El fondo fiduciario de la UE Bêkou para la República Centroafricana: un comienzo esperanzador pese a algunas deficiencias

Resumen

Un fondo fiduciario es un fondo establecido para un objetivo de desarrollo específico con las contribuciones financieras de uno o varios donantes y que con frecuencia se crea en respuesta a crisis tales como las catástrofes naturales o los conflictos. Desde 2013, la Comisión Europea puede crear «fondos fiduciarios de la Unión para las acciones exteriores» destinados a acciones de emergencia, posemergencia o temáticas.

El fondo fiduciario de la UE Bêkou para la República Centroafricana, primer fondo fiduciario de la UE gestionado por la Comisión Europea, se puso en marcha en julio de 2014. Sus donantes son la Unión Europea, Francia, Alemania, los Países Bajos, Italia y Suiza, que han aportado un total de 146 millones de euros para ayudar al país a salir de la crisis y a reconstruirse.

Durante décadas, la República Centroafricana ha sufrido mala gobernanza, pobreza y conflictos. Es uno de los países menos desarrollados y más pobres del mundo, y ocupaba el último lugar en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD en 2016.

En esta fiscalización se examinó la primera experiencia de la Comisión Europea en el uso de su propio fondo fiduciario. El Tribunal evaluó si su creación estaba justificada, la forma en que se gestionaba y si hasta el momento estaba alcanzando sus objetivos.

El Tribunal llegó a la conclusión de que, pese a la falta de una evaluación formalmente estructurada de la elección del vehículo de financiación y de un análisis exhaustivo de las necesidades, la decisión de crear el fondo fiduciario Bêkou y su concepción se adecuaban a las circunstancias.

La gestión del fondo todavía no ha aprovechado todo su potencial en tres aspectos: ha tenido una influencia limitada en la coordinación entre las partes interesadas, los procedimientos podrían ser más transparentes, rápidos y eficaces en relación con los costes, y los mecanismos de seguimiento y de evaluación todavía no se han desarrollado plenamente.

Hasta la fecha, el fondo fiduciario Bêkou ha obtenido en general logros positivos Ha atraído ayuda, pero pocos donantes nuevos, y la mayoría de los proyectos lograron las realizaciones previstas. El fondo confiere mayor visibilidad a la UE.

El Tribunal formula una serie de recomendaciones para ayudar a la Comisión a mejorar en el futuro la concepción y la gestión de este fondo y de los fondos fiduciarios de la UE en general. El Tribunal recomienda a la Comisión que:

• elabore más directrices relativas a la elección del vehículo de ayuda y a los análisis de las necesidades que permitan definir los ámbitos de intervención de los fondos fiduciarios;
• mejore la coordinación de los donantes, los procedimientos de selección y la medición del rendimiento, y optimice los costes administrativos.

Introducción

Fondos fiduciarios de la UE: una nueva herramienta para la ayuda al desarrollo

Se entiende por fondo fiduciario el fondo establecido para un objetivo de desarrollo específico con las contribuciones financieras de uno o varios donantes que, por lo general, está gestionado por una organización internacional como el Banco Mundial o las Naciones Unidas. Estos fondos, que empezaron a hacerse populares en la década de 1990, cada vez se utilizan más como vehículo de financiación para la cooperación internacional, y a menudo se crean en respuesta a situaciones de crisis, como catástrofes naturales o conflictos.

Desde 2013 se han creado «fondos fiduciarios de la Unión para las acciones exteriores» destinados a acciones de emergencia, posemergencia o temáticas a través de un acuerdo celebrado entre la Comisión Europea y otros donantes¹. Cada fondo fiduciario cuenta con un consejo presidido por la Comisión que asegura la representación de los donantes y de los Estados miembros de la Unión que no contribuyan, y decide sobre el uso que se dará a los fondos.

El fondo fiduciario de la UE Bêkou para la República Centroafricana² se puso en marcha en julio de 2014 para ayudar al país a salir de la crisis y a reconstruirse. Se trata del primero de cuatro fondos fiduciarios gestionados por la Comisión Europea³. Los cuatro donantes iniciales fueron la Unión Europea (UE), Francia, Alemania y los Países Bajos, e Italia y Suiza se incorporaron en 2015. Las cantidades comprometidas en el fondo fiduciario Bêkou ascendieron a un total de 146 millones de euros a finales de 2016, unas tres cuartas partes de los cuales procedían del presupuesto de la UE y del Fondo Europeo de Desarrollo. El importe realmente recibido al final de 2016 fue de 86 millones de euros.

Su principal objetivo, tal como se establece en el Acuerdo constitutivo, es proporcionar ayuda sistemática y específica a la resiliencia de las poblaciones vulnerables, y apoyo a todos los aspectos de la salida de la crisis y la reconstrucción de la República Centroafricana para coordinar las acciones a corto, medio y largo plazo y ayudar a los países vecinos a hacer frente a las consecuencias de la crisis⁴.

República Centroafricana: un país en crisis

La República Centroafricana es uno de los países menos desarrollados y más pobres del mundo, y ocupaba el último lugar en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD en 2016 pese a contar con importantes yacimientos minerales y otros recursos, como las reservas de uranio, crudo, oro, diamantes, cobalto, madera y energía hidroeléctrica. Sus 4,5 millones de habitantes están distribuidos a lo largo de un vasto territorio de 623 000 km² (aproximadamente del tamaño de Francia y Bélgica juntas). Desde su independencia en 1960, la República Centroafricana ha experimentado conflictos, mala gobernanza, elevados niveles de pobreza y desigualdad, y falta de inversiones del sector privado. La situación a la que ahora se enfrenta la mayoría de los centroafricanos es precaria, y más de la mitad de la población necesita ayuda humanitaria. Aproximadamente hay 450 000 desplazados internos y un número similar ha huido a países vecinos.

Entre 2014 y principios de 2016 se creó un Gobierno de transición después de que un ciclo de violencia acabara con el anterior Gobierno. En marzo de 2016, un nuevo presidente, con un nuevo Gobierno, asumió el poder tras las elecciones democráticas. En octubre de 2016, las autoridades de la República Centroafricana y los donantes publicaron un plan quinquenal nacional para la recuperación y la consolidación de la paz.

