Arhitectura africană pentru pace și securitate: este necesară reorientarea sprijinului din partea UE

Sinteză

I

Statele membre ale Uniunii Africane (UA) au înființat, în 2002, Arhitectura africană pentru pace și securitate (APSA), ca un răspuns structural pe termen lung la provocările în materie de pace și securitate de pe continentul african. Prin intermediul APSA, Uniunea Africană și organizații subregionale mandatate au acces la instrumente care le ajută să prevină, să medieze și să soluționeze conflicte.

II

În cadrul auditului de față, Curtea a examinat sprijinul de care APSA a beneficiat din partea UE. Curtea a evaluat dacă sprijinul furnizat de UE a fost bine conceput și canalizat, dacă a contribuit la atingerea unor rezultate durabile și dacă a fost bine pus în aplicare. Curtea a auditat contracte cu o valoare totală de peste 100 de milioane de euro, care fuseseră încheiate de Comisie în perioada 2014-2016.

III

În ansamblu, Curtea concluzionează că sprijinul acordat de UE pentru APSA a avut efecte slabe și necesita o reorientare. Deși există un cadru strategic amplu, Curtea a constatat că, de mult timp, sprijinul UE pentru APSA s-a axat pe contribuția la costurile operaționale de bază. Din cauza gradului redus de asumare financiară a APSA din partea Uniunii Africane, această arhitectură depinde, de mulți ani și în mare măsură, de sprijinul donatorilor. UE a contribuit din punct de vedere financiar la componentele APSA, însă calitatea capacităților acestor componente variază semnificativ și există în continuare o serie de provocări.

IV

Curtea a constatat că UE nu a stabilit priorități clare pentru sprijinul său către APSA, iar strategia sa nu s-a bazat pe o viziune pe termen lung în ceea ce privește evoluția acestui sprijin. În perioada auditată, UE nu s-a concentrat suficient pe trecerea de la plata salariilor la consolidarea capacităților, pentru a asigura succesul pe termen lung al sprijinului său. UE a sprijinit planurile Uniunii Africane de obținere a independenței financiare, pentru a putea prelua o proporție din ce în ce mai mare din costurile operaționale ale APSA, însă punerea în aplicare a acestor planuri se afla încă într-o fază incipientă.

V

De asemenea, Curtea a constatat că șase dintre cele 14 contracte auditate, care vizau în principal cheltuieli de personal, obținuseră, până la momentul auditului, cea mai mare parte din rezultatele preconizate. Două contracte au avut rezultate parțiale, iar unul nu a obținut niciun rezultat. În cinci cazuri, din cauza întârzierilor în implementare, Curtea nu a putut evalua dacă s-au obținut sau nu rezultatele preconizate pentru contractele respective. În plus, întârzierile în ceea ce privește contractarea, finanțarea retroactivă și insuficiența informațiilor privind rezultatele obținute au îngreunat furnizarea sprijinului de către UE. În perioada auditată, instrumentele de finanțare nu au fost utilizate întotdeauna în mod coerent.

VI

Pe baza observațiilor formulate în prezentul raport, Curtea recomandă următoarele:

1. Comisia și SEAE ar trebui să stimuleze asumarea APSA de către Uniunea Africană pentru a obține independența financiară și ar trebui să reorienteze ajutorul UE dinspre sprijinirea costurilor operaționale către măsuri de consolidare a capacității; și
2. Comisia ar trebui să se asigure că intervențiile sunt bazate în mod consecvent pe rezultate, să reducă întârzierile în ceea ce privește contractarea, precum și finanțarea retroactivă, să îmbunătățească monitorizarea și să utilizeze în mod coerent instrumentele de finanțare.

Introducere

APSA

01

Arhitectura africană pentru pace și securitate (APSA) reprezintă un set de instituții, de legislație și de proceduri, conceput în scopul prevenirii conflictelor și al promovării păcii și a securității pe continentul african. Actul constitutiv al Uniunii Africane¹ stabilește temeiul juridic al APSA. Protocolul privind instituirea Consiliului pentru pace și securitate al Uniunii Africane, adoptat de statele membre ale UA în 2002, definește structura, obiectivele și principiile arhitecturii. În cadrul APSA sunt implicate, de asemenea, zece organizații subregionale africane, cărora statele membre corespondente le-au acordat mandatul de a acționa în domeniul păcii și securității. Opt sunt comunități economice regionale, iar două sunt mecanisme regionale pentru prevenirea, gestionarea și soluționarea conflictelor². Cooperarea între aceste organizații și UA în cadrul APSA este supusă principiilor subsidiarității și complementarității³.

02

În centrul APSA se află Consiliul pentru pace și securitate, înființat de statele membre ale UA ca „organism decizional permanent pentru prevenirea, gestionarea și soluționarea conflictelor”. Acesta este sprijinit de Comisia Uniunii Africane, de un „grup al înțelepților”, de un sistem continental de alertă timpurie, de o forță africană de intervenție rapidă și de un fond pentru pace⁴ (figura 1).

03

APSA își propune să furnizeze cadrul și instrumentele necesare pentru ca UA și organizațiile subregionale să joace un rol activ în prevenirea și soluționarea conflictelor în Africa, care au diferite cauze (caseta 1).

