Tematsko izvješće

BR.11 2017

Uzajamni fond EU a Bêkou za Srednjoafričku Republiku: početak koji budi nadu unatoč nekim nedostatcima

O izvješću: Uzajamni fond EU-a Bêkou za Srednjoafričku Republiku, prvi uzajamni fond EU-a kojim upravlja Europska komisija, pokrenut je 2014. godine kako bi se pružila pomoć jednoj od najmanje razvijenih zemalja svijeta. Sud je procijenio opravdanost osnivanja fonda, upravljanje fondom i ostvarenje njegovih ciljeva u dosadašnjem razdoblju. Sud je zaključio da je, unatoč nekim nedostatcima, odluka o osnivanju fonda bila primjerena u danim okolnostima. Upravljanje fondom još nije ostvarilo svoj puni potencijal, i to u tri aspekta: koordinaciji među dionicima, transparentnosti, brzini i isplativosti postupaka te mehanizmima za praćenje i evaluaciju. Međutim, u cjelini je dosad ostvario pozitivna postignuća. Preporuke Suda trebale bi pomoći poboljšanju osmišljavanja ovog i ostalih uzajamnih fondova EU-a, kao i upravljanja tim fondovima.

Ova publikacija dostupna je na 23 jezika i u sljedećem formatu:

PDF

Sadržaj
Sažetak
Uvod
Opseg revizije i revizijski pristup
Opažanja
Zaključci i preporuke
Prilozi
Odgovori Komisije
Pokrate i kratice
Bilješke
Revizorski tim
Kontakt

Sažetak

Uzajamni fond (engl. trust fund) je fond osnovan za određenu razvojnu svrhu uz financijske doprinose jednog ili više donatora, koji se često osniva kao odgovor na krize, kao što su prirodne katastrofe ili sukobi. Europska komisija može od 2013. godine osnivati „uzajamne fondove Unije za vanjsko djelovanje” za poduzimanje mjera u kriznim situacijama, mjera nakon kriznih situacija ili tematskih mjera.

Uzajamni fond EU-a Bêkou za Srednjoafričku Republiku, prvi uzajamni fond EU-a kojim upravlja Europska komisija, pokrenut je u srpnju 2014. Njegovi su donatori Europska unija, Francuska, Njemačka, Nizozemska, Italija i Švicarska, koje su osigurale ukupno 146 milijuna eura za potporu toj zemlji pri njezinu izlasku iz krize i obnovi.

III

Već više desetljeća Srednjoafrička Republika suočava se s lošim upravljanjem, visokom razinom siromaštva i sukobima. Jedna je od najmanje razvijenih i najsiromašnijih zemalja svijeta te zauzima posljednje mjesto na ljestvici indeksa ljudskog razvoja UNDP-a iz 2016. godine.

Ova se revizija odnosila na prva iskustva Europske komisije u vezi s uzajamnim fondom koji je osnovala. Sud je procijenio je li njegovo osnivanje bilo opravdano, kako se njime upravljalo i jesu li se postigli njegovi ciljevi u dosadašnjem razdoblju.

Zaključak je Suda da je osnivanje uzajamnog fonda Bêkou, kao i način na koji je osmišljen, bilo primjereno u danim okolnostima unatoč činjenici da nije provedena ni formalno strukturirana procjena odabira instrumenta financiranja ni sveobuhvatna analiza potreba.

Upravljanje uzajamnim fondom Bêkou još nije ostvarilo svoj puni potencijal, i to u tri aspekta: uzajamni fond Bêkou imao je ograničen utjecaj na koordinaciju među dionicima, postupci su mogli biti transparentniji, brži i isplativiji, a mehanizmi za praćenje i evaluaciju tek se trebaju potpuno razraditi.

VII

Uzajamni fond Bêkou, općenito govoreći, dosad je ostvario pozitivna postignuća. Privukao je interes za pružanje pomoći, no i tek manji broj dodatnih donatora, a većinom projekata postignuta su očekivana ostvarenja. Fondom se postiže veća vidljivost EU-a.

VIII

Sud iznosi niz preporuka kako bi se Komisiji pomoglo unaprijediti osmišljavanje uzajamnog fonda Bêkou i upravljanje njime u budućnosti, kao i uzajamne fondove EU-a općenito. Sud preporučuje Komisiji da:

dodatno razradi smjernice za odabir instrumenta pomoći te za analizu potreba kako bi se odredio opseg intervencije za uzajamne fondove
poboljša koordinaciju donatora, postupke odabira i mjerenje uspješnosti te optimizira administrativne troškove.

Uvod

Uzajamni fondovi EU-a: novi alat za pružanje razvojne pomoći

Uzajamni fond je fond osnovan za određenu razvojnu svrhu uz financijske doprinose jednog ili više donatora i njime obično upravlja neka međunarodna organizacija, kao što su Svjetska banka ili Ujedinjeni narodi. Uzajamni fondovi u široj su primjeni još od 90-ih godina prošlog stoljeća i sve se više primjenjuju kao instrument financiranja u području međunarodne suradnje. Često se osnivaju kao odgovor na krize, kao što su prirodne katastrofe ili sukobi.

Od 2013. godine „uzajamni fondovi Unije za vanjsko djelovanje” mogu se osnivati za poduzimanje mjera u kriznim situacijama, mjera nakon kriznih situacija ili tematskih mjera sklapanjem sporazuma između Europske komisije i ostalih donatora¹. Za svaki uzajamni fond osniva se odbor kojim predsjeda Komisija kako bi se omogućilo zastupanje donatora i država članica koje ne daju doprinos te kako bi se odlučilo o uporabi sredstava.

Uzajamni fond EU-a Bêkou² za Srednjoafričku Republiku pokrenut je u srpnju 2014. za potporu toj zemlji pri njezinu izlasku iz krize i obnovi. Prvi je od četiriju dosadašnjih uzajamnih fondova kojima upravlja Europska komisija³. Četiri početna donatora bile su Europska unija (EU), Francuska, Njemačka i Nizozemska, a Italija i Švicarska postale su partneri 2015. godine. Obećana sredstva u korist uzajamnog fonda Bêkou do kraja 2016. godine iznosila su ukupno 146 milijuna eura, pri čemu oko tri četvrtine tih sredstava potječe iz proračuna EU-a i Europskog razvojnog fonda. Do kraja 2016. primljen je iznos od 86 milijuna eura.

Njegov je glavni cilj, kao što je utvrđeno u sporazumu o njegovu osnivanju, „pružati usklađenu, ciljanu potporu za povećanje otpornosti ranjivih skupina i podupirati sve aspekte povezane s izlaskom iz krize i obnovom Srednjoafričke Republike, koordinirati mjere u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te pomagati susjednim zemljama u suočavanju s posljedicama krize”⁴.

Srednjoafrička Republika: zemlja u krizi

Srednjoafrička Republika jedna je od najmanje razvijenih i najsiromašnijih zemalja svijeta te zauzima posljednje mjesto na ljestvici indeksa ljudskog razvoja UNDP-a iz 2016. godine. Zemlja se nalazi u takvom stanju unatoč znatnim rudnim ležištima i drugim resursima, kao što su rezerve uranija, sirova nafta, zlato, dijamanti, kobalt, drvna sirovina i hidroelektrična energija. U Srednjoafričkoj Republici živi 4,5 milijuna stanovnika koji su rasprostranjeni na velikom teritoriju od 623 000 km² (približne veličine Francuske i Belgije zajedno). Zemlja se od stjecanja nezavisnosti 1960. godine suočava sa sukobima, lošim upravljanjem, visokom razinom siromaštva i nejednakosti te nedostatkom ulaganja iz privatnog sektora. Većina ljudi u Srednjoafričkoj Republici suočava se s nesigurnošću, a više od polovice stanovništva treba humanitarnu pomoć. Približno 450 000 osoba raseljeno je unutar zemlje, a podjednak je i broj osoba koje su izbjegle u susjedne zemlje.

U razdoblju od 2014. do početka 2016. uspostavljena je prijelazna vlada nakon ciklusa nasilja u kojem je svrgnuta prethodna vlada. U ožujku 2016. nakon demokratskih izbora dužnost su preuzeli novi predsjednik i vlada. U listopadu 2016. tijela Srednjoafričke Republike i donatori objavili su petogodišnji plan za nacionalni oporavak i izgradnju mira.

Srednjoafrička Republika smatrala se sve do 2014. godine „zanemarenom zemljom” u pogledu donatorske pomoći⁵zbog ograničene potpore koju je primila od međunarodne donatorske zajednice. Potom se pomoć toj zemlji znatno povećala. Međutim, zbog stalnih sukoba stanovništvu je i dalje prijeko potrebna humanitarna pomoć⁶.

EU je partner Srednjoafričke Republike već više od trideset godina te je i dalje jedan od njezinih najvažnijih razvojnih partnera. U razdoblju 2013. – 2016. EU je izdvojio više od 500 milijuna eura za pomoć toj zemlji⁷. EU je usvojio „sveobuhvatan pristup”⁸, pri čemu se pomoć pruža u okviru uzajamnog fonda Bêkou, tradicionalne razvojne pomoći, triju vojnih misija i operacija u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike, civilnog odgovora na krizu i humanitarne pomoći.

Agencije Ujedinjenih naroda (UN) i Francuska također su u znatnoj mjeri uključene u Srednjoafričkoj Republici. U prilogu II. navodi se sedam uzajamnih fondova UN-a koji djeluju u Srednjoafričkoj Republici. Pomoć toj zemlji pruža i niz drugih partnera, kao što su Afrička razvojna banka, Svjetska banka i ostale države članice EU-a.

Opseg revizije i revizijski pristup

Ovom revizijom uspješnosti ispitana su prva iskustva Europske komisije u vezi s uporabom vlastitog uzajamnog fonda kao instrumenta pomoći. Sud je procijenio je li osnivanje fonda bilo opravdano, kako se njime upravljalo i jesu li se postigli njegovi ciljevi u dosadašnjem razdoblju.

Revizija je bila usmjerena na razdoblje od osnivanja fonda 2014. godine do kraja 2016. godine. Sud je ispitao svih 11 projekata fonda, kao i 31 povezani ugovor financiran sredstvima iz fonda (vidi prilog I.). Analizirani su različiti dokumenti o osnivanju fonda i izradi projekata, postupci za odabir organizacija zaduženih za provedbu projekata te praćenje i evaluacija projekata (međuizvješća i izvješća o vanjskoj evaluaciji). Sud je obavio i terenske posjete Srednjoafričkoj Republici i sjedištima triju donatora fonda. Pritom su obavljeni razgovori s raznim dionicima i posjećena su tri projekta.

Opažanja

Iako su se temeljili na ograničenoj analizi, i odluka o osnivanju uzajamnog fonda Bêkou i način na koji je fond osmišljen bili su primjereni u danim okolnostima

U ovom se dijelu daje kratak pregled stanja u kojem se zemlja nalazila u vrijeme osnivanja uzajamnog fonda Bêkou te se potom analizira osmišljavanje fonda s dva gledišta: odabir uzajamnog fonda kao instrumenta financiranja i opseg intervencije za uzajamni fond Bêkou.

Uzajamni fond Bêkou osnovan je radi brzog pružanja odgovora na teško stanje u zemlji

Stanje u Srednjoafričkoj Republici 2014. godine bilo je obilježeno posljedicama velike političke i sigurnosne krize koja je eskalirala 2012. godine. To je dovelo do humanitarne krize i gospodarske recesije koje su dosegnule prethodno nezabilježene razine. U prosincu 2013. Ujedinjeni narodi proglasili su za tu zemlju krizno stanje⁹ tzv. 3. razine. Stanje je bilo obilježeno „kontigvitetom”¹⁰ humanitarnih i razvojnih izazova te nestabilnih državnih tijela koja nisu mogla zadovoljiti potrebe stanovništva.

**Dijete hoda pokraj napuštenog zrakoplova u prijašnjem kampu za interno raseljene osobe M’Poko, u blizini zračne luke Bangui.**
© Francuski Crveni križ.

U takvim okolnostima postojala su i znatna ograničenja pri pružanju pomoći EU-a: budući da u to vrijeme nije postojala demokratski izabrana vlada, Komisija nije mogla donijeti nacionalni indikativni program (NIP)¹¹ za pomoć predviđenu nacionalnim dodijeljenim sredstvima za Srednjoafričku Republiku u okviru 11. europskog razvojnog fonda (ERF).

Osnivanje uzajamnog fonda Bêkou za Srednjoafričku Republiku bilo je stoga brz odgovor na potrebu za usklađenim instrumentom za povezivanje pomoći, obnove i razvoja. O opravdanosti odabira takvog instrumenta pomoći raspravljalo se tijekom prve polovice 2014. i na političkoj i na tehničkoj razini unutar Europske komisije, sa širokim nizom donatora i prijelaznom vladom Srednjoafričke Republike. Te su rasprave dovele do konsenzusa, posebice o potrebi pružanja pomoći na različite načine, integriranjem humanitarnog i razvojnog pristupa te udruživanjem resursa kao višom fazom koordinacije pomoći. Ta zajednička analiza bila je temelj za osnivanje uzajamnog fonda Bêkou.

Fond je osnovan u vrlo kratkom roku: prve rasprave održane su početkom 2014., a u srpnju 2014. Komisija, Francuska, Njemačka i Nizozemska potpisale su sporazum o osnivanju fonda.

Komisija nije provela formalno strukturiranu analizu odabira instrumenta financiranja

Financijskom uredbom utvrđuje se niz uvjeta koji moraju biti ispunjeni kako bi se osnovao uzajamni fond EU-a: (i.) dodana vrijednost intervenciji Unije, tj. ciljevi uzajamnog fonda mogu se bolje postići na razini Unije nego na nacionalnoj razini, (ii.) politička vidljivost i upravljačke prednosti, (iii.) uzajamni fondovi ne bi se trebali osnivati ako samo dupliciraju ostale postojeće kanale financiranja ili slične instrumente bez ikakve dodatne vrijednosti.

Obveze koje je EU preuzeo na forumima na visokoj razini o djelotvornosti pomoći (vidi okvir 1.) i smjernice GU-a DEVCO o uzajamnim fondovima EU-a pokazuju da uzajamni fondovi ne bi trebali postati standardni provedbeni alat.

