Καταπιστευματικό ταμείο Bêkou της ΕΕ για την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία: ελπιδοφόρο ξεκίνημα παρά τις όποιες αδυναμίες

Σύνοψη

Καταπιστευματικό ονομάζεται το ταμείο που δημιουργείται για συγκεκριμένο αναπτυξιακό σκοπό με οικονομικές συνεισφορές από έναν ή περισσότερους δωρητές. Συστήνεται συχνά ως αντίδραση σε διάφορες κρίσεις, όπως φυσικές καταστροφές ή συγκρούσεις. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαθέτει από το 2013 την επιλογή της σύστασης «καταπιστευματικών ταμείων της Ένωσης για τις εξωτερικές ενέργειες» για την υποστήριξη δράσεων έκτακτης ανάγκης, δράσεων που έπονται της έκτακτης ανάγκης ή θεματικών δράσεων.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou της ΕΕ για την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, το πρώτο καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ υπό τη διαχείριση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, συστάθηκε τον Ιούλιο του 2014. Δωρητές του είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση, η Γαλλία, η Γερμανία, οι Κάτω Χώρες, η Ιταλία και η Ελβετία, οι οποίοι έχουν προσφέρει συνολικά 146 εκατομμύρια ευρώ για την υποστήριξη της εξόδου της χώρας από την κρίση, καθώς και για την ανασυγκρότησή της.

Εδώ και πολλές δεκαετίες, η Κεντροαφρικανική Δημοκρατία γνωρίζει κακή διακυβέρνηση, υψηλό επίπεδο φτώχειας και συγκρούσεις. Πρόκειται για μία από τις λιγότερο ανεπτυγμένες και τις πλέον φτωχές χώρες παγκοσμίως, ευρισκόμενη το 2016 στην τελευταία θέση του δείκτη ανθρώπινης ανάπτυξης του UNDP.

Ο εν προκειμένω έλεγχος αφορούσε την πρώτη εμπειρία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με το δικό της καταπιστευματικό ταμείο. Αξιολογήσαμε αν η σύστασή του ήταν δικαιολογημένη, αν η διαχείρισή του ήταν ορθή, καθώς και αν έχει επιτύχει τους στόχους του έως τώρα.

Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, μολονότι δεν υπήρχε τυποποιημένη αξιολόγηση της επιλογής χρηματοδοτικού μέσου, ούτε ολοκληρωμένη ανάλυση αναγκών, τόσο η απόφαση σύστασης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou όσο και ο σχεδιασμός του ήταν ορθές ως επιλογές υπό τις δεδομένες συνθήκες.

Η διαχείριση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou δεν έχει αναπτύξει ακόμη το πλήρες δυναμικό της από τρεις απόψεις: το ταμείο είχε μέχρι στιγμής περιορισμένη επιρροή στον συντονισμό των ενδιαφερόμενων μερών μεταξύ τους, οι διαδικασίες θα μπορούσαν να είναι περισσότερο διαφανείς, ταχύτερες και οικονομικώς αποδοτικότερες και οι μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν έχουν ακόμη αναπτυχθεί πλήρως.

Συνολικά, μέχρι σήμερα, το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou έχει να επιδείξει θετικά επιτεύγματα. Προσέλκυσε βοήθεια, αν και λίγους επιπλέον δωρητές, και η πλειονότητα των έργων του παρήγαγε τις αναμενόμενες εκροές. Το ταμείο εξασφαλίζει αυξημένη προβολή για την ΕΕ.

Διατυπώνουμε ορισμένες συστάσεις με σκοπό να βοηθήσουμε την Επιτροπή να βελτιώσει τον σχεδιασμό και τη διαχείριση, αφενός, του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou στο μέλλον και, αφετέρου, των καταπιστευματικών ταμείων της ΕΕ γενικότερα. Συνιστούμε στην Επιτροπή:

• να αναπτύξει περαιτέρω καθοδήγηση όσον αφορά την επιλογή του εκάστοτε μέσου παροχής βοήθειας και τις αναλύσεις αναγκών, με σκοπό την οριοθέτηση του πεδίου παρέμβασης των καταπιστευματικών ταμείων,
• να βελτιώσει τον συντονισμό μεταξύ των δωρητών, τις διαδικασίες επιλογής και τη μέτρηση των επιδόσεων και να βελτιστοποιήσει τις διοικητικές δαπάνες.

Εισαγωγή

Καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ: ένα νέο εργαλείο για την αναπτυξιακή βοήθεια

Καταπιστευματικό ονομάζεται το ταμείο δημιουργείται για συγκεκριμένο αναπτυξιακό σκοπό με οικονομικές συνεισφορές από έναν ή περισσότερους δωρητές και του οποίου τη διαχείριση αναλαμβάνει, κατά κανόνα, ένας διεθνής οργανισμός, όπως η Παγκόσμια Τράπεζα ή τα Ηνωμένα Έθνη. Τα καταπιστευματικά ταμεία έγιναν δημοφιλή τη δεκαετία του ‘90 και χρησιμοποιούνται όλο και περισσότερο ως χρηματοδοτικό μέσο στο πλαίσιο της διεθνούς συνεργασίας. Συχνά συστήνονται ως αντίδραση σε διάφορες κρίσεις, όπως οι φυσικές καταστροφές ή οι συγκρούσεις.

Από το 2013, με συμφωνία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και άλλων χορηγών βοήθειας, είναι δυνατή η σύσταση «καταπιστευματικών ταμείων της Ένωσης για τις εξωτερικές ενέργειες» για την υποστήριξη δράσεων έκτακτης ανάγκης, δράσεων που έπονται της έκτακτης ανάγκης ή θεματικών δράσεων¹. Για κάθε καταπιστευματικό ταμείο συγκροτείται διοικητικό συμβούλιο υπό την προεδρία της Επιτροπής, το οποίο διασφαλίζει την εκπροσώπηση τόσο των δωρητών όσο και των μη συνεισφερόντων κρατών μελών και αποφασίζει σχετικά με τον τρόπο χρησιμοποίησης των κονδυλίων.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou² της ΕΕ για την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία (ΚΑΔ) συστάθηκε τον Ιούλιο του 2014 για την υποστήριξη της εξόδου της χώρας από την κρίση, καθώς και για την ανασυγκρότησή της. Είναι το πρώτο από τα τέσσερα καταπιστευματικά ταμεία που βρίσκονται σήμερα υπό τη διαχείριση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής³. Οι τέσσερις αρχικοί δωρητές ήταν η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), η Γαλλία, η Γερμανία και οι Κάτω Χώρες, ενώ η Ιταλία και η Ελβετία έγιναν εταίροι το 2015. Έως το τέλος του 2016, οι δεσμεύσεις που είχαν πραγματοποιηθεί αφορούσαν συνεισφορές στο ταμείο οι οποίες ανέρχονταν συνολικά σε 146 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων τα τρία τέταρτα προέρχονταν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης. Έως το τέλος του ίδιου έτους είχαν όντως καταβληθεί 86 εκατομμύρια ευρώ.

Κύριος στόχος του ταμείου, όπως ορίζεται στη συμφωνία σύστασής του, είναι να παράσχει συνεκτική και στοχευμένη βοήθεια για την ανθεκτικότητα των ευάλωτων ομάδων και υποστήριξη για την από κάθε άποψη έξοδο της Κεντροαφρικανικής Δημοκρατίας από την κρίση και την ανασυγκρότησή της, να συντονίζει δράσεις βραχυπρόθεσμα, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα, καθώς και να βοηθά τις γειτονικές χώρες να αντεπεξέλθουν στις συνέπειες της κρίσης⁴.

Κεντροαφρικανική Δημοκρατία: μια χώρα σε κρίση

Η ΚΑΔ είναι μία από τις λιγότερο ανεπτυγμένες και τις πλέον φτωχές χώρες παγκοσμίως, ευρισκόμενη το 2016 στην τελευταία θέση του δείκτη ανθρώπινης ανάπτυξης του UNDP. Και αυτό παρά τα σημαντικά ορυκτά κοιτάσματά της και τους άλλους πόρους που διαθέτει, όπως τα αποθέματα ουρανίου, το αργό πετρέλαιο, τον χρυσό, τα διαμάντια, το κοβάλτιο, την ξυλεία και την υδροηλεκτρική ενέργεια. Ο πληθυσμός των 4,5 εκατομμυρίων της χώρας είναι διεσπαρμένος σε μια αχανή έκταση 623 000 τ.χλμ. (περίπου το μέγεθος της Γαλλίας και του Βελγίου μαζί). Από την ανακήρυξη της ανεξαρτησίας της το 1960, η χώρα γνωρίζει συγκρούσεις, κακή διακυβέρνηση, υψηλό επίπεδο φτώχειας και ανισότητας, καθώς και έλλειψη επενδύσεων από τον ιδιωτικό τομέα. Η πλειονότητα των κατοίκων της βρίσκεται πλέον σε επισφαλή κατάσταση, ενώ περισσότεροι από τους μισούς χρειάζονται ανθρωπιστική βοήθεια. Σχεδόν 450 000 άνθρωποι ζουν εκτοπισμένοι εντός της χώρας, ενώ αντίστοιχος αριθμός έχει καταφύγει σε γειτονικές χώρες.

Έπειτα από έναν κύκλο βίας που κατέληξε στην ανατροπή της προηγούμενης κυβέρνησης, από το 2014 έως τις αρχές του 2016 την εξουσία ανέλαβε μεταβατική κυβέρνηση. Τον Μάρτιο του 2016, έπειτα από δημοκρατικές εκλογές, στην εξουσία ανήλθαν νέος πρόεδρος και νέα κυβέρνηση. Τον Οκτώβριο του 2016, οι αρχές της χώρας και οι διάφοροι χορηγοί βοήθειας δημοσίευσαν ένα πενταετές εθνικό σχέδιο ανάκαμψης και οικοδόμησης ειρήνης.