Hasta 2014, la República Centroafricana ha sido considerada como «huérfana de ayudas»⁵, debido al limitado apoyo recibido de la comunidad internacional de donantes, pero, a partir de entonces, la ayuda al país ha aumentado considerablemente. No obstante, como consecuencia de los conflictos en curso, la población todavía necesita desesperadamente ayuda humanitaria⁶.

Desde hace más de treinta años, la UE ha sido socia de la República Centroafricana y sigue siendo uno de los principales contribuyentes a su desarrollo. Entre 2013 y 2016, la UE aportó más de 500 millones de euros al país⁷. La UE ha adoptado un «planteamiento global»⁸, y proporciona su ayuda a través del fondo fiduciario Bêkou, de la ayuda al desarrollo tradicional, de tres misiones y operaciones militares de la Política Común de Seguridad y Defensa, de misiones civiles de respuesta a la crisis y de ayuda humanitaria.

Las agencias de las Naciones Unidas y Francia también están muy implicadas con la República Centroafricana. En el anexo II se enumeran siete fondos fiduciarios de las Naciones Unidas que operan en la República Centroafricana. Otros socios, como el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Mundial y otros países de la UE, también prestan ayuda al país.

Alcance y enfoque de la fiscalización

En esta auditoría de gestión se examinó la primera experiencia de la Comisión Europea en el uso de un fondo fiduciario propio como vehículo de ayuda. El Tribunal evaluó si la creación del fondo estaba justificada, la forma en que se gestionaba y si había alcanzado sus objetivos hasta la fecha.

La fiscalización se centró en el fondo desde su creación en 2014 hasta finales de 2016. El Tribunal examinó los once proyectos financiados y los treinta y un contratos correspondientes (véase el anexo I), y analizó varios documentos sobre el establecimiento del fondo y la concepción de los proyectos, las modalidades de elección de los organismos de ejecución y la supervisión y evaluación de los proyectos (informes intermedios e informes de evaluación externa). Asimismo, se efectuaron visitas sobre el terreno a la República Centroafricana y a la sede de tres de los donantes del fondo, durante las cuales se mantuvieron entrevistas con las distintas partes interesadas y se visitaron tres proyectos.

Observaciones

Aunque basadas en un análisis limitado, tanto la decisión de crear el fondo fiduciario Bêkou como su concepción eran apropiadas dadas las circunstancias

En la presente sección se ofrece un breve panorama del contexto nacional cuando se creó el fondo Bêkou y a continuación se analiza la concepción del fondo desde dos perspectivas: la elección de un fondo fiduciario como vehículo de financiación y el ámbito de intervención del fondo fiduciario Bêkou.

El fondo fiduciario Bêkou fue una respuesta rápida a un difícil contexto nacional

La situación en la República Centroafricana en 2014 estuvo marcada por las secuelas de una grave crisis política y de seguridad que se acentuó en 2012. Esto dio lugar a una crisis humanitaria y a una recesión económica que alcanzaron niveles sin precedentes. En diciembre de 2013, las Naciones Unidas declararon que el país sufría lo que se conoce como crisis de nivel 3 de emergencia⁹. La situación se caracterizaba por la «contigüidad»¹⁰ de problemas humanitarios y de desarrollo y por la fragilidad de unas autoridades estatales incapaces de satisfacer las necesidades de la población.

Este contexto también limitó en gran medida la prestación de la ayuda de la UE: la ausencia de un Gobierno elegido democráticamente en aquel momento significaba que la Comisión no podía adoptar un programa indicativo nacional (PIN)¹¹ para la ayuda prevista en la asignación nacional de la República Centroafricana para el undécimo Fondo Europeo de Desarrollo (FED).

La creación del fondo fiduciario Bêkou para la República Centroafricana fue, por lo tanto, una respuesta rápida a la necesidad de disponer de un instrumento de coordinación que articulara la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo. Durante el primer semestre de 2014 se debatieron en la Comisión Europea con una amplia gama de donantes y con el Gobierno de transición de la República Centroafricana los aspectos políticos y técnicos que justificaban la elección de un instrumento de ayuda de este tipo. En los debates se llegó a un consenso, en particular sobre la necesidad de contar con diferentes medios de distribución de la ayuda, de integrar los enfoques humanitarios y de desarrollo, y de ir más allá de la coordinación de la ayuda para aunar recursos. Este análisis común sirvió de base para la creación del fondo fiduciario Bêkou.

El fondo se creó en un plazo muy breve: los debates iniciales arrancaron a principios de 2014, y su Acuerdo constitutivo fue firmado por la Comisión, Francia, Alemania y los Países Bajos en julio de 2014.

La Comisión no elaboró un análisis formalmente estructurado de la elección del vehículo de financiación

El Reglamento Financiero establece una serie de condiciones que deben cumplirse para poder establecer un fondo fiduciario de la UE: (i) el valor añadido de la intervención de la Unión, es decir, que los objetivos del fondo fiduciario puedan lograrse mejor mediante la intervención de la Unión que mediante una intervención nacional; (ii) que ofrezcan visibilidad política a la UE y ventajas de gestión; iii) no deben crearse fondos fiduciarios de la Unión si se limitan a duplicar, sin aportar adicionalidad, otros canales de financiación o instrumentos similares existentes.

Los compromisos de la UE en los Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (véase el recuadro 1) y las directrices de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo sobre los fondos fiduciarios de la UE sugieren que los fondos fiduciarios no debe convertirse en un instrumento de aplicación estándar.

Las Naciones Unidas y el Banco Mundial han establecido procedimientos para justificar la elección de un fondo fiduciario como vehículo de la ayuda. Por ejemplo, la Oficina de las Naciones Unidas del Fondo Fiduciario Multi-Partner, que presta ayuda a las Naciones Unidas en la gestión de los mecanismos de financiación en común, ha publicado manuales que facilitan orientaciones sobre el establecimiento de fondos fiduciarios en los que se recomienda llevar a cabo un estudio previo de viabilidad y un análisis de las funciones y el valor añadido del fondo¹⁵.