Okvir 1.

Forumi na visokoj razini o djelotvornosti pomoći pozivaju na suzdržanost u pogledu stvaranja novih kanala za pružanje pomoći

Stalne napore na modernizaciji pružanja pomoći obilježila su četiri događaja: forumi na visokoj razini o djelotvornosti pomoći u Rimu (2003.), Parizu (2005.), Accri (2008.) i Busanu (2011.). Ti su događaji, u kojima je dosad sudjelovalo više od 100 zemalja, doveli do utvrđivanja načela za pružanje djelotvorne pomoći.

Jedna od obveza preuzetih nakon foruma u Accri 2008. godine bila je da će se „donatori pobrinuti da se prije stvaranja zasebnih novih kanala za pružanje pomoći, koji donose rizik od dodatne rascjepkanosti i otežavaju koordinaciju na nacionalnoj razini, upotrijebe i, po potrebi, ojačaju postojeći kanali za pružanje pomoći”¹². Sudionici okruglog stola uputili su poziv donatorima „da „dobro razmisle’ prije nego što osnuju nove fondove te da pritom nedvojbeno utvrde ostvaruje li se dodana vrijednost”¹³. Na forumu u Busanu 2011. godine EU-a je ponovno potvrdio obvezu suzdržanosti u pogledu daljnjeg osnivanja velikog broja fondova preuzetu u Accri¹⁴.

I Ujedinjeni narodi i Svjetska banka uspostavili su postupke kojima se opravdava odabir uzajamnog fonda kao instrumenta pomoći. Na primjer, Ured UN-a za višepartnerske uzajamne fondove (MPTFO), koji pomaže UN-u u upravljanju udruženim mehanizmima financiranja, objavio je priručnike kojima se pružaju smjernice za osnivanje uzajamnih fondova. U njima se preporučuje provođenje predstudija izvedivosti te analiza funkcija i dodane vrijednosti takvog fonda¹⁵.

Komisija je u dostupnim smjernicama trenutačno samo ponovila zahtjeve iz Financijske uredbe. Još nije razradila način primjene tih zahtjeva kojom bi se brzo obavila strukturirana procjena komparativnih prednosti uzajamnih fondova u odnosu na druge instrumente. Iako je Komisija organizirala niz rasprava prije osnivanja uzajamnog fonda Bêkou (vidi odlomak 15.), nije provedena formalno strukturirana analiza na temelju zahtjeva utvrđenih u Financijskoj uredbi.

Nije provedena sveobuhvatna analiza potreba kojom bi se pokazalo koje praznine treba popuniti uzajamnim fondom Bêkou

Analiza potreba važan je korak u osmišljavanju opsega intervencije u vezi s razvojnom pomoći jer se tom analizom pomaže u prepoznavanju potreba i određivanju prioriteta pri pružanju pomoći. Njome se također pomaže u jamčenju da se novim instrumentom financiranja ne dupliciraju postojeći instrumenti te može poslužiti kao osnova za osmišljavanje pomoći na način kojim se omogućuje podjela rada s drugim donatorima.

Iako je u različitim internim dokumentima Komisije, koji su pripremljeni prije osnivanja uzajamnog fonda Bêkou, potvrđeno da je Srednjoafričkoj Republici potrebna pomoć, analiza potreba bila je nepotpuna. Nedostajalo je sljedeće: procjena ukupnih potreba u Srednjoafričkoj Republici, pregled stanja u pogledu potreba koje se rješavaju postojećim instrumentima pomoći i analiza nedostataka u pružanju pomoći za koje je potrebno pronaći rješenja, procjena potrebnih financijskih resursa te određivanje prioriteta pri pružanju pomoći.

Glavni je cilj uzajamnog fonda Bêkou, kao što je utvrđeno u sporazumu o njegovu osnivanju, „pružati dosljednu, ciljanu potporu za povećanje otpornosti ranjivih skupina i podupirati sve aspekte povezane s izlaskom iz krize i obnovom Srednjoafričke Republike, koordinirati mjere u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te pomagati susjednim zemljama u suočavanju s posljedicama krize”¹⁶. Taj je cilj izražen u općim crtama. Sveobuhvatna analiza potreba mogla je poslužiti kao osnova za detaljnije utvrđivanje ciljeva (vidi također odlomak 50.). Osim toga, mogla je jasnije pokazati na koji su način i zašto aktivnosti fonda relevantne za utvrđeni cilj te koje konkretne praznine se tim fondom popunjavaju.

Komisija je na strateškoj razini zajamčila da se uzajamnim fondom Bêkou ne dupliciraju drugi postojeći kanali financiranja. Nacionalnim dodijeljenim sredstvima za Srednjoafričku Republiku u okviru ERF-a u razdoblju 2014. – 2016. financiran je ograničen broj aktivnosti, koje su se usmjerile na područja koja nisu obuhvaćena uzajamnim fondom Bêkou, primjerice obrazovanje ili nacionalne zdravstvene politike¹⁷. Iako u Srednjoafričkoj Republici djeluje najmanje sedam uzajamnih fondova UN-a, njih šest ima tematski opseg koji se jasno razlikuje od uzajamnog fonda Bêkou. Jedina je iznimka višepartnerski uzajamni fond UN-a Ezingo, koji je također usmjeren na stabilizaciju i oporavak Srednjoafričke Republike. Međutim, taj se fond znatno razlikuje od uzajamnog fonda Bêkou u pogledu obujma pomoći / razine aktivnosti, vrste financiranih projekata i primatelja pomoći¹⁸.

Na razini projekta, uzajamnim fondom Bêkou rješavale su se slične potrebe kao pri ranijoj potpori EU-a. Određeni projekti zapravo se nastavljaju na projekte koji su prethodno financirani drugim instrumentima pomoći EU-a (vidi okvir 2.). Međutim, u njima se uvodi novi pristup i dodatne aktivnosti za izgradnju otpornosti. Neki od ostalih projekata inovativni su i razlikuju se od vrste projekata koji su prethodno financirani u Srednjoafričkoj Republici. Jedan je od takvih primjera projekt gospodarskog oporavka, kojim se pruža mikrofinanciranje za mala lokalna poduzeća.

Okvir 2.

Primjeri projekata uzajamnog fonda Bêkou kojima se rješavaju slične potrebe kao u drugim projektima financiranima iz pomoći EU-a

Nekim projektima uzajamnog fonda Bêkou nastavile su se aktivnosti podupirane drugim instrumentima pomoći EU-a. Primjeri su navedeni u nastavku:

Dva projekta GU-a ECHO s nevladinim organizacijama u zdravstvenom sektoru naslijedili su projekti uzajamnog fonda Bêkou u suradnji s istim nevladinim organizacijama. Te dvije nevladine organizacije podupirale su 25 lokalnih zdravstvenih centara kako bi im se pomoglo u pružanju boljih usluga primarne zdravstvene zaštite. Jedna od tih nevladinih organizacija dobila je pomoć i od GU-a ECHO, UNICEF-a i Humanitarnog fonda UN-za aktivnosti u zdravstvenom sektoru.
Tijekom 2014. godine EU je u okviru Instrumenta za doprinos stabilnosti i miru financirao radno intenzivnu djelatnost (franc. travaux à haute intensité de main d’oeuvre) u 3. i 5. okrugu Banguija, slično projektu urbane obnove u okviru uzajamnog fonda Bêkou. Taj pristup uključuje zapošljavanje lokalnog stanovništva za provođenje osnovnih aktivnosti urbane obnove. Cilj je obnoviti infrastrukturu i istodobno omogućiti ostvarivanje prihoda najranjivijim skupinama.
Projekt u vezi sa sigurnošću hrane pokrenut je 2014. godine u okviru 10. ERF-a, no potom je otkazan. Njime se trebala financirati Organizacija Ujedinjenih naroda za hranu i poljoprivredu za provedbu programa izgradnje otpornosti zajednica (franc. caisses de resilience), promicanje dijaloga među zajednicama u vezi s rutama za nomadsku ispašu te poboljšanje sigurnosti hrane u područjima oko Banguija, slično projektu u vezi sa sigurnošću hrane u okviru uzajamnog fonda Bêkou. Pet ugovora potpisanih s tom organizacijom i s nevladinim organizacijama u okviru Instrumenta EU-a za razvojnu suradnju od 2014. godine odnosilo se na slične aktivnosti (potpora za uzgajivače goveda, dijalog među zajednicama, otpornost hrane).
Cilj jednog projekta u okviru uzajamnog fonda Bêkou bila je zaštita životinjskih ekosustava u sjeveroistočnom i jugoistočnom dijelu Srednjoafričke Republike. Prethodio mu je projekt u okviru 10. ERF-a u kojem su se provodile slične aktivnosti na sjeveroistoku zemlje.

Donatorska zajednica i zemlje u razvoju istaknule su važnost uspostave partnerstva među donatorima u uvjetima nestabilnosti i krize¹⁹. Prije objave nacionalnog plana oporavka i izgradnje mira u listopadu 2016. nije postojao zajednički strateški okvir među donatorima u Srednjoafričkoj Republici. Inicijative koje se trenutačno provode na temelju tog nacionalnog plana oporavka mogle bi dovesti do utvrđivanja jasnije podjele rada tijekom 2017. godine (vidi okvir 3.).

Okvir 3.

Plan nacionalnog oporavka i izgradnje mira za razdoblje 2017. – 2021.: osnova za buduću podjelu rada

Novu nacionalnu strategiju za Srednjoafričku Republiku, takozvani nacionalni plan oporavka i izgradnje mira za razdoblje 2017. – 2021., objavljenu u listopadu 2016., sastavila je vlada Srednjoafričke Republike, uz potporu EU-a, Ujedinjenih naroda i Grupe Svjetske banke. Planom se predlažu tri prioritetna stupa: (i.) promicanje mira, sigurnosti i pomirenja; (ii.) obnova socijalnog ugovora između države i stanovništva; (iii.) olakšavanje gospodarskog oporavka i oporavka proizvodnog sektora²⁰. Plan se dijeli na 11 strateških ciljeva, a procjenjuje se da ukupne potrebe iznose 3,2 milijarde američkih dolara²¹.

Uzajamnim fondom Bêkou moći će se financirati mjere u sva tri stupa navedena u nacionalnom planu oporavka i izgradnje mira. Kako je već navedeno u odlomku 14., u vrijeme osnivanja fonda pomoć u okviru ERF-a bila je otežana zbog nepostojanja nacionalnog indikativnog programa (NIP) za Srednjoafričku Republiku. GU DEVCO trenutačno izrađuje NIP u okviru 11. ERF-a. Ukupna sredstva iznose 382 milijuna eura, od čega 208 milijuna eura čine nova sredstva. NIP može uključivati i intervencije u okviru svih triju stupova. Dio sredstava u okviru NIP-a bit će prenesen uzajamnom fondu Bêkou. Ukupno 31 donator u Srednjoafričkoj Republici namjerava financirati najmanje jedan stup naveden u nacionalnom planu oporavka i izgradnje mira. U ožujku 2017. podjela rada u pogledu provedbe tog plana između uzajamnog fonda Bêkou, drugih instrumenata EU-a i ostalih donatora još nije bila detaljno utvrđena.

Upravljanje uzajamnim fondom Bêkou još nije ostvarilo svoj puni potencijal

Sud je ispitao tri aspekta upravljanja uzajamnim fondom Bêkou: koordinaciju s drugim donatorima i tijelima Srednjoafričke Republike, transparentnost i brzinu postupaka koji se provode u okviru tog fonda i isplativost pri pružanju pomoći te mehanizme za praćenje i evaluaciju.

Uzajamni fond Bêkou imao je ograničen utjecaj na koordinaciju među dionicima

Iskustvo je pokazalo da u kriznim situacijama i u razdoblju nakon kriznih situacija odgovor međunarodne zajednice može biti neorganiziran i rascjepkan zbog slabosti lokalne uprave i naglog porasta broja donatora. Time se ometa pružanje djelotvornog i održivog doprinosa obnovi pogođene zemlje. Uzajamni fondovi EU-a osmišljeni su upravo za takve situacije. Prikladno rješenje može se pružiti u obliku uzajamnog fonda jer se očekuje da će djelovati zajednički uime EU-a i njegovih donatora²².

S obzirom na mnoštvo donatora i dionika u Srednjoafričkoj Republici koordinacija ima važnu ulogu. Uzajamni fondovi također mogu biti korisna platforma za poboljšanje koordinacije s projektima koji se financiraju neovisno o fondu. To se uglavnom odnosi na koordinaciju među donatorima fonda, no potencijalno i na koordinaciju na široj razini s drugim donatorima. Od uzajamnog fonda Bêkou očekivalo se da djeluje kao koordinacijski mehanizam kojim će se međunarodnoj zajednici omogućiti da na koordiniran način doprinese stabilizaciji Srednjoafričke Republike²³. Namjera je bila da se uzajamnim fondom Bêkou „napravi korak dalje od koordinacije među državama članicama i uspostavi istinski zajednička organizacija”²⁴, pri čemu su iznesene ideje kao što su udruživanje resursa i kapaciteta za analizu, utvrđivanje i provedbu projekata, zajedničke misije, posebna jedinica s osobljem za koordinaciju donatora i povezivanje s partnerima ili zajedničke tematske radne skupine.

Malo je dokaza koji pokazuju da je osnivanje uzajamnog fonda Bêkou pomoglo konsolidiranju donatorske aktivnosti u Srednjoafričkoj Republici na način opisan u odlomku 29., odmah nakon njegova osnivanja ili u međurazdoblju (vidi okvir 4.). Donatorska aktivnost izvan fonda ostala je na sličnoj razini od 2014. godine ili se u nekim slučajevima čak i povećala (vidi i odlomke 55. – 61. u vezi sa sudjelovanjem drugih donatora). Uprava fonda utvrdila je da je rascjepkanost u pogledu instrumenata pomoći i dionika veliki problem u Srednjoafričkoj Republici.

Okvir 4.

Neki donatori povećali su svoje aktivnosti izvan fonda od 2014. godine

Njemačka povećava svoju bilateralnu aktivnost u Srednjoafričkoj Republici. Savezno ministarstvo za gospodarsku suradnju i razvoj odabralo je 2016. godine Srednjoafričku Republiku za jednu od svojih bilateralnih partnerskih zemalja. Njemačka razvojna banka Kreditanstalt für Wiederaufbau nedavno je započela projekt u zdravstvenom sektoru u vrijednosti od 11 milijuna eura.

