Kommissionen og/eller medlemsstaterne til at overvåge gennemførelsen og/eller anvendelsen af hele eller en del af retsakten. (Kilde: Revisionsretten).

Princippet om først at evaluere: Det (ikke-bindende) princip, hvorefter rettidige evalueringsresultater indgår i den politiske beslutningsproces, hvilket i praksis betyder, at konsekvensanalyser foretaget før fremsættelse af lovgivningsforslag bør trække på erfaringer fra evalueringer, der bør pege på problemer, mangler, udfordringer og gode resultater. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

Refit: Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering etableret i 2012 til sikring af, at EU-retten er formålstjenlig. Det er en proces, hvor eksisterende lovgivning og foranstaltninger analyseres for at sikre, at fordelene ved EU-retten opnås med minimale omkostninger for interessenterne, borgerne og de offentlige forvaltninger, og at regelomkostningerne så vidt muligt reduceres, uden at det indvirker negativt på de politiske mål med det pågældende initiativ. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

Revisionsklausul: En klausul i en EU-retsakt, der bemyndiger Kommissionen og/eller medlemsstaterne til at udføre en form for efterfølgende revision af hele eller en del af retsakten. (Kilde: Revisionsretten).

SWD: Arbejdsdokument fra Europa-Kommissionen.

Tværtjenstlig styringsgruppe (ISG): En tværtjenstlig styringsgruppe består af personer fra en række generaldirektorater, hvis arbejdsområde er det samme som eller har tilknytning til genstanden for evalueringen, samt en repræsentant fra evalueringsafdelingen i det generaldirektorat, der gennemfører evalueringen. Den bør inddrages i alle centrale aspekter af evalueringen, især fra oprettelsen (køreplanen) lige til udarbejdelsen af arbejdsdokumentet og dettes udsendelse til tværtjenstlig høring. (Kilde: Værktøjskassen for bedre regulering).

Udvalget for Forskriftskontrol (RSB): Et uafhængigt organ i Kommissionen, der rådgiver kollegiet. Det yder en central kvalitetskontrol og støttefunktion for Kommissionens konsekvensanalyse og evaluering. Udvalget undersøger og afgiver udtalelser og anbefalinger vedrørende alle Kommissionens udkast til konsekvensanalyser og større evalueringer og kvalitetskontrol af gældende lovgivning. (Kilde: Europawebstedet).

Slutnoter

¹ COM(2015) 215 final "Bedre regulering for bedre resultater – En EU-dagsorden".

² SWD(2017) 350 final "Better Regulation Guidelines". Værktøjskassen ledsager og komplementerer retningslinjerne og giver mere detaljerede oplysninger om deres anvendelse.

³ Siden 1996 har Kommissionen krævet, at dens tjenester udfører efterfølgende evalueringer af alle udgiftsprogrammer.

⁴ SEC(2000) 1051 "Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities", C(2002) 5267/1 "Evaluation standards and good practices", Kommissionens vejledning: "Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services" (GD for Budget, 2004), SEC(2007) 1341 "Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework", SEC(2007) 213 final "Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation", Kommissionens vejledning: "EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques" (GD REGIO, 2009); COM(2012) 746 final "Målrettet EU-regulering", COM(2013) 686 final "Strengthening the foundations of smart regulation – improving evaluation", COM(2015) 215 final, COM(2017) 651 final "Fuldføring af dagsordenen om bedre regulering: Bedre løsninger for bedre resultater".

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om bedre lovgivning af 13. april 2016.

⁷ Ved gennemgangen af de forskellige revisioner analyserede vi også de eksterne undersøgelser, Kommissionen havde fået foretaget til støtte for nogle af sine revisioner (de såkaldte "støtteundersøgelser"). I nogle få tilfælde, hvor der ikke forelå en rapport fra Kommissionen, betragtede vi den eksterne undersøgelse som revisionsdokumentet.

⁸ Ved EU-merværdi forstås "den værdi, der skyldes Unionens medvirken, og som rækker ud over den værdi, der ellers ville være skabt som følge af medlemsstaternes egne aktioner", SEC(2011) 867 final "The added value of the EU budget". I værktøjskassen fra 2017 fastsættes det, at EU-merværdi "søger efter ændringer, som den med rimelighed kan gøre gældende skyldes Unionens medvirken, ud over, hvad der med rimelighed kunne være forventet af medlemsstaternes nationale tiltag".

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Værktøjskassen, der ledsagede retningslinjerne for bedre regulering.

¹¹ De øverste fire lande er Australien, Det Forenede Kongerige, Mexico og Tyskland.

¹² OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Særberetning nr. 3/2010 "Konsekvensanalyser i EU-institutionerne: er de en hjælp i beslutningsprocessen?"

¹⁴ Revisionen omfatter alle afledte retsakter (direktiver og forordninger) inden for de fire GD'ers ansvarsområde, der er vedtaget eller behandlet af begge medlovgivere. Gennemførelsesbestemmelser og andre afledte retsakter samt gennemgangen af udgiftsprogrammer, handlingsplaner, meddelelser, gennemgange udført af agenturer, rådshenstillinger og -afgørelser er udelukket. Revisioner af hele agenturer er også udelukket, bortset fra specifikke aktiviteter, som et agentur har fået mandat til i forbindelse med et direktiv eller en forordning (dvs. der snarere er forbundet med performance på et politikområde end med agenturets aktiviteter).

¹⁵ Inklusive revisioner, der pr. 31.12.2016 enten var afsluttet eller stadig var i gang.