04

UA și organizațiile subregionale au intervenit în cadrul APSA în 28 dintre cele 67 de conflicte violente (42 %) care au avut loc în Africa în anul 2016. Intervențiile s-au realizat prin demersuri diplomatice, prin acțiuni de mediere și prin operațiuni de sprijinire a păcii sau printr-o combinație între cele trei instrumente. În urma evaluării acestor 28 de intervenții, s-a constatat că 21 au reușit cel puțin parțial fie să prevină, fie să atenueze conflictele⁷ (caseta 2).

05

Statele membre ale UA au creat Fondul african pentru pace, pentru a strânge fonduri destinate misiunilor de sprijinire a păcii și pentru activitățile operaționale în materie de pace și securitate ale UA⁸. Finanțarea urma să provină în principal din bugetul UA, fiind posibilă și finanțarea suplimentară sub forma contribuțiilor voluntare din alte surse. Totuși, mai puțin de jumătate dintre statele africane și-au plătit la timp și integral contribuțiile la bugetul UA⁹, ceea ce a avut drept rezultat un deficit de 33 % în perioada 2011-2015¹⁰. Prin urmare, o mare parte din bugetul UA¹¹ (54 % în 2017¹²) provine de la donatori.

06

În plus, doar o mică parte din bugetul UA este vărsat către Fondul african pentru pace. Statele membre ale UA au fost de acord să majoreze, până în 2014, finanțarea alocată Fondului african pentru pace la 12 % din bugetul obișnuit al UA. Totuși, în 2016, suma plătită a corespuns unui procent de 7 % din bugetul obișnuit (adică mai puțin de 6 milioane de euro)¹³.

07

UA și organizațiile subregionale au îndrumat dezvoltarea APSA cu ajutorul unor foi de parcurs. În decembrie 2015, acestea au adoptat actuala foaie de parcurs a APSA, care acoperă perioada 2016-2020. Foaia de parcurs conține cinci priorități strategice: prevenirea conflictelor; gestionarea crizelor și a conflictelor; reconstrucție și consolidarea păcii în urma conflictului; aspecte de securitate strategică¹⁴; și coordonare și parteneriate în cadrul APSA.

Sprijinul UE pentru APSA

08

UE a identificat pacea și securitatea pe continentul african drept una dintre prioritățile sale și a definit principiile fundamentale ale abordării sale în 1996¹⁵. UE și-a reiterat aceste principii și propriul interes pentru asigurarea păcii și a securității pe continentul african în mai multe strategii de nivel înalt în materie de prevenire a conflictelor și de securitate¹⁶, cel mai recent în Strategia globală a UE din 2016¹⁷. În 2007, UA și UE au lansat Strategia comună Africa-UE (JAES), drept cadru pentru cooperare și pentru dialogul în materie de politici, și au evidențiat importanța păcii și a securității pentru ambele uniuni. De atunci, planurile de acțiune ale Strategiei comune Africa-UE au tratat ca prioritate operaționalizarea APSA.

09

UE furnizează sprijinul său financiar pentru dezvoltarea APSA prin Fondul european de dezvoltare (FED)¹⁸. Principalul canal de acordare a sprijinului din FED este Instrumentul financiar pentru pace în Africa, instituit de UE în 2003¹⁹, dar acest sprijin se acordă și prin programele indicative regionale²⁰. Pentru perioada de finanțare 2014-2020 din cadrul FED, în Africa există trei programe indicative regionale, care acoperă regiunile Africa de Vest, Africa Centrală și Africa de Est/de Sud/Oceanul Indian. În perioada actuală, suma alocată păcii și securității în cadrul Instrumentului financiar pentru pace în Africa și al programelor indicative regionale s-a dublat mai mult sau mai puțin față de perioada anterioară (figura 2). Majoritatea fondurilor (aproximativ 80 %) au fost folosite pentru a finanța operațiuni de sprijinire a păcii precum Misiunea Uniunii Africane în Somalia.

10

Aproximativ 14 % din finanțarea totală pentru pace și securitate din cadrul Instrumentului financiar pentru pace în Africa și al programelor indicative regionale pentru perioada 2014-2020 (în medie, 50 de milioane de euro pe an) a fost alocată punerii în aplicare a APSA, reprezentând o creștere de 150 % în comparație cu perioada de programare precedentă. Potrivit estimărilor UE, prin sprijinul pentru APSA, în special prin consolidarea capacității UA și a organizațiilor subregionale în materie de prevenire și de soluționare a conflictelor pe continent, se poate reduce necesitatea finanțării unor operațiuni costisitoare de sprijinire a păcii, pentru care se cheltuiesc până la 720 de milioane de euro²¹ pe an. Totodată, suma alocată APSA în cadrul programelor indicative regionale a crescut de șase ori, reflectând atenția sporită pe care UE o acordă prevenirii și medierii conflictelor la nivel subregional (figura 3).

Sfera și abordarea auditului

11

În cadrul auditului de față, Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de UE pentru APSA a fost eficace. În acest scop, s-a urmărit să se răspundă la trei întrebări secundare.

1. Sprijinul acordat de UE pentru APSA a fost bine conceput și direcționat?
2. Sprijinul acordat de UE pentru APSA a contribuit la obținerea unor rezultate durabile?
3. Sprijinul acordat de UE pentru APSA a fost bine pus în aplicare?

