Sonderbericht

Nr.11 2017

Der EU-Treuhandfonds Bêkou für die Zentralafrikanische Republik: trotz einiger Schwachstellen ein hoffnungsvoller Anfang

Über den Bericht: Als erster von der Europäischen Kommission verwalteter EU-Treuhandfonds wurde im Jahr 2014 der EU-Treuhandfonds Bêkou für die Zentralafrikanische Republik ins Leben gerufen, um einem der am wenigsten entwickelten Länder der Welt zu helfen. Der Hof prüfte, ob die Einrichtung des Fonds gerechtfertigt war, wie gut der Fonds verwaltet wurde und ob die Ziele des Fonds bislang erreicht wurden. Trotz einiger Schwachstellen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Entscheidung zur Gründung des Fonds unter den gegebenen Umständen angemessen war. Im Hinblick auf die Verwaltung des Fonds ist das Potenzial in drei Punkten noch nicht vollständig ausgeschöpft: Koordinierung zwischen den Interessenträgern, Transparenz, Dauer und Kostenwirksamkeit der Verfahren sowie Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen. Insgesamt wurden mit dem Fonds bisher jedoch positive Ergebnisse erzielt. Die Empfehlungen des Hofes sollen dazu beitragen, die Konzeption und die Verwaltung dieses und anderer EU-Treuhandfonds zu verbessern.

Diese Publikation ist auch in 23 Sprachen und im folgenden Format erhältlich:

PDF

Inhalt
Zusammenfassung
Einleitung
Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
Bemerkungen
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Anhänge
Antworten der Kommission
Akronyme und Abkürzungen
Endnoten
Prüferteam
Kontakt

Zusammenfassung

Ein Treuhandfonds ist ein für einen spezifischen Entwicklungszweck eingerichteter Fonds, zu dem einer oder mehrere Geber finanzielle Beiträge leisten und der häufig als Reaktion auf Krisen wie Naturkatastrophen und Konflikte aufgelegt wird. Seit 2013 verfügt die Europäische Kommission über die Möglichkeit, für Notfallmaßnahmen, entsprechende Folgemaßnahmen oder thematische Maßnahmen einen „Unions-Treuhandfonds für Maßnahmen im Außenbereich“ einzurichten.

Als erster von der Europäischen Kommission verwalteter EU-Treuhandfonds wurde im Juli 2014 der EU-Treuhandfonds Bêkou für die Zentralafrikanische Republik ins Leben gerufen. Geber des Fonds sind die Europäische Union, Frankreich, Deutschland, die Niederlande, Italien und die Schweiz, die insgesamt 146 Millionen Euro bereitgestellt haben, um das Land bei der Bewältigung der Krise und beim Wiederaufbau zu unterstützen.

III

Seit mehreren Jahrzehnten ist die Zentralafrikanische Republik von unzulänglicher Regierungsführung, hoher Armut und Konflikten geprägt. Sie gehört zu den am wenigsten entwickelten und ärmsten Ländern der Welt und rangiert im Index für menschliche Entwicklung des UNDP von 2016 an letzter Stelle.

Im Zuge der Prüfung wurden die ersten Erfahrungen der Europäischen Kommission mit dem von ihr selbst verwalteten Treuhandfonds untersucht. Der Hof prüfte, ob die Einrichtung des Fonds gerechtfertigt war, wie gut der Fonds verwaltet wurde und ob die Ziele des Fonds bislang erreicht wurden.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass zwar weder eine formal strukturierte Bewertung der Wahl des Finanzierungsinstruments noch eine umfassende Bedarfsanalyse durchgeführt wurden, die Entscheidung zur Gründung des Treuhandfonds Bêkou sowie die Konzeption des Fonds jedoch unter den gegebenen Umständen angemessen waren.

Bei der Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou ist das Potenzial in dreierlei Hinsicht noch nicht vollständig ausgeschöpft: Der Treuhandfonds Bêkou hatte begrenzten Einfluss auf die Koordinierung zwischen den Interessenträgern; die Verfahren könnten transparenter, schneller und kostenwirksamer sein; darüber hinaus müssen die Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen erst noch vollständig entwickelt werden.

VII

Insgesamt wurden mit dem Treuhandfonds Bêkou bisher positive Ergebnisse erzielt. Durch den Fonds wurden Hilfen mobilisiert, jedoch nur wenige zusätzliche Geber gewonnen, und bei den meisten Projekten des Fonds wurden die jeweils erwarteten Outputs erzielt. Der Fonds trägt zu einer stärkeren Sichtbarkeit der EU bei.

VIII

Der Hof unterbreitet eine Reihe von Empfehlungen, um die Kommission dabei zu unterstützen, künftig die Konzeption und die Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou - und der EU-Treuhandfonds im Allgemeinen - zu verbessern. Der Hof empfiehlt der Kommission,

weitere Orientierungshilfen für die Wahl des Hilfsinstruments und für Bedarfsanalysen zur Festlegung der Interventionsbereiche von Treuhandfonds auszuarbeiten,
Geberkoordinierung, Auswahlverfahren und Leistungsmessung zu verbessern und die Verwaltungskosten zu optimieren.

Einleitung

EU-Treuhandfonds: ein neues Instrument der Entwicklungshilfe

Ein Treuhandfonds ist ein für einen spezifischen Entwicklungszweck eingerichteter Fonds, zu dem einer oder mehrere Geber finanzielle Beiträge leisten und der im Allgemeinen von einer internationalen Organisation wie der Weltbank oder den Vereinten Nationen verwaltet wird. Treuhandfonds sind seit den 1990er Jahren weitverbreitet und werden im Bereich der internationalen Zusammenarbeit zunehmend als Finanzierungsinstrument eingesetzt. Häufig werden sie als Reaktion auf Krisen wie Naturkatastrophen oder Konflikte ins Leben gerufen.

Seit 2013 ist es möglich, für Notfallmaßnahmen, entsprechende Folgemaßnahmen oder thematische Maßnahmen aufgrund eines Abkommens mit anderen Gebern einen „Unions-Treuhandfonds für Maßnahmen im Außenbereich“ einzurichten¹. Für jeden Treuhandfonds wird ein Vorstand eingerichtet, in dem die Kommission den Vorsitz führt und der die Vertretung der Geber sowie der Mitgliedstaaten, die keinen Beitrag leisten, sicherstellt und über die Verwendung der Mittel beschließt.

Der EU-Treuhandfonds Bêkou² für die Zentralafrikanische Republik wurde im Juli 2014 zur Unterstützung des Landes bei der Bewältigung der Krise und beim Wiederaufbau ins Leben gerufen. Es handelt sich um den ersten von vier Treuhandfonds, die von der Europäischen Kommission bislang verwaltet werden³. Die vier ursprünglichen Geber waren die Europäische Union (EU), Frankreich, Deutschland und die Niederlande, während Italien und die Schweiz im Jahr 2015 Partner des Fonds wurden. Ende 2016 beliefen sich die zugesagten Mittel für den Treuhandfonds Bêkou auf insgesamt 146 Millionen Euro. Rund drei Viertel dieses Betrags stammen aus dem EU-Haushalt und dem Europäischen Entwicklungsfonds. 86 Millionen Euro waren bis Ende 2016 tatsächlich eingezahlt worden.

Das Hauptziel des Fonds besteht gemäß dem Gründungsakt darin, „die Widerstandskraft der schutzbedürftigen Bevölkerungsteile, die Krisenbewältigung und den Wiederaufbau der Zentralafrikanischen Republik in allen Dimensionen durch Verknüpfung kurz-, mittel- und langfristiger Maßnahmen kohärent und gezielt zu unterstützen und die Nachbarländer in die Lage zu versetzen, die Folgen der Krise zu überwinden“⁴.

Die Zentralafrikanische Republik: ein krisengeschütteltes Land

Die Zentralafrikanische Republik gehört zu den am wenigsten entwickelten und ärmsten Ländern der Welt und rangiert im Index für menschliche Entwicklung des UNDP von 2016 an letzter Stelle, obwohl es über bedeutende Mineralvorkommen und andere Ressourcen verfügt, wie Uran, Rohöl, Gold, Diamanten, Kobalt, Holz sowie Wasserkraft zur Stromerzeugung. Auf einer Fläche von 623 000 km² (etwa so groß wie Frankreich und Belgien zusammen) leben 4,5 Millionen Menschen. Seit Erlangung der Unabhängigkeit im Jahr 1960 ist die Zentralafrikanische Republik von Konflikten, unzulänglicher Regierungsführung, hoher Armut und Ungleichheit sowie mangelnden Investitionen aus dem Privatsektor geprägt. Die Lage der meisten Menschen in der Zentralafrikanischen Republik ist zurzeit prekär. Über die Hälfte der Bevölkerung ist auf humanitäre Hilfe angewiesen. Rund 450 000 Menschen sind Binnenvertriebene, und eine ähnlich hohe Zahl ist in Nachbarländer geflüchtet.

Nach einer Welle der Gewalt, die zum Sturz der vorherigen Regierung führte, wurde von 2014 bis Anfang 2016 eine Übergangsregierung eingerichtet. Nach demokratischen Wahlen trat im März 2016 ein neuer Präsident sein Amt an, und eine neue Regierung wurde ernannt. Im Oktober 2016 veröffentlichten die Behörden der Zentralafrikanischen Republik und die Geber einen nationalen Plan für Wiederaufbau und Friedenssicherung (National Recovery and Peacebuilding Plan) für einen Zeitraum von fünf Jahren.

Bis 2014 galt die Zentralafrikanische Republik als „Geberwaise“⁵, da sie von der internationalen Gebergemeinschaft nur in begrenztem Umfang unterstützt wurde. Danach wurde deutlich mehr Hilfe für das Land bereitgestellt. Aufgrund der anhaltenden Konflikte ist die Bevölkerung jedoch weiterhin stark auf humanitäre Hilfe angewiesen⁶.

Die EU ist seit über 30 Jahren ein Partner der Zentralafrikanischen Republik und weiterhin einer der wichtigsten Entwicklungspartner des Landes. Zwischen 2013 und 2016 leistete die EU einen Beitrag von über 500 Millionen Euro zur Unterstützung des Landes⁷. Die EU verfolgt ein „Gesamtkonzept“⁸, in dessen Rahmen Unterstützung bereitgestellt wird über den Treuhandfonds Bêkou, die traditionelle Entwicklungshilfe, drei militärische Missionen und Operationen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die zivile Krisenreaktion und die humanitäre Hilfe.

Die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen (UN) und Frankreich engagieren sich ebenfalls stark in der Zentralafrikanischen Republik. In Anhang II sind sieben UN-Treuhandfonds aufgeführt, mit denen Tätigkeiten in der Zentralafrikanischen Republik unterstützt werden. Eine Vielzahl weiterer Partner, wie die Afrikanische Entwicklungsbank, die Weltbank und andere EU-Mitgliedstaaten stellen ebenfalls Hilfe für das Land bereit.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Im Zuge der Wirtschaftlichkeitsprüfung wurden die ersten Erfahrungen untersucht, die die Europäische Kommission beim Einsatz des von ihr verwalteten Treuhandfonds als Hilfsinstrument gemacht hat. Der Hof untersuchte, ob die Einrichtung des Fonds gerechtfertigt war, wie gut der Fonds verwaltet wurde und ob die Ziele des Fonds bislang erreicht wurden.

Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf dem Fonds von seiner Gründung im Jahr 2014 bis Ende 2016. Der Hof untersuchte alle 11 Projekte des Fonds und die zugehörigen 31 finanzierten Verträge (siehe Anhang I). Er analysierte verschiedene Dokumente über die Einrichtung des Fonds und die Konzeption der Projekte, die Verfahren zur Auswahl der durchführenden Organisationen sowie die Überwachung und Evaluierung von Projekten (Zwischenberichte und externe Evaluierungsberichte). Darüber hinaus führte der Hof in der Zentralafrikanischen Republik und an den Hauptsitzen von drei Gebern des Fonds Vor-Ort-Besuche durch. Im Rahmen dieser Besuche konnte der Hof Gespräche mit verschiedenen Interessenträgern führen und drei Projekte besichtigen.

Bemerkungen

Die Entscheidung zur Gründung des Treuhandfonds Bêkou und die Konzeption des Fonds waren unter den gegebenen Umständen angemessen, auch wenn ihnen nur eine begrenzte Analyse zugrunde lag

In diesem Abschnitt wird ein kurzer Überblick über den landesspezifischen Kontext zum Zeitpunkt der Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou vermittelt und die Konzeption des Fonds im Hinblick auf zwei Aspekte analysiert: die Wahl eines Treuhandfonds als Finanzierungsinstrument und der Interventionsbereich des Treuhandfonds Bêkou.

Mit dem Treuhandfonds Bêkou wurde rasch auf einen schwierigen länderspezifischen Kontext reagiert

Die Lage in der Zentralafrikanischen Republik war 2014 von den Auswirkungen einer großen politischen und sicherheitspolitischen Krise gekennzeichnet, die 2012 eskaliert war. Diese führte zu einer humanitären Krise und einer Rezession, die ein beispielloses Ausmaß erreichten. Im Dezember 2013 riefen die Vereinten Nationen für das Land die Notfallstufe 3⁹ aus. Die Lage war von einem „Kontiguum“¹⁰ - d. h. der Gleichzeitigkeit - von humanitären und entwicklungspolitischen Herausforderungen sowie fragilen staatlichen Behörden gekennzeichnet, die nicht in der Lage waren, die Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen.

**Kind, das an einem verlassenen Flugzeug im ehemaligen Flüchtlingslager für Binnenvertriebene M‘Poko am Flughafen von Bangui vorbeiläuft.**
© *Croix-Rouge française* (französisches Rotes Kreuz).

Dieser Kontext führte ferner dazu, dass die Bereitstellung der EU-Hilfe deutlich erschwert war: Da es zu dem Zeitpunkt keine demokratisch gewählte Regierung gab, konnte die Kommission kein nationales Richtprogramm (NRP)¹¹ für die Hilfe verabschieden, die der Zentralafrikanischen Republik im Rahmen der nationalen Mittelzuweisung für den elften Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) bereitgestellt wurde.

Durch die Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou wurde folglich rasch auf die Notwendigkeit reagiert, ein koordiniertes Instrument zur Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu schaffen. Die Gründe für die Wahl eines solchen Hilfsinstruments wurden in der ersten Hälfte des Jahres 2014 sowohl auf politischer als auch auf fachlicher Ebene innerhalb der Europäischen Kommission, mit einer Vielzahl von Gebern und mit der Übergangsregierung der Zentralafrikanischen Republik diskutiert. Bei diesen Gesprächen wurde eine Einigung erzielt, insbesondere darüber, dass zur Bereitstellung von Hilfen ein andersartiges Mittel nötig sei, das sowohl humanitäre als auch entwicklungspolitische Ansätze umfasst und durch die Bündelung von Ressourcen über die Koordinierung von Hilfe hinausgeht. Diese gemeinsame Analyse diente als Grundlage für die Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou.

Der Fonds wurde innerhalb sehr kurzer Zeit eingerichtet. Die ersten Gespräche begannen Anfang 2014, und im Juli 2014 wurde der Gründungsakt von der Kommission, Frankreich, Deutschland und den Niederlanden unterzeichnet.

Die Kommission arbeitete keine formal strukturierte Analyse zur Wahl des Finanzierungsinstruments aus

Die Haushaltsordnung enthält eine Reihe von Bedingungen, die erfüllt sein müssen, um einen EU-Treuhandfonds einzurichten: i) die Maßnahmen der Union haben einen Mehrwert, d. h. die Ziele des Treuhandfonds sind auf EU-Ebene besser zu erreichen als auf nationaler Ebene, ii) die Treuhandfonds bringen die Union politisch deutlich zur Geltung und führen organisatorische Vorteile herbei, iii) die Treuhandfonds sollten nicht eingerichtet werden, wenn sie, ohne Komplementarität zu bewirken, lediglich andere bestehende Finanzierungsmöglichkeiten oder vergleichbare Instrumente duplizieren.

Die Verpflichtungen, die die EU auf dem Hochrangigen Forum über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit eingegangen ist (siehe Kasten 1), und die Leitlinien der GD DEVCO für EU-Treuhandfonds deuten darauf hin, dass Treuhandfonds nicht standardmäßig als Umsetzungsinstrumente eingesetzt werden sollten.