Italija je u listopadu 2016. otvorila svoj ured za razvojnu suradnju u Banguiju.

GU DEVCO nastavit će s pružanjem pomoći u okviru ERF-a na temelju nacionalnog indikativnog programa.

Osim donatora uzajamnog fonda Bêkou, i Svjetska banka namjerava osnovati svoj uzajamni fond za Srednjoafričku Republiku.

Koordinacijski mehanizmi za razvojnu pomoć u Srednjoafričkoj Republici nisu bili u funkciji do kraja 2016. godine. Humanitarni klasteri, pod vodstvom UN-a i međunarodnih nevladinih organizacija, namijenjeni su za humanitarnu pomoć. Prijelazna vlada Srednjoafričke Republike uspostavila je 2014. godine odgovarajuće koordinacijske strukture za razvojnu pomoć, no one nisu nikad započele s radom. Tijela Srednjoafričke Republike i donatorska zajednica rade na uspostavljanju institucijskog okvira za provedbu razvojne pomoći u skladu s nacionalnim planom oporavka i izgradnje mira koji je donesen u listopadu 2016.²⁵. Taj okvir uključivat će mehanizam za koordinaciju pomoći kojim će se uloga donositelja odluka dodijeliti uzajamnom fondu UN-a Ezingo i mogućem budućem uzajamnom fondu Svjetske banke, dok će uzajamnom fondu Bêkou biti dodijeljena samo savjetodavna uloga.

Za uzajamni fond Bêkou nisu utvrđeni postupci za jamčenje sustavne koordinacije vlastitih projekata s projektima ostalih donatora fonda. U okviru fonda uspostavljeni su koordinacijski mehanizmi u obliku vlastitih upravljačkih struktura (upravni odbor i operativni odbor uzajamnog fonda). Iako je jedna od uloga operativnog odbora usvajanje projekata, on nije poticao rasprave o koordinaciji s ostalim projektima koje financiraju donatori uzajamnog fonda Bêkou. Ne postoji sustavna priprema programskih dokumenata koja bi se temeljila na potpunom pregledu ostalih projekata u istom području.

Čak i bez formalnih mehanizama, predstavnik uzajamnog fonda Bêkou u Banguiju uspio je, primjenom dobre prakse, zajamčiti određenu razinu koordinacije za svaki pojedini projekt (vidi okvir 5.). Međutim, ima prostora za poboljšanja kako bi uzajamni fond Bêkou omogućio sustavniju koordinaciju, kako na unutarnjem planu među donatorima fonda, tako i na vanjskom planu s međunarodnom zajednicom.

Okvir 5.

Tri primjera dobre prakse u vezi s donatorskom koordinacijom projekata

Postignute su sinergije između projekta uzajamnog fonda Bêkou o gospodarskoj obnovi i dvaju projekata koje financira razvojna agencija jedne države članice EU-a. Iako je u fazi osmišljavanja projekta koordinacija bila nedostatna, ipak se ostvarila nakon pokretanja projekta 2016. godine. Organizirano je nekoliko sastanaka između agencije, predstavnika uzajamnog fonda Bêkou u Banguiju i organizacija zaduženih za provedbu kako bi se raspravilo o načinima za stvaranje sinergije među trima projektima.

Predstavnik uzajamnog fonda Bêkou u Banguiju okupio je u listopadu 2016. donatore i tijela Srednjoafričke Republike na radionici o sigurnosti hrane. Tim uzajamnog fonda Bêkou raspisao je na temelju te radionice poziv na iskaz interesa u kojem je u obzir uzet ishod tih rasprava.

Financiranje tehničke pomoći provedeno je u okviru projekta u zdravstvenom sektoru kako bi se održavanjem mjesečnih sastanaka koordinirale aktivnosti šest nevladinih organizacija koje djeluju u zdravstvenim ustanovama diljem Srednjoafričke Republike. Iako joj to nije bio prvotni cilj, ta se koordinacija povremeno proširivala i na dionike izvan uzajamnog fonda Bêkou, što je pomoglo u praćenju mogućih slučajeva dupliciranja s drugim donatorima. Dovela je i do usklađivanja metoda rada nevladinih organizacija.

**Projektom u vezi sa sigurnošću hrane teži se održivom razvoju hrane i sigurnosti prehrane.**
© Francuski Crveni križ.

Postoje dokazi da uzajamni fond Bêkou djeluje u koordinaciji s tijelima Srednjoafričke Republike (vidi primjer u okviru 5.). Vlada Srednjoafričke Republike planira proširiti svoju ulogu u budućem upravljanju fondom davanjem sustavnijeg doprinosa osmišljavanju, provedbi i praćenju svojih projekata.

Postupci bi mogli biti transparentniji, brži i isplativiji

Financijskom uredbom²⁶ propisuje se da bi se uzajamni fondovi trebali provoditi u skladu s načelom transparentnosti. Sporazumom o osnivanju predviđa se primjena fleksibilnih postupaka kako bi se zajamčilo da je uzajamni fond Bêkou spreman na brz odgovor i da se pomoć može brzo organizirati. Financijskom uredbom također se propisuje da se najviše 5 % iznosa prikupljenih u uzajamni fond može upotrijebiti za pokrivanje troškova upravljanja fondom. Sud je procijenio transparentnost i brzinu postupaka odabira te isplativost uzajamnog fonda Bêkou u usporedbi s drugim kanalima za pružanje pomoći.

Transparentnost postupaka odabira

Postupci koje uzajamni fond Bêkou primjenjuje pri odabiru organizacija zaduženih za provedbu projekata nisu formalizirani u smjernicama o uzajamnim fondovima EU-a. Primijenjeni postupci temelje se, uz neke iznimke, na postupcima propisanima u dokumentu Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide (PRAG)²⁷ (Nabava i dodjela bespovratnih sredstava za vanjsko djelovanje Europske unije – praktični vodič (PRAG)).

Osim ograničenog broja ugovora o uslugama, u okviru uzajamnog fonda Bêkou upotrebljavala su se tri različita načina odabira organizacija koje će provoditi projekte: četiri sporazuma o delegiranoj suradnji, deset izravnih dodjela ugovora i dvanaest dodjela ugovora nakon ograničenog poziva na iskaz interesa²⁸. Definicije svakog od njih, kao i njihove prednosti i nedostatci, mogu se naći u tablici 1.

Tablica 1.

Definicija i glavne prednosti i nedostatci postupaka odabira koji se u okviru fonda Bêkou upotrebljavaju za dodjelu bespovratnih sredstava
Vrsta	Sporazumi o delegiranoj suradnji	Izravna dodjela	Dodjela nakon ograničenog poziva na iskaz interesa koji je raspisan u okviru uzajamnog fonda Bêkou
Definicija	Komisija povjerava upravljanje sredstvima delegiranom tijelu iz države članice (ili nekom drugom donatoru iz treće zemlje).	Organizacija se odabire bez provedbe natječaja.	Od nekoliko prethodno odabranih organizacija traži se da pripreme prijedlog.
Prednosti	Brz postupak Dostupna je visoka razina stručnog znanja	Brz postupak Dostupna je visoka razina stručnog znanja	Veća transparentnost u odnosu na druga dva postupka Usmjerenost na poznate stručnjake za određeno područje
Nedostatci	Ograničena transparentnost zbog nedovoljnog informiranja javnosti Dodatna razina u administrativnom postupku Mogući sukobi interesa	Ograničena transparentnost zbog nedovoljnog informiranja javnosti Ograničen pristup financiranju za nove organizacije	Ograničen pristup financiranju za nove organizacije

Izvor: PRAG.

Nisu definirani stvarni postupci odabira koje treba primjenjivati u okviru uzajamnog fonda Bêkou ni mjera u kojoj je dopuštena fleksibilnost u odnosu na PRAG. Slijedom toga, način odabira organizacija zaduženih za provedbu nije u cijelosti transparentan.

Primjena sporazuma o delegiranoj suradnji navodi se u članku 10. sporazuma o osnivanju, gdje stoji da je to „mogućnost kojoj se daje prednost kad god se njome pruža primjeren odgovor u pogledu troškova, djelotvornosti i europske vidljivosti mjera koje se financiraju u okviru fonda”. Međutim, iako su odabrane organizacije bile stručne u predmetnim područjima, nije navedeno opravdanje za uporabu tih organizacija, posebno u vrijeme njihova odobrenja. Nadalje, stvara se mogućnost za sukob interesa jer neke od tih organizacija imaju svoje predstavnike u operativnom odboru fonda, a to je tijelo u kojem se odabiru projekti, a u ovim slučajevima i organizacije zadužene za provedbu projekata²⁹.

Od izravno dodijeljenih ugovora njih pet činili su drugu fazu prijašnjeg rada. Ostali ugovori dodijeljeni su nakon preispitivanja organizacija (i njihovih kapaciteta) koje se već nalaze u Srednjoafričkoj Republici. To je razumljivo s obzirom na teške uvjete na terenu u vrijeme dodjele tih ugovora. Međutim, Sud je utvrdio jedan poseban slučaj u kojem se zbog postojanja više organizacija sposobnih za obavljanje predmetne aktivnosti mogao primijeniti postupak koji bi uključivao veću razinu natjecanja³⁰.

U svakom od ograničenih poziva na iskaz interesa primijenjen je prilagođeni postupak odabira, pri čemu su preuzeti neki elementi iz PRAG-a, no u različitim fazama primjenjivali su se različiti fleksibilniji postupci. Zbog toga nije jasno na koji su način odabrane organizacije zadužene za provedbu projekata.

Brzina postupaka odabira

Odredbama o fleksibilnosti koje se primjenjuju na uzajamni fond Bêkou mogle bi se pružiti prilike za uštedu vremena u usporedbi s tradicionalnijim pristupima koji se primjenjuju u Komisiji. Zbog primijenjene strukture i procesa donošenja odluka, kao i relativno kratkog vremena postojanja fonda, mogućnosti za smislenu usporedbu s postupcima koji su uspostavljeni za druge oblike pomoći EU-a tek su ograničene. Sud je ipak utvrdio neke slučajeve u kojima su pri odabiru organizacija zaduženih za provedbu projekata mogle biti ostvarene uštede vremena.

Jedan od primjera gdje je uzajamni fond Bêkou mogao uštedjeti dodatno vrijeme tijekom postupka odabira odnosi se na fazu rasprave o sadržaju projekta s predmetnim organizacijama. Trajanje i broj održanih rasprava mogli su se smanjiti u sve tri vrste primijenjenih postupaka. Od 26 dodijeljenih ugovora u njih 14 rasprave o sadržaju projekta trajale su više od 100 dana. Prosječno trajanje iznosilo je 148 dana, pri čemu je najdulje trajanje bilo 503³¹ dana, a najkraće 18³² dana. Dok je za rasprave u vezi s ograničenim pozivima na iskaz interesa u prosjeku bilo potrebno tek 50 dana, rasprave u vezi sa sporazumima o delegiranoj suradnji u prosjeku su trajale 197 dana, a rasprave u vezi s izravnom dodjelom ugovora 245 dana. Da su se rasprave odvijale na drukčiji način, sporazumi su se mogli brže zaključiti. Na primjer, na neka su se pitanja osvrtali različiti članovi osoblja Komisije, što je dovelo do velikog opsega komunikacije između dviju strana. Boljim povezivanjem osoblja Komisije prije razmjene stajališta s drugom stranom skratilo bi se vrijeme potrebno za rasprave.

U pet je slučajeva zbog opsežnih rasprava bilo potrebno odobriti rashode retroaktivno³³. To je imalo negativan učinak na provedbu tih projekata u njihovoj ranoj fazi jer je nepostojanje potpisanog sporazuma dovelo do pravne nesigurnosti u organizacijama zaduženim za provedbu projekata.

Isplativost pružanja pomoći

Organizacije UN-a, Svjetska banka i Afrička razvojna banka naplaćuju različite naknade za upravljanje uzajamnim fondovima. Nijedan od tih subjekata ne naplaćuje postotak niži od 5 %, koliko je propisano za uzajamni fond Bêkou³⁴. Za druge oblike vanjske pomoći EU-a u okviru ERF-a i općeg proračuna naplaćuju se naknade i po stopi većoj od 5 %.

Naknade za upravljanje uzajamnim fondom Bêkou ne uključuju plaću upravitelja i administrativne troškove (engl. back-office costs). To znači da su ukupni troškovi nastali u vezi s upravljanjem fondom viši od troškova prikazanih u računovodstvenoj dokumentaciji fonda. Nisu izračunani puni troškovi upravljanja uzajamnim fondom Bêkou. Ti su problemi potvrđeni unutarnjom revizijom u okviru Komisije.

Kao što je to slučaj u svim oblicima razvojne pomoći, ukupni troškovi pružanja pomoći viši su od same naknade za upravljanje. Osim naknade koju naplaćuje uzajamni fond Bêkou, međunarodne organizacije i nevladine organizacije s kojima je zaključen ugovor naplaćuju vlastite administrativne pristojbe. Te su pristojbe obično u visini određenog postotka vrijednosti ugovora, pri čemu se taj postotak utvrđuje na najviše 7 %. Međutim, te organizacije mogu dalje delegirati zadaće u vezi s provedbom ugovora drugim organizacijama, čime se stvaraju dodatne razine administrativnih troškova. Sporazumi o delegiranoj suradnji posebice su skupo rješenje jer se njima automatski stvara dodatna razina troškova upravljanja (vidi tablicu 1. gore). Koristi od primjene te vrste financiranja uvijek treba odvagnuti u odnosu na dodatne troškove.

Člankom 3.8. Sporazuma o osnivanju predviđeno je da će sve osoblje uzajamnog fonda Bêkou u konačnici raditi u uredu u Banguiju. Trenutačno samo jedan predstavnik fonda radi u Banguiju, a sedam članova osoblja radilo je 2016. godine u Bruxellesu. Broj članova osoblja koje radi izvan svoje domovine u delegaciji EU-a ograničen je zbog trenutačnog sigurnosnog stanja. S poboljšavanjem stanja u Srednjoafričkoj Republici očekuje se da će taj broj rasti. Još uvijek nije napravljen izračun kojim bi se utvrdilo može li se ostvariti potpuno premještanje osoblja u Srednjoafričku Republiku u okviru gornje granice od 5 % (vidi odlomak 36.)³⁵.