12

Auditul a vizat cheltuielile realizate din FED prin intermediul Instrumentului financiar pentru pace în Africa și al programelor indicative regionale. Curtea a examinat sprijinul oferit de UE începând cu 2014 și face referire la evaluări și analize ale activităților anterioare acestui an, acolo unde acestea sunt disponibile și relevante. Curtea a auditat toate cele 14 contracte încheiate de Comisie în perioada 2014-2016, în valoare totală de 102,5 milioane de euro. Nouă dintre acestea au fost finanțate din Instrumentul financiar pentru pace în Africa, patru din programul indicativ regional pentru Africa de Vest și unul din programul indicativ regional pentru Africa Centrală²². Cele mai mari contracte au fost semnate cu UA și includ, de exemplu, acordurile de finanțare în comun pentru plata salariilor personalului din cadrul Departamentului pentru pace și securitate al Comisiei UA și din cadrul birourilor de legătură ale UA. Alte contracte au fost semnate cu organizații regionale, precum Comunitatea Economică a Statelor din Africa de Vest (ECOWAS) și Comunitatea Economică a Statelor din Africa Centrală (ECCAS). Anexa I prezintă o defalcare a finanțării acordate fiecărei organizații sprijinite.

13

Auditul Curții nu a acoperit și operațiunile de sprijinire a păcii, întrucât aceste cheltuieli se referă în principal la rambursarea indemnizațiilor plătite trupelor, și nu la sprijinul pentru APSA. Curtea nu a auditat și celelalte instrumente ale UE care finanțează operațiuni de pace și securitate în Africa, deoarece niciuna dintre activitățile desfășurate în cursul perioadei vizate de audit nu avea o legătură directă cu APSA.

14

Activitățile de audit ale Curții au avut loc în perioada ianuarie-noiembrie 2017. Curtea a obținut probe consultând documente și desfășurând interviuri cu reprezentanți ai Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE), ai Comisiei și ai părților interesate relevante, cum ar fi alți donatori și beneficiarii sprijinului din partea UE (UA și organizațiile subregionale). Curtea a efectuat vizite la Comisia Uniunii Africane, la ECOWAS și la ECCAS.

Observații

Sprijinul UE a rămas axat pe costurile operaționale

15

În această secțiune, Curtea analizează dacă furnizarea sprijinului UE pentru APSA, în prezent și în viitor, se bazează pe o strategie clară. Curtea a evaluat dacă sprijinul din partea UE a abordat nevoile APSA și dacă acesta a evoluat astfel încât să fie canalizat pe problemele actuale și viitoare cu care se confruntă APSA.

Sprijinul UE pentru APSA a fost conceput pe baza unui cadru strategic

16

UE a evaluat situația privind pacea și securitatea pe continentul african și a dezvoltat o abordare care a stat la baza sprijinului său. Recunoscând rolul important al Uniunii Africane (UA) și al organizațiilor subregionale în domeniul păcii și securității, UE s-a implicat la ambele niveluri. Pe măsură ce au apărut noi amenințări la adresa păcii și securității, UE și-a revizuit și actualizat strategiile (punctul 8).

17

În acord cu acest cadru strategic, UE a furnizat sprijin politic și financiar pentru UA și pentru organizațiile subregionale, inclusiv pentru dezvoltarea APSA. UE a sprijinit pregătirea de către UA și organizațiile subregionale a unor foi de parcurs succesive, care conțineau planuri pentru punerea în aplicare a APSA²³. De asemenea, Uniunea Europeană a sprijinit evaluările regulate ale APSA. Aceasta a însemnat că APSA a primit feedback regulat (sub forma evaluărilor APSA), precum și îndrumări pentru dezvoltarea sa în continuare (sub forma foilor de parcurs pentru APSA). De asemenea, foile de parcurs au furnizat un cadru pentru coordonarea donatorilor. Cu toate acestea, o evaluare a Instrumentului financiar pentru pace în Africa din anul 2017 a indicat existența unor puncte slabe la nivelul celei mai recente foi de parcurs pentru APSA. S-a considerat că foaia de parcurs era prea complexă pentru a putea fi utilizată, că nu avea o perspectivă globală și că nu era încă asumată cu adevărat de Comisia UA²⁴.

18

UE a instituit mecanisme pentru dialogul politic atât la nivelul UA, cât și la nivel regional. Dialogul politic și dialogul în materie de politici pe probleme legate de pace și securitate, inclusiv în ceea ce privește punerea în aplicare a APSA, s-au desfășurat în cadrul reuniunilor regulate cu UA, în cadrul Strategiei comune Africa-UE stabilite în 2007. Cu toate acestea, între UA și diferitele organizațiile subregionale existau neclarități cu privire la strategia de repartizare a responsabilităților, în special referitor la aspectul subsidiarității (punctul 34).

19

Mecanismele instituite de UE pentru dialogul cu organizațiile regionale nu au funcționat la fel de optim. În cazul ECOWAS, de exemplu, întâlnirile la nivel ministerial erau neregulate (s-au desfășurat în 2017, dar nu și în 2016, în pofida eforturilor depuse). În alte cazuri, dialogul în materie de politici a fost complicat (de exemplu, din cauza absenței reformelor instituționale, din cauza progresului foarte lent al integrării regionale sau din cauza reacțiilor lente ale omologilor cu privire la propuneri și la solicitări). Era nevoie de îmbunătățirea, de intensificarea și de consolidarea dialogului, de exemplu, cu privire la strategiile subregionale ale UE pentru Sahel și pentru Golful Guineei. Uneori, dialogul a fost îngreunat de faptul că organizațiile nu dispuneau de capacitate administrativă, de exemplu, în cazul ECCAS.