Kasten 1

Das Hochrangige Forum über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit fordert im Hinblick auf die Schaffung neuer Hilfskanäle zu Selbstbeschränkung auf

Die anhaltenden Bemühungen zur Modernisierung der Bereitstellung von Hilfen waren von vier Veranstaltungen geprägt: den Tagungen des Hochrangigen Forums über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit in Rom (2003), Paris (2005), Accra (2008) und Busan (2011). Im Rahmen dieser Veranstaltungen, an denen bisher über 100 Länder teilnahmen, wurden Grundsätze für eine wirksame Hilfe festgelegt.

Eine Verpflichtung, die von den Gebern anlässlich der Tagung des Forums in Accra im Jahr 2008 eingegangen wurde, bestand darin sicherzustellen, „dass die bestehenden Kanäle zur Abwicklung der Entwicklungszusammenarbeit genutzt und gegebenenfalls gestärkt werden, bevor neue eigenständige Kanäle eingerichtet werden, die das Risiko einer weiteren Zersplitterung bergen und die Koordinierung auf Länderebene erschweren“¹². Ein Runder Tisch forderte die Geber auf, die Einrichtung neuer Fonds gründlich abzuwägen und eine eindeutige Prüfung zu deren Mehrwert vorzunehmen¹³. Auf der Tagung des Forums in Busan im Jahr 2011 bekannte sich die EU „erneut zu der in Accra eingegangenen Selbstbeschränkung, nämlich dass eine weitere Zunahme von […] Fonds vermieden werden soll“¹⁴.

Sowohl die Vereinten Nationen als auch die Weltbank haben Verfahren eingeführt, um die Wahl eines Treuhandfonds als Hilfsinstrument zu begründen. Beispielsweise hat das UN-Büro für Multi-Partner-Treuhandfonds (Multi-Partner Trust Fund Office - MPTFO), das die UN bei der Verwaltung gemeinsamer Finanzierungsmechanismen unterstützt, Handbücher veröffentlicht, die eine Orientierungshilfe bezüglich der Einrichtung von Treuhandfonds bieten. Darin wird empfohlen, eine Durchführbarkeitsvorstudie durchzuführen und die Funktionen und den Mehrwert eines solchen Fonds zu analysieren¹⁵.

In den verfügbaren Leitlinien greift die Kommission bisher lediglich die in der Haushaltsordnung enthaltenen Anforderungen auf. Sie hat noch keine Lösung ausgearbeitet, um diese Anforderungen umzusetzen, damit schnell eine strukturierte Bewertung der Vorteile von Treuhandfonds im Vergleich zu anderen Instrumenten vorgenommen werden kann. Die Kommission organisierte zwar eine Reihe von Gesprächen (siehe Ziffer 15), vor der Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou wurde jedoch keine formal strukturierte Analyse durchgeführt, die auf den in der Haushaltsordnung festgelegten Anforderungen beruhte.

Eine umfassende Bedarfsanalyse, die aufzeigt, welche Lücken der Treuhandfonds Bêkou schließen sollte, wurde nicht durchgeführt

Bedarfsanalysen stellen einen wichtigen Schritt bei der Konzeption des Interventionsbereichs der Entwicklungshilfe dar, da sie dabei helfen, den Bedarf zu ermitteln und die Hilfe zu priorisieren. Sie tragen außerdem dazu bei sicherzustellen, dass mit einem neuen Finanzierungsinstrument keine bestehenden Instrumente dupliziert werden, und können als Grundlage für die Konzeption von Hilfen dienen, die sich für eine Arbeitsteilung mit anderen Gebern eignen.

In mehreren internen Dokumenten der Kommission, die vor der Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou ausgearbeitet wurden, wird zwar bestätigt, dass die Zentralafrikanische Republik Unterstützung benötigte, die Bedarfsanalyse war jedoch unvollständig, da folgende Elemente fehlten: eine Bewertung des Gesamtbedarfs der Zentralafrikanischen Republik, eine Bestandsaufnahme des Bedarfs, der durch bestehende Hilfsinstrumente gedeckt ist, und somit eine Analyse der zu schließenden Lücken bei der Bereitstellung von Hilfen, eine Bewertung der benötigten finanziellen Ressourcen sowie eine Priorisierung der Hilfe.

Das Hauptziel des Treuhandfonds Bêkou besteht gemäß dem Gründungsakt darin, „die Widerstandskraft der schutzbedürftigen Bevölkerungsteile, die Krisenbewältigung und den Wiederaufbau der Zentralafrikanischen Republik in allen Dimensionen durch Verknüpfung kurz-, mittel- und langfristiger Maßnahmen kohärent und gezielt zu unterstützen und die Nachbarländer in die Lage zu versetzen, die Folgen der Krise zu überwinden“¹⁶. Dieses Ziel ist weit gefasst. Eine umfassende Bedarfsanalyse hätte als Grundlage für eine detailliertere Festlegung von Zielen dienen können (siehe auch Ziffer 50). Eine solche Analyse hätte auch deutlicher aufzeigen können, inwiefern die Tätigkeiten des Fonds für das Erreichen des Ziels relevant sind und welche speziellen Lücken durch den Fonds geschlossen werden.

Auf strategischer Ebene hat die Kommission sichergestellt, dass mit dem Treuhandfonds Bêkou keine anderen bestehenden Finanzierungskanäle dupliziert werden. Im Zeitraum 2014-2016 wurde mit der nationalen Mittelzuweisung für die Zentralafrikanische Republik aus dem EEF eine begrenzte Zahl von Tätigkeiten finanziert, die sich auf andere als die vom Treuhandfonds Bêkou abgedeckten Bereiche konzentrierten, wie Bildung oder nationale Gesundheitspolitik¹⁷. In der Zentralafrikanischen Republik sind zwar mindestens sieben UN-Treuhandfonds tätig, sechs Fonds unterscheiden sich jedoch im Hinblick auf ihre thematische Ausrichtung deutlich vom Treuhandfonds Bêkou. Einzige Ausnahme bildet der UN-Multi-Partner-Treuhandfonds Ezingo, dessen Schwerpunkt ebenfalls auf der Stabilisierung und dem Wiederaufbau der Zentralafrikanischen Republik liegt. Allerdings unterscheidet sich dieser Fonds erheblich vom Treuhandfonds Bêkou, was den Umfang der Hilfe/der Tätigkeiten, die Art der finanzierten Projekte und die Empfänger der Hilfe betrifft¹⁸.

Auf Ebene der Projekte war der Treuhandfonds Bêkou auf ähnliche Bedürfnisse ausgerichtet wie frühere EU-Unterstützung. Tatsächlich knüpfen einige Projekte an zuvor mit anderen EU-Hilfsinstrumenten finanzierte Projekte an (siehe Kasten 2). Allerdings wurde ein anderer Ansatz verfolgt, und es wurden zusätzliche Tätigkeiten zur Stärkung der Widerstandskraft eingeführt. Einige der anderen Projekte sind innovativ und unterscheiden sich von zuvor in der Zentralafrikanischen Republik finanzierten Arten von Projekten. Ein Beispiel ist das Projekt zur Konjunkturbelebung, in dessen Rahmen Mikrokredite an kleine lokale Unternehmen vergeben werden.

Kasten 2

Beispiele für Projekte des Treuhandfonds Bêkou, die auf ähnliche Bedürfnisse ausgerichtet sind wie Projekte, die ebenfalls mit EU-Hilfe finanziert wurden

Mit einigen Projekten des Treuhandfonds Bêkou werden Tätigkeiten fortgesetzt, die zuvor durch andere Hilfsinstrumente der EU unterstützt wurden. Im Folgenden sind einige Beispiele aufgeführt:

Auf zwei Projekte der GD ECHO, die von NRO im Gesundheitsbereich durchgeführt wurden, folgten Projekte des Treuhandfonds Bêkou, an denen dieselben NRO beteiligt waren. Diese beiden NRO unterstützten 25 lokale Gesundheitszentren dabei, eine bessere medizinische Grundversorgung zu leisten. Eine dieser NRO erhielt darüber hinaus von der GD ECHO, UNICEF und dem Fonds für humanitäre Hilfe der UN Mittel für Tätigkeiten im Gesundheitsbereich.
Im Jahr 2014 wurden mit dem Stabilitäts- und Friedensinstrument der EU arbeitskräfteintensive Tätigkeiten im dritten und fünften Bezirk von Bangui finanziert, ähnlich wie beim Stadtsanierungsprojekt des Treuhandfonds Bêkou. Bei diesem Ansatz werden Einheimische eingestellt, um grundlegende Stadterneuerungsmaßnahmen durchzuführen. Ziel ist es, die Infrastruktur wiederherzustellen und gleichzeitig den schutzbedürftigsten Gruppen ein Einkommen zu verschaffen.
Im Rahmen des zehnten EEF wurde 2014 ein Projekt für Ernährungssicherheit initiiert, das jedoch in der Folge annulliert wurde. Mit dem Projekt sollte die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen finanziell unterstützt werden, um Programme zur Stärkung der Widerstandskraft von Gemeinschaften (Caisses de résilience) durchzuführen, den Dialog zwischen den Gemeinschaften entlang der nomadischen Weiderouten zu fördern und die Ernährungssicherheit in den Gebieten um Bangui zu verbessern, ähnlich wie beim Projekt für Ernährungssicherheit des Treuhandfonds Bêkou. Fünf Verträge, die seit 2014 mit dieser Organisation und mit NRO im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit der EU abgeschlossen wurden, bezogen sich auf ähnliche Tätigkeiten (Unterstützung für Viehzüchter, Dialog zwischen den Gemeinschaften, Resilienz im Hinblick auf die Versorgung mit Nahrungsmitteln).
Ein Projekt des Treuhandfonds Bêkou diente dem Schutz von Ökosystemen (Fauna) im Nordosten und Südosten der Zentralafrikanischen Republik. Zuvor war im Rahmen des zehnten EEF ein Projekt durchgeführt worden, das ähnliche Tätigkeiten im Nordosten des Landes umfasste.

Die Gebergemeinschaft und die Entwicklungsländer haben betont, wie wichtig die Partnerschaft zwischen Gebern in fragilen Situationen und Krisen ist¹⁹. Vor der Veröffentlichung des nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung im Oktober 2016 konnten die Geber der Zentralafrikanischen Republik auf keinen gemeinsamen strategischen Rahmen zurückgreifen. Laufende Initiativen auf der Grundlage dieses nationalen Wiederaufbauplans könnten im Laufe des Jahres 2017 zur Festlegung einer klareren Arbeitsteilung führen (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Der nationale Plan für Wiederaufbau und Friedenssicherung 2017-2021: Grundlage für eine künftige Arbeitsteilung

Mit Unterstützung der EU, der Vereinten Nationen und der Weltbankgruppe arbeitete die Regierung der Zentralafrikanischen Republik eine neue nationale Strategie für die Zentralafrikanische Republik aus, den sogenannten nationalen Plan für Wiederaufbau und Friedenssicherung 2017-2021, der im Oktober 2016 veröffentlicht wurde. In dem Plan werden drei prioritäre Säulen vorgeschlagen: i) Förderung von Frieden, Sicherheit und Versöhnung; ii) Erneuerung des Gesellschaftsvertrags zwischen Staat und Bürgern; iii) Förderung der Konjunkturbelebung und des Produktionssektors²⁰. Der Plan gliedert sich in elf strategische Ziele, für deren Umsetzung insgesamt schätzungsweise 3,2 Milliarden US-Dollar benötigt werden²¹.

Aus dem Treuhandfonds Bêkou werden möglicherweise Maßnahmen aus allen drei Säulen des nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung finanziert. Wie bereits in Ziffer 14 erwähnt, war die Bereitstellung der EEF-Hilfe zum Zeitpunkt der Gründung des Fonds dadurch erschwert, dass kein nationales Richtprogramm (NRP) für die Zentralafrikanische Republik vorhanden war. Die GD DEVCO arbeitet zurzeit im Rahmen des elften EEF ein NRP aus. Der Gesamtbetrag beläuft sich auf 382 Millionen Euro. Davon sind 208 Millionen Euro neue Mittel. Das NRP kann auch Maßnahmen aus allen drei Säulen enthalten. Ein Teil der Mittel aus dem NRP wird auf den Treuhandfonds Bêkou übertragen. Insgesamt beabsichtigen 31 Geber der Zentralafrikanischen Republik, mindestens eine Säule des nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung finanziell zu unterstützen. Im März 2017 war die Arbeitsteilung zwischen dem Treuhandfonds Bêkou, anderen EU-Instrumenten und sonstigen Gebern im Hinblick auf die Umsetzung dieses Plans noch nicht im Einzelnen festgelegt.

Bei der Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou ist das Potenzial noch nicht vollständig ausgeschöpft

Der Hof untersuchte die Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou im Hinblick auf drei Aspekte: Koordinierung mit anderen Gebern und den Behörden der Zentralafrikanischen Republik; Transparenz und Dauer der Verfahren und Kostenwirksamkeit bei der Bereitstellung von Hilfen sowie Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen des Fonds.

Der Treuhandfonds Bêkou hatte begrenzten Einfluss auf die Koordinierung zwischen den Interessenträgern

Erfahrungsgemäß können in einem Krisen- oder Nachkrisenumfeld die geschwächte lokale Verwaltung und die plötzliche Präsenz einer Vielzahl von Gebern zu einem unorganisierten und fragmentierten Vorgehen der internationalen Gemeinschaft führen, sodass es nicht möglich ist, spürbar und dauerhaft zum Wiederaufbau eines Landes beizutragen. EU-Treuhandfonds sind speziell für das Eingreifen in einem solchen Umfeld gedacht. Ein Treuhandfonds kann eine geeignete Lösung bieten, da er ein gemeinsames Vorgehen im Namen der EU und der Geber des Fonds ermöglichen soll²².

Angesichts der Vielzahl an Gebern und Akteuren, die in der Zentralafrikanischen Republik tätig sind, kommt der Koordinierung eine große Bedeutung zu. Darüber hinaus können Treuhandfonds eine nützliche Plattform bieten, um die Koordinierung mit nicht vom Fonds finanzierten Projekten zu verbessern. Dies trifft hauptsächlich auf die Koordinierung zwischen den Gebern des Fonds zu, aber auf breiterer Ebene möglicherweise auch auf die Koordinierung mit anderen Gebern. Der Treuhandfonds Bêkou sollte einen Koordinierungsmechanismus darstellen, über den die internationale Gemeinschaft koordiniert zur Stabilisierung der Zentralafrikanischen Republik beitragen kann²³. Mit dem Treuhandfonds Bêkou sollte über die Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten hinaus eine echte gemeinsame Struktur geschaffen werden²⁴, die auf Ideen beruht, wie einem gemeinsamen Pool an Mitteln sowie an Analyse-, Identifikations- und Maßnahmendurchführungskapazitäten, gemeinsamen Missionen, einer speziellen Abteilung, deren Personal für die Koordinierung der Geber und den Kontakt mit den Partnern zuständig ist, sowie gemeinsamen thematischen Arbeitsgruppen.

Es gibt kaum Anhaltspunkte dafür, dass der Treuhandfonds Bêkou unmittelbar nach seiner Gründung oder in der Zwischenzeit dazu beigetragen hat, die Gebertätigkeit in der Zentralafrikanischen Republik, wie in Ziffer 29 beschrieben, zu konsolidieren (siehe Kasten 4). Die Tätigkeit der Geber außerhalb des Fonds bewegt sich seit 2014 auf einem ähnlichen Niveau oder hat in einigen Fällen sogar zugenommen (siehe auch Ziffern 55-61 zur Beteiligung anderer Geber). Die Verwaltung des Fonds hat erkannt, dass die Zersplitterung der Hilfsinstrumente und Akteure in der Zentralafrikanischen Republik eine große Herausforderung darstellt.

Kasten 4

Einige Geber haben seit 2014 ihre Tätigkeit außerhalb des Fonds verstärkt

Deutschland baut derzeit seine bilaterale Zusammenarbeit mit der Zentralafrikanischen Republik aus. Im Jahr 2016 nahm das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung die Zentralafrikanische Republik in die Liste ihrer Kooperationsländer auf, mit denen sie auf bilateraler Ebene zusammenarbeitet. Die Kreditanstalt für Wiederaufbau leitete im Gesundheitsbereich vor Kurzem ein Projekt im Umfang von 11 Millionen Euro ein.