Mehanizmi za praćenje i evaluaciju tek se trebaju potpuno razraditi

Mehanizmi za praćenje i evaluaciju važni su kako bi se omogućila procjena uspješnosti fonda i po potrebi donijele korektivne mjere. S obzirom na to da je uzajamni fond Bêkou prvi uzajamni fond EU-a kojim upravlja Europska komisija, njime se mogu pružiti vrijedne pouke za buduću primjenu te vrste instrumenta pomoći.

Uzajamnom fondu Bêkou nedostaje okvir za mjerenje uspješnosti na razini fonda jer nije sastavljen sveobuhvatan lanac rezultata za njegov opći cilj u kojem bi se naveli očekivani rezultati (ostvarenja, ishodi, učinak) i njihovi odgovarajući pokazatelji³⁶. Na primjer, iako se u sporazumu o osnivanju i drugim dokumentima daje naznaka o tome što se može očekivati od djelovanja fonda (jačanje otpornosti, poboljšanje koordinacije, brže pružanje pomoći, mobiliziranje kritične mase financijskih sredstava, pružanje političke vidljivosti), ti elementi nisu razrađeni u ciljeve koji ispunjavaju kriterije SMART³⁷.

Do kraja 2016. godine nije bio uspostavljen sustavan proces za utvrđivanje stečenih iskustava u okviru uzajamnog fonda Bêkou koja bi mogla pomoći Komisiji da poboljša svoje osmišljavanje uzajamnih fondova i upravljanje njima. Međutim, poduzeto je nekoliko mjera relevantnih za taj postupak. Te mjere obuhvaćaju objavljivanje različitih članaka o uzajamnom fondu Bêkou, organiziranje konferencija, radionica i sastanaka, osobito s predstavnicima uzajamnih fondova EU-a, i održavanje prezentacija.

Ciljevi, rezultati i aktivnosti utvrđeni su na razini projekta. Međutim, za dva projekta od njih jedanaest nisu uspostavljeni pokazatelji, a pokazatelji za osam projekata nisu jasni ili za njih nisu utvrđene ciljne vrijednosti. Slični problemi utvrđeni su na razini ugovora: neki ciljevi samo djelomično ispunjavaju kriterije SMART, a pokazatelji ponekad nisu jasni ili za njih nisu utvrđene odgovarajuće ciljne vrijednosti (vidi pojedinosti u prilogu III.).

Unatoč teškim okolnostima, uzajamni fond Bêkou, općenito govoreći, dosad je ostvario pozitivna postignuća

Sud je ispitao postignuća fonda s tri gledišta: pomoći koju je privukao, ostvarenja koja su postignuta njegovim projektima i vidljivosti koju je ostvario za EU. To su neke od očekivanih prednosti uzajamnog fonda Bêkou.

Uzajamni fond Bêkou privukao je interes za pružanje pomoći, no uz manji broj dodatnih donatora

Očekivalo se da će se uzajamnim fondom Bêkou potaknuti nove donatore da pruže pomoć Srednjoafričkoj Republici i prikupe dodatnu pomoć. Iako se prvotno smatrala „zanemarenom zemljom” u pogledu pomoći (engl. aid orphan), ukupna pomoć za Srednjoafričku Republiku iznosila je otprilike 250 milijuna američkih dolara godišnje u razdoblju prije krize iz 2012./2013. (vidi sliku 1.). Ta je pomoć dosegnula vrhunac 2014. godine, kada je iznosila 610 milijuna američkih dolara³⁸.

Slika 1.

Ukupna pomoć za Srednjoafričku Republiku, 2006. – 2015. (u milijunima američkih dolara)

Razvojna pomoć potrebna za provedbu nacionalnog plana oporavka i izgradnje mira za razdoblje od pet godina (2017. – 2021.) iznosi približno 3,2 milijarde američkih dolara. Na donatorskoj konferenciji u studenome 2016. donatori su obećali izdvojiti preko 2 milijarde američkih dolara za razvojnu pomoć Srednjoafričkoj Republici, čime će se zadovoljiti znatan dio tih potreba.

Uzajamni fond Bêkou privukao je interes za pružanje pomoći, a ukupna obećana sredstva do kraja 2016. godine iznose 146 milijuna eura (vidi sliku 2.). To je više od uzajamnog fonda UN-a Ezingo, koji je privukao 25 milijuna eura (vidi prilog II.), a usporedivo je s bilateralnom dodjelom sredstava u okviru 11. ERF-a, za koju se očekuje da će iznositi 208 milijuna eura³⁹.

HR-CH01-PH25-1 — Slika 2.

Obećana sredstva u korist uzajamnog fonda Bêkou

Tri četvrtine sredstava fonda potječu iz proračuna EU-a i ERF-a. Više od jedne trećine tog doprinosa dodatna je pomoć koja se dodjeljuje za Srednjoafričku Republiku povrh sredstava obećanih toj zemlji preko drugih kanala financiranja u okviru EU-a.

Francuska, Njemačka, Italija, Nizozemska i Švicarska davale su pomoć Srednjoafričkoj Republici i prije nego što je osnovan uzajamni fond Bêkou, no prije 2014. godine ti su iznosi bili relativno mali. Od 2014. nadalje pomoć se pružala u okviru fonda, kao i drugih kanala za pružanje pomoći (više pojedinosti o aktivnostima donatora u Srednjoafričkoj Republici vidi u okviru 4.).

Europski parlament dvaput je pozvao države članice da povećaju svoje doprinose uzajamnom fondu Bêkou. Tijekom postupka davanja razrješnice za izvršenje proračuna ERF-ova za 2014. Europski parlament pozvao je 2016. godine „države članice da se više angažiraju oko fonda ne bi li postao potpuno operativan”⁴⁰.

Neke države članice i dalje podupiru uzajamne fondove UN-a, kao što su to činile prije osnivanja uzajamnog fonda Bêkou (vidi prilog II.). Humanitarni fond UN-a za Srednjoafričku Republiku ima jedanaest donatora, a među njima su Belgija, Danska, Njemačka, Irska, Luksemburg, Nizozemska, Švedska, Švicarska i Ujedinjena Kraljevina. Francuska i Nizozemska doniraju sredstva i uzajamnom fondu UN-a Ezingo.

Većinom projekata postignuta su očekivana ostvarenja u teškim okolnostima

Od 31 ugovora, koji se odnose na 11 projekata, njih 20 bilo je u dostatno naprednoj fazi provedbe kako bi se omogućila barem djelomična procjena uspješnosti. Iako je procjena bila podložna nekim ograničenjima⁴¹, Sud smatra da su većinom projekata postignuta očekivana ostvarenja.

Trima ugovorima (dvije studije i ugovor o tehničkoj pomoći) u potpunosti su postignuta očekivana ostvarenja. U 11 ugovora bila je postignuta većina ostvarenja (vidi primjer u okviru 6.). Do kraja 2016. godine šest ugovora koji su bili u tijeku još nije postiglo svoja ostvarenja, a postoji rizik da se ta ostvarenja neće postići do kraja projekta (pojedinosti vidi u odlomku 65.). U prilogu III. navodi se detaljnija procjena za svaki pojedinačni ugovor.

Okvir 6.

Primjer ostvarenja: projekt u zdravstvenom sektoru

Šest nevladinih organizacija primilo je pomoć iz uzajamnog fonda Bêkou kako bi pomogle 80 zdravstvenih ustanova diljem Srednjoafričke Republike u pružanju boljih usluga primarne zdravstvene zaštite za lokalno stanovništvo.

Ta je pomoć dovela do približno 2 milijuna liječničkih pregleda. Nevladine organizacije premašile su ciljne vrijednosti za niz pokazatelja, kao što je broj pregleda, broj asistiranih poroda i broj posjećenih žena. U tim su ustanovama djeci, trudnicama i dojiljama, te osobama čiji je život ugrožen u hitnim situacijama, besplatno pruženi zdravstvena njega, lijekovi i laboratorijska ispitivanja.

Planirane aktivnosti na razini zdravstvene ustanove, kao što su obnova, osposobljavanje osoblja, opskrba osnovnim lijekovima i laboratorijskom opremom, koordinacija na razini okruga i aktivnosti nadzora, provodile su se pravodobno ili s minimalnim kašnjenjem. Na primjer, od osam zdravstvenih ustanova u Briji njih šest obnovljeno je, dok je u Vakagi obnovljeno i opremljeno sedam zdravstvenih ustanova.

**Pružanje zdravstvenih usluga u različitim zdravstvenim ustanovama diljem zemlje u okviru projekta u zdravstvenom sektoru.**
© Francuski Crveni križ.

U slučajevima u kojima ciljevi nisu bili ispunjeni, do toga je došlo zbog niza unutarnjih i vanjskih čimbenika, a najvažniji od njih odnosi se na zahtjevne sigurnosne okolnosti u kojima su se projekti provodili (vidi prilog III.).

Postignuta su brojna konkretna ostvarenja, no za postizanje rezultata s temeljnim, dugoročnim učinkom obično je potrebno više vremena. Na primjer, u projektu u vezi sa sigurnošću hrane, akcije cijepljenja stoke bile su uspješne, dok će se aktivnosti sprječavanja sukoba i ponovnog određivanja ruta za nomadsku ispašu možda morati provoditi i tijekom moguće druge faze. Kad je riječ o projektu u zdravstvenom sektoru, dok je prva faza u kojoj je šest nevladinih organizacija pomagalo u pružanju zdravstvenih usluga bila uspješna, a istraživanje o reformi nacionalne agencije za nabavu lijekova bilo provedeno prema planu, za mjere u vezi s reformom javnih zdravstvenih službi potrebno je više vremena.

**Tradicijske kolibe sa slamnatim krovom, poznate pod nazivom „paillottes”, središnje su mjesto okupljanja u zajednicama.**
© Francuski Crveni križ.

Fondom se postiže veća vidljivost EU-a

Očekivalo se da će se uzajamnim fondom Bêkou postići vidljivost EU-a, i to mjerama koje se poduzimaju na razini projekta, kao i u obliku političke vidljivosti na razini fonda.

Partneri u projektima poduzeli su brojne aktivnosti na terenu. Te su aktivnosti, u skladu s planovima za vidljivost partnera, obuhvatile izradu promidžbenih materijala, dokumentarnih filmova i akademskih članaka, organiziranje nacionalnih radionica o rezultatima aktivnosti, održavanje svečanosti i osposobljavanja, radijske emisije, posjete novinara itd.

Poduzeto je više od 30 aktivnosti u vezi s vidljivošću fonda kao cjeline i za njih je izdvojen iznos od približno 191 000 eura. Godišnje izvješće o radu uzajamnog fonda Bêkou za 2015. sadržava i odjeljak posvećen aktivnostima u vezi s vidljivošću i u njemu su prikazani glavni komunikacijski ciljevi, javna događanja, projekti, internetske stranice pod nazivom „capacity4dev”⁴² te komunikacijski materijali.

Organizirano je nekoliko konferencija s pomoću kojih se postigla vidljivost EU-a (vidi primjere u okviru 7.). Na konferenciji u Bruxellesu u studenome 2016. sudjelovale su delegacije iz više od 80 zemalja iz cijelog svijeta, zajedno s predstavnicima na visokoj razini iz Ujedinjenih naroda, Svjetske banke i drugih organizacija. Obećana sredstva proizišla iz te konferencije iznose 2 milijarde eura.

Okvir 7.

U okviru uzajamnog fonda Bêkou organizirano je nekoliko događanja

Tim uzajamnog fonda Bêkou priredio je niz radionica, konferencija, publikacija i priopćenja za medije, i u Banguiju i u Bruxellesu, uz dobar medijski odaziv.

Na primjer, radionica „Otpornost i oporavak, ususret razvoju” (Bangui, lipanj 2016.) privukla je više od 200 sudionika iz nacionalnih tijela, organizacija civilnog društva, donatora, agencija UN-a, međunarodnih nevladinih organizacija i medija te je pružila pregled stanja u Srednjoafričkoj Republici, kao i izazova s kojima se ta zemlja suočava i potreba stanovništva. Na radionici je izneseno 12 preporuka upućenih vladi Srednjoafričke Republike, partnerima u projektima i donatorima u toj zemlji.

Drugi je primjer međunarodna konferencija na visokoj razini o Srednjoafričkoj Republici (Bruxelles, svibanj 2015.), s više od 300 sudionika, uključujući predsjednika Srednjoafričke Republike, ministre, zastupnike u Europskom parlamentu, predstavnike Ujedinjenih naroda te nevladine organizacije. Na konferenciji su obećana nova financijska sredstva toj zemlji, a Italija i Švicarska postale su dva nova donatora uzajamnog fonda Bêkou.

Zaključci i preporuke

Uzajamni fond Bêkou osnovan je u vrijeme kada se Srednjoafrička Republika nalazila u teškim okolnostima, obilježenima humanitarnim i razvojnim izazovima te nestabilnim državnim tijelima koja nisu mogla zadovoljiti potrebe stanovništva. Iako Sud smatra da bi se osmišljavanje fonda i upravljanje njime moglo poboljšati u skladu s prijedlozima iznesenima u nastavku kako bi fond ostvario svoj puni potencijal, Sud potvrđuje da je osnivanje fonda bilo primjereno te da su njime ostvarena neka pozitivna postignuća.

Osnivanje uzajamnog fonda Bêkou

Uzajamni fond Bêkou osnovan je u vrlo kratkom roku. Iako se u Financijskoj uredbi propisuju određeni uvjeti za osnivanje uzajamnog fonda, Komisija još nije prenijela te uvjete u analitički okvir koji bi joj omogućio da obavi formalno strukturiranu procjenu komparativnih prednosti uzajamnih fondova u odnosu na druge instrumente financiranja (vidi odlomke 13. – 20.).

Opseg intervencije za uzajamni fond Bêkou nije se temeljio na sveobuhvatnoj analizi potreba. Takva analiza mogla je jasnije pokazati na koji su način i zašto aktivnosti fonda relevantne za utvrđeni cilj te koje konkretne praznine se tim fondom popunjavaju (vidi odlomke 21. – 27.).