Έως το 2014, η ΚΑΔ θεωρούνταν «ορφανή» χώρα από την άποψη της χορήγησης βοήθειας⁵, λόγω της περιορισμένης υποστήριξης που λάμβανε από τη διεθνή κοινότητα χορηγών βοήθειας. Στη συνέχεια, όμως, η βοήθεια προς τη χώρα αυξήθηκε σημαντικά. Παρόλα αυτά, εξαιτίας των συνεχιζόμενων συγκρούσεων, ο πληθυσμός εξακολουθεί να χρειάζεται επειγόντως ανθρωπιστική βοήθεια⁶.

Η ΕΕ είναι εταίρος της ΚΑΔ για περισσότερα από τριάντα χρόνια και εξακολουθεί να παραμένει ένας από τους κύριους αναπτυξιακούς εταίρους της. Μεταξύ 2013 και 2016, η ΕΕ συνεισέφερε περισσότερα από 500 εκατομμύρια ευρώ προς υποστήριξη της χώρας⁷. Η ΕΕ προέκρινε την «ολοκληρωμένη προσέγγιση»⁸, η οποία περιελάμβανε βοήθεια μέσω του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, παραδοσιακή αναπτυξιακή βοήθεια, τρεις στρατιωτικές αποστολές και επιχειρήσεις στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας, μη στρατιωτική αποστολή αντιμετώπισης της κρίσης και ανθρωπιστική βοήθεια.

Οι οργανώσεις του ΟΗΕ και η Γαλλία έχουν επίσης σημαντική συμμετοχή στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία. Στο παράρτημα II απαριθμούνται επτά καταπιστευματικά ταμεία των Ηνωμένων Εθνών που λειτουργούν στη συγκεκριμένη χώρα. Διάφοροι άλλοι εταίροι, όπως η Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης, η Παγκόσμια Τράπεζα και άλλες χώρες της ΕΕ, παρέχουν επίσης βοήθεια στη χώρα.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου επιδόσεων εξετάστηκε η πρώτη εμπειρία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με τη χρήση δικού της καταπιστευματικού ταμείου ως μέσου παροχής βοήθειας. Αξιολογήσαμε αν η σύσταση του ταμείου ήταν δικαιολογημένη, αν η διαχείρισή του ήταν ορθή και αν μέχρι σήμερα αυτό έχει επιτύχει τους στόχους του.

Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στο ταμείο από τη σύστασή του το 2014 έως το τέλος του 2016. Εξετάσαμε και τα ένδεκα έργα του, καθώς και τις 31 αντίστοιχες χρηματοδοτηθείσες συμβάσεις (βλέπε παράρτημα I). Αναλύσαμε διάφορα έγγραφα σχετικά με τη σύστασή του και τον σχεδιασμό των έργων, τις διαδικασίες επιλογής των οργανισμών υλοποίησης, καθώς και την παρακολούθηση και αξιολόγηση των έργων (ενδιάμεσες εκθέσεις και εκθέσεις εξωτερικής αξιολόγησης). Πραγματοποιήσαμε επίσης επιτόπιες επισκέψεις στην ΚΑΔ και στις κεντρικές υπηρεσίες τριών από τους δωρητές του ταμείου, στο πλαίσιο των οποίων συζητήσαμε με τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη και επισκεφθήκαμε τρία έργα.

Παρατηρήσεις

Η απόφαση της σύστασης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou και ο σχεδιασμός του, μολονότι βασίστηκαν σε περιορισμένη ανάλυση, ήταν ορθές ως επιλογές υπό τις δεδομένες συνθήκες

Στην παρούσα ενότητα παρουσιάζεται συνοπτικά η κατάσταση που επικρατούσε στη χώρα κατά τον χρόνο σύστασης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou και, στη συνέχεια, αναλύεται ο σχεδιασμός του από δύο οπτικές γωνίες, την επιλογή του καταπιστευματικού ταμείου ως χρηματοδοτικού μέσου και το πεδίο παρέμβασης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou ήταν μια ταχεία αντίδραση σε μια δύσκολη κατάσταση σε επίπεδο χώρας

Το 2014 η Κεντροαφρικανική Δημοκρατία βρισκόταν στον απόηχο μιας μείζονος πολιτικής κρίσης και κρίσης ασφάλειας, η οποία είχε φθάσει στο απόγειό της το 2012. Απόρροια της κατάστασης αυτής ήταν η ανθρωπιστική κρίση και η οικονομική ύφεση, αμφότερες σε πρωτοφανή επίπεδα. Τον Δεκέμβριο του 2013, τα Ηνωμένα Έθνη κήρυξαν τη χώρα σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης επιπέδου 3⁹. Χαρακτηριστικό της κατάστασης αυτής ήταν η ύπαρξη μιας αλληλουχίας¹⁰ ανθρωπιστικών και αναπτυξιακών προκλήσεων και ευάλωτων κρατικών αρχών που δεν μπορούσαν να ανταποκριθούν στις ανάγκες του πληθυσμού.

Το συγκεκριμένο πλαίσιο έθεσε επίσης σημαντικά προσκόμματα στην παροχή της βοήθειας της ΕΕ: η απουσία, κατά την περίοδο εκείνη, δημοκρατικά εκλεγμένης κυβέρνησης σήμαινε ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να εγκρίνει εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα (ΕΕΠ)¹¹ για τη στήριξη που παρεχόταν στον εθνικό προϋπολογισμό από το ενδέκατο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ).

Επομένως, η σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou για την ΚΑΔ αποτέλεσε ταχεία αντίδραση στην ανάγκη ύπαρξης ενός συντονισμένου μέσου για τη σύνδεση έκτακτης βοήθειας, αποκατάστασης και ανάπτυξης. Το σκεπτικό για την επιλογή του συγκεκριμένου μέσου χορήγησης βοήθειας αποτέλεσε αντικείμενο συζήτησης, τόσο σε πολιτικό όσο και σε τεχνικό επίπεδο, στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, καθώς και με ευρύ φάσμα χορηγών βοήθειας και με τη μεταβατική κυβέρνηση της ΚΑΔ κατά το πρώτο εξάμηνο του 2014. Οι συζητήσεις αυτές οδήγησαν σε συναίνεση ιδίως σχετικά με την ανάγκη ύπαρξης ενός διαφορετικού μέσου χορήγησης βοήθειας, το οποίο να ενσωματώνει την ανθρωπιστική και την αναπτυξιακή προσέγγιση και, υπερβαίνοντας τον απλό συντονισμό της βοήθειας, να καταλήγει στη συγκέντρωση πόρων. Αυτή η κοινή ανάλυση αποτέλεσε τη βάση για τη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou.

Το ταμείο συστάθηκε σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα, με τις αρχικές συζητήσεις να πραγματοποιούνται στις αρχές του 2014 και τη συστατική του πράξη να υπογράφεται από την Επιτροπή, τη Γαλλία, τη Γερμανία και τις Κάτω Χώρες τον Ιούλιο του 2014.

Η Επιτροπή δεν προέβη σε τυποποιημένη ανάλυση της επιλογής αυτού του χρηματοδοτικού μέσου

Ο δημοσιονομικός κανονισμός ορίζει σειρά όρων που πρέπει να πληρούνται προκειμένου να συσταθεί καταπιστευματικό ταμείο της Ένωσης: i) να εξασφαλίζεται η προστιθέμενη αξία της παρέμβασης της Ένωσης, ήτοι οι στόχοι του καταπιστευματικού ταμείου να επιτυγχάνονται καλύτερα σε επίπεδο ΕΕ από ό,τι σε εθνικό επίπεδο, ii) να εξασφαλίζονται η πολιτική προβολή και τα διαχειριστικά πλεονεκτήματα, iii) να μην δημιουργούνται τέτοια ταμεία αν απλώς αναπαράγουν άλλους υπάρχοντες διαύλους χρηματοδότησης ή παρόμοια μέσα χωρίς καμία προσθετικότητα.

Οι δεσμεύσεις που ανέλαβε η ΕΕ στα Φόρα υψηλού επιπέδου για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας (βλέπε πλαίσιο 1) και οι κατευθυντήριες οδηγίες της ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης σχετικά με τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ υποδεικνύουν ότι τα εν λόγω ταμεία δεν πρέπει να καταστούν σύνηθες εργαλείο υλοποίησης.

Αμφότερα τα Ηνωμένα Έθνη και η Παγκόσμια Τράπεζα έχουν καθιερώσει διαδικασίες για την αιτιολόγηση της επιλογής του καταπιστευματικού ταμείου ως μέσου παροχής βοήθειας. Παραδείγματος χάριν, το Γραφείο του ΟΗΕ για τα καταπιστευματικά ταμεία πολλαπλών εταίρων, το οποίο επικουρεί τον ΟΗΕ στη διαχείριση κοινών χρηματοδοτικών μηχανισμών, δημοσίευσε εγχειρίδια παροχής καθοδήγησης για τη δημιουργία καταπιστευματικών ταμείων. Συνιστάται η διεξαγωγή προκαταρκτικής μελέτης σκοπιμότητας και η ανάλυση των λειτουργιών και της προστιθέμενης αξίας ενός τέτοιου ταμείου¹⁵.