En las directrices actualmente disponibles, la Comisión solo ha reiterado los requisitos del Reglamento financiero. Todavía no ha desarrollado un método de aplicación de las mismas que permita una evaluación rápida y estructurada de las ventajas comparativas de los fondos fiduciarios con respecto a otros instrumentos. Aunque la Comisión organizó una serie de debates (véase el apartado 15), antes de la creación del fondo fiduciario Bêkou no se llevó a cabo un análisis formalmente estructurado sobre la base de los requisitos establecidos en el Reglamento Financiero.

No se realizó un análisis exhaustivo de las necesidades que demostrara las carencias que debe colmar el fondo fiduciario Bêkou

Los análisis de necesidades constituyen un paso importante para determinar el ámbito de intervención de la ayuda al desarrollo porque contribuyen a identificar las necesidades y a establecer prioridades para la ayuda. Contribuyen asimismo a garantizar que un nuevo vehículo de financiación no duplique los instrumentos existentes, y pueden servir de base para concebir una ayuda que permita la división del trabajo con otros donantes.

Aunque varios documentos internos de la Comisión elaborados antes de la creación del fondo fiduciario de Bêkou reconocían que la República Centroafricana necesitaba asistencia, el análisis de necesidades estaba incompleto porque carecía de los siguientes elementos: una evaluación de las necesidades globales de la República Centroafricana, un inventario de las necesidades abordadas por los instrumentos de financiación existentes y, por lo tanto, un análisis de las carencias en la prestación de la ayuda que debían subsanarse, una evaluación de los recursos económicos necesarios, y la fijación de prioridades para la ayuda.

El principal objetivo del fondo fiduciario de Bêkou, tal como se establece en el Acuerdo constitutivo, es proporcionar ayuda sistemática y específica a la resiliencia de las poblaciones vulnerables, y apoyo a todos los aspectos de la salida de la crisis y la reconstrucción de la República Centroafricana para coordinar las acciones a corto, medio y largo plazo y ayudar a los países vecinos a hacer frente a las consecuencias de la crisis¹⁶. Esto está formulado en términos generales. Un análisis exhaustivo de las necesidades podría haber servido de base para la formulación de objetivos más detallados (véase asimismo el apartado 50) y haber demostrado con mayor claridad cómo y por qué las actividades del fondo son pertinentes para el objetivo, y qué carencias específicas viene a colmar el fondo.

Desde el punto de vista estratégico, la Comisión se ha asegurado de que el fondo fiduciario Bêkou no duplique otros canales de financiación existentes. De 2014 a 2016, la asignación nacional del FED a la República Centroafricana financió un número limitado de actividades centradas en ámbitos distintos de los cubiertos por el fondo fiduciario Bêkou, como la educación o las políticas nacionales en materia de salud¹⁷. Aunque al menos siete de los fondos fiduciarios de las Naciones Unidas operan en la República Centroafricana, seis tienen un ámbito temático que es claramente diferente al del fondo fiduciario Bêkou. La única excepción es el fondo fiduciario de asociados múltiples de las Naciones Unidas Ezingo, que también se centra en la recuperación y estabilización de la República Centroafricana. Sin embargo, este fondo difiere considerablemente del fondo fiduciario Bêkou en términos de volumen de la ayuda y nivel de actividad, del tipo de proyectos financiados y de sus beneficiarios¹⁸.

En los proyectos, el fondo fiduciario Bêkou atendía a necesidades similares a las abordadas por el anterior apoyo de la UE. De hecho, algunos proyectos ofrecen continuidad con los financiados anteriormente por otros instrumentos de ayuda de la UE (véase el recuadro 2), si bien introducen un enfoque diferente y otras actividades de refuerzo de la resiliencia. Algunos de los otros proyectos son innovadores y distintos de los anteriormente financiados en la República Centroafricana. Un ejemplo es el proyecto de recuperación económica, que proporciona microfinanciación a pequeñas empresas locales.

La comunidad de donantes y los países en desarrollo han manifestado que la asociación entre donantes es importante en los contextos de fragilidad y crisis¹⁹. Antes de la publicación en octubre de 2016 del plan nacional para la recuperación y la consolidación de la paz no existía un marco estratégico común entre los donantes a la República Centroafricana. Las iniciativas en curso basadas en dicho plan nacional de recuperación podrían contribuir a la definición de una división más clara del trabajo durante 2017 (véase el recuadro 3).

El fondo fiduciario Bêkou podría financiar acciones en los tres pilares del plan nacional para la recuperación y la consolidación de la paz. Como ya se ha señalado en el apartado 14, cuando se creó el fondo, la ayuda del FED se enfrentaba a obstáculos por la ausencia de un programa indicativo nacional (PIN) de la República Centroafricana. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo elabora actualmente un Programa Indicativo Nacional en el marco del undécimo FED. Su importe total es de 382 millones de euros, de los cuales, 208 millones de euros son fondos nuevos. El PIN también puede incluir intervenciones en el marco de los tres pilares. Una parte de los fondos del PIN se transferirá al fondo fiduciario Bêkou. En total, treinta y un proveedores de fondos a la República Centroafricana tienen la intención de financiar como mínimo uno de los pilares del plan nacional para la recuperación y la consolidación de la paz. En marzo de 2017 no se había determinado de forma más precisa la división del trabajo entre el fondo fiduciario Bêkou, otros instrumentos de la UE y otros donantes para la ejecución del plan.

La gestión del fondo fiduciario Bêkou todavía no ha realizado todo su potencial

El Tribunal examinó la gestión del fondo fiduciario Bêkou desde tres perspectivas: coordinación con otros donantes y con las autoridades de la República Centroafricana; transparencia y rapidez de sus procedimientos, eficacia de la prestación de ayuda en relación con su coste, y mecanismos de seguimiento y de evaluación.

