Africká mierová a bezpečnostná štruktúra: potreba zmeniť zameranie podpory EÚ

Zhrnutie

I

Členské štáty Africkej únie (AÚ) v roku 2002 vytvorili africkú mierovú a bezpečnostnú štruktúru (APSA) ako dlhodobú štrukturálnu reakciu na hrozby pre mier a bezpečnosť na africkom kontinente. Prostredníctvom APSA má Africká únia (AÚ) a poverené subregionálne organizácie (SRO) prístup k nástrojom, ktoré im pomáhajú predchádzať konfliktom, riadiť a riešiť ich.

II

Pri audite sme preskúmali podporu EÚ pre APSA. Posudzovali sme, či bola podpora EÚ dobre navrhnutá a zacielená, či prispela k udržateľným výsledkom a či sa vykonala správne. Skontrolovali sme zmluvy, ktorých celková hodnota bola vyššia než 100 mil. EUR a ktoré uzatvorila Komisia na obdobie rokov 2014 až 2016.

III

Z celkového hľadiska sme dospeli k záveru, že podpora EÚ pre APSA má slabú účinnosť a je potrebné zmeniť jej zameranie. Hoci sa zaviedol široký strategický rámec, zistili sme, že podpora EÚ pre APSA bola dlho zameraná na doplnenie jej základných prevádzkových nákladov. Z dôvodu nedostatočnej finančnej účasti Africkej únie v rámci APSA táto štruktúra veľa rokov silne závisela od podpory darcov. EÚ finančne prispievala na zložky APSA, kvalita kapacít týchto zložiek sa však značne líši a pretrváva niekoľko problémov.

IV

Zistili sme, že EÚ nestanovila jasné priority pre svoju podporu pre APSA a jej stratégii chýbala dlhodobá vízia vývoja tejto podpory. V priebehu kontrolovaného obdobia sa EÚ dostatočne nezamerala na prechod od vyplácania miezd k zacieleniu na budovanie kapacít s cieľom zabezpečiť dlhodobý úspech podpory EÚ. EÚ podporila plány AÚ na dosiahnutie finančnej nezávislosti, aby mohla prevziať čoraz väčší podiel prevádzkových nákladov na APSA, vykonávanie však bolo stále v počiatočnej fáze.

V

Taktiež sme zistili, že v prípade šiestich zo štrnástich kontrolovaných zmlúv, ktoré sa týkali najmä nákladov na zamestnancov, sa do konania auditu dosiahla väčšina očakávaných výsledkov. V prípade dvoch zmlúv boli výsledky dosiahnuté iba čiastočne a pri jednej neboli dosiahnuté vôbec. V piatich prípadoch oneskorenie vo vykonávaní znamenalo, že sme nemohli posúdiť, či bola zmluva splnená, alebo nie. Oneskorenia pri uzatváraní zmlúv, spätné financovanie a nedostatok informácií o dosiahnutých výsledkoch navyše bránili poskytovaniu podpory EÚ. V kontrolovanom období sa finančné nástroje nepoužívali vždy jednotne.

VI

Na základe pripomienok uvedených v tejto správe Dvor audítorov odporúča, aby:

1. Komisia a ESVČ pomohli Africkej únii prevziať zodpovednosť za APSA v záujme dosiahnutia finančnej nezávislosti a zmenili zameranie podpory EÚ z podpory prevádzkových nákladov na opatrenia na budovanie kapacít a
2. Komisia zabezpečila, že jej intervencie budú dôsledne založené na výsledkoch, skrátila oneskorenia pri uzatváraní zmlúv, obmedzila spätné financovanie, zlepšila monitorovanie a finančné nástroje používala jednotne.

Úvod

APSA

01

Africká mierová a bezpečnostná štruktúra (APSA) je skupina inštitúcií, právnych predpisov a postupov navrhnutých na predchádzanie konfliktom a podporu mieru a bezpečnosti na africkom kontinente. V Zakladajúcom akte Africkej únie¹ sa stanovuje právny základ pre APSA. V protokole týkajúcom sa založenia Mierovej a bezpečnostnej rady Africkej únie, ktorý prijali členské štáty AÚ v roku 2002, sa stanovuje jej štruktúra, ciele a zásady. Úlohu v rámci APSA zohráva aj desať afrických subregionálnych organizácií, ktoré ich príslušné členské štáty poverili konaním v oblasti mieru a bezpečnosti. Zahŕňajú osem regionálnych hospodárskych spoločenstiev (REC) a dva regionálne mechanizmy na predchádzanie konfliktom, ich zvládanie a riešenie (RM)². Na spoluprácu medzi týmito organizáciami a AÚ v rámci APSA sa vzťahujú zásady subsidiarity a doplnkovosti³.

02

Jadro APSA tvorí Mierová a bezpečnostná rada, ktorú zriadili členské štáty AÚ ako „stály rozhodovací orgán na predchádzanie konfliktom, ich zvládanie a riešenie“. Rada má podporu Komisie Africkej únie, rady múdrych, kontinentálneho systému včasného varovania, afrických pohotovostných síl a mierového fondu⁴ (ilustráciu 1).

03

Účelom APSA je vytvoriť rámec a nástroje pre AÚ a subregionálne organizácie, aby mohli plniť aktívnejšiu úlohu pri predchádzaní konfliktom v Afrike a riešení týchto konfliktov, ktoré majú rôzne príčiny (rámček 1).

04

Africká únia a subregionálne organizácie zasahovali v rámci APSA v 28 zo 67 násilných konfliktov (42 %), ku ktorým v Afrike došlo v priebehu roku 2016. Tieto intervencie mali podobu diplomacie, sprostredkovania mieru, mierových operácií alebo ich kombinácie. Z hodnotení týchto 28 intervencií vyplýva, že 21 z nich aspoň čiastočne úspešne buď zabránilo vzniku konfliktu, alebo viedlo k jeho deeskalácii⁷ (rámček 2).

05

Členské štáty AÚ vytvorili Africký mierový fond na získavanie finančných prostriedkov na misie AÚ na podporu mieru a na jej mierové a bezpečnostné operácie⁸. Finančné prostriedky mali pochádzať najmä z rozpočtu AÚ, pričom existovala možnosť ďalšieho financovania vo forme dobrovoľných príspevkov z iných zdrojov. Svoje príspevky do rozpočtu AÚ však včas a v plnej miere uhradila menej než polovica afrických štátov⁹, čo viedlo k schodku rozpočtu vo výške 33 % nad úrovňou z obdobia rokov 2011 až 2015¹⁰. V dôsledku toho darcovia financujú väčšinu rozpočtu AÚ¹¹ (54 % v roku 2017¹²).

06

Navyše sa do Afrického mierového fondu odvádza iba malá časť rozpočtu AÚ. Členské štáty AÚ súhlasili, že do roku 2014 zvýšia financovanie Afrického mierového fondu na 12 % riadneho rozpočtu AÚ. V roku 2016 však vyplatená suma zodpovedala 7 % riadneho rozpočtu (t. j. menej než 6 mil. EUR)¹³.

07

AÚ a subregionálne organizácie určovali smerovanie vývoja APSA pomocou plánov. Súčasný plán pre APSA vzťahujúci sa na obdobie rokov 2016 až 2020 prijali v decembri 2015. Plán má päť strategických priorít: predchádzanie konfliktom; krízové riadenie a zvládanie konfliktov; rekonštrukcia a budovanie mieru po skončení konfliktu; otázky strategickej bezpečnosti¹⁴; a koordinácia a partnerstvá v rámci APSA.

