Přezkum právních předpisů EU ex post: dobře nastavený, ale neúplný systém

Shrnutí

O přezkumu právních předpisů ex post a zlepšování právní úpravy

I

Přezkum právních předpisů ex post je klíčovou součástí politiky Komise v oblasti zlepšování právní úpravy. Jejím cílem je přispívat k plnění cílů veřejné politiky za minimálních nákladů a zlepšovat přidanou hodnotu intervencí EU. V roce 2015 Komise posílila svá opatření pro zlepšování právní úpravy, když zahájila agendu pro zlepšování právní úpravy.

Jak jsme audit prováděli

II

V rámci našeho auditu jsme posuzovali, zda byl systém přezkumu právních předpisů EU ex post řádně naplánován, proveden, zda byla jeho kvalita řádně řízena, a zda to vše účinně přispělo k cyklu zlepšování právní úpravy.

III

Audit se týkal přezkumů právních předpisů ex post provedených v letech 2013 až 2016 čtyřmi generálními ředitelstvími Komise i veškerých posouzení dopadu právních předpisů a posouzení dopadu ex ante, které spadají do působnosti těchto generálních ředitelství a byly přijaty v letech 2014–2016.

Co jsme zjistili

IV

Celkově jsme dospěli k závěru, že stávající systém Komise pro přezkum ex post vychází ze srovnání se situací ve většině členských států dobře. Pokud jde konkrétně o hodnocení, Komise navrhla systém, který je jako celek dobře řízen a jehož kvalita se kontroluje, čímž účinně přispívá ke zlepšování cyklu právní úpravy. Nicméně pokud jde o jiné přezkumy než hodnocení, zjistili jsme nedostatky.

V

Zjistili jsme, že ustanovení o přezkumu a v menší míře i ustanovení o monitorování se v právních předpisech EU běžně používají. Bez společných interinstitucionálních definic a redakčních pokynů nejsou však jejich obsah a očekávané výstupy vždy jasné.

VI

I když hodnocení se obvykle provádí v souladu s požadavky právních předpisů a osvědčených postupů, v případě ostatních přezkumů, na něž se pokyny pro zlepšování právní úpravy až do roku 2017 nevztahovaly, tomu tak vždy není. Rovněž jsme zjistili nedostatky v prezentaci uplatňované metodiky a zohledňování případných omezení využívaných dat.

VII

Dále jsme zjistili, že přezkumy ex post jsou veřejně dostupné a přístupné a že drtivá většina z nich uvádí jasný závěr a další kroky, jež je třeba podniknout. Komise systematicky zasílala zprávy o provedených přezkumech ex post spolutvůrcům právních předpisů (Evropskému parlamentu a Radě); ty však na podněty Komise jen zřídkakdy reagují přímo. Komise navíc ne vždy využívá přezkumy ex post při přípravě posouzení dopadu ex ante. Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o zlepšování tvorby právních předpisů, která obsahuje ustanovení o přezkumu stávajících právních předpisů, není závazná.

VIII

V neposlední řadě jsme také zjistili, že smysl programu REFIT je nejasný, stejně jako kritéria, podle nichž byly jednotlivé iniciativy označovány jako iniciativy programu REFIT. Pokyny současně prezentují REFIT jako zvláštní program. To vzbuzuje pochybnosti o jeho stávající povaze a přidané hodnotě.

Co doporučujeme

IX

Na základě těchto připomínek předkládáme několik doporučení Komisi a jedno Výboru pro kontrolu regulace.

Úvod

Přezkumy právních předpisů ex post jsou důležitou součástí legislativního cyklu

01

Přezkum právních předpisů ex post je klíčovou součástí iniciativy Komise zaměřené na zlepšování právní úpravy, jejímž cílem je usnadnit rozhodování mezi různými opatřeními v oblasti veřejné politiky, a zlepšovat tak přidanou hodnotu intervencí EU. Přezkum ex post lze považovat za konečnou fázi legislativního cyklu umožňující zpětně posoudit jeden nebo všechny aspekty regulační intervence EU, ať už se jedná o jeden či více legislativních aktů. Lze jej rovněž považovat za výchozí bod pro porozumění dopadům, nedostatkům a výhodám určité politiky nebo zavedené právní úpravy, který funguje jako zpětná vazba pro návrhy nových právních předpisů nebo změn stávajících předpisů. Hodnocení ex post by měla být nahlížena v kontextu pozitivní spirály zdokonalovaných postupů a efektů v každé fázi legislativního procesu, kde každý krok posiluje kvalitu kroku následujícího (viz obrázek 1).

Rostoucí význam přezkumů ex post

02

Na institucionální úrovni EU lze koncept zdokonalování právní úpravy vysledovat až do roku 2001 na zasedání Evropské rady v Göteborgu a v Laekenu. Současná evropská agenda zlepšování právní úpravy¹, což je iniciativa Junckerovy Komise, byla zveřejněna v roce 2015 spolu s několika dalšími iniciativami. Provázely ji pokyny, včetně souboru nástrojů, které byly podrobeny přezkumu v polovině roku 2017².

03

Evropská komise při mnoha příležitostech v uplynulých dvou desetiletích uznala, že je důležité řádně provádět hodnocení kvality právních předpisů³. Prací na zlepšování právní úpravy Komise v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality usilovala o zvýšení přidané hodnoty intervencí EU. Související přehled časové posloupnosti hlavních iniciativ uvádí obrázek 2⁴.

04

V posledních letech došlo k zásadnímu vývoji. Komise se zavázala od roku 2013 postupovat v souladu se zásadou „nejprve hodnotit“, což znamená, že před vypracováním posouzení dopadu týkajících se nových legislativních návrhů by měly být vyhodnoceny stávající právní předpisy. V témže roce konstatovala, že k tomu, aby její činnosti v oblasti přezkumu ex post poskytovaly včasné a relevantní vstupy pro rozhodovací proces⁵, je ještě zapotřebí značného úsilí. Interinstitucionální dohoda z roku 2016⁶ zdůraznila důležitost hodnocení a smluvní strany zavázala stanovovat v právních předpisech tam, kde je to vhodné, požadavky na podávání zpráv, monitorování a hodnocení a systematicky zvažovat včleňování ustanovení o přezkumu do právních předpisů.

Přezkumy právních předpisů ex post – řada definic

05

Komise používá k označení přezkumů právních předpisů ex post řadu různých výrazů. V kontextu tohoto auditu se přezkum právních předpisů ex post (dále jen „přezkum ex post“) definuje jako nástroj politiky, jehož výstupem je dokument nebo soubor dokumentů prezentujících retrospektivní inventuru jednoho nebo všech aspektů regulatorní intervence EU (může jít o jeden či více legislativních aktů), s hodnoticími prvky či bez nich. Termín „přezkum ex post“ se používá jako shrnující označení dokumentů vytvořených Komisí ex post s názvem hodnocení, přezkum, kontrola účelnosti a zpráva všeho druhu (zpráva o provádění právních předpisů ve vnitrostátním právu, zpráva o provádění, zpráva o uplatňování atd.)⁷.

06

Z výše uvedených termínů Komise definovala, co představuje hodnocení: „z důkazních informací vycházející posouzení míry účinnosti a efektivnosti intervence, její relevantnosti s ohledem na potřeby a cíle a její ucelenosti a souladu s jinými opatřeními EU, jakož i dosažené přidané hodnoty EU“⁸ a kontrola účelnosti: „komplexní vyhodnocení oblasti politiky, jež se obvykle zabývá tím, jak několik souvisejících legislativních aktů přispělo (či nepřispělo) k dosažení cílů politiky“⁹.

Program REFIT

07

Význam záměru a úsilí Komise v oblasti přezkumů ex post z posledních několika let by měly být rovněž zvažovány v širších souvislostech její snahy zlepšit správu stávajících právních předpisů EU. Toto zaměření zvýšilo význam zajištění trvale vysoké kvality výstupů všech různých forem činností souvisejících s přezkumy ex post.

08

V tomto kontextu Komise v roce 2012 zahájila Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT), který měl zajišťovat právní přepisy EU „vhodné pro dané účely“. Podle sdělení Komise, kterým se tento program¹⁰ zřizuje, je jeho cílem zajistit, aby byly přínosy práva EU realizovány s nejnižšími možnými náklady pro zainteresované strany, občany a veřejné správy a aby se náklady na regulaci snižovaly, kdykoliv je to možné, aniž by to ovlivnilo cíle opatření, jež daná iniciativa sleduje.

Postavení v mezinárodním hodnocení a předchozí hodnocení Účetního dvora

09

EU má systém pro přezkum právních předpisů ex post. V této oblasti tedy pokročila více než většina členských států.

10

V roce 2015 zařadila OECD na základě souborného indexu, který obsáhl metodiku, transparentnost, řízení kvality a systematické používání přezkumů ex post¹¹, systém EU pro přezkum ex post na páté místo¹² z členů OECD.

11

Kvalitu systému v mezinárodním kontextu potvrdil i námi zadaný průzkum systémů 32 zemí pro přezkumy ex post (28 členských států a čtyři další země považované OECD za nejlepší z celé skupiny). Z výsledků výzkumu vyplynulo, že z 32 zemí má systém pro přezkum právních předpisů ex post s jasně rozdělenými povinnostmi mezi jednotlivé orgány a jasnými pokyny pouze 14 zemí. Z těchto 14 zemí je 11 členských států EU.

12

Ve zvláštní zprávě o posuzování dopadu v orgánech EU zveřejněné v roce 2010¹³ jsme dospěli k závěru, že využívání hodnocení ex post zůstává slabinou, neboť hodnocení „se neprovádí systematicky ve všech legislativních oblastech“. Smyslem tohoto auditu je poskytnout relevantní a nestranné informace o stávajícím systému EU pro přezkum právních předpisů ex post.

Rozsah a cíle auditu

13

V rámci tohoto auditu jsme posuzovali, zda byl systém přezkumu právních předpisů EU ex post řádně naplánován, proveden a zda bylo jeho kvalita řádně řízena, a zda to účinně přispělo k cyklu zlepšování právní úpravy. Konkrétně jsme zkoumali:

1. nakolik Komise a spolutvůrci právních předpisů (Evropský parlament a Rada) při přípravě nových právních předpisů a změně stávajících právních předpisů řádně uvážili ustanovení o přezkumu a monitorování;
2. zda Komise v rámci uceleného a soudržného souboru pravidel a standardů, včetně mechanismů řízení kvality, zajišťuje včasné splnění všech svých povinností týkajících se přezkumů ex post;
3. zda Komise a spolutvůrci právních předpisů zajišťují, aby přezkumy právních předpisů ex post byly veřejně přístupné, měly zřejmé efekty a prováděla se jejich následná kontrola a byly integrovány do legislativního cyklu;
4. zda jsou základní principy programu REFIT jasné.

14

Audit zahrnul všechny právně závazné i nezávazné přezkumy ex post¹⁴ provedené v letech 2013 až 2016¹⁵. S ohledem na velký počet provedených přezkumů ex post jsme do vzorku zařadili čtyři GŘ z různých politických oblastí a s různou mírou zkušeností s prováděním přezkumů ex post. Do vzorku bylo vybráno 133 přezkumů ex post provedených čtyřmi GŘ: GŘ ENV, GŘ GROW, GŘ HOME a GŘ SANTE (viz příloha I)¹⁶. Z toho 49 připadalo na hodnocení (40) a kontroly účelnosti (9) a zbývajících 84 na jiné přezkumy ex post než hodnocení nebo kontroly účelnosti. Tato generální ředitelství byla vybrána na základě objemu přezkumů ex post, za něž odpovídají, a protože představují průřez zkušeností s praktickým uplatňováním metod přezkumu Komisí. Rovněž jsme zkoumali 105 právních předpisů, které byly předmětem výše uvedených 133 přezkumů ex post.

15

Abychom posoudili existenci a obsah ustanovení o monitorování a přezkumu v nových právních předpisech, prověřovali jsme rovněž všech 34 právních předpisů, které v období od července 2014 do konce roku 2016 přijala a iniciovala vybraná generální ředitelství (viz příloha II).

16

Rovněž jsme prověřovali dodržování zásady „nejprve hodnotit“ u 29 posouzení dopadů¹⁷, která vypracovala čtyři vybraná generální ředitelství v letech 2014 až 2016, a také u legislativních návrhů v pracovním programu Komise na rok 2017¹⁸.

17

V rámci auditu se dále zkoumal rámec zavedený ve čtyřech generálních ředitelstvích a také postupy vypracované generálním sekretariátem a platné pro celou Komisi. Součástí auditu byly i obecné postupy pro řízení kvality, konkrétně zejména práce Výboru pro kontrolu regulace (RSB).

18

V neposlední řadě jsme zkoumali práci obou spolutvůrců právních předpisů provedenou ex post, pokud jde o: a) změny ustanovení o monitorování a přezkumu v legislativních návrzích Komise, b) reakci spolutvůrců právních předpisů na přezkumu Komise ex post a c) přezkumy ex post prováděné spolutvůrci právních předpisů samotnými.