Finanțarea pentru APSA depinde de contribuțiile donatorilor

20

Deficitul de contribuții din partea statelor membre ale UA la bugetul UA (punctul 5) și la Fondul pentru pace (punctul 6) a dus la o subfinanțare a APSA. Această problemă a fost evidențiată în cea mai recentă foaie de parcurs pentru APSA: „În pofida mai multor decizii ale Adunării șefilor de stat și de guvern din cadrul UA și/sau a dispozițiilor adoptate la instituirea Consiliului pentru pace și securitate, APSA încă este afectată de neasumarea financiară din partea Comisiei Uniunii Africane și din partea comunităților economice regionale/a mecanismelor regionale, precum și de gradul ridicat de dependență față de donatori”²⁵. De asemenea, în opinia experților, doar după ce agenda în materie de pace și securitate a continentului va deveni autonomă din punct de vedere financiar, se va putea vorbi despre o asumare a acesteia la nivel african²⁶.

21

Recunoscând problemele asociate dependenței față de donatori, statele membre ale UA au convenit, în iulie 2016, asupra unui nou mecanism pentru finanțarea bugetului operațional al UA și al Fondului pentru pace²⁷. UE a sprijinit această inițiativă, care constă în impunerea unei taxe de 0,2 % pentru toate produsele eligibile importate în Africa, începând cu anul 2017. Până în ianuarie 2018, 14 state membre începuseră să colecteze această taxă²⁸, iar Fondul pentru pace începea să funcționeze și avea o structură de conducere. În iunie 2017, UA a invitat UE să se alăture Consiliului director al Fondului pentru pace.

22

La momentul auditului, era prea devreme să se poată evalua eficacitatea noilor măsuri. Mai mult, dificultățile de finanțare cu care se confruntă organizațiile subregionale, care sunt finanțate în cadrul unor mecanisme separate, nu sunt soluționate prin această taxă, de exemplu, deficitul substanțial de finanțare cu care se confruntă ECCAS²⁹. În plus, unele state africane s-ar putea vedea nevoite să aleagă între finanțarea UA sau a organizațiilor subregionale, din cauza insuficienței fondurilor³⁰.

UE a finanțat costuri operaționale fără să existe vreun plan de reorientare a sprijinului

23

În perioada auditată, cea mai mare parte a finanțării UE pentru APSA a fost folosită pentru a acoperi costuri operaționale, precum cheltuielile cu personalul (figura 4). În primii ani de acordare a sprijinului (începând cu 2010), UE a justificat finanțarea costurilor operaționale subliniind importanța punerii în funcțiune a noii structuri. Totuși, după aproape șapte ani, sprijinul UE a rămas axat pe acoperirea costurilor operaționale de bază. Acest lucru poate conduce la riscul ca APSA să devină dependentă de sprijinul donatorilor, întrucât, cu cât perioada de acordare a ajutorului și proporția din finanțare oferită de donatori sunt mai mari, cu atât un proiect devine mai dependent de un astfel de ajutor³¹.

24

Curtea se aștepta ca UE să aibă pregătit un plan pe termen lung, care să traseze evoluția în timp a sprijinului și modul de renunțare treptată la acesta. Curtea nu a identificat nicio probă din care să reiasă că UE a făcut acest lucru. De asemenea, UE nu a convenit împreună cu UA și cu organizațiile subregionale asupra modului în care va adapta treptat cuantumul sprijinului furnizat și în care va realoca fonduri către un număr mai mare de măsuri de consolidare a capacităților (de exemplu, pentru prevenirea conflictelor, pentru un răspuns eficace și pentru reconstrucția post-conflict) și măsuri de sprijin strategice (precum reforme organizatorice și reforme operaționale, îmbunătățirea sistemelor, furnizarea de know-how și instruire specifică etc.), pentru a dezvolta capacitățile pe termen lung.

25

UE nu a condiționat acordarea sprijinului său de îndeplinirea anumitor condiții, de exemplu, ca UA sau organizațiile subregionale să finanțeze în continuare inițiative sprijinite anterior de UE. În cazul unui contract care includea în acordul de finanțare o astfel de dispoziție, organizația subregională vizată nu a respectat acordul și nu a continuat să finanțeze posturile finanțate anterior din FED (caseta 3).

26

De asemenea, Curtea se aștepta să identifice în contracte dispoziții privind reducerea finanțării globale și direcționarea sprijinului către finanțarea mai degrabă a unui personal specializat, decât a celui operațional. Dacă UA și organizațiile subregionale ar prelua costurile de funcționare cotidiană³², UE s-ar putea concentra pe adăugarea de valoare prin finanțarea de personal instruit și cu competențe specializate, de exemplu, în materie de prevenire și soluționare a conflictelor. În majoritatea contractelor auditate de Curte, acest lucru nu se întâmplase. Totuși, în caseta 4 se prezintă un exemplu în care o astfel de abordare a fost pusă în aplicare cu succes.

Alocarea sprijinului UE nu s-a bazat în mod suficient pe o ierarhizare a priorităților

27

Conștientă de riscurile pe care le comportă conflictele din Africa pentru cetățenii UE (terorism violent, acces la arme de distrugere în masă și criminalitate organizată), UE a început să își direcționeze sprijinul către prevenirea unor astfel de conflicte și către soluționarea lor atunci când ele se produc³⁵. În conformitate cu Declarația de la Paris privind eficacitatea ajutorului³⁶ și cu principiile prevăzute în Strategia comună Africa-UE, UE a furnizat, în general, sprijin pentru APSA în conformitate cu nevoile exprimate de UA și de organizațiile subregionale în foaia de parcurs pentru APSA. Totuși, nevoile definite erau foarte vagi, iar prioritățile nu erau definite în mod precis sau clar.

