Afriška struktura za mir in varnost: potrebna je preusmeritev podpore EU

Povzetek

I

Države članice Afriške unije (AU) so leta 2002 ustanovile Afriško strukturo za mir in varnost (APSA) kot dolgoročni strukturni odziv na izzive na področju miru in varnosti na afriški celini. V njenem okviru imajo Afriška unija in pooblaščene podregionalne organizacije dostop do orodij, ki jim pomagajo pri preprečevanju, upravljanju in reševanju konfliktov.

II

Sodišče je pri reviziji preučilo podporo EU za Afriško strukturo za mir in varnost. Ocenilo je, ali je bila podpora EU dobro zasnovana in usmerjena, ali je prispevala k trajnostnim rezultatom in ali se je dobro izvajala. Revidiralo je pogodbe v skupni vrednosti več kot 100 milijonov EUR, ki so bile sklenjene s Komisijo v obdobju 2014–2016.

III

Sodišče na splošno ugotavlja, da je podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost imela zelo majhen učinek in da jo je treba preusmeriti. Čeprav je bil uveden širok strateški okvir, je Sodišče ugotovilo, da je bila podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost dolgo osredotočena na prispevanje h kritju njenih osnovnih operativnih stroškov. Ker je finančna odgovornost Afriške unije za Afriško strukturo za mir in varnost majhna, je ta že več let močno odvisna od podpore donatorjev. EU je finančno prispevala h komponentam Afriške strukture za mir in varnost, toda kakovost zmogljivosti teh komponent se zelo razlikuje, poleg tega pa številni izzivi še vedno obstajajo.

IV

Sodišče je ugotovilo, da EU ni določila jasnih prioritet za podporo EU za Afriško strukturo za mir in varnost, njena strategija pa ni temeljila na dolgoročni viziji za razvoj podpore. V revidiranem obdobju se EU ni dovolj osredotočala na prehod s financiranja plač k usmerjenosti v krepitev zmogljivosti, s čimer bi se zagotovila dolgoročna uspešnost podpore EU. EU je podprla načrte Afriške unije za dosego finančne neodvisnosti, ki bi Uniji omogočila prevzem vse večjega deleža operativnih stroškov za Afriško strukturo za mir in varnost, toda izvajanje tega je bilo še v začetni fazi.

V

Sodišče je ugotovilo tudi, da je bila pri šestih od 14 revidiranih pogodb, ki so se nanašale predvsem na stroške zaposlenih, do revizije dosežena večina pričakovanih rezultatov. Pri dveh so bili rezultati doseženi le delno, pri eni pa niso bili doseženi. V petih primerih so zamude pri izvajanju pomenile, da Sodišče ni moglo oceniti, ali so bili rezultati pri pogodbi doseženi. Poleg tega so zamude pri sklepanju pogodb, retroaktivno financiranje in skopost informacij o doseženih rezultatih ovirali zagotavljanje podpore EU. V revidiranem obdobju se instrumenti financiranja niso vedno dosledno uporabljali.

VI

Na podlagi opažanj v tem poročilu Sodišče priporoča, naj:

1. Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje spodbujata občutek lastništva Afriške unije do Afriške strukture za mir in varnost, da se doseže njena finančna neodvisnost in da se podpora EU preusmeri s podpiranja operativnih stroškov na ukrepe za krepitev zmogljivosti, ter
2. Komisija zmanjša zamude pri sklepanju pogodb in retroaktivno financiranje, izboljša spremljanje in instrumente financiranja koherentno uporablja, njeno posredovanje pa naj dosledno temelji na rezultatih.

Uvod

Afriška struktura za mir in varnost

01

Afriška struktura za mir in varnost (APSA) je sklop institucij, zakonodajnih aktov in postopkov, namenjenih preprečevanju konfliktov ter spodbujanju miru in varnosti na afriški celini. Pravna podlaga za Afriško strukturo za mir in varnost je določena v aktu o ustanovitvi Afriške unije¹. Njena sestava, cilji in načela pa so opredeljeni v protokolu o vzpostavitvi mirovnega in varnostnega sveta Afriške unije, ki so ga leta 2002 sprejele države članice Afriške unije. Za Afriško strukturo za mir in varnost je pomembnih tudi deset afriških podregionalnih organizacij, ki so jih njihove države članice pooblastile za delovanje na področju miru in varnosti, in sicer osem regionalnih gospodarskih skupnosti ter dva regionalna mehanizma za preprečevanje, obvladovanje in reševanje konfliktov.² Za sodelovanje med temi organizacijami in Afriško unijo v okviru Afriške strukture za mir in varnost veljata načeli subsidiarnosti in dopolnjevanja.³

02

V središču Afriške strukture za mir in varnost je mirovni in varnostni svet, ki so ga ustanovile države članice Afriške unije kot stalni organ odločanja za preprečevanje, obvladovanje in reševanje konfliktov. Podpirajo ga Komisija Afriške unije, „skupina modrih”, celinski sistem zgodnjega opozarjanja, afriške sile v pripravljenosti in Mirovni sklad⁴ (slika 1).

03

Namen Afriške strukture za mir in varnost je Afriški uniji in podregionalnim organizacijam zagotoviti okvir in orodja ter s tem dejavno vlogo pri preprečevanju in reševanju konfliktov v Afriki, ki imajo različne vzroke (okvir 1).

04

V letu 2016 so Afriška unija in podregionalne organizacije v okviru Afriške strukture za mir in varnost posredovale v 28 od 67 nasilnih konfliktov (42 %) v Afriki. Posredovanja so potekala kot diplomatske dejavnosti, mediacija in mirovne operacije ali pa kot kombinacija vseh treh. Vrednotenja teh 28 posredovanj kažejo, da jih je bilo 21 vsaj delno uspešnih pri preprečevanju ali zmanjšanju konfliktov⁷ (okvir 2).

05

Države članice Afriške unije so ustanovile Mirovni sklad, da bi zbrale finančna sredstva za mirovne misije Afriške unije ter operativne dejavnosti za mir in varnost.⁸ Sredstva naj bi se zagotovila zlasti iz proračuna Afriške unije, z možnostjo dodatnega financiranja v obliki prostovoljnih prispevkov iz drugih virov. Vendar pa je svoje prispevke v proračun Afriške unije pravočasno in v celoti plačala le manj kot polovica afriških držav⁹, kar je v obdobju 2011–2015 povzročilo primanjkljaj v višini 33 %¹⁰. Zaradi tega velik del proračuna Afriške unije¹¹ financirajo donatorji (54 % v letu 2017¹²).

06

Poleg tega se le majhen delež proračuna Afriške unije nakaže v Mirovni sklad Afriške unije. Države članice Afriške unije so se dogovorile, da bodo do leta 2014 povečale financiranje Mirovnega sklada na 12 % rednega proračuna Afriške unije. Vendar pa znesek, plačan v letu 2016, ustreza le 7 % rednega proračuna (tj. manj kot 6 milijonov EUR).¹³

07

Afriška unija in podregionalne organizacije so razvoj Afriške strukture za mir in varnost usmerjale s strateškimi načrti. Decembra 2015 so sprejele sedanji strateški načrt Afriške strukture za mir in varnost, ki zajema obdobje 2016–2020 in ima pet strateških prioritet: preprečevanje konfliktov; krizno upravljanje in obvladovanje konfliktov; obnova in krepitev miru po konfliktih; strateška varnostna vprašanja¹⁴; ter usklajevanje in partnerstva v okviru Afriške strukture za mir in varnost.

Podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost

08

EU je leta 1996 opredelila mir in varnost na afriški celini kot eno od svojih prioritet ter določila temeljna načela za svoj pristop.¹⁵ Ta načela in tudi svoj interes za osredotočenje na mir in varnost na afriški celini je ponovila v več strategijah na visoki ravni za preprečevanje konfliktov in varnost¹⁶, nazadnje v globalni strategiji EU iz leta 2016¹⁷. Leta 2007 sta Afriška unija in EU uvedli skupno strategijo Afrika-EU kot okvir za sodelovanje in politični dialog ter poudarili pomen miru in varnosti za obe uniji. Od takrat je zagotovitev delovanja Afriške strukture za mir in varnost prioriteta akcijskih načrtov skupne strategije Afrika-EU.

09

EU zagotavlja finančno podporo za razvoj Afriške strukture za mir in varnost v okviru Evropskega razvojnega sklada (ERS)¹⁸. Podpora Evropskega razvojnega sklada se zagotavlja zlasti v okviru mirovne pomoči za Afriko, ki jo je EU vzpostavila leta 2003¹⁹, pa tudi z regionalnimi okvirnimi programi²⁰. V obdobju 2014–2020 so v okviru Evropskega razvojnega sklada v Afriki na voljo trije regionalnih okvirni programi, ki zajemajo zahodno Afriko, osrednjo Afriko ter regije vzhodne/južne Afrike / Indijskega oceana. Znesek, dodeljen za mir in varnost v okviru mirovne pomoči za Afriko in regionalnih okvirnih programov, se je od prejšnjega do sedanjega obdobja (slika 2) več ali manj podvojil. Večina sredstev (približno 80 %) je bila porabljena za financiranje mirovnih operacij, kot je misija Afriške unije v Somaliji.

10

Približno 14 % skupnih sredstev za mir in varnost v okviru mirovne pomoči za Afriko in regionalnih okvirnih programov za obdobje 2014–2020, kar je v povprečju 50 milijonov EUR letno, je bilo dodeljenih za izvajanje Afriške strukture za mir in varnost. To pomeni 150-odstotno povečanje glede na prejšnje programsko obdobje. EU ocenjuje, da bi se s podpiranjem Afriške strukture za mir in varnost, zlasti s krepitvijo zmogljivosti Afriške unije in podregionalnih organizacij za preprečevanje in reševanje konfliktov na tej celini, lahko zmanjšala potreba po financiranju dragih mirovnih operacij, ki stanejo do 720 milijonov EUR²¹ letno. Obenem se je znesek, dodeljen Afriški strukturi za mir in varnost v okviru regionalnih okvirnih programov, šestkrat povečal, kar odraža povečano osredotočenost EU na preprečevanje konfliktov in mediacijo na podregionalni ravni (slika 3).

Obseg revizije in revizijski pristop

11

Sodišče je pri reviziji preučilo, ali je EU zagotovila uspešno podporo za Afriško strukturo za mir in varnost. Skušalo je odgovoriti na tri podvprašanja.

1. Ali je bila podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost dobro zasnovana in usmerjena?
2. Ali je podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost prispevala k doseganju trajnostnih rezultatov?
3. Ali se je podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost dobro izvajala?

12

Revizija je zajela odhodke Evropskega razvojnega sklada, nastale v okviru mirovne pomoči za Afriko in regionalnih okvirnih programov. Sodišče je preučilo podporo EU od leta 2014, upoštevalo pa je tudi vrednotenja in ocene prejšnjih dejavnosti, kadar so bile na voljo in relevantne. Sodišče je revidiralo vseh 14 pogodb, ki jih je Komisija sklenila v obdobju od leta 2014 do leta 2016, v skupni vrednosti 102,5 milijona EUR. Devet jih je bilo financiranih iz mirovne pomoči za Afriko, štiri iz regionalnega okvirnega programa za zahodno Afriko in ena iz regionalnega okvirnega programa za osrednjo Afriko.²² Najobsežnejše pogodbe so bile sklenjene z Afriško unijo, na primer ureditve za skupno financiranje za kritje plač zaposlenih v oddelku za mir in varnost Komisije Afriške unije in v uradih Afriške unije za zvezo. Druge pogodbe so bile sklenjene z regionalnimi organizacijami, kot sta Gospodarska skupnost zahodnoafriških držav in Gospodarska skupnost srednjeafriških držav. V Prilogi I je razčlenitev finančnih sredstev, zagotovljenih posamezni organizaciji, ki je prejela podporo.

13

Mirovnih operacij Sodišče ni vključilo v revizijo, ker se ti odhodki nanašajo zlasti na povračilo dodatkov za vojake in ne na podporo za Afriško strukturo za mir in varnost. Drugih instrumentov EU za financiranje miru in varnosti v Afriki Sodišče ni revidiralo, ker v revidiranem obdobju nobena od dejavnosti ni bila neposredno povezana z Afriško strukturo za mir in varnost.

14

Revizijsko delo je bilo opravljeno med januarjem in novembrom 2017. Dokazi so bili zbrani s pregledom dokumentacije in razgovori z Evropsko službo za zunanje delovanje, Komisijo in ustreznimi deležniki, kot so drugi donatorji in upravičenci do podpore EU (Afriška unija in podregionalne organizacije). Sodišče je obiskalo Komisijo Afriške unije, Gospodarsko skupnost zahodnoafriških držav in Gospodarsko skupnost srednjeafriških držav.

Opažanja

Podpora EU je bila še vedno osredotočena na operativne stroške

15

V tem delu je preučeno, ali je obstajala jasna strategija, ki je zajemala sedanjo in prihodnjo podporo EU za Afriško strukturo za mir in varnost. Sodišče je ocenilo, ali je podpora EU obravnavala potrebe Afriške strukture za mir in varnost ter kako se je Struktura razvijala, da bi upoštevala tekoče in prihodnje probleme, s katerimi se spoprijema.

Podpora EU za Afriško strukturo za mir in varnost je bila zasnovana na podlagi strateškega okvira

16

EU je ocenila mirovne in varnostne razmere na afriški celini ter razvila pristop, ki je bil podlaga za podporo EU. Ker se je zavedala, da imajo tako Afriška unija kot tudi afriške podregionalne organizacije pomembno vlogo na področju miru in varnosti, je začela delovati na obeh ravneh. Ko so se pojavile nove grožnje za mir in varnost, je pregledala in posodobila svoje strategije (odstavek 8).