Podpora EÚ pre APSA

08

EÚ stanovila mier a bezpečnosť v Afrike za jednu zo svojich priorít a v roku 1996 vymedzila základné zásady svojho prístupu¹⁵. Tieto zásady a svoj záujem zamerať sa na mier a bezpečnosť v Afrike zopakovala v niekoľkých stratégiách na predchádzanie konfliktom a bezpečnostných stratégiách na vysokej úrovni¹⁶, naposledy v globálnej stratégii EÚ na rok 2016¹⁷. AÚ a EÚ v roku 2007 začali spoločnú stratégiu EÚ a Afriky (JAES) ako rámec spolupráce a politického dialógu a zdôraznili význam mieru a bezpečnosti pre obidve únie. Odvtedy sa v spoločnej stratégii EÚ a Afriky za prioritu určuje zavedenie APSA do praxe.

09

EÚ svoju finančnú podporu na rozvoj APSA poskytuje prostredníctvom Európskeho rozvojového fondu (ERF)¹⁸. Hlavný spôsob podpory ERF je prostredníctvom mierového nástroja pre Afriku (APF), ktorý zriadila EÚ v roku 2003¹⁹, ako aj prostredníctvom regionálnych indikatívnych programov (RIP)²⁰. V období ERF na roky 2014 až 2020 sa v Afrike uskutočňujú tri regionálne indikatívne programy týkajúce sa regiónov západnej Afriky, strednej Afriky a východnej/južnej Afriky/Indického oceánu. Suma pridelená na mier a bezpečnosť v rámci mierového nástroja pre Afriku, ako aj v rámci regionálnych indikatívnych programov sa v porovnaní so súčasným obdobím viac-menej zdvojnásobila (ilustráciu 2). Väčšina finančných prostriedkov (približne 80 %) sa použila na financovanie operácií na podporu mieru, napríklad misie Africkej únie v Somálsku.

10

Približne 14 % všetkých finančných prostriedkov na mier a bezpečnosť v rámci mierového nástroja pre Afriku a regionálnych indikatívnych programov na obdobie rokov 2014 až 2020 (v priemere 50 mil. EUR ročne) bolo pridelených na vykonávanie APSA. Táto suma predstavuje v porovnaní s predchádzajúcim programovým obdobím zvýšenie o 150 %. EÚ odhaduje, že prostredníctvom podpory APSA, najmä posilnením kapacít AÚ a subregionálnych organizácií na predchádzanie konfliktom na kontinente a ich riešenie, by sa mohla znížiť potreba financovať nákladné operácie na podporu mieru, ktoré stoja až 720 mil. EUR²¹ ročne. Zároveň sa suma pridelená na APSA v rámci regionálnych indikatívnych programov zvýšila šesťnásobne, v čom sa odzrkadľuje väčšie zameranie EÚ na predchádzanie konfliktom a sprostredkovanie mieru na subregionálnej úrovni (ilustrácia 3).

Rozsah auditu a audítorský prístup

11

Pri audite sme preskúmali, či EÚ poskytovala účinnú podporu pre APSA. Na tento účel sme odpovedali na tri čiastkové otázky.

1. Bola podpora EÚ pre APSA dobre navrhnutá a zacielená?
2. Prispela podpora EÚ pre APSA k dosiahnutiu udržateľných výsledkov?
3. Bola podpora EÚ pre APSA riadne vykonaná?

12

Audit sa týkal výdavkov z ERF, ktoré sa vynakladali prostredníctvom mierového nástroja pre Afriku (APF) a regionálnych indikatívnych programov (RIP). Preskúmali sme podporu EÚ od roku 2014 a použili sme hodnotenia a posúdenia predchádzajúcich činností, ak boli k dispozícii a ak boli relevantné. Skontrolovali sme všetkých 14 zmlúv uzatvorených Komisiou v rokoch 2014 až 2016 v celkovej výške 102,5 mil. EUR. Deväť z nich sa financovalo prostredníctvom mierového nástroja pre Afriku, štyri v rámci RIP pre západnú Afriku a jedna v rámci RIP pre strednú Afriku²². Najväčšie zmluvy boli uzatvorené s AÚ, napríklad mechanizmy spoločného financovania na financovanie platov zamestnancov v útvare pre mier a bezpečnosť Komisie Africkej únie a v kontaktných kanceláriách AÚ. Ďalšie zmluvy boli uzatvorené s regionálnymi organizáciami, napríklad s Hospodárskym spoločenstvom západoafrických štátov (ECOWAS) a Hospodárskym spoločenstvom stredoafrických štátov (ECCAS). Príloha I obsahuje rozdelenie finančných prostriedkov poskytnutých každej podporovanej organizácii.

13

Do auditu sme nezahrnuli operácie na podporu mieru, pretože tieto výdavky súvisia predovšetkým s úhradami príspevkov vyplácaných vojenským jednotkám, a nie na podporu APSA. Nekontrolovali sme iné nástroje EÚ, ktorými sa financuje mier a bezpečnosť v Afrike, pretože v priebehu kontrolovaného obdobia ani jedna z činností nesúvisela priamo s APSA.

14

Audítorskú prácu sme uskutočnili v čase od januára do novembra 2017. Dôkazy sme zhromaždili prostredníctvom preskúmania dokumentácie a rozhovorov s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, Komisiou a príslušnými zainteresovanými stranami, ako sú iní darcovia a príjemcovia podpory EÚ (AÚ a subregionálne organizácie). Navštívili sme Komisiu Africkej únie, ECOWAS a ECCAS.

Pripomienky

Podpora EÚ zostala zameraná na prevádzkové náklady

15

V tejto časti sme preskúmali, či existovala jasná stratégia týkajúca sa súčasného a budúceho poskytovania podpory EÚ pre APSA. Posúdili sme, či sa podpora EÚ použila na riešenie potrieb APSA a ako sa vyvíjala, aby bola zacielená na prebiehajúce a budúce problémy, ktorým APSA čelí.

Podpora EÚ pre APSA bola vytvorená na základe strategického rámca

16

EÚ vyhodnotila mierovú a bezpečnostnú situáciu v Afrike a vypracovala prístup, ktorý tvoril základ jej podpory. Keďže EÚ uznáva významnú úlohu Africkej únie (AÚ) aj afrických subregionálnych organizácií (SRO) v oblasti mieru, spolupracovala s obidvomi úrovňami. So vznikom nových hrozieb pre mier a bezpečnosť EÚ prehodnotila a aktualizovala svoje stratégie (bod 8).

17

V súlade s týmto strategickým rámcom EÚ poskytla AÚ a subregionálnym organizáciám politickú a finančnú podporu, a to aj na rozvoj APSA. EÚ podporila prípravu po sebe nasledujúcich plánov, ktoré vypracovala AÚ a subregionálne organizácie a ktoré obsahovali plány na vykonávanie APSA²³. Európska únia podporila aj pravidelné posúdenia APSA. To znamená, že APSA mohla využívať pravidelnú spätnú väzbu (v podobe posúdení APSA) a usmernenia pre ďalší rozvoj (v podobe plánov pre APSA). Plány obsahovali aj rámec pre koordináciu darcov. V posúdení mierového nástroja pre Afriku za rok 2017 sa však poukázalo na nedostatky v poslednom pláne pre APSA. Plán sa považuje za príliš komplikovaný na to, aby sa s ním dalo pracovať, chýba mu hlavná perspektíva a Komisia AÚ sa k nemu zatiaľ neprihlásila²⁴.