28

SEAE și Comisia nu au elaborat priorități specifice în ceea ce privește finanțarea acordată de UE și nu au conceput orientări pentru alocarea resurselor către diferitele componente ale APSA. Cu toate acestea, Comisia și SEAE au analizat propunerile de finanțare primite de la UA și de la organizațiile subregionale, iar Comitetul politic și de securitate al Consiliului UE a evaluat „caracterul adecvat din punct de vedere politic” al furnizării finanțării. În anexa II este exemplificat procesul decizional din cadrul Instrumentului financiar pentru pace în Africa.

29

Curtea a analizat cele 14 contracte auditate, pentru a stabili în ce măsură acestea reflectau prioritățile definite pentru APSA. Curtea a constatat că, în opt cazuri, din cauza modului în care erau prezentate fondurile în bugetele contractelor, nu se putea determina câți bani fuseseră alocați fiecărui pilon sau fiecărei priorități din cadrul APSA. De asemenea, potrivit constatărilor Curții, contractele individuale acopereau un spectru amplu de priorități vizate: 11 dintre cele 14 contracte vizau cel puțin patru din cele cinci priorități strategice ale APSA (anexa III).

Riscuri asociate majorării fondurilor alocate organizațiilor regionale

30

În cea mai recentă perioadă de programare, UE a decis direcționarea unei proporții mai mari din finanțarea totală pentru APSA prin programele indicative regionale (punctul 10). Scopul a fost ca organizațiile subregionale să aibă un rol mai important în procesul decizional, în acord cu principiul subsidiarității. De asemenea, aceasta le permite organizațiilor subregionale să lucreze direct cu UE, evitând astfel întârzierile asociate coordonării de către UA a finanțării pentru programul de sprijin pentru APSA. Curtea a constatat că această schimbare comportă o serie de riscuri.

1. La momentul auditului Curții, organizațiile subregionale nu dispuneau de suficient personal cu competențele necesare pentru gestionarea eficace a finanțării suplimentare.
2. Cadrul instituțional regional este foarte complex. Există zece organizații subregionale cu mandat pe probleme de pace și securitate și anumite țări sunt membre a cel puțin uneia dintre ele. În medie, statele din UA sunt membre în cel puțin două organizații subregionale, iar unele state sunt înscrise chiar în patru organizații subregionale. Din cauza lipsei de claritate, unele state africane sunt reticente în a se angaja pe deplin în cadrul organizațiilor subregionale, ceea ce are drept consecință slăbirea capacității acestora. Strategia adoptată de Comisia Europeană pentru a face față acestui cadru regional complex a constat în sprijinirea a câte unui program indicativ regional comun în fiecare regiune; în prezent, UE finanțează organizațiile subregionale prin trei programe indicative regionale.
3. Patru dintre cele zece organizații subregionale cu mandat pe probleme de pace și securitate nu sunt acoperite de niciunul dintre programele indicative regionale, iar două dintre acestea patru vor beneficia în continuare de finanțare prin intermediul Instrumentului financiar pentru pace în Africa. În plus, Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa finanțează măsuri de consolidare a capacităților în cazul uneia dintre organizațiile subregionale (Autoritatea Interguvernamentală pentru Dezvoltare) și în cazul unor organizații din afara cadrului APSA (de exemplu, G5 Sahel³⁷). Această situație ar putea submina coerența abordării UE în materie de finanțare.
4. Există riscul ca un rol redus al UA să afecteze coerența și coordonarea globală a sprijinului UE pentru APSA.
5. În pofida creșterii semnificative a sumelor alocate măsurilor de pace și securitate în cadrul programelor indicative regionale, numărul personalului care lucrează în delegațiile regionale corespondente ale UE nu a crescut proporțional. De exemplu, personalul delegațiilor pe lângă ECOWAS și ECCAS nu număra experți militari, ceea ce înseamnă că aceste delegații se bazau pe expertiza militară pusă la dispoziție de ambasadele statelor membre ale UE.

În pofida sprijinului UE, APSA se confruntă cu mai multe provocări, iar funcționarea sa depinde de continuarea sprijinului extern

31

În această secțiune, Curtea a examinat dacă sprijinul din partea UE a contribuit la atingerea rezultatelor. Curtea analizează măsura în care contractele finanțate de UE au oferit sprijin în conformitate cu obiectivele lor. De asemenea, Curtea a analizat provocările cu care se confruntă diferitele componente ale APSA. În final, Curtea a evaluat dacă SEAE și Comisia au identificat și au abordat riscurile la adresa sustenabilității rezultatelor obținute prin sprijinul UE.

La momentul auditului, jumătate dintre contracte obținuseră rezultatele scontate

32

Curtea a auditat 14 contracte de sprijin din partea UE. Șase dintre acestea, care vizau în special cheltuielile cu personalul, produseseră, până la momentul auditului, o mare parte din rezultatele lor globale preconizate. Curtea nu a avut însă la dispoziție suficiente informații pentru a stabili dacă fusese obținut fiecare rezultat individual (punctele 59 și 60). Alte două contracte au avut rezultate parțiale, iar un contract nu a obținut în mod clar niciunul dintre rezultatele preconizate. În cinci cazuri, din cauza întârzierilor în implementare, Curtea nu a putut evalua dacă realizările preconizate pentru contractele respective fuseseră obținute (punctul 53 și anexa IV).