17

EU je skladno s svojim strateškim okvirom Afriški uniji in podregionalnim organizacijam zagotovila politično in finančno podporo, med drugim tudi za razvoj Afriške strukture za mir in varnost. Podprla je pripravo zaporednih strateških načrtov, ki so jih pripravile Afriška unija in podregionalne organizacije in so zajemali načrte za izvajanje Afriške strukture za mir in varnost.²³ Evropska unija je podpirala tudi redne ocene Afriške strukture za mir in varnost. To pomeni, da je imela Afriška struktura za mir in varnost koristi od rednih povratnih informacij (kot ocene Afriške strukture za mir in varnost) in smernic za nadaljnji razvoj (kot strateški načrti Afriške strukture za mir in varnost). Strateški načrti so zagotovili tudi okvir za usklajevanje donatorjev. Vendar pa je ocena mirovne pomoči za Afriko za leto 2017 pokazala slabosti v zadnjem strateškem načrtu Afriške strukture za mir in varnost. Glede na oceno naj bi bil prezapleten za uporabo, brez krovne perspektive, Komisija Afriške unije pa še ni prevzela dejanskega lastništva nad njim.²⁴

18

EU je vzpostavila mehanizme za politični dialog na ravni Afriške unije in na regionalni ravni. Politični dialog in dialog o politikah na mirovnem in varnostnem področju, vključno z vprašanjem izvajanja Afriške strukture za mir in varnost, sta potekala med rednimi sestanki z Afriško unijo v okviru skupne strategije Afrika-EU, ki je bila vzpostavljena leta 2007. Vseeno pa strategija delitve odgovornosti med Afriško unijo in različnimi podregionalnimi organizacijami, zlasti glede vprašanja subsidiarnosti, ni bila dovolj jasna (odstavek 34).

19

Mehanizmi, ki jih je EU vzpostavila za dialog z regionalnimi organizacijami, so delovali manj nemoteno. V primeru Gospodarske skupnosti zahodnoafriških držav na primer so bili sestanki na ministrski ravni neredni (sestanek je bil organiziran leta 2017, leta 2016 pa kljub prizadevanjem ne). V drugih primerih je bil dialog o politikah zapleten (npr. zaradi pomanjkanja institucionalnih reform, zelo počasnega napredka pri regionalnem povezovanju ali počasne odzivnosti deležnikov na predloge in poizvedbe). Dialog je bilo treba izboljšati, okrepiti in uskladiti, na primer v zvezi s subregionalnimi strategijami EU za Sahel in Gvinejski zaliv. Včasih je bil otežen, ker organizacije, na primer Gospodarska skupnost srednjeafriških držav, niso imele upravnih zmogljivosti.

Financiranje Afriške strukture za mir in varnost je odvisno od prispevkov donatorjev

20

Zaradi primanjkljaja v prispevkih držav članic Afriške unije v proračun Afriške unije (odstavek 5) in Mirovni sklad (odstavek 6) ima Afriška struktura za mir in varnost premalo sredstev. To vprašanje je bilo poudarjeno v zadnjem strateškem načrtu Afriške strukture za mir in varnost, v katerem je navedeno, da ima Afriška struktura za mir in varnost kljub mnogim sklepom skupščine voditeljev držav in vlad Afriške unije in/ali določbam, sprejetim pri ustanovitvi mirovnega in varnostnega sveta, še vedno problem, ker se Afriška unija in regionalne gospodarske skupnosti / regionalni mehanizmi ne čutijo finančno odgovorne zanjo in ker je zelo odvisna od donatorjev.²⁵ Poleg tega so strokovnjaki poudarili, da ni mogoče pričakovati, da bodo afriške države agendo za mir in varnost na celini sprejele za svojo, dokler ne bo finančno samostojna.²⁶

21

Države članice Afriške unije so se zavedale težav, povezanih z opiranjem na donatorje, zato so se julija 2016 odločile za nov mehanizem za financiranje operativnega proračuna Afriške unije in Mirovnega sklada.²⁷ EU je podprla to pobudo, s katero naj bi se z letom 2017 uvedla dajatev v višini 0,2 % na vse obdavčljivo blago, uvoženo v Afriko. Do januarja 2018 je to dajatev začelo pobirati 14 držav članic²⁸, Mirovni sklad pa je začel delovati in dobil upravno strukturo. Junija 2017 je Afriška unija pozvala EU, naj se pridružijo odboru Mirovnega sklada.

22

V času revizije je bilo še prezgodaj za oceno uspešnosti novih ureditev. Poleg tega z dajatvijo niso bile rešene finančne težave, ki so vplivale na podregionalne organizacije, financirane v okviru drugih mehanizmov, na primer velik primanjkljaj v financiranju, s katerim se spoprijema Gospodarska skupnost srednjeafriških držav²⁹. Nekaterim afriškim državam se morda tudi zdi, da se morajo odločiti, ali naj s svojimi skromnimi sredstvi financirajo Afriško unijo ali podregionalne organizacije³⁰.

EU je financirala operativne stroške brez načrta za preusmeritev podpore

23

V revidiranem obdobju je bila večina finančnih sredstev EU, namenjenih Afriški strukturi za mir in varnost, porabljena za kritje operativnih stroškov, kot so odhodki, povezani z zaposlenimi (slika 4). V prvih letih zagotavljanja podpore (od leta 2010) je EU financiranje operativnih stroškov upravičevala s tem, da je pomembno, da nova struktura začne delovati. Toda po skoraj sedmih letih je bila podpora EU še vedno osredotočena na kritje njenih osnovnih operativnih stroškov. To bi lahko privedlo do tveganja, da bi Afriška struktura za mir in varnost postala odvisna od donatorske podpore, saj daljše kot je obdobje, v katerem se pomoč zagotavlja, in večji kot je delež financiranja, ki ga zagotovijo donatorji, večja je odvisnost projekta od takšne pomoči.³¹

24

Sodišče je pričakovalo, da je EU pripravila dolgoročni načrt, ki bi prikazoval razvoj zagotavljanja podpore v danem obdobju in njeno postopno ukinitev v prihodnosti, vendar za to ni našlo nobenih dokazov. Poleg tega se EU z Afriško unijo in podregionalnimi organizacijami ni dogovorila, kako bi postopoma prilagodila znesek podpore, ki jo je zagotavljala, in sredstva prerazporedila v krepitev zmogljivosti (na primer za preprečevanje konfliktov, uspešen odziv in obnovo po konfliktih) in strateške podporne ukrepe (kot so organizacijske in operativne reforme, izboljšave sistemov, zagotavljanje specifičnega strokovnega znanja in usposabljanja itd.) za razvoj dolgoročnih zmogljivosti.

25

EU zagotavljanja podpore ni pogojevala z izpolnjevanjem zahtev, na primer te, da Afriška unija ali podregionalne organizacije še naprej financirajo pobude, ki jih je prej podpirala EU. V eni pogodbi, v kateri je bila takšna določba vključena v sporazum o financiranju, podregionalna organizacija ni spoštovala sporazuma in ni še naprej financirala delovnih mest, ki so se prej financirala iz Evropskega razvojnega sklada (okvir 3).

26

Sodišče je pričakovalo, da bodo pogodbe vključevale tako določbe za zmanjšanje skupnega financiranja kot tudi preusmeritev podpore s financiranja operativnega osebja na specializirano osebje. Če bi Afriška unija in podregionalne organizacije prevzele kritje vsakodnevnih tekočih stroškov³², bi se EU lahko osredotočila na dodano vrednost, ki bi se zagotovila s financiranjem osebja s specializiranimi znanji in spretnostmi, kot sta preprečevanje in reševanje konfliktov. Pri večini pogodb, ki jih je Sodišče revidiralo, ni bilo tako. Vendar pa je v okviru 4 prikazan primer, v katerem je ta pristop uspel.