Im Oktober 2016 eröffnete Italien ein eigenes Büro für Entwicklungszusammenarbeit in Bangui.

Die GD DEVCO wird die EEF-Hilfe auf der Grundlage eines NRP wieder aufnehmen.

Neben den Gebern des Treuhandfonds Bêkou plant auch die Weltbank die Einrichtung eines eigenen Treuhandfonds für die Zentralafrikanische Republik.

Die Koordinierungsmechanismen für die Entwicklungshilfe in der Zentralafrikanischen Republik waren Ende 2016 noch nicht funktionsfähig. Die Zusammenschlüsse humanitärer Organisationen unter der Leitung von UN-Sonderorganisationen und internationalen NRO sorgen für die Bereitstellung humanitärer Hilfe. Die Übergangsregierung der Zentralafrikanischen Republik hatte 2014 relevante Koordinierungsstrukturen für die Entwicklungshilfe geschaffen, diese kamen jedoch nie zum Einsatz. Die Behörden der Zentralafrikanischen Republik und die Gebergemeinschaft stellen zurzeit auf der Grundlage des im Oktober 2016 angenommenen nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung²⁵ einen institutionellen Rahmen für die Durchführung der Entwicklungshilfe auf. Dieser Rahmen soll einen Mechanismus für die Koordinierung der Hilfe enthalten, bei dem der UN-Treuhandfonds Ezingo und ein möglicher künftiger Treuhandfonds der Weltbank als Entscheidungsträger fungieren, während dem Treuhandfonds Bêkou lediglich eine beratende Funktion zukommt.

Der Treuhandfonds Bêkou verfügt nicht über festgelegte Verfahren, um sicherzustellen, dass seine Projekte systematisch mit anderen Projekten der Geber des Fonds abgestimmt werden. Die für den Fonds eingerichteten Koordinierungsmechanismen entsprachen den Verwaltungsstrukturen des Fonds (Vorstand und Exekutivausschuss). Auch wenn eine der Aufgaben des Ausschusses in der Annahme von Projekten besteht, trug der Ausschuss nicht dazu bei, die Gespräche über die Koordinierung mit anderen von den Gebern des Treuhandfonds Bêkou finanzierten Projekten voranzubringen. Die Programmplanungsdokumente werden nicht systematisch unter Verwendung eines vollständigen Überblicks über andere, in demselben Bereich durchgeführte Projekte erstellt.

Auch ohne formale Mechanismen stellte der Vertreter des Treuhandfonds Bêkou in Bangui anhand vorbildlicher Verfahren für die einzelnen Projekte ein gewisses Maß an Koordinierung sicher (siehe Kasten 5). Allerdings besteht beim Treuhandfonds Bêkou noch Spielraum für eine systematischere Koordinierung, sowohl auf interner Ebene zwischen den Gebern des Fonds als möglicherweise auch auf externer Ebene innerhalb der internationalen Gemeinschaft.

Kasten 5

Drei Beispiele für vorbildliche Verfahren bei der Koordinierung von Projekten zwischen den Gebern

Zwischen dem Projekt zur Konjunkturbelebung des Treuhandfonds Bêkou und zwei von der Entwicklungsagentur eines EU-Mitgliedstaats finanzierten Projekten wurden Synergien geschaffen. In der Phase der Projektkonzeption war zwar nur ein geringes Maß an Koordinierung vorhanden, nach dem Projektbeginn im Jahr 2016 fand jedoch Koordinierung statt. Mehrere Sitzungen, an denen die Agentur, der Vertreter des Treuhandfonds Bêkou in Bangui und die durchführenden Organisationen teilnahmen, wurden abgehalten, um Möglichkeiten zur Schaffung von Synergien zwischen den drei Projekten zu erörtern.

Im Oktober 2016 brachte der Vertreter des Treuhandfonds Bêkou in Bangui die Geber und die Behörden der Zentralafrikanischen Republik im Rahmen eines Workshops über Ernährungssicherheit zusammen. Auf der Grundlage dieses Workshops veröffentlichten die Mitarbeiter des Treuhandfonds Bêkou eine Aufforderung zur Interessenbekundung, bei der das Ergebnis dieses Austauschs berücksichtigt wurde.

Die technische Hilfe wurde im Rahmen des Gesundheitsprojekts finanziert und diente der Koordinierung der sechs in Gesundheitseinrichtungen der Zentralafrikanischen Republik tätigen NRO im Wege monatlicher Sitzungen. Auch wenn dies ursprünglich nicht vorgesehen war, ging die Koordinierung zuweilen über die Betreiber des Treuhandfonds Bêkou hinaus. Dieser Umstand trug dazu bei, dass potenzielle Fälle von Überschneidungen mit anderen Gebern überwacht wurden, und führte auch dazu, dass die NRO ihre Arbeitsmethoden harmonisierten.

**Ziel des Projekts für Ernährungssicherheit ist eine nachhaltige Entwicklung im Bereich der Nahrungsmittel- und Ernährungssicherheit.**
© *Croix-Rouge française* (französisches Rotes Kreuz).

Es gibt einige Anhaltspunkte dafür, dass die Tätigkeiten des Treuhandfonds Bêkou mit den Behörden der Zentralafrikanischen Republik abgestimmt werden (siehe beispielsweise Kasten 5). Die Regierung der Zentralafrikanischen Republik beabsichtigt, ihre Rolle bei der künftigen Verwaltung des Fonds auszuweiten, indem sie einen systematischeren Beitrag zur Konzeption, Durchführung und Überwachung der Projekte leistet.

Die Verfahren könnten transparenter, schneller und kostenwirksamer sein

In der Haushaltsordnung²⁶ ist festgelegt, dass Treuhandfonds unter Beachtung des Grundsatzes der Transparenz ausgeführt werden. Im Gründungsakt ist der Einsatz flexibler Verfahren vorgesehen, um zu gewährleisten, dass der Treuhandfonds Bêkou reaktionsfähig ist und die Hilfe rasch organisiert werden kann. Die Haushaltsordnung sieht ferner vor, dass bis zu 5 % der in den Treuhandfonds eingezahlten Beträge zur Deckung der Verwaltungskosten verwendet werden können. Der Hof überprüfte die Transparenz und die Dauer der Auswahlverfahren sowie die Kostenwirksamkeit des Treuhandfonds Bêkou im Vergleich zu anderen Hilfskanälen.

Transparenz der Auswahlverfahren

Die Verfahren, die beim Treuhandfonds Bêkou angewandt werden, um durchführende Organisationen für Projekte auszuwählen, sind nicht formal in den Leitlinien für EU-Treuhandfonds festgelegt. Abgesehen von einigen Ausnahmen beruhten die angewandten Verfahren auf den Verfahren, die im Handbuch für Vergabeverfahren im Rahmen von EU-Außenmaßnahmen (Procurement and Grants for European Union External Actions - A Practical Guide (PRAG))²⁷ aufgeführt sind.

Abgesehen von einer begrenzten Zahl von Dienstleistungsverträgen wurden beim Treuhandfonds Bêkou drei verschiedene Verfahren angewandt, um Organisationen für die Durchführung von Projekten auszuwählen: vier Vereinbarungen über delegierte Zusammenarbeit, 10 Direktvergaben und 12 Vergaben auf der Grundlage einer beschränkten Aufforderung zur Interessenbekundung²⁸. In Tabelle 1 sind die Definitionen der einzelnen Verfahren sowie die jeweiligen Vor- und Nachteile aufgeführt.

Tabelle 1

Definition und größte Vor- und Nachteile der Auswahlverfahren, die beim Treuhandfonds Bêkou zur Vergabe von Finanzhilfen angewandt wurden
Art	Vereinbarungen über delegierte Zusammenarbeit	Direktvergaben	Vergaben auf der Grundlage einer beschränkten Aufforderung zur Interessenbekundung für den Treuhandfonds Bêkou
Definition	Die Kommission betraut eine beauftragte Stelle aus einem Mitgliedstaat (oder einen Geber aus einem Drittland) mit der Verwaltung von Mitteln.	Eine Organisation wird ohne Wettbewerb ausgewählt.	Zuvor ausgewählte Organisationen werden gebeten, einen Vorschlag auszuarbeiten.
Vorteile	Schnelles Verfahren Hohes Maß an Fachwissen verfügbar	Schnelles Verfahren Hohes Maß an Fachwissen verfügbar	Transparenter als die beiden anderen Verfahren Auf bekannte Experten aus dem Fachgebiet ausgerichtet
Nachteile	Begrenzte Transparenz aufgrund mangelnder Bekanntmachung Zusätzliche Verwaltungsverfahren Potenzielle Interessenkonflikte	Begrenzte Transparenz aufgrund mangelnder Bekanntmachung Für neuere Organisationen ist es schwieriger, Zugang zu Förderung zu erhalten	Für neuere Organisationen ist es schwieriger, Zugang zu Förderung zu erhalten

Quelle: PRAG.

Welche Auswahlverfahren tatsächlich beim Treuhandfonds Bêkou anzuwenden sind und inwieweit in Bezug auf die Vorgaben des PRAG-Handbuchs Flexibilität besteht, wurde nicht festgelegt. Folglich war nicht vollständig ersichtlich, auf welche Weise die durchführenden Organisationen ausgewählt wurden.

Der Einsatz von Vereinbarungen über delegierte Zusammenarbeit ist in Artikel 10 des Gründungsakts erwähnt. Eine Zusammenarbeit sei „immer dann zu bevorzugen, wenn damit eine adäquate Antwort in Bezug auf Kosten, Effizienz und Öffentlichkeitswirkung für durch den Fonds geförderte Maßnahmen gefunden werden kann“. Die ausgewählten Organisationen verfügten in den betreffenden Bereichen zwar über Fachwissen, Begründungen für den Rückgriff auf diese Organisationen wurden jedoch - insbesondere zum Zeitpunkt ihrer Genehmigung - nicht angeführt. Darüber hinaus kommt es zu potenziellen Interessenkonflikten, da einige dieser Organisationen im Exekutivausschuss des Fonds vertreten sind, der Projekte und - in den oben genannten Fällen - durchführende Organisationen auswählt²⁹.

Fünf der Direktvergaben betrafen die zweite Phase früherer Tätigkeiten. Die übrigen Direktvergaben erfolgten auf der Grundlage der Überprüfung von bereits in der Zentralafrikanischen Republik vertretenen Organisationen und ihren jeweiligen Fähigkeiten. Angesichts der schwierigen Bedingungen, die zum Zeitpunkt der Vergaben vor Ort herrschten, ist dies verständlich. Der Hof ermittelte jedoch insbesondere einen Fall, in dem ein stärker auf Wettbewerb beruhendes Verfahren hätte angewandt werden können, da mehr als eine Organisation in der Lage war, die Tätigkeiten durchzuführen³⁰.

Bei allen beschränkten Aufforderungen zur Interessenbekundung wurde ein maßgeschneidertes Auswahlverfahren angewandt, in das einige Elemente des PRAG-Handbuchs einflossen, bei dem jedoch in unterschiedlichen Phasen verschiedene flexiblere Verfahren eingesetzt wurden. Daher ist nicht ersichtlich, wie die durchführenden Organisationen ausgewählt wurden.

Dauer der Auswahlverfahren

Die für den Treuhandfonds Bêkou geltenden Flexibilitätsbestimmungen ermöglichen unter Umständen Zeitersparnisse gegenüber den eher traditionellen, in der Kommission angewandten Ansätzen. In Anbetracht der Struktur des Auswahlverfahrens und des angewandten Entscheidungsprozesses und da der Fonds erst seit recht kurzer Zeit besteht, ist ein aussagekräftiger Vergleich mit den für andere EU-Hilfen geltenden Verfahren nur eingeschränkt möglich. Allerdings ermittelte der Hof einige Fälle, in denen bei der Auswahl der durchführenden Organisationen hätte Zeit eingespart werden können.

Beispielsweise hätte bei den Auswahlverfahren des Treuhandfonds Bêkou zusätzlich Zeit eingespart werden können, was die Besprechung des Projektinhalts mit den Organisationen betrifft. Bei allen drei angewandten Verfahren hätten die Dauer und die Anzahl der Gespräche verringert werden können. Bei 14 der insgesamt 26 Vergaben dauerte die Besprechung des Projektinhalts mehr als 100 Tage. Die durchschnittliche Dauer betrug 148 Tage, die längste 503 Tage³¹ und die kürzeste 18 Tage³². Während die Gespräche, die auf beschränkte Aufforderungen zur Interessenbekundung folgten, im Durchschnitt lediglich 50 Tage in Anspruch nahmen, dauerten die Gespräche bei Vereinbarungen über delegierte Zusammenarbeit 197 Tage und bei Direktvergaben 245 Tage. Wären die Gespräche anders geführt worden, hätten die Vereinbarungen früher abgeschlossen werden können. Beispielsweise wurden einige Fragen von verschiedenen Bediensteten der Kommission wieder aufgegriffen, was dazu führte, dass der Austausch zwischen den beiden Parteien ein großes Ausmaß erreichte. Ein engerer Kontakt zwischen den Bediensteten der Kommission im Vorfeld dieses Austauschs hätte zu kürzeren Gesprächen beitragen können.

In fünf Fällen mussten Ausgaben aufgrund der ausgedehnten Gespräche sogar rückwirkend genehmigt werden³³. Dies wirkte sich in der frühen Phase negativ auf die Durchführung dieser Projekte aus, da sich aus der Tatsache, dass eine Vereinbarung noch nicht unterzeichnet war, für die durchführenden Organisationen eine gewisse Rechtsunsicherheit ergab.

Kostenwirksamkeit bei der Bereitstellung der Hilfe

Von den US-Sonderorganisationen, der Weltbank und der Afrikanischen Entwicklungsbank werden unterschiedliche Gebühren für die Verwaltung von Treuhandfonds erhoben. Bei keiner Einrichtung liegen die Gebühren unter 5 %, wie für den Treuhandfonds Bêkou vorgesehen³⁴. Auch für sonstige aus dem EEF und dem Gesamthaushaltsplan finanzierte EU-Außenhilfe werden generell Gebühren von über 5 % berechnet.

Das Gehalt des Verwalters und die Backoffice-Kosten sind in den Gebühren für die Verwaltung der Treuhandfonds Bêkou nicht enthalten. Das bedeutet, dass die Gesamtkosten für die Verwaltung des Fonds höher ausfallen als im Jahresabschluss des Fonds angegeben. Die Gesamtkosten für die Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou sind nicht berechnet worden. Diese Aspekte wurden im Rahmen einer internen Prüfung der Kommission bestätigt.

Wie im Bereich der Entwicklungshilfe allgemein der Fall, umfassen die Gesamtkosten für die Bereitstellung von Hilfe mehr als nur die Verwaltungsgebühren. Zusätzlich zu den Gebühren für den Treuhandfonds Bêkou erheben die beauftragten internationalen Organisationen und NRO ihre eigenen Verwaltungsgebühren. Im Allgemeinen berechnen sich diese Gebühren als Prozentsatz des Vertragswerts, wobei ein Höchstsatz von 7 % festgelegt ist. Allerdings können Aufgaben im Rahmen der Vertragserfüllung auf andere Organisationen übertragen werden, sodass zusätzliche Verwaltungskosten anfallen. Insbesondere Vereinbarungen über delegierte Zusammenarbeit stellen eine kostspielige Lösung dar, da automatisch zusätzliche Verwaltungskosten anfallen (siehe Tabelle 1 oben). Die Vorteile dieser Art der Förderung und die zusätzlichen Kosten sollten stets gegeneinander abgewogen werden.

Gemäß Artikel 3.8 des Gründungsakts ist vorgesehen, das gesamte Personal des Treuhandfonds Bêkou letztlich nach Bangui zu verlegen. Derzeit befindet sich lediglich ein Vertreter des Fonds in Bangui, während sieben Mitarbeiter im Jahr 2016 von Brüssel aus arbeiteten. Aufgrund der derzeitigen Sicherheitslage ist die Zahl der in der EU-Delegation tätigen ausländischen Mitarbeiter begrenzt. Mit der Verbesserung der Lage in der Zentralafrikanischen Republik dürfte sich diese Zahl erhöhen. Bislang wurde nicht berechnet, ob eine vollständige Verlegung des Personals in die Zentralafrikanische Republik unter Einhaltung des Höchstsatzes von 5 % (siehe Ziffer 36) möglich ist³⁵.