1. preporuka – Potrebno je dodatno razraditi smjernice za odabir instrumenta pomoći te za analizu potreba kako bi se odredio opseg intervencije za uzajamne fondove

Komisija bi trebala dodatno razraditi svoje smjernice o uzajamnim fondovima EU-a

izradom analitičkog okvira s vodećim načelima za obavljanje sažete i strukturirane procjene komparativnih prednosti uzajamnih fondova u odnosu na druge instrumente pomoći
uvođenjem metoda za obavljanje analiza potreba kako bi se pokazalo da je opseg intervencije predviđenog uzajamnog fonda primjeren te koje se posebne praznine njime popunjavaju.

Te bi smjernice trebale biti osmišljene tako da ne dovedu do nepotrebnog produljenja procesa osnivanja uzajamnih fondova ili do ograničenja njihove fleksibilnosti.

Rok: listopad 2018.

Upravljanje uzajamnim fondom Bêkou

Uzajamni fond Bêkou imao je ograničen utjecaj na koordinaciju među dionicima, kako na unutarnjem planu među donatorima fonda, tako i na vanjskom planu s međunarodnom zajednicom. Međutim, čak i bez formalnih mehanizama, predstavnik uzajamnog fonda Bêkou u Banguiju uspio je, primjenom dobre prakse, zajamčiti određenu razinu koordinacije za svaki pojedini projekt (vidi odlomke 29. – 35.).

Nedostatak detalja o stvarnim postupcima odabira koji se primjenjuju u uzajamnom fondu Bêkou dovodi do toga da način odabira organizacija zaduženih za provedbu projekata nije u cijelosti transparentan. Za određene je sporazume o delegiranoj suradnji postojala mogućnost nastanka sukoba interesa. Pri raspravama o sadržaju projekata mogle su biti ostvarene dodatne uštede vremena (vidi odlomke 36. – 44.).

Naknada za upravljanje po stopi od 5 %, koju naplaćuje uzajamni fond Bêkou, općenito je u skladu s drugim kanalima za pružanje razvojne pomoći, no ukupni troškovi upravljanja još nisu izračunani. Nadalje, kao što je to slučaj u svim oblicima razvojne pomoći, ukupni troškovi pružanja pomoći viši su od same naknade za upravljanje (vidi odlomke 46 – 49.). Sud smatra da je važno da su poznati cjelokupni troškovi uporabe uzajamnog fonda kao instrumenta pomoći kako bi Komisija ubuduće mogla procijeniti je li uzajamni fond isplativ instrument u odnosu na druge načine pružanja pomoći EU-a.

Kad je riječ o razini samog fonda, ne postoji okvir za mjerenje uspješnosti uzajamnog fonda Bêkou jer još nisu razrađeni posebni ciljevi fonda i njihovi odgovarajući pokazatelji. Zbog toga je otežano praćenje fonda i ocjenjivanje njegovih postignuća. Komisija još nije uspostavila sustavan proces za utvrđivanje stečenih iskustava u okviru uzajamnog fonda Bêkou koja bi joj mogla pomoći da poboljša način osmišljavanja uzajamnih fondova i upravljanja njima (vidi odlomke 50. – 53.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati koordinaciju donatora, postupke odabira i mjerenje uspješnosti te optimizirati administrativne troškove

Komisija bi trebala

na sustavniji način koordinirati pomoć koja se pruža u okviru uzajamnog fonda Bêkou s drugim bilateralnim oblicima pomoći koje pružaju njezini donatori
zajamčiti da se pri primjeni pravila i postupaka Komisije za odabir organizacija zaduženih za provedbu projekata jasno navedu sve iznimke od tih pravila te da se uvedu odredbe o tome kako izbjeći sukobe interesa, kao i istražiti načine za ubrzanje postupaka odabira, posebno u fazi rasprave o sadržaju projekata
izračunati cjelokupne troškove upravljanja uzajamnim fondom Bêkou i pronaći načine za maksimalno povećanje iznosa pomoći koja se dodjeljuje krajnjim korisnicima
odrediti ciljeve u skladu s kriterijima SMART za uzajamni fond Bêkou, kao i njihove odgovarajuće pokazatelje, kako bi se mogle pratiti i dokazati prednosti koje taj fond pruža. Usto bi u svoje smjernice o uzajamnim fondovima EU-a trebala uvesti proces za utvrđivanje stečenih iskustava.

Rok: listopad 2018.

Postignuća uzajamnog fonda Bêkou

Uzajamni fond Bêkou privukao je interes za pružanje pomoći, a ukupna dosad obećana sredstva iznose 146 milijuna eura. Međutim, većina tih sredstava potječe iz proračuna EU-a i Europskog razvojnog fonda. Ostali donatori davali su pomoć Srednjoafričkoj Republici i prije nego što je fond osnovan, no prije 2014. godine ti su iznosi bili relativno mali (vidi odlomke 55. – 61.).

Unatoč sigurnosnim okolnostima koje su često bile zahtjevne, u 14 od 20 ugovora očekivana ostvarenja postignuta su u potpunosti ili u većem dijelu na razini projekta (vidi odlomke 62. – 65.).

Fondom se postiže veća vidljivost EU-a. Partneri u projektima poduzeli su terenske aktivnosti u vezi s vidljivošću te je za fond u cjelini uspješno poduzeto više od 30 aktivnosti (vidi odlomke 66. – 69.).

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel Pinxten, na sastanku održanom u Luxembourgu 20. lipnja 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Popis projekata i ugovora

Prilog II.

Popis sedam uzajamnih fondova UN-a koji djeluju u Srednjoafričkoj Republici

Izvori: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf od 16. ožujka 2017.

Prilog III.

Prilog o projektnim ostvarenjima s prikazom u bojama semafora

Legenda: zeleno – potpuno ostvareno; žuto – uglavnom ostvareno; narančasto – uglavnom nije ostvareno (dosad); crveno – nije ostvareno; sivo – nije procijenjeno, provedba nije u dovoljnoj mjeri uznapredovala.

Pojedinosti: ugovor br. 2.: trajanje je produljeno za 1,5 mjeseci; ugovor br. 3.: trajanje je produljeno za jedan mjesec; ugovor br. 5.: doprinos EU-a povećao se s 1,7 na 2,2 milijuna eura; ugovor br. 8.: doprinos EU-a povećao se s 47 000 na 53 000 eura, a trajanje je produljeno za 5 mjeseci; ugovor br. 18.: trajanje je produljeno za osam mjeseci.

Odgovori Komisije

Sažetak

U Srednjoafričkoj Republici 2013./2014. izbila je kriza nezabilježenih razmjera, koja je među zajednicama izazvala nasilje koje su analitičari zbog njegovih obilježja opisali „predgenocidnim” i prouzročila slabljenje osnovnih državnih funkcija. Uz humanitarno djelovanje, bila je prijeko potrebna i odvažna potpora otpornosti.

III

Srednjoafrička Republika prošla je kroz brojne krize. Nema izlaz na more i međunarodna je zajednica zanemaruje („zanemarena zemlja” u pogledu pomoći) te se suočava sa strukturnim izazovima za prevladavanje siromaštva.

Uzajamni fond Bêkou prvi je uzajamni fond koji je EU osnovao. Stoga su njegova postignuća i rezultati poduprti neprestanim poboljšanjima, inovacijama i učenjem. Uzajamni fond Bêkou oslanja se na iskustva sličnih dionika na temelju postojećih istraživanja te procjena otpornosti i razvojne suradnje u nestabilnim situacijama.

Analizom provedenom prije osnivanja uzajamnog fonda Bêkou uzeo se u obzir niz istraživanja i analiza koje su najpredaniji partneri proveli u Srednjoafričkoj Republici i u nestabilnim situacijama.

Uzajamnim fondom Bêkou stvoren je nov način za koordinaciju mjera koje provode EU i njegove države članice, a koji se u ovom trenutku još ne iskorištava u potpunosti.

Prema mišljenju Komisije, uzme li se u obzir puna duljina projektnog ciklusa, ukupna brzina Bêkoua veća je od brzine drugih instrumenata EU-a za krizna stanja. Ipak, Komisija se slaže da će istražiti načine kojima bi se dodatno povećala brzina postupaka odabira izvan okvira koje unutarnja pravila trenutačno dopuštaju, istodobno postižući ravnotežu između brzine i transparentnosti.

Mehanizmi za praćenje i evaluaciju razvijaju se na razini projekata i postupno će se nadograđivati na razini fonda.

VIII

Što se tiče druge točke, uzajamnim fondom Bêkou njegovim se članovima daje prilika za dodatnu koordinaciju. Kada je riječ o općenitoj koordinaciji donatora, situacija se razvija u pozitivnom smjeru: započeo je postupak Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique (RCPCA, oporavak i izgradnja mira u Srednjoafričkoj Republici) koji je pokrenut u studenome 2016. nakon konferencije donatora u Bruxellesu, a vlada Srednjoafričke Republike uz potporu „stalnog tajništva” počela je koordinirati sve donatore.

Kada je riječ o postupcima odabira i mjerenju uspješnosti, u uzajamni fond Bêkou postupno su se uvodila poboljšanja, inovacije i učenje te se to čini i dalje.

Što se tiče administrativnih troškova, Komisija je na preporuku svoje Službe za unutarnju reviziju već sastavila nacrt akcijskog plana za rješavanje tog pitanja te trenutačno provodi osmišljene mjere.

Uvod

Europska unija vodeći je donator humanitarne i razvojne pomoći, ali dugo nije imala drugih mogućnosti osim financiranja uzajamnih fondova kojima upravljaju Svjetska banka ili Ujedinjeni narodi (UN) kako bi odgovorio na prirodne krize ili krize prouzročene ljudskim djelovanjem. Iako ti uzajamni fondovi možda imaju svoju dodanu vrijednost, EU je na temelju Ugovora iz Lisabona, sveobuhvatnog pristupa i Globalne strategije za vanjsku i sigurnosnu politiku uspostavio vlastite instrumente kojima si omogućuje aktivnu ulogu u takvim situacijama, posebno u Srednjoafričkoj Republici, gdje je EU vrlo angažiran, a svi njegovi raspoloživi instrumenti mobilizirani.

Partneri koji su osnovali uzajamni fond Bêkou složili su se na temelju svoje analize potreba i profila ranjivosti te države da je otpornost područje koje se najmanje financira i koje je najvažnije za pristup povezivanja pomoći, obnove i razvoja kako bi se Srednjoafričkoj Republici pomoglo u povratku u stabilnost iz postkriznog stanja.

Srednjoafrička Republika zanemarena je zemlja u pogledu pomoći već niz godina. Do povećanja službene razvojne pomoći upućene Srednjoafričkoj Republici 2015. i 2016. došlo je prije svega zbog naglog porasta potreba prouzročenog krizom i povećanja humanitarnih intervencija koje je uslijedilo. Kada je riječ o dugoročnoj programskoj pomoći, ta zemlja ne prima dostatna financijska sredstva. Uzajamni fond Bêkou katalizator je za kratkoročni, srednjoročni i dugoročni angažman donatora u tom pogledu.

Opažanja

Kao dugogodišnji i važan razvojni partner Srednjoafričke Republike, EU nikada nije obustavio svoje bilateralne operacije, čak ni tijekom najtežeg dijela krize. Njegova humanitarna služba bila je aktivna tijekom krize, a određen je i dodatni proračun kako bi se ispunile hitne potrebe. U međuvremenu je EU pokrenuo vojnu operaciju EU-a (EUFOR) radi stabiliziranja te zemlje. Kako bi se pružila potpora povratku Srednjoafričke Republike iz postkriznog stanja u stanje stabilnosti, bile su prijeko potrebne aktivnosti temeljene na otpornosti te je stoga uspostavljen poseban instrument namijenjen utvrđivanju i provedbi projekata od kojih će javnost ostvariti korist i kojima će se osnažiti kapacitete tijela javne vlasti.

Uzajamni fond Bêkou djeluje na temelju centraliziranog upravljanja zbog potrebe za postizanjem brzih rezultata tijekom razdoblja kada prijelazna vlada nije mogla obavljati sve dužnosti i radnje koje proizlaze iz decentraliziranog upravljanja.

EU i njegove države članice odmah su postigli konsenzus u pogledu i. načela interveniranja u Srednjoafričkoj Republici radi jačanja otpornosti i ii. potrebe da se udalji od uobičajenih praksi zbog posebne prirode krize i nestabilnosti situacije.

Okvir 1.

Pokazalo se da plan za djelotvornost pomoći ima dodanu vrijednost u „uobičajenim” stanjima te je ključan za EU. Međutim, tim se planom ne zabranjuje donatorima da odgovore na hitne potrebe zemlje u kojoj je nastalo „predgenocidno” stanje, pri čemu je petina stanovništva bila prisiljena raseliti se ili migrirati, posebno ako se postojećim kanalima pomoći ne mogu postići očekivani rezultati ili se ne može osigurati povezivanje pomoći, obnove i razvoja u Srednjoafričkoj Republici.

EU je vrlo dobro razmislio prije nego što je pokrenuo uzajamni fond Bêkou. Tadašnja povjerenica Georgieva više je puta posjetila Srednjoafričku Republiku tijekom 2013. i 2014. te je održan niz radionica o najboljim načinima za suočavanje s izazovima otpornosti / povezivanja pomoći, obnove i razvoja u toj zemlji, s obzirom na to da humanitarna pomoć nije bila dovoljna niti je bila osmišljena za postizanje dugoročnog učinka.

Komisija je u suradnji s najpredanijim partnerima pomno ocijenila dodanu vrijednost uzajamnog fonda i važnost otpornosti / pristupa povezivanja pomoći, obnove i razvoja u Srednjoafričkoj Republici.

Dok je provodila potrebnu analizu prije osnivanja uzajamnog fonda Bêkou, Komisija nije mogla započeti dugotrajnu procjenu ili postupak kojima bi se dovela u pitanje sposobnost EU-a kao vjerodostojnog, pouzdanog i učinkovitog dionika u rješavanju izvanrednih stanja.

Komisija želi naglasiti razlike između namjena i svrha uzajamnih fondova Svjetske banke i UN-a te svrhe koju su zakonodavci predvidjeli kada su uvrstili uzajamne fondove EU-a u Financijsku uredbu.