19

Naše auditní kritéria vycházejí z pokynů Komise, zejména z pokynů pro zlepšování právní úpravy z roku 2015¹⁹, které platily pro nedávné přezkumy ex post, a u přezkumů ex post z doby před rokem 2015 z předchozích pokynů Komise k hodnocení a souvisejících standardů²⁰. Rovněž jsme navštívili organizaci OECD, abychom získali informace o měření kvality práce na přezkumech ex post.

20

Audit rovněž využil výzkumu (zadaného Evropským účetním dvorem) systémů pro přezkumy právních předpisů ex post v jednotlivých členských státech EU a čtyřech zemích, které nejsou členskými státy EU a jsou považovány za jedny „z nejlepších v dané kategorii“. Cílem této práce bylo lépe zhodnotit stav vývoje systému Komise v mezinárodních souvislostech.

21

V průběhu auditu nám byla nápomocna skupina pěti externích odborníků na regulační politiku a hodnocení, jejíž členové byli vybráni z řad akademické obce a think-tanků. K naší koncepci auditu přispěla vlastním vstupem a rovněž přispěla k tomu, že většina relevantních aspektů přezkumu ex post byla vzata v úvahu.

Připomínky

Používání ustanovení o přezkumu a monitorování je rozšířeno, ale chybí společné pokyny

22

Ustanovení o přezkumu přispívají k tomu, aby se přezkumy ex post, v předpisech, v nichž jsou obsaženy, prováděly. Jejich přítomnost je důležitá, ale nikoliv dostatečná. Související formulace a používaná terminologie by měly být jasné a stanovené termíny by měly odpovídat typu požadovaného přezkumu ex post. Pokud spolutvůrci právních předpisů provádí změny návrhu Komise, nemělo by to být na úkor jasnosti ustanovení. Mělo by být zřejmé, že existuje obecná shoda o různé terminologii, jakož i o souvisejících dopadech, které by to mohlo mít na načasování různých typů přezkumů. Dále pokud takové ustanovení o přezkumu existuje, mělo být obecně součástí právních předpisů i ustanovení o monitorování týkající se členských států, aby bylo možné pro účely nadcházejícího přezkumu ex post shromažďovat údaje na úrovni členského státu.

23

Za tímto účelem se při auditu zkoumalo:

1. zda existují pokyny pro vypracovávání ustanovení o monitorování a přezkumu.
2. zda jsou v jednotlivých právních předpisech ustanovení o přezkumu, jak jsou formulována a jak jsou přezkumy načasovány, včetně toho, zda navrhovaná ustanovení o přezkumu doznala změn v důsledku pozměňovacích návrhů spolutvůrců právních předpisů.
3. zda existuje ustanovení o monitorování a případná souvislost mezi absencí ustanovení o monitorování v právních předpisech a zjištěními v přezkumech ex post týkajícími se dostupnosti či kvality údajů z monitorování.

Neexistence interinstitucionálních pokynů k redakci ustanovení o monitorování a přezkumu

24

Do roku 2017 nevydala Komise k redigování ustanovení o monitorování a přezkumu žádné pokyny. Až v souvislosti s revizí pokynů ke zlepšování právní úpravy a souboru doprovodných pokynů zavedla nástroj pro „právní ustanovení o monitorování a hodnocen퓲¹. Tento nástroj poskytuje praktické pokyny k tomu, co zahrnout do ustanovení o monitorování a přezkumu v navrhovaných právních přepisech, zejména pokud jde o načasování, odpovědnost a metodiku pro sběr údajů. Upřesňuje, že hodnocení by normálně měla být prováděna, pouze pokud jsou k dispozici údaje o intervenci EU za alespoň tři celé roky. K dalším/průběžným přezkumům ex post uvedeným v tomto nástroji patří zprávy o provádění právních předpisů, zprávy o provádění a monitorovací zprávy. U každého z těchto typů přezkumů uvádí nástroj příklady ustanovení, která mají být vložena do právních předpisů.

25

Ani Evropský parlament, ani Rada nemají k návrhům ustanovení o monitorování a přezkumu vlastní pokyny. Pokyny Komise se netýkají spolutvůrců právních předpisů a Společná praktické příručka pro tvorbu právních předpisů EU²² se o redigování ustanovení o monitorování a přezkumu konkrétně nezmiňuje. V dubnu 2016 schválily tyto tři orgány interinstitucionální dohodu o zdokonalování tvorby právních předpisů, která zdůrazňuje nutnost systematicky zvažovat možnost uvádět v právních předpisech ustanovení o přezkumu²³. Tato dohoda nicméně není právě závazná a²⁴ lze ji považovat za nástroj „měkkého práva“. Orgány k tomuto tématu nevydaly žádné další podrobné pokyny.

26

Studie „Kontrolní seznam k ustanovení o přezkumu“ vypracovaná výzkumnou službou Evropského parlamentu (EPRS) v roce 2017 dělí ustanovení o přezkumu podle povinností provádět přezkum na striktní (nebo klíčové) a mírné. Na základě „striktních“ závazků se provádí plné hodnocení právního předpisu, zatímco „mírné“ závazky se týkají převážně zpráv o provádění, což nutně nemusí odrážet společný interinstitucionální výklad těchto termínů pro přezkum používaných v ustanoveních o přezkumu, protože, jak autoři této studie připouští, příslušné tři orgány se na společné definici ustanovení o přezkumu neshodly.

27

Pokud jde o načasování, má Evropský parlament obdobný přístup jako Komise, přičemž uvádí, že existuje široká shoda o tom, že posouzení realizace²⁵ by se neměla provádět příliš brzy: doporučuje se minimálně tři roky po intervenci²⁶.

28

Rada nepřijala k přítomnosti či obsahu ustanovení o přezkumu v právních předpisech žádné stanovisko. Nic nenasvědčuje tomu, že by tato otázka byla předmětem vnitřní meziodvětvové analýzy v rámci orgánu.

Ustanovení o přezkumu jsou široce používána, jsou ale často nejasná

29

Z 34 právních předpisů přijatých mezi roky 2014 až 2016, které spadají do působnosti vybraných GŘ, obsahovaly ustanovení o přezkumu téměř všechny (32). Toto zjištění dokládá kontrolní seznam Evropského parlamentu k ustanovení o přezkumu z roku 2017, v němž se uvádí, že 80 % všech zkoumaných směrnic a 58 % všech zkoumaných nařízení obsahuje ustanovení o přezkumu.

30

Z legislativních návrhů v našem vzorku²⁷ nicméně ustanovení o přezkumu obsahovaly pouze dvě třetiny. Komise nemusela ustanovení o přezkumu navrhovat, když prováděla změny v existujícím právním předpisu, neboť ten již ustanovení o přezkumu obsahoval. V některých případech však považovali spolutvůrci právních přepisů za nutné stávající ustanovení o přezkumu nahradit či změnit.

31

Většinu z přezkumů ex post stanovených v těchto 34 právních předpisech lze zhruba klasifikovat buď jako hodnocení, nebo jako zprávy o provádění, uplatňování nebo zprávy o konkrétních tématech. To ale dostatečně jasně nevyjadřuje nuance mezi různými typy zpráv, a orientace v tom, co má Komise zkoumat a jaký druh výstupu vytvoří, je tím ztížena (viz rámeček 1).

32

Není možné vyvodit jasnou a soustavnou příčinnou souvislost mezi typem stanoveného přezkumu ex post a jeho načasováním. Například v jednom případě je provedení hodnocení stanoveno na tři roky od zahájení uplatňování, zatímco v jiném případě se má být zpráva o provádění vypracována deset let po zahájení uplatňování. Ve vzorku je také značné kvantum zpráv o uplatňování, zpráv o provádění a hodnocení, které měly být v souladu s příslušnými ustanoveními vypracovány čtyři až pět let po uplatnění, i když se tyto tři typy zpráv vztahují k různým fázím legislativního cyklu.

33

Uznáváme, že možnost Komise a spolutvůrců právních předpisů přizpůsobit ustanovení o přezkumu specifickým potřebám jednotlivých právních předpisů je výhodou, zjistili jsme však, že ne vždy je jasné, co má být očekávaným výstupem ustanovení o přezkumu. Je zde dále riziko, že načasování přezkumu ex post neodpovídá očekávaným výstupům.

34

Problémy s nejednotnými formulacemi a načasováním byly zjištěny i u druhého hlavního vzorku, s nímž tento audit pracoval a který sestával ze 133 přezkumů ex post, jež měly být provedeny v letech 2013 až 2016, a týkaly se tedy starších právních předpisů. Z toho vyplývá, že koncepce ustanovení o přezkumu v právních předpisech EU je dlouhodobým problémem.

Ustanovení o monitorování byla použita ve dvou třetinách případů

35

Je nutno monitorovat provádění a uplatňování právních předpisů, aby byly k dispozici dostatečné spolehlivé a srovnatelné údaje umožňující provádět přezkumy právních předpisů ex post na základě důkazů. Začlenit případné ustanovení o monitorování do právních předpisů je tedy důležité proto, aby se vytvořil rámec pro poskytování těchto informací Komisi, a to zejména ze strany členských států.

36

Ustanovení o monitorování týkající se členských států obsahovaly více než dvě třetiny (73 ze 102²⁸) zkoumaných právních přepisů. V některých generálních ředitelstvích to bylo mnohem běžnější než v jiných. Zatímco GŘ pro životní prostředí (24 z 27) a GŘ SANTE (21 z 24) měla ustanovení o monitorování v téměř všech právních předpisech v jejich gesci, v případě právních předpisů ve vzorku GŘ GROW tomu tak bylo v méně než polovině případů (11 z 26), což může částečně odrážet méně technickou povahu právních přepisů ve vzorku.

37

Řada přezkumů ex post dále zdůrazňovala potřebu zlepšit shromažďování údajů tím, že se zavede nebo zlepší monitorování.

38

Zbývajících 29 právních předpisů neobsahovalo žádná ustanovení o monitorování týkající se členských států. U čtyř přezkumů ex post provedených u těchto legislativních aktů byla zmíněna neexistence ustanovení o monitorování a zdůrazněna potřeba nastavit mechanismy pro monitorování.

39

Při posuzování právních předpisů přijatých v období 2014–2016 byla situace obdobná: devět z 34 nemělo ustanovení o monitorování. Systematické začleňování ustanovení o monitorování do právních předpisů se výrazně nezlepšuje.

40

V červnu 2016 ustavil generální sekretariát Komise zvláštní pracovní skupinu pro monitorování a kvantifikaci. K jejím hlavním cílům patří podpora práce Komise v oblasti zlepšení monitorování a kvantifikace dopadů opatření EU zvyšováním znalostí a sdílením zkušeností. Jde o reakci na zásadní potřebu praktického poradenství a vedení v oblasti kvantifikace dopadů opatření EU, zejména pro regulační zásahy, kde jsou zkušenosti omezené. Pracovní skupina je pověřena vydávat pokyny nebo dokumenty o osvědčených postupech, ale tyto dokumenty dosud nebyly předloženy.

Nejednotné provádění a řízení kvality přezkumů ex post

41

Kvalita rámce pro přezkumy ex post (pokyny, soubor nástrojů) má zásadní význam stejně jako jejich praktické provádění. Zkoumali jsme proto:

• rámec různých orgánů pro provádění přezkumů ex post,
• včasnost provádění přezkumů ex post,
• používané metodiky a nakolik jsou tyto vysvětleny,
• datová omezení údajů a nakolik jsou zohledňována,
• vnitřní mechanismy řízení kvality,
• úloha Výboru pro kontrolu regulace.

Lepší, ale neúplný rámec pro přezkumy ex post

42

Ústřední úlohu při vytváření pokynů a osvědčených postupů, jejich rozvoji a souvisejícím dohledu v oblasti regulatorních opatření hraje generální sekretariát Komise. To zahrnuje vypracování pokynů a zajištění jejich soudržného uplatňování různými generálními ředitelstvími, provoz různých interních sítí souvisejících s přezkumy ex post (např. technické pracovní skupiny pro monitorování a hodnocení) a interakci se zúčastněnými třetími stranami činnými v této oblasti (členské státy, akademičtí pracovníci, mezinárodní organizace, jako je OECD atd.).

43

Generální sekretariát zejména převzal vedoucí úlohu při přípravě pokynů pro zlepšování právní úpravy a souboru nástrojů z roku 2015 a jejich revize v roce 2017. Tyto pokyny poskytují ucelený rámec, na jehož základě mohou útvary Komise provádět hodnocení. Soubor nástrojů obsahuje kapitolu věnovanou hodnocení a kontrolám účelnosti²⁹, přičemž u určitých aspektů přezkumů ex post lze uplatnit i řadu jiných nástrojů.

44

Na jiné přezkumy ex post než hodnocení se však až do roku 2017 pokyny nevztahují. Nejsou vázány přísnými normami pro řízení kvality, jako například normami pro hodnocení a pro kontroly účelnosti, a to navzdory skutečnosti, že související práce může mít obdobnou povahu, dobu trvání i náklady. Jiné přezkumy ex post než hodnocení tedy umožňují různé způsoby provádění, což může vést k tomu, že úroveň kvality bude různá. V roce 2017 byly přezkumy prováděny jen v omezené míře.