El fondo fiduciario Bêkou ha tenido una influencia muy limitada en la coordinación entre las partes interesadas

La experiencia ha demostrado que, en situaciones de emergencia y de posemergencia, la respuesta de la comunidad internacional puede acabar desorganizada y fragmentada cuando a la debilidad de las administraciones locales se suma el incremento súbito del número de donantes. Esto obstaculiza la eficacia y la sostenibilidad de la contribución a la reconstrucción del país. Los fondos fiduciarios de la UE han sido específicamente diseñados para situaciones de este tipo. Un fondo fiduciario puede constituir una solución adecuada, pues su cometido es actuar colectivamente en nombre de la UE y de sus donantes²².

La coordinación es importante teniendo en cuenta la multiplicidad de donantes y operadores en la República Centroafricana. Los fondos fiduciarios pueden asimismo constituir una plataforma útil para mejorar la coordinación con proyectos financiados al margen del fondo, lo cual repercute principalmente, en la coordinación entre los donantes al fondo, pero también, potencialmente, en una coordinación más amplia con otros donantes. Se esperaba que el fondo fiduciario Bêkou fuera un mecanismo de coordinación que permita a la comunidad internacional contribuir de forma coordinada a la estabilización de la República Centroafricana²³. La intención era lograr que el fondo fiduciario Bêkou fuera más allá de la coordinación entre Estados miembros y poner en marcha una verdadera organización conjunta²⁴, con ideas como la puesta en común de recursos y capacidades para analizar, definir y aplicar proyectos, con misiones conjuntas, con una unidad específica dotada de personal para coordinar a los donantes y establecer contactos con los socios, o grupos de trabajo temáticos comunes.

Hay pocas pruebas de que la creación del fondo fiduciario Bêkou contribuyera a consolidar la actividad de los donantes en la República Centroafricana según las pautas descritas en el apartado 29, ya sea inmediatamente después de su creación o en el período intermedio (véase el recuadro 4). La actividad de los donantes al margen del fondo se ha mantenido en un nivel similar desde 2014, o incluso ha aumentado en algunos casos (véanse también los apartados 55 a 61 para la participación de otros donantes). Para la gestión del fondo, la fragmentación de los instrumentos de ayuda y de los intervinientes en la República Centroafricana constituía un reto importante.

Los mecanismos de coordinación para la ayuda al desarrollo en la República Centroafricana no funcionaban a finales de 2016. Las agrupaciones humanitarias, dirigidas por organizaciones de las Naciones Unidas y ONG internacionales, están dedicadas a la ayuda humanitaria. El Gobierno de transición de la República Centroafricana había creado las estructuras de coordinación pertinentes para la ayuda al desarrollo en 2014, pero estas nunca llegaron a funcionar. Las autoridades de la República Centroafricana y la comunidad de donantes están creando un marco institucional para la ejecución de la ayuda al desarrollo y la consolidación de la paz en el marco del plan nacional de recuperación adoptado en octubre de 2016²⁵. Este marco incluirá un mecanismo de coordinación de la ayuda que asignará una función decisoria al fondo fiduciario de la ONU Ezingo y a un posible futuro fondo fiduciario del Banco Mundial, y solo una función consultiva para el fondo fiduciario Bêkou.

El fondo fiduciario Bêkou no ha definido los procedimientos para garantizar la coordinación sistemática de sus proyectos con los de los otros donantes al fondo. El fondo creó mecanismos de coordinación con sus propias estructuras de gobernanza (el consejo y el comité operativo del fondo fiduciario). Aunque una de sus funciones es la adopción de proyectos, el comité no facilitó los debates sobre la coordinación con otros proyectos financiados por los donantes al fondo fiduciario de Bêkou. Los documentos de programación no se elaboran sistemáticamente a partir de una visión general de los otros proyectos del mismo ámbito.

Aun careciendo de mecanismos formales, el representante del fondo fiduciario Bêkou en Bangui, a modo de buena práctica, garantizó cierta coordinación en cada uno de los proyectos (véase el recuadro 5). Sin embargo, aún es posible lograr que el fondo fiduciario Bêkou proporcione una coordinación más sistemática, tanto interna entre sus donantes, como, potencialmente, externa, en la comunidad internacional.

Recuadro 5

Tres ejemplos de buenas prácticas de coordinación de donantes en los proyectos

Se obtuvieron sinergias entre el proyecto del fondo fiduciario Bêkou sobre recuperación económica y dos proyectos financiados por la agencia para el desarrollo de un Estado miembro de la UE. Pese a que la coordinación en la fase de concepción del proyecto fue escasa, sí se produjo tras el lanzamiento del proyecto en 2016. Se organizaron varias reuniones entre la empresa, el representante del fondo fiduciario Bêkou en Bangui, y los organismos encargados de su ejecución para debatir formas de crear sinergias entre los tres proyectos.

En octubre de 2016, el representante del fondo fiduciario Bêkou en Bangui reunió a los donantes y las autoridades de la República Centroafricana en un seminario sobre seguridad alimentaria. A raíz de dicho seminario, el equipo del fondo fiduciario Bêkou publicó una convocatoria de manifestaciones de interés en la que se tuvo en cuenta el resultado de estos debates.

La asistencia técnica se financió en el marco del Health project (proyecto relativo a la salud) para coordinar, mediante reuniones mensuales, a las seis ONG que trabajaban en establecimientos sanitarios de la República Centroafricana. Aunque no se preveía inicialmente, esta coordinación se ha extendido a veces más allá de los operadores del Fondo Fiduciario Bêkou, lo cual ha permitido que ha contribuido a controlar posibles casos de duplicación con otros donantes, y también ha dado lugar a la armonización de los métodos de trabajo de las ONG.

Hay indicios de que el fondo fiduciario Bêkou actúa en coordinación con las autoridades de la República Centroafricana (véase el ejemplo del recuadro 5). El Gobierno centroafricano prevé ampliar su cometido en la futura gestión de los fondos a través de una contribución más sistemática a la concepción, aplicación y seguimiento de sus proyectos.