Uzajamni fond EU-a Bêkou jest krizni uzajamni fond, što znači da je pri njegovu osnivanju i provedbi potrebno brzo djelovanje.

Upravljanje uzajamnim fondovima jedna je od glavnih djelatnosti Svjetske banke, koja upravlja stotinama uzajamnih fondova, dok za Komisiju to nije standardan provedbeni alat.

Budući da su uzajamni fondovi EU-a u ranim fazama razvoja, u ovom trenutku možda nije sasvim relevantno uspoređivati ih s uzajamnim fondovima UN-a i Svjetske banke.

Strukturirana i dokumentirana analiza nije zahtjev Financijske uredbe. U njezinu članku 187. stavku 3. navedeno je samo da uzajamni fondovi moraju biti u skladu s nekoliko uvjeta. Ne zahtijeva se formaliziranje načina na koji se ti uvjeti provjeravaju.

Komisija se pridržavala odredaba vlastitog pravnog okvira (Financijske uredbe) i poštovala ih je. Uvjeti određeni u Financijskoj uredbi preneseni su u Smjernice o uzajamnim fondovima EU-a, koje su objavljene u pratećem priručniku GU-a DEVCO. Te su smjernice sastavljene prije osnivanja prvog uzajamnog fonda EU-a i trebale bi se redovito nadograđivati na temelju iskustava stečenih s postojećim uzajamnim fondovima.

Odluka o osnivanju uzajamnog fonda temelji se na analizi krize i potrebnog odgovora te je potkrijepljena u odluci kojom se osniva uzajamni fond.

Vidi i odgovor na odlomak 19.

Srednjoafrička Republika bila je 2014. zanemarena zemlja u pogledu pomoći te se nalazila na dnu ljestvice indeksa ljudskog razvoja Programa Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP). Razna istraživanja i analize, uključujući one koje je proveo UNDP (posebno pokazatelji zdravlja i manjak pristupa osnovnim uslugama), te utvrđivanje otpornosti kao područja koje se najmanje financira u Srednjoafričkoj Republici utjecali su na to da glavne zadaće uzajamnog fonda Bêkou budu potpora osnovnim uslugama, pomirenje (s obzirom na postkrizno stanje) i otvaranje radnih mjesta (kako mlade osobe ne bi došle u iskušenje da se pridruže oružanim skupinama).

Komisija smatra da se tijekom radionice održane u veljači 2014. provela primjerena analiza.

Ta se radionica nadovezala na zajedničku analizu sukoba koju su EU i UN organizirali nekoliko dana prije.

Osim toga, nacionalnom strategijom Programme d’Urgence et de Relevement Durable (PURD) donesenom u srpnju 2014., koja pruža okvir za sve donatorske aktivnosti u razdoblju od 2014. do 2016., uspostavljena je jasna analiza potreba.

U srpnju 2014. izrađena je matrica potreba (sektor/tema) povezana s PURD-om s jasnim prioritetima (kratkoročno/srednjoročno/dugoročno razdoblje), kojom su iznesene mjere koje pripadaju povezivanju pomoći, obnove i razvoja i potrebno ih je financirati te kojom se uspostavila podjela rada između instrumenata EU-a i drugih donatora.

Uzme li se u obzir kratki rok u kojemu je osnovan uzajamni fond Bêkou, a koji je bio nužan zbog kriznog stanja u Srednjoafričkoj Republici, za podrobnu analizu bili bi potrebni dodatno vrijeme i resursi. Takva je analiza provedena poslije u suradnji s UN-om, Svjetskom bankom i vladom Srednjoafričke Republike i dovela je do sastavljanja nacionalnog plana za oporavak i izgradnju mira za razdoblje od 2017. do 2021.

Otpornost nije nova tema u razvojnoj suradnji. Komisija je detaljno odredila i procijenila otpornost (vidi COM(2012)586 o otpornosti) kako bi uzela u obzir praznine i vezu između humanitarnog djelovanja i razvojne suradnje. Ta Komunikacija temelji se na iskustvu koje je Komisija stekla inicijativom „AGIR” u Sahelu i planom „SHARE” na Rogu Afrike.

Komisija prihvaća pozitivnu ocjenu Suda.

Preuzimanje nekih humanitarnih projekata koje je Komisija prethodno financirala u okvir uzajamnog fonda Bêkou primjer je dobre prakse povezivanja pomoći, obnove i razvoja. To se, na primjer, odnosi na projekte u području zdravstva. U tom se slučaju smatralo primjerenim obustaviti humanitarnu pomoć za područje u kojem je postignut napredak i stabilizirano akutno krizno stanje, kako bi je se usmjerilo na hitnija/nestabilnija područja, u kojima su potrebe spašavanja života intenzivnije. U tim se slučajevima preuzimanjem inicijativa u okviru uzajamnog fonda Bêkou omogućuju kontinuirane usluge uz mogućnost strukturiranije intervencije s većim sudjelovanjem resornih ministarstava.

Okvir 2. (c)

Dužnost je uzajamnog fonda Bêkou prilagoditi se i prilagoditi svoje intervencije razvoju promjenjivog stanja te unaprjeđivati koordinaciju s drugim donatorima. Upravo se to dogodilo u sljedećim dvama primjerima: projekti predviđeni drugim instrumentima (proračun za sigurnost hrane i ERF za Ecofaune) nisu se mogli pokrenuti u svojim prvotnim oblicima. Preneseni su u okvir uzajamnog fonda Bêkou kako bi se proveli uz prilagodbu sastavnica/ciljeva i najbolje se uklopili u plan otpornosti.

Što se tiče svrhe postojanja uzajamnih fondova EU-a, sredstva nisu bila udružena u uzajamnom fondu UN-a ni prenesena UN-u (FAO), nego su ugovorena izravno s partnerima zaduženima za provedbu, čime je EU-u omogućeno praćenje aktivnosti. Osim toga, kada je FAO bilo jedini partner, u okviru uzajamnog fonda Bêkou dogovorene su administrativne pristojbe od samo 5 % umjesto 7 %.

Okvir 2. (d)

Kad je riječ o projektu ECOFAUNE +, on nije tek običan nastavak projekta ECOFAUNE-RCA pokrenutog 2012. Prošli projekt ECOFAUNE uglavnom se temeljio na aktivnostima premještanja stoke, dok su novim projektom ECOFAUNE + obuhvaćeni i. razvoj teritorija (fr. aménagement du territoire) povezan s postupkom decentralizacije i ii. egzistencijalne mogućnosti (strukovno osposobljavanje i mikroprojekti). Osim toga, ne samo da su se okolnosti drastično promijenile nakon 2012., nego se način provedbe morao promijeniti s procjene programa na bespovratna sredstva.

Koordinacija donatora dužnost je vlade, a kad je riječ o Srednjoafričkoj Republici, zbog krize koja je ondje vladala i postkriznog stanja okvir za koordinaciju do sada nije postojao.

Procjena oporavka i izgradnje mira započela je sredinom 2016. uz potporu vlade Srednjoafričke Republike, a sada je dovela do osnivanja tajništva zaduženog za koordinaciju svih donatora Srednjoafričkoj Republici i za daljnje aktivnosti povezane s konferencijom. Uzajamni fond Bêkou ima aktivnu ulogu u tim daljnjim aktivnostima, a najnoviji je primjer za to posjet Srednjoafričkoj Republici koji se održao od 16. do 23. svibnja 2017.

Uzajamni fond Bêkou prije svega će biti usmjeren na drugi stup (socijalni ugovor između države i stanovništva) u području zdravstvene sigurnosti i sigurnosti hrane / ruralnog razvoja te na treći stup (otvaranje radnih mjesta) radi osiguravanja bolje održivosti. Vlada Srednjoafričke Republike trebala bi imati glavnu odgovornost za podjelu rada. Nova vlada izabrana je na izborima u ožujku 2016. i polako uspostavlja primjerene strukture kojima će se taj zadatak moći izvršiti, no za to treba vremena. Sama činjenica da postoji nacionalni plan za oporavak i izgradnju mira najvažniji je temelj za usklađivanje donatora s prioritetima Srednjoafričke Republike. EU uzima u obzir te prioritete svim svojim provedbenim instrumentima, uključujući uzajamni fond Bêkou.

Komisija se slaže da osnivanje uzajamnog fonda u postkriznim stanjima može biti izvrsna prilika za donatore koji žele pomoći i djelovati na manje fragmentiran i bolje koordiniran način. Preduvjet za to taj je da svi donatori zemlje (a posebno države članice EU-a) prihvate upotrebu uzajamnog fonda kao jedinog (ili barem glavnog) instrumenta za pružanje pomoći.

Glavni cilj uzajamnog fonda, kako je navedeno u Financijskoj uredbi, određen je sporazumom o osnivanju i glasi ovako: „pružati usklađenu, ciljanu potporu za povećanje otpornosti ranjivih skupina i podupirati sve aspekte povezane s izlaskom iz krize i obnovom Srednjoafričke Republike, koordinirati mjere u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te pomagati susjednim zemljama u suočavanju s posljedicama krize”.

Koordinacija među donatorima svojstvena je upravljačkoj strukturi uzajamnih fondova EU-a te je dio njihova cilja smanjenja rascjepkanosti pomoći. Taj je cilj ispunjen samim postojanjem uzajamnog fonda EU-a, koji drugim donatorima omogućuje da svoja sredstva doniraju s pomoću Komisije. Komisija ne može donatorima nametnuti obvezu da učinkovito iskorištavaju tu mogućnost.

Komisija je omogućila državama članicama ili bilo kojim drugim donatorima da udruže svoja sredstva, što pogoduje koordinaciji na terenu. No ona ne može spriječiti države članice ili druge donatore da pokrenu ili održavaju svoje aktivnosti u Srednjoafričkoj Republici ili da odlučuju o njima.

Okvir 4.

Nacionalni indikativni program usmjeren je na dva sektora koja nisu obuhvaćena uzajamnim fondom Bêkou (proračunska potpora i upravljanje). No treći sektor, ruralna otpornost i otvaranje radnih mjesta, provest će se uzajamnim fondom Bêkou upravo radi koherentnosti i kako bi se ostvarila korist od iskustava stečenih na temelju projekata uzajamnog fonda Bêkou koji su u tijeku u području sigurnosti hrane.

Svjetska banka zasad još nije osnovala vlastiti uzajamni fond. Fond koji namjerava osnovati najvjerojatnije će biti usmjeren na infrastrukturu, koja nije obuhvaćena uzajamnim fondom Bêkou.

Uzajamni fond Bêkou na temelju sporazuma o osnivanju ima vlastiti postupak donošenja odluka i upravljanje. Stoga je odlučeno da se to upravljanje neće narušiti time da se okvir za koordinirano donošenje odluka učini obveznim za uzajamni fond Bêkou.

Tijekom sastanaka operativnog odbora od svih se sudionika traže ažurirane informacije o novim mogućim projektima kako bi se olakšala kvalitetna koordinacija među članovima uzajamnog fonda. No ta se prilika za unaprjeđenje koordinacije ne iskorištava uvijek.

Okvir 5.

U veljači 2016. uzajamni fond Bêkou organizirao je radionicu o zdravlju čiji je cilj bio stjecanje iskustava na temelju prve faze i osmišljanje druge faze. Radionicu su organizirali uzajamni fond Bêkou i ministarstvo zdravstva, a sudjelovali su svi ostali donatori i partneri zaduženi za provedbu.

Takva je ad hoc koordinacija prije donošenja svih projekata način na koji funkcionira uzajamni fond Bêkou.

U tijeku je savjetovanje o najboljem načinu kojim bi se osigurala veća uloga vlade Srednjoafričke Republike u uzajamnom fondu Bêkou.

Instrument doista posebno je osmišljen kako bi se brže organiziralo pružanje pomoći, a omogućena mu je i upotreba fleksibilnih postupaka odabira. Ti fleksibilni postupci odabira jednaki su postupcima koji se primjenjuju u drugim instrumentima EU-a za krizna stanja. Stoga se očekuje da će svi oni biti slične brzine.

Jedini postupak koji nije formaliziran ni u dokumentu PRAG (engl. Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide, Nabava i dodjela bespovratnih sredstava za vanjsko djelovanje Europske unije – praktični vodič) ni u smjernicama o instrumentima EU-a jest poziv na iskazivanje interesa specifičan za uzajamni fond Bêkou. No taj se postupak izravno temelji na Komisijinim internim smjernicama za krizna stanja, kojima se javne naručitelje poziva da razmotre sve raspoložive mogućnosti kako bi se povećala razina tržišnog natjecanja u odnosu na izravnu dodjelu / pregovaračke postupke. Na primjer, javne naručitelje potiče se da pozovu više kandidata na pregovarački postupak ili izravnu dodjelu.

Komisija želi istaknuti da bi pri usporedbi prednosti i nedostataka tih triju postupaka trebalo uzeti u obzir činjenicu da je riječ o postupcima za koje se zna da su djelotvorni u kriznim stanjima.

Stoga bi i njihove prednosti i nedostatke trebalo sagledati u odnosu na druge postupke GU-a DEVCO kojima se, kako je prepoznato u smjernicama za krizna stanja, ne omogućuje dovoljno fleksibilnosti za provođenje specifičnih mjera u kriznim stanjima ili u slučajevima dugoročne strukturne nestabilnosti.

Riječ je ili o standardnim postupcima koji se mogu pronaći u PRAG-u ili, kad je riječ o pozivu na iskazivanje interesa specifičnom za uzajamni fond Bêkou, o postupku temeljenom na smjernicama za krizna stanja (koji se sastoji od postupka izravne dodjele prije kojega se održava opsežno savjetovanje radi povećanja transparentnosti i tržišnog natjecanja).

Kada je riječ o pozivu na iskazivanje interesa specifičnom za uzajamni fond Bêkou, transparentnost se osigurava napomenom s objašnjenjem u kojoj se razjašnjavaju pojedini koraci odabira.

Kad se odredi postupak odabira i izabere modalitet organizacija zaduženih za provedbu projekata (određen ili u PRAG-u / pratećem priručniku ili u samome dokumentu povezanom s postupkom), Komisija smatra da udovoljava zahtjevu o transparentnosti iz Financijske uredbe, istodobno iskorištavajući odredbe o fleksibilnosti sporazuma o osnivanju.