Μέχρι στιγμής, στις διαθέσιμες κατευθυντήριες οδηγίες της η Επιτροπή επαναλαμβάνει απλώς τις απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού. Δεν έχει αναπτύξει ακόμη έναν τρόπο εφαρμογής τους ώστε να μπορεί να διεξάγεται ταχέως μια τυποποιημένη αξιολόγηση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων των καταπιστευματικών ταμείων έναντι άλλων εργαλείων. Μολονότι η Επιτροπή διοργάνωσε όντως σειρά συζητήσεων (βλέπε σημείο 15), πριν από τη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, δεν υπήρξε τυποποιημένη ανάλυση βάσει των απαιτήσεων που θέτει ο δημοσιονομικός κανονισμός.

Δεν υπήρξε ολοκληρωμένη ανάλυση αναγκών που να καταδεικνύει τα κενά που έπρεπε να καλύψει το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou

Οι αναλύσεις αναγκών αποτελούν σημαντικό βήμα στον σχεδιασμό του πεδίου παρέμβασης της αναπτυξιακής βοήθειας, δεδομένου ότι βοηθούν στον προσδιορισμό αναγκών και την ιεράρχηση της βοήθειας. Συμβάλλουν επίσης στο να εξασφαλίζεται ότι το νέο μέσο χρηματοδότησης δεν αναπαράγει υφιστάμενα μέσα και μπορούν να χρησιμεύσουν ως βάση για τον σχεδιασμό της βοήθειας κατά τρόπο που να διευκολύνει τον καταμερισμό των εργασιών με άλλους χορηγούς βοήθειας.

Μολονότι σε διάφορα εσωτερικά έγγραφα της Επιτροπής, τα οποία είχαν καταρτιστεί πριν από τη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, αναγνωριζόταν ότι η ΚΑΔ χρειαζόταν βοήθεια, η ανάλυση αναγκών ήταν ελλιπής. Και αυτό επειδή δεν υπήρχαν ούτε αξιολόγηση των συνολικών αναγκών της ΚΑΔ, ούτε καταγραφή των αναγκών που ικανοποίησαν τα υφιστάμενα μέσα βοήθειας και, επομένως, ούτε ανάλυση των κενών στην παροχή βοήθειας τα οποία πρέπει να καλυφθούν, ούτε εκτίμηση των απαιτούμενων οικονομικών πόρων και καθορισμός των προτεραιοτήτων της βοήθειας.

Ο κύριος στόχος του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, όπως ορίζεται στη συστατική του πράξη, είναι «να παρέχει συνεκτική, στοχευμένη βοήθεια για την ανθεκτικότητα των ευάλωτων ομάδων και υποστήριξη για την από όλες τις πλευρές έξοδο της ΚΑΔ από την κρίση και για την ανασυγκρότηση της χώρας, να συντονίζει δράσεις βραχυπρόθεσμα, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα, καθώς και να βοηθά τις γειτονικές χώρες να αντιμετωπίσουν τις συνέπειες της κρίσης»¹⁶. Η διατύπωση του στόχου είναι γενική. Μια ολοκληρωμένη ανάλυση αναγκών θα είχε αποτελέσει τη βάση για τη διατύπωση λεπτομερέστερων στόχων (βλέπε επίσης σημείο 50). Επίσης, θα καταδεικνυόταν σαφέστερα με ποιον τρόπο και γιατί οι δραστηριότητες του ταμείου είναι συναφείς με τον στόχο, καθώς και ποια συγκεκριμένα κενά θα καλύψει.

Σε στρατηγικό επίπεδο, η Επιτροπή διασφάλισε ότι το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou δεν αναπαράγει άλλους υφιστάμενους διαύλους χρηματοδότησης. Από το 2014 έως το 2016, τα κονδύλια του ΕΤΑ για την ΚΑΔ χρηματοδότησαν περιορισμένο αριθμό δραστηριοτήτων, οι οποίες επικεντρώνονταν σε τομείς άλλους από εκείνους που κάλυπτε το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou, όπως η εκπαίδευση ή οι εθνικές πολιτικές υγείας¹⁷. Μολονότι στην ΚΑΔ εφαρμόζονται τουλάχιστον επτά καταπιστευματικά ταμεία του ΟΗ, το θεματικό πεδίο έξι από αυτά είναι σαφώς διαφορετικό από αυτό του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou. Μοναδική εξαίρεση αποτελεί το καταπιστευματικό ταμείο πολλαπλών εταίρων Ezingo του ΟΗΕ, το οποίο επικεντρώνεται επίσης στη σταθεροποίηση και την ανάκαμψη της ΚΑΔ. Παρόλα αυτά, το συγκεκριμένο ταμείο διαφέρει σημαντικά από το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou όσον αφορά τον όγκο της βοήθειας ή το επίπεδο δραστηριότητας, το είδος των χρηματοδοτούμενων έργων και τους αποδέκτες της βοήθειας¹⁸.

Σε επίπεδο προγράμματος, το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou ανταποκρινόταν σε ανάγκες παρόμοιες με εκείνες στις οποίες στόχευε η στήριξη της ΕΕ στο παρελθόν. Πράγματι, ορισμένα έργα αποτελούν τη συνέχεια έργων που είχαν χρηματοδοτηθεί στο παρελθόν από άλλα μέσα παροχής βοήθειας της ΕΕ (βλέπε πλαίσιο 2). Παρόλα αυτά, εισήγαγαν μια διαφορετική προσέγγιση και πρόσθετες δραστηριότητες ανάπτυξης ανθεκτικότητας. Ορισμένα από τα υπόλοιπα έργα είναι καινοτόμα και διαφορετικά από τα είδη έργων που είχαν χρηματοδοτηθεί στο παρελθόν στην ΚΑΔ. Παράδειγμα αποτελεί το έργο οικονομικής ανάκαμψης, το οποίο παρέχει μικροχρηματοδότηση σε μικρές τοπικές επιχειρήσεις.

Η κοινότητα των χορηγών βοήθειας και οι αναπτυσσόμενες χώρες περιέγραψαν την εταιρική σχέση μεταξύ των χορηγών βοήθειας ως σημαντική στο πλαίσιο της κατάστασης αστάθειας και κρίσης¹⁹. Πριν από τη δημοσίευση του εθνικού σχεδίου ανάκαμψης και οικοδόμησης της ειρήνης, τον Οκτώβριο του 2016, δεν υπήρχε κοινό στρατηγικό πλαίσιο μεταξύ των χορηγών βοήθειας στην ΚΑΔ. Οι πρωτοβουλίες που βρίσκονται εν εξελίξει βάσει του συγκεκριμένου εθνικού σχεδίου ανάκαμψης μπορεί να καταλήξουν σε σαφέστερο καταμερισμό των εργασιών κατά τη διάρκεια του 2017 (βλέπε πλαίσιο 3).

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou θα χρηματοδοτήσει ενδεχομένως δράσεις και στους τρεις πυλώνες του εθνικού σχεδίου ανάκαμψης και οικοδόμησης της ειρήνης. Όπως αναφέρθηκε ήδη στο σημείο 14, όταν δημιουργήθηκε το ταμείο, η χορήγηση της βοήθειας από το ΕΤΑ προσέκρουσε στην απουσία εθνικού ενδεικτικού προγράμματος (ΕΕΠ) για την ΚΑΔ. Η ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης βρίσκεται στη διαδικασία κατάρτισης ΕΕΠ στο πλαίσιο του ενδέκατου ΕΤΑ. Το ΕΕΠ αφορά ποσό ύψους 382 εκατομμυρίων ευρώ, με 208 εκατομμύρια ευρώ να αποτελούν νέα κεφάλαια. Θα μπορούσε επίσης να περιλαμβάνει παρεμβάσεις στο πλαίσιο καθενός εκ των τριών πυλώνων. Ένα μέρος των κονδυλίων του ΕΕΠ θα μεταβιβαστεί στο καταπιστευματικό ταμείο Bêkou. Συνολικά, 31 χορηγοί βοήθειας στην ΚΑΔ σκοπεύουν να χρηματοδοτήσουν τουλάχιστον έναν πυλώνα του εθνικού σχεδίου ανάκαμψης και οικοδόμησης της ειρήνης. Τον Μάρτιο του 2017, ο καταμερισμός των εργασιών μεταξύ του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, άλλων μέσων της ΕΕ και άλλων χορηγών βοήθειας για την εφαρμογή του συγκεκριμένου σχεδίου δεν είχε καθοριστεί λεπτομερώς.

Η διαχείριση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou δεν έχει ακόμη αναπτύξει το πλήρες δυναμικό της

Εξετάσαμε τη διαχείριση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou όσον αφορά τρεις πτυχές: τον συντονισμό του με άλλους χορηγούς βοήθειας και τις αρχές της ΚΑΔ, τη διαφάνεια και την ταχύτητα των διαδικασιών, καθώς και την οικονομική αποδοτικότητα της παροχής βοήθειας, και, τέλος, τους μηχανισμούς παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou επηρέασε ελάχιστα τον συντονισμό μεταξύ των ενδιαφερομένων

Η πείρα έχει δείξει ότι στις καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, καθώς και στις καταστάσεις μετά την παρέλευση της έκτακτης ανάγκης, η ανταπόκριση της διεθνούς κοινότητας μπορεί να είναι ανοργάνωτη και κατακερματισμένη, εξαιτίας της αδυναμίας των τοπικών διοικήσεων και της ξαφνικής αύξησης του αριθμού των χορηγών βοήθειας. Αυτό αποτελεί πρόσκομμα στην αποτελεσματική και βιώσιμη συμβολή στην ανασυγκρότηση μιας χώρας. Τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ έχουν σχεδιαστεί συγκεκριμένα για τέτοιες καταστάσεις. Τα ταμεία αυτά μπορεί να αποτελούν την ενδεδειγμένη λύση, επειδή προβλέπεται να δρουν συλλογικά εκ μέρους της ΕΕ και των εκάστοτε δωρητών²².