Los procedimientos podrían ser más transparentes, rápidos y eficaces en relación con los costes

El Reglamento Financiero²⁶ dispone que los fondos fiduciarios deben aplicarse de conformidad con el principio de transparencia. El Acuerdo constitutivo prevé el uso de procedimientos flexibles para garantizar capacidad de reacción del fondo fiduciario Bêkou y una rápida organización de la ayuda. El Reglamento Financiero dispone asimismo que un máximo del 5 % de las cantidades reunidas en el fondo fiduciario pueden utilizarse para sufragar sus costes de gestión. El Tribunal evaluó la transparencia y la rapidez de los procedimientos de selección, y la eficacia del fondo fiduciario Bêkou en relación con los costes frente a otros canales de ayuda.

Transparencia de los procedimientos de selección

Los procedimientos aplicados por el fondo fiduciario Bêkou en la selección de los organismos de ejecución de los proyectos no se han formalizado en las directrices sobre los fondos fiduciarios de la UE. Los procedimientos seguidos se basaban en los prescritos en la guía «Contratos y subvenciones para las acciones exteriores de la Unión Europea - Guía Práctica» (PRAG)²⁷, con algunas excepciones.

Además de un número limitado de contratos de servicios, el fondo fiduciario Bêkou ha recurrido a tres métodos diferentes para seleccionar a los organismos de ejecución de los proyectos: cuatro acuerdos delegados de cooperación, diez adjudicaciones directas y doce adjudicaciones a raíz de una convocatoria restringida de manifestación de interés²⁸. En el cuadro 1 figuran las definiciones de cada una, con sus correspondientes ventajas e inconvenientes.

Fuente: PRAG.

No se han definido los procedimientos de selección reales que debe aplicar el fondo fiduciario Bêkou ni la medida en que se permitía un margen de flexibilidad en relación con el PRAG. Por lo tanto, la selección de los organismos de ejecución no fue completamente transparente.

El uso de acuerdos delegados de cooperación se menciona en el artículo 10 del Acuerdo constitutivo, que prevé que estos serán la opción preferida siempre que ofrezca una respuesta adecuada desde el punto de vista de los costes, la eficacia y la visibilidad de las acciones financiadas por el fondo. Sin embargo, aunque los organismos seleccionados eran expertos en los ámbitos afectados, no se prepararon justificaciones del recurso a ellos, en particular en el momento de su aprobación. Además, surgen posibles conflictos de intereses debido a la presencia de algunos de estos organismos en el comité operativo del fondo, donde se seleccionan los proyectos y, en estos casos, los organismos de ejecución²⁹.

Cinco de las adjudicaciones directas fueron las segundas fases de trabajos anteriores. Las demás se adjudicaron previo examen de las organizaciones ya presentes en el país y de sus capacidades respectivas. Esto resulta comprensible, dada la dificultad de las condiciones in situ en el momento en que se llevaron a cabo estas adjudicaciones. Sin embargo, el Tribunal halló un caso en particular en el cual, al haber más de una organización capaz de realizar los trabajos, podría haberse aplicado un procedimiento que asegurara mayor competencia³⁰.

Se aplicó un procedimiento de selección a medida para cada una de las convocatorias restringidas de manifestaciones de interés, tomando algunos elementos del PRAG, pero aplicando varios procedimientos más flexibles en las diferentes fases. En consecuencia, resulta difícil comprender cómo se seleccionaron los organismos de ejecución.

Rapidez de los procedimientos de selección

Las disposiciones sobre flexibilidad aplicables al fondo fiduciario Bêkou podrían representar una oportunidad para ahorrar tiempo con respecto a las fórmulas más tradicionales aplicadas en la Comisión. Debido a la estructura y al proceso decisorio aplicado, así como a la relativa brevedad de la existencia del fondo, es difícil realizar una comparación significativa con los procedimientos vigentes en otras ayudas de la Unión Europea. No obstante, se constataron algunos casos en los que podría haberse ahorrado tiempo al seleccionar a los organismos de ejecución.

Por ejemplo, podría haber ahorrado más tiempo en el fondo fiduciario Bêkou durante el procedimiento de selección al debatir el contenido de los proyectos con las organizaciones. En los tres tipos de procedimientos utilizados podrían haberse reducido la duración y el número de los debates. En catorce de las veintiséis adjudicaciones, el contenido de los proyectos se debatió durante más de cien días. El tiempo medio empleado fue de 148 días, el más prolongado de 503³¹ días y el menor de dieciocho³². Si bien los debates siguientes a la convocatorias de manifestaciones de interés restringidas duraron solo un promedio de cincuenta días, la duración media de los acuerdos delegados de cooperación y la adjudicación directa fue de 197 y 245 días, respectivamente. De haberse llevado a cabo los debates de otra manera, los acuerdos podrían haberse concluido antes. Por ejemplo, varios agentes de la Comisión volvieron a plantear algunas cuestiones, lo cual dio lugar gran número de intercambios entre ambas partes. De haber existido un mayor contacto entre los agentes de la Comisión antes de estos intercambios, los debates habrían sido más cortos.

En cinco casos, los debates se prolongaron tanto que, al final, los gastos tuvieron que aprobarse con carácter retroactivo³³. Esto repercutió negativamente en la ejecución de estos proyectos en sus primeras fases, puesto que la ausencia de un acuerdo firmado provoca incertidumbre jurídica en los organismos de ejecución.

Eficacia de la prestación de ayuda en relación con los costes

Las organizaciones de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo cobran comisiones por la gestión de los fondos fiduciarios, ninguna de ellas inferior al 5 %³⁴. En el resto de la ayuda exterior de la UE con cargo al FED y al presupuesto general, también se cobran porcentajes globales superiores al 5 %.

Las comisiones de gestión del fondo fiduciario Bêkou no incluyen el salario del Administrador ni los gastos administrativos. Esto significa que los costes totales incurridos en la gestión del fondo son superiores a los consignados en las cuentas del fondo. No se han calculado los gastos totales de gestión del fondo fiduciario Bêkou. Estas cuestiones han sido confirmadas por una auditoría interna de la Comisión.