Die Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen müssen erst noch vollständig entwickelt werden

Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen sind von Bedeutung, um die Leistung des Fonds bewerten und nötigenfalls Abhilfemaßnahmen ergreifen zu können. Da es sich bei dem Treuhandfonds Bêkou um den ersten von der Europäischen Kommission verwalteten EU-Treuhandfonds handelt, kann er wertvolle Erkenntnisse für die künftige Nutzung dieser Art von Hilfsinstrumenten liefern.

Der Treuhandfonds Bêkou verfügt nicht über einen Rahmen zur Messung seiner Leistung auf Fondsebene, da für das allgemeine Ziel des Fonds keine umfassende Ergebniskette aufgestellt wurde, die unter Angabe der entsprechenden Indikatoren die erwarteten Ergebnisse (Outputs, Wirkungen, Auswirkungen) verdeutlicht³⁶. Beispielsweise wird im Gründungsakt und in anderen Dokumenten darauf hingewiesen, was von dem Fonds möglicherweise erwartet wird (Stärkung der Widerstandskraft, Verbesserung der Koordinierung, schnellere Bereitstellung von Hilfen, Mobilisierung einer kritischen Masse an Finanzmitteln, politische Sichtbarkeit), diese Elemente wurden jedoch nicht zu SMART-Zielen weiterentwickelt³⁷.

Ende 2016 war kein systematisches Verfahren vorhanden, um aus den Erfahrungen mit dem Treuhandfonds Bêkou Erkenntnisse zu ziehen, die für die Kommission hilfreich sein könnten, um die Konzeption und Verwaltung von Treuhandfonds zu verbessern. Allerdings wurden mehrere Maßnahmen durchgeführt, die für eine solche Aufgabe relevant sind. Zu diesen Maßnahmen zählen die Veröffentlichung verschiedener Artikel über den Treuhandfonds Bêkou, die Veranstaltung von Konferenzen, Workshops und Sitzungen, insbesondere mit Vertretern der EU-Treuhandfonds, sowie das Halten von Vorträgen.

Auf Ebene der Projekte sind Ziele, Ergebnisse und Tätigkeiten festgelegt. Bei zwei von 11 Projekten sind jedoch keine Indikatoren vorhanden, und acht Projekte weisen ungenaue Indikatoren auf oder haben keine Zielvorgaben. Ähnliche Probleme wurden auf Vertragsebene festgestellt: Einige Ziele entsprechen nur zum Teil den SMART-Kriterien, und die Indikatoren sind mitunter unklar oder es fehlen entsprechende Zielvorgaben (siehe Anhang III für weitere Einzelheiten).

Trotz schwieriger Umstände wurden mit dem Treuhandfonds Bêkou bisher insgesamt positive Ergebnisse erzielt

Der Hof untersuchte die Erfolge des Fonds unter drei Gesichtspunkten: inwieweit Hilfen mobilisiert wurden, welche Outputs im Rahmen der Projekte des Fonds erzielt wurden und inwieweit der Fonds die Sichtbarkeit der EU verbessert hat. Dabei handelt es sich um einige der erwarteten Vorteile des Treuhandfonds Bêkou.

Durch den Treuhandfonds Bêkou wurden Hilfen mobilisiert, aber nur wenige zusätzliche Geber gewonnen

Der Treuhandfonds Bêkou sollte neue Geber dazu bewegen, Hilfen für die Zentralafrikanische Republik bereitzustellen, und zusätzliche Hilfe mobilisieren. Insgesamt erhielt die Zentralafrikanische Republik, die ursprünglich als „Geberwaise“ galt, im Zeitraum vor der Krise von 2012/2013 Hilfen in Höhe von etwa 250 Millionen US-Dollar pro Jahr (siehe Abbildung 1). Im Jahr 2014 wurde mit 610 Millionen US-Dollar ein Höchstbetrag erreicht³⁸.

Abbildung 1

Gesamtbetrag der Hilfe für die Zentralafrikanische Republik, 2006-2015 (in Millionen US-Dollar)

Zur Umsetzung des nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung wird über einen Zeitraum von fünf Jahren (2017-2021) Entwicklungshilfe in Höhe von rund 3,2 Milliarden US-Dollar benötigt. Auf der Geberkonferenz im November 2016 sagten die Geber über 2 Milliarden US-Dollar an Entwicklungshilfe für die Zentralafrikanische Republik zu, sodass dieser Bedarf zu einem Großteil gedeckt ist.

Durch den Treuhandfonds Bêkou wurden Hilfen mobilisiert, wobei sich die Zusagen Ende 2016 auf insgesamt 146 Millionen Euro beliefen (siehe Abbildung 2). Dieser Betrag ist höher als beim UN-Treuhandfonds Ezingo, für den 25 Millionen Euro eingeworben wurden (siehe Anhang II), und mit der bilateralen Mittelzuweisung im Rahmen des elften EEF vergleichbar, die voraussichtlich 208 Millionen Euro beträgt³⁹.

DE-CH01-PH25-1 — Abbildung 2

Zugesagte Mittel für den Treuhandfonds Bêkou

Drei Viertel der Mittel des Fonds stammen aus dem EU-Haushalt und dem EEF. Bei über einem Drittel dieses Beitrags handelt es sich um Hilfen, die der Zentralafrikanischen Republik zusätzlich zu den zuvor im Rahmen anderer EU-Finanzierungskanäle zugesagten Mitteln gewährt wurden.

Frankreich, Deutschland, Italien, die Niederlande und die Schweiz stellten bereits vor der Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou Hilfen für die Zentralafrikanische Republik bereit. Vor 2014 waren die Hilfsbeträge jedoch vergleichsweise gering. Ab 2014 wurden sowohl über den Fonds als auch über andere Hilfskanäle Hilfen gewährt (siehe Kasten 4 für weitere Einzelheiten zur Tätigkeit der Geber in der Zentralafrikanischen Republik).

Das Europäische Parlament hat die Mitgliedstaaten zweimal dazu aufgefordert, ihre Beiträge zum Treuhandfonds Bêkou aufzustocken. Im Jahr 2016, im Rahmen der Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans des EEF für das Haushaltsjahr 2014, forderte das Europäische Parlament „eine stärkere Einbeziehung der Mitgliedstaaten, damit dieser Fonds voll funktionsfähig wird“⁴⁰.

Einige Mitgliedstaaten unterstützen weiterhin UN-Treuhandfonds, wie bereits vor der Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou (siehe Anhang II). Der Fonds für humanitäre Hilfe der UN für die Zentralafrikanische Republik wird von 11 Gebern finanziert, u. a. von Belgien, Dänemark, Deutschland, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Schweden, der Schweiz und dem Vereinigten Königreich. Frankreich und die Niederlande unterstützen auch den UN-Treuhandfonds Ezingo.

Mit den meisten Projekten wurden in einem schwierigen Kontext die erwarteten Outputs erzielt

Die Umsetzung von 20 der insgesamt 31 Verträge, die sich auf die 11 Projekte bezogen, war so weit fortgeschritten, dass der Hof die Leistung zumindest teilweise bewerten konnte. Die Bewertung unterlag zwar einigen Einschränkungen⁴¹, nach Auffassung des Hofes wurden mit den meisten Projekten jedoch die erwarteten Outputs erzielt.

Bei drei Verträgen (zwei Studien und ein Vertrag über technische Hilfe) wurden die erwarteten Outputs vollständig erbracht. Bei 11 Verträgen wurden die meisten Outputs erzielt (siehe Beispiel in Kasten 6). Bei sechs laufenden Verträgen waren die Outputs bis Ende 2016 noch nicht erbracht, und es besteht das Risiko, dass sie bis zum Projektende nicht erzielt werden (siehe Ziffer 65 für weitere Einzelheiten). Anhang III ist eine detailliertere Bewertung der einzelnen Verträge zu entnehmen.

Kasten 6

Beispiel für Outputs: das Gesundheitsprojekt

Sechs NRO erhielten Mittel aus dem Treuhandfonds Bêkou, mit denen sie 80 Gesundheitseinrichtungen in der Zentralafrikanischen Republik dabei unterstützen konnten, der lokalen Bevölkerung bessere grundlegende Gesundheitsdienste zu bieten.

Die Hilfe hat rund 2 Millionen ärztliche Konsultationen ermöglicht. Die NRO übertrafen die festgelegten Zielvorgaben bei einer Reihe von Indikatoren, wie der Zahl der Konsultationen, der Zahl der medizinisch begleiteten Entbindungen sowie der Zahl der besuchten Frauen. Kinder, Schwangere und stillende Frauen sowie Patienten in lebensbedrohlichen Notsituationen erhielten in diesen Einrichtungen eine kostenlose Gesundheitsversorgung sowie kostenlose Arzneimittel und Laboruntersuchungen.

Die geplanten Tätigkeiten auf Ebene der Gesundheitseinrichtungen, wie Renovierung, Mitarbeiterschulungen, die Versorgung mit wichtigen Arzneimitteln und Laborausrüstung sowie Koordinierungs- und Überwachungstätigkeiten auf Distriktebene, wurden rechtzeitig oder mit geringfügigen Verzögerungen durchgeführt. Beispielsweise wurden in Bria sechs der acht Gesundheitseinrichtungen renoviert, und in Vakaga wurden sieben Gesundheitseinrichtungen renoviert und ausgestattet.

**Im Rahmen des Gesundheitsprojekts werden in verschiedenen Gesundheitseinrichtungen im ganzen Land medizinische Leistungen bereitgestellt.**
© *Croix-Rouge française* (französisches Rotes Kreuz).

In den Fällen, in denen Ziele nicht erfüllt wurden, war dies u. a. auf ein breites Spektrum von internen und externen Faktoren zurückzuführen, insbesondere auf die schwierigen Sicherheitsbedingungen, unter denen die Projekte durchgeführt wurden (siehe Anhang III).

Zwar wurden viele konkrete Outputs erbracht, in der Regel dauert es jedoch länger, Ergebnisse mit grundlegenderen langfristigen Auswirkungen zu erzielen. Beispielsweise waren beim Projekt für Ernährungssicherheit die Viehimpfkampagnen erfolgreich, während die Konfliktprävention und die Änderung nomadischer Weiderouten möglicherweise in einer zweiten Phase fortgesetzt werden müssen. Was das Gesundheitsprojekt betrifft, war die erste Phase der Bereitstellung von Gesundheitsdiensten durch sechs NRO zwar erfolgreich, und eine Studie über die Reform der nationalen Agentur für den Kauf von Pharmazeutika wurde wie geplant durchgeführt, die Maßnahmen zur Reformierung der öffentlichen Gesundheitsdienste dauern jedoch länger.

**„Paillottes“ sind traditionelle Strohhütten, die von den Gemeinschaften als zentrale Treffpunkte genutzt werden.**
© *Croix-Rouge française* (französisches Rotes Kreuz).

Der Fonds trägt zu einer stärkeren Sichtbarkeit der EU bei

Der Treuhandfonds Bêkou sollte die Sichtbarkeit der EU stärken, zum einen durch Maßnahmen auf Projektebene und zum anderen in Form politischer Sichtbarkeit auf Fondsebene.

Die Projektpartner führten vor Ort viele Tätigkeiten durch. Unter anderem erstellten sie Werbematerial und Dokumentarfilme, verfassten Fachartikel und organisierten nationale Workshops über die Ergebnisse von Tätigkeiten, Feierlichkeiten und Schulungen, Hörfunksendungen, Besuche von Journalisten usw. gemäß ihren Plänen für eine stärkere Sichtbarkeit.

Für den Fonds wurden insgesamt über 30 Tätigkeiten zur Verbesserung der Sichtbarkeit im Betrag von rund 191 000 Euro durchgeführt. Der Tätigkeitsbericht des Treuhandfonds Bêkou für das Jahr 2015 enthält einen Abschnitt über die Tätigkeiten zur Verbesserung der Sichtbarkeit und stellt die wichtigsten Kommunikationsziele, allgemeine öffentliche Veranstaltungen, Projekte, die Website „capacity4dev“⁴² und Kommunikationsmaterial vor.

Zur Stärkung der Sichtbarkeit der EU wurden mehrere Konferenzen veranstaltet (siehe Beispiele in Kasten 7). An einer Konferenz, die im November 2016 in Brüssel stattfand, nahmen Delegationen aus über 80 Ländern aus der ganzen Welt, hochrangige Vertreter der Vereinten Nationen und der Weltbank sowie weitere Akteure teil. Infolge der Konferenz wurden Mittel in Höhe von 2 Milliarden Euro zugesagt.

Kasten 7

Die Mitarbeiter des Treuhandfonds Bêkou organisierten mehrere Veranstaltungen

Sowohl in Bangui als auch in Brüssel veranstalteten die Mitarbeiter des Treuhandfonds Bêkou eine Reihe von Workshops und Konferenzen und veröffentlichten mehrere Publikationen und Pressemitteilungen, die in den Medien ein breites Echo fanden.

Der Workshop Resilience and Recovery, Path to Development (Widerstandskraft und Wiederaufbau - Weg hin zur Entwicklung), der im Juni 2016 in Bangui stattfand, wurde von über 200 Vertretern von nationalen Behörden, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Gebern, UN-Sonderorganisationen, internationalen NRO und den Medien besucht und vermittelte einen Überblick über die Lage in der Zentralafrikanischen Republik, die damit verbundenen Herausforderungen und die Bedürfnisse der Bevölkerung. Im Rahmen des Workshops wurden 12 Empfehlungen ausgesprochen, die sich an die Regierung der Zentralafrikanischen Republik, Projektpartner und Geber in dem Land richteten.

Ein weiteres Beispiel ist die hochrangige internationale Konferenz über die Zentralafrikanische Republik (Brüssel, Mai 2015), an der über 300 Personen teilnahmen, u. a. der Präsident der Zentralafrikanischen Republik, Minister, Mitglieder des Parlaments sowie Vertreter der Vereinten Nationen und von NRO. Durch die Konferenz wurden neue finanzielle Zusagen für das Land erreicht und zwei neue Geber für den Treuhandfonds Bêkou - Italien und die Schweiz - gewonnen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Treuhandfonds Bêkou wurde in einem schwierigen länderspezifischen Kontext gegründet, der von humanitären und entwicklungspolitischen Herausforderungen sowie fragilen staatlichen Behörden gekennzeichnet war, die nicht in der Lage waren, die Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen. Nach Auffassung des Hofes könnten die Konzeption und Verwaltung des Fonds, wie im Folgenden vorgeschlagen, zwar verbessert werden, damit der Fonds sein Potenzial vollständig entfalten kann, der Hof erkennt jedoch an, dass die Einrichtung des Fonds angemessen war und dass einige positive Ergebnisse erzielt wurden.

Die Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou

Der Treuhandfonds Bêkou wurde innerhalb sehr kurzer Zeit eingerichtet. In der Haushaltsordnung sind zwar einige Bedingungen für die Gründung eines Treuhandfonds enthalten, die Kommission hat auf der Grundlage dieser Bedingungen jedoch noch keinen analytischen Rahmen geschaffen, der es ihr ermöglichen würde, eine formal strukturierte Bewertung der Vorteile von Treuhandfonds im Vergleich zu anderen Finanzierungsinstrumenten durchzuführen (siehe Ziffern 13-20).

Dem Interventionsbereich des Treuhandfonds Bêkou lag keine umfassende Bedarfsanalyse zugrunde. Eine solche Analyse hätte deutlicher aufzeigen können, inwiefern die Tätigkeiten des Fonds für das Erreichen des Ziels relevant sind und welche speziellen Lücken durch den Fonds geschlossen werden (siehe Ziffern 21-27).

Empfehlung 1 - Ausarbeitung weiterer Orientierungshilfen für die Wahl des Hilfsinstruments und für Bedarfsanalysen zur Festlegung der Interventionsbereiche von Treuhandfonds

Die Kommission sollte ihre Leitlinien für EU-Treuhandfonds weiterentwickeln, indem sie

einen analytischen Rahmen ausarbeitet, der Leitgrundsätze für die Durchführung einer prägnanten und strukturierten Bewertung der Vorteile von Treuhandfonds im Vergleich zu anderen Hilfsinstrumenten enthält;
Methoden zur Durchführung von Bedarfsanalysen einführt, um zu belegen, dass der Interventionsbereich eines geplanten Treuhandfonds angemessen ist, und um zu zeigen, welche spezifischen Lücken mit diesem Fonds geschlossen werden.