18

EÚ vytvorila mechanizmy pre politický dialóg na úrovni AÚ aj na regionálnej úrovni. Politický dialóg a dialóg o politike týkajúce sa otázok mieru a bezpečnosti vrátane vykonávania APSA sa uskutočnili počas pravidelných stretnutí s AÚ v rámci spoločnej stratégie EÚ a Afriky stanovenej v roku 2007. Nebolo však jasné, aká je stratégia rozdelenia povinností medzi AÚ a jednotlivé subregionálne organizácie, a to najmä pokiaľ ide o subsidiaritu (bod 34).

19

Mechanizmy, ktoré EÚ vytvorila pre dialóg s regionálnymi organizáciami, prebiehali menej plynulo. Napríklad v prípade spoločenstva ECOWAS sa stretnutia na ministerskej úrovni konali nepravidelne (uskutočnili sa v roku 2017, ale napriek snahám sa nekonali v roku 2016). V ďalších prípadoch bol dialóg o politike zložitý (napríklad z dôvodu absencie inštitucionálnych reforiem, z dôvodu veľmi pomalého pokroku v oblasti regionálnej integrácie alebo pomalých reakcií protistrán na návrhy a otázky). Dialóg bolo potrebné zlepšiť, zvýšiť jeho intenzitu a skonsolidovať ho, napríklad vzhľadom na subregionálne stratégie EÚ pre Sahel a pre Guinejský záliv. Občas bol dialóg náročný, pretože organizáciám, napríklad spoločenstvu ECCAS, chýbali administratívne kapacity.

Financovanie APSA závisí od príspevkov darcov

20

Schodok v príspevkoch členských štátov AÚ do jej rozpočtu (bod 5) a mierového fondu (bod 6) viedol k tomu, že APSA ostala podfinancovaná. Na tento problém sa poukázalo v poslednom pláne pre APSA: „Napriek niekoľkým rozhodnutiam zhromaždenia predstaviteľov štátov a vlád AÚ a/alebo opatrení vykonaných pri zriaďovaní Mierovej a bezpečnostnej rady APSA stále trpí tým, že KAÚ a regionálne hospodárske spoločenstvá/regionálne mechanizmy neprevzali finančnú zodpovednosť, a vysokou závislosťou od darcov²⁵.“ Odborníci takisto zdôraznili, že africkú zodpovednosť za program mieru a bezpečnosti na kontinente nebolo možné očakávať dovtedy, kým sa program nestane finančne nezávislým²⁶.

21

S ohľadom na problémy spojené so závislosťou od darcov členské štáty AÚ v júli 2016 rozhodli o novom mechanizme na financovanie prevádzkového rozpočtu AÚ a mierového fondu²⁷. EÚ podporila túto iniciatívu, ktorú tvorí daň vo výške 0,2 % zo všetkých oprávnených tovarov dovážaných do Afriky, a to od roku 2017. Do januára 2018 túto daň začalo vyberať 14 členských štátov²⁸, mierový fond začal fungovať a mal štruktúru riadenia. Africká únia v júni 2017 vyzvala EÚ, aby vstúpila do predstavenstva mierového fondu.

22

V čase konania auditu bolo príliš skoro na posúdenie účinnosti nových opatrení. Okrem toho sa touto daňou neriešili finančné ťažkosti, ktoré postihli subregionálne organizácie financované v rámci samostatných mechanizmov, napríklad značný schodok vo financovaní, ktorému čelilo spoločenstvo ECCAS²⁹. Niektoré africké štáty navyše zistili, že musia prijať rozhodnutia týkajúce sa toho, či skromné finančné prostriedky použijú na financovanie AÚ alebo subregionálnych organizácií³⁰.

EÚ financovala prevádzkové náklady bez plánu na zmenu zamerania podpory

23

V priebehu kontrolovaného obdobia sa väčšina finančných prostriedkov EÚ určených pre APSA použila na úhradu prevádzkových nákladov, ako sú výdavky spojené so zamestnancami (ilustrácia 4). V prvých rokoch podpory (od roku 2010) EÚ odôvodňovala financovanie prevádzkových nákladov tým, že poukazovala na význam uvedenia novej štruktúry do prevádzky. Takmer po siedmich rokoch však podpora EÚ zostala zameraná na poskytovanie pomoci na základné prevádzkové náklady. To môže mať za následok riziko, že sa APSA stane závislou od podpory darcov, keďže čím dlhšie je obdobie poskytovania pomoci a čím väčšiu časť financovania poskytnú darcovia, tým väčšia je závislosť projektu od tejto pomoci³¹.

24

Predpokladali sme, že EÚ vypracovala dlhodobý plán, v ktorom by ukázala, ako sa časom bude vyvíjať poskytovanie jej podpory a ako sa nakoniec ukončí. Nenašli sme o tom žiadne dôkazy. EÚ sa takisto nedohodla s AÚ a subregionálnymi organizáciami o tom, ako bude postupne prispôsobovať výšku poskytovanej podpory a prideľovať finančné prostriedky viac na budovanie kapacít (napríklad na predchádzanie konfliktom, účinnú reakciu a rekonštrukciu po skončení konfliktu) a na opatrenia strategickej podpory (ako sú organizačné a prevádzkové reformy, vylepšenia systémov, poskytovanie konkrétnych odborných znalostí a prípravy atď.) v záujme rozvoja dlhodobých kapacít.

25

EÚ nepodmienila poskytnutie podpory splnením podmienok, ako je požiadavka, aby AÚ a subregionálne organizácie pokračovali vo financovaní iniciatív, ktoré v minulosti podporovala EÚ. V prípade jednej zmluvy, v ktorej bolo takéto ustanovenie začlenené do dohody o financovaní, dotknutá subregionálna organizácia nedodržala dohodu a nepokračovala vo financovaní pozícií, ktoré sa predtým financovali z ERF (rámček 3).

26

Takisto sme očakávali, že zmluvy budú obsahovať ustanovenia na zníženie celkového financovania, ako aj na prechod z podpory určenej na prevádzkových zamestnancov k financovaniu špecializovaných pracovníkov. Ak by AÚ a subregionálne organizácie začali preberať každodenné prevádzkové náklady³², EÚ by sa mohla zamerať na pridanie hodnoty financovaním zamestnancov s odbornými znalosťami, ako je predchádzanie konfliktom a ich riešenie. Vo väčšine zmlúv, ktoré sme kontrolovali, toto neplatilo. V rámčeku 4 sa však uvádza úspešný príklad tohto prístupu.