Como en toda la ayuda al desarrollo, el coste total de la prestación de ayuda es superior a la mera comisión de gestión. Además de la comisión del fondo fiduciario Bêkou, las organizaciones internacionales contratadas y las ONG cobran sus propias tasas administrativas, que consisten generalmente en un porcentaje del valor del contrato, fijado en un máximo del 7 %. No obstante, pueden delegarse otras tareas de la ejecución del contrato a otros organismos, lo cual añade niveles de costes administrativos adicionales. En concreto, los acuerdos delegados de cooperación son una solución costosa, ya que generan automáticamente un nivel suplementario de costes de gestión (véase el cuadro 1). Las ventajas de utilizar este tipo de financiación debería ponderarse siempre teniendo en cuenta los costes adicionales.

El artículo 3.8 del Acuerdo constitutivo del fondo fiduciario Bêkou prevé que, en última instancia, todo el personal estará radicado en Bangui. En la actualidad, solo un representante del fondo está ubicado en Bangui, y siete agentes en Bruselas en 2016. El número de trabajadores expatriados de la delegación de la UE es limitado debido a la actual situación de seguridad, aunque se espera incrementarlo a medida que la situación del país mejore. No existe aún un cálculo para determinar si puede realizarse una transferencia total de personal a la República Centroafricana dentro del límite del 5 % (véase el apartado 36)³⁵.

Los mecanismos de seguimiento y de evaluación todavía no se han desarrollado plenamente

Los mecanismos de seguimiento y de evaluación son importantes para poder evaluar el rendimiento del fondo y adoptar medidas correctoras cuando sea necesario. Dado que Bêkou fue el primer fondo fiduciario de la UE gestionado por la Comisión Europea, constituye una experiencia útil para el futuro uso de vehículos de ayuda de este tipo.

El fondo fiduciario Bêkou no dispone de ningún marco para medir su rendimiento como fondo, puesto que no ha elaborado una cadena de resultados exhaustiva para su objetivo general que especifique los resultados previstos (realizaciones, efectos e impacto) con los correspondientes indicadores³⁶. Por ejemplo, mientras que el Acuerdo constitutivo y los demás documentos ofrecen una idea de lo que cabe esperar de él (reforzar la resiliencia, mejorar la coordinación, prestar ayuda más rápidamente, movilizar una masa crítica de financiación y proporcionar visibilidad política), estos elementos no se han traducido en objetivos SMART³⁷.

Al final de 2016 no existía un proceso sistemático para identificar las enseñanzas extraídas del fondo fiduciario Bêkou que pudieran ser de ayuda a la Comisión para mejorar su concepción y gestión de los fondos fiduciarios. No obstante, se han tomado diversas medidas que son pertinentes para un ejercicio de este tipo. Entre dichas medidas cabe citar la publicación de varios artículos sobre el fondo, organización de conferencias, seminarios y reuniones, en particular con los representantes de los fondos fiduciarios de la UE, y presentaciones.

En cada proyecto se definen los objetivos, los resultados y las actividades. Sin embargo, dos de los once proyectos no disponen de indicadores y, en ocho proyectos, los indicadores son vagos o no tienen objetivos. En los contratos se detectaron problemas similares: algunos objetivos solo eran parcialmente SMART, y los indicadores eran a veces poco claros o carecían de sus correspondientes metas (para más información, véase el anexo III).

A pesar de las difíciles circunstancias, hasta la fecha, el fondo fiduciario Bêkou ha obtenido en general logros positivos

El Tribunal examinó los logros del fondo desde tres perspectivas: la ayuda atraída, las realizaciones de sus proyectos y la visibilidad conferida a la UE. Estas son algunas de las ventajas previstas del fondo fiduciario Bêkou.

El fondo fiduciario Bêkou ha atraído ayuda adicional, pero pocos donantes

Se esperaba que el fondo fiduciario Bêkou animara a nuevos donantes a prestar ayuda a la República Centroafricana y obtuviera ayuda adicional. La República Centroafricana, inicialmente considerada «huérfana de ayudas», recibió una ayuda total aproximada de 250 millones de dólares estadounidenses al año en el período anterior a la crisis de 2012/2013 (véase la ilustración 1). Esta ayuda alcanzó un máximo de 610 millones de dólares estadounidenses en 2014³⁸.

Fuente: Conjunto de datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), desembolsos (AOD) de ayuda a países y regiones [DAC2.a] para el período 2006-2015, disponible en www.oecd.org/dac/stats/idsonline.

La ayuda al desarrollo necesaria para llevar a la práctica el plan nacional para la recuperación y la consolidación de la paz asciende a aproximadamente 3 200 millones de dólares estadounidenses durante un período de cinco años (2017-2021). En la conferencia de donantes de noviembre de 2016, estos comprometieron más de 2 000 millones de dólares estadounidenses en ayuda para el desarrollo a la República Centroafricana, lo cual cubre una parte substancial de estas necesidades.

El Fondo Fiduciario Bêkou ha atraído ayuda con un importe total de compromisos igual a 146 millones de euros al final de 2016 (véase la ilustración 2). Esto supera al fondo fiduciario de las Naciones Unidas Ezingo, que atrajo 25 millones de euros (véase el anexo II) y es comparable a la asignación bilateral en el marco del undécimo FED, que se estima en 208 millones de euros³⁹.

Fuente: Datos facilitados por la Comisión Europea.

Tres cuartas partes de los recursos del fondo proceden del presupuesto de la UE y del FED. Más de una tercera parte de esta contribución es una ayuda adicional para la República Centroafricana, además de lo que previamente se había comprometido para el país con cargo a otros canales de financiación de la UE.

Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos y Suiza ya concedieron ayudas a la República Centroafricana cuando el fondo fiduciario Bêkou todavía no se había creado, pero antes de 2014 estas cantidades eran relativamente bajas. A partir de 2014, la ayuda se concedió a través del fondo y de otros canales de ayuda (véase el recuadro 4 para más detalles sobre la actividad de los donantes en la República Centroafricana).