Dodeljevanje podpore EU ni dovolj temeljilo na prioritetah

27

EU se zaveda tveganja, ki ga konflikti v Afriki (nasilni terorizem, razpoložljivost orožja za množično uničevanje in organizirani kriminal) prinašajo za državljane EU, zato je začela svojo podporo usmerjati v preprečevanje tovrstnih konfliktov in njihovo reševanje, kadar pride do njih.³⁵ EU je v skladu s Pariško deklaracijo o učinkovitosti pomoči³⁶ in načeli, določenimi v skupni strategiji EU-Afrika, na splošno zagotovila podporo za Afriško strukturo za mir in varnost v skladu s potrebami, ki so jih izrazile Afriška unija in podregionalne organizacije v strateškem načrtu Afriške strukture za mir in varnost. Vendar pa so bile opredeljene potrebe zelo splošne, prioritete pa premalo specifične in jasne.

28

Evropska služba za zunanje delovanje in Komisija nista pripravili specifičnih prioritet za financiranje EU niti smernic za dodeljevanje sredstev za različne komponente Afriške strukture za mir in varnost. Sta pa preučili predloge za financiranje, ki so jih predložile Afriška unija in podregionalne organizacije, Politični in varnostni odbor Sveta EU pa je ocenil „politično ustreznost” zagotavljanja finančnih sredstev. V Prilogi II je primer postopka odločanja v okviru mirovne pomoči za Afriko.

29

Sodišče je analiziralo 14 revidiranih pogodb, da bi ugotovilo, ali odražajo prioritete, določene za Afriško strukturo za mir in varnost. Ugotovilo je, da v osmih primerih zaradi načina, kako so bila sredstva prikazana v proračunih pogodb, ni bilo mogoče ugotoviti, koliko sredstev je bilo dodeljenih za posamezne stebre ali prioritete Afriške strukture za mir in varnost. Poleg tega je bila pri posameznih pogodbah usmerjenost prioritet zelo široka: 11 od 14 pogodb je bilo ciljno usmerjenih v vsaj štiri od petih strateških prioritet Afriške strukture za mir in varnost (Priloga III).

Tveganja, povezana z dodeljevanjem več sredstev regionalnim organizacijam

30

EU se je v zadnjem programskem obdobju odločila, da bo večji delež skupnih finančnih sredstev, namenjenih Afriški strukturi za mir in varnost, dodelila v okviru regionalnih okvirnih programov (odstavek 10). S tem naj bi se skladno z načelom subsidiarnosti povečala vloga podregionalnih organizacij pri sprejemanju odločitev. Poleg tega bi podregionalne organizacije lahko neposredno sodelovale z EU, s čimer bi se preprečile zamude, povezane z usklajevanjem financiranja programa podpore za Afriško strukturo za mir in varnost na ravni Afriške unije. Sodišče je ugotovilo, da je ta sprememba povezana s tveganji.

1. Podregionalne organizacije v času revizije Sodišča niso imele dovolj osebja z znanji in spretnostmi, potrebnimi za uspešno ravnanje z dodatnimi finančnimi sredstvi.
2. Regionalni institucionalni okvir je zelo kompleksen. Obstaja deset podregionalnih organizacij z mandatom na področju miru in varnosti, članstvo pa se delno prekriva. Države Afriške unije so v povprečju članice najmanj dveh podregionalnih organizacij, nekatere celo štirih. Zaradi pomanjkanja jasnosti se nekatere afriške države niso pripravljene zavezati svojim podregionalnim organizacijam, kar lahko privede do slabosti pri zmogljivostih. Skladno s strategijo Evropske komisije za obravnavanje kompleksnega regionalnega okvira naj bi se podpiral en skupni regionalni okvirni program v vsaki regiji. EU trenutno financira podregionalne organizacije v okviru treh okvirnih regionalnih programov.
3. Štiri od desetih podregionalnih organizacij z mandatom na področju miru in varnosti niso zajete v regionalne okvirne programe, dve od teh štirih pa bosta še naprej prejemali finančna sredstva v okviru mirovne pomoči za Afriko. Poleg tega nujni skrbniški sklad EU za Afriko financira ukrepe za krepitev zmogljivosti za eno podregionalno organizacijo (Medvladno agencijo za razvoj) ter za organizacije zunaj okvira Afriške strukture za mir in varnost (na primer Sahel G5³⁷). To bi lahko ogrozilo skladnost pristopa EU k financiranju.
4. Obstaja tveganje, da bi zmanjšana vloga Afriške unije lahko oslabila splošno koherentnost in usklajevanje podpore EU za Afriško strukturo za mir in varnost.
5. Kljub znatnemu povečanju zneskov, dodeljenih za mirovne in varnostne ukrepe v okviru regionalnih okvirnih programov, se število osebja, zaposlenega v regionalnih delegacijah EU, ni ustrezno povečalo. Na primer, med zaposlenimi v delegacijah v Gospodarski skupnosti zahodnoafriških držav in Gospodarski skupnosti srednjeafriških držav ni bilo vojaških strokovnjakov, kar pomeni, da so se te delegacije opirale na vojaško strokovno znanje, ki so ga zagotavljala veleposlaništva držav članic EU.

Afriška struktura za mir in varnost se kljub podpori EU spoprijema s številnimi izzivi, njeno delovanje pa je odvisno od neprekinjene zunanje podpore

31

V tem delu je preučeno, ali je podpora EU prispevala k doseganju rezultatov. Sodišče je preverilo, v kolikšnem obsegu so pogodbe, ki jih je financirala EU, zagotovile podporo v skladu s cilji, določenimi za te pogodbe. Preučilo je tudi izzive, s katerimi se spoprijemajo različne komponente Afriške strukture za mir in varnost. Poleg tega je ocenilo, ali sta Evropska služba za zunanje delovanje in Komisija opredelili in obravnavali tveganja za trajnost rezultatov pomoči EU.

Pri polovici pogodb so bili v času revizije rezultati doseženi

32

Sodišče je revidiralo 14 pogodb, ki so prejele podporo EU. Pri šestih, ki so se nanašale predvsem na stroške za zaposlene, je bila v času revizije dosežena večina splošnih pričakovanih rezultatov. Vendar pa Sodišče ni imelo dovolj informacij, da bi presodilo, ali so bili doseženi vsi posamezni izložki (odstavka 59 in 60). Izložki so bili deloma doseženi pri še dveh pogodbah, pri eni pa pričakovani izložki niso bili doseženi. V petih primerih Sodišče zaradi zamud pri izvajanju pogodb ni moglo oceniti, ali so bili pričakovani izložki doseženi ali ne (odstavek 53 in Priloga IV).

Afriška struktura za mir in varnost se spoprijema s številnimi izzivi

33

Deležniki in donatorji od Afriške strukture za mir in varnost veliko pričakujejo. Ocene³⁸ so pokazale, da imajo Afriška unija in podregionalne organizacije pomembno vlogo pri reševanju konfliktov v Afriki. Afriška struktura za mir in varnost bi kljub temu, da se spoprijema s številnimi velikimi izzivi in da je treba njene zmogljivosti, instrumente in splošno delovanje dodatno razviti, lahko postala uspešen okvir za mir in varnost v Afriki.

34

Izzivi, s katerimi se spoprijema Afriška struktura za mir in varnost:

1. okrepiti je treba finančne in institucionalne zmogljivosti ključnih vključenih organov (Afriške unije in podregionalnih organizacij);
2. potrebni so posebni ukrepi za rešitev problema pomanjkanja politične volje za obravnavo nekaterih vprašanj in kriz;³⁹
3. uvesti je treba mehanizem za izvrševanje sklepov;
4. potrebno je boljše sodelovanje med različnimi organi in institucijami;
5. pojasniti je treba razmerje med Afriško unijo in podregionalnimi organizacijami, zlasti glede subsidiarnosti;⁴⁰
6. potrebno je boljše usklajevanje z dopolnilnimi pobudami, kot je afriška struktura za upravljanje⁴¹.