Prideleniu podpory EÚ nebola určená dostatočná priorita

27

S vedomím rizika pre občanov EÚ vyplývajúceho z konfliktov v Afrike (násilný terorizmus, dostupnosť zbraní hromadného ničenia a organizovaná trestná činnosť) EÚ začala smerovať svoju podporu na predchádzanie vzniku týchto konfliktov a na ich riešenie v prípade, keď k nim dôjde³⁵. EÚ v zhode s Parížskou deklaráciou o účinnosti pomoci³⁶ a so zásadami stanovenými v spoločnej stratégii EÚ a Afriky vo všeobecnosti poskytla podporu pre africkú mierovú a bezpečnostnú štruktúru v súlade s potrebami, ktoré AÚ a subregionálne organizácie vyjadrili v pláne pre africkú mierovú a bezpečnostnú štruktúru. Vymedzené potreby však boli veľmi všeobecné a priority neboli konkrétne ani jasné.

28

ESVČ a Komisia nevypracovali konkrétne priority financovania z prostriedkov EÚ ani nepripravili usmernenia na pridelenie prostriedkov na rozličné zložky APSA. Komisia a ESVČ však preskúmali návrhy na financovanie, ktoré predložila AÚ a subregionálne organizácie, a Politický a bezpečnostný výbor Rady Európskej únie posúdil „politickú vhodnosť“ poskytnutia finančných prostriedkov. V prílohe II sa uvádza príklad rozhodovacieho postupu mierového nástroja pre Afriku.

29

Analyzovali sme štrnásť kontrolovaných zmlúv, aby sme videli, ako sa v nich odzrkadľujú priority stanovené pre APSA. Zistili sme, že spôsob, akým boli finančné prostriedky prezentované v rozpočtoch zmlúv, v ôsmich prípadoch znemožňoval zistiť, koľko peňazí bolo pridelených na každý z pilierov alebo priorít APSA. Takisto sme zistili, že jednotlivé zmluvy mali široký rozsah z hľadiska zamerania na priority: jedenásť zo štrnástich zmlúv bolo zacielených aspoň na štyri z piatich strategických priorít APSA (príloha III).

Riziká spojené s pridelením väčšieho objemu finančných prostriedkov regionálnym organizáciám

30

V poslednom programovom období EÚ rozhodla nasmerovať väčší podiel celkového financovania pre APSA cez regionálne indikatívne programy (bod 10). Cieľom bolo dať subregionálnym organizáciám väčšiu úlohu pri rozhodovaní v súlade so zásadou subsidiarity. Tento postup takisto subregionálnym organizáciám umožňuje spolupracovať priamo s EÚ, čím sa zabráni omeškaniam spájaným s koordináciou financovania pre podporný program APSA zo strany AÚ. Zistili sme, že s touto zmenou boli spojené určité riziká.

1. Subregionálne organizácie v čase konania auditu nemali dostatočný počet zamestnancov s potrebnými zručnosťami na účinné riadenie dodatočného financovania.
2. Regionálny inštitucionálny rámec je veľmi zložitý. Existuje desať subregionálnych organizácií s mandátom v oblasti mieru a bezpečnosti, pričom niektoré štáty sú členmi viacerých. Štáty AÚ sú v priemere členmi aspoň dvoch subregionálnych organizácií a niektoré štáty patria až do štyroch. Nedostatočná prehľadnosť vedie k tomu, že niektoré africké štáty nie sú ochotné zaviazať sa svojim subregionálnym organizáciám, čo má za následok nedostatočnú kapacitu. Stratégiou Európskej komisie na riešenie tohto komplikovaného regionálneho rámca bolo podporiť jeden spoločný regionálny indikatívny program v každom regióne. EÚ v súčasnosti financuje subregionálne organizácie v rámci troch regionálnych indikatívnych programov.
3. Na štyri z desiatich subregionálnych organizácií s mandátom v oblasti mieru a bezpečnosti sa nevzťahuje nijaký regionálny indikatívny program a dve z týchto štyroch organizácií naďalej poberajú financovanie z mierového nástroja pre Afriku. Navyše sa z Núdzového trustového fondu Európskej únie pre Afriku financujú opatrenia na budovanie kapacít v prípade jednej subregionálnej organizácie (Medzivládny úrad pre rozvoj) a v prípade organizácií, ktoré nepatria do rámca APSA (napríklad skupina G5 Sahel³⁷). To by mohlo oslabiť súdržnosť prístupu EÚ k financovaniu.
4. Existuje riziko, že menšia úloha AÚ by mohla oslabiť celkovú súdržnosť a koordináciu podpory EÚ pre APSA.
5. Napriek značnému zvýšeniu súm pridelených na mierové a bezpečnostné opatrenia v rámci regionálnych indikatívnych programov sa počet zamestnancov v príslušných regionálnych delegáciách EÚ primerane nezvýšil. Napríklad medzi zamestnancami delegácií pri ECOWAS a ECCAS neboli nijakí vojenskí experti, čo znamená, že tieto delegácie záviseli od odborných znalostí v oblasti vojenstva, ktoré im poskytli veľvyslanectvá členských štátov EÚ.

APSA napriek podpore EÚ čelí viacerým výzvam a jej fungovanie závisí od pokračovania vonkajšej podpory

31

V tejto časti sme preskúmali, či podpora EÚ prispela k dosiahnutiu výsledkov. Pozreli sme sa na rozsah, v akom zmluvy financované EÚ poskytli podporu v súlade s cieľmi stanovenými pre tieto zmluvy. Takisto sme preskúmali výzvy, ktorým čelili jednotlivé zložky APSA. A napokon sme posúdili, či ESVČ a Komisia určili riziká pre udržateľnosť výsledkov podpory EÚ a či sa zaoberali ich riešením.

V čase konania auditu výsledky priniesla polovica zmlúv

32

Skontrolovali sme štrnásť zmlúv o podpore EÚ. Šesť z nich, ktoré sa týkali najmä nákladov na zamestnancov, v prevažnej miere dosiahli v čase konania auditu celkové očakávané výsledky. Nemali sme však dostatok informácií na posúdenie, či bol dosiahnutý každý jednotlivý výstup (body 59 a 60). V prípade dvoch ďalších zmlúv sa výsledky dosiahli čiastočne a jedna zmluva jasne nepriniesla očakávané výstupy. Oneskorenie vo vykonávaní v piatich prípadoch znamenalo, že sme nemohli posúdiť, či zmluva dosiahla očakávané výsledky (bod 53 a príloha IV).

APSA čelí viacerým výzvam

33

Zainteresované strany a darcovia majú od APSA vysoké očakávania. Z posúdení³⁸ vyplýva, že AÚ a subregionálne organizácie zohrávajú pri riešení konfliktov v Afrike dôležitú úlohu. APSA má potenciál stať sa účinným rámcom pre mier a bezpečnosť v Afrike, hoci čelí mnohým náročným výzvam a vyžaduje si ďalší rozvoj svojich kapacít, nástrojov a celkového fungovania.

34

Medzi výzvy APSA patria:

1. finančná a inštitucionálna kapacita príslušných kľúčových orgánov (AÚ a subregionálnych organizácií) sa musí posilniť;
2. musia sa prijať konkrétne kroky na prekonanie nedostatku politickej vôle riešiť určité problémy a krízy³⁹;
3. neexistuje nijaký mechanizmus na presadzovanie rozhodnutí;
4. je potrebná lepšia spolupráca medzi jednotlivými orgánmi a inštitúciami;
5. je potrebné objasniť vzťah medzi AÚ a subregionálnymi organizáciami, a to najmä pokiaľ ide o subsidiaritu⁴⁰;
6. mala by byť lepšia koordinácia s doplnkovými iniciatívami, ako je africká štruktúra správy vecí verejných⁴¹.