45

Provádět své vlastní přezkumy ex post a vydávat své vlastní pokyny mohou rovněž spolutvůrci právních předpisů. Zatímco Rada nemá vlastní pokyny a neprovedla v období 2013–2016 žádné vlastní přezkumy ex post, Evropský parlament ustavil Výzkumnou službu Evropského parlamentu (EPRS), která od roku 2013 rovněž disponuje oddělením pro hodnocení ex post (EVAL). Toto oddělení provádí přezkumy ex post, které se nazývají „posouzení realizace v Evropě“ (EIA) a fungují jako podkladové dokumenty k prováděcím zprávám parlamentních výborů³⁰. Má interní pokyny k tomu, jak EIA provádět, které se podrobně drží pokynů Komise k metodice.

Komise spolutvůrcům právních předpisů zřídkakdy vysvětlovala, proč se přezkumy ex post zpozdily

46

Pokud je v právním předpise stanovena povinnost provádět přezkum ex post, spolutvůrci právních předpisů a zúčastněné strany oprávněně očekávají, že Komise provede přezkumy ex post včas; včasné provedení je současně povinnost vyplývající z právních předpisů.

47

Celkově se přezkumy Evropské komise ex post neprovádějí včas (69 z 85) a zpoždění jsou zřídka vysvětlena. Průměrné zpoždění pro celý vzorek je v poměru k právním závazkům, jež jsou přezkumy ex post povinny plnit, o něco málo více než rok³¹, nehledě na skutečnost, že takové přezkumy ex post mohou být svým rozsahem mnohem širší a hlubší, než právní předpisy původně předpokládaly³². Zpoždění se týká velmi široké škály přezkumů ex post a vzhledem k tomu, že Komise klade důraz na hodnocení, je nutno podotknout, že průměrné zpoždění u hodnocení a kontrol účelnosti je o něco více než 16 měsíců. Lze je vysvětlit zpožděními v převádění předpisů do vnitrostátního práva členských států (což například zpožďuje posouzení souladu s předpisy), pozdní realizací anebo podáním zpráv členskými státy.

48

Poměrně významné průměrné zpoždění v realizaci přezkumů ex post by mělo být chápáno v souvislosti se skutečností, že se nedostatečně zohledňuje jak nejvhodnější načasování různých typů přezkumů ex post při formulaci ustanovení o přezkumu (viz body 32 až 34), tak potřeba dokončit přezkum ex post v rámci závazku Komise „nejprve hodnotit“. Načasování realizace přezkumů ex post bezpochyby vysvětluje potřeba Komise nalézt rovnováhu mezi vhodným načasováním, respektováním zásady „nejprve hodnotit“ a kvalitou výstupů. Málo informací však svědčí o tom, že by Komise, když dojde ke zpoždění přezkumu ex post, tyto skutečnosti spolutvůrcům právních předpisů vysvětlovala.

Nehomogenní uplatňování metodiky

49

V souboru nástrojů pro zlepšování právní úpravy se zdůrazňuje, že je důležité zohledňovat metodické problémy a problémy spojené se shromažďováním údajů, jež se během hodnocení objevují³³. Vzhledem k tomu, že Komise klade důraz na tvorbu politik opírající se o fakta, by legitimitu jejích závěrů posílil náležitý metodický přehled uvádějící nástroje pro sběr i analýzu údajů ve všech přezkumech ex post s hodnoticím obsahem (nejen hodnocení) a také vysvětlení výběru metodiky. Usnadnilo by to lepší porozumění a v případě nutnosti umožnilo opakovat práci, o niž se závěry opírají.

50

V našem vzorku dokončených přezkumů ex post je patrný nekonzistentní přístup k metodice³⁴. I když zvolená metodika je ve většině případů popsána, tento popis byl ucelený (tj. zahrnoval nástroje pro sběr údajů i pro jejich analýzu) pouze u o něco málo více než poloviny přezkumů ex post. Důvod, proč byla zvolena konkrétní metoda, je uveden pouze u o něco více než třetiny přezkumů ex post. Rovněž jsme zaznamenali značné rozdíly v kvalitě a úplnosti poskytnutých informací o metodice. Jakmile se pokyny pro zlepšování právní úpravy začaly uplatňovat, bylo v roce 2016 z přezkumů ex post ve vzorku zveřejněno 14 hodnocení. Přestože tato hodnocení vždy respektovala pět kritérií stanovených v pokynech pro zlepšování právní úpravy³⁵, vysvětlení metodiky nebylo vždy dostatečné.

Byla zohledněna datová omezení a přijata nápravná opatření, výsledky to však zatím nepřineslo

51

Přezkumy ex post by měly čtenářům poskytnout dostatek informací o údajích, z nichž závěry Komise vycházejí.

52

Datová omezení většiny přezkumů ex post v celé EU lze do určité míry chápat jako přirozená, protože sběr a srovnání dat o komplexních otázkách v četných jurisdikcích s sebou přináší výzvy. Ve většině dokončených přezkumů ex post by tedy v souvislosti s použitými údaji mělo být upozorněno na případná omezení, aby spolutvůrci právních přepisů a zainteresované strany chápali, jaké závěry data podporují či nepodporují.

53

Dvě třetiny z 80 posuzovaných dokončených přezkumů ex post připouštění omezení týkající se údajů, z nichž práce na přezkumu ex post vychází³⁶. K hlavním zjištěným problémům patří neúplnost údajů či chybějící údaje, kvalita údajů a problémy při konzultacích se zúčastněnými stranami (nízká míra odpovědí, reprezentativnosti odpovědí atd.).

54

Některá datová omezení jsou dána nedostatečným monitorováním (viz také body 38 a 39), což někdy souvisí s tím, že přezkumy ex post se provádějí v nepříhodnou dobu (viz body 32–34). Některé přezkumy ex post však uvádějí vysvětlení, jak se tato omezení řešila (viz rámeček 2).

55

Datová omezení pravděpodobně budou i nadále jednou z největších výzev, s nimiž se Komise bude potýkat ve snaze zajistit trvale vysokou kvalitu práce na přezkumech ex post. O žádném z generálního ředitelství v našem vzorku nelze říci, že má systémový přístup k dostupnosti údajů a problematice kvality. Řada z nich však přijímá různá opatření, aby svou kapacitu shromažďovat a spravovat data zlepšila (viz rámeček 3).

56

Od aktualizace v roce 2017 obsahuje soubor nástrojů doporučení uvádět výslovné posouzení omezení, která vyvstala při shromažďování dat a modelování, a odpovídající posouzení „váhy důkazů“ podporující závěry hodnocení. Generální sekretariát dále rovněž předsedá specializované pracovní skupině pro monitorování a kvantifikaci, která podporuje práci Komise v oblasti zlepšování monitorování a kvantifikace dopadů opatření EU zvyšováním znalostí a sdílením zkušeností (viz bod 40).

Hodnocení a kontroly účelnosti jsou předmětem systematického řízení kvality, ale ostatní přezkumy ex post nikoliv

57

Kvalita přezkumů ex post je zásadní pro zajištění kvality jakýchkoli následných opatření v rámci legislativního cyklu. Komise v rámci souboru nástrojů zdůraznila, že kvalita hodnocení by měla být neustále kontrolována, především s využitím meziútvarové řídící skupiny (ISG). To přinese další odborné poznatky a zajistí zohlednění a analýzu různých pohledů, což přispěje ke zvýšení celkové kvality. Zásadu řízení kvality lze rozšířit na všechny práce na přezkumu ex post s hodnoticím obsahem. Proces řízení kvality u externích studií podporujících přezkum ex post, jakož i u interně prováděných přezkumů ex post by se navíc měl vždy dokumentovat.

58

Využití ISG u hodnocení a kontrol účelnosti je dobře zavedeno. Všechny ve vzorku měly ISG, což rovněž zahrnovalo podpůrné studie. Nicméně u ostatních typů přezkumů ex post tomu tak bylo zřídkakdy, i když významný počet přezkumů (40) obsahoval hodnoticí prvky. Tyto přezkumy ex post, podobně jako hodnocení a kontroly účelnosti, mohou být a často jsou předmětem konzultací mezi útvary. Konzultace však probíhají v pozdní fázi přezkumu ex post, týkají se pouze zprávy Komise, nezahrnují podpůrné studie a zaměřující na sladění postupu generálních ředitelství Komise.

59

Externí studie na podporu jiných přezkumů ex post než hodnocení nejsou systematicky podrobovány formálnímu posouzení kvality. Povinnost používat formulář pro posouzení kvality těchto studií platí, pouze pokud se provádějí na podporu hodnocení. Interně prováděné přezkumy ex post sice procházejí v každém GŘ procesem řízení kvality, ale ten se jen zřídkakdy dokumentuje a my jsme nebyli schopni nalézt důkazy o existenci jasných kritériích či pokynů k řízení kvality uplatňovaným u těchto přezkumů ex post.

Zvyšující se dopad Výboru pro kontrolu regulace na řízení kvality

60

Aby byla zajištěna kvalita a transparentnost posouzení dopadů ex ante a přezkumů ex post, je zásadně důležitá existence dohledového orgánu. To zdůraznila i OECD ve svém doporučení z roku 2012 týkajícím se regulační politiky a řízení.

61

V kontextu EU plní tuto úlohu od roku 2015 RSB. Nahrazuje Výbor pro posuzování dopadů (IAB) Evropské komise. RSB má sedm stálých členů (čtyři byli vysláni Evropskou unií a tři byli najati externě). Oproti IAB byl jeho mandát rozšířen, aby zahrnul i hodnocení a kontroly účelnosti. Jde o pozitivní vývoj, kterým se dohledový orgán Komise pro kvalitu právních předpisů dostává před řadu svých protějšků v EU i mimo ni (viz také rámeček 4). Jiné přezkumy ex post než hodnocení však do působnosti RSB nespadají.

62

Počet záporných stanovisek k posouzením dopadu a hodnocením vydaných Výborem pro kontrolu regulace vypovídá o jeho faktické nezávislosti. Nicméně skutečnost, že RSB nemá vlastní sekretariát, který by byl hierarchicky oddělen od generálního sekretariátu Komise, je rizikem pro jeho nezávislost. Působení předsedy RSB ve funkci předsedy Komisí řízené účastnické platformy (platforma REFIT) by mohla ohrozit to, jak je jeho nezávislost vnímána.

Přezkumy ex post byly obecně veřejnosti k dispozici, efekty byly zřejmé, ale ne vždy se využívaly při posouzeních dopadu ex ante

63

Zveřejnění zjištění a závěrů přezkumů ex post a související sdělení pomáhají propagovat aktivní používání přezkumů ex post a souvisejících zjištění před co nejširším publikem. Za tímto účelem se při auditu zkoumalo, zda:

• byly přezkumy ex post veřejně dostupné a zda byl jejich obsah jasný,
• spolutvůrci právních předpisů reagovali na přezkumy ex post přímo,
• posouzení dopadů vypracovaná pro nové legislativní iniciativy zohledňovala stávající přezkumy ex post.

Hodnocení ex post jsou obecně veřejně dostupná a jejich výstupy jsou jasné, je ale třeba posílit následné monitorování

64

V zájmu transparentnosti by dokončené přezkumy ex post měly být veřejně přístupné. Měly by uvádět jasné výstupy, tzn., že ve zprávě Komise by měly být stanoveny další kroky. V souboru nástrojů se za osvědčený postup u hodnocení po roce 2015 považuje využívání akčního plánu pro následnou kontrolu, který generálním ředitelstvím může pomoci sledovat realizaci opatření, jež mají být provedena.

65

Hodnocení ex post zařazená do vzorku byla veřejně přístupná téměř ve všech případech. Zprávy Komise a související pracovní dokumenty útvarů Komise (SWD) byly vždy k dispozici. Pokud se na ně nevztahovala ustanovení o zachování důvěrnosti, byly podpůrné studie k dokončeným přezkumům ex post ve vzorku s výjimkou dvou případů rovněž k dispozici na internetu. Tyto studie byly často umístěny na tematické internetové stránce daného generálního ředitelství.

66

Přestože většina přezkumů ex post byla veřejně dostupná, v několika málo případech dokument Komise (zpráva nebo SWD) neuváděl internetový nebo jiný jasný odkaz na podpůrnou studii a v jiných případech nebyla podpůrná studie zveřejněna současně se zprávou.

67

Z 88 posuzovaných dokončených přezkumů ex post valná většina jasně uváděla důsledky anebo další kroky s informacemi o tom, jaká opatření (legislativní i nelegislativní) Komise zamýšlí přijmout. Obvykle byly tyto informace uvedeny v závěrečné části úředního dokumentu Komise, který představoval přezkum ex post. V několika nedávných zprávách Komise se projevuje posun k ucelenější prezentaci závěrů a dalších kroků, zatím však nejde o běžnou praxi.

68

Přestože většina zpráv Komise jasně uváděla další kroky, vypracovávání zpráv o následné kontrole není zatím zavedenou praxí ani v jednom generálním ředitelství ve vzorku. V několika generálních ředitelstvích se nicméně používají určité zajímavé postupy, které zlepšují následnou kontrolu závěrů přezkumů ex post, na jejichž základě je třeba přijmout opatření, nebo úředníci provádějící hodnocení mají takové postupy k dispozici. GŘ HOME například vytvořilo na základě návrhů prezentovaných v souboru nástrojů šablonu pro „kontrolu následných opatření“.