35

Mirovni sklad Afriške unije ni kril stroškov delovanja Afriške strukture za mir in varnost, kot je bilo načrtovano (odstavka 5 in 6). Večina podpore EU je bila zato porabljena za kritje operativnih stroškov Afriške strukture za mir in varnost. V odstavkih 36 do 47 so predstavljeni izzivi, povezani z delovanjem komponent Afriške strukture za mir in varnost, in prispevek podpore EU.

Mirovni in varnostni svet

36

Mirovni in varnostni svet je bil ustanovljen kot glavni organ odločanja Afriške strukture za mir in varnost in je sprejel že več stališč o ključnih vprašanjih, s katerimi je obsojal državne udare in nalagal sankcije. Prispeval je tudi k reševanju konfliktov, na primer v Burundiju, Maliju in Somaliji.⁴²

37

Vendar pa se mirovni in varnostni svet spoprijema z izzivi in številnimi problemi, ki še vedno vplivajo na njegovo delo. Na primer, skupščina voditeljev držav Afriške unije se večkrat ni držala načel iz protokola mirovnega in varnostnega sveta, po katerih se ocenjuje, ali potencialni kandidati za članstvo v mirovnem in varnostnem svetu izpolnjujejo določena merila. V svet so bile v preteklosti že vključene države, za katere je bilo znano, da so odkrito kršile sklepe Afriške unije ali ravnale v nasprotju z ustavo. To je zmanjšalo kakovost in uspešnost sklepov mirovnega in varnostnega sveta. Mirovni in varnostni svet ima težave tudi zaradi tega, ker se velik pomen pripisuje dosegi soglasja pri odločanju. Na to slabo vpliva tudi pomanjkanje politične volje v nekaterih državah, da bi zavzele stališče glede vprašanj, za katera menijo, da niso v njihovem interesu, ali kadar se želijo izogniti odkritemu sporu z drugo državo članico.⁴³

Komisija Afriške unije

38

Komisija izvršuje sklepe mirovnega in varnostnega sveta, njen oddelek za mir in varnost pa podpira druge stebre Afriške strukture za mir in varnost ter druge mirovne in varnostne programe, kot so razmejitev meja in strategija o osebnem in lahkem orožju. Oddelek za mir in varnost usklajuje tudi odnose med Afriško unijo in podregionalnimi organizacijami na področju miru in varnosti.

39

Oddelek ima pomembno vlogo v delovanju Afriške strukture za mir in varnost, toda ker Afriška unija zagotavlja premalo sredstev, sta dve tretjini njegovih delovnih mest nezasedeni. Leta 2010 so Afriška unija in drugi mednarodni partnerji zato vzpostavili skupen mehanizem za financiranje, imenovanega dogovor o skupnem financiranju⁴⁴. V okviru tega mehanizma so se krili stroški plač za dodatnih 172 članov osebja, kratkoročno zaposlenega v mirovnem in varnostnem svetu (slika 5). Čeprav vsa delovna mesta niso bila zapolnjena, pa so dodatni člani osebja mirovnemu in varnostnemu svetu omogočili nadaljnje delovanje.⁴⁵

Slika 5

Zasedena in prosta delovna mesta v oddelku za mir in varnost Komisije Afriške unije

Vrsta pogodbe	Zasedena delovna mesta	Prosta delovna mesta	Skupaj	Opombe
Redni proračun Afriške unije	25	42	67	Postopek zaposlovanja za ključna delovna mesta se je začel v zadnjem četrtletju leta 2016.
Kratkoročna (dogovor o skupnem financiranju)	137	35	172	12 mest v postopku zaposlovanja
Napotitev	12		12	Ocena iz marca 2017
Skupaj	174	77	251

Vir: zapisnik 11. sestanka usmerjevalnega odbora za dogovor o skupnem financiranju za podporo zaposlovanja osebja Komisije Afriške unije, ki dela na področju mirovnega in varnostnega programa, iz aprila 2017, in pregled osebja oddelka za mir in varnost iz julija 2016

40

V oddelku za mir in varnost je zaposlenih malo strokovnih delavcev, ki se ukvarjajo s temeljnimi mirovnimi in varnostnimi vprašanji afriške celine. Na sliki 6 so predstavljene vrste osebja in način njihovega financiranja v letu 2016. Glavna naloga zaposlenih je izpolnjevanje širokega strateškega načrta Afriške strukture za mir in varnost za obdobje 2016–2020, tj. dokumenta, v katerem je določenih pet strateških prioritet, 32 posebnih ciljev in 116 izložkov. Toda zaradi nezadostnih virov in zaposlovanja osebja za kratek čas (odstavek 57) je to težka naloga.

Slika 6

Viri financiranja za delovna mesta v oddelku za mir in varnost Komisije Afriške unije

Razporeditev osebja po uradih/enotah	Dogovor o skupnem financiranju		Redni proračun Afriške unije		Skupaj
	splošne storitve	strokovne storitve	splošne storitve	strokovne storitve
Urad komisarja	2	2	1	2	7
Urad direktorja, vključno z uradi Afriške unije za zvezo za regionalne ekonomske skupnosti / regionalne mehanizme	9	10	3	1	23
Oddelek za preprečevanje konfliktov in zgodnje opozarjanje	6	15	7	6	34
Oddelek za krizno upravljanje in obnovo po konfliktih	4	8	1	18	31
Oddelek za mirovne operacije	3	32	6	12	53
Oddelek za obrambo in varnost	2	6	1	3	12
Sekretariat mirovnega in varnostnega sveta	2	6	1	2	11
Ekipa za vodenje projektov	2	9	1	2	14
Oddelek za financiranje miru in varnosti	10	14	–	–	24
Drugo (register, kadrovske zadeve, notranja revizija itd.)	20	10	Ni relevantno – medresorsko
Skupaj	60	112	21	46	239

Vir: zapisnik 11. sestanka usmerjevalnega odbora za dogovor o skupnem financiranju za podporo zaposlovanja osebja Komisije Afriške unije, ki dela na področju mirovnega in varnostnega programa, iz aprila 2017, in pregled osebja oddelka za mir in varnost iz julija 2016

41

EU in drugi donatorji skupaj usmerjajo sredstva tudi prek Komisije Afriške unije in z njimi podpirajo mrežo uradov Afriške unije za zvezo, ki delujejo v 14 afriških državah, ki so še ali so bile vpletene v konflikte. Letni prispevek EU k financiranju uradov Afriške unije za zvezo znaša približno 3,5 milijona EUR (približno 25 % letnega proračuna). Mreža ima približno 200 zaposlenih, pri čemer je delež podpore za operativno osebje visok (približno 70: 30). Mirovni in varnostni svet določa naloge uradov za zvezo, ki segajo od spremljanja nastajajočih kriz, preventivne diplomacije in kriznega upravljanja do obnove po konfliktih. Uradi zastopajo Afriško unijo na terenu in imajo predvsem politično vlogo.⁴⁶