Δεδομένου του πλήθους των χορηγών βοήθειας και των φορέων που δραστηριοποιούνται στην ΚΑΔ, είναι σημαντικό να υπάρχει συντονισμός. Τα καταπιστευματικά ταμεία μπορούν επίσης να αποδειχθούν χρήσιμη πλατφόρμα για τη βελτίωση του συντονισμού με έργα που χρηματοδοτούνται ανεξάρτητα από το ταμείο. Αυτό ισχύει κυρίως για τον συντονισμό μεταξύ δωρητών του ταμείου, αλλά, ενδεχομένως, και για τον ευρύτερο συντονισμό με άλλους χορηγούς βοήθειας. Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou αναμενόταν να αποτελέσει έναν μηχανισμό συντονισμού που θα επιτρέπει στη διεθνή κοινότητα να συμβάλει με συντονισμένο τρόπο στη σταθεροποίηση της ΚΑΔ²³. Σκοπός του ταμείου ήταν να προχωρήσει πέρα από τον συντονισμό μεταξύ των κρατών μελών και να θέσει σε εφαρμογή έναν πραγματικό κοινό οργανισμό²⁴, με ιδέες όπως η συγκέντρωση πόρων και ικανοτήτων ανάλυσης, ο προσδιορισμός και η υλοποίηση έργων, οι κοινές αποστολές, η ειδική μονάδα για τον συντονισμό των διαφόρων χορηγών βοήθειας και τη σύνδεση με τους εταίρους ή οι κοινές θεματικές ομάδες εργασίας.

Δεν υπάρχουν πολλά στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η δημιουργία του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou βοήθησε στην ενοποίηση της δράσης των χορηγών βοήθειας στην ΚΑΔ σύμφωνα με όσα περιγράφονται στο σημείο 29, είτε αμέσως μετά τη σύστασή του είτε στο διάστημα κατά το οποίο ανέπτυξε τη δράση του (βλέπε πλαίσιο 4). Η εκτός ταμείου δραστηριότητα των δωρητών παρέμεινε σε παρόμοια επίπεδα από το 2014 ή και αυξήθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις (βλέπε επίσης σημεία 55 έως 61 για τη συμμετοχή άλλων χορηγών βοήθειας). Οι διαχειριστές του ταμείου θεωρούν τον κατακερματισμό των μέσων και των φορέων βοήθειας στην ΚΑΔ ως μεγάλη πρόκληση.

Οι μηχανισμοί συντονισμού για την αναπτυξιακή βοήθεια στην ΚΑΔ δεν είχαν τεθεί σε εφαρμογή έως το τέλος του 2016. Οι ομάδες ανθρωπιστικής βοήθειας, με επικεφαλής οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών και διεθνείς ΜΚΟ, είναι αφοσιωμένες στο έργο της παροχής ανθρωπιστικής βοήθειας. Η μεταβατική κυβέρνηση της ΚΑΔ είχε δημιουργήσει τις σχετικές δομές συντονισμού της αναπτυξιακής βοήθειας από το 2014, οι οποίες, ωστόσο, δεν τέθηκαν ποτέ σε λειτουργία. Οι αρχές της ΚΑΔ και η κοινότητα των χορηγών βοήθειας ασχολούνται επί του παρόντος με τη θέσπιση ενός θεσμικού πλαισίου για την υλοποίηση της αναπτυξιακής βοήθειας που προβλέπεται στο εθνικό σχέδιο ανάκαμψης και οικοδόμησης της ειρήνης που εγκρίθηκε τον Οκτώβριο του 2016²⁵. Το συγκεκριμένο πλαίσιο θα περιλαμβάνει μηχανισμό συντονισμού της βοήθειας, ο οποίος θα αναθέσει ρόλο λήψης αποφάσεων στο καταπιστευματικό ταμείο Ezingo των Ηνωμένων Εθνών και στο πιθανό μελλοντικό καταπιστευματικό ταμείο της Παγκόσμιας Τράπεζας, ενώ ο ρόλος του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou θα είναι μόνον συμβουλευτικός.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou δεν έχει καθορίσει διαδικασίες με τις οποίες να διασφαλίζεται ο συστηματικός συντονισμός των έργων του με εκείνα των άλλων δωρητών του ταμείου. Το ταμείο χρησιμοποίησε ως μηχανισμούς συντονισμού τις δικές τους δομές διακυβέρνησης (διοικητικό συμβούλιο του καταπιστευματικού ταμείου και επιχειρησιακή επιτροπή). Μολονότι ένας από τους ρόλους της επιτροπής αυτής είναι η έγκριση έργων, αυτό δεν διευκόλυνε τις συζητήσεις για τον συντονισμό με άλλα έργα χρηματοδοτούμενα από τους δωρητές του ταμείου. Τα καταρτιζόμενα έγγραφα προγραμματισμού δεν λαμβάνουν συστηματικά υπόψη όλα τα άλλα έργα που υλοποιούνται στο αυτό πεδίο.

Ακόμη και χωρίς επίσημους μηχανισμούς, ο εκπρόσωπος του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou στο Bangui εξασφάλισε ως έναν βαθμό, εφαρμόζοντας ορισμένες ορθές πρακτικές, τον συντονισμό για κάθε έργο χωριστά (βλέπε πλαίσιο 5). Ωστόσο, ο συντονισμός του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou μπορεί να βελτιωθεί ώστε να καταστεί συστηματικότερος, τόσο εσωτερικά μεταξύ των δωρητών του, όσο και, ενδεχομένως, εξωτερικά με τη διεθνή κοινότητα.

Πλαίσιο 5

Τρία παραδείγματα ορθών πρακτικών όσον αφορά τον συντονισμό των έργων μεταξύ των χορηγών βοήθειας

Δημιουργήθηκαν συνεργίες μεταξύ του έργου του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou που αφορά την οικονομική ανάκαμψη και δύο έργων που χρηματοδοτήθηκαν από αναπτυξιακό οργανισμό κράτους μέλους της ΕΕ. Μολονότι, κατά το στάδιο σχεδιασμού του έργου, ο συντονισμός ήταν ελάχιστος, ισχυροποιήθηκε μετά την εκκίνηση του έργου το 2016. Διοργανώθηκαν αρκετές συνεδριάσεις μεταξύ του προαναφερόμενου οργανισμού, του εκπροσώπου του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou στο Bangui και των οργανισμών υλοποίησης, με σκοπό να συζητηθούν τρόποι δημιουργίας συνεργιών μεταξύ των τριών έργων.

Τον Οκτώβριο του 2016, ο εκπρόσωπος του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou στο Bangui συγκέντρωσε τους χορηγούς βοήθειας και τις αρχές της ΚΑΔ σε εργαστήριο σχετικά με την επισιτιστική ασφάλεια. Στο πλαίσιο του εργαστηρίου αυτού, η ομάδα του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou δημοσίευσε πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος, βασιζόμενη στο αποτέλεσμα των εν λόγω συζητήσεων.

Στο πλαίσιο του έργου στον τομέα της υγείας χορηγήθηκε τεχνική βοήθεια για τον συντονισμό, μέσω μηνιαίων συνεδριάσεων, των έξι ΜΚΟ που αναπτύσσουν δράση σε διάφορες εγκαταστάσεις υγειονομικής περίθαλψης σε ολόκληρη τη χώρα. Μολονότι δεν προβλεπόταν αρχικά, ο συντονισμός αυτός υπερέβη ορισμένες φορές πέραν τους συμμετέχοντες στο καταπιστευματικό ταμείο Bêkou, γεγονός που συνέβαλε στην παρακολούθηση ενδεχόμενων περιπτώσεων αλληλοεπικαλύψεων με άλλους χορηγούς βοήθειας. Αυτό είχε επίσης ως αποτέλεσμα την εναρμόνιση των μεθόδων εργασίας των ΜΚΟ.

Υπάρχουν ορισμένα στοιχεία με τα οποία αποδεικνύεται ότι το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou λειτουργεί σε συντονισμό με τις αρχές της ΚΑΔ (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 5). Η κυβέρνηση της ΚΑΔ εξετάζει το ενδεχόμενο ενίσχυσης του ρόλου της με τη συμμετοχή της στη μελλοντική διαχείριση του ταμείου, συμβάλλοντας συστηματικότερα στον σχεδιασμό, την υλοποίηση και την παρακολούθηση των έργων του.

Οι διαδικασίες θα μπορούσαν να είναι περισσότερο διαφανείς, ταχύτερες και οικονομικά αποδοτικότερες

Ο δημοσιονομικός κανονισμός²⁶ ορίζει ότι τα καταπιστευματικά ταμεία πρέπει να εφαρμόζονται σύμφωνα με την αρχή της διαφάνειας. Στη συμφωνία σύστασης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou προβλέπεται η χρήση ευέλικτων διαδικασιών, με τις οποίες διασφαλίζεται η ικανότητα άμεσης ανταπόκρισης του ταμείου και η ταχεία οργάνωση της βοήθειας. Ο δημοσιονομικός κανονισμός ορίζει επίσης ότι, για την κάλυψη των δαπανών διαχείρισης ενός καταπιστευματικού ταμείου, μπορεί να διατεθεί έως το 5 % των ποσών που συγκεντρώθηκαν σε αυτό. Αξιολογήσαμε τη διαφάνεια και την ταχύτητα των διαδικασιών επιλογής, καθώς και την οικονομική αποδοτικότητα του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou σε σύγκριση με άλλους διαύλους παροχής βοήθειας.