Evropský parlament a Rada reagují na přezkumy Komise ex post přímo jen zřídkakdy

69

Reakce ze strany spolutvůrců právních předpisů na přezkumy ex post vypracované Komisí (např. přezkum ex post jako bod pořadu jednání v příslušném výboru EP nebo příslušné pracovní skupině Rady) po uplynutí přiměřené doby od okamžiku, kdy jim byl dokument předán, by Komisi pomohla při přípravě akčního plánu následné kontroly přijatých opatření. Podle souboru nástrojů by akční plány následné kontroly měly být vypracovány do šesti měsíců od zveřejnění.

70

Z pořadů jednání a zápisů z jednání výborů a pracovních skupin jsme zjistili, že Evropský parlament a Rada reagovaly na jim předložené zprávy Komise do šesti měsíců od zveřejnění (17 (EP) a 27 (Rada) ze 77) jen zřídkakdy. To však plně neodráží skutečnost, že spolutvůrci právních předpisů mohou zprávy Komise vzít v úvahu či je využívat i v pozdější fázi nebo v odlišném kontextu (např. slyšení nebo interní pracovní skupiny). Prvořadou úlohu přezkumů prováděných Komisí ex post, tj. poskytnout spolutvůrcům právních přepisů informace k jejich práci, lze tedy považovat za splněnou. Zřídkavé přímé odpovědi Komisi lze nicméně chápat jako promeškanou příležitost poskytnout informace k její další práci, což cyklus zlepšování právní úpravy potenciálně oslabuje.

Většina nových iniciativ respektuje zásadu „nejprve hodnotit“

71

Posouzení dopadu ex ante by měla v souladu se zásadou Komise „nejprve hodnotit“ vycházet z předchozích hodnocení, a to i v případě souběžných hodnocení / posouzení dopadu (hodnocení, která se provádějí současně s posouzením dopadů). Generální sekretariát Komise stanovil tuto zásadu jako klíčový ukazatel výkonnosti s cílem, aby posouzením dopadů u významných legislativních iniciativ v 60 % předcházela hodnocení.

72

Ze vzorku 29 posouzení dopadů přijatých v letech 2014–2016 nebyla zásada „nejprve hodnotit“, kterou Komise stanovila v roce 2010, dodržena v šesti případech. To znamená, že tato posouzení dopadu neodkazují na předchozí přezkum ex post, ač proto není žádný zjevný důvod (viz rámeček 5). Uznáváme, že některá z nich byla zahájena ještě před tím, než se Komise v roce 2013 zavázala zásadu „nejprve hodnotit“ systematicky uplatňovat. Výbor pro kontrolu regulace ve výroční zprávě za rok 2016 konstatoval, že Komise dodržela zásadu „nejprve hodnotit“ u 50 % zkoumaných posouzení dopadu. Z nejnovějších údaje RSB vyplývá, že se situace zlepšila, neboť v roce 2017 zásadu „nejprve hodnotit“ respektovalo 75 % posouzení odpadu.

73

Souběžná hodnocení nebo posouzení dopadu mají dvě přirozená rizika. Zaprvé, riziko pro nezávislost procesu hodnocení ve vztahu k procesu posuzování dopadu. Zadruhé, riziko pro přidanou hodnotu hodnocení pro posouzení dopadu, pokud hodnocení není dokončeno včas. Ve vzorku přezkumů ex post provedených v období 2013–2016 je takových dokončených nebo probíhajících souběžných hodnocení či posouzení dopadu pět. U dvou dokončených hodnocení nebo posouzení dopadu měla otázka načasování významný dopad na hodnotu a užitečnost hodnocení.

74

Při pohledu na pracovní program Komise na rok 2017 vidíme, že 27 z 32 legislativních iniciativ vychází z přezkumů ex post. Ze zbývajících pěti případů se tři zabývaly novými legislativními oblastmi, a zásada „nejprve hodnotit“ se jich tedy netýkala. V jednom případě byla udělena výjimka odůvodněná tím, že značná část práce na hodnocení již byla provedena. V jiném případě nemohl přezkum ex post proběhnout, protože nebyly k dispozici dostatečné údaje.

Program REFIT není jasný

75

Program REFIT byl ustaven v roce 2012 a zajišťuje, aby právní přepisy EU byly „vhodné pro dané účely“. Po vydání pokynů pro zlepšování právní úpravy v roce 2015 spravovala Komise program REFIT odděleně. Při revizi v roce 2017 byl program REFIT začleněn do souboru nástrojů, i když v pracovním programu Komise byl stále prezentován jako samostatná iniciativa. Při auditu se zkoumala vhodnost programu REFIT a to, jak doplňuje agendu pro zlepšování právní úpravy.

76

Program REFIT se vyvinul z řady předchozích iniciativ a vychází z jejich práce a jeho cílem je systematičtější přístup ke snižování zátěže a správě legislativního acquis EU. Nakolik tyto dřívější iniciativy stále definují a formují program REFIT je nicméně nejasné, stejně jako jeho základní kritéria / kritéria pro vyloučení a očekávané výstupy. V dokumentu o aktuálním stavu programu REFIT z roku 2015 se hovoří o iniciativách „v oblasti zjednodušení“ prováděných mimo oblast působnosti programu REFIT, nikde ale není vysvětleno, čím se iniciativy tohoto programu liší od ostatních iniciativ. Stanovení jasné strategie programu REFIT se tím komplikuje.

77

Proces REFIT začíná „mapováním“, jehož účelem je „stanovit regulační oblasti a právní předpisy s největším potenciálem ke zjednodušení pravidel a snížení nákladů na regulaci pro podniky a občany, aniž by byly ohroženy cíle veřejné politiky“⁴¹. Zmapování situace bylo pro jednotlivá GŘ velmi cenné, neboť podpořilo změny a zlepšilo správu různých procesů regulace legislativního cyklu v rámci generálních ředitelství. Mapy acquis vypracované generálními ředitelstvími poskytují velké množství informací o legislativním acquis jednotlivých generálních ředitelství, včetně všech povinností v oblasti přezkumů ex post, jakož i přezkumů konkrétních právních předpisů provedených ex post z vlastního podnětu.

78

Vzhledem k tomu, že neexistují kritéria, podle nichž by bylo možné hodnocení klasifikovat jako hodnocení v rámci programu REFIT či mimo tento rámec, lze na REFIT nahlížet spíše jako na označení pro přezkumy ex post než na označení případných podstatných rozdílů ve vstupech, procesech, postupech nebo výstupech. Všechna generální ředitelství ve vzorku zdůraznila, že s hodnoceními v rámci programu REFIT se nenakládá odlišně od hodnocení mimo tento rámec. Podle pokynů z roku 2015 měl všechna hodnocení REFIT přezkoumat výbor RSB; zda se jednalo o hodnocení REFIT, nicméně nebylo kritériem, který by výbor RSB při výběru hodnocení k podrobné kontrole používal.

79

Soubor nástrojů z roku 2017 uvádí, že již není třeba chápat hodnocení a kontroly účelnosti jako aktivity v rámci programu REFIT. Současně uvádí, že každá nová iniciativa měnící stávající právní předpis je automaticky iniciativou programu REFIT, není-li uvedeno jinak. Tento zjevný rozpor mezi klasifikací hodnocení a iniciativ v rámci programu REFIT by neumožňoval formálně určit řetězec činností REFIT v rámci cyklu tvorby politik. Zrušení a přepracovaná znění právních předpisů se někdy (v letech 2014 a 2015) zahrnují do přílohy REFIT pracovního programu Komise a někdy ne (v letech 2016 a 2017). Přílohy REFIT pracovního programu Komise z let 2015 a 2016 směšují legislativní a nelegislativní opatření.

80

Ve své výroční zprávě za rok 2016 výbor RSB uvedl, že uplatňovat zásady programu REFIT při posuzování jednotlivých posouzení dopadů a hodnocení je obtížné.

81

Komunikace s externími zúčastněnými stranami v záležitostech týkajících se programu REFIT je nedostatečná. Ve své současné podobě není srovnávací přehled platformy REFIT pro rok 2017 uživatelsky vstřícný a výsledky programu nelze snadno uchopit. Vzhledem k nedávnému vývoji programu REFIT a jeho postupnému splývání se standardními postupy legislativního cyklu, je srovnávací přehled ve své stávající podobě problematický.

Závěry a doporučení

82

Přezkum ex post je důležitou součástí cyklu tvorby politik EU, protože přispívá k cyklu zlepšování právní úpravy. V roce 2015 Komise v návaznosti na stávající praxi zahájila agendu zlepšování právní úpravy a vydala příslušné pokyny a nástroje.

83

Celkově jsme dospěli k závěru, že stávající systém Komise pro přezkum ex post vychází ze srovnání se situací ve většině členských států dobře. Komise jako celek má dobře koncipovaný systém hodnocení a kontrol účelnosti, které jsou dobře řízeny a jejichž řízení kvality je dobré, což účinně přispívá k cyklu zlepšování právní úpravy.

84

Zjistili jsme nicméně určité nedostatky. Hlavní zjištěné nedostatky se týkají neexistence společných definic ustanovení o přezkumu, nejasného zacházení s jinými přezkumy ex post než s hodnoceními nebo kontrolami účelnosti a nedostatečné jasnosti programu REFIT.

Používání ustanovení o přezkumu a monitorování je rozšířeno, ale chybí společné pokyny

85

Přestože neexistují společné interinstitucionální definice a pokyny, jsou ustanovení o přezkumu široce používána v právních předpisech EU a jejich výskyt v přijímaných legislativních textech se v posledních letech zvýšil. V několika případech, kdy ustanovení o přezkumu nebyla v návrhu Komise uvedena, byla doplněna během legislativního procesu. I když interinstitucionální dohoda není závazná, domníváme se, že se jedná o pozitivní krok směrem k systematičtějšímu přístupu k přepracování právních předpisů (viz body 24–30).

86

Obsah ustanovení o přezkumu není nicméně vždy jasný, zejména pokud jde o určení požadovaných výstupů a stanovení toho, kdy by se měl přezkum ex post provádět (viz body 31–34).

87

Používání ustanovení o monitorování, z nichž vyplývá nutnost shromažďovat údaje z členských států, není tak rozšířeno jako využívání ustanovení o přezkumu, přestože jsou pro kvalitu přezkumů ex post relevantní (viz body 35–40.)

Doporučení 1 – Posílit interinstitucionální dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů

1. Komise by měla ve spolupráci s Evropským parlamentem a Radou v rámci stávající interinstitucionální dohody vypracovat interinstitucionální příručku pro ustanovení o přezkumu a monitorování, která by obsahovala:
   • taxonomii možných výstupů / přezkumů ex post, již lze požadovat,
   • pokyny k orientačnímu načasování pro každý typ přezkumu ex post,
   • pokyny k návrhu ustanovení o monitorování pro orgány a instituce EU i členské státy.
2. Komise by měla navrhnout, aby Evropský parlament a Rada, v souladu s článkem 295 SFEU, rozhodly o právní formě a prostředcích, které posílí závazný charakter případné budoucí interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů, aby se maximalizovaly její praktické účinky.

Termín pro splnění doporučení: prosinec 2019.

Nejednotné provádění a řízení kvality přezkumů ex post

88

Obecně se hodnocení provádějí v souladu s požadavky právních předpisů a osvědčených postupů vymezených v pokynech pro zlepšování právní úpravy. Zjistili jsme však několik nedostatků.

89

Do roku 2017 se pokyny nevztahovaly na jiné přezkumy ex post než hodnocení. Tyto přezkumy se proto prováděly velmi různě a neřídily se standardizovanými postupy, a to navzdory skutečnosti, že mohly někdy obsahovat důležité hodnotící prvky nebo být samy důležitými milníky v rámci cyklu zlepšování právní úpravy (viz body 42–45).

90

Jasně vysvětlená metodika přispívá k pochopení i k legitimitě a kvalitě přezkumů ex post. Ačkoli zvolená metodika je obvykle nastíněna, uvedené informace nejsou natolik podrobné, aby umožnily dostatečné porozumět jejím silným a slabým stránkám (viz body 49–50).

91

Nedostupnost údajů je jedním z hlavních problémů, protože brání provádění řádných přezkumů ex post založených na důkazech. I když s určitými datovými omezeními je u složitých otázek týkajících se celé EU vždy nutno počítat, je důležité vyvinout maximální úsilí a tyto problémy minimalizovat. Je důležité, aby tato omezení byla vždy v přezkumech ex post přiznána, aby si tvůrci právních předpisů i zainteresované strany byli vědomi spolehlivosti a váhy závěrů přezkumů ex post (viz body 51–56).

92

Řízení kvality pro hodnocení a jejich podpůrné studie bylo standardizováno pomocí meziútvarových pracovních skupin a kontrolních seznamů pro řízení kvality. Hodnocení jsou nyní systematicky součástí standardizovaného pracovního dokumentu útvarů Komise. Pokud jde o jiné přezkumy ex post než hodnocení, je situace méně příznivá. Hodnoticí prvky v současné době mají i některé jiné přezkumy ex post než hodnocení. Mandát RSB nicméně nepředpokládá, že by se jimi výbor zabýval, a to ani když mají silný hodnoticí rozměr (viz body 57–62).