42

V nedavni oceni⁴⁷, ki jo je financirala EU, je bila poudarjena konstruktivna in bistvena vloga uradov za zvezo v kriznih razmerah v Maliju, Srednjeafriški republiki, Sudanu, Južnem Sudanu, na Komorih, v Gvineji Bissau in na Madagaskarju. Obenem je bilo navedeno, da je zaradi premajhnih finančnih sredstev in kadrovskih težav prišlo do neučinkovitosti pri delovanju. Ugotovljeno je bilo tudi, da je bil učinek uradov za zvezo mešan, vendar je njihovo delo primerno prispevalo k miru in varnosti. Podobno je bilo v nedavnem poročilu Svetovne mirovne fundacije ugotovljeno, da so uradi za zvezo pomembni in jih je treba tudi v prihodnje spodbujati.⁴⁸

Skupina modrih

43

S protokolom mirovnega in varnostnega sveta je bila ustanovljena skupina modrih kot svetovalni organ, sestavljen iz petih spoštovanih afriških osebnosti. Njena naloga je, da si prizadeva za preprečevanje konfliktov, na primer z organizacijo delavnic in srečanj na visoki ravni. Njena vloga je bila razširjena tudi na misije pred volitvami in mediacijo.⁴⁹ Kljub vse večji delovni obremenitvi skupine se njeni viri niso povečali. Tako ima na primer sekretariat te skupine le enega političnega analitika, katerega plačo financira EU v okviru dogovora o skupnem financiranju. Poleg tega ima skupina težave pri usklajevanju z mirovnim in varnostnim svetom ter drugimi organi, ki delujejo na področju preprečevanja in reševanja konfliktov.

Celinski sistem zgodnjega opozarjanja

44

Celinski sistem zgodnjega opozarjanja je sistem za zbiranje in analizo podatkov, namenjenih predvidevanju in preprečevanju konfliktov. EU je prispevala tehnično in finančno podporo za njegovo vzpostavitev, še naprej pa financira tudi operativne stroške v okviru dogovora o skupnem financiranju za plače in pogodb programa podpore za Afriško strukturo za mir in varnost (Priloga IV).

45

V poročilu o učinku Afriške strukture za mir in varnost za leto 2015 je bilo ugotovljeno, da je celinski sistem zgodnjega opozarjanja tehnično funkcionalen ter da je bil dosežen znaten napredek pri sodelovanju med podregionalnimi organizacijami in Afriško unijo na področju zgodnjega opozarjanja.⁵⁰ Vendar pa nekateri dejavniki omejujejo uspešnost sistema.

1. V strateškem načrtu Afriške strukture za mir in varnost je poudarjeno, da je treba obravnavati različne ravni funkcionalnosti regionalnih sistemov zgodnjega opozarjanja ter izboljšati povezave med osrednjimi, regionalnimi in nacionalnimi sistemi.⁵¹
2. Mirovni in varnostni svet je poudaril, da še vedno obstaja vrzel med zgodnjim opozarjanjem in zgodnjim odzivanjem⁵², ter ugotovil, da države članice Afriške unije pogosto ne upoštevajo zgodnjih opozorilnih znakov za prihodnje krize, s čimer spodkopavajo zmogljivost sveta za preprečevanje konfliktov, kar pogosto vodi v konflikte.⁵³

Afriške sile v pripravljenosti

46

Afriške sile v pripravljenosti so večdisciplinarne rezervne sile za hitro napotitev na krizna območja v okviru Skupščine Afriške unije ter mirovnega in varnostnega sveta. Vključujejo vojaške, policijske in civilne enote.⁵⁴ S podporo EU se je financiralo izboljšanje zmogljivosti afriških sil v pripravljenosti in njihovih regionalnih komponent v okviru mirovne pomoči za Afriko in regionalnih okvirnih programov. Podpora je zajemala stroške osebja in operativnih dejavnosti (izboljšanje načrtovanja, logistika, razvoj politike ter krepitev policijske in civilne komponente) ter javno naročilo za infrastrukturo IT (C3IS) (za seznam pogodb glej Prilogo IV). EU je financirala tudi usposabljanje sil v pripravljenosti, vključno s podporo terenskim vajam (program podpore AMANI AFRICA II).

47

Do časa revizije Afriška unija še ni napotila afriških sil v pripravljenosti. Deležniki, s katerimi je Sodišče opravilo razgovore, so imeli pomisleke glede tega, koliko so te sile operativne, in pri tem opozorili, da:

1. poveljniški, nadzorni, komunikacijski in informacijski sistem afriških sil v pripravljenosti še ni operativen (okvir 6);
2. afriške sile v pripravljenosti zaradi logističnih omejitev, kot so nezadostne zmogljivosti strateškega zračnega prevoza, nimajo zadostnih zmogljivosti za hitro napotitev enot;
3. jezikovne in kulturne težave lahko zmanjšajo uspešnost napotitve teh sil po regijah.

Tveganja za trajnost rezultatov

48

Glavna tveganja za trajnost rezultatov, doseženih pri krepitvi zmogljivosti Afriške strukture za mir in varnost, izhajajo iz šibke finančne, institucionalne in operativne zmogljivosti Afriške unije in podregionalnih organizacij ter iz pomanjkanja politične zavezanosti več držav članic Afriške unije (odstavek 34).

49

Načrtovane reforme, namenjene obravnavanju slabosti v institucionalnih okvirih Komisije Afriške unije⁵⁵, Gospodarske skupnosti zahodnoafriških držav⁵⁶ in Gospodarske skupnosti srednjeafriških držav⁵⁷, so doslej prinesle malo rezultatov. Komisija EU je spodbujala in zagotavljala finančno podporo za tovrstne pobude: na primer, institucionalna reforma Gospodarske skupnosti zahodnoafriških držav trenutno prejema podporo v okviru podpore EU za projekt reform upravljanja javnih financ, institucionalne reforme Gospodarske skupnosti srednjeafriških držav pa so vključene v del mirovnega in podpornega projekta v okviru Evropskega razvojnega sklada.

50

Da bi se odpravile institucionalne in operativne slabosti Komisije Afriške unije in podregionalnih organizacij, je bila tehnična pomoč, ki jo je financirala EU, pogosto osredotočeno na splošno upravljanje, ki je oblika pomoči, ki ima omejen dolgoročni učinek na razvoj Afriške strukture za mir in varnost. Strokovnjaki za tehnično pomoč so pogosto delovali kot vodje projektov, ki zagotavljajo kratkoročno rešitev za notranje slabosti v izvajalskih organizacijah. Stroški so bili pogosto precejšnji: na primer, znesek nepovratnih sredstev za mir, varnost in stabilnost v okviru Gospodarske skupnosti zahodnoafriških držav, ki jih je zagotovila EU, je znašal 6,7 milijona EUR, stroški tehnične pomoči za izvrševanje nepovratnih sredstev pa nadaljnjih 4,9 milijona EUR, kar je 73 % prvotnega zneska nepovratnih sredstev.

Na izvrševanje podpore EU so vplivali zamude, nedosledna uporaba instrumentov financiranja in nezadostne informacije o doseženih rezultatih

51

V tem delu je preučeno, ali je Komisija podporo EU za Afriško strukturo za mir in varnost zagotovila na pravočasen, predvidljiv in usklajen način ter ali so bile pogodbe, ki jih je revidiralo Sodišče, izvedene skladno z načrti. Sodišče ocenjuje mehanizme za spremljanje in poročanje, ki jih je vzpostavila Komisija, ter skuša odgovoriti na vprašanje, ali so bile s temi mehanizmi zagotovljene ustrezne informacije o doseženih rezultatih.