35

Africký mierový fond nekryl náklady na prevádzku APSA tak, ako sa plánovalo (body 5 a 6). Väčšina podpory EÚ sa teda použila na financovanie prevádzkových nákladov APSA. V bodoch 36 až 47 sa uvádzajú výzvy z hľadiska prevádzky zložiek APSA a príspevok podpory EÚ.

Mierová a bezpečnostná rada

36

Mierová a bezpečnostná rada (MBR) bola zriadená, aby plnila úlohu hlavného rozhodovacieho orgánu APSA a zastávala pozície v kľúčových otázkach odsudzovaním prevratov a udeľovaním sankcií. Prispela aj k vyriešeniu konfliktov, napríklad v Burundi, Mali a Somálsku⁴².

37

Mierová a bezpečnostná rada však čelí výzvam a jej prácu naďalej ovplyvňuje niekoľko problémov. Napríklad zhromaždenie vedúcich predstaviteľov štátov Africkej únie často nedodržiavalo zásady stanovené v protokole týkajúcom sa založenia Mierovej a bezpečnostnej rady na posudzovanie súladu potenciálnych uchádzačov o členstvo v rade so stanovenými kritériami. Do rady boli prijaté krajiny, ktoré sú známe tým, že otvorene ignorujú rozhodnutia AÚ alebo prejavujú protiústavné správanie. Tým sa znížila kvalita a účinnosť rozhodnutí Mierovej a bezpečnostnej rady. Mierová a bezpečnostná rada takisto naráža na problémy z dôvodu významu, ktorý sa pripisuje dosiahnutiu jednomyseľného súhlasu pri rozhodovaní. Túto skutočnosť zhoršuje nedostatok politickej vôle niektorých štátov zaujať stanovisko v otázkach, pri ktorých neuznávajú, že sú v ich záujme, alebo ak sa nechcú otvorene postaviť partnerskému členskému štátu⁴³.

Komisia Africkej únie

38

Komisia AÚ vykonáva rozhodnutia Mierovej a bezpečnostnej rady a jej útvar pre mier a bezpečnosť podporuje ostatné piliere APSA, ako aj iné programy pre mier a bezpečnosť, ako je vytyčovanie hraníc, a stratégiu týkajúcu sa ručných a ľahkých zbraní. Útvar pre mier a bezpečnosť koordinuje aj vzťahy medzi AÚ a subregionálnymi organizáciami v otázkach mieru a bezpečnosti.

39

Útvar pre mier a bezpečnosť zohráva významnú úlohu vo fungovaní APSA, ale v dôsledku nedostatočného financovania zo strany AÚ v ňom ostali neobsadené dve tretiny pozícií. EÚ, AÚ a ďalší medzinárodní partneri sa v roku 2010 zaoberali týmto problémom tak, že vytvorili spoločný mechanizmus financovania s názvom spoločná dohoda o financovaní⁴⁴. Prostredníctvom neho sa pokryli náklady na mzdy ďalších 172 „krátkodobých“ zamestnancov útvaru pre mier a bezpečnosť (ilustrácia 5). Hoci neboli obsadené všetky pracovné miesta, dodatoční zamestnanci umožnili, aby útvar pre mier a bezpečnosť mohol ďalej fungovať⁴⁵.

Ilustrácia 5

Obsadené a neobsadené pracovné miesta v útvare Komisie AÚ pre mier a bezpečnosť

Druh zmluvy	Obsadené miesta	Neobsadené miesta	Spolu	Poznámky
Riadny rozpočet AÚ	25	42	67	Prijímanie pracovníkov na kľúčové pozície, ktoré sa začalo v 4. štvrťroku 2016
Krátkodobé (spoločné dohody o financovaní)	137	35	172	12 pracovných miest sa obsadzuje
Dočasné vyslanie	12		12	Odhad v marci 2017
Spolu	174	77	251

Zdroj: Zápisnica z 11. schôdze riadiaceho výboru pre spoločnú dohodu o financovaní na podporu zamestnávania pracovníkov Komisie AÚ pracujúcich v rámci programu pre mier a bezpečnosť, apríl 2017, a prehľad zamestnancov útvaru pre mier a bezpečnosť, júl 2016.

40

Útvar pre mier a bezpečnosť má obmedzený počet „profesionálnych“ zamestnancov, ktorí sa zaoberajú hlavnými otázkami mieru a bezpečnosti na africkom kontinente. Na ilustrácii 6 je znázornený typ zamestnancov a spôsob ich financovania v roku 2016. Hlavnou úlohou zamestnancov je plniť ustanovenia všeobecného plánu APSA na roky 2016 – 2020, dokumentu, v ktorom sa stanovuje päť strategických priorít, 32 špecifických cieľov a 116 výstupov. Nedostatočný objem pridelených zdrojov a politika prijímania „krátkodobých“ zamestnancov (bod 57) túto úlohu sťažujú.

Ilustrácia 6

Zdroje financovania pracovných miest v útvare Komisie AÚ pre mier a bezpečnosť

Rozdelenie pracovných miest podľa úradu/útvaru	JFA		Riadny rozpočet AÚ		Spolu
	Všeobecné služby	Odborní zamestnanci	Všeobecné služby	Odborní zamestnanci
Úrad komisára	2	2	1	2	7
Úrad riaditeľa vrátane styčných dôstojníkov AÚ pre REC/RM	9	10	3	1	23
Útvar pre predchádzanie konfliktom a včasné varovanie	6	15	7	6	34
Útvar pre krízové riadenie a rekonštrukciu po skončení konfliktu	4	8	1	18	31
Útvar pre operácie na podporu mieru	3	32	6	12	53
Útvar pre obranu a bezpečnosť	2	6	1	3	12
Sekretariát MBR	2	6	1	2	11
Tím riadenia projektov	2	9	1	2	14
Útvar pre mier a bezpečnosť	10	14	–	–	24
Iné (register, ľudské zdroje, vnútorný audit atď.)	20	10	Nevzťahuje sa – medziútvaroví zamestnanci
Spolu	60	112	21	46	239

Zdroj: Zápisnica z 11. schôdze riadiaceho výboru pre spoločnú dohodu o financovaní na podporu zamestnávania pracovníkov Komisie AÚ pracujúcich v rámci programu pre mier a bezpečnosť, apríl 2017, a prehľad zamestnancov útvaru pre mier a bezpečnosť, júl 2016.

41

EÚ a ostatní darcovia posielajú financie aj spoločne prostredníctvom Komisie AÚ na podporu siete kontaktných kancelárií AÚ, ktoré pôsobia v 14 afrických krajinách, v ktorých prebieha ozbrojený konflikt, alebo krajinách po skončení konfliktu. Ročný príspevok EÚ na financovanie kontaktných kancelárií AÚ dosahuje približne 3,5 mil. EUR (približne 25 % ročného rozpočtu). Sieť kancelárií má asi 200 zamestnancov s vysokým pomerom medzi podpornými a prevádzkovými zamestnancami (približne 70:30). Mierová a bezpečnostná rada stanovuje poverenia pre kontaktné kancelárie, ktoré siahajú od monitorovania vznikajúcich kríz, preventívnej diplomacie a krízového riadenia po rekonštrukciu po skončení konfliktu. Kancelárie zastupujú AÚ na mieste majú v prvom rade politickú úlohu⁴⁶.