Διαφάνεια των διαδικασιών επιλογής

Οι διαδικασίες που εφαρμόζει το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou για την επιλογή των οργανισμών που θα υλοποιήσουν τα έργα δεν έχουν τυποποιηθεί στις κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ. Οι διαδικασίες που ακολουθήθηκαν βασίστηκαν στις διαδικασίες που ορίζονται στον οδηγό με τίτλο «Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide (PRAG)»²⁷, με ορισμένες πρόσθετες εξαιρέσεις.

Εκτός από περιορισμένο αριθμό συμβάσεων παροχής υπηρεσιών, το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou χρησιμοποίησε τρεις διαφορετικές μεθόδους για την επιλογή των οργανισμών που θα υλοποιούσαν τα έργα: τέσσερις συμφωνίες κατ’ εξουσιοδότηση συνεργασίας, δέκα απευθείας αναθέσεις και δώδεκα αναθέσεις κατόπιν κλειστής πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος²⁸. Ο ορισμός κάθε μεθόδου, καθώς και τα αντίστοιχα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματά τους παρουσιάζονται στον πίνακα 1.

Πηγή: PRAG.

Δεδομένου ότι δεν έχουν καθοριστεί οι διαδικασίες επιλογής που πρέπει όντως να εφαρμόζει το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou, ούτε ο βαθμός της επιτρεπόμενης ευελιξίας τους βάσει του οδηγού PRAG, δεν υπήρχε πλήρης διαφάνεια στον τρόπο επιλογής των οργανισμών υλοποίησης.

Η χρήση συμφωνιών κατ’ εξουσιοδότηση συνεργασίας αναφέρεται στο άρθρο 10 της συστατικής συμφωνίας, όπου ορίζεται ότι οι συμφωνίες αυτές αποτελούν την προτιμώμενη επιλογή όταν προσφέρουν την κατάλληλη λύση από άποψη κόστους, αποτελεσματικότητας και προβολής της ευρωπαϊκής διάστασης των δράσεων που χρηματοδοτεί το ταμείο. Εντούτοις, μολονότι οι οργανισμοί που επελέγησαν διέθεταν πείρα στους σχετικούς τομείς, η χρήση των συγκεκριμένων οργανισμών δεν αιτιολογήθηκε, ιδίως κατά τον χρόνο της έγκρισής τους. Επιπροσθέτως, είναι δυνατόν να ανακύψουν συγκρούσεις συμφερόντων λόγω της παρουσίας ορισμένων από τους οργανισμούς αυτούς στην επιχειρησιακή επιτροπή του ταμείου, στο πλαίσιο της οποίας επιλέγονται τα έργα και, εν προκειμένω, οι οργανισμοί υλοποίησης²⁹.

Πέντε από τις άμεσες αναθέσεις αποτελούσαν το δεύτερο στάδιο προηγούμενων εργασιών. Οι υπόλοιπες έγιναν έπειτα από επισκόπηση των οργανισμών που δραστηριοποιούνταν ήδη στην ΚΑΔ και των αντίστοιχων δυνατοτήτων τους. Η προσέγγιση αυτή είναι κατανοητή, δεδομένων των δυσχερών συνθηκών που επικρατούσαν στη χώρα κατά τον χρόνο ανάθεσης των συγκεκριμένων συμβάσεων. Εντούτοις, εντοπίσαμε συγκεκριμένα μία περίπτωση, κατά την οποία θα έπρεπε να είχε εφαρμοστεί μια περισσότερο ανταγωνιστική διαδικασία, επειδή υπήρχαν περισσότεροι του ενός οργανισμοί που μπορούσαν να υλοποιήσουν τις εργασίες,³⁰.

Για κάθε κλειστή πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος εφαρμόστηκε ειδική διαδικασία επιλογής, η οποία χρησιμοποιούσε μεν ορισμένα στοιχεία από τον οδηγό PRAG, εφάρμοζε, ωστόσο, κάποιες περισσότερο ευέλικτες διαδικασίες σε διάφορα στάδια. Κατόπιν όλων των προεκτεθέντων, δεν είναι σαφής ο τρόπος επιλογής των οργανισμών υλοποίησης.

Ταχύτητα των διαδικασιών επιλογής

Οι περί ευελιξίας διατάξεις που ισχύουν για το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou θα μπορούσαν να παρέχουν ευκαιρίες για την εξοικονόμηση χρόνου σε σύγκριση με τις περισσότερο παραδοσιακές προσεγγίσεις που εφαρμόζει η Επιτροπή. Η δομή και η διαδικασία λήψης αποφάσεων που επελέγησαν, μαζί με το σχετικά σύντομο διάστημα ύπαρξης του ταμείου, στερούν νοήματος οποιαδήποτε σύγκριση με τις διαδικασίες που εφαρμόζονται σε άλλες περιπτώσεις χορηγούμενης από την ΕΕ βοήθειας. Παρ’ όλα αυτά, εντοπίσαμε ορισμένες περιπτώσεις, κατά τις οποίες θα μπορούσε να είχε εξοικονομηθεί χρόνος στην επιλογή των οργανισμών υλοποίησης.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou θα μπορούσε να είχε εξοικονομήσει επιπλέον χρόνο στο στάδιο της διαδικασίας επιλογής, παραδείγματος χάριν, κατά τη συζήτηση του περιεχομένου των έργων με τους οργανισμούς. Και για τα τρία είδη διαδικασιών που ακολουθήθηκαν, η διάρκεια και ο αριθμός των συζητήσεων θα μπορούσαν να είχαν περιοριστεί. Σε 14 από τις 26 αναθέσεις, οι συζητήσεις για το περιεχόμενο των έργων διήρκεσαν περισσότερες από 100 ημέρες. Ο μέσος χρόνος που απαιτούνταν ήταν 148 ημέρες, ενώ ο μεγαλύτερος ήταν 503 ημέρες³¹ και ο μικρότερος μόλις 18³². Μολονότι οι συζητήσεις που αφορούσαν τις κλειστές προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος χρειάζονταν κατά μέσο όρο μόλις 50 ημέρες, εκείνες που αφορούσαν τις συμφωνίες κατ’ εξουσιοδότηση συνεργασίας και τις άμεσες αναθέσεις διήρκεσαν κατά μέσο όρο 197 και 245 ημέρες αντίστοιχα. Εάν οι συζητήσεις είχαν διεξαχθεί με διαφορετικό τρόπο, οι συμφωνίες θα είχαν ολοκληρωθεί σε συντομότερο χρονικό διάστημα. Παραδείγματος χάριν, διαφορετικοί υπάλληλοι της Επιτροπής έθεσαν περισσότερες από μία φορές ορισμένα ζητήματα, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα την ανταλλαγή πολυάριθμων μηνυμάτων μεταξύ των δύο πλευρών. Εάν υπήρχε καλύτερος συντονισμός μεταξύ των υπαλλήλων της Επιτροπής πριν από τις ανταλλαγές αυτές, οι συζητήσεις θα ήταν συντομότερες.

Σε πέντε περιπτώσεις, εξαιτίας των εκτεταμένων συζητήσεων, κατέστη αναγκαία η αναδρομική έγκριση δαπανών³³. Αυτό επηρέασε αρνητικά την εφαρμογή των συγκεκριμένων έργων στα αρχικά στάδιά τους, επειδή η απουσία υπογεγραμμένης συμφωνίας προκάλεσε νομική αβεβαιότητα για τους οργανισμούς υλοποίησης.

Οικονομική αποδοτικότητα της παροχής της βοήθειας

Οι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών, η Παγκόσμια Τράπεζα και η Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης εισπράττουν καθεμία διαφορετικά τέλη για τη διαχείριση των καταπιστευματικών ταμείων. Καμία δεν προσφέρει ποσοστό χαμηλότερο του 5 %, όπως προβλέπεται για το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou³⁴. Όσον αφορά τη λοιπή εξωτερική βοήθεια της ΕΕ στο πλαίσιο του ΕΤΑ και του γενικού προϋπολογισμού, τα συνολικά ποσοστά που επιβάλλονται υπερβαίνουν επίσης το 5 %.

Στα έξοδα διαχείρισης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou δεν περιλαμβάνονται ο μισθός του υπευθύνου διαχείρισης και οι δαπάνες υποστήριξης. Αυτό σημαίνει ότι οι συνολικές δαπάνες για τη διαχείριση του ταμείου είναι υψηλότερες από εκείνες που αναφέρονται στους λογαριασμούς του. Το συνολικό κόστος διαχείρισης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou δεν έχει υπολογιστεί ακόμη. Τα προβλήματα αυτά επιβεβαιώθηκαν από εσωτερικό έλεγχο που διενήργησε η Επιτροπή.

Όπως ισχύει για το σύνολο της αναπτυξιακής βοήθειας, το συνολικό κόστος παροχής της δεν περιλαμβάνει μόνο τα τέλη διαχείρισης. Στην περίπτωση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, πέραν του τέλους αυτού, οι συμβεβλημένες διεθνείς οργανώσεις και ΜΚΟ επιβάλλουν τα δικά τους διοικητικά τέλη. Πρόκειται, κατά κανόνα, για ποσοστό της αξίας της σύμβασης, με ανώτατο όριο το 7 %. Εντούτοις, οι εν λόγω διεθνείς οργανώσεις και ΜΚΟ, στο πλαίσιο της υλοποίησης της σύμβασης, μπορούν να αναθέτουν περαιτέρω καθήκοντα σε άλλους οργανισμούς, προσθέτοντας κατ’ αυτό τον τρόπο νέα επίπεδα διοικητικών δαπανών. Ιδιαιτέρως οι συμφωνίες κατ’ εξουσιοδότηση συνεργασίας αποτελούν δαπανηρή λύση, επειδή δημιουργούν αυτόματα ένα πρόσθετο επίπεδο διοικητικών δαπανών (βλέπε πίνακα 1 ανωτέρω). Τα οφέλη από τον συγκεκριμένο τρόπο διάθεσης της χρηματοδότησης πρέπει να σταθμίζονται πάντοτε έναντι των πρόσθετων δαπανών.