Doporučení 2 – Lépe zajistit kvalitu přezkumů ex post definováním minimálních norem řízení kvality pro všechny přezkum ex post

1. Komise by měla stanovit soubor minimálních norem kvality pro jiné přezkumy ex post než hodnocení, aby se zajistila jejich kvalita ve všech útvarech Komise.
2. Komise by měla poskytnout výboru RSB jako nezávislému hodnotiteli právo kontrolovat jiné přezkumy ex post než hodnocení.
3. Komise by měla do svých minimálních norem kvality pro přezkumy ex post s hodnoticím prvkem začlenit povinnost uvádět podrobný popis použité metodiky (tj. nástrojů pro sběr a analýzu údajů), zdůvodnění jejich výběru a omezení.

Termín pro splnění doporučení: prosinec 2019.

Doporučení 3 – Provést analýzu nedostatků ve sběru a správě dat

Komise by měla na příslušné úrovni provést rozdílovou analýzu svých nedostatků v oblasti generování, shromažďování a (opětovném) využívání údajů nutných pro řádné přezkumy ex post založené na důkazech, a zavést odpovídající opatření vhodná pro danou situaci.

Termín pro splnění doporučení: červen 2019.

Přezkumy ex post byly obecně veřejnosti k dispozici, efekty byly zřejmé, ale ne vždy se využívaly při posouzeních dopadu ex ante

93

Prakticky všechny přezkumy ex post jsou veřejně dostupné a přístupné. V průběhu let se srozumitelnost zpráv Komise zvýšila a jejich valná většina uvádí jasné závěry a další kroky (viz body 64–68).

94

Odpovědnost za kvalitu právních předpisů nesou všechny tři orgány, které se podílejí na legislativním procesu. Zprávy Komise o provedených přezkumech ex post se systematicky zasílají spolutvůrcům právních předpisů, ale jen zřídkakdy následuje přímá reakce vůči Komisi. Spolutvůrci právních předpisů mohou nicméně využívat přezkumy ex post v rámci širšího cyklu tvorby politik, pokud je předmět přezkumu ex post tématem legislativních reforem nebo novelizace (viz body 69–70).

95

Přestože v nedávné době se situace zlepšila, zásada „nejprve hodnotit“ se stále asi ve čtvrtině případů nedodržuje. Pokud se hodnocení a posouzení dopadů provádí souběžně, vznikají pochybnosti o nezávislosti obou procesů a účinném posouzení závěrů hodnocení (viz body 71–74).

Doporučení 4 – Zajistit dodržování zásady „nejprve hodnotit“

1. Komise by měla zajistit, aby se při změnách stávajících právních předpisů zásada „nejprve hodnotit“ systematicky uplatňovala. Neměla by tedy potvrzovat platnost návrhu, jehož posouzení dopadu nevychází z předchozího hodnocení.
2. Výbor RSB by měl účinnému uplatňování této zásady věnovat náležitou pozornost. Měl by každoročně zveřejňovat seznam těch posouzení dopadu, která se zásadou „nejprve hodnotit“ neřídí.

Termín pro splnění doporučení: prosinec 2018.

Program REFIT není jasný

96

Program REFIT podpořil mentalitu zlepšování právní úpravy v celé Komisi s cílem zlepšit kvalitu právních předpisů. Jeho logika je však nejasná, stejně jako kritéria, podle nichž byly jednotlivé iniciativy označovány jako iniciativy programu REFIT. Soubor nástrojů zároveň prezentuje REFIT jako zvláštní program. Vyvstávají tak otázky týkající se jeho stávající povahy (viz body 75–81).

Doporučení 5 – Začlenit REFIT do cyklu pro zlepšování právní úpravy

Komise by měla vyjasnit koncepci programu REFIT a standardizovat jeho prezentaci a uplatňování, aby nevytvářela dojem, že program REFIT je nějakým způsobem oddělen od standardního cyklu pro zlepšování právní úpravy.

Termín pro splnění doporučení: prosinec 2018.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. května 2018.

Odpovědi Parlamentu

VII

V Evropském parlamentu berou příslušné výbory na vědomí přezkumy Komise ex-post a související zprávy. Každý výbor má zaveden vnitřní postup, během něhož je přijato rozhodnutí, zda a jak na ně reagovat, obvykle na úrovni koordinátorů (se zástupci každé politické skupiny v každém výboru).

V rámci Evropského parlamentu může reakce na tyto dokumenty Komise probíhat mimo jiné ve formě diskuse na schůzi koordinátorů, jako součást strukturovaného dialogu výboru s příslušným komisařem, jako součást rozpravy při projednávání nových legislativních návrhů a hlasování o případných změnách, nebo prostřednictvím zprávy o provádění některé z unijních politik, právních předpisů, či programu výdajů, nebo může představovat důležitý základ pro slyšení či seminář pořádané příslušným výborem.

Přezkumy / zprávami Evropské komise ex-post se taktéž zabývají příslušné služby, tj. generální ředitelství pro parlamentní výzkumné služby, generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie a generální ředitelství pro vnější politiky Unie při poskytování rešerše informací poslancům. Tyto informace jsou obecně přístupné veřejnosti na internetových stránkách Evropského parlamentu (EP Think Tank).

25

Zavedení těchto pokynů v Evropském parlamentu by muselo poslancům ponechat volnost politické volby, aby mohli svobodně vykonávat svůj mandát.

26

Evropský parlament zahájil práci na komplexním aktualizačním seznamu (Rolling Checklist), jelikož takové informace dosud neexistovaly, alespoň ve formě, kterou by měl Parlament k dispozici. Tento veřejně dostupný dokument používají především sekretariáty výborů, aby informovaly své členy o tom, jak případně uspořádat činnost výboru během omezené doby, která je v rámci schůze k dispozici.

35

V kontextu monitorování provádění právních předpisů EU ve vnitrostátních právních předpisech podepsaly Evropský parlament, Rada a Komise dne 27. října 2011 společné politické prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise o informativních dokumentech (Úř. věst. C 369/15 ze dne 17. prosince 2011) a společné politické prohlášení členských států a Komise ze dne 28. září 2011 o informativních dokumentech (Úř. věst. C 369/14 ze dne 17. prosince 2011).

Aby bylo možno sledovat provádění a uplatňování právních předpisů, je také nezbytné získat informace o provedení právních předpisů EU ve vnitrostátních právních předpisech. Na základě výše uvedených společných politických prohlášení by měly být tyto informace poskytovány členskými státy Komisi. Tyto údaje budou rovněž užitečné Parlamentu, jelikož má jakožto spolutvůrce právních předpisů zájem vědět, zda jsou právní předpisy EU ve vnitrostátních právních předpisech řádně provedeny, aby se mohly vyvíjet jejich zamýšlené účinky. Zmíněné informace mohou rovněž poskytnout představu o tom, kdy se členské státy případně při provádění odchýlily mimo rámec toho, co vyžadují právní předpisy EU.

70

V Evropském parlamentu berou příslušné výbory na vědomí přezkumy Komise ex-post a související zprávy. Každý výbor má zaveden vnitřní postup, během něhož je přijato rozhodnutí, zda a jak na ně reagovat, obvykle na úrovni koordinátorů (se zástupci každé politické skupiny v každém výboru).

V rámci Evropského parlamentu může reakce na tyto dokumenty Komise probíhat mimo jiné ve formě diskuse na schůzi koordinátorů, jako součást strukturovaného dialogu výboru s příslušným komisařem, jako součást rozpravy při projednávání nových legislativních návrhů a hlasování o případných změnách, nebo prostřednictvím zprávy o provádění některé z unijních politik, právních předpisů, či programu výdajů, nebo může představovat důležitý základ pro slyšení či seminář pořádané příslušným výborem.

Přezkumy / zprávami Evropské komise ex-post se taktéž zabývají příslušné služby, tj. generální ředitelství pro parlamentní výzkumné služby, generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie a generální ředitelství pro vnější politiky Unie při poskytování rešerše informací poslancům. Tyto informace jsou obecně přístupné veřejnosti na internetových stránkách Evropského parlamentu (EP Think Tank).

Doporučení 1 a) Nejprve je třeba samozřejmě projednat potřebu a proveditelnost tohoto doporučení na politické úrovni mezi třemi zúčastněnými orgány.

94

Podle politických priorit výborů Evropského parlamentu budou zprávy Komise o přezkumech ex-post rozhodně vzaty v potaz, a to buď při přípravě předkládaných legislativních návrhů v době jejich předložení či jindy během legislativního procesu, případně i v postupech v rámci výboru. Viz rovněž odpověď na body VII a 70.

Odpovědi Rady

Klaus-Heiner LEHNE
předseda Evropského účetního dvora
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Lucemburk

Vážený pane předsedo,

Předmět: Předběžné připomínky Evropského účetního dvora – „Přezkum právních předpisů EU ex post: dobře nastavený, ale neúplný systém“

rád bych Vám poděkoval za dopis ze dne 17. ledna 2018 adresovaný předsedkyni Rady pro obecné záležitosti Ekaterině ZACHARIEVOVÉ, v němž jste sdělil předběžné připomínky Evropského účetního dvora, pokud jde o „Přezkum právních předpisů EU ex post: dobře nastavený, ale neúplný systém“.

V souladu s čl. 163 odst. 1 druhým pododstavcem finančního nařízení byla dopisem generálního sekretariátu Rady ze dne 14. února 2018 adresovaným Účetnímu dvoru pozastavena šestitýdenní lhůta pro odpověď Rady, neboť bylo třeba, aby pro dokončení své odpovědi Rada získala zpětnou vazbu od členských států.

K bodům a doporučením, jež se jí týkají, by Rada chtěla uvést následující reakce.

K bodům 25 a 28:

Rada je plně odhodlána provádět interinstitucionální dohodu ze dne 13. dubna 2016 o zdokonalení tvorby právních předpisů, kde v bodech 20 až 24 všechny tři orgány náležitě uznávají význam zpětného hodnocení právních předpisů. V této souvislosti všechny tři orgány potvrdily, že je důležité, aby byla jejich práce hodnotící výsledky právních předpisů Unie organizována s důrazem na maximální důslednost a soudržnost. V bodě 23 interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů rovněž souhlasily s tím, že budou „soustavně zvažovat používání ustanovení o přezkumu v právních předpisech“.

Podle bodu 24 interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů se všechny tři orgány zavázaly, že „se navzájem včas informují, než přijmou nebo zrevidují své pokyny“. Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů však žádnou povinnost vydávat pokyny nestanoví. Výsada předkládat legislativní návrhy, a tudíž navrhovat ustanovení o monitorování a přezkumu, přísluší Komisi. A jak je v předběžných připomínkách uvedeno, Komise své vlastní pokyny ohledně právních ustanovení o monitorování a hodnocení přijala.

Vzhledem k výše uvedenému má Rada za to, že vydávat pokyny k redakci ustanovení o monitorování a přezkumu ani zaujímat k přítomnosti či obsahu ustanovení o přezkumu v právních předpisech EU obecný postoj není v současnosti nezbytné. Rovněž je třeba připomenout, že ustanovení o přezkumu musí spolunormotvůrci posuzovat na základě specifických potřeb každého právního předpisu. V souvislosti s těmito záležitostmi se bude Rada závěrečnou zprávou a doporučeními Účetního dvora pečlivě zabývat a vezme přitom v úvahu všechny relevantní skutečnosti.

Pokud jde o právní účinky interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů, naznačuje výraz „dohoda“ společné akceptování určitých ustanovení a úmysl je dodržovat. Podle článku 295 SFEU je účelem interinstitucionální dohody upravovat způsoby spolupráce dotčených tří orgánů. Právní účinky má interinstitucionální dohoda bez ohledu na to, zda jsou její ustanovení označena za „závazná“, či nikoli. Závaznost interinstitucionální dohody se určuje s ohledem na záměr jejích autorů, který je třeba vyvodit z obsahu a znění textu a na základě analýzy jednotlivých ustanovení.

K bodu 45:

Rada zdůrazňuje, že podle článku 17 SEU Komise „pod kontrolou Soudního dvora (…) dohlíží na uplatňování práva Unie“. Monitorování a vyhodnocování toho, jak je právo EU prováděno, je tedy především úkolem Komise.

K nadpisu bodů 69–70 a k bodu 70:

Rada opakuje, že přezkumům prováděným ex post Komisí přikládá velký význam. Má však za to, že nadpis bodů 69–70 („Evropský parlament a Rada reagují na přezkumy ex post přímo jen zřídkakdy“) může být zavádějící. To, že určitá zpráva není v Radě nebo jejích přípravných orgánech projednána jako taková, neznamená, že není náležitě zohledněna v legislativním procesu, zejména při přípravě postojů členských států na vnitrostátní úrovni. Zprávy Komise mohou spolunormotvůrci brát v úvahu a využívat v pozdější fázi nebo v jiném kontextu.

K doporučení 1: posílit interinstitucionální dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů

Doporučení 1 písm. a): „Komise by měla ve spolupráci s Evropským parlamentem a Radou v rámci stávající interinstitucionální dohody vypracovat interinstitucionální příručku pro ustanovení o přezkumu a monitorování, která by obsahovala:

• taxonomii možných výstupů / přezkumů ex post, již lze požadovat,
• pokyny k orientačnímu načasování pro každý typ přezkumu ex post,
• pokyny k návrhu ustanovení o monitorování na úrovni orgánů či institucí EU i členských států.“

Vedle vyjádření uvedených k bodu 25 by Rada chtěla zdůraznit, že vypracování interinstitucionální příručky pro ustanovení o přezkumu a monitorování není v interinstitucionální dohodě o zdokonalení tvorby právních předpisů stanoveno.