APSA se confruntă cu mai multe provocări

33

Părțile interesate și donatorii au așteptări ridicate de la APSA. Evaluările³⁸ au concluzionat că UA și organizațiile subregionale joacă un rol important în abordarea conflictelor în Africa. APSA are potențialul de a deveni un cadru eficace pentru pace și securitate în Africa, deși se confruntă cu numeroase provocări dificile și trebuie să își dezvolte în continuare capacitățile, instrumentele și funcționarea generală.

34

Printre provocările cu care APSA se confruntă se numără următoarele:

1. trebuie consolidată capacitatea financiară și instituțională a organismelor-cheie implicate (UA și organizațiile subregionale);
2. este nevoie de măsuri specifice pentru a depăși absența voinței politice de a aborda anumite probleme și crize³⁹;
3. nu există niciun mecanism pentru asigurarea aplicării deciziilor;
4. este nevoie de o mai bună cooperare între diferitele organisme și instituții;
5. ar trebui clarificată relația dintre UA și organizațiile subregionale, în special în ceea ce privește subsidiaritatea⁴⁰;
6. ar trebui să existe o coordonare mai bună cu inițiative complementare precum Arhitectura de guvernanță africană⁴¹.

35

Fondul african pentru pace nu a acoperit costurile operaționale ale APSA, așa cum fusese planificat (punctele 5 și 6). Prin urmare, acestea au fost finanțate, în cea mai mare parte, cu ajutorul sprijinului din partea UE. Punctele 36-47 prezintă provocările care vizează funcționarea componentelor APSA și contribuția sprijinului din partea UE.

Consiliul pentru pace și securitate al Uniunii Africane (Peace and Security Council)

36

Consiliul pentru pace și securitate (PSC) a fost instituit pentru a îndeplini rolul de principal organism decizional al APSA. Acesta a luat poziție cu privire la probleme importante, condamnând lovituri de stat și impunând sancțiuni. De asemenea, acesta a contribuit la soluționarea conflictelor, de exemplu, în Burundi, Mali și Somalia⁴².

37

Cu toate acestea, Consiliul pentru pace și securitate se confruntă cu provocări, iar o serie de probleme îi afectează în continuare activitatea. De exemplu, Adunarea șefilor de stat din cadrul Uniunii Africane a încălcat frecvent principiile prevăzute în Protocolul privind Consiliul pentru pace și securitate în ceea ce privește evaluarea îndeplinirii de către potențialii candidați la Consiliu a unor criterii prestabilite. Consiliul a inclus în componența sa țări a căror sfidare evidentă a deciziilor UA era de notorietate sau care dăduseră dovadă de comportamente neconstituționale. Toate acestea au limitat calitatea și eficacitatea deciziilor Consiliului pentru pace și securitate. Totodată, Consiliul a întâmpinat probleme din cauza importanței acordate unanimității decizionale. Situația este agravată de absența voinței politice a unora dintre state de a-și asuma o poziție cu privire la unele chestiuni, fie pentru că nu le recunosc ca fiind în interesul lor, fie pentru că nu doresc să confrunte în mod deschis un alt stat membru⁴³.

Comisia Uniunii Africane (African Union Commission)

38

Comisia Uniunii Africane pune în aplicare deciziile Consiliului pentru pace și securitate, iar Departamentul său pentru pace și securitate sprijină ceilalți piloni ai APSA, precum și alte programe de pace și securitate, cum ar fi demarcarea frontierelor și strategia privind armele de calibru mic și armament ușor. Totodată, Departamentul pentru pace și securitate coordonează relațiile dintre UA și organizațiile subregionale pe probleme de pace și securitate.

39

Departamentul pentru pace și securitate joacă un rol important în funcționarea APSA, însă, din cauza finanțării necorespunzătoare de către UA, două treimi din posturile sale au rămas vacante. În 2010, UE, UA și alți parteneri internaționali au abordat această problemă prin instituirea unui mecanism comun de finanțare, așa-numitul „acordul de finanțare în comun” (JFA)⁴⁴. Acesta acoperea costurile salariale ale încă 172 de angajați „pe termen scurt” ai Departamentului pentru pace și securitate (figura 5). Deși nu toate posturile au fost ocupate, recrutarea noilor angajați a permis ca Departamentul pentru pace și securitate să poată funcționa în continuare⁴⁵.

Figura 5

Posturile ocupate și posturile vacante din cadrul Departamentului pentru pace și securitate al Comisiei UA

Tipul de contract	Posturi ocupate	Vacante	Total	Observații
Bugetul obișnuit al UA	25	42	67	Procesul de recrutare pentru posturi-cheie, demarat în trimestrul 4 din 2016
Pe termen scurt (acord de cofinanțare)	137	35	172	12 posturi pentru care procesul de recrutare se afla în derulare
Detașare	12		12	Estimare în martie 2017
Total	174	77	251

Sursa: Procesul-verbal al celei de-a 11-a reuniuni a Comitetului director privind Acordul de finanțare în comun pentru sprijinirea recrutării personalului Comisiei UA alocat programului de pace și securitate, aprilie 2017, precum și prezentarea generală a personalului Departamentului pentru pace și securitate, iulie 2016.