Το άρθρο 3.8 της συστατικής συμφωνίας του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou προβλέπει ότι όλοι οι υπάλληλοί του θα έχουν τελικά ως έδρα τους το Bangui. Επί του παρόντος, μόνο ένας εκπρόσωπος του ταμείου είναι εγκατεστημένος στο Bangui, ενώ επτά άλλοι είχαν το 2016 την έδρα τους στις Βρυξέλλες. Ο αριθμός των εκπατρισμένων υπαλλήλων με έδρα στην αντιπροσωπεία της ΕΕ είναι περιορισμένος λόγω της κατάστασης που επικρατεί από άποψη ασφάλειας. Καθώς η κατάσταση της χώρας θα βελτιώνεται, ο αριθμός αυτός αναμένεται να αυξηθεί. Δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί κάποιος υπολογισμός από τον οποίο να προκύπτει αν η μετάθεση όλων των υπαλλήλων στην ΚΑΔ μπορεί να επιτευχθεί εντός του πλαισίου του ανώτατου ορίου του 5 % (βλέπε σημείο 36)³⁵.

Οι μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν έχουν αναπτυχθεί πλήρως

Οι μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης είναι σημαντικοί προκειμένου να αξιολογούνται οι επιδόσεις του ταμείου και να εγκρίνονται διορθωτικά μέτρα, εφόσον αυτό κρίνεται αναγκαίο. Δεδομένου ότι το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou ήταν το πρώτο καταπιστευματικό ταμείο της ΕΕ υπό τη διαχείριση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, μπορεί να παράσχει πολύτιμα διδάγματα για τη μελλοντική χρήση τέτοιου είδους μέσων παροχής βοήθειας.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou δεν διαθέτει κάποιο πλαίσιο για τη μέτρηση των επιδόσεών του σε επίπεδο ταμείου, επειδή δεν υπάρχει κάποια ολοκληρωμένη αλυσίδα αποτελεσμάτων, η οποία να συνθέτει τον γενικό στόχο του και με την οποία να καθορίζονται τα αναμενόμενα αποτελέσματα (εκροές, επακόλουθα, αντίκτυπος) μαζί με τους αντίστοιχους δείκτες³⁶. Παραδείγματος χάριν, μολονότι στη συστατική συμφωνία του ταμείου και τα λοιπά έγγραφα παρέχονται ορισμένες ενδείξεις του τι αναμένεται από αυτό (ενίσχυση της ανθεκτικότητας, βελτίωση του συντονισμού, ταχύτερη παροχή βοήθειας, κινητοποίηση κρίσιμης μάζας χρηματοδότησης, εξασφάλιση πολιτικής προβολής), τα στοιχεία αυτά δεν μετεξελίχθηκαν σε στόχους SMART³⁷.

Έως το τέλος του 2016, δεν εφαρμοζόταν συστηματικά κάποια διαδικασία για τη συγκέντρωση των διδαγμάτων που θα μπορούσαν να αντληθούν από την εμπειρία με το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou και θα βοηθούσαν την Επιτροπή στη βελτίωση του σχεδιασμού και της διαχείρισης των καταπιστευματικών ταμείων. Εντούτοις, έχουν αναληφθεί διάφορες δράσεις οι οποίες είναι συναφείς με μια τέτοια διαδικασία. Στις συγκεκριμένες δράσεις περιλαμβάνονται η δημοσίευση διαφόρων άρθρων για το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou, η διοργάνωση διασκέψεων, εργαστηρίων και συνεδριάσεων, ιδίως με εκπροσώπους των καταπιστευματικών ταμείων της ΕΕ, καθώς και η πραγματοποίηση σχετικών παρουσιάσεων.

Σε επίπεδο έργου, καθορίζονται στόχοι, αποτελέσματα και δραστηριότητες. Εντούτοις, δύο από τα ένδεκα έργα δεν διαθέτουν δείκτες και σε οκτώ έργα οι δείκτες είναι ασαφείς ή δεν έχουν τιμές-στόχος. Παρόμοια προβλήματα διαπιστώνονται σε επίπεδο σύμβασης: ορισμένοι στόχοι είναι μόνον εν μέρει SMART, ενώ ορισμένες φορές οι δείκτες είναι ασαφείς ή δεν διαθέτουν τις αντίστοιχες τιμές-στόχο (βλέπε παράρτημα III για λεπτομέρειες).

Παρά τις αντίξοες συνθήκες, τα επιτεύγματα που έχει να επιδείξει συνολικά μέχρι σήμερα το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou είναι θετικά

Εξετάσαμε τα επιτεύγματα του ταμείου όσον αφορά τρεις πτυχές: τη βοήθεια που προσέλκυσε, τις εκροές που παρήγαγαν τα έργα του και την προβολή της ΕΕ που εξασφάλισε. Αυτά είναι ορισμένα από τα αναμενόμενα πλεονεκτήματα του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou προσέλκυσε βοήθεια, αλλά λίγους νέους δωρητές

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou αναμενόταν να ενθαρρύνει νέους δωρητές να παράσχουν βοήθεια στην ΚΑΔ, καθώς και να συγκεντρώσει πρόσθετη βοήθεια. Όσον αφορά τη βοήθεια για την ΚΑΔ, χώρα η οποία αρχικά θεωρούνταν «ορφανή» σε αυτό τον τομέα, αυτή προσέγγιζε ετησίως περίπου τα 250 εκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ για την περίοδο που προηγήθηκε της κρίσης του 2012-2013 (βλέπε γράφημα 1). Η βοήθεια κορυφώθηκε το 2014, φθάνοντας τα 610 εκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ³⁸.

Πηγή: Το σύνολο δεδομένων από τον Οργανισμό για την Οικονομική Συνεργασία και Ανάπτυξη (ΟΟΣΑ), καθώς και οι εκταμιεύσεις βοήθειας (ODA) σε χώρες και περιφέρειες [DAC2a] για την περίοδο 2006–2015 διατίθενται στη διεύθυνση www.oecd.org/dac/stats/idsonline.

Η αναπτυξιακή βοήθεια που είναι αναγκαία για την εφαρμογή του εθνικού σχεδίου ανάκαμψης και οικοδόμησης της ειρήνης θα ανέλθει περίπου σε 3,2 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ κατά τη διάρκεια μίας πενταετίας (2017-2021). Στη διάσκεψη των χορηγών βοήθειας τον Νοέμβριο του 2016, αυτοί δεσμεύθηκαν να καταβάλουν περισσότερα από 2 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ ως αναπτυξιακή βοήθεια στην ΚΑΔ, καλύπτοντας κατ’ αυτό τον τρόπο ένα σημαντικό τμήμα των ανωτέρω αναγκών.

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou έχει προσελκύσει βοήθεια, με τις συνολικές δεσμεύσεις να ανέρχονται σε 146 εκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2016 (βλέπε γράφημα 2). Το ποσό αυτό είναι μεγαλύτερο από εκείνο του καταπιστευματικού ταμείου Ezingo των Ηνωμένων Εθνών, το οποίο είχε συγκεντρώσει 25 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε παράρτημα II), και συγκρίσιμο με τα διμερή κονδύλια που θα διατεθούν στο πλαίσιο του ενδέκατου ΕΤΑ, τα οποία αναμένεται να ανέλθουν σε 208 εκατομμύρια ευρώ³⁹.

Πηγή: Στοιχεία που παρέσχε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Τα τρία τέταρτα των πόρων του ταμείου προέρχονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και το ΕΤΑ. Περισσότερο από το ένα τρίτο της συγκεκριμένης συνεισφοράς αποτελεί πρόσθετη βοήθεια για την ΚΑΔ, πέραν αυτής που είχε προηγουμένως δεσμευθεί για τη χώρα στο πλαίσιο άλλων διαύλων χρηματοδότησης της ΕΕ.

Η Γαλλία, η Γερμανία, η Ιταλία, οι Κάτω Χώρες και η Ελβετία παρείχαν βοήθεια στην ΚΑΔ και πριν από τη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou, ωστόσο, πριν από το 2014, τα ποσά αυτά ήταν συγκριτικά χαμηλά. Από το 2014 και μετά, η βοήθεια παρέχεται, αφενός, μέσω του ταμείου και, αφετέρου, μέσω άλλων διαύλων βοήθειας (βλέπε πλαίσιο 4 για περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με τη δραστηριότητα των χορηγών βοήθειας στην ΚΑΔ).

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κάλεσε δύο φορές τα κράτη μέλη να αυξήσουν τις συνεισφορές τους προς το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou. Το 2016, στο πλαίσιο της συζήτησης για τη χορήγηση απαλλαγής όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού του ΕΤΑ για το οικονομικό έτος 2014 ζήτησε «[…] μεγαλύτερη συμμετοχή των κρατών μελών προκειμένου το ταμείο αυτό να καταστεί πλήρως λειτουργικό»⁴⁰.