En dos ocasiones, el Parlamento Europeo invitó a los Estados miembros a que aumentaran sus contribuciones al fondo fiduciario «Bêkou». En 2016, durante la aprobación de la gestión instó a «una mayor participación de los Estados miembros a fin de garantizar que este fondo pase a ser plenamente operativo»⁴⁰.

Algunos Estados miembros siguen apoyando a los fondos fiduciarios de las Naciones Unidas, como hacían antes de que se creara el fondo fiduciario Bêkou (véase el anexo II). El Fondo Humanitario de las Naciones Unidas para la República Centroafricana cuenta con once donantes, entre ellos Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Suecia, Suiza y el Reino Unido. Francia y los Países Bajos también donan al fondo fiduciario Ezingo de las Naciones Unidas.

La mayoría de los proyectos lograron las realizaciones previstas en un contexto difícil

La ejecución de veinte de los treinta y un contratos correspondientes a los once proyectos se encontraba en una fase lo suficientemente avanzada como permitir al Tribunal realizar una evaluación, al menos parcial, de los resultados. A pesar de las limitaciones de la evaluación⁴¹, el Tribunal considera que la mayoría de los proyectos habían logrado las realizaciones previstas.

Tres contratos (dos estudios y un contrato de asistencia técnica) cumplieron plenamente sus realizaciones previstas, y once habían obtenido la mayoría de ellas (véase el ejemplo del recuadro 6). Seis contratos en curso todavía no habían logrado sus realizaciones al final de 2016, y es probable que no las hayan logrado una vez finalizado el proyecto (para más información, véase el apartado 65). En el anexo III se ofrece una evaluación más detallada de cada contrato.

Recuadro 6

Ejemplo de realizaciones: el proyecto relativo a la salud

Seis ONG recibieron ayuda del fondo fiduciario Bêkou para contribuir a que ochenta establecimientos sanitarios de la República Centroafricana prestaran mejores servicios de atención primaria a la población local.

Esta ayuda se tradujo en alrededor de 2 millones de consultas médicas. Las ONG superaron los objetivos fijados en una serie de indicadores, como número de consultas, de partos asistidos y de mujeres atendidas. En estos establecimientos se facilitaba de forma gratuita a niños, mujeres embarazadas y lactantes, y urgencias vitales, asistencia sanitaria, medicamentos y pruebas de laboratorio.

Las actividades previstas en los establecimientos sanitarios, como renovación, formación del personal, suministro de medicamentos y equipos de laboratorio esenciales, coordinación de distrito y actividades de vigilancia, se llevaron a cabo a tiempo o con retrasos mínimos. Por ejemplo, se renovaron y equiparon seis de los ocho establecimientos sanitarios de Bria, y siete de Vakagse.

Distintos factores tanto internos como externos influyeron en los casos de incumplimiento de los objetivos, y el más importante de ellos fue el difícil entorno de seguridad en que se desarrollaron los proyectos (véase el anexo III).

Aunque se han alcanzado muchos resultados tangibles, normalmente aquellos con efectos más decisivos a largo plazo suelen tardar más en materializarse. Por ejemplo, en el proyecto de seguridad alimentaria, las campañas de vacunación de ganado fueron satisfactorias, pero quizás sea necesario continuar en una posible segunda fase la prevención de los conflictos y la redefinición de las rutas de pasto nómadas. En el proyecto relativo a la salud, la primera fase de la prestación de servicios de salud por parte de las seis ONG fue satisfactoria, y el estudio sobre la reforma del organismo nacional de adquisición de productos farmacéuticos se elaboró según lo previsto, pero las medidas destinadas a reformar los servicios públicos de salud requieren más tiempo.

El fondo confiere mayor visibilidad a la UE

Se esperaba que el fondo fiduciario Bêkou confiriera visibilidad a la UE, tanto a través de las acciones emprendidas en los proyectos, como de la visibilidad política del propio fondo.

Los socios de los proyectos realizaron muchas actividades sobre el terreno, tales como producción de material de promoción, documentales y artículos académicos, y organización de seminarios nacionales sobre los resultados de actividades, ceremonias y sesiones de formación, emisiones de radio, visitas de periodistas, etc., con arreglo a los planes de visibilidad.

En total, se realizaron más de treinta actividades de visibilidad del fondo en su conjunto por un importe aproximado de 191 000 euros. El informe anual de actividades de 2015 del fondo fiduciario Bêkou contiene una sección dedicada a actividades de visibilidad, y presenta los principales objetivos de comunicación, eventos para el público en general, proyectos, el sitio web «capacity4dev»⁴² y material de comunicación.

Se organizaron varias conferencias que otorgaban visibilidad a la UE (véase el recuadro 7, por ejemplo). Asistieron a una conferencia celebrada en noviembre de 2016 en Bruselas, además de delegaciones de más de ochenta países de todo el mundo, representantes de alto nivel de las Naciones Unidas y el Banco Mundial, entre otros. Esta conferencia dio lugar a compromisos por un valor de 2 millones de euros.

Conclusiones y recomendaciones

El fondo fiduciario Bêkou se creó en un contexto nacional difícil, marcado por problemas humanitarios y de desarrollo, y por unas autoridades estatales frágiles e incapaces de satisfacer las necesidades de la población. Si bien el Tribunal considera que la concepción y la gestión del fondo podría mejorarse según las pautas descritas más adelante para contribuir a que alcance su pleno potencial, también reconoce que la creación del fondo fue apropiada y que ha obtenido logros positivos.

Creación del fondo fiduciario Bêkou

El fondo fiduciario Bêkou fue creado en un plazo de tiempo muy corto. Aunque el Reglamento Financiero impone determinadas condiciones para la creación de un fondo fiduciario, la Comisión todavía no las ha plasmado en un marco analítico que le permita evaluar de manera formalmente estructurada las ventajas comparativas de los fondos fiduciarios frente a otros vehículos de financiación (véanse los apartados 13 a 20).

El ámbito de intervención del fondo fiduciario Bêkou no se basaba en un análisis exhaustivo de las necesidades que mostrara con mayor claridad cómo y por qué las actividades del fondo son pertinentes para su objetivo, y qué carencias específicas viene a colmar (véanse los apartados 21 a 27).