40

Departamentul pentru pace și securitate are un număr limitat de angajați „specialiști” care să se ocupe de problemele fundamentale în materie de pace și securitate de pe continentul african. Figura 6 prezintă tipul de personal și modalitățile de finanțare a acestuia în 2016. Principala misiune a personalului este să ducă la îndeplinire foaia de parcurs amplă pentru APSA pentru perioada 2016-2020, un document care specifică 5 priorități strategice, 32 de obiective specifice și 116 realizări. Din cauza volumului neadecvat de resurse alocate și a politicii de recrutare a personalului „pe termen scurt” (punctul 57), această misiune devine una dificilă.

Figura 6

Sursa finanțării pentru posturile din cadrul Departamentului pentru pace și securitate al Comisiei UA

Distribuția posturilor pe oficiu/unitate	Acord de cofinanțare		Bugetul obișnuit al UA		Total
	Servicii generale	Servicii specializate	Servicii generale	Servicii specializate
Oficiul comisarului	2	2	1	2	7
Oficiul directorului, inclusiv birouri de legătură ale UA pentru comunitățile economice regionale/mecanismele regionale	9	10	3	1	23
Divizia pentru prevenirea conflictelor și alertă timpurie	6	15	7	6	34
Divizia pentru gestionarea crizelor și reconstrucția post-conflict	4	8	1	18	31
Divizia de operațiuni pentru sprijinirea păcii	3	32	6	12	53
Divizia de apărare și securitate	2	6	1	3	12
Secretariatul Consiliului pentru pace și securitate	2	6	1	2	11
Echipa de management de proiect	2	9	1	2	14
Divizia de finanțare pentru pace și securitate	10	14	-	-	24
Altele (Registratură, Resurse umane, Audit intern etc.)	20	10	Nu se aplică – interdepartamental
Total	60	112	21	46	239

Sursa: Procesul-verbal al celei de-a 11-a reuniuni a Comitetului director privind Acordul de finanțare în comun pentru sprijinirea recrutării personalului Comisiei UA alocat programului de pace și securitate, aprilie 2017, precum și prezentarea generală a personalului Departamentului pentru pace și securitate, iulie 2016.

41

De asemenea, UE și alți donatori direcționează fonduri în comun, prin intermediul Comisiei UA, pentru a sprijini o rețea de birouri de legătură ale UA, care își desfășoară activitatea în 14 țări din Africa aflate în situații de conflict și post-conflict. Contribuția anuală a UE la finanțarea birourilor de legătură ale UA se ridică la aproximativ 3,5 milioane de euro pe an (aproximativ 25 % din bugetul anual aferent). Rețeaua numără aproximativ 200 de angajați, raportul dintre personalul de sprijin și cel operațional fiind unul ridicat (aproximativ 70:30). Consiliul pentru pace și securitate stabilește mandatele birourilor de legătură, care acoperă aspecte variind între monitorizarea crizelor emergente, diplomația preventivă și gestionarea crizelor până la reconstrucția post-conflict. Aceste birouri acționează în numele UA pe teren și au un rol în principal politic⁴⁶.

42

O evaluare recentă finanțată de UE⁴⁷ a evidențiat rolul constructiv și semnificativ al birourilor de legătură ale UA în situațiile de criză din Mali, Republica Centrafricană, Sudan, Sudanul de Sud, Comore, Guineea-Bissau și Madagascar. Aceasta a constatat însă că finanțarea insuficientă și problemele de personal au dus la ineficiențe operaționale. Evaluarea a arătat că impactul birourilor de legătură a fost unul „mixt”, dar că activitatea acestora a avut „o contribuție rezonabilă la pace și securitate”. În mod similar, un raport recent al World Peace Foundation a concluzionat că birourile de legătură sunt „importante și ar trebui sprijinite în continuare”⁴⁸.

Grupul înțelepților („Panel of the Wise”)

43

Protocolul privind Consiliul pentru pace și securitate a instituit un „grup al înțelepților”, ca organ consultativ format din cinci personalități respectate din Africa. Rolul acestuia este să acționeze în vederea prevenirii conflictelor, rol de care s-a achitat, de exemplu, prin organizarea unor ateliere și a unor reuniuni la nivel înalt. Rolul grupului s-a extins, incluzând misiuni preelectorale și activități de mediere⁴⁹. În pofida unui volum de muncă tot mai mare, resursele grupului nu au crescut. De exemplu, secretariatul grupului are un singur analist politic, al cărui salariu este suportat de UE prin acordul de finanțare în comun. De asemenea, grupul a întâmpinat probleme de coordonare cu Consiliul pentru pace și securitate și cu alte organisme însărcinate cu prevenirea și soluționarea conflictelor.

Sistemul continental de alertă timpurie (CEWS)

44

Sistemul continental de alertă timpurie (CWES) este un sistem de colectare și analiză a datelor, cu scopul de a anticipa și a preveni conflictele. UE a furnizat sprijin tehnic și financiar pentru instituirea acestuia și continuă să finanțeze costurile sale operaționale în baza contractelor JFA Salaries și a celor din cadrul Programului de sprijin pentru APSA, auditate de Curte (anexa IV).

45

Raportul privind impactul APSA pe 2015 a concluzionat că CEWS era „funcțional din punct de vedere tehnic” și a observat progrese semnificative în ceea ce privește cooperarea dintre organizațiile subregionale și UA cu privire la alerta timpurie⁵⁰. Cu toate acestea, există anumiți factori care limitează eficacitatea sistemului.