Komisija smatra da su opravdanja postojala, no da nisu formalizirana.

Taj jedan slučaj odnosi se na projekt Rod I. i potrebno ga je sagledati u širem kontekstu.

Delegacija EU-a utvrdila je 2014. da postoje samo dvije međunarodne nevladine organizacije koje djeluju u području roda u Srednjoafričkoj Republici, posebno kad je riječ o djelatnostima kojima se ostvaruju prihodi. Objema je ponuđena prilika za rad u konzorciju. Tijekom pregovora jedna se nevladina organizacija povukla iz razgovora jer je smatrala da je djelovanje uz sredstva od 1,5 milijuna EUR odviše ograničeno za konzorcij.

U Srednjoafričkoj Republici 2016. počele su djelovati nove međunarodne nevladine organizacije. Za projekt GENRE II. organiziran je poziv na iskazivanje interesa kako bi se uzelo u obzir moguće sudjelovanje novih partnera i kako bi se obuhvatila nova sastavnica „volet politique” koja nije postojala u projektu GENRE I.

Komisija smatra da je jasno na koji su način odabrane organizacije zadužene za provedbu projekata.

Kako je spomenuto u odlomku 38., uz iznimku primjene ograničenog broja ugovora o uslugama, uzajamni fond Bêkou koristio se trima različitim načinima za odabir organizacija koje će provoditi projekte. Način na koji se odabiru organizacije koje će provoditi projekte određen je ili u PRAG-u / drugim Komisijinim internim pravilima ili u samome dokumentu povezanom s postupkom (vidi odlomak 37.).

Komisija se stoga pridržavala zahtjeva o transparentnosti iz Financijske uredbe, istodobno iskorištavajući odredbe o fleksibilnosti sporazuma o osnivanju.

Odredbama o fleksibilnosti omogućuje se ušteda vremena u odnosu na tradicionalnije pristupe. Brzina postupaka odabira u okviru uzajamnog fonda Bêkou slična je brzini drugih mehanizama EU-a za pružanje pomoći u kriznim stanjima jer proizlaze iz istih pravila. Kako bi uzajamni fondovi EU-a bili brži, trebala bi se omogućiti provedba postupaka u kriznim stanjima na najjednostavniji mogući način, istodobno održavajući ravnotežu između brzine i transparentnosti.

Komisija smatra da broj dana tijekom kojih su rasprave trajale ne znači da su rasprave mogle trajati kraće. Na primjer, 503 dana odnose se na projekt Gospodarski oporavak, koji je najinovativniji i najsloženiji projekt uzajamnog fonda Bêkou i za koji nije toliko nužna brza provedba.

Spomenuto ponavljanje rasprava treba sagledati u širem kontekstu. U ranim fazama uzajamnog fonda Bêkou fluktuacije zaposlenika bile su relativno visoke. Zbog toga se o određenim pitanjima možda moralo raspravljati više puta.

Retroaktivnost projekata u području zdravstva bila je predviđena, dogovorena s partnerima zaduženima za provedbu i obuhvaćena okvirom. Postojala je kako bi se omogućilo vođenje rasprava usmjerenih na rezultate umjesto rasprava usmjerenih na vremenske rokove. Dobiva se dojam da se rezultatima iz odlomaka 78. i 79. odobrava ta odluka.

Mogućnost retroaktivnosti potrebno je usporediti s drugom raspoloživom mogućnošću, a to je nepoduzimanje nikakvih radnji. Komisija je smatrala da je bolje retroaktivnošću izbjeći prekide u aktivnostima nego prekinuti djelovanje.

Isto vrijedi i za posljednji slučaj retroaktivnosti, u kojemu je ona bila predviđena, dogovorena s partnerima zaduženima za provedbu i propisno obuhvaćena okvirom.

Komisija se slaže da je taj postotak nizak u odnosu na naknadu za upravljanje drugih organizacija/instrumenata. Stoga je ključno očuvati ga kao najmanji mogući postotak nužan za ispunjavanje zadaća i obveza uzajamnog fonda, posebno s obzirom na to da upravljanje uzajamnim fondom nije tek obično upravljanje projektima.

To je ustaljena praksa i kod uzajamnih fondova UN-a, gdje se troškovi zaposlenika i administrativni troškovi smatraju izravnim troškovima koji se obračunavaju uz naknade za upravljanje od 7 % do 8 %.

Nastali troškovi evidentirani su u godišnjim financijskim izvještajima uzajamnog fonda Bêkou. Ti godišnji financijski izvještaji sastavljaju se u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor i vanjski su revizori od osnivanja uzajamnog fonda donosili pozitivna mišljenja o njima.

U tijeku je provedba preporuka Komisijine Službe za unutarnju reviziju, na kojima se temelje opažanja Revizorskog suda.

Izravnim upravljanjem isto tako nastaju troškovi jer zaposlenici uzajamnog fonda moraju upravljati zadatcima, što zahtijeva dostatna sredstva. Proračun za troškove zaposlenika uzajamnog fonda ovisi o dvama glavnim čimbenicima: 1. o ukupnim doprinosima i 2. o postotku administrativnih pristojbi. U sporazumu o osnivanju određeno je da taj postotak iznosi 5 % za sve doprinose, s obzirom na malu veličinu uzajamnog fonda Bêkou i na mogućnost da se on premjesti u Srednjoafričku Republiku (troškovi zaposlenika u delegaciji veći su nego u Bruxellesu).

Kad je riječ o troškovima delegirane suradnje, ta se opaska ne odnosi samo na uzajamni fond Bêkou, nego se može primijeniti općenito na načine upravljanja razvojnom suradnjom. Što se tiče tablice 1. spomenute u odlomku 48., vidi naše napomene u odlomku 38.

Kako bi se izračunalo može li se ostvariti potpuno premještanje zaposlenika u Srednjoafričku Republiku, potrebno je uzeti u obzir sljedeće elemente:

trenutak kada će taj prijenos biti moguć s obzirom na sigurnosno stanje,
razinu doprinosa u tom trenutku kako bi se izračunao iznos dostupnih naknada za upravljanje,
postotak raspoloživih naknada za upravljanje iz doprinosa (još je potrebno usuglasiti se s GU-om BUDG u pogledu administrativnog ograničenja).

To će se pitanje ponovno razmotriti kada se riješi barem prvi element.

Komisija smatra da su u uzajamnom fondu Bêkou uvedeni mehanizmi za praćenje na razini projekata. GU DEVCO i Služba za unutarnju reviziju već su se dogovorili da će uspostaviti sveobuhvatni okvir za procjenu uspješnosti uzajamnih fondova, no treba imati na umu da je to postupan proces. GU DEVCO ocijenit će taj važan aspekt kad se stekne više iskustva.

Otkako je provedena revizija, GU DEVCO pokrenuo je dvije nove inicijative:

osnovao je upravljački odbor za uzajamne fondove EU-a, kojime predsjeda glavni direktor GU-a DEVCO i koji obuhvaća direktore i upravitelje svih uzajamnih fondova, a cilj mu je rasprava o temama od zajedničkog interesa i razmjena stečenih iskustava u svim područjima (upravljanje, postupak donošenja odluka itd.). Taj se upravljački odbor za uzajamne fondove EU-a sastao već dvaput otkako je osnovan u ožujku 2017.,
razmotrio je dosad stečeno iskustvo te revidirao smjernice i predloške GU-a DEVCO.

Osim toga, 2015. su se počeli sastajati timovi zaduženi za financije i ugovorna pitanja u različitim uzajamnim fondovima. Ti su sastanci prekinuti 2016. zbog odlaska zaposlenika zaduženih za financije iz drugih uzajamnih fondova. Sastanci su se ponovno počeli održavati u travnju 2017.

Nisu se odredili ciljevi za pokazatelje za koje nisu postojale polazne vrijednosti ili su one bile nepouzdane. Unatoč tome, u uzajamnom fondu Bêkou uzete su u obzir preporuke za praćenje pri osmišljanju projekata kao što je Santé II. i pri pregovaranju o pojedinačnim ugovorima.

Taj vrhunac financiranja iz 2014. pripisuje se humanitarnoj pomoći. U usporedbi s njime, financiranje razvoja bilo je skromno 2014.

U dokumentu o planu oporavka i izgradnje mira istaknuta su dva vremenska okvira, trogodišnji i petogodišnji, s financijskim potrebama u iznosu od 1,6 milijardi USD odnosno 3,2 milijardi USD. Na konferenciji u Bruxellesu donatori su se obvezali da će donirati približno 2,3 milijarde USD, čime će se i više nego zadovoljiti potrebe plana oporavka i izgradnje mira za prve tri godine.

Udruživanje resursa jedna je od prednosti uzajamnih fondova, uključujući za sredstva EU-a iz drugih izvora.

Komisija smatra da je riječ o novom i dodatnom dijelu doprinosa Njemačke Srednjoafričkoj Republici u području razvojne suradnje. Povećali su se i doprinosi Francuske, u okviru uzajamnog fonda Bêkou i izvan njega.

U okviru pripremnog rada za buduće uzajamne fondove predviđeno je da se njima ne nastoji spriječiti donatore da podupiru djelovanje izvan razvojnih fondova EU-a.

Redoslijed aktivnosti unutar istog programa još je jedno od posebnih obilježja uzajamnog fonda Bêkou. Njime se omogućuje rješavanje različitih pitanja povezanih s istim sektorom/područjem različitim tempom.

Kad je riječ o projektu u zdravstvenom sektoru, uzajamni fond Bêkou i delegacija EU-a u Banguiju pokrenuli su dijalog s ministarstvom zdravstva o sustavu nabave lijekova, a ne o cijelom zdravstvenom sustavu. Rasprave su i dalje u tijeku, no zasad nije dogovoreno nikakvo rješenje.

Okvir 7.

Takvim radionicama omogućuje se bolja koordinacija aktivnosti povezivanja pomoći, obnove i razvoja.

Zaključci i preporuke

Komisija je u suradnji s najpredanijim partnerima ocijenila dodanu vrijednost uzajamnog fonda i važnost otpornosti/pristupa povezivanja pomoći, obnove i razvoja u Srednjoafričkoj Republici.

Komisija se pridržavala odredaba vlastitog pravnog okvira (Financijske uredbe) i poštovala ih je.

1. preporuka – Potrebno je dodatno razraditi smjernice za odabir instrumenta pomoći te za analizu potreba kako bi se odredio opseg intervencije za uzajamne fondove

Komisija prihvaća preporuku i provest će je na sljedeći način:

Komisija je izradila smjernice za uzajamne fondove, koje sadržavaju i odjeljak s uvjetima za osnivanje uzajamnih fondova.

Komisija je spremna preispitati opseg smjernica kako bi se obuhvatio podrobniji opis kriterija određenih Financijskom uredbom radi procjene uvjeta za osnivanje uzajamnih fondova EU-a.

Komisija u tom pogledu smatra da će se procjenom uvjeta za osnivanje uzajamnih fondova EU-a riješiti i pitanje komparativnih prednosti drugih instrumenata pomoći.

Komisija smatra da smjernice ne mogu biti odviše preskriptivne, posebno kad je riječ o kriznim uzajamnim fondovima.

U okviru uzajamnog fonda Bêkou uspostavljene su ad hoc koordinacijske aktivnosti kojima se povezuju svi relevantni dionici u svim pojedinačnim sektorima (zdravlje, sigurnost hrane itd.). No svaki donator donosi odluke o održavanju bilateralnih programa na temelju vlastitog suverenog izbora.

Komisija se ne slaže.

Riječ je ili o standardnim postupcima koji se mogu pronaći u PRAG-u ili, kad je riječ o pozivu na iskazivanje interesa koji se primjenjuje na uzajamni fond Bêkou, o postupku temeljenom na smjernicama za krizna stanja (postupak izravne dodjele prije kojega se održava opsežno savjetovanje upravo radi povećanja transparentnosti i tržišnog natjecanja).

Kada je riječ o pozivu na iskazivanje interesa koji se primjenjuje na uzajamni fond Bêkou, transparentnost se osigurava napomenom s objašnjenjem za svaki projekt, u kojoj se razjašnjavaju svi koraci odabira.

Budući da je odredila postupak odabira koji se primjenjuje te u PRAG-u/pratećem priručniku ili u samome dokumentu povezanom s postupkom odredila način odabira organizacija zaduženih za provedbu projekata, Komisija smatra da udovoljava zahtjevu o transparentnosti iz Financijske uredbe, istodobno iskorištavajući odredbe o fleksibilnosti sporazuma o osnivanju.

Kad je riječ o brzini, Komisija smatra da broj dana tijekom kojih su rasprave trajale ne znači da su rasprave mogle trajati kraće (vidi odlomak 44.).

Procjena ukupnih troškova kojima bi se obuhvatili, među ostalim, troškovi upravljanja organizacija zaduženih za provedbu projekata koje nisu iz EU-a nije ustaljena praksa glavnih donatora kao što su UN ili Svjetska banka. Ti procijenjeni ukupni troškovi ne bi bili usporedivi s troškovima drugih instrumenata i drugih donatora (UN ili Svjetska banka) te bi bili nedosljedni s troškovima evidentiranima u godišnjim financijskim izvještajima uzajamnog fonda, koji se izrađuju u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (vidi odgovor na odlomak 37.).

Iako ne postoji poseban sveobuhvatni okvir za procjenu uspješnosti uzajamnog fonda Bêkou, većinom projekata postignuti su gotovo svi ili svi očekivani rezultati (vidi odlomak 78.).

Osim toga, Komisija bi se radije oslonila na standardni okvir za procjenu uspješnosti GU-a DEVCO nego izrađivala poseban okvir za uzajamni fond Bêkou.

2. preporuka – Potrebno je poboljšati koordinaciju donatora, postupke odabira i mjerenje uspješnosti te optimizirati administrativne troškove

Komisija prihvaća tu preporuku, no ističe da i drugi dionici imaju ulogu u daljnjim aktivnostima povezanim s njome.

Što se tiče prve točke, aktivnosti uzajamnog fonda Bêkou već se koordiniraju s drugim relevantnim donatorima i dionicima, Ipak, Komisija se slaže da bi se ta koordinacija mogla bolje formalizirati i da bi svi sudionici uzajamnog fonda Bêkou trebali iskoristiti prilike za koordinaciju.