Recomendación 1 — Elaborar más directrices para la elección del vehículo, de ayuda y análisis de necesidades para definir los ámbitos de intervención de los fondos fiduciarios

La Comisión debería perfeccionar sus directrices sobre los fondos fiduciarios de la UE mediante

• la elaboración de un marco analítico con los principios rectores para la realización de una evaluación sucinta y estructurada de las ventajas comparativas de los fondos fiduciarios frente a otras medidas de ayuda;
• la introducción de métodos para llevar a cabo análisis de necesidades a fin de demostrar la idoneidad del ámbito de intervención del fondo fiduciario previsto, y las carencias específicas que colma.

Estas directrices deberían concebirse para no alargar innecesariamente el proceso de creación de los fondos fiduciarios ni limitar su flexibilidad.

Plazo: octubre de 2018

Gestión del fondo fiduciario Bêkou

El Fondo ha tenido una influencia limitada en la coordinación entre las partes interesadas, tanto internamente entre sus donantes, como externamente con la comunidad internacional. Pese a no disponer de mecanismos formales, el representante del fondo fiduciario Bêkou en Bangui, garantizó, a modo de buena práctica, una cierta coordinación en cada proyecto concreto (véanse los apartados 29 a 35).

La falta de precisiones sobre los procedimientos de selección real aplicables al fondo fiduciario Bêkou significa que la selección de los organismos de ejecución no fue plenamente transparente. Surgieron posibles conflictos de intereses en los acuerdos delegados de cooperación. Podría haberse ahorrado más tiempo en los debates sobre el contenido de los proyectos (véanse los apartados 36 a 44).

En general, la comisión de gestión del 5 % cargada por el fondo fiduciario Bêkou concuerda con la de otros canales de ayuda al desarrollo, pero todavía no se han calculado los costes totales de gestión. Asimismo, como en toda la ayuda al desarrollo, el coste total de su prestación es superior a la mera comisión de gestión del fondo (véanse los apartados 46 a 49). El Tribunal considera que es importante que se conozca la totalidad de los costes de utilización del vehículo del fondo fiduciario, de modo que la Comisión pueda evaluar en el futuro si se trata de un instrumento eficaz en relación con su coste en comparación con otras vías de canalización de la ayuda de la UE.

En cuanto al fondo como tal, carece de un marco que permita medir su rendimiento, ya que aún no se han definido sus objetivos específicos con los correspondientes indicadores, por lo que resulta difícil supervisarlo y evaluar sus logros. La Comisión todavía no dispone de un proceso sistemático para identificar las enseñanzas extraídas del fondo que pudieran serle de ayuda para mejorar su concepción y gestión de los fondos fiduciarios (véanse los apartados 50 a 53).

Recomendación 2 — Mejorar la coordinación de los donantes, los procedimientos de selección y la medición del rendimiento, y optimizar los costes administrativos

La Comisión debería:

• coordinar la ayuda facilitada a través del fondo fiduciario Bêkou de forma más sistemática con otra ayuda bilateral proporcionada por sus donantes;
• garantizar que, al aplicar las normas y procedimientos de la Comisión en la selección de los organismos de ejecución, cualquier excepción a dichas normas se notifica claramente y que se introducen disposiciones sobre la forma de evitar los conflictos de intereses, y estudiar maneras de acelerar los procedimientos de selección y, en particular en la fase de debate sobre el contenido de los proyectos;
• calcular los costes administrativos totales del fondo fiduciario Bêkou y aprovechar al máximo el importe de la ayuda destinada a los beneficiarios finales;
• fijar objetivos SMART para el fondo fiduciario Bêkou, con los indicadores correspondientes a fin de poder supervisar y demostrar las ventajas que aporta, e introducir un proceso de obtención de enseñanzas en sus directrices sobre fondos fiduciarios de la UE.

Plazo: octubre de 2018

Gestión del fondo fiduciario Bêkou

Hasta la fecha, el fondo fiduciario Bêkou ha atraído ayuda por un importe total de 146 millones de euros en compromisos. Sin embargo, la mayoría de los fondos proceden del presupuesto de la UE y del Fondo Europeo de Desarrollo. Todos los demás donantes habían prestado ayuda a la República Centroafricana cuando el fondo todavía no había sido creado, pero antes de 2014 estas cantidades eran comparativamente bajas (véanse los apartados 55 a 61).

En cuanto a los proyectos, a pesar de que el entorno de seguridad era frecuentemente difícil, catorce de los veinte contratos obtuvieron la totalidad o la mayor parte de sus realizaciones previstas (véanse los apartados 62 a 65).

El fondo confiere mayor visibilidad a la UE. Los socios de los proyectos llevaron a cabo actividades de visibilidad sobre el terreno, y se pusieron en marcha más de treinta actividades con resultados satisfactorios para el fondo en su conjunto (véanse los apartados 66 a 69).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 20 de junio de 2017.

Por el Tribunal de Cuentas Europeo

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Siglas y acrónimos

DG Cooperación Internacional y Desarrollo: Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo

DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas: Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

FED: Fondo Europeo de Desarrollo

FMI: Fondo Monetario Internacional

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ONG: Organización no gubernamental

PIN: Programa Indicativo Nacional

PRAG: Contratos y subvenciones para las acciones exteriores de la Unión Europea - Guía Práctica

SMART: Objetivos específicos, cuantificables, realizables, pertinentes y con fecha determinada

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal), que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia. La auditoría fue dirigida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, asistida por Katja Mattfolk, jefe de Gabinete; Kim Storup, agregado de Gabinete; Beatrix Lesiewicz, gerente principal, y Laura Gores, jefe de tarea. El equipo auditor estuvo compuesto por Nóirín O’Grady y Florin Alexandru Farcas.

Contacto

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo
LUXEMBURGO

El fondo fiduciario de la UE Bêkou para la República Centroafricana: un comienzo esperanzador pese a algunas deficiencias
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2017

© Unión Europea, 2017.

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