Zamude pri sklepanju pogodb in retroaktivno financiranje so ovirali izvajanje načrtovanih dejavnosti

52

Upravičenci pogodb, ki jih je revidiralo Sodišče, so bili Afriška unija in podregionalne organizacije. Cilj pomoči je bil financirati in usposobiti osebje za izvajanje kompleksnih mirovnih in varnostnih nalog ter zagotoviti, da se dejavnosti izvajajo na usklajen način po vsej celini. S pogodbami, naštetimi v Prilogi IV, se je skušalo:

1. okrepiti kadrovske zmogljivosti Komisije Afriške unije in podregionalnih organizacij (regionalnih gospodarskih skupnosti in regionalnih mehanizmov) za preprečevanje kriz v Afriki in/ali odzivanje nanje;
2. pomagati uradom Afriške unije za zvezo pri spremljanju izvajanja mirovnih sporazumov, podpirati pripravo na volitve in njihovo spremljanje ter zastopati Afriško unijo na sestankih z nacionalnimi organi in mednarodnimi organizacijami;
3. vzpostaviti celinsko strukturo, ki bo omogočala, da Afriška unija hitro vzpostavi zmogljivosti za strateško in operativno komuniciranje, poveljevanje in nadzor med Afriško unijo v Adis Abebi, regionalno ravnjo in misijami na terenu;
4. Komisiji Afriške unije in podregionalnim organizacijam zagotoviti strokovno znanje za njihove mirovne in varnostne pobude;
5. podpirati podregionalne organizacije pri krepitvi njihovih zmogljivosti in izvajanju njihovih nalog preprečevanja in reševanja konfliktov.

53

Za dosego pričakovanih rezultatov institucionalne podpore sta bistveni pravočasnost in predvidljivost. Ker pogodbe niso bile pravočasno sklenjene, je prišlo do zamud pri izvajanju. To je tudi pomenilo, da financiranje dejavnosti ni bilo predvidljivo. Deset od 14 pogodb, ki jih je revidiralo Sodišče, je bilo sklenjenih z zamudo iz enega od naslednjih razlogov ali njihove kombinacije:

1. Komisija Afriške unije in podregionalne organizacije so predloge za financiranje predložile z zamudo ali pa so bili ti slabi;
2. pogajanja o proračunih, dejavnostih in finančnem poslovodenju v zvezi s pogodbami so bila zapletena;
3. obstajale so tehnične težave z informacijskim sistemov Komisije EU.

54

Poleg tega so se v okviru osmih od teh desetih pogodb dejavnosti financirale retroaktivno.⁵⁸ Tri od njih so bile sklenjene le nekaj dni pred tem, ko naj bi bile financirane dejavnosti zaključene. Sodišče je ugotovilo, da so zamude pri sklepanju pogodb v povezavi z obstoječimi notranjimi slabostmi Afriške unije in podregionalnih organizacij negativno vplivale na izvajanje dejavnosti šestih od 14 pogodb (Priloga IV). V okviru 5 je prikazan negativni učinek zamud pri sklepanju pogodb in retroaktivnega financiranje pri dveh programih podpore za Afriško strukturo za mir in varnost.

55

V okviru 6 je primer zamude pri nakupu informacijskega sistema za afriške sile v pripravljenosti. V tem primeru so notranje slabosti Afriške unije še povečale zamude, do katerih je prišlo zaradi zamude pri sklenitvi pogodbe.

Instrumenti financiranja se niso vedno dosledno uporabljali

56

Niti Evropska komisija niti Evropska služba za zunanje delovanje nista analizirali primerjalnih prednosti vseh instrumentov, ki so jima bili na voljo na področju miru in varnosti (odstavek 9). Sodišče je ugotovilo, da se instrumenti niso vedno dosledno uporabljali. Mirovna pomoč za Afriko je primerna za financiranje kratkoročnih potreb, saj njeni cikli financiranja trajajo dve do tri leta, medtem ko so regionalni okvirni programi s svojimi sedemletnimi cikli financiranja primernejši za financiranje dolgoročnih potreb.

57

Sodišče je odkrilo primere, v katerih so se pogodbe v okviru mirovne pomoči v Afriki uporabljale za financiranje delovnih mest za dolgoročno zaposlitev, na primer iz pogodb za plače v okviru dogovora o skupnem financiranju (odstavek 39). V tem primeru je uporaba obnavljajočih se eno- do dvoletnih pogodb oslabila upravljanje človeških virov, kar je obenem pomenilo, da so pogajanja o številu in vrstah delovnih mest potekala skoraj vsako leto. To je prispevalo k zamudam pri sklepanju pogodb (odstavek 53) in k negotovosti zaposlitve, kar povzroča izgubo izkušenega osebja. V drugih primerih so se regionalni okvirni programi uporabljali za obravnavanje kratkoročnih potreb, za katere so manj primerni.

58

Evropska komisija in Evropska služba za zunanje delovanje nista vzpostavili okvira za usklajevanje, ki bi zajemal vse njune instrumente na področju miru in varnosti. Vendar pa sta od leta 2015 sprejeli ukrepe za uspešnejše dopolnjevanje mirovne pomoči za Afriko in regionalnih okvirnih programov, in sicer:

1. sta razjasnili financiranje delovnih mest v podregionalnih organizacijah. Odločili sta se, da se stroški nevojaškega osebja regionalnih organizacij, ki jih podpira EU, prenesejo z mirovne pomoči za Afriko na regionalne okvirne programe. Vendar pa je bila ta odločitev sprejeta po sprejetju regionalnih okvirnih programov, zaradi česar je bila težje izvedljiva. Na koncu je bil prenos odložen na januar 2018;
2. sta regionalne delegacije EU vključili v pregled regionalnih delovnih načrtov programa podpore za Afriško strukturo za mir in varnost, ki se financirajo v okviru mirovne pomoči za Afriko, za zagotovitev, da ti dopolnjujejo programe, ki jih financirajo regionalni okvirni programi;
3. sta od leta 2017 naprej v usmerjevalni odbor za program podpore za Afriško strukturo za mir in varnost vključili tudi delegacije EU.

Mehanizmi za spremljanje in poročanje so bili sicer vzpostavljeni, vendar niso zagotavljali zadostnih informacij o rezultatih

59

Komisija je za vse pogodbe, ki jih je Sodišče revidiralo, vzpostavila mehanizme za spremljanje in poročanje. Ti so vključevali redno predložitev opisnega in finančnega poročila (večinoma na pol leta), redne sestanke usmerjevalnega odbora in neodvisne zunanje revizije odhodkov. V praksi so na mehanizme Komisije za nadzor vplivale slabosti, poleg tega pa ti mehanizmi niso zagotavljali zadostnih informacij o rezultatih. Sodišče je v pogodbah, ki jih je revidiralo, odkrilo naslednje primere:

1. načrtovani izložki v šestih od 14 pogodb niso bili ne specifični ne merljivi. Na primer, službe ali instrumenti, ki so prejeli podporo, naj bi „okrepili svoje zmogljivosti”, „okrepili svojo vlogo” ali postali „popolnoma operativni”. V nekaterih od teh primerov dejavnosti niso bile neposredno povezane z izložki;
2. nekateri kazalniki, pripravljeni za 12 od teh pogodb, so zgolj navajali vložke in dejavnosti, namesto da bi bili določeni izložki za to, kar bi bilo treba doseči, zato so bili za spremljanje le delno uporabni. V drugih primerih izhodiščne in ciljne vrednosti, potrebne za merjenje napredka, niso bile navedene;
3. v treh primerih so bile pogodbe podpisane v zadnjih dneh njihovega obdobja izvajanja, kar je pomenilo, da so bile določbe o spremljanju zaradi retroaktivnega financiranja v praksi nerelevantne;
4. poročila, ki so jih pripravile Afriška unija in podregionalne organizacije, so bila pogosto predložena z zamudo. Za šest pogodb ta poročila niso vsebovala dovolj podrobnosti o pogodbenih izložkih in kazalnikih.