¹⁶ Eftersom GD GROW blev oprettet i 2015 som resultat af en fusion af dele af GD ENTR og GD MARKT, blev revisioner og konsekvensanalyser udført af disse forgænger-GD'er medtaget i stikprøven.

¹⁷ I denne beretning, og når ikke andet er anført, henviser "konsekvensanalyse" til "forudgående konsekvensanalyse".

¹⁸ Bilag I til Kommissionens arbejdsprogram.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Meddelelse fra Dalia Grybauskaite efter aftale med Kommissionens formand: "Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation", SEC(2007) 213, og C(2002)5267: Meddelelse til Kommissionen: "Evaluation Standards and Good Practices" af 23.12.2002.

²¹ Europa-Kommissionens værktøjskasse for bedre regulering, værktøj nr. 42.

²² Joint Practical Guide of the European Parliament, the Council and the Commission for persons involved in the drafting of European Union legislation (Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles praktiske vejledning til alle, der arbejder med affattelse af EU-lovgivning), Den Europæiske Union, 2015.

²³ I artikel 23 anføres det, at de tre institutioner er enige om systematisk at overveje anvendelse af revisionsklausuler i lovgivningen og tage hensyn til den tid, der er nødvendig til gennemførelsen og til indsamling af dokumentation for resultater og virkninger (den interinstitutionelle aftale af 13. april 2016 mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om bedre lovgivning).

²⁴ Dom i sag C-343/09, Afton Chemical, af 8. juli 2010, punkt 30-40, og dom i sag C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, af 4. maj 2016, punkt 64-66.

²⁵ Europa-Parlamentets Forskningstjeneste bruger udtrykket gennemførelsesvurderinger om de baggrundsdokumenter med efterfølgende vurderinger, som den udarbejder til brug i forbindelse med parlamentsudvalgenes gennemførelsesrapporter.

²⁶ Europa-Parlamentet, EVAL-enhedens arbejdsdokument "Method and Process".

²⁷ Stikprøve af nylig vedtaget lovgivning (2014-2016).

²⁸ Tre af de 105 undersøgte retsakter blev udelukket fra stikprøven, fordi de ikke var relevante.

²⁹ Europa-Kommissionens værktøjskasse for bedre regulering, kapitel 6, s. 314.

³⁰ Europa-Parlamentets EVAL-enhed anfører i sit arbejdsdokument "Method and Process", at en europæisk gennemførelsesvurdering er et centralt baggrundsdokument for parlamentsudvalg under udarbejdelsen af en gennemførelsesrapport om gennemførelsen af en EU-politik eller -lovgivning i national ret.

³¹ Disse forsinkelser er kun beregnet for retligt fastsatte frister for revisioner.

³² Varigheden af forsinkelserne for igangværende revisioner (ikke offentliggjort pr. 31.12.2016) er forskellen mellem den foreskrevne frist og 31.12.2016.

³³ Europa-Kommissionens værktøjskasse for bedre regulering, værktøj nr. 41 om overvågningsordninger og -indikatorer, s. 270.

³⁴ I metodeundersøgelsen gennemgik vi kun revisioner med et element af evaluering (evalueringer mv.).

³⁵ Ifølge retningslinjerne for bedre regulering skal evalueringer og kvalitetskontroller tage fem kriterier op: relevans, effektivitet, produktivitet, sammenhæng og EU-merværdi. EU-merværdi omfatter nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

³⁶ En række afsluttede revisioner er blevet udelukket, fordi de ikke indeholder et element af evaluering.

³⁷ Refitevalueringen af direktiv 2002/49/EF om vurdering og styring af ekstern støj (SWD(2016) 454), offentliggjort i december 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Kvalitetskontrol af fugledirektivet og habitatdirektivet (SWD(2016) 472), offentliggjort den 16.12.2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, s. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Grønbog om corporate governance i finansielle institutioner og aflønningspolitik (COM(2010) 284), grønbogen fra 2011 om en ramme for corporate governance (COM(2011) 164) og to eksterne undersøgelser om overvågning og håndhævelse af reglerne for corporate governance i medlemsstaterne i 2009 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf samt en om ledelsens forpligtelser og ansvar i 2013 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf og andre specifikke evalueringselementer i tilknytning til de nye foranstaltninger.

³ Refit-resultattavle: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Blandt disse spørgsmål er følgende: Ville en sådan bindende aftale kun skabe rettigheder og forpligtelser for parterne eller også for tredjemand? Ville EU-Domstolen være kompetent til at behandle sager om mulige overtrædelser af en sådan bindende aftale, og hvilke retsmidler ville der være? Bør der være en voldgiftsprocedure i tilfælde, hvor parterne ikke ønsker at gå til Domstolen? Hvordan skulle dette organiseres? Dette er relevante spørgsmål, der skal behandles i forbindelse med spørgsmålet om bindende interinstitutionelle aftaler.

Begivenhed	Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt	26.10.2016
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)	17.1.2018
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure	16.5.2018
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog	EP: 27.3.2018 Rådet: 25.4.2018 EK og RSB (fælles): 9.4.2018

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og inklusion. Revisionsarbejdet blev ledet af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Marc Hostert, og det centrale revisionshold bestod af ledende administrator Emmanuel Rauch og revisorerne Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards og Ekaterina Vaahtera.

Fra venstre til højre: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen og Emmanuel Rauch.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9718-1	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/26299	QJ-AB-18-007-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-9689-4	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/813915	QJ-AB-18-007-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.