42

V nedávnom hodnotení financovanom EÚ⁴⁷ sa poukázalo na konštruktívnu a významnú úlohu, ktorú kontaktné kancelárie AÚ zohrávajú v krízových situáciách v Mali, Stredoafrickej republike, Sudáne, Južnom Sudáne, na Komoroch, v Guinei-Bissau a na Madagaskare. Poznamenalo sa v ňom však aj to, že nedostatok finančných prostriedkov a personálne problémy viedli k neefektívnosti prevádzky. Z hodnotenia vyplýva, že vplyv kontaktných kancelárií bol „zmiešaný“, svojou činnosťou však „primerane prispeli k mieru a bezpečnosti“. K podobnému záveru sa dospelo aj v nedávnej správe World Peace Foundation (Nadácia pre svetový mier), podľa ktorej boli kontaktné kancelárie „dôležité a malo by sa pokračovať v ich podpore“⁴⁸.

Rada múdrych

43

Protokolom týkajúcim sa založenia Mierovej a bezpečnostnej rady bola zriadená rada múdrych ako poradný orgán, ktorý tvorí päť vážených osobností Afriky. Jej úlohou je úsilie o predchádzanie konfliktom, čo sa uskutočňuje napríklad prostredníctvom organizovania seminárov a uzavretých zasadnutí na vysokej úrovni. Úloha rady bola rozšírená, aby zahŕňala predvolebné misie a sprostredkovanie mieru⁴⁹. Napriek čoraz väčšej pracovnej záťaži sa zdroje rady nezvýšili. Napríklad sekretariát rady má iba jedného politického analytika, ktorého plat podporuje EÚ v rámci spoločnej dohody o financovaní. Rada takisto mala problémy s koordináciou s Mierovou a bezpečnostnou radou a ďalšími orgánmi poverenými predchádzaním konfliktom a ich riešením.

Kontinentálny systém včasného varovania (CEWS)

44

Kontinentálny systém včasného varovania (CEWS) je systém na zber a analýzu údajov s cieľom predvídať konflikty a predchádzať im. EÚ na jeho zriadenie prispela technickou a finančnou podporou a pokračuje vo financovaní prevádzkových nákladov na základe zmluvy o platoch v rámci spoločnej dohody o financovaní a na základe zmluvy o programe na podporu APSA, ktorých audit sme vykonali (príloha IV).

45

Zo správy o vplyve APSA za rok 2015 vyplýva, že kontinentálny systém včasného varovania bol „technicky funkčný“, a poznamenalo sa v nej, že došlo k významnému pokroku v spolupráci medzi subregionálnymi organizáciami a AÚ v oblasti včasného varovania⁵⁰. Určité činitele však obmedzujú účinnosť systému.

1. V pláne pre africkú mierovú a bezpečnostnú štruktúru sa poukazuje na potrebu riešiť premenlivú úroveň funkčnosti regionálnych systémov včasného varovania, ako aj zlepšiť prepojenia medzi ústrednými, regionálnymi a národnými systémami⁵¹.
2. Mierová a bezpečnostná rada poukázala na „pretrvávajúcu medzeru medzi včasným varovaním a včasnou reakciou“⁵² a dospela k záveru, že členské štáty AÚ často nevenujú nijakú pozornosť včasným varovným signálom o budúcich krízach, čím sa oslabuje schopnosť rady predchádzať konfliktom a to často vedie ku konfliktom⁵³.

Africké pohotovostné sily

46

Africké pohotovostné sily (APS) sú multidisciplinárne rezervné sily určené na rýchle nasadenie v konfliktných oblastiach na základe rozhodnutia zhromaždenia AÚ a Mierovej a bezpečnostnej rady. Ich súčasťou sú vojenské, policajné a civilné jednotky⁵⁴. Z podpory EÚ sa financovalo zlepšenie kapacity afrických pohotovostných síl a ich regionálnych prvkov v rámci mierového nástroja pre Afriku a regionálnych indikatívnych programov. Podpora sa týkala nákladov na zamestnancov a prevádzkových činností (zlepšenie plánovania, logistika, rozvoj politík a posilnenie policajných a civilných zložiek), ako aj verejného obstarávania infraštruktúry informačných technológií (C3IS) (zoznam zmlúv sa nachádza v prílohe IV). EÚ financovala aj výcvik pohotovostných síl vrátane podpory cvičení v teréne (druhý cyklus programu podpory AMANI AFRICA).

47

V čase konania auditu AÚ africké pohotovostné sily ešte nenasadila. Zainteresované strany, s ktorými sme uskutočnili rozhovory, spochybnili rozsah, v akom sú africké pohotovostné sily funkčné, a poukázali pri tom na to, že:

1. veliteľský, kontrolný, komunikačný a informačný systém afrických pohotovostných síl ešte nie je funkčný (rámček 6);
2. africkým pohotovostným silám chýba schopnosť rýchlo nasadiť jednotky z dôvodu logistických obmedzení, napríklad nedostatočnej kapacity strategickej leteckej prepravy;
3. jazykové a kultúrne problémy majú potenciál znižovať účinnosť nasadenia jednotiek v rôznych regiónoch.

Hrozby pre udržateľnosť výsledkov

48

Hlavné riziká pre udržateľnosť výsledkov dosiahnutých pri budovaní kapacít APSA pramenia v slabej finančnej, inštitucionálnej a prevádzkovej kapacite AÚ a subregionálnych organizácií a v absencii politického záväzku niekoľkých členských štátov AÚ (bod 34).

49

Reformy naplánované s cieľom riešiť nedostatky v inštitucionálnom rámci Komisie AÚ⁵⁵, spoločenstiev ECOWAS⁵⁶ a ECCAS⁵⁷ priniesli doteraz iba málo výsledkov. Európska komisia povzbudzuje takéto iniciatívy a poskytuje na ne finančnú podporu: napríklad inštitucionálna reforma spoločenstva ECOWAS sa v súčasnosti podporuje v rámci projektu EÚ na podporu reforiem riadenia verejných financií a časť projektu v oblasti mieru a podpory v rámci ERF sa zameriava na inštitucionálne reformy spoločenstva ECCAS.

50

V záujme boja proti inštitucionálnym a prevádzkovým nedostatkom Komisie AÚ a subregionálnych organizácií sa technická pomoc, ktorú financuje EÚ, často zameriavala na všeobecné riadenie, čo je forma pomoci, ktorá má obmedzený dlhodobý vplyv na rozvoj APSA. Odborníci v oblasti technickej pomoci často vystupovali ako projektoví manažéri, ktorí poskytovali „krátkodobé riešenie“ vnútorných nedostatkov implementačných organizácií. Náklady na toto riešenie boli často veľmi vysoké: napríklad výška grantu na mier, bezpečnosť a stabilitu ECOWAS, ktorý poskytla EÚ, bola 6,7 mil. EUR, kým náklady na technickú pomoc pri plnení grantu dosiahli ďalších 4,9 mil. EUR: 73 % pôvodného grantu.

Vykonávanie podpory EÚ ovplyvnili oneskorenia, nekoordinované používanie finančných nástrojov a nedostatočné informácie o dosiahnutých výsledkoch

51

V tejto časti sme preskúmali, či Komisia poskytla podporu EÚ pre APSA včas a predvídateľným a logickým spôsobom a či sa zmluvy, ktoré sme kontrolovali, plnili podľa plánu. Posúdili sme mechanizmy monitorovania a predkladania správ, ktoré zaviedla Komisia, a zisťovali sme, či poskytli dostatočné informácie o dosiahnutých výsledkoch.