Što se tiče druge točke, Komisija primjenjuje svoja standardna pravila i postupke, kao i interna pravila kojima se upraviteljima uzajamnih fondova EU-a omogućuje da pod određenim uvjetima odstupe od tih standardnih pravila (interne smjernice za krizna stanja i smjernice za uzajamne fondove EU-a). U smjernicama za krizna stanja, na primjer, prepoznaju se ograničenja i prepreke za ugovaranje i provedbu projekata u kriznim stanjima te se dopušta upotreba „fleksibilnih postupaka” ako je u zemlji proglašeno krizno stanje.

Što se tiče treće točke, Komisija se slaže da će istražiti načine kojima bi se dodatno povećala brzina postupaka odabira izvan okvira koje unutarnja pravila trenutačno dopuštaju, istodobno postižući ravnotežu između brzine i transparentnosti.

Komisija je na sličnu preporuku svoje Službe za unutarnju reviziju već sastavila nacrt akcijskog plana kako bi se ta preporuka uzela u obzir te trenutačno provodi osmišljene mjere.

S obzirom na sigurnosna ograničenja i iskustva stečena na temelju kriznih stanja koja su obuhvaćena smjernicama za krizna stanja, Komisija smatra da je u okviru uzajamnog fonda Bêkou već postignut maksimalan iznos pomoći koja stiže krajnjim korisnicima. Uzajamni fond Bêkou već nastoji smanjiti troškove provedbe kad god je to moguće, kao što je bio slučaj s ugovorom s FAO-om, za koji je dogovorena naknada za upravljanje od 5 % umjesto 7 %.

Komisija smatra da su uzajamnim fondom Bêkou uvedeni mehanizmi za praćenje na razini projekata i da je on dokazao svoje prednosti ponajprije kad je riječ o brzini te da će se mehanizmi za praćenje postupno nadograditi na razini fonda.

Pokrate i kratice

ERF: Europski razvojni fond

FAO: Organizacija Ujedinjenih naroda za hranu i poljoprivredu

GU DEVCO: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

GU ECHO: Glavna uprava za europsku civilnu zaštitu i europske operacije humanitarne pomoći

MMF: Međunarodni monetarni fond

NIP: Nacionalni indikativni program

NVO: Nevladina organizacija

OECD: Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

PRAG: „Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide” (Nabava i dodjela bespovratnih sredstava za vanjsko djelovanje Europske unije – praktični vodič)

SMART: određen, mjerljiv, dostižan, odgovarajući i vremenski utvrđen (engl. Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed).

UN: Ujedinjeni narodi

UNDP: Program Ujedinjenih naroda za razvoj

UNICEF: Fond Ujedinjenih naroda za djecu

Bilješke

¹Člankom 187. Financijske uredbe (Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.)) pruža se pravna osnova za osnivanje uzajamnih fondova Unije za vanjsko djelovanje.

²Na jeziku sango „bêkou” znači „nada”.

³Ostali fondovi su: (a) uzajamni fond Madad osnovan u prosincu 2014. kao odgovor na krizu u Siriji, (b) krizni uzajamni fond za migracije u Africi pokrenut 2015. te (c) uzajamni fond za Kolumbiju osnovan 2016. za podupiranje procesa nakon izlaska iz sukoba.

⁴Sporazum o osnivanju uzajamnog fonda Europske unije za Srednjoafričku Republiku, „Uzajamni fond EU-a Bêkou”, članak 2. – Ciljevi uzajamnog fonda.

⁵Pružatelji razvojne suradnje pojedinačno odlučuju kojim će zemljama i u kojoj mjeri pružiti pomoć. To može dovesti do neravnoteže koja može narušiti djelotvornost pomoći njezinim rascjepkavanjem, kao i koncentracijom pružatelja pomoći u određenim zemljama, tzv. „favoriziranim zemljama” (engl. darlings), odnosno nedostatkom pružatelja pomoći u drugim zemljama, tzv. „zanemarenim zemljama” (engl. orphans). (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶Ured UN-a za humanitarnu pomoć izvijestio je da je do ožujka 2017. Srednjoafrička Republika primila tek 5 % humanitarne pomoći vrijedne 400 milijuna američkih dolara, što je dovelo do toga da su se dijelile tek polovice obroka.

⁷Informativni članak Europske komisije: The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016) (Sveobuhvatan pristup Europske unije u Srednjoafričkoj Republici (2013. – 2016.)), Bruxelles, 11. studenoga 2016.

⁸Ugovorom iz Lisabona poziva se na usklađenost među različitim područjima vanjskog djelovanja Unije i njezinim ostalim politikama. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i stvaranja novog institucijskog konteksta EU je, oslanjajući se na puni raspon svojih instrumenata i resursa, povećao svoj potencijal i svoje ambicije da poveća dosljednost, djelotvornost i strateško usmjerenje svojeg vanjskog djelovanja (JOIN(2013) 30 final od 11. 12. 2013., „Sveobuhvatni pristup EU-a vanjskim sukobima i krizama”).

⁹U klasifikaciji globalnog humanitarnog sustava tako se označava odgovor na najteže humanitarne krize velikih razmjera.

¹⁰Pomoć je prvotno bila zamišljena kao linearan niz ili „kontinuitet”: nakon faze pomoći slijedila bi obnova, a potom klasična razvojna suradnja. Međutim, iskustvo iz 90-tih godina prošlog stoljeća pokazalo je da se pristupom u kojem se pomoć, obnova i razvoj promatraju kao odvojeni procesi, koji slijede jedan nakon drugog, pruža nedostatan odgovor na složenost mnogih kriznih stanja. Kad ih se promatra kao „kontigvitet” (tj. kao istodobne, međusobno povezane procese), priznaje se da ta stanja mogu zahtijevati istodobnu uporabu različitih instrumenata (vidi brifing o politici Europskog parlamenta pod nazivom Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid (Povezivanje pomoći, obnove i razvoja: ususret djelotvornijoj pomoći, str. 4. i 5.).

¹¹Nacionalni indikativni programi važan su korak u programiranju pomoći EU-a u okviru ERF-a. U njima se utvrđuju strategija i prioriteti za pružanje pomoći EU-a i pripremaju se u bliskoj suradnji s partnerskom zemljom. Za donošenje NIP-a stoga je neophodno da postoji nacionalna vlada kao partner EU-a. Srednjoafrička Republika u to je vrijeme imala prijelaznu vladu čiji legitimitet nije bio potvrđen demokratskim izborima.

¹²Točka 19. Akcijskog plana iz Accre, 3. forum na visokoj razini o djelotvornosti pomoći, 2008.

¹³Okrugli stol br. 9., Arhitektura pomoći, Sažetak, 3. forum na visokoj razini o djelotvornosti pomoći, 2008., str. 7.

¹⁴Zajedničko stajalište EU-a za četvrti forum na visokoj razini o djelotvornosti pomoći, 2011., točka 28., str. 6.

¹⁵U priručnicima se navodi šest mogućih funkcija i njihova odgovarajuća dodana vrijednost: usklađenost (popunjavanje praznina), konsolidacija (smanjenje rascjepkanosti), specijalizacija ili tematska određenost, upravljanje rizikom, jačanje nacionalnih sustava i inovacije. (MPTFO: Designing pooled funds for performance (Osmišljavanje udruženih fondova radi povećanja uspješnosti), priručnik koji je pripremio MPTFO, 2015.; vidi osobito tablicu 2., str. vii. i tablicu 3., str. 6.)

¹⁶Sporazum o osnivanju uzajamnog fonda Europske unije za Srednjoafričku Republiku, „Uzajamni fond EU-a Bêkou”, članak 2. – Ciljevi uzajamnog fonda.

¹⁷Projekti uzajamnog fonda Bêkou razlikuju se po tome što se njima uglavnom pruža pomoć na razini pojedinačnih zdravstvenih ustanova. Nacionalne zdravstvene politike određuju se na razini ministarstva zdravstva.

¹⁸Uzajamni fond UN-a Ezingo upravlja sredstvima u iznosu od 25 milijuna američkih dolara. Pruža pomoć u obliku proračunske potpore i agencijama UN-a i državnim tijelima.

¹⁹Vidi posebno Načela OECD-a za primjereno međunarodno djelovanje u nestabilnim državama i situacijama (engl. OECD Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations), koja su podržali ministri i voditelji agencija na forumu na visokoj razini koji se održao 2007. godine u organizaciji Odbora za razvojnu pomoć, u kojima se navodi da je važno dogovoriti praktične mehanizme koordinacije među međunarodnim dionicima, čak i kada ne postoji snažno vodstvo vlade.

²⁰Srednjoafrička Republika: Nacionalni plan oporavka i izgradnje mira za razdoblje 2017. – 2021., koji su sastavila tijela Srednjoafričke Republike, uz potporu EU-a, Ujedinjenih naroda i Grupe Svjetske banke, str. 26. – 41.

²¹Ibid., Tablica 0.1., Prilog 2.

²²Sporazum o osnivanju, uvodne izjave 4. – 6.

²³Sporazum o osnivanju, uvodne izjave 3. i 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en.

²⁵Srednjoafrička Republika: Nacionalni plan oporavka i izgradnje mira za razdoblje 2017. – 2021., koji su sastavila tijela Srednjoafričke Republike, uz potporu EU-a, Ujedinjenih naroda i Grupe Svjetske banke, Poglavlje V.,slika 5.2., str. 45.

²⁶Članak 187. Financijske uredbe.

²⁷U Praktičnom vodiču objašnjavaju se postupci ugovaranja koji se primjenjuju na vanjsko djelovanje EU-a financirano iz općeg proračuna EU-a i Europskog razvojnog fonda. Praktičnim vodičem koriste se glavne uprave Komisije i službe zadužene za instrumente koji se upotrebljavaju za financiranje i provedbu vanjskog djelovanja.

²⁸Sud je revizijom obuhvatio postupke odabira za ukupno 26 ugovora. Tri od preostalih pet ugovora odnosila su se na usluge (ugovori br. 7., 8. i 29.), a druga dva na dodjele ugovora u okviru programa Zdravlje II. (ugovori br. 12. i 14.), za koje je postupak odabira na kraju 2016. godine još bio u tijeku.

²⁹Sukob interesa može nastati jer je operativni odbor tijelo koje prvotno odabire projekte za financiranje: ti projekti mogu biti dodijeljeni organizacijama čije je osoblje u sastavu operativnog odbora.

³⁰To se odnosi na ugovor br. 15.

³¹To se odnosi na ugovor br. 31.

³²To se odnosi na ugovor br. 3.

³³Ugovori br. 9., 10., 11., 13. i 30. To će biti potrebno i za ugovore br. 12. i 14.

³⁴Organizacije UN-a imaju pravo na povrat neizravnih troškova za potporu programa po stopi od 7 % iznosa prikupljenih u uzajamni fond, uz dodatnu administrativnu pristojbu od 1 %. Svjetska banka naplaćuje standardne ili prilagođene naknade, pri čemu standardna naknada iznosi najmanje 5 %. Afrička razvojna banka trenutačno naplaćuje naknadu od najmanje 5 %.

³⁵Troškovi koji nastaju smještanjem agenata u delegaciju veći su od troškova agenata u Bruxellesu.

³⁶Uzajamni fond Bêkou financira se iz ERF-a i različitih instrumenata proračuna EU-a (vidi sliku 2.). Za te instrumente postoje okviri za praćenje, izvješćivanje i evaluaciju (takozvani „okviri MORE” (engl. monitoring, reporting, evaluation)) koji obuhvaćaju opće i posebne ciljeve, pokazatelje, ključne etape i ciljne vrijednosti. Obveze izvješćivanja uključuju ponajprije godišnje izvješće Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi instrumenata EU-a za financiranje vanjskog djelovanja. Trenutačno je veza između takvog izvješćivanja o rezultatima i izvješćivanja o rezultatima uzajamnog fonda Bêkou ograničena.

³⁷U skladu s člankom 30. Financijske uredbe za sva područja aktivnosti koje obuhvaća proračun moraju se postaviti određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni ciljevi (ciljevi SMART).

³⁸Tri četvrtine tog iznosa odnosilo se na humanitarnu pomoć, čiji je cilj pružiti neposrednu pomoć u hitnim slučajevima. Razvojna pomoć ima strukturalni dugoročni cilj.

³⁹Ukupna sredstva NIP-a iznose 382 milijuna eura, od čega 208 milijuna eura čine nova sredstva.

⁴⁰Europski parlament, „Izvješće od 12. travnja 2016. o razrješnici za izvršenje proračuna ERF-ova, A8. – 013.7/2016, točka 38.). Rezolucijom iz 2015. godine „poziva [se] države članice, kao i druge donatore, da povećaju priloge za zakladu Bêkou, zakladu EU-a za Srednjoafričku Republiku” (rezolucija Europskog parlamenta od 8. listopada 2015., 2015/2874 (RSP), točka 23.).

⁴¹Utvrđene nedostatke u pogledu definicije ciljeva i pokazatelja vidi u odlomku 53. Analiza koju je Sud proveo za ovo poglavlje uglavnom se temeljila na pregledu dostupnih dokaza u dokumentaciji jer su revizori Suda mogli posjetiti samo tri projekta na terenu. Sud se koristio dokazima iz triju izvora: izvješća o vanjskoj evaluaciji, međuizvješća koja su pripremili izvoditelji i tablice za praćenje pokazatelja o ugovorima koja je pripremljena u okviru uzajamnog fonda Bêkou.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Događaj	Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	4.10.2016
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)	5.5.2017
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka	20.6.2017
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima	12.7.2017

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje Sud provodi u pogledu politika i programa EU-a ili tema povezanih s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Karel Pinxten i koje je zaduženo za reviziju rashodovnih područja povezanih s vanjskim djelovanjem te sigurnošću i pravosuđem. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Kim Storup, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz i voditeljica radnog zadatka Laura Gores. Revizorski tim činili su Nóirín O’Grady i Florin Alexandru Farcas.

*Slijeva nadesno:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Uzajamni fond EU a Bêkou za Srednjoafričku Republiku: početak koji budi nadu unatoč nekim nedostatcima
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-7849-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/8857	QJ-AB-17-011-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-7837-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/150690	QJ-AB-17-011-HR-Q

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

jedan primjerak:
- u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
- u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
- pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
- kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
- ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).