60

Osebje EU, s katerim je Sodišče opravilo razgovore, je imelo na splošno dober pregled nad izvajanjem pogodb, čeprav to vedenje ni bilo vedno vključeno v poročila. Za revidirane pogodbe Komisija EU še ni izvedla nobenih misij v zvezi s sistemom v rezultate usmerjenega spremljanja.⁵⁹ Zunanja ocena je bila izvedena le v zvezi z eno pogodbo. To je pomenilo, da informacije o rezultatih, ki jih predložijo Afriška unija in podregionalne organizacije in so le delno razpoložljive, niso bile nadomeščene z informacijami iz drugih virov.

Sklepi in priporočila

61

Države članice Afriške unije so ustanovile Afriško strukturo za mir in varnost kot strukturiran dolgoročen odziv na področju miru in varnosti na afriški celini. V njenem okviru imajo Afriška unija in pooblaščene podregionalne organizacije dostop do orodij, ki jim pomagajo pri preprečevanju, upravljanju in reševanju konfliktov. EU je podporo za Afriško strukturo za mir in varnost zagotovila iz Evropskega razvojnega sklada. Sodišče je revidiralo podporo EU v obdobju treh let (2014–2016) in ugotovilo, da je imela majhen učinek in da jo je treba preusmeriti.

62

EU ni določila jasnih prioritet za svojo podporo, njena strategija pa ni imela dolgoročne vizije za razvoj podpore. Na primer, v revidiranem obdobju se EU ni dovolj osredotočala na prehod z izplačil plač k usmerjenosti v krepitev zmogljivosti za zagotovitev dolgoročne uspešnosti podpore EU. Zaradi primanjkljaja prispevkov držav članic Afriške unije v proračun Afriške unije in Mirovni sklad je postala Afriška struktura za mir in varnost močno odvisna od podpore donatorjev, vključno z EU. EU je podpirala načrte Afriške unije za zagotovitev finančne neodvisnosti Afriške strukture za mir in varnost, ki je bila uradno potrjena s sklepom Afriške unije iz leta 2016, toda njeno izvajanje je bilo še vedno v začetni fazi (odstavki 16 do 30).

63

Sodišče je ugotovilo, da približno polovica pogodb, ki jih je financirala EU, v času revizije večinoma ali delno ni dosegla pričakovanih rezultatov. EU je podpirala reforme za izboljšanje finančnih, operativnih in institucionalnih zmogljivosti Afriške unije in podregionalnih organizacij, toda te reforme so doslej prinesle bolj malo rezultatov. Zmogljivosti komponent Afriške strukture za mir in varnost so se med seboj precej razlikovale, dodatne težave pa so povzročali tudi pomanjkanje politične zavezanosti in omejena sredstva (odstavki 32 do 50).

Priporočilo 1 Spodbujanje občutka lastništva Afriške unije za Afriško strukturo za mir in varnost ter preusmeritev podpore EU

Evropska služba za zunanje delovanje in Komisija naj skupaj razvijeta jasno, dolgoročno vizijo podpore EU za Afriško strukturo za mir in varnost, da se:

• postopno zmanjša in v končni fazi ukine podpora EU za kritje osnovnih operativnih stroškov Afriške strukture za mir in varnost v korist dobro ciljno usmerjenih programov za krepitev zmogljivosti ter
• podpora za krepitev zmogljivosti Afriške strukture za mir in varnost poveže z izboljšavami v načinu delovanja Afriške unije in podregionalnih organizacij,
• ter natančno spremljata izvajanje zavez Afriške unije za dosego finančne neodvisnosti.

Časovni okvir: do konca leta 2020.

64

Sodišče je revidiralo vseh 14 pogodb, sklenjenih med letoma 2014 in 2016, v okviru katerih je EU podpirala Afriško strukturo za mir in varnost. Ugotovilo je, da se te niso vedno učinkovito upravljale. Deset pogodb je bilo sklenjenih z zamudo, kar pomeni, da sredstva niso bila pravočasno na voljo in da njihova razpoložljivost ni bila predvidljiva. To je povzročilo izgubo nekaterih izkušenih uslužbencev in zamude pri izvajanju dejavnosti Afriške strukture za mir in varnost (odstavki 52 do 55). Sodišče je ugotovilo tudi, da so bili mehanizmi za spremljanje sicer vzpostavljeni, vendar pa niso dobro delovali, na primer kadar so se pogodbe financirale retroaktivno. Poročanje je bilo nepopolno in ni zagotavljalo zadostnih informacij o rezultatih. V revidiranem obdobju se instrumenti financiranja niso vedno dosledno uporabljali. Sodišče je v zvezi s tem opazilo nekaj izboljšav po letu 2015 (odstavki 56 do 60).

Priporočilo 2 Posredovanja naj bodo dosledno usmerjena v rezultate

Komisija naj:

• še bolj zmanjša zamude pri sklepanju pogodb in naj se izogiba uporabi retroaktivnega financiranja,
• spremljanje pogodb in poročanje zasnuje na specifičnih in merljivih rezultatih s kazalniki, ki omogočajo merjenje doseženega napredka,
• poveča obseg v rezultate usmerjenega spremljanja v okviru programov Afriške strukture za mir in varnost za krepitev zmogljivosti ter jih pogosteje ocenjuje,
• opravi primerjalno analizo razpoložljivih instrumentov financiranja na področju miru in varnosti ter jih dosledno uporablja.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Bettina JAKOBSEN, v Luxembourgu na zasedanju 26. junija 2018.

Kratice in okrajšave

APF: mirovna pomoč za Afriko

APSA: Afriška struktura za mir in varnost

AU: Afriška unija

AUC: Komisija Afriške unije

CEWS: celinski sistem zgodnjega opozarjanja

ECCAS: Gospodarska skupnost srednjeafriških držav

ECOWAS: Gospodarska skupnost zahodnoafriških držav

JAES: skupna strategija EU-Afrika

JFA: dogovor o skupnem financiranju

PSC: mirovni in varnostni svet

PSD: oddelek za mir in varnost

RIP: regionalni okvirni program

SRO: podregionalna organizacija

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tém v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica –, ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Juhan Parts, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Ken-Marti Vaher, ataše v njegovem kabinetu Margus Kurm, vodilna upravna uslužbenka Sabine Hiernaux-Fritsch, vodja naloge Karel Meixner ter revizorji Alina Milasiute, Dirk Neumeister in Piotr Zych Torielle Perreur-Lloyd je zagotavljala podporo pri pripravi besedil.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0364-7	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/07946	QJ-AB-18-016-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0344-9	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/13241	QJ-AB-18-016-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://op.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl/home?). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.