Diese Orientierungshilfen sollten so konzipiert sein, dass sich weder der Prozess der Gründung von Treuhandfonds unnötig in die Länge zieht noch die Flexibilität der Fonds eingeschränkt ist.

Zeitrahmen: Umsetzung bis Oktober 2018.

Die Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou

Der Treuhandfonds Bêkou hatte begrenzten Einfluss auf die Koordinierung zwischen den Interessenträgern, sowohl auf interner Ebene zwischen den Gebern des Fonds als auch auf externer Ebene innerhalb der internationalen Gemeinschaft. Auch ohne formale Mechanismen stellte der Vertreter des Treuhandfonds Bêkou in Bangui jedoch anhand vorbildlicher Verfahren für die einzelnen Projekte ein gewisses Maß an Koordinierung sicher (siehe Ziffern 29-35).

Da nicht im Einzelnen festgelegt ist, welche Auswahlverfahren tatsächlich für den Treuhandfonds Bêkou gelten, ist nicht vollständig ersichtlich, auf welche Weise die durchführenden Organisationen ausgewählt wurden. Im Zusammenhang mit Vereinbarungen über delegierte Zusammenarbeit traten potenzielle Interessenkonflikte auf. Bei der Besprechung des Projektinhalts hätte zusätzlich Zeit eingespart werden können (siehe Ziffern 36-44).

Insgesamt entspricht die für den Treuhandfonds Bêkou erhobene Verwaltungsgebühr in Höhe von 5 % den Verwaltungsgebühren anderer Kanäle für Entwicklungshilfe, die vollständigen Verwaltungskosten wurden jedoch noch nicht berechnet. Darüber hinaus umfassen die Gesamtkosten für die Bereitstellung von Hilfe, wie im Bereich der Entwicklungshilfe allgemein der Fall, mehr als nur die Gebühren für die Verwaltung des Fonds (siehe Ziffern 46-49). Nach Auffassung des Hofes ist es wichtig, die Gesamtkosten für den Rückgriff auf das Instrument des Treuhandfonds zu kennen, damit die Kommission künftig bewerten kann, ob es sich im Vergleich zu anderen Kanälen für EU-Hilfe um ein kostenwirksames Instrument handelt.

Auf Fondsebene ist kein Rahmen zur Messung der Leistung des Treuhandfonds Bêkou vorhanden, da die spezifischen Ziele und die entsprechenden Indikatoren noch nicht ausgearbeitet wurden. Daher ist es schwierig, den Fonds zu überwachen und seine Erfolge zu bewerten. Die Kommission verfügt noch nicht über ein systematisches Verfahren, um aus dem Treuhandfonds Bêkou Erkenntnisse zu ziehen, die für sie hilfreich sein könnten, um die Konzeption und Verwaltung von Treuhandfonds zu verbessern (siehe Ziffern 50-53).

Empfehlung 2 - Verbesserung der Geberkoordinierung, Auswahlverfahren und Leistungsmessung sowie Optimierung der Verwaltungskosten

Die Kommission sollte

die im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou bereitgestellte Hilfe systematischer mit anderen, von den Gebern des Fonds gewährten bilateralen Hilfen abstimmen;
bei der Anwendung der Regeln und Verfahren der Kommission zur Auswahl der durchführenden Organisationen sicherstellen, dass sämtliche Ausnahmen von diesen Regeln deutlich angegeben und Vorkehrungen zur Vermeidung von Interessenkonflikten getroffen werden. Ferner sollte sie prüfen, wie Auswahlverfahren beschleunigt werden können, insbesondere in der Phase der Besprechung des Projektinhalts;
die Gesamtkosten für die Verwaltung des Treuhandfonds Bêkou berechnen und Wege finden, um die Hilfe, die die Endempfänger erreicht, zu maximieren;
für den Treuhandfonds Bêkou SMART-Ziele und entsprechende Indikatoren festlegen, um den Nutzen des Fonds überwachen und belegen zu können, und in ihren Leitlinien für EU-Treuhandfonds ein Verfahren für gewonnene Erkenntnisse einführen.

Zeitrahmen: Umsetzung bis Oktober 2018.

Die Erfolge des Treuhandfonds Bêkou

Durch den Treuhandfonds Bêkou wurden Hilfen mobilisiert, wobei sich die zugesagten Mittel bisher auf insgesamt 146 Millionen Euro belaufen. Allerdings stammt ein Großteil der Mittel aus dem EU-Haushalt und dem Europäischen Entwicklungsfonds. Die übrigen Geber hatten ausnahmslos bereits vor der Einrichtung des Fonds Hilfen für die Zentralafrikanische Republik bereitgestellt. Vor 2014 waren die Hilfsbeträge jedoch vergleichsweise gering (siehe Ziffern 55-61).

Auf der Ebene der Projekte wurden bei 14 der insgesamt 20 Verträge sämtliche oder die meisten erwarteten Outputs erbracht (siehe Ziffern 62-65).

Der Fonds trägt zu einer stärkeren Sichtbarkeit der EU bei. Die Projektpartner führten vor Ort Tätigkeiten zur Verbesserung der Sichtbarkeit durch, und für den Fonds als Ganzes wurden über 30 Tätigkeiten erfolgreich umgesetzt (siehe Ziffern 66-69).

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 20. Juni 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Anhänge

Anhang I

Übersicht über die Projekte und Verträge

Anhang II

Übersicht über sieben UN-Treuhandfonds mit Tätigkeiten in der Zentralafrikanischen Republik

Quellen: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf vom 16. März 2017.

Anlage III

Bewertung der Projektoutputs nach dem Ampelsystem

Legende: grün - vollständig erzielt, gelb - größtenteils erzielt; orange - größtenteils (noch) nicht erzielt; rot - nicht erzielt; grau - nicht bewertet, Umsetzung noch nicht weit genug fortgeschritten.

Nähere Informationen: Vertrag 2: Dauer um 1,5 Monate verlängert; Vertrag 3: Dauer um einen Monat verlängert; Vertrag 5: EU-Beitrag von 1,7 auf 2,2 Millionen Euro aufgestockt; Vertrag 8: EU-Beitrag von 47 000 auf 53 000 Euro aufgestockt und Dauer um fünf Monate verlängert; Vertrag 18: Dauer um acht Monate verlängert.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

In den Jahren 2013/2014 brach in der Zentralafrikanischen Republik (ZAR) eine Krise von beispiellosem Ausmaß aus; sie hatte gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen den Bevölkerungsgruppen zur Folge, die von Analytikern aufgrund ihrer Merkmale als Vorstufe zum Genozid eingestuft wurden, und schwächte die grundlegenden Funktionen des Staates. Neben humanitärer Hilfe war insbesondere Unterstützung zur Stärkung der Resilienz dringend erforderlich.

III

Die ZAR wird immer wieder von Krisen erschüttert. Ohne Zugang zum Meer und von der internationalen Gemeinschaft vernachlässigt („Geberwaise“), sieht sich die ZAR strukturellen Herausforderungen bei der Überwindung der Armut gegenüber.

Beim Treuhandfonds Bêkou handelt es sich um den ersten von der EU jemals eingerichteten Treuhandfonds. Unter Berücksichtigung dieser Tatsache gehen die damit erzielten Leistungen und Ergebnisse mit ständigen Verbesserungen, Innovationen und Lernprozessen einher. Der Treuhandfonds Bêkou stützt sich auf Erfahrungen, die mit ähnlichen Akteuren gesammelt wurden und denen Studien und Bewertungen der Resilienz und der Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Situationen zugrunde liegen.

Im Rahmen der vor Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou durchgeführten Analyse erfolgte die Bestandsaufnahme einer Reihe von Studien und Analysen, die von Partnern, welche sich in der ZAR und in fragilen Situationen am stärksten engagieren, durchgeführt worden waren.

Durch den Treuhandfonds Bêkou wurden neue Möglichkeiten für die Koordinierung von Maßnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten erschlossen, die bislang noch nicht in vollem Umfang ausgeschöpft werden.

Unter Berücksichtigung der Gesamtlänge des Projektzyklus legt dieser Treuhandfonds nach Ansicht der Kommission ein höheres Tempo vor als andere in Krisensituationen genutzte EU-Instrumente. Die Kommission sagt jedoch zu, dass sie prüfen wird, wie die Auswahlverfahren über das derzeit intern zulässige Maß hinaus beschleunigt werden können, ohne dass ein Ungleichgewicht zwischen Tempo und Transparenz entsteht.

Auf Projektebene wurden Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen entwickelt, die schrittweise auf die Fondsebene ausgeweitet werden.

VIII

Zum zweiten Aufzählungspunkt ist festzustellen, dass der Treuhandfonds Bêkou seinen Mitgliedern Möglichkeiten zu einer weiteren Koordinierung bietet. Hinsichtlich der allgemeinen Geberkoordinierung zeichnet sich eine positive Entwicklung ab: Der im November 2016 im Anschluss an die Geberkonferenz in Brüssel eingeleitete Prozess „Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique (RCPCA)“ ist inzwischen angelaufen, und die Regierung der ZAR hat mit Unterstützung eines „ständigen Sekretariats“ die Koordinierung aller Geber übernommen.

Was Auswahlverfahren und die Leistungsmessung betrifft, so wurden und werden im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou schrittweise Verbesserungen, Innovationen und Lernmöglichkeiten eingeführt.

Zu den Verwaltungskosten ist festzustellen, dass die Kommission auf Empfehlung ihres Internen Auditdienstes bereits einen Aktionsplan zu diesem Punkt erarbeitet hat und derzeit die vorgesehenen Maßnahmen durchführt.

Einleitung

Als führendem Geber im Bereich humanitäre Hilfe und Entwicklung blieb der EU lange keine andere Wahl, als von der Weltbank oder den Vereinten Nationen verwaltete Fonds zur Linderung von Naturkatastrophen oder humanitären Krisen zu finanzieren. Obwohl diese Treuhandfonds sicher einen Mehrwert bieten, entwickelte die EU auf der Grundlage des Vertrags von Lissabon, des „Gesamtkonzepts“ und der „globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik“ eigene Instrumente, um in solchen Situationen eine aktive Rolle zu spielen; dies gilt insbesondere für die Zentralafrikanische Republik, wo sich die EU mit allen ihr zu Gebote stehenden Mitteln stark engagiert.

Die Gründungspartner des Treuhandfonds Bêkou einigten sich auf der Grundlage ihrer Analyse des Bedarfs und des Gefährdungsprofils des Landes darauf, dass die Resilienz der am stärksten unterfinanzierte Bereich und hinsichtlich der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung von größter Bedeutung für die Unterstützung der ZAR beim Übergang von einer Nachkrisensituation zur Stabilität war.

Die ZAR wird seit vielen Jahren von den Gebern stiefmütterlich behandelt. Die kräftige Zunahme der öffentlichen Entwicklungshilfe für die ZAR zwischen 2015 und 2016 ist vor allem darauf zurückzuführen, dass der Bedarf aufgrund der Krise stark angestiegen ist und die humanitäre Hilfe anschließend deutlich aufgestockt wurde. Für die Befriedigung des Bedarfs des Landes an langfristiger programmierbarer Hilfe stehen keine ausreichenden Mittel bereit. Der Treuhandfonds Bêkou ist ein Katalysator für das kurz- und mittel- bis längerfristige Engagement der Geber in dieser Hinsicht.

Bemerkungen

Als langjähriger und wichtiger Entwicklungspartner der ZAR hat die EU ihre bilateralen Maßnahmen selbst auf dem Höhepunkt der Krise nie eingestellt. Ihr Büro für humanitäre Hilfe blieb während der Krise geöffnet, und es wurden weitere Haushaltsmittel bereitgestellt, um die dringendste Not zu lindern. Gleichzeitig leitete die EU eine eigene Militäroperation (EUFOR) ein, die der Stabilisierung des Landes diente. Auf die Stärkung der Resilienz abzielende Maßnahmen waren dringend erforderlich, um die ZAR beim Übergang von einer Nachkrisensituation zur Stabilität zu unterstützen; deshalb wurde ein spezifisches Instrument geschaffen, mit dem Projekte ermittelt und durchgeführt werden sollten, die der Bevölkerung zugutekommen und die Kapazitäten der Behörden stärken.

Der Treuhandfonds Bêkou wird zentral verwaltet, weil zu einer Zeit, in der die Übergangsregierung nicht in der Lage war, sämtliche mit einer dezentralen Verwaltung verbundenen Aufgaben und Abläufe zu übernehmen, zügig Ergebnisse erzielt werden mussten.

Die EU und ihre Mitgliedstaaten erzielten sofort eine Einigung, die i) das grundsätzliche Eingreifen in der ZAR zur Stärkung der Resilienz und ii) aufgrund des spezifischen Charakters der Krise und der fragilen Lage die Notwendigkeit einer Abkehr von Standardverfahren betraf.

Kasten 1

Die Agenda zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit hat ihren Mehrwert bei „Standardsituationen“ unter Beweis gestellt und bildet den Schlüssel für das Handeln der EU. Diese Agenda verbietet es Gebern jedoch nicht, auf die dringenden Bedürfnisse eines Landes zu reagieren, in dem Vorstufen des Völkermords festgestellt werden können und ein Fünftel der Bevölkerung vertrieben oder zur Migration gezwungen wurde, insbesondere wenn über die vorhandenen Hilfskanäle die erwarteten Ergebnisse nicht erzielt werden können oder die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung in der ZAR nicht sichergestellt werden kann.

Die EU hat lange über die Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou nachgedacht; so besuchte die damals zuständige Kommissarin Georgieva 2013 und 2014 mehrfach die ZAR, und es fand eine Reihe von Workshops statt, bei denen es darum ging, wie die Resilienz/Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung in dem Land am besten gestärkt werden kann, da die humanitäre Hilfe weder ausreichte noch auf langfristige Wirkungen ausgerichtet war.

Gemeinsam mit den Partnern, die sich am stärksten engagieren, nahm die Kommission eine ordnungsgemäße Bewertung des Mehrwerts eines Treuhandfonds und der Bedeutung eines auf Resilienz/Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung ausgerichteten Ansatzes in der Zentralafrikanischen Republik vor.

Die Kommission war bei der Durchführung der vor der Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou erforderlichen Analyse nicht in der Lage, eine ausführliche Bewertung bzw. ein ausführliches Bewertungsverfahren einzuleiten, weil dadurch die Eigenschaft der EU als ein glaubwürdiger, zuverlässiger und effizienter Akteur in Krisensituationen in Frage gestellt worden wäre.

Die Kommission möchte auf die Unterschiede verweisen, die zwischen Verwendung und Zweck von Treuhandfonds der Weltbank und der Vereinten Nationen und dem vom Gesetzgeber für die Einrichtung der EU-Treuhandfonds in der Haushaltsordnung vorgesehenen Zweck bestehen.

Der EU-Treuhandfonds Bêkou ist ein Nothilfe-Treuhandfonds, was im Hinblick auf dessen Einrichtung und Umsetzung rasches Handeln erfordert.

Die Verwaltung von Treuhandfonds zählt zu den Kerngeschäftsfeldern der Weltbank. Die Weltbank verwaltet Hunderte von Treuhandfonds, während die Kommission sie nicht standardmäßig als Umsetzungsinstrument einsetzt.

Ausgehend davon, dass die Treuhandfonds der EU noch in den Kinderschuhen stecken, sind Vergleiche mit Treuhandfonds der Weltbank und der Vereinten Nationen zum jetzigen Zeitpunkt möglicherweise nicht unbedingt angemessen.

Die Haushaltsordnung enthält keine Vorschrift über eine strukturierte und dokumentierte Analyse. In Artikel 187 Absatz 3 ist lediglich festgelegt, dass Treuhandfonds eine Reihe von Bedingungen erfüllen müssen. Es ist nicht vorgesehen, dass diese Bedingungen in einer bestimmten Weise förmlich überprüft werden müssen.

Die Kommission hat die Bestimmungen ihres eigenen Rechtsrahmens, also der Haushaltsordnung, befolgt und eingehalten. Die in der Haushaltsordnung enthaltenen Bedingungen wurden in die im „DEVCO Companion“ veröffentlichten Leitlinien für EU-Treuhandfonds übernommen. Diese Leitlinien wurden vor Einrichtung des ersten EU-Treuhandfonds erarbeitet, und es ist vorgesehen, sie regelmäßig auf der Grundlage der in Verbindung mit den bestehenden Treuhandfonds gesammelten Erfahrungen zu aktualisieren.