Rada tudíž může s doporučením 1 písm. a) souhlasit částečně, a to v rozsahu, v jakém se týká úlohy Komise.

Doporučení 1 písm. b): „Komise by měla navrhnout, aby Evropský parlament a Rada rozhodly o právní formě a prostředcích, které posílí závazný charakter případné budoucí interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů, aby se maximalizovaly její praktické účinky.“

Rada by chtěla poukázat na to, že podle článku 295 SFEU bude muset být případná budoucí interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů dojednána mezi všemi dotčenými orgány, tj. Evropským parlamentem, Radou a Komisí. Rozhodnutí, zda závaznost případné budoucí interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů posílit, by tudíž bylo na všech třech orgánech.

Z hlediska věcného má Rada za to, že interinstitucionální dohoda ze dne 13. dubna 2016 o zdokonalení tvorby právních předpisů je přizpůsobena svému účelu a že v současnosti není třeba uzavírat novou interinstitucionální dohodu k posílení jejích praktických účinků.

Rada tudíž může s doporučením 1 písm. b) souhlasit částečně, a to v rozsahu, v jakém odkazuje na článek 295 SFEU.

Věřím, že Vám tato odpověď pomůže zprávu Účetního dvora dokončit. Rád bych zdůraznil, že touto odpovědí není dotčeno posouzení závěrečné zprávy a doporučení Účetního dvora Radou. Se zájmem budu očekávat konečnou verzi zprávy.

S úctou,

D. TZANTCHEV

Společné odpovědi Komise a Výboru pro kontrolu regulace

Shrnutí

VI

Od roku 2017 pokyny pro zlepšování právní úpravy v nástroji č. 42 jednoznačně uvádějí a stručně definují průběžné zprávy, jež lze použít jako vstupy pro hodnocení. Nástroj č. 43 obsahuje kolonku č. 3 týkající se „činností, jež nemusí být nutně vyhodnoceny standardním způsobem“. Pokyny objasňují, že ačkoliv tahová činnost obvykle nepředstavuje hodnocení, „měly by se při ní obecně uplatňovat koncepce a zásady hodnocení“, a že je třeba tak činit přiměřeně. Pokud existují pochybnosti ohledně způsobu zacházení s těmito zprávami, měly by útvary Komise projednat konkrétní případ s generálním sekretariátem.

VIII

Komise podotýká, že program REFIT prošel od svého zavedení v roce 2012 vývojem a jeho oblast působnosti se postupně rozšiřovala tak, aby podpořil a zviditelnil snahu Komise odhalovat a využívat příležitosti k zjednodušení pravidel a snížení nákladů na regulaci pro podniky a občany, aniž by byly ohroženy cíle veřejné politiky.

Program REFIT začal mapováním s cílem určit oblasti regulace a právní předpisy, které k tomu mají největší potenciál. V těchto oblastech byla tudíž zahájena hodnocení a kontroly účelnosti „REFIT“ za účelem předložení politických návrhů.

V roce 2015 byl program REFIT posílen vytvořením platformy REFIT, která má napomoci při určování těchto případů. V pracovním programu Komise na rok 2017 bylo na základě dosavadních zkušeností oznámeno, že by u veškerých revizí stávajících právních předpisů mělo být přezkoumáno, zda je právní předpis vhodný pro daný účel, a měl by být posouzen prostor pro zjednodušení a snížení nákladů. Tento přístup je objasněn rovněž ve sdělení z října 2017 nazvaném „Lepší řešení v zájmu dosažení lepších výsledků“¹ a v revidovaných pokynech pro zlepšování právní úpravy z července 2017 (nástroj č. 2).

Komise se domnívá, že při revizi v roce 2017 byl objasněn smysl programu REFIT a jeho oblast působnosti byla přirozeně rozšířena. Domnívá se, že program i nadále prokazuje přidanou hodnotu, a to i tím, že zdůrazňuje význam, jaký má posouzení příležitostí ke zjednodušení a snížení zátěže ve fázi navrhování politiky, zviditelňuje práci Komise na zjednodušení regulace a snížení zátěže a usnadňuje monitorování dopadů ve fázích přijímání právních předpisů a jejich provádění.

Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů potvrzuje význam, který všechny tři orgány programu REFIT přikládají.

Úvod

04

Komise pokládá za důležité další prvky bodů 22 a 23 interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů, jako je:

• zamezení nadměrné regulaci a administrativní zátěži, zejména pro členské státy a
• zohlednění času, který je zapotřebí k provádění a ke shromažďování důkazů o výsledcích a dopadech.

05

Komise zdůrazňuje, že se přezkumy ex post provádějí za různým účelem, a jsou proto často přizpůsobeny zvláštnostem daných právních předpisů. Kromě vymezení hodnocení obsahují pokyny pro zlepšování právní úpravy (nástroj č. 42) rovněž definici zpráv o provedení ve vnitrostátním právu, zpráv o provádění a monitorovacích zpráv a nástroj č. 43 obsahuje pokyny k jejich provádění.

Připomínky

40

Pracovní skupina pro monitorování a kvantifikaci se sešla sedmkrát. K jejím dosavadním výstupům patří 15 prezentací o osvědčených postupech a nástrojích pro 12 generálních ředitelství a podkladové dokumenty. Tyto výstupy jsou k dispozici ve sdíleném pracovním prostoru na podporu výměny osvědčených postupů mezi jednotlivými generálními ředitelstvími a k šíření poznatků širší cílové skupině, která se o hodnocení zajímá.

44

Od roku 2017 se pokyny pro zlepšování právní úpravy vztahují na jiné přezkumy než hodnocení. V nástroji č. 42 jsou jednoznačně uvedeny průběžné zprávy, jež mohou představovat vstupy pro hodnocení, a jejich stručná definice. Existují tři druhy takovýchto zpráv: zprávy o provedení ve vnitrostátním právu / dodržování právních předpisů, zprávy o provádění a monitorovací zprávy. Jak je objasněno v nástroji č. 43, v rámci ostatních činností, včetně „účinnosti v počáteční fázi provádění zásahu, kdy nejsou dosud k dispozici informace o dlouhodobějších změnách (výsledcích a dopadech)“, by se však měly obecně uplatňovat koncepce a zásady hodnocení.

Vzhledem k rozmanitým situacím, jimiž se jednotlivé přezkumy zabývají, je nutno pokyny a soubor nástrojů uplatňovat přiměřeně. Na stejné zásadě proporcionality je založeno řízení kvality, jež je zajištěno ve dvou fázích:

• jsou-li podpůrné studie provedeny externími poradci, je jejich zpráva předmětem kvalitativního posouzení především ze strany samotného generálního ředitelství nebo v rámci meziútvarové skupiny, pokud byla zřízena,
• během meziútvarových konzultací, jež jsou povinné u všech zpráv, které Komise předkládá ostatním orgánům, se dotyčné útvary vyjadřují ke kvalitě a náplni přezkumů ex post.

Pokyny objasňují, že ačkoliv tato činnost obvykle nepředstavuje hodnocení, „měly by se při ní obecně uplatňovat koncepce a zásady hodnocení“, a že je třeba tak činit přiměřeně. Pokud existují pochybnosti ohledně způsobu zacházení s těmito zprávami, měly by útvary Komise projednat konkrétní případ s generálním sekretariátem. Rovněž vnitřní mechanismy řízení kvality by měly dostupné zdroje využívat přiměřeně.

47

Komise bere na vědomí připomínku EÚD týkající se nutnosti vysvětlit formálněji zpoždění zaznamenaná spolunormotvůrci. Zdůrazňuje, že kromě důvodů, jež EÚD uvádí v bodě 48, lze zpoždění často vysvětlit prodlevami v provedení ve vnitrostátním právu ze strany členských států (což vede například ke zpoždění posouzení souladu), opožděným prováděním a/nebo podáváním zpráv členskými státy.

56

Komise zdůrazňuje, že soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy jednoznačně uvádí, že v pracovních dokumentech útvarů Komise musí být na konci hodnocení jasně shrnuty veškeré případné nedostatky v údajích, jimiž byly závěry a spolehlivost výsledků podloženy. Pokyny pro zlepšování právní úpravy rovněž stanoví, že v hodnotících zprávách musí být jasně vysvětlena jakákoli omezení týkající se použitých dokladů a uplatněné metodiky, a to především z hlediska toho, do jaké míry skutečně dokládají učiněné závěry. Při revizi pokynů / souboru nástrojů pro zdokonalování právní úpravy v roce 2017, jež by měla vést k dalšímu zlepšení, byla tomuto kritériu dána větší váha.

57

Viz odpověď Komise k bodu 44.

62

Komise se nedomnívá, že by úloha, kterou předseda Výboru pro kontrolu regulace hraje v rámci platformy REFIT, či neexistence zvláštního sekretariátu, který by byl hierarchicky oddělen od generálního sekretariátu Komise, mohly ohrozit nezávislost porad výboru. Ta je zaručena mimo jiné procesem rokování ve výboru, který je stanoven v jednacím řádu výboru. Komise si rovněž není vědoma toho, že by se některé z těchto dvou rizik projevilo, a nesdílí obavu, že se jedná o skutečná rizika.

Připomínka Výboru pro kontrolu regulace:

Výbor pro kontrolu regulace je funkčně (ne-li administrativně) nezávislý rovněž de iure, jak je uvedeno v rozhodnutí předsedy Evropské komise o zřízení nezávislého Výboru pro kontrolu regulace (C(2015) 3263). EÚD uvádí s ohledem na nezávislost výboru dvě možná rizika:

• V souvislosti se skupinou zúčastněných stran v rámci platformy REFIT: účast předsedy Výboru pro kontrolu regulace jako střídajícího se předsedy (který nahrazuje prvního místopředsedu) neohrožuje nezávislost výboru. Úloha předsedy spočívá především v moderování diskusí. Předseda Výboru pro kontrolu regulace se nepodílí na opatřeních přijatých v návaznosti na stanoviska platformy REFIT: za tuto činnost, která souvisí úžeji s politikou, odpovídá generální sekretariát.
• Skutečnost, že předseda Výboru pro kontrolu regulace předsedá zasedáním platformy REFIT, mu mimoto umožňuje, aby byl přímo informován o reprezentativních názorech zúčastněných stran a o obavách s ohledem na příslušné soubory. Tento organizovaný kontakt se zúčastněnými stranami zamezuje častým, individuálním a případně nevyváženým kontaktům mezi členy Výboru pro kontrolu regulace a zúčastněnými stranami, což by vnímanou nezávislost výboru ohrožovalo více.

Neexistence zvláštního sekretariátu Výboru pro kontrolu regulace nepředstavuje přímé ohrožení nezávislosti výboru, jelikož výbor plně odpovídá za svou práci.

72

Co se týká posouzení dopadů, s ohledem na něž EÚD usuzuje, že nebyla dodržena zásada „nejprve hodnotit“, situace je následující:

• K posouzení dopadů SWD(2014) 127 připojenému ke druhé směrnici o právech akcionářů (směrnice (EU) 2017/828) byly přiloženy výstupy hodnocení, jež měly mimo jiné formu dvou zelených knih a dvou externích studií².
• Ostatní čtyři posouzení dopadů byla provedena v období, kdy Komise přístup založený na zásadě „nejprve hodnotit“ (viz sdělení KOM(2010) 543 ze dne 8. října 2010) dosud zaváděla, a samostatná hodnocení před posouzením dopadů ještě v zásadě nebyla povinná.

Rámeček 5 – Nedodržování zásady „napřed hodnotit“: příklad testu schvalování emisí vozidla

Druhý odstavec: Kontrola účelnosti (2013)466 poskytla analýzu, která byla použita při přípravě legislativního návrhu týkajícího se nového rámcového nařízení o schválení typu vozidla. Zásada „nejprve hodnotit“ byla tudíž dodržena.

V posouzení dopadů SWD(2014) 33 bylo navrženo šest technických změn právních předpisů o emisích znečišťujících látek, na něž se kontrola účelnosti nevztahovala. Pokud jde o otázku metody měření, Komise iniciovala již od roku 2011 práci (viz prohlášení JRC během slyšení výboru EMIS Evropského parlamentu dne 16. 4. 2016), která vedla ke třem nařízením Komise, jež byla přijata mezi roky 2015–2016.

Posouzení dopadů SWD(2014) 33 obsahuje hodnotící posouzení v oddíle o definici problému, což byl běžný postup před sdělením COM(2013) 686, jak je objasněno v bodě 72.

Třetí odstavec: Komise podotýká, že tento odkaz není relevantní, jelikož se aféra dieselgate týká manipulace s výsledky testů ze strany výrobců vozidel s nezákonnými odpojovacími zařízeními. Pro přísnost testů nebo jejich reprezentativnost, pokud jde o skutečné provozní podmínky, nemá žádný význam.