Oneskorenia v uzatváraní zmlúv a spätné financovanie oslabili vykonávanie naplánovaných činností

52

Príjemcami v rámci zmlúv, ktoré sme kontrolovali, bola AÚ a subregionálne organizácie. Cieľom podpory bolo financovať a vyškoliť zamestnancov na vykonávanie komplexných úloh v oblasti mieru a bezpečnosti a zabezpečiť, že sa činnosti budú vykonávať na celom kontinente jednotným spôsobom. Cieľom zmlúv uvedených v prílohe IV bolo:

1. posilniť kapacitu ľudských zdrojov Komisie AÚ a subregionálnych organizácií (regionálnych hospodárskych spoločenstiev a regionálnych mechanizmov) s cieľom predchádzať krízam v Afrike a/alebo na ne reagovať;
2. pomôcť kontaktným kanceláriám AÚ monitorovať vykonávanie mierových dohôd, podporovať prípravu a monitorovanie volieb a zastupovať AÚ na schôdzach s vnútroštátnymi orgánmi a medzinárodnými organizáciami;
3. zaviesť kontinentálnu štruktúru, ktorá AÚ umožní rýchlo nasadzovať strategické a prevádzkové komunikačné, veliace a riadiace kapacity medzi AÚ v Addis Abebe, regionálnu úroveň a misie v teréne.
4. poskytovať Komisii AÚ a subregionálnym organizáciám odborné znalosti pre ich iniciatívy v oblasti mieru a bezpečnosti;
5. podporiť subregionálne organizácie pri budovaní ich kapacít a vykonávaní ich mandátov na predchádzanie konfliktom a ich riešenie.

53

Pokiaľ má inštitucionálna podpora dosiahnuť očakávané výsledky, zásadná je včasnosť a predvídateľnosť. Neschopnosť uzatvárať zmluvy včas viedla k oneskoreniam vykonávania a znamenala, že financovanie činností bolo nepredvídateľné. Desať zo štrnástich zmlúv, ktoré sme kontrolovali, bolo uzatvorených neskoro z jedného z týchto dôvodov alebo ich kombinácie:

1. Komisia AÚ a subregionálne organizácie predložili oneskorené finančné návrhy alebo finančné návrhy nízkej kvality;
2. komplikované rokovania týkajúce sa rozpočtov zmlúv, činností a finančného hospodárenia;
3. technické problémy s informačným systémom Európskej komisie.

54

Navyše v prípade ôsmich z týchto desiatich zmlúv sa činnosti financovali spätne⁵⁸. Tri z nich boli uzatvorené iba niekoľko dní pred plánovaným dokončením financovaných činností. Zistili sme, že oneskorenia pri uzatváraní zmlúv v spojení s existujúcimi internými nedostatkami AÚ a subregionálnych organizácií mali negatívny vplyv na vykonávanie činností pri šiestich zo štrnástich zmlúv (príloha IV). V rámčeku 5 sa uvádza negatívny vplyv oneskorení pri uzatváraní zmlúv a spätného financovania na dva programy na podporu APSA.

55

V rámčeku 6 sa uvádza príklad oneskorení pri obstarávaní informačného systému pre africké pohotovostné sily. V tomto prípade interné nedostatky AÚ zhoršili oneskorenie spôsobené neskorým uzatvorením zmluvy.

Finančné nástroje sa nepoužívali vždy jednotne

56

Ani Európska komisia, ani ESVČ neanalyzovali komparatívne výhody všetkých nástrojov, ktoré mali k dispozícii v oblasti mieru a bezpečnosti (bod 9). Zistili sme, že tieto nástroje sa nepoužívali vždy jednotne. Mierový nástroj pre Afriku je vhodný na financovanie krátkodobých potrieb, keďže cykly jeho financovania trvajú dva až tri roky. A naopak, regionálne indikatívne programy samy lepšie pomáhajú financovať dlhodobé potreby s cyklom financovania trvajúcim sedem rokov.

57

Zistili sme prípady krátkodobých zmlúv v rámci mierového nástroja pre Afriku, ktoré sa používali na financovanie dlhodobých pracovných miest, napríklad na základe zmlúv o platoch v rámci spoločnej dohody o financovaní (bod 39). V tomto prípade sa použitím automaticky obnovovaných ročných či dvojročných zmlúv oslabilo riadenie ľudských zdrojov, čo znamenalo, že počet a druhy pracovných miest sa znovu dohadovali takmer každý rok. To prispelo k oneskoreniam pri uzatváraní zmlúv (bod 53) a k neistote pracovných miest, čo viedlo k strate skúsených zamestnancov. V ďalších prípadoch sa na riešenie krátkodobých potrieb použili regionálne indikatívne programy, ktoré sú na tento účel menej vhodné.

58

Európska komisia a ESVČ nevytvorili koordinačný rámec týkajúci sa všetkých ich nástrojov v oblasti mieru a bezpečnosti. Od roku 2015 však prijali kroky, aby sa mierový nástroj pre Afriku a regionálne indikatívne programy navzájom účinnejšie dopĺňali, a to najmä:

1. vysvetlením spôsobu, akým sa financujú pracovné miesta v subregionálnych organizáciách. Na tento účel rozhodli, že náklady na nevojenský personál regionálnych organizácií podporovaný EÚ by sa mali preniesť z mierového nástroja pre Afriku na regionálne indikatívne programy. Toto rozhodnutie však bolo prijaté po zavedení regionálnych indikatívnych programov, čím sa sťažilo jeho vykonávanie. Nakoniec bol tento prenos odložený na január 2018;
2. zapojením regionálnych delegácií EÚ do preskúmania regionálnych pracovných plánov programu na podporu APSA financovaných v rámci mierového nástroja pre Afriku, aby sa zabezpečilo, že tieto plány budú dopĺňať programy financované z regionálnych indikatívnych programov;
3. od roku 2017 začleňovaním regionálnych delegácií EÚ do riadiaceho výboru programu na podporu APSA.

Zriadené boli mechanizmy monitorovania a predkladania správ, neposkytovali však dostatočné informácie o výsledkoch

59

Komisia vytvorila mechanizmy monitorovania a predkladania správ pre všetky zmluvy, ktoré sme kontrolovali. Medzi ne patrí pravidelné predkladanie opisných a finančných správ (väčšinou každého pol roka), pravidelné schôdze riadiaceho výboru a nezávislé externé audity týkajúce sa výdavkov. V praxi boli mechanizmy monitorovania Komisie ovplyvnené nedostatkami a neposkytovali dostatočné informácie o výsledkoch. V zmluvách, ktorých audit sme vykonali, sme zistili tieto príklady:

1. plánované výstupy neboli konkrétne alebo merateľné, a to v prípade šiestich zo štrnástich zmlúv. Napríklad sa mala „zvýšiť kapacita“ alebo „posilniť úloha“ podporovaných útvarov alebo nástrojov, alebo sa mali stať „plne funkčnými“. V niektorých z týchto prípadov základné činnosti priamo nesúviseli s výstupmi;
2. v niektorých ukazovateľoch vypracovaných pre dvanásť zmlúv sa uvádzali vstupy a činnosti namiesto stanovenia výstupov, ktoré sa majú dosiahnuť, a preto ich využitie na účely monitorovania bolo obmedzené. V iných prípadoch chýbali východiská a ciele potrebné na meranie pokroku;
3. v troch prípadoch skutočnosť, že zmluvy boli uzatvorené v posledných dňoch obdobia ich vykonávala, znamenala, že opatrenia na monitorovanie boli v dôsledku spätného financovania v praxi irelevantné;
4. správy, ktoré vypracovala AÚ a subregionálne organizácie, boli často poskytnuté neskoro. V prípade šiestich zmlúv tieto správy neobsahovali dostatočne podrobné informácie o výstupoch a ukazovateľoch vyplývajúcich zo zmlúv.