Die Entscheidung, einen Treuhandfonds einzurichten, stützt sich auf die Analyse der Krise und der erforderlichen Hilfe und wird durch den Beschluss zur Einrichtung des Treuhandfonds begründet.

Siehe auch Antwort zu Ziffer 19.

Im Jahr 2014 war die Zentralafrikanische Republik eine „Geberwaise“ und rangierte im Human Development Index (Index der menschlichen Entwicklung) des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) fast an letzter Stelle. Verschiedene Studien und Analysen, einschließlich jener, die das UNDP durchgeführt hat (und die insbesondere die Gesundheitsindikatoren und den mangelnden Zugang zur Grundversorgung betreffen), sowie die Erkenntnis, dass die Resilienz der am stärksten unterfinanzierte Bereich in der ZAR ist, bilden die Grundlage für das Mandat des Treuhandfonds Bêkou im Hinblick auf die Unterstützung der Grundversorgung, der Aussöhnung (nach einer Krisensituation) und der Schaffung von Arbeitsplätzen (um der Versuchung Jugendlicher, sich bewaffneten Gruppen anzuschließen, entgegenzuwirken).

Nach Ansicht der Kommission wurde während des Workshops im Februar 2014 eine angemessene Analyse durchgeführt.

Zudem baute der Workshop auf einer gemeinsamen Konfliktanalyse der EU und der VN auf, die wenige Tage zuvor vorgenommen worden war.

Im Übrigen enthält das im Juli 2014 angenommene nationale Strategieprogramm „Programme d’Urgence et de Relèvement Durable“ (PURD), das sämtliche Geberaktivitäten für den Zeitraum 2014-2016 umfasst, eine eindeutige Bewertung des Bedarfs.

Im Zusammenhang mit dem PURD wurden im Juli 2014 eine Matrix des Bedarfs (Sektor/Thema) mit eindeutiger Priorisierung (kurz-/mittel-/langfristig) erarbeitet und zu finanzierende Maßnahmen vorgeschlagen, die in den Bereich der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung fallen und die eine Arbeitsteilung zwischen den Instrumenten der EU und anderen Gebern vorsehen.

Aufgrund der Krise in der ZAR war die Zeit für die Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou knapp bemessen; eine gründliche Analyse hätte zusätzliche Zeit und Ressourcen erfordert. Eine solche Analyse wurde später in Zusammenarbeit mit den VN, der Weltbank und der Regierung der ZAR durchgeführt und führte zur Erarbeitung des nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung für den Zeitraum 2017-2021.

Resilienz stellt in der Entwicklungszusammenarbeit kein neues Thema dar. Der Begriff der Resilienz wurde von der Europäischen Kommission sorgfältig definiert und bewertet (siehe COM(2012) 586 zum Thema Resilienz), um die Lücke zwischen humanitären Maßnahmen und Entwicklungszusammenarbeit und die Verknüpfung beider Aspekte zu thematisieren. Diese Mitteilung baut auf den Erfahrungen auf, die mit den von der Kommission ins Leben gerufenen Initiativen „AGIR“ (in der Sahelzone) und „SHARE“ (am Horn von Afrika) gesammelt wurden.

Die Kommission nimmt die positive Bewertung des Rechnungshofs zur Kenntnis.

Die Übernahme einiger früherer von der Kommission finanzierter humanitärer Projekte durch den Treuhandfonds Bêkou stellt eine bewährte Vorgehensweise im Sinne der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung dar. Dies trifft beispielsweise auf gesundheitsbezogene Projekte zu. Dabei wird davon ausgegangen, dass es in Fällen, in denen sich diesbezügliche Verbesserungen insofern abzeichnen, als in Teilen des Landes die akute Krise bewältigt wird und sich die Lage stabilisiert, sinnvoll ist, die humanitäre Hilfe aus diesen Gebieten abzuziehen und auf instabilere Gebiete mit einem dringenderen Bedarf zu konzentrieren, die akut auf lebensrettende Hilfe angewiesen sind. Die Übernahme von Initiativen durch den Treuhandfonds Bêkou gestattet in diesen Fällen die kontinuierliche Bereitstellung der Leistungen und bietet die Möglichkeit, unter stärkerer Einbeziehung von Fachministerien auf strukturiertere Weise einzugreifen.

Kasten 2 c)

Die Maßnahmen im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou müssen an die Entwicklung der angespannten Lage angepasst und die Arbeiten müssen mit anderen Gebern abgestimmt werden. Genau dies war bei den beiden folgenden Beispielen der Fall: Im Rahmen anderer Instrumente vorgesehene Projekte (Haushaltsmittel für Ernährungssicherheit und das Projekt ECOFAUNE im Rahmen des EEF) konnten nicht in der ursprünglich geplanten Form anlaufen. Sie wurden dem Treuhandfonds Bêkou übertragen, damit sie nach einer den Erfordernissen der Resilienzagenda bestmöglich entsprechenden Anpassung der Bestandteile/Ziele durchgeführt werden konnten.

Entsprechend dem Zweck von EU-Treuhandfonds wurden die Mittel nicht in Treuhandfonds der Vereinten Nationen eingezahlt oder den Vereinten Nationen (FAO) übertragen, sondern es wurden Verträge direkt mit den durchführenden Partnern abgeschlossen, die der EU eine Überwachung der Tätigkeiten ermöglichen. Zudem gelang es dem Treuhandfonds Bêkou in Fällen, in denen sich die FAO als einziger möglicher Partner erwies, eine Verwaltungsgebühr von lediglich 5 % statt 7 % zu vereinbaren.

Kasten 2 d)

Bei dem Projekt ECOFAUNE+ handelt es sich um mehr als eine einfache Fortsetzung des 2012 angelaufenen Projekts ECOFAUNE-RCA. Das damalige Projekt ECOFAUNE basierte in erster Linie auf Tätigkeiten in Verbindung mit der Wandertierhaltung, während das neue Projekt ECOFAUNE+ i) die Raumordnung („aménagement du territoire“) in Verbindung mit der Dezentralisierung und ii) Erwerbsmöglichkeiten (berufliche Bildung und Mikroprojekte) umfasst. Darüber hinaus haben sich nach 2012 nicht nur die Rahmenbedingungen dramatisch verändert, sondern auch der Durchführungsmodus, bei dem von der Programmkostenaufstellung auf Zuschüsse umgestellt werden musste.

Für die Koordinierung der Geber ist die Regierung zuständig; im Fall der ZAR existierte aufgrund der anhaltenden Krise und der Lage nach der Krise bisher kein Koordinierungsrahmen.

Im Nachgang zu der Mitte 2016 eingeleiteten und von der Regierung der ZAR bestätigten Bewertung im Hinblick auf den Wiederaufbau und die Friedenssicherung (RCPCA) wurde inzwischen ein Sekretariat eingesetzt, das für die Koordinierung aller in der ZAR tätigen Geber sowie die Folgemaßnahmen nach der Konferenz zuständig ist. Der Treuhandfonds Bêkou spielt bei diesen Folgemaßnahmen eine aktive Rolle, beispielsweise erst kürzlich bei einem Besuch in der Zentralafrikanischen Republik vom 16. bis zum 23. Mai 2017.

Im Mittelpunkt des Treuhandfonds Bêkou werden vor allem die zweite Säule („Gesellschaftsvertrag zwischen Staat und Bürgern“) mit Schwerpunkt Gesundheitswesen und Ernährungssicherheit/ländliche Entwicklung und die dritte Säule (Schaffung von Arbeitsplätzen) stehen, um die Nachhaltigkeit zu verbessern. Was die Arbeitsteilung betrifft, so sollte die Regierung der ZAR den Ton angeben; allerdings baut die aus den Wahlen im März 2016 hervorgegangene neue Regierung nun langsam geeignete Strukturen auf, die über ausreichende Kapazitäten für die Bewältigung dieser Aufgabe verfügen, doch dies braucht Zeit. Allein die Existenz des nationalen Plans für Wiederaufbau und Friedenssicherung stellt die Hauptvoraussetzung dafür dar, dass die Geberaktivitäten an die Prioritäten der ZAR angepasst werden können. Die EU behält diese Prioritäten bei sämtlichen Durchführungsinstrumenten, einschließlich des Treuhandfonds Bêkou, im Auge.

Die Kommission bestätigt, dass die Einrichtung eines Treuhandfonds in einer Nachkrisensituation unterstützungswilligen Gebern ausgezeichnete Möglichkeiten bieten kann, sich in einem weniger zersplitterten Umfeld besser abzustimmen. Voraussetzung dafür ist, dass sich sämtliche in einem Land vertretenen Geber (und insbesondere EU-Mitgliedstaaten) bereiterklären, den Treuhandfonds als einziges (oder zumindest wichtigstes) Instrument zu nutzen, über das sie ihre Hilfe bereitstellen.

Das Hauptziel des Treuhandfonds besteht, wie in der Haushaltsordnung ausgeführt wird, gemäß Gründungsakt darin: „die Widerstandskraft der schutzbedürftigen Bevölkerungsteile, die Krisenbewältigung und den Wiederaufbau der Zentralafrikanischen Republik in allen Dimensionen durch Verknüpfung kurz-, mittel- und langfristiger Maßnahmen kohärent und gezielt zu unterstützen und die Nachbarländer in die Lage zu versetzen, die Folgen der Krise zu überwinden“.

Die Koordinierung der Geber ist ein fester Bestandteil der Verwaltungsstruktur der EU-Treuhandfonds und unterstützt das auf eine Verringerung der Zersplitterung der Hilfe ausgerichtete Ziel der EU-Treuhandfonds. Erreicht wird dieses Ziel allein schon durch die Existenz eines EU-Treuhandfonds, der anderen Gebern die Möglichkeit bietet, ihre Hilfe über die Kommission bereitzustellen. Die Kommission kann andere Geber nicht zu einer effektiven Nutzung dieser Möglichkeit zwingen.

Die Kommission hat für Mitgliedstaaten oder sonstige Geber Möglichkeiten geschaffen, ihre Gelder zu bündeln, und bevorzugt daher die Koordinierung vor Ort. Sie ist jedoch nicht in der Lage, die Mitgliedstaaten oder sonstige Geber daran zu hindern, eigene Aktivitäten in der Zentralafrikanischen Republik einzuleiten, durchzuführen oder zu beschließen.

Kasten 4

Im Mittelpunkt des NRP stehen zwei Bereiche, auf die sich der Treuhandfonds Bêkou nicht erstreckt (Budgethilfe und Governance). Der Bereich 3 (Resilienz des ländlichen Raums und Schaffung von Arbeitsplätzen) wird jedoch aus Gründen der Kohärenz gezielt über den Treuhandfonds Bêkou umgesetzt; außerdem sollen dabei die Erfahrungen genutzt werden, die bei laufenden Projekten im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou im Bereich der Ernährungssicherheit gesammelt wurden.

Bislang hat die Weltbank noch keinen eigenen Treuhandfonds eingerichtet. Der geplante Treuhandfonds wird sich sehr wahrscheinlich auf den Bereich der Infrastruktur konzentrieren, der vom Treuhandfonds Bêkou nicht abgedeckt wird.

Der Treuhandfonds Bêkou verfügt über eigene Entscheidungsverfahren und eine eigene Governance, für die der Gründungsakt maßgebend ist. Folglich wurde entschieden, diese Governance nicht durch die obligatorische Einführung des koordinierten Entscheidungsrahmens zu verzerren.

Auf den Sitzungen des Exekutivausschusses werden alle Teilnehmer aufgefordert, sich zum aktuellen Stand potenzieller neuer Projekte zu äußern, um so die Koordinierung zwischen den Mitgliedern des Treuhandfonds zu erleichtern. Diese Möglichkeit zur Verbesserung der Koordinierung wird jedoch nicht immer genutzt.

Kasten 5

Im Februar 2016 fand im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou ein Workshop zum Thema Gesundheitswesen statt, welcher der Auswertung der während der ersten Phase gesammelten Erfahrungen sowie der Konzipierung der zweiten Phase diente. Veranstaltet wurde der Workshop, an dem alle anderen Geber sowie Durchführungspartner teilnahmen, vom Treuhandfonds Bêkou und vom Gesundheitsministerium.

Diese Art der Ad-hoc-Koordinierung, die vor der Genehmigung sämtlicher Projekte erfolgt, bildet den Modus Operandi des Treuhandfonds Bêkou.

Derzeit finden Konsultationen darüber statt, wie die Rolle der Regierung der ZAR im Treuhandfonds Bêkou am besten ausgeweitet werden kann.

Das Instrument wurde in der Tat gezielt so konzipiert, dass Hilfe zügiger bereitgestellt werden kann; zudem dürfen flexible Auswahlverfahren genutzt werden. Bei diesen flexiblen Auswahlverfahren handelt es sich um dieselben Verfahren, die auch bei anderen EU-Instrumenten zur Bewältigung von Krisen zur Anwendung kommen. Daher wird davon ausgegangen, dass das Tempo bei allen Instrumenten ähnlich ist.

Das einzige Verfahren, das als solches weder im PRAG-Handbuch noch in den Leitlinien für EU-Instrumente formal festgelegt wurde, ist die spezifische Aufforderung zur Interessenbekundung im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou. Dabei leitet sich das Verfahren direkt von den internen Leitlinien der Kommission für Krisensituationen ab, in denen Auftraggeber aufgefordert werden, alle verfügbaren Optionen zu prüfen, um das Wettbewerbsniveau – im Vergleich zur Direktvergabe/zu Verhandlungsverfahren – zu „erhöhen“. So werden Auftraggeber angehalten, mehr als einen Kandidaten zum Verhandlungsverfahren oder zur direkten Auftragsvergabe einzuladen.

Die Kommission möchte betonen, dass bei einem Vergleich der Vor- und Nachteile der drei Verfahren berücksichtigt werden sollte, dass diese drei Verfahren eine Auswahl der Verfahren darstellen, die sich in Krisensituationen bewährt haben.

Folglich sollten deren jeweilige Vor- und Nachteile auch im Vergleich zu den anderen Verfahren der GD DEVCO gesehen werden, die, wie in den Leitlinien für Krisensituationen eingeräumt wird, keine ausreichende Flexibilität bei der Umsetzung bestimmter Aktionen in Krisensituationen oder bei langfristiger struktureller Instabilität bieten.

Bei den Verfahren handelt es sich entweder um Standardverfahren gemäß PRAG-Handbuch oder im Fall der spezifischen Aufforderung zur Interessenbekundung im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou um ein Verfahren, das sich aus den Leitlinien für Krisensituationen ableitet (und das aus einem Verfahren der Direktvergabe und einer vorab durchgeführten umfangreichen Konsultation zur Erhöhung von Transparenz und Wettbewerb besteht).

Im Fall der spezifischen Aufforderung zur Interessenbekundung im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou wird die Transparenz durch eine Erläuterung sichergestellt, in der die verschiedenen Schritte des Auswahlverfahrens präzisiert werden.

Wurde das Auswahlverfahren festgelegt und wurden die Modalitäten für die durchführende(n) Organisation(en) (also entweder gemäß PRAG-Handbuch/Companion oder entsprechend den Bestimmungen des Dokuments für das Verfahren selbst) bestimmt, so kann nach Ansicht der Kommission von einer Einhaltung der Transparenzanforderungen der Haushaltsordnung ausgegangen werden, während gleichzeitig die Flexibilitätsbestimmungen des Gründungsaktes angewendet werden.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es diese Begründungen gab, dass sie jedoch nicht formal aufgeführt wurden.

Der genannte Fall, der sich auf GENRE I bezieht, muss im Kontext gesehen werden.

Die EU-Delegation ermittelte 2014 zwei NRO, die als einzige internationale NRO in der Zentralafrikanischen Republik im Bereich Geschlechtergleichstellung – insbesondere im Hinblick auf einkommensschaffende Tätigkeiten – tätig waren. Beide wurden in dem Bestreben angesprochen, sie für die Zusammenarbeit in einem Konsortium zu gewinnen. Während der Verhandlungen zog sich eine der NRO aus den Gesprächen zurück, weil nach ihrer Ansicht der Umfang der Maßnahme von 1,5 Mio. EUR für ein Konsortium zu begrenzt war.