73

Komise uvádí, že neexistuje přesvědčivý důvod ani důkazy, pokud jde o to, že by provádění souběžných posouzení dopadů a hodnocení mělo vyvolávat pochybnosti o nezávislosti jednotlivých procesů. Mandát oba procesy jednoznačně odděluje a obsahuje požadavky na uvážení všech příslušných závěrů v posouzení dopadů. Souběžná hodnocení / posouzení dopadů se provádějí kvůli časovému omezení v případech, kdy je nelze provést postupně.

Komise zdůrazňuje, že možnost provést souběžná hodnocení / posouzení dopadů v případě časového omezení zajišťuje, aby bylo hodnocení provedeno včas a mohlo být použito jako zdroj informací při přijímání politických rozhodnutí. Hlavním problémem je zajistit v omezeném časovém rámci celkovou kvalitu tohoto procesu.

75

Komise se domnívá, že ačkoliv se program REFIT v průběhu času vyvíjel, jeho povaha je nyní jasná. Program nabízí komplexní rámec pro zvyšování účelnosti a účinnosti právních předpisů EU, je plně začleněn do rozhodovacího cyklu Komise a využívá intenzivní spolupráci se zúčastněnými stranami.

Program REFIT je nedílnou součástí ročního pracovního programu Komise. Od roku 2017 je začleněn do rozhodovacího procesu Komise a vztahuje se na všechny iniciativy Komise týkající se revize stávajících právních předpisů EU.

76

Komise se domnívá, že program REFIT má jednoznačný a náležitě vymezený profil jako horizontální program Komise pro zjednodušení regulace a snížení zátěže. Do programu REFIT byly plně začleněny dřívější programy. Od roku 2017 jsou všechny revize a hodnocení právních předpisů považovány za REFIT.

78

V roce 2017 Komise v aktualizovaném souboru nástrojů pro zdokonalování právní úpravy objasnila, že všechna hodnocení a kontroly účelnosti považuje za REFIT, jelikož posuzují účinnost práva EU a mohou vést k revizím právních předpisů v zájmu zvýšení účelnosti a účinnosti regulace.

79

Komise připouští, že by nástroj č. 2 v pokynech mohl být v tomto ohledu jasnější. Od roku 2017 je v souboru nástrojů jednoznačně uvedeno, že „všechny iniciativy ke změně stávajících právních předpisů jsou … zahrnuty do programu REFIT …“. Je rovněž jasné, že „všechna hodnocení a kontroly účelnosti přispívají k programu REFIT“. K určité nejasnosti vede zbývající část této věty, kde se uvádí, že „není nutné připojit ke každému jednotlivému hodnocení či kontrole účelnosti označení REFIT“, jelikož všechna hodnocení a kontroly účelnosti představují z podstaty věci REFIT.

Ve srovnávacím přehledu programu REFIT³ jsou zahrnuta hodnocení i legislativní iniciativy, aby byl vidět řetězec činností REFIT v rámci cyklu tvorby politik.

81

Komise se nedomnívá, že komunikace týkající se programu REFIT je nedostatečná. Komunikace s externími zúčastněnými stranami v záležitostech týkajících se programu REFIT je problematická kvůli jeho složitosti a problémům při odhadování jeho výsledků z kvantitativního hlediska. Komise však vyvinula značné úsilí, aby zajistila, že bude srovnávací přehled programu REFIT v digitálním vydání z října 2017 uživatelsky přívětivější. Srovnávací přehled uvádí současný stav provádění všech iniciativ v rámci programu REFIT a obsahuje informace týkající se kvalitativních a kvantitativních výsledků podle priorit politiky.

Ve srovnávacím přehledu programu REFIT v roce 2018 bude připojen přímý odkaz na internetovou stránku „Lighten the Load“ („Snižme zátěž“) s formulářem pro zpětnou vazbu zúčastněných stran.

Závěry a doporučení

84

Komise se domnívá, že program REFIT představuje komplexní rámec pro zvyšování účelnosti a účinnosti právních předpisů EU. Je plně začleněn do rozhodovacího cyklu Komise a využívá intenzivní spolupráci se zúčastněnými stranami.

85

Komise uznává, že navzdory existenci interinstitucionální dohody neexistují společné pokyny pro všechny tři orgány, jak ustanovení o monitorování a přezkumu v přezkumech ex post formulovat.

86

Komise je připravena jednat se spolunormotvůrci o tom, jak co nejlépe vyřešit neexistenci společných definic a současně zachovat její právo podnětu. Komise však zdůrazňuje, že potřeby týkající se monitorování a hodnocení jsou často specifické pro dotyčný právní předpis a případné společné definice by toto musely vzít v úvahu.

87

Komise podotýká, že by v souladu s interinstitucionální dohodou o zdokonalení tvorby právních předpisů měly být požadavky týkající se monitorování a hodnocení v příslušných případech zahrnuty v právních předpisech, aniž by došlo k nadměrné regulaci a administrativní zátěži, zejména pro členské státy, a zátěž uložená zúčastněným stranám a malým a středním podnikům v souvislosti s povinným podáváním zpráv by měla být přiměřená.

Doporučení 1 – Posílit interinstitucionální dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů

a)

Komise toto doporučení přijímá v rozsahu, který se týká Komise samotné.

V rámci revize pokynů a souboru nástrojů pro zdokonalování právní úpravy v roce 2017 přidala Komise k řešení této záležitosti zvláštní nástroj (nástroj č. 42). Na tomto základě je připravena jednat se spolunormotvůrci o vypracování taxonomie možných výstupů / přezkumů ex post, pokynů k orientačnímu načasování pro každý typ přezkumu ex post a pokynů k vypracování ustanovení o monitorování. Taxonomie by měla vzít v úvahu skutečnost, že určité právní předpisy mohou vždy vyžadovat určitá zvláštní opatření k monitorování, a že je třeba ponechat Komisi právo podnětu.

b)

Komise toto doporučení nepřijímá. Podle článku 295 SFEU interinstitucionální dohoda nemusí mít nutně závaznou povahu.

V roce 2016 se všechny tři orgány společně rozhodly, že jejich interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů nebude právně závazná. Existuje řada problematických právních a institucionálních otázek, jimž se všechny orgány chtěly při sjednávání dohody vyhnout a jež jsou dosud platné⁴. Revize stávající interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů se neplánuje.

89

Komise podotýká, že od revize v roce 2017 se pokyny pro zlepšování právní úpravy na jiné přezkumy než hodnocení vztahují.

Viz odpověď Komise k bodu 44.

90

Soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy jednoznačně vyžaduje, aby byla použitá metodika jasně popsána, a to se (přiměřeně) vztahuje i na ostatní typy přezkumu ex post.

91

Komise souhlasí s tím, že je důležité, v těchto otázkách panovala jasnost. Komise zdůrazňuje, že soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy jednoznačně stanoví, že v pracovních dokumentech útvarů Komise musí být na konci hodnocení jasně shrnuty veškeré případné nedostatky v údajích, jimiž byly závěry a spolehlivost výsledků podloženy. Pokyny pro zlepšování právní úpravy navíc stanoví, že v hodnotících zprávách musí být jasně vysvětlena jakákoli omezení týkající se použitých dokladů a uplatněné metodiky, a to především u hlediska toho, do jaké míry skutečně dokládají učiněné závěry. Při revizi pokynů / souboru nástrojů pro zdokonalování právní úpravy v roce 2017, jež by měla vést k dalšímu zlepšení, byla tomuto kritériu dána větší váha.

92

Viz odpověď Komise k bodu 44. Mandát Výboru pro kontrolu regulace toto nepředpokládá, jelikož přezkumy ex post nemají obsahovat významné hodnotící prvky.

Doporučení 2 – Lépe zajistit kvalitu přezkumů ex post definováním minimálních norem řízení kvality pro všechny přezkumy ex post

a)

Komise toto doporučení přijímá a bude vycházet z pokynů, které již uvedla v souboru nástrojů (nástroj č. 42). Úspěšnost tohoto opatření však bude záviset na budoucí dohodě s Evropským parlamentem a Radou, jak je uvedeno v doporučení 1 písm. a).

b)

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise je připravena tento aspekt přezkoumat, až bude zvažovat celkovou potřebu případné změny mandátu Výboru pro kontrolu regulace. Učiní tak s ohledem na tyto skutečnosti:

• Komise musí zajistit, aby byly zdroje Výboru pro kontrolu regulace použity tak, aby z hlediska lepších revizí právních předpisů zajistily co největší hodnotu,
• rozšíření mandátu Výboru pro kontrolu regulace bude záviset na dohodě orgánů ohledně taxonomie přezkumů ex post a stanovení minimálních norem, přičemž bude Komisi ponecháno právo podnětu.

Připomínka Výboru pro kontrolu regulace:

Výbor považuje doporučení ohledně rozšíření rozsahu kontroly výboru tak, aby zahrnovala i jiná hodnocení než přezkumy ex post, za logické. Na základě jednoznačné taxonomie a schválených minimálních norem by mohl výbor své zdroje zaměřit na nejdůležitější přezkumy ex post. Výbor by tak musel provést výběr z úplného dlouhodobého plánu přezkumů.

c)

Komise toto doporučení přijímá, to však závisí na provedení doporučení 2 písm. a) a doporučení 1 písm. a).

Doporučení 3 – Provést analýzu nedostatků ve sběru a správě dat

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Útvary Komise, včetně odborného střediska pro mikroekonomické hodnocení v rámci Společného výzkumného střediska, provádějí analýzu různých databází, které Komise vyvinula a/nebo je má k dispozici. S přihlédnutím k související administrativní zátěži a nákladům se útvary v odpovídajících případech zaměří na odhalování nedostatků ve vytváření, sběru a opětovném použití dat na úrovni orgánu, což může vyžadovat zvláštní opatření.

Každopádně často budou u určitého právního předpisu k vytváření, sběru a (opětovnému) použití dat nezbytných k náležitě podloženým přezkumům ex post a k přijetí odpovídajících a v dané situaci co nejvhodnějších opatření zapotřebí ad hoc mechanismy.

95

Zásada „nejprve vyhodnotit“ se nyní vztahuje na přibližně 75 % posouzení dopadů připojených k revizím právních předpisů.

Pokud jde o souběžná hodnocení a posouzení dopadů, Komise odkazuje na svou odpověď v bodě 73.

Doporučení 4 – Zajistit dodržování zásady „nejprve hodnotit“

a)

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise je plně odhodlána zásadu „nejprve hodnotit“, je-li to možné, uplatňovat. Zlepšování právní úpravy je nástroj, který nabízí určitý základ pro včasné a podložené přijímání politických rozhodnutí, ale nikdy nemůže politická rozhodnutí nahradit. Za určitých okolností, například v naléhavých případech, může Komise jednat, aniž by dodržela všechny kroky této metody, a to zcela v souladu se svým právem podnětu.

b)

Výbor pro kontrolu regulace toto doporučení přijímá:

výbor již hraje aktivní úlohu ve zdůrazňování významu této zásady, v jejím monitorování a podávání zpráv.

96

Viz odpověď Komise k bodu VIII.

Komise podotýká, že program REFIT prošel od svého zavedení v roce 2012 vývojem a jeho oblast působnosti se postupně rozšiřovala tak, aby podpořil a zviditelnil snahu Komise odhalovat a využívat příležitosti k zjednodušení pravidel a snížení nákladů na regulaci pro podniky a občany, aniž by byly ohroženy cíle veřejné politiky.

Komise se domnívá, že při revizi v roce 2017 byl smysl programu REFIT objasněn a jeho oblast působnosti byla přirozeně rozšířena. Domnívá se, že program i nadále prokazuje přidanou hodnotu, a to i tím, že zdůrazňuje význam, jaký má posouzení příležitostí ke zjednodušení a snížení zátěže ve fázi navrhování politiky, zviditelňuje práci Komise na zjednodušení regulace a snížení zátěže a usnadňuje monitorování dopadů ve fázích přijímání právních předpisů a jejich provádění.

Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů potvrzuje význam, který všechny tři orgány programu REFIT přikládají.

Doporučení 5 – Začlenit REFIT do cyklu pro zlepšování právní úpravy

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise se domnívá, že koncepce programu REFIT je nyní vyjasněna. Komise uznává, že v rámci cyklu pro zlepšování právní úpravy je nutné zlepšit komunikaci ohledně záležitostí, jež se programu REFIT týkají.