Ορισμένα κράτη μέλη εξακολουθούν να υποστηρίζουν τα καταπιστευματικά ταμεία του ΟΗΕ, όπως έπρατταν πριν από τη σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou (βλέπε παράρτημα II). Το Ανθρωπιστικό Ταμείο του ΟΗΕ για την ΚΑΔ έχει ένδεκα δωρητές, συμπεριλαμβανομένων του Βελγίου, της Δανίας, της Γερμανίας, της Ιρλανδίας, του Λουξεμβούργου, των Κάτω Χωρών, της Σουηδίας, της Ελβετίας και του Ηνωμένου Βασιλείου. Η Γαλλία και οι Κάτω Χώρες είναι δωρητές και του καταπιστευματικού ταμείου Ezingo του ΟΗΕ.

Τα περισσότερα έργα παρήγαγαν τις προβλεπόμενες εκροές τους σε ένα αντίξοο περιβάλλον

Η υλοποίηση 20 από τις 31 συμβάσεις που αφορούσαν τα ένδεκα έργα βρισκόταν σε επαρκώς προχωρημένο στάδιο, ώστε το Συνέδριο να είναι σε θέση να αξιολογήσει τουλάχιστον εν μέρει τις επιδόσεις. Μολονότι η αξιολόγησή μας προσέκρουσε σε ορισμένους περιορισμούς⁴¹, θεωρούμε ότι τα περισσότερα έργα παρήγαγαν τις προβλεπόμενες εκροές τους.

Τρεις συμβάσεις (δύο μελέτες και μια σύμβαση τεχνικής βοήθειας) παρήγαγαν πλήρως τις προβλεπόμενες εκροές τους. Όσον αφορά ένδεκα συμβάσεις, η πλειονότητα των εκροών τους υλοποιήθηκε (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 6). Έως το τέλος του 2016, έξι εν εξελίξει συμβάσεις δεν είχαν παραγάγει τις εκροές τους, και υπάρχει κίνδυνος οι εκροές να μην επιτευχθούν έως τη λήξη του έργου (βλέπε σημείο 65 για λεπτομέρειες). Στο παράρτημα III παρατίθεται λεπτομερέστερη αξιολόγηση κάθε σύμβασης.

Πλαίσιο 6

Παράδειγμα εκροών: έργο στον τομέα της υγείας

Έξι ΜΚΟ έλαβαν βοήθεια από το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou, προκειμένου να υποστηρίξουν 80 εγκαταστάσεις υγειονομικής περίθαλψης στην ΚΑΔ να παράσχουν καλύτερες υπηρεσίες πρωτοβάθμιας υγείας στον τοπικό πληθυσμό.

Η εν λόγω βοήθεια συνέβαλε στην πραγματοποίηση περίπου 2 εκατομμυρίων ιατρικών επισκέψεων. Οι ΜΚΟ υπερέβησαν τις καθορισμένες τιμές-στόχο για ορισμένους δείκτες, όπως τον αριθμό των επισκέψεων, τον αριθμό των τοκετών που υποβοήθησαν και τον αριθμό των γυναικών που πραγματοποίησαν ιατρική επίσκεψη. Στις συγκεκριμένες εγκαταστάσεις παρέχονταν δωρεάν υγειονομική περίθαλψη, φάρμακα και εργαστηριακές δοκιμές σε παιδιά, εγκύους, θηλάζουσες μητέρες και σε επείγοντα περιστατικά που απειλούσαν ζωές.

Οι προβλεπόμενες δραστηριότητες σε επίπεδο εγκατάστασης, όπως η ανακαίνιση, η επιμόρφωση του προσωπικού, η παροχή βασικών φαρμάκων και εργαστηριακού εξοπλισμού και οι δραστηριότητες συντονισμού και επίβλεψης συγκεκριμένης περιοχής υλοποιήθηκαν εγκαίρως ή με ελάχιστες καθυστερήσεις. Παραδείγματος χάριν, στη Bria ανακαινίστηκαν έξι από τις οκτώ εγκαταστάσεις υγειονομικής περίθαλψης, ενώ στη Vakaga ανακαινίστηκαν και εξοπλίστηκαν επτά.

Στις περιπτώσεις που οι στόχοι δεν επιτεύχθηκαν, αυτό οφειλόταν σε ευρύ φάσμα εσωτερικών και εξωτερικών παραγόντων, με σημαντικότερη αιτία το δυσχερές πλαίσιο ως προς την ασφάλεια, εντός του οποίου υλοποιήθηκαν τα έργα (βλέπε παράρτημα III).

Μολονότι παρήχθησαν πολλές απτές εκροές, τα αποτελέσματα με περισσότερο μακροπρόθεσμες ουσιαστικές συνέπειες απαιτούν, κατά κανόνα, περισσότερο χρόνο για την επίτευξή τους. Παραδείγματος χάριν, για το έργο που αφορά την επισιτιστική ασφάλεια, οι εκστρατείες εμβολιασμού του ζωικού κεφαλαίου ήταν επιτυχείς, ενώ η πρόληψη των συγκρούσεων και ο επανασχεδιασμός των διαδρομών των νομάδων βοσκών ενδεχομένως να πρέπει να συνεχιστούν σε δεύτερο στάδιο. Όσον αφορά το έργο στον τομέα της υγείας, μολονότι το πρώτο στάδιο της παροχής των υπηρεσιών υγείας από τις έξι ΜΚΟ ήταν επιτυχές και μια μελέτη για τη μεταρρύθμιση του εθνικού οργανισμού αγοράς φαρμακευτικών προϊόντων διεξήχθη σύμφωνα με τα προβλεπόμενα, οι δράσεις για τη μεταρρύθμιση των υπηρεσιών δημόσιας υγείας απαιτούν περισσότερο χρόνο.

Το ταμείο εξασφαλίζει την αυξημένη προβολή της ΕΕ

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou αναμενόταν να εξασφαλίσει την προβολή της ΕΕ, τόσο μέσω δράσεων που θα αναλαμβάνονταν σε επίπεδο έργου όσο και μέσω της πολιτικής προβολής στο επίπεδο του ταμείου.

Οι εταίροι των έργων ανέλαβαν πολλές επιτόπιες δραστηριότητες. Σε αυτές περιλαμβάνονταν η παραγωγή προωθητικού υλικού, ντοκιμαντέρ και επιστημονικών άρθρων, καθώς και η διοργάνωση εθνικών εργαστηρίων για τα αποτελέσματα των δραστηριοτήτων, τελετών και μαθημάτων κατάρτισης, η πραγματοποίηση ραδιοφωνικών εκπομπών, επισκέψεων από δημοσιογράφους κ.λπ., σύμφωνα με τα αντίστοιχα σχέδια περί προβολής.

Για το σύνολο του ταμείου ανελήφθησαν περισσότερες από 30 δραστηριότητες προβολής, για τις οποίες δαπανήθηκαν περί τα 191 000 ευρώ. Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou για το έτος 2015 περιλαμβάνεται ενότητα που αφορά τις δραστηριότητες προβολής και παρουσιάζει τους κύριους στόχους επικοινωνίας, τις γενικές δημόσιες εκδηλώσεις, τα έργα, τον ιστότοπο «capacity4dev»⁴² και επικοινωνιακό υλικό.

Διοργανώθηκαν αρκετές διασκέψεις, οι οποίες προέβαλαν την ΕΕ (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 7). Αντιπροσωπείες από περισσότερες από 80 χώρες από όλο τον κόσμο συμμετείχαν σε διάσκεψη τον Νοέμβριο του 2016 στις Βρυξέλλες, μαζί με εκπροσώπους υψηλού επιπέδου των Ηνωμένων Εθνών, της Παγκόσμιας Τράπεζας και άλλων φορέων. Η συγκεκριμένη διάσκεψη είχε ως αποτέλεσμα την ανάληψη δεσμεύσεων ύψους άνω των 2 δισεκατομμυρίων ευρώ.

Συμπεράασματα και συστάσεις

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou δημιουργήθηκε σε ένα δύσκολο πλαίσιο για τη χώρα, με ανθρωπιστικές και αναπτυξιακές προκλήσεις, καθώς και ασταθείς κρατικές αρχές που δεν ήταν σε θέση να ικανοποιήσουν τις ανάγκες του πληθυσμού. Μολονότι θεωρούμε ότι ο σχεδιασμός και η διαχείριση του ταμείου θα μπορούσαν να βελτιωθούν σύμφωνα με τα κατωτέρω προτεινόμενα, προκειμένου το ταμείο να αξιοποιήσει πλήρως το δυναμικό του, αναγνωρίζουμε ότι η σύσταση του ταμείου ήταν ορθή ως επιλογή και ότι το ταμείο έχει να επιδείξει ορισμένα θετικά επιτεύγματα.

Σύσταση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou δημιουργήθηκε σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα. Μολονότι ο δημοσιονομικός κανονισμός επιβάλλει ορισμένους όρους για τη σύσταση ενός καταπιστευματικού ταμείου, η Επιτροπή δεν έχει μεταφράσει τους όρους αυτούς σε ένα αναλυτικό πλαίσιο το οποίο θα επέτρεπε τη διενέργεια τυποποιημένης αξιολόγησης των συγκριτικών πλεονεκτημάτων των καταπιστευματικών ταμείων έναντι άλλων μέσων χρηματοδότησης (βλέπε σημεία 13 έως 20).

Το πεδίο παρέμβασης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou δεν βασίστηκε σε ολοκληρωμένη ανάλυση αναγκών. Μια τέτοια ανάλυση θα κατεδείκνυε σαφέστερα με ποιον τρόπο και γιατί οι δραστηριότητες του ταμείου είναι συναφείς με τον στόχο του, καθώς και ποια συγκεκριμένα κενά προβλέπεται να καλύψει (βλέπε σημεία 21 έως 27).