Im Jahr 2016 nahmen neue internationale NRO ihre Tätigkeit in der ZAR auf. Für GENRE II wurde eine Aufforderung zur Interessenbekundung durchgeführt, um die mögliche Teilnahme neuer Partner sowie die neue Komponente „volet politique“ zu berücksichtigen, die es in GENRE I noch nicht gab.

Nach Ansicht der Kommission ist ersichtlich, wie die durchführenden Organisationen ausgewählt wurden.

Wie in Ziffer 38 erläutert wird, werden abgesehen von einer begrenzten Zahl von Dienstleistungsverträgen beim Treuhandfonds Bêkou drei verschiedene Verfahren angewandt, um Organisationen für die Durchführung von Projekten auszuwählen. Durchführende Organisationen werden entweder gemäß dem PRAG-Handbuch/anderen internen Vorschriften der Kommission oder entsprechend den Bestimmungen des Dokuments für das Verfahren selbst ausgewählt (siehe Ziffer 37).

Folglich hat die Kommission die Transparenzanforderungen der Haushaltsordnung eingehalten und gleichzeitig den Flexibilitätsbestimmungen des Gründungsaktes Rechnung getragen.

Im Vergleich zu herkömmlichen Ansätzen ermöglichten die Flexibilitätsbestimmungen eine Zeitersparnis. Die Dauer der Auswahlverfahren des Treuhandfonds Bêkou ähnelt zwangsläufig der für andere EU-Mechanismen zur Hilfeleistung in Krisensituationen, da ihnen dieselben Vorschriften zugrunde liegen. Um die Verfahren zu beschleunigen, sollte für EU-Treuhandfonds die Möglichkeit vorgesehen werden, bei Wahrung des Gleichgewichts zwischen Tempo und Transparenz in Krisensituationen möglichst vereinfachte Verfahren anzuwenden.

Nach Auffassung der Kommission beweist die Gesprächsdauer nicht, dass es möglich gewesen wäre, die Gespräche in kürzerer Zeit zu führen. So beziehen sich die 503 Tage auf das Projekt „Konjunkturbelebung“, bei dem es sich um das innovativste und komplexeste Projekt des Treuhandfonds Bêkou handelt und bei dem es auch nicht auf eine besonders zügige Durchführung ankommt.

Die festgestellte wiederholte Behandlung einiger Fragen ist im Kontext zu sehen. In der ersten Zeit nach Einrichtung des Treuhandfonds Bêkou war die Mitarbeiterfluktuation relativ groß. Dies hatte zur Folge, dass gegebenenfalls einige Fragen mehr als einmal behandelt wurden.

Die rückwirkende Genehmigung bei Gesundheitsprojekten war abzusehen; sie war mit den durchführenden Partnern vereinbart und vorbereitet worden. Das Ziel bestand darin, ergebnisorientierte Gespräche anstelle von Gesprächen unter Zeitdruck zu ermöglichen. Die unter den Ziffern 78 und 79 aufgeführten Ergebnisse scheinen dieser Entscheidung Recht zu geben.

Die Option der Rückwirkung muss den anderen zur Verfügung stehenden Optionen gegenübergestellt werden, die in diesem Fall darin bestanden hätten, nichts zu unternehmen. Nach Ansicht der Kommission war es besser, durch rückwirkendes Handeln eine Lücke bei den Tätigkeiten zu vermeiden, als die Maßnahme zu unterbrechen.

Das Gleiche gilt für den letzten Fall der rückwirkenden Genehmigung, bei dem diese abzusehen, mit den durchführenden Partnern vereinbart und ordnungsgemäß vorbereitet worden war.

Die Kommission bestätigt, dass dieser Prozentsatz im Vergleich zu den Verwaltungsgebühren anderer Organisationen oder Instrumente niedrig ist. Daher ist es unbedingt erforderlich, an ihm als der notwendigen Mindestgebühr festzuhalten, die für die Erfüllung der Aufgaben und Pflichten des Treuhandfonds notwendig ist, zumal die Verwaltung von Treuhandfonds aufwändiger ist als einfaches Projektmanagement.

Dies ist auch bei den Treuhandfonds der Vereinten Nationen gängige Praxis, bei denen Personal- und Bürokosten nicht in den Verwaltungsgebühren von 7 % bis 8 % enthalten sind.

Die Ausgaben werden in den Jahresabschlüssen für den Treuhandfonds Bêkou ausgewiesen. Diese Jahresabschlüsse werden gemäß den internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS) erarbeitet und wurden seit Einrichtung des Treuhandfond durch externe Prüfer stets mit einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk versehen.

Die Empfehlungen des Internen Auditdienstes der Kommission, die den Bemerkungen des Rechnungshofs zugrunde liegen, werden derzeit umgesetzt.

Die direkte Mittelverwaltung ist ebenfalls mit Kosten verbunden, da die Aufgaben von Mitarbeitern des Treuhandfonds verwaltet werden müssen, wofür ausreichende Ressourcen erforderlich sind. Das Budget für die Personalkosten des Treuhandfonds hängt von zwei Hauptfaktoren ab: 1) den Gesamtbeiträgen und 2) dem Prozentsatz der Verwaltungsgebühren. Dieser Prozentsatz wurde im Gründungsakt angesichts des geringen Umfangs des Treuhandfonds Bêkou und seiner möglichen Übertragung an die Zentralafrikanische Republik für sämtliche Beiträge auf 5 % festgesetzt (die Kosten für die Delegationsmitarbeiter sind höher als die Personalkosten in Brüssel).

Was die Kosten der delegierten Zusammenarbeit anbelangt, so gilt diese Bemerkung nicht nur für den Treuhandfonds Bêkou, vielmehr trifft sie auf die Verwaltungsverfahren in der Entwicklungszusammenarbeit allgemein zu. Bezüglich der in Ziffer 48 genannten Tabelle 1 verweisen wir auf unsere Ausführungen zu Ziffer 38.

Um zu berechnen, ob eine vollständige Verlegung des Personals in die Zentralafrikanische Republik möglich ist, sind folgende Angaben erforderlich:

Zeitpunkt, zu dem die Sicherheitslage eine solche Verlegung zulässt;
Höhe der Beiträge zu diesem Zeitpunkt, um den Umfang der zur Verfügung stehenden Verwaltungsgebühren zu berechnen;
zulässiger prozentualer Anteil der Verwaltungsgebühren an den Beiträgen (die Obergrenze der Verwaltungskosten muss noch mit der GD BUDG vereinbart werden).

Diese Frage wird erneut aufgegriffen, sobald mindestens der erste Punkt geklärt ist.

Die Kommission ist der Auffassung, dass für den Treuhandfonds Bêkou Überwachungsmechanismen auf Projektebene existieren. Die GD DEVCO hat mit dem Internen Auditdienst bereits die Einrichtung eines übergreifenden Leistungsrahmens für Treuhandfonds vereinbart, wobei zu beachten ist, dass dieser Prozess schrittweise vonstattengehen wird. Die GD DEVCO wird diesen wichtigen Aspekt evaluieren, sobald weitere Erfahrungen vorliegen.

Seit der Prüfung wurden von der GD DEVCO zwei neue Initiativen eingeleitet:

Einsetzung eines Lenkungsausschusses für EU-Treuhandfonds unter Vorsitz des Generaldirektors der GD DEVCO und unter Mitwirkung von Direktoren sowie der Verwalter der einzelnen Treuhandfonds, in dem Themen von allgemeinem Interesse erörtert und Erfahrungen zu allen Aspekten (Governance, Entscheidungsprozesse usw.) ausgetauscht werden sollen. Dieser Lenkungsausschuss für EU-Treuhandfonds ist seit seiner Einsetzung im März 2017 bereits zweimal zusammengetreten.
Bestandsaufnahme der bisher gesammelten Erfahrungen und Überarbeitung der Leitlinien und Meldebögen der GD DEVCO.

Ferner liefen im Jahr 2015 regelmäßige Sitzungen von Teams an, die für Finanz- und Vertragsvergabefragen der verschiedenen Treuhandfonds zuständig sind. Aufgrund des Ausscheidens der für Finanzfragen zuständigen Mitarbeiter bei den anderen Treuhandfonds wurden diese Sitzungen 2016 zunächst eingestellt. Im April 2017 wurden sie wieder aufgenommen.

Für Indikatoren, für die keine oder nur unzuverlässige Bezugswerte existierten, wurden keine Zielvorgaben festgelegt. Dies hinderte die Mitarbeiter des Treuhandfonds Bêkou jedoch nicht daran, bei der Konzipierung von Projekten wie Santé II und der Aushandlung einzelner Verträge Empfehlungen zur Überwachung zu berücksichtigen.

Dieser im Jahr 2014 erreichte Höchstbetrag ist auf die Bereitstellung von humanitärer Hilfe zurückzuführen. Die Gelder für die Entwicklungshilfe fielen 2014 vergleichsweise bescheiden aus.

Im RCPCA-Dokument wird auf zwei Zeithorizonte verwiesen, einen Zeitraum von drei Jahren und einen von fünf Jahren, denen ein entsprechender Finanzbedarf von 1,6 Mrd. USD bzw. 3,2 Mrd. USD zugeordnet wird. Mit den auf der Brüsseler Konferenz zugesagten 2,3 Mrd. USD können daher mehr als die ersten drei Jahre des RCPCA-Bedarfs abgedeckt werden.

Die Bündelung von Ressourcen, einschließlich EU-Geldern aus verschiedenen Quellen, ist einer der Vorteile von Treuhandfonds.

Die Kommission ist der Ansicht, dass ein Teil des deutschen Beitrags für die ZAR neu ist und zusätzlich für die Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellt wurde. Frankreich erhöhte ebenfalls seinen Beitrag, und zwar sowohl im Rahmen des Fonds als auch über andere Kanäle.

Bei der Konzipierung künftiger Treuhandfonds ist vorgesehen, dass Geber durch sie nicht an der Unterstützung von Maßnahmen außerhalb von EU-Treuhandfonds gehindert werden sollen.

Die Festlegung der Reihenfolge der Tätigkeiten in ein und demselben Programm stellt ebenfalls eine Besonderheit des Treuhandfonds Bêkou dar. Dadurch können mehrere in demselben Bereich/Gebiet miteinander verbundene Themen mit unterschiedlicher Geschwindigkeit angegangen werden.

Im Bereich Gesundheit haben beispielsweise Vertreter des Treuhandfonds Bêkou und der EU-Delegation in Bangui den Dialog mit dem Gesundheitsministerium zum Arzneimittelbeschaffungssystem und nicht zum Gesundheitssystem insgesamt aufgenommen. Die Gespräche dauern noch an, man gelangte aber noch zu keiner Lösung.

Kasten 7

Diese Art von Workshop bietet Möglichkeiten für eine bessere Koordinierung von Tätigkeiten, die die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung betreffen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Gemeinsam mit den Partnern, die sich am stärksten engagieren, nahm die Kommission eine Bewertung des Mehrwerts eines Treuhandfonds und der Bedeutung eines auf Resilienz/Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung ausgerichteten Ansatzes in der ZAR vor.

Die Kommission verweist darauf, dass sie die Bestimmungen ihres eigenen Rechtsrahmens, also der Haushaltsordnung, befolgt und eingehalten hat.

Empfehlung 1 - Ausarbeitung weiterer Orientierungshilfen für die Wahl des Hilfsinstruments und für Bedarfsanalysen zur Festlegung der Interventionsbereiche von Treuhandfonds

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die wie folgt umgesetzt wird:

Die Kommission hat Leitlinien für Treuhandfonds entwickelt, die einen Abschnitt über die Bedingungen für die Gründung von Treuhandfonds enthalten.

Die Kommission ist bereit, den Geltungsbereich der Leitlinien zu überprüfen und eine detailliertere Beschreibung der in der Haushaltsordnung vorgesehenen Kriterien zur Evaluierung der Bedingungen für die Gründung von EU-Treuhandfonds aufzunehmen.

Die Kommission vertritt diesbezüglich die Auffassung, dass sie mit der Bewertung der Bedingungen für die Gründung eines EU-Treuhandfonds auch die Vorteile im Vergleich zu anderen Finanzierungsinstrumenten behandelt.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Leitlinien insbesondere im Hinblick auf Nothilfe-Treuhandfonds nicht zu restriktiv sein dürfen.

Im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou wurden Ad-hoc-Koordinierungsmaßnahmen durchgeführt, in die alle relevanten Interessenträger der einzelnen Bereiche (Gesundheit, Ernährungssicherheit usw.) einbezogen wurden. Jeder Geber kann jedoch selbst souverän über die Aufrechterhaltung bilateraler Programme entscheiden.

Die Kommission ist anderer Ansicht.

Bei den Verfahren handelt es sich entweder um Standardverfahren gemäß PRAG-Handbuch oder im Fall der Aufforderung zur Interessenbekundung im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou um ein Verfahren auf der Grundlage der Leitlinien für Krisensituationen (ein Verfahren der Direktvergabe und eine vorab durchgeführte umfangreiche Konsultation zur Erhöhung von Transparenz und Wettbewerb).

Im Fall der Aufforderung zur Interessenbekundung im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou wird die Transparenz durch eine Erläuterung zu jedem Projekt sichergestellt, in der die verschiedenen Schritte des Auswahlverfahrens präzisiert werden.

Die Kommission hat das Auswahlverfahren festgelegt und im Dokument für das Verfahren selbst bestimmt, wie die ausführende(n) Organisation(en) ausgewählt werden, sofern dies nicht im PRAG-Handbuch/Companion festgelegt ist; sie ist daher der Ansicht, dass sie die Transparenzanforderungen der Haushaltsordnung einhält und gleichzeitig die Flexibilitätsbestimmungen des Gründungsaktes anwendet.

Was den Zeitaufwand betrifft, so beweist die Zahl der Tage, an denen Gespräche stattfanden, nach Auffassung der Kommission nicht, dass es möglich gewesen wäre, die Gespräche in kürzerer Zeit zu führen (siehe Ziffer 44).

Ein Voranschlag für die Gesamtkosten, die u. a. die Verwaltungskosten durchführender Organisationen aus Drittländern umfassen, stellt bei wichtigen Gebern wie den Vereinten Nationen oder der Weltbank keine übliche Praxis dar. Die geschätzten Gesamtkosten wären nicht vergleichbar mit den Kosten anderer Instrumente oder anderer Geber (z. B. der VN oder der Weltbank), und sie würden nicht mit den Ausgaben in den Jahresabschlüssen für den Treuhandfonds übereinstimmen, die gemäß den internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor erarbeitet werden (siehe Antwort zu Ziffer 37).

Obwohl kein spezifischer übergreifender Leistungsrahmen für den Treuhandfonds Bêkou existiert, konnten bei der Mehrzahl der Projekte die meisten oder alle erwarteten Outputs erbracht werden (siehe Ziffer 78).

Zudem würde die Kommission den standardmäßigen Leistungsrahmen der GD DEVCO der Erstellung eines spezifischen Leistungsrahmens für den Treuhandfonds Bêkou vorziehen.

Empfehlung 2 - Verbesserung der Geberkoordinierung, Auswahlverfahren und Leistungsmessung sowie Optimierung der Verwaltungskosten

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, hebt jedoch hervor, dass auch andere Akteure einen Beitrag zu deren Umsetzung leisten müssen.

Zum ersten Aufzählungspunkt ist festzustellen, dass die im Rahmen des Treuhandfonds Bêkou durchgeführten Aktivitäten bereits mit anderen einschlägigen Gebern und Akteuren abgestimmt werden. Dennoch teilt die Kommission die Ansicht, dass die Koordinierung systematischer gestaltet werden könnte und dass die Koordinierungsmöglichkeiten von allen am Treuhandfonds Bêkou Beteiligten genutzt werden sollten.

Zum zweiten Aufzählungspunkt stellt die Kommission fest, dass sie ihre Standardvorschriften und -verfahren sowie interne Vorschriften (interne Leitlinien für Krisensituationen und die Leitlinien für EU-Treuhandfonds) anwendet, die es Verwaltern von EU-Treuhandfonds gestatten, unter bestimmten Bedingungen von diesen Standardvorschriften abzuweichen. In den Leitlinien für Krisensituationen werden die Zwänge und Einschränkungen bei der projektbezogenen Auftragsvergabe und Durchführung in Krisensituationen berücksichtigt und Möglichkeiten für die Nutzung „flexibler Verfahren“ vorgesehen, wenn ein Land zum Krisengebiet erklärt wurde.