60

Vo všeobecnosti platí, že zamestnanci EÚ, s ktorými sme uskutočnili rozhovory, mali dobrý prehľad o plnení zmlúv, hoci tieto znalosti neboli vždy uvedené v správach. V prípade kontrolovaných zmlúv Európska komisia ešte neuskutočnila nijaké misie v oblasti „monitorovania orientovaného na výsledky“⁵⁹. Externé hodnotenie sa vykonalo iba v prípade jedinej zmluvy. To znamenalo, že obmedzená dostupnosť informácií o výsledkoch od AÚ a subregionálnych organizácií nebola nahradená inými zdrojmi informácií.

Závery a odporúčania

61

Členské štáty AÚ vytvorili APSA, ktorá sa mala stať dlhodobou štrukturálnou odpoveďou na hrozby pre mier a bezpečnosť na africkom kontinente. Prostredníctvom APSA má AÚ a poverené SRO prístup k nástrojom, ktoré im pomáhajú predchádzať konfliktom, riadiť a riešiť ich. EÚ poskytla podporu pre APSA z Európskeho rozvojového fondu. Vykonali sme audit podpory EÚ poskytovanej počas troch rokov od roku 2014 do roku 2016 a zistili sme, že táto podpora mala slabú účinnosť a že je potrebné zmeniť jej zameranie.

62

EÚ nestanovila jasné priority pre svoju podporu a jej stratégii chýbala dlhodobá vízia vývoja tejto podpory. Napríklad počas kontrolovaného obdobia sa EÚ dostatočne nezamerala na prechod od vyplácania miezd k zacieleniu na budovanie kapacít s cieľom zabezpečiť dlhodobý úspech podpory EÚ. Schodok v príspevkoch členských štátov AÚ do jej rozpočtu a mierového fondu viedol k tomu, že APSA zostala výrazne závislá od podpory darcov vrátane EÚ. EÚ podporila plány AÚ na dosiahnutie finančnej nezávislosti APSA, potvrdila rozhodnutie AÚ z roku 2016, vykonávanie však bolo stále v počiatočnej fáze (body 16 až 30).

63

Zistili sme, že približne v polovici zmlúv, ktoré financovala EÚ, sa v čase konania auditu dosiahla buď väčšina, alebo časť očakávaných výsledkov. EÚ podporila reformy na zlepšenie finančnej, prevádzkovej a inštitucionálnej kapacity AÚ a subregionálnych organizácií, tieto reformy však doteraz priniesli iba málo výsledkov. Kapacita zložiek APSA bola značne premenlivá a výzvu pre ňu predstavoval nedostatok politického záväzku a obmedzené financovanie (body 32 až 50).

Odporúčanie 1 Podporiť rozvoj zodpovednosti AÚ za APSA a zmeniť zameranie podpory EÚ

ESVČ a Komisia by mali spoločne vypracovať jasnú, dlhodobú víziu podpory EÚ pre APSA s cieľom:

• postupne znížiť a časom ukončiť podporu EÚ na základné prevádzkové náklady APSA v prospech presne zameraných programov budovania kapacít,
• spojiť podporu na budovanie kapacít určenú pre APSA so zlepšeniami spôsobu, akým funguje AÚ a subregionálne organizácie,
• a starostlivo monitorovať plnenie záväzku AÚ dosiahnuť finančnú nezávislosť.

Termín: koniec roka 2020.

64

Skontrolovali sme všetkých štrnásť zmlúv uzatvorených v rokoch 2014 a 2016, na základe ktorých EÚ podporovala APSA. Zistili sme, že zmluvy neboli vždy spravované efektívne. Desať zmlúv bolo podpísaných neskoro, čo znamená, že finančné prostriedky neboli dostupné včas a predvídateľným spôsobom. To viedlo k strate určitých skúsených zamestnancov a výsledkom bolo oneskorenie vo vykonávaní činností APSA (body 52 až 55). Taktiež sme zistili, že hoci boli zavedené mechanizmy monitorovania, nefungovali dobre, napríklad vtedy, keď sa zmluvy financovali spätne. Predkladanie správ bolo neúplné a správy neposkytovali dostatočné informácie o výsledkoch. V kontrolovanom období sa finančné nástroje nepoužívali vždy jednotne. V tejto súvislosti sme od roku 2015 zaznamenali určité zlepšenia (body 56 až 60).

Odporúčanie 2 Intervencie by sa mali dôsledne zakladať na výsledkoch

Komisia by mala:

• ešte viac skrátiť oneskorenia pri uzatváraní zmlúv a vyhýbať sa využívaniu spätného financovania,
• založiť zmluvné monitorovanie a predkladanie správ na konkrétnych a merateľných výsledkoch s ukazovateľmi, ktoré umožňujú vyhodnocovať dosiahnutý pokrok,
• posilniť monitorovanie orientované na výsledky, pokiaľ ide o programy budovania kapacít APSA, a častejšie ich vyhodnocovať a
• vykonať porovnávaciu analýzu dostupných finančných nástrojov v oblasti mieru a bezpečnosti a používať ich jednotne.

Termín: koniec roka 2019.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Bettina JAKOBSEN, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 26. júna 2018.

Akronymy a skratky

APF: Mierový nástroj pre Afriku

APSA: Africká mierová a bezpečnostná štruktúra

AÚ: Africká únia

CEWS: Kontinentálny systém včasného varovania

ECCAS: Hospodárske spoločenstvo stredoafrických štátov

ECOWAS: Hospodárske spoločenstvo západoafrických štátov

JAES: Spoločná stratégia Afriky a EÚ

JFA: Spoločná dohoda o financovaní

KAÚ: Komisia Africkej únie

MBR: Mierová a bezpečnostná rada

PSD: Útvar pre mier a bezpečnosť

RIP: Regionálny indikatívny program

SRO: Subregionálna organizácia

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III Vonkajšie opatrenia, bezpečnosť a spravodlivosť, ktorej predsedá členka EDA Bettina Jakobsen. Audit viedol člen EDA Juhan Parts, podporu mu poskytol vedúci kabinetu Ken-Marti Vaher, atašé kabinetu Margus Kurm, hlavná vedúca Sabine Hiernaux-Fritsch, vedúci úlohy Karel Meixner a audítori Alina Milasiute, Dirk Neumeister a Piotr Zych. Torielle Perreur-Lloyd poskytla jazykovú podporu pri vypracúvaní správy.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0404-0	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/520453	QJ-AB-18-016-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-0341-8	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/654909	QJ-AB-18-016-SK-Q

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk/home?) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.