Σύσταση 1 – Ανάπτυξη περαιτέρω καθοδήγησης για την επιλογή του μέσου βοήθειας και για τις αναλύσεις αναγκών, με σκοπό τον καθορισμό του πεδίου παρέμβασης των καταπιστευματικών ταμείων

Η Επιτροπή οφείλει να βελτιώσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της σχετικά με τα καταπιστευματικά ταμεία της ΕΕ μέσω

• της ανάπτυξης αναλυτικού πλαισίου με κατευθυντήριες αρχές για τη διενέργεια συνοπτικής και τυποποιημένης αξιολόγησης των συγκριτικών πλεονεκτημάτων των καταπιστευματικών ταμείων έναντι άλλων μέσων βοήθειας,
• της εισαγωγής μεθόδων για τη διενέργεια αναλύσεων αναγκών, με τις οποίες να καταδεικνύεται, αφενός, ότι το πεδίο παρέμβασης που προορίζεται να καλύψει ένα καταπιστευματικό ταμείο είναι το ενδεδειγμένο και, αφετέρου, ποια συγκεκριμένα κενά θα καλύψει.

Η συγκεκριμένη καθοδήγηση πρέπει να αναπτυχθεί ώστε να μην επιμηκύνεται αδικαιολόγητα η διαδικασία δημιουργίας καταπιστευματικών ταμείων ούτε να περιορίζεται η ευελιξία τους.

Προθεσμία: Οκτώβριος 2018

Διαχείριση του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou άσκησε περιορισμένη επιρροή στον συντονισμό μεταξύ των ενδιαφερομένων, τόσο εσωτερικά μεταξύ των δωρητών του όσο και εξωτερικά με τη διεθνή κοινότητα. Εντούτοις, ακόμη και χωρίς επίσημους μηχανισμούς, ο εκπρόσωπος του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou στo Bangui εξασφάλισε ως έναν βαθμό, εφαρμόζοντας ορισμένες ορθές πρακτικές, τον συντονισμό για κάθε έργο χωριστά (βλέπε σημεία 29 έως 35).

Η απουσία λεπτομερών στοιχείων σχετικά με τις διαδικασίες επιλογής που όντως εφαρμόζονται για το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou σημαίνει ότι δεν είναι απολύτως διαφανής ο τρόπος επιλογής των οργανισμών υλοποίησης. Ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων ανέκυψαν στο πλαίσιο των συμφωνιών κατ’ εξουσιοδότηση συνεργασίας. Θα μπορούσε να είχε εξοικονομηθεί επιπλέον χρόνος στη συζήτηση του περιεχομένου των έργων (βλέπε σημεία 36 έως 44).

Συνολικά, το 5 % που επιβάλλει ως τέλος διαχείρισης το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou συμβαδίζει με το αντίστοιχο τέλος που επιβάλλεται από άλλους διαύλους αναπτυξιακής βοήθειας, ωστόσο, δεν έχει ακόμη υπολογιστεί το συνολικό κόστος διαχείρισης. Επιπλέον, όπως ισχύει για το σύνολο της αναπτυξιακής βοήθειας, το συνολικό κόστος παροχής της βοήθειας είναι υψηλότερο από τα τέλη διαχείρισης του ταμείου και μόνο (βλέπε σημεία 46 έως 49). Θεωρούμε ότι είναι σημαντικό να είναι γνωστό το συνολικό κόστος χρήσης του καταπιστευματικού ταμείου ως μέσου, ώστε η Επιτροπή να μπορεί στο μέλλον να αξιολογήσει αν το μέσο αυτό είναι οικονομικώς αποδοτικό σε σύγκριση με άλλους τρόπους διοχέτευσης της βοήθειας της ΕΕ.

Σε επίπεδο ταμείου, το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou δεν διαθέτει πλαίσιο για τη μέτρηση των επιδόσεών του, καθώς δεν έχουν ακόμη αναπτυχθεί οι συγκεκριμένοι στόχοι του με τους αντίστοιχους δείκτες τους. Κατά συνέπεια, είναι δυσχερής η παρακολούθηση του ταμείου και η αξιολόγηση των επιτευγμάτων του. Η Επιτροπή δεν έχει θεσπίσει ακόμη κάποια συστηματική διαδικασία για την άντληση διδαγμάτων από την εμπειρία με το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou, τα οποία θα βοηθούσαν την Επιτροπή στη βελτίωση του σχεδιασμού και της διαχείρισης των καταπιστευματικών ταμείων (βλέπε σημεία 50 έως 53).

Σύσταση 2 – Βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των χορηγών βοήθειας, των διαδικασιών επιλογής και μέτρησης των επιδόσεων, καθώς και βελτιστοποίηση των διοικητικών δαπανών

Η Επιτροπή οφείλει

• να συντονίζει συστηματικότερα τη βοήθεια που παρέχεται μέσω του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou με την υπόλοιπη διμερή βοήθεια που παρέχουν οι χορηγοί βοήθειας,
• να διασφαλίζει ότι, όταν εφαρμόζονται οι κανόνες και οι διαδικασίες της Επιτροπής για την επιλογή των οργανισμών υλοποίησης, αναφέρονται σαφώς τυχόν εξαιρέσεις από τους κανόνες αυτούς, εισάγονται διατάξεις για την αποφυγή των συγκρούσεων συμφερόντων και διερευνούνται οι τρόποι επιτάχυνσης των διαδικασιών επιλογής, ιδίως στο στάδιο συζήτησης του περιεχομένου του έργου,
• να υπολογίσει το συνολικό κόστος διαχείρισης του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou και να εξεύρει τρόπους μεγιστοποίησης του ποσού της βοήθειας που φθάνει στους τελικούς δικαιούχους,
• να ορίσει στόχους SMART για το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou με αντίστοιχους δείκτες, προκειμένου να μπορεί να παρακολουθεί και να αναδεικνύει τα εξασφαλιζόμενα πλεονεκτήματα, καθώς και να εισαγάγει διαδικασία άντλησης διδαγμάτων στις κατευθυντήριες οδηγίες της σχετικά με τα καταπιστευματικά ταμεία της EΕ.

Προθεσμία: Οκτώβριος 2018

Επιτεύγματα του καταπιστευματικού ταμείου Bêkou

Το καταπιστευματικό ταμείο Bêkou έχει προσελκύσει βοήθεια, με τις συνολικές δεσμεύσεις να ανέρχονται σε 146 εκατομμύρια ευρώ έως σήμερα. Εντούτοις, τα περισσότερα κονδύλια προέρχονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης. Όλοι οι υπόλοιποι δωρητές είχαν παράσχει βοήθεια στην ΚΑΔ πριν από τη σύσταση του ταμείου, ωστόσο, πριν από το 2014, τα ποσά αυτά ήταν σχετικά χαμηλά (βλέπε σημεία 55 έως 61).

Σε επίπεδο έργου, παρά το συχνά δυσχερές πλαίσιο ως προς την ασφάλεια, 14 από τις 20 συμβάσεις παρήγαγαν όλες ή τις περισσότερες προβλεπόμενες εκροές τους (βλέπε σημεία 62 έως 65).

Το ταμείο εξασφαλίζει αυξημένη προβολή για την ΕΕ. Οι εταίροι των έργων ανέλαβαν επιτόπιες δραστηριότητες προβολής, ενώ για το ταμείο στο σύνολό του ανελήφθησαν περισσότερες από 30 τέτοιες δραστηριότητες (βλέπε σημεία 66 έως 69).

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα ΙΙI, του οποίου προεδρεύει ο Karel PINXTEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 20ής Ιουνίου 2017.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Ακρωνυμια και συντομογραφιες

ΓΔ Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας: Γενική Διεύθυνση Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Πολιτικής Προστασίας

ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης: Γενική Διεύθυνση Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης

ΔΝΤ: Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΕΕΠ: Εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα

ΕΤΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης

ΚΑΔ: Κεντροαφρικανική Δημοκρατία

ΜΚΟ: Μη κυβερνητική οργάνωση

ΟΗΕ UNDP: Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών

Αναπτυξιακό Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών

ΟΟΣΑ: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

FAO: Οργανισμός Τροφίμων και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών

MEP: Member of the European Parliament

PRAG: «Procurement And Grants for European Union external actions – A Practical Guide» (Πρακτικός οδηγός για τις δημόσιες συμβάσεις και τις επιχορηγήσεις στις εξωτερικές δράσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης)

SMART: «specific, measurable, achievable, relevant and timed» (για στόχο: ειδικός, μετρήσιμος, εφικτός, ουσιαστικός και χρονικά προσδιορισμένος)

UNICEF: Ταμείο των Ηνωμένων Εθνών για τα Παιδιά

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο παρών έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα IΙΙ, του οποίου προεδρεύει ο Karel Pinxten, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο στους τομείς δαπανών που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις, την ασφάλεια και τη δικαιοσύνη. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν η Bettina Jakobsen, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενη από την Katja Mattfolk, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου της, τον Kim Storup, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο της, την Beatrix Lesiewicz, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, και την Laura Gores, υπεύθυνη έργου. Το κλιμάκιο ελέγχου απαρτιζόταν από τους Nóirín O’Grady και Florin Alexandru Farcas.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Καταπιστευματικό ταμείο Bêkou της ΕΕ για την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία: ελπιδοφόρο ξεκίνημα παρά τις όποιες αδυναμίες
(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

• ένα αντίτυπο:
  • από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
• περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
  • από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
  • από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
  • επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
  • καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*)

Εκδόσεις επί πληρωμή:

• από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).