Zkratky a glosář

CWP: pracovní program Komise

Hodnocení: z důkazních informací vycházející posouzení míry účinnosti a efektivnosti intervence, její relevantnosti s ohledem na potřeby a cíle a její ucelenosti a souladu s jinými opatřeními EU, jakož i související dosažené přidané hodnoty EU. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Kontrola účelnosti: komplexní vyhodnocení oblasti politiky, jež se obvykle zabývá tím, zda několik souvisejících legislativních aktů přispělo (či nepřispělo) k dosažení cílů politiky. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Meziútvarová řídící skupina (ISG – Inter-service Steering Group): meziútvarovou řídící skupinu tvoří osoby z řady generálních ředitelství, jejichž oblast pracovní činnosti je stejná jako u předmětu hodnocení nebo s ním souvisí, plus zástupce z útvaru pro hodnocení generálního ředitelství, které hodnocení provádí. Měla by se účastnit všech klíčových aspektů hodnocení, konkrétně od plánování (plán realizace), přes koncipování pracovního dokumentu až po konzultace mezi útvary. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

Posouzení dopadu ex ante: nástroj politiky, jehož účelem je shromažďování důkazních informací (včetně výsledků hodnocení), aby bylo možné vyhodnotit oprávněnost budoucích legislativních i nelegislativních opatření EU, a jak tato opatření nejlépe koncipovat, aby bylo dosaženo žádoucích cílů politiky. Při posuzování dopadu se musí určit a popsat řešený problém, stanovit cíle, formulovat možnosti politiky a posoudit dopady těchto možností. Systém Komise pro posuzování dopadu je založen na integrovaném přístupu, kterým se posuzují environmentální, sociální a hospodářské dopady řady variant opatření, a vnáší tak do tvorby politik Unie prvek udržitelnosti. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Program REFIT: program pro účelnost a účinnost právních předpisů ustavený v roce 2012, který zajišťuje, aby právní přepisy EU byly „vhodné pro dané účely“. Jde o proces, v jehož rámci se stávající právní předpisy a opatření analyzují, aby přínosy práva EU byly realizovány s nejnižšími možnými náklady pro zainteresované strany, občany a veřejnou správu a aby se náklady na regulaci snižovaly, kdykoliv je to možné, aniž by to ovlivnilo cíle opatření, jež daná iniciativa sleduje. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Přezkum právních předpisů ex post: nástroj politiky, jehož výstupem je dokument nebo soubor dokumentů prezentujících retrospektivní inventuru jednoho nebo všech aspektů regulační intervence EU (může jít o jeden či více legislativních aktů), s hodnoticími prvky či bez nich. V rámci Komise mohou mít tyto dokumenty podobu zprávy Komise nebo pracovního dokumentu útvarů Komise a mohou být podloženy externími studiemi. (Zdroj: Evropský účetní dvůr.)

SWD: pracovní dokument útvarů Evropské komise

Ustanovení o monitorování: klauzule v právním předpisu EU, která Komisi anebo členským států dává mandát monitorovat provádění anebo uplatňování tohoto právního přepisu jako celku či jeho části. (Zdroj: Evropský účetní dvůr.)

Ustanovení o přezkumu: klauzule v právním předpisu EU, která Komisi anebo členským států dává mandát provést u tohoto právního přepisu jako celku či jeho části určitou formu přezkumu ex post. (Zdroj: Evropský účetní dvůr.)

Výbor pro kontrolu regulace (RSB – Regulatory Scrutiny Board): nezávislý útvar Komise, který poskytuje poradenství sboru komisařů. Zajišťuje ústřední řízení kvality a podporu pro posuzování dopadu a hodnocení prováděné Komisí. Výbor zkoumá a vydává výroky a doporučení ke všem návrhům posouzení dopadu předkládaným Komisí a k jejím důležitým hodnocením a kontrolám účelnosti platných právních předpisů. (Zdroj: internetová stránka Europa.)

Zásada „nejprve hodnotit“: (nezávazná) zásada, v souladu s níž se výsledky hodnocení v náležitou dobu využívají při koncipování politiky. V praxi to znamená, že posouzení dopadu prováděná před legislativními návrhy by měla čerpat z hodnocení, jež by měla identifikovat problémy, nedostatky, výzvy a úspěchy. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Zdokonalování právní úpravy: koncipování politik a právních předpisů tak, aby dosahovaly svých cílů s minimálními náklady. Zlepšováním právní úpravy se nemyslí regulace ani deregulace. Jde o činnost, jež zajišťuje, aby politická rozhodnutí byla připravována otevřeným a transparentním způsobem s využitím nejlepších dostupných poznatků a aby se jim dostalo podpory díky širokému zapojení zúčastněných stran. (Zdroj: soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy.)

Zpráva o uplatňování: zpráva, která analyzuje uplatňování právního předpisu. Tyto zprávy uvádějí informace o prováděcích opatřeních realizovaných v členských státech. Jsou k dispozici i určité údaje z monitorování. (Zdroj: Evropský účetní dvůr.)

Zpráva o provádění: zpráva, která se soustřeďuje na provedení směrnice a soulad vnitrostátních předpisů s touto směrnicí. O těchto zprávách se někdy hovoří jako o zprávách o provedení ve vnitrostátním právu. (Zdroj: Evropský účetní dvůr.)

Poznámky na konci textu

¹ COM(2015) 215 final „Zlepšování právní úpravy k dosažení lepších výsledků – agenda EU“.

² SWD(2017) 350 final „Pokyny ke zlepšování právní úpravy“. Soubor nástrojů provází a doplňuje pokyny a obsahuje podrobnější informace o jejich uplatňování.

³ Od roku 1996 Komise vyžaduje, aby její útvary prováděly hodnocení ex post všech výdajových programů.

⁴ SEC(2000) 1051 „Zaměřeno na výsledky: Posílení hodnocení činností Komise“; C(2002) 5267/1 „Standardy hodnocení a správné postupy“, pokyny Komise: „Hodnocení činností EU: praktický manuál pro útvary Komise“ (GŘ pro rozpočet, 2004), SEC(2007) 1341 „Revize standardů vnitřní kontroly a souvisejícího rámce“, SEC(2007) 213 final „Odpověď na strategické potřeby: posílit použití hodnocení“, pokyny Komise: „Manuál EVALSED (hodnocení sociálně-ekonomického vývoje): Metody a techniky“ (GŘ REGIO, 2009), COM(2012) 746 final „Účelnost právních předpisů EU“, COM(2013) 686 final „Posílení základů inteligentní regulace – zlepšování hodnocení“, COM(2015) 215 final, COM(2017) 651 final „Dokončení programu zlepšování právní úpravy: lepší řešení v zájmu dosažení lepších výsledků“.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů ze dne 13. dubna 2016.

⁷ Při posuzování jednotlivých přezkumů jsme také analyzovali externě provedené studie zadané Komisí na podporu některých jejích přezkumů (tzv. podpůrné studie). V několika případech, kdy zpráva Komise nebyla k dispozici, se za přezkum považovala externí studie.

⁸ Přidanou hodnotou EU se rozumí „hodnota, která vzniká díky intervenci EU navíc k hodnotě, která může být vytvořena opatřením pouze samotného členského státu“, SEC(2011) 867 final „Přidaná hodnota rozpočtu EU“. Soubor nástrojů z roku 2017 uvádí, že evropská přidaná hodnota slouží k vyhledávání změn, o nichž lze důvodně tvrdit, že nastaly z důvodu zásahu EU a jdou nad rámec toho, co bylo možné rozumně očekávat od vnitrostátních opatření ze strany členských států.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Soubor doprovodných pokynů pro zlepšování právní úpravy.

¹¹ OECD Regulatory Policy Outlook 2015 (Pohled OECD na regulační politiku pro rok 2015), OECD Publishing, Paříž, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹² První čtyři místa obsadily tyto země: Austrálie, Spojené království, Mexiko a Německo.

¹³ Zvláštní zpráva č. 3/2010 „Posuzování dopadů v orgánech EU: napomáhá při rozhodování?“

¹⁴ Audit zahrnuje veškerou sekundární legislativu (směrnice a nařízení) spadající do působnosti těchto čtyř generálních ředitelství, kterou oba spolutvůrci právních předpisů přijali či zvažovali. Prováděcí opatření a další sekundární právní předpisy, jakož i přezkum výdajových programů, akčních plánů, sdělení, přezkumů provedených agenturami a doporučení a rozhodnutí Rady jsou vyloučeny. Přezkumy celých agentur jsou rovněž vyloučeny, s výjimkou zvláštních činností agentury pověřené v kontextu směrnice nebo nařízení (tj. pokud jsou spojeny s prováděním určité oblasti politiky, nikoliv s provozem agentury).

¹⁵ Včetně přezkumů, které byly k 31. 12. 2016 dokončeny nebo stále probíhaly.

¹⁶ Jelikož GŘ GROW vzniklo v roce 2015 sloučením částí GŘ ENTR a GŘ MARKT, byly do vzorku zařazeny přezkumy a posouzení dopadů těchto předcházejících GŘ.

¹⁷ V této zprávě se, není-li uvedeno jinak, „posouzením dopadu“ rozumí „posouzení dopadu ex ante“.

¹⁸ Příloha I pracovního programu Komise.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Sdělení D. Grybauskaitė Komisi po dohodě s předsedou: „Odpověď na strategické potřeby: posílit použití hodnocení”, SEC(2007) 213 a C(2002)5267: Sdělení Komise „Hodnocení standardy a osvědčené postupy“ ze dne 23. 12. 2002.

²¹ Soubor nástrojů Evropské komise ke zlepšení právních úprav, nástroj č. 42.

²² Společná praktická příručka Evropského parlamentu, Rady a Komise pro osoby podílející se na redakci právních předpisů Evropské unie, Evropská unie, 2015.

²³ Čl. 23 stanoví, že „všechny tři orgány souhlasí, že budou soustavně zvažovat používání ustanovení o přezkumu v právních předpisech a brát v úvahu čas, který je zapotřebí k provádění a ke shromažďování důkazů o výsledcích a dopadech.“ Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů ze dne 13. dubna 2016.

²⁴ Věc C-343/09, Afton Chemical, 8. července 2010, body 30–40, věc C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4. května 2016, body 64–66.

²⁵ Posouzení realizace je termín používaný výzkumnou službou Evropského parlamentu pro hodnocení ex post na základě podkladových dokumentů k prováděcím zprávám parlamentních výborů.

²⁶ Evropský parlament, pracovní dokument oddělení EVAL „Metody a proces“.

²⁷ Vzorek nedávno přijatých právních předpisů (2014–2016).

²⁸ Tři ze 105 zkoumaných právních předpisů byly pro nedostatečnou relevantnost ze vzorku vyřazeny.

²⁹ Soubor nástrojů Evropské komise pro zlepšování právní úpravy, kapitola 6, s. 314.

³⁰ EIA je základní podkladový dokument pro parlamentní výbory, když připravují „zprávy o provádění“, tj. o provedení politiky či právního předpisu EU ve vnitrostátním právu, Evropský parlament, pracovní dokument oddělení EVAL „Metody a proces“.

³¹ Tato zpoždění jsou vypočtena pouze ve vztahu ke lhůtám, jež pro přezkumy stanoví právní předpisy.

³² Délka zpoždění u probíhajících přezkumů (nezveřejněné do 31. 12. 2016) je rozdíl mezi stanovenou lhůtou a 31. 12. 2016.

³³ Soubor nástrojů Evropské komise pro zlepšování právní úpravy, nástroj č. 41 pro monitorovací mechanismy a ukazatele, s. 270.

³⁴ Při zkoumání metodiky jsme studovali pouze přezkumy, které obsahovaly prvek hodnocení (hodnocení a další).

³⁵ V pokynech pro zlepšování právní úpravy se vyžaduje, aby se hodnocení a kontroly účelnosti zabývaly pěti kritérii: relevantností, účinností, efektivností, soudržností a evropskou přidanou hodnotou. Evropská přidaná hodnota zahrnuje zásadu subsidiarity a proporcionality.

³⁶ Určitý počet dokončených přezkumů byl vyloučen, neboť jim chyběl hodnoticí obsah.

³⁷ Hodnocení REFIT směrnice 2002/49/ES o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (SWD(2016) 454), zveřejněno v prosinci 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Kontrola účelnosti směrnic EU o ptácích a o přírodních stanovištích (SWD(2016) 472), zveřejněno 16. 12. 2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, s. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Zelená kniha – Správa a řízení podniku ve finančních institucích a politika odměňování (COM(2010) 284), zelená kniha z roku 2011 – Rámec EU pro správu a řízení společností (KOM(2011) 164) a dvě externí studie týkající se monitorování a prosazování pravidel správy a řízení společnosti v členských státech v roce 2009 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf a povinností a odpovědnosti ředitelů v roce 2013 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf a další konkrétní výstupy hodnocení spojené s novými opatřeními.

³ Srovnávací přehled programu REFIT: http://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html

⁴ Patří k nim tyto otázky: Zakládala by takováto závazná dohoda pouze práva a povinnosti stran, nebo rovněž třetích osob? Byl by ESD příslušný rozhodovat o případných porušeních této závazné dohody a jaké by byly opravné prostředky? Mělo by existovat rozhodčí řízení pro případ, že se strany nebudou chtít obrátit na soud? Jak by mělo být organizováno? To jsou relevantní otázky, jimiž je třeba se při zvažování závaznosti interinstitucionálních dohod zabývat.

Událost	Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu	26. 10. 2016
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)	17. 1. 2018
Přijetí konečné verze zprávy po řízení o sporných otázkách	16. 5. 2018
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích	EP: 27. 3. 2018 Rada: 25. 4. 2018 EK a RSB společně: 9. 4. 2018

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen Účetního dvora Henri Grethen a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Marc Hostert a základní tým sestávající z vyššího manažera Emmanuela Raucha a auditorů Naiary Zabala Eguiraunové, Nicholase Edwardse a Ekateriny Vaahteraové.

Zleva doprava: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahteraová, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9741-9	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/284868	QJ-AB-18-007-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-9712-9	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/27319	QJ-AB-18-007-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.