Bezüglich des dritten Aufzählungspunkts sagt die Kommission zu, dass sie prüfen wird, wie die Auswahlverfahren über das derzeit intern zulässige Maß hinaus beschleunigt werden können, ohne dass ein Ungleichgewicht zwischen Tempo und Transparenz entsteht.

Die Kommission hat, einer ähnlichen Empfehlung ihres Internen Auditdienstes Folge leistend, bereits einen Aktionsplan zur Umsetzung der Empfehlung erarbeitet und führt derzeit die vorgesehenen Maßnahmen durch.

Die Kommission ist unter Berücksichtigung der sicherheitsbedingten Einschränkungen und der in Krisensituationen gesammelten Erfahrungen, die sich in den Leitlinien für Krisensituationen widerspiegeln, der Ansicht, dass die Hilfe, die die Endempfänger erreicht, mit dem Treuhandfonds Bêkou schon jetzt maximiert wird. Die Mitarbeiter des Treuhandfonds Bêkou bemühen sich bereits jetzt darum, die Durchführungskosten wann immer möglich zu senken, wie z. B. im Fall des FAO-Vertrags, für den Verwaltungsgebühren in Höhe von 5 % statt 7 % vereinbart werden konnten.

Die Kommission ist der Auffassung, dass für den Treuhandfonds Bêkou Überwachungsmechanismen auf Projektebene existieren, die schrittweise auf die Fondsebene übernommen werden sollen, und dass seine Vorzüge vor allem im Hinblick auf ein zügiges Handeln erwiesen sind.

Akronyme und Abkürzungen

EEF: Europäischer Entwicklungsfonds

FAO: Food and Agriculture Organization of the United Nations (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen)

GD DEVCO: Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

GD ECHO: Generaldirektion Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe

IWF: Internationaler Währungsfonds

MEP: Mitglied des Europäischen Parlaments

NRO: Nichtregierungsorganisation

NRP: Nationales Richtprogramm

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

PRAG: Procurement and Grants for European Union External Actions - A Practical Guide (Beschaffung und Finanzhilfen im Rahmen von EU-Außenmaßnahmen - Handbuch)

SMART: specific (konkret), measurable (messbar), achievable (erreichbar), relevant (sachgerecht) und timed (mit einem Datum versehen)

UN: United Nations (Vereinte Nationen)

UNDP: United Nations Development Programme (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen)

UNICEF: United Nations Children’s Fund (Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen)

ZAR: Zentralafrikanische Republik

Endnoten

¹In Artikel 187 der Haushaltsordnung (Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1)) ist der rechtliche Rahmen zur Gründung von Union-Treuhandfonds für Maßnahmen im Außenbereich festgelegt.

²Bêkou bedeutet „Hoffnung“ auf Sango, der Nationalsprache der Zentralafrikanischen Republik.

³Die übrigen Fonds sind: a) der im Dezember 2014 als Reaktion auf die Syrienkrise gegründete Treuhandfonds Madad; b) der 2015 ins Leben gerufene Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika, der sich auf Migration bezieht; sowie c) der 2016 zur Unterstützung des Friedensschlusses eingerichtete Treuhandfonds für Kolumbien.

⁴Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic, ‚The Bêkou EU trust fund‘ (Abkommen zur Einrichtung des Treuhandfonds der Europäischen Union „EU-Treuhandfonds Bêkou“ für die Zentralafrikanische Republik), Artikel 2 - Ziele des Treuhandfonds.

⁵Anbieter von Entwicklungszusammenarbeit entscheiden einzeln darüber, welche Länder sie unterstützen und in welchem Umfang. Dies kann zu Ungleichgewichten führen, die möglicherweise die Wirksamkeit der Hilfe beeinträchtigen. Grund ist die Zersplitterung der Hilfe sowie eine Konzentration der Anbieter auf einige Länder - die sogenannten „Lieblinge“ - und Lücken in der Bereitstellung von Hilfen für andere Länder - die sogenannten „Waisen“ (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm).

⁶Nach Angaben des UN-Menschenrechtsbüros waren bis März 2017 erst 5 % der für die Zentralafrikanische Republik benötigten humanitären Hilfe in Höhe von 400 Millionen US-Dollar eingegangen, was dazu führte, dass halbe Rationen verteilt werden mussten.

⁷Factsheet der Europäischen Kommission: „Der umfassende Ansatz der Europäischen Union in der Zentralafrikanischen Republik (2013-2016)“, Brüssel, 11.11.2016.

⁸Gemäß dem Vertrag von Lissabon achtet die Union „auf die Kohärenz zwischen den einzelnen Bereichen ihres auswärtigen Handelns sowie zwischen diesen und ihren übrigen Politikbereichen“. „Nach dem Inkrafttreten des Vertrags und der damit verbundenen Neugestaltung des institutionellen Rahmens der EU […] hat die EU nicht nur mehr Möglichkeiten, sondern auch den Ehrgeiz, durch Nutzung aller ihr zur Verfügung stehenden Instrumente und Ressourcen ihr auswärtiges Handeln kohärenter und wirksamer zu gestalten und stärker strategisch auszurichten.“ (JOIN(2013) 30 final vom 11.12.2013 „EU-Gesamtkonzept für externe Konflikte und Krisen“).

⁹Diese Notfallstufe gilt innerhalb des weltweiten Systems der humanitären Hilfe für die Reaktion auf die schwersten humanitären Krisen großen Ausmaßes.

¹⁰Hilfen waren ursprünglich als lineare Abfolge von Maßnahmen bzw. „Kontinuum“ konzipiert: Auf die Soforthilfe folgte die Rehabilitation und anschließend die klassische Entwicklungszusammenarbeit. Die Erfahrungen der 1990er Jahre haben jedoch gezeigt, dass man der Komplexität vieler Krisensituationen durch die Behandlung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung als getrennte, konsekutive Prozesse nicht gerecht wird. Durch die Behandlung dieser Prozesse als „Kontiguum“ (d. h. als parallele, miteinander verbundene Prozesse) wird dem Umstand Rechnung getragen, dass diese Situationen tatsächlich den gleichzeitigen Einsatz verschiedener Instrumente erfordern können (siehe Themenpapier des Europäischen Parlaments Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid (Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung: hin zu einer wirksameren Hilfe), S. 4-5).

¹¹Nationale Richtprogramme stellen einen wichtigen Schritt innerhalb der Programmplanung der EU-Hilfe im Rahmen des EEF dar. Sie enthalten die Strategie und die Prioritäten für die EU-Hilfe und werden in enger Zusammenarbeit mit dem Partnerland ausgearbeitet. Daher benötigt die EU eine nationale Regierung als Partner, um ein NRP zu verabschieden. Zu dem Zeitpunkt war in der Zentralafrikanischen Republik eine nicht durch demokratische Wahlen legitimierte Übergangsregierung an der Macht.

¹²Punkt 19 des Aktionsplans von Accra, dritte Tagung des Hochrangigen Forums über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, 2008.

¹³Runder Tisch 9, Aid architecture, Summary (Architektur der Hilfe, Zusammenfassung), drittes Hochrangiges Forum über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, 2008, S. 7.

¹⁴Gemeinsamer Standpunkt der EU für die vierte Tagung des Hochrangigen Forums zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, 2011, Punkt 28, S. 6.

¹⁵In einem Handbuch sind sechs mögliche Funktionen und ihr jeweiliger Mehrwert aufgeführt: Kohärenz (Schließen von Lücken), Konsolidierung (geringere Zersplitterung), Spezialisierung oder thematische Ausrichtung, Risikomanagement, Stärkung nationaler Systeme sowie Innovation. (MPTFO: Designing pooled funds for performance, A Manual prepared by the MPTFO (Konzeption leistungsfähiger Korbfinanzierungen, ein vom MPTFO ausgearbeitetes Handbuch), 2015; siehe insbesondere Tabelle 2, S. vii, sowie Tabelle 3, S. 6.)

¹⁶Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic, ‚The Bêkou EU trust fund‘ (Abkommen zur Einrichtung des Treuhandfonds der Europäischen Union „EU-Treuhandfonds Bêkou“ für die Zentralafrikanische Republik), Artikel 2 - Ziele des Treuhandfonds.

¹⁷Diese Tätigkeiten unterscheiden sich von den Projekten des Treuhandfonds Bêkou, mit denen hauptsächlich einzelne Gesundheitseinrichtungen unterstützt wurden. Maßnahmen der nationalen Gesundheitspolitik werden auf der Ebene des Gesundheitsministeriums festgelegt.

¹⁸Im Rahmen des UN-Treuhandfonds Ezingo werden 25 Millionen US-Dollar verwaltet. Mit den Mitteln des Fonds werden sowohl UN-Sonderorganisationen als auch staatliche Behörden durch Budgethilfe unterstützt.

¹⁹Siehe insbesondere die Grundsätze für ein zweckmäßiges internationales Engagement in fragilen Staaten und Situationen der OECD, die im Jahr 2007 auf der Tagung des Hochrangigen Forums des Ausschusses für Entwicklungshilfe von Ministern und Leitern von Agenturen gebilligt wurden. Gemäß diesen Grundsätzen ist es wichtig, Mechanismen für die praktische Koordinierung zwischen internationalen Akteuren zu vereinbaren, selbst wenn eine starke Regierungsführung fehlt.

²⁰Zentralafrikanische Republik: National Recovery and Peacebuilding Plan 2017–2021 (RCPCA) (nationaler Plan für Wiederaufbau und Friedenssicherung), verfasst von Bediensteten der Zentralafrikanischen Republik mit Unterstützung der EU, der Vereinten Nationen und der Weltbankgruppe, S. 26-41.

²¹Ebd., Tabelle 0.1, Anhang 2.

²²Gründungsakt, Erwägungsgründe 4-6.

²³Gründungsakt, Erwägungsgründe 3 und 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en.

²⁵Zentralafrikanische Republik: National Recovery and Peacebuilding Plan 2017–2021 (nationaler Plan für Wiederaufbau und Friedenssicherung), verfasst von Bediensteten der Zentralafrikanischen Republik mit Unterstützung der EU, der Vereinten Nationen und der Weltbankgruppe, Kapitel V, Abbildung 5.2, S. 45.

²⁶Artikel 187 der Haushaltsordnung.

²⁷In dem Handbuch sind die Vergabeverfahren beschrieben, die für aus dem Gesamthaushaltsplan der EU und dem Europäischen Entwicklungsfonds finanzierte Maßnahmen der EU im Außenbereich gelten. Das Handbuch wird von den Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission genutzt, die für die zur Finanzierung und Durchführung von Maßnahmen im Außenbereich verwendeten Instrumente zuständig sind.

²⁸Insgesamt prüfte der Hof die Auswahlverfahren für 26 Verträge. Drei der übrigen fünf Verträge waren dienstleistungsbezogen (Verträge Nr. 7, 8 und 29), und bei den anderen beiden handelte es sich um Aufträge, die im Rahmen des Programms Santé II vergeben wurden (Verträge Nr. 12 und 14), für welches die Auswahlverfahren Ende 2016 noch nicht abgeschlossen waren.

²⁹Interessenkonflikte könnten sich daraus ergeben, dass die zu finanzierenden Projekte zunächst vom Exekutivausschuss ausgewählt werden: Diese Projekte können an Organisationen vergeben werden, deren Personal im Exekutivausschuss vertreten ist.

³⁰Diese Information bezieht sich auf Vertrag Nr. 15.

³¹Diese Information bezieht sich auf Vertrag Nr. 31.

³²Diese Information bezieht sich auf Vertrag Nr. 3.

³³Verträge Nr. 9, 10, 11, 13 und 30. Auch bei den Verträgen Nr. 12 und 14 wird eine rückwirkende Genehmigung erforderlich sein.

³⁴UN-Sonderorganisationen sind berechtigt, indirekte Kosten zur Unterstützung von Programmen in Höhe von 7 % der in einen Treuhandfonds eingezahlten Mittel zuzüglich einer zusätzlichen Verwaltungsgebühr in Höhe von 1 % geltend zu machen. Die Weltbank erhebt Standardgebühren oder kundenspezifische Gebühren, wobei die Standardgebühren mindestens 5 % betragen. Die Afrikanische Entwicklungsbank berechnet derzeit eine Gebühr in Höhe von mindestens 5 %.

³⁵Bei der Entsendung von Vertretern in eine Delegation fallen höhere Kosten an als bei der Beschäftigung von Mitarbeitern in Brüssel.

³⁶Der Treuhandfonds Bêkou wird aus dem EEF und über verschiedene Instrumente des EU-Haushalts finanziert (siehe Abbildung 2). Für die Instrumente sind Überwachungs-, Berichts- und Evaluierungsrahmen (monitoring, reporting and evaluation frameworks - die sogenannten „MORE-Rahmen“) eingerichtet, die allgemeine und spezifische Ziele, Indikatoren, Etappenziele und Zielvorgaben umfassen. Zu den Berichtspflichten gehört insbesondere die Erstellung des Jahresberichts an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung der Instrumente der Europäischen Union für die Finanzierung des auswärtigen Handelns. Derzeit ist die Ergebnisberichterstattung des Treuhandfonds Bêkou nur in begrenztem Umfang in diese Ergebnisberichterstattung eingebettet.

³⁷Gemäß Artikel 30 der Haushaltsordnung werden für alle vom Haushaltsplan abgedeckten Tätigkeitsbereiche konkrete, messbare, erreichbare, sachgerechte und mit einem Datum versehene Ziele (SMART-Ziele) festgelegt.

³⁸Bei drei Vierteln dieses Betrags handelte es sich um humanitäre Hilfe, die der Bereitstellung von Soforthilfe dient. Mit Entwicklungshilfe werden langfristige Ziele verfolgt, die eher struktureller Art sind.

³⁹Der Gesamtbetrag des NRP beläuft sich auf 382 Millionen Euro. Davon sind 208 Millionen Euro neue Mittel.

⁴⁰Europäisches Parlament, „Bericht über die Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans des achten, neunten, zehnten und elften Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2014“, A8-0137/2016, Ziffer 38. In einer Entschließung von 2015 fordert das Europäische Parlament „die Mitgliedstaaten sowie andere Geber auf, ihre Beiträge zum […] Bêkou-Treuhandfonds, aufzustocken“ (Entschließung des Europäischen Parlaments vom 8.10.2015, 2015/2874(RSP), Ziffer 23).

⁴¹Siehe Ziffer 53 zu den bei der Definition von Zielen und Indikatoren festgestellten Mängeln. Die Analyse für diesen Abschnitt beruhte im Wesentlichen auf einer Aktenprüfung der verfügbaren Nachweise, da der Hof vor Ort lediglich drei Projekte besichtigen konnte. Der Hof zog Nachweise aus drei Quellen heran: externe Bewertungsberichte, von den Auftragnehmern verfasste Zwischenberichte sowie eine von den Mitarbeitern des Treuhandfonds Bêkou erstellte Überwachungstabelle, in der die im Vertrag enthaltenen Indikatoren aufgeführt sind.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/.

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn	4.10.2016
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle)	5.5.2017
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	20.6.2017
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen	12.7.2017

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III - Ausgabenbereiche „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ - unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes. Frau Jakobsen wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Katja Mattfolk, dem Attaché Kim Storup, der Leitenden Managerin Beatrix Lesiewicz sowie der Aufgabenleiterin Laura Gores. Zum Prüferteam gehörten Nóirín O‘Grady und Florin Alexandru Farcas.

*Von links nach rechts*: Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O‘Grady, Florin Alexandru Farcas.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Der EU-Treuhandfonds Bêkou für die Zentralafrikanische Republik: trotz einiger Schwachstellen ein hoffnungsvoller Anfang
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7862-3	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/858678	QJ-AB-17-011-DE-N
HTML	ISBN 978-92-872-7829-6	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/021364	QJ-AB-17-011-DE-Q

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?

Kostenlose Veröffentlichungen:

Einzelexemplar:
- über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
mehrere Exemplare/Poster/Karten:
- bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),
- bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union (http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),
- über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)
- oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).

(*) Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).

Kostenpflichtige Veröffentlichungen:

über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).