1. Foaia de parcurs pentru APSA evidențiază nevoia de a aborda nivelurile variate de funcționalitate a sistemelor regionale de alertă timpurie, precum și de a îmbunătăți conexiunile dintre sistemele centrale, regionale și naționale⁵¹.
2. Consiliul pentru pace și securitate a evidențiat „un decalaj persistent între alerta timpurie și reacția rapidă”⁵² și a concluzionat că, deseori, statele membre ale UA nu acordă atenție semnalelor de alertă timpurie care anunță crize viitoare, subminând astfel capacitatea Consiliului de prevenire a conflictelor, ceea ce duce frecvent la conflicte⁵³.

Forța africană de intervenție rapidă

46

Forța africană de intervenție rapidă (ASF – African Standby Force) este o forță de rezervă multidisciplinară, constituită de către Adunarea UA și Consiliul pentru pace și securitate în scopul mobilizării rapide în zonele de conflict. Ea include unități militare, civile și de poliție⁵⁴. Sprijinul UE a finanțat îmbunătățiri ale capacității Forței africane de intervenție rapidă și a componentelor regionale ale acesteia prin intermediul Instrumentului financiar pentru pace în Africa și al programelor indicative regionale. Sprijinul a acoperit cheltuieli cu personalul și activități operaționale (îmbunătățirea planificării, logistică și dezvoltarea de politici și consolidarea componentelor polițienești și civile), precum și achiziția de infrastructură IT (C3IS) (a se vedea lista contractelor din anexa IV). De asemenea, UE a finanțat instruirea forțelor de intervenție, inclusiv prin furnizarea de sprijin pentru exercițiile pe teren (Programul de sprijin AMANI AFRICA II).

47

La data auditului Curții, UA încă nu mobilizase Forța africană de intervenție rapidă. Părțile interesate intervievate puneau sub semnul întrebării măsura în care aceasta putea fi considerată operațională, subliniind că:

1. sistemul de comandă, de control, de comunicare și de informații al Forței africane de intervenție rapidă nu este încă operațional (caseta 6);
2. Forța africană de intervenție rapidă nu are capacitatea de a mobiliza rapid unități, din cauza constrângerilor logistice, cum ar fi capacitatea insuficientă de transport aerian strategic;
3. problemele de natură lingvistică și culturală pot diminua eficacitatea mobilizării în diferitele regiuni.

Amenințări la adresa sustenabilității rezultatelor

48

Principalele riscuri pentru sustenabilitatea rezultatelor obținute în consolidarea capacității APSA își au originea în slaba capacitate financiară, instituțională și operațională a UA și a organizațiilor subregionale, precum și în lipsa unui angajament politic din partea unor state membre ale UA (punctul 34).

49

Până în prezent, reformele ce vizează abordarea deficiențelor cadrelor instituționale ale Comisiei UA⁵⁵, ECOWAS⁵⁶ și ECCAS⁵⁷ au avut puține rezultate. Comisia Europeană a încurajat și a furnizat sprijin financiar pentru astfel de inițiative: de exemplu, reforma instituțională a ECOWAS este sprijinită în prezent prin proiectul de sprijin din partea UE pentru reforme în gestiunea finanțelor publice, iar reformele instituționale ale ECCAS sunt vizate în cadrul proiectului pentru pace și sprijin din cadrul FED.

50

Pentru a combate deficiențele instituționale și operaționale ale Comisiei UA și ale organizațiilor subregionale, asistența tehnică finanțată de UE s-a concentrat în mod frecvent pe managementul general, o formă de asistență care are un impact pe termen lung limitat asupra dezvoltării APSA. Experții în asistență tehnică au acționat adesea ca manageri de proiect, oferind „remedii pe termen scurt” la deficiențele interne ale organizațiilor de punere în aplicare. Costul unei astfel de abordări a fost, deseori, foarte mare: de exemplu, cuantumul grantului pentru pace, securitate și stabilitate furnizat de UE către ECOWAS a fost de 6,7 milioane de euro, în timp ce costul asistenței tehnice pentru punerea în aplicare a grantului a fost de încă 4,9 milioane de euro: 73 % din grantul inițial.

Punerea în aplicare a sprijinului din partea UE a fost afectată de întârzieri, de incoerența în utilizarea instrumentelor de finanțare și de caracterul insuficient al informațiilor privind rezultatele obținute

51

În această secțiune, Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de Comisie pentru APSA a fost furnizat la timp și într-o manieră previzibilă și coerentă și dacă execuția contractelor pe care le-a auditat a avut loc conform planificării. Curtea a evaluat mecanismele de monitorizare și de raportare instituite de Comisie și a analizat dacă acestea furnizau informații adecvate privind rezultatele obținute.

Întârzierile la nivelul contractării și al finanțării retroactive au afectat punerea în aplicare a activităților planificate

52

Beneficiarii contractelor auditate de curte au fost UA și organizațiile subregionale. Scopul sprijinului a fost acela de a finanța și de a instrui personalul care să desfășoare sarcini complexe în materie de pace și securitate, precum și de a asigura faptul că activitățile sunt puse în aplicare într-o manieră coerentă pe tot continentul. Contractele, enumerate în anexa IV, își propuneau:

1. să consolideze capacitatea de resurse umane a Comisiei UA și a organizațiilor subregionale (comunitățile economice regionale și mecanismele regionale) pentru a putea preveni și/sau răspunde crizelor din Africa;
2. să ajute birourile de legătură ale UA să monitorizeze punerea în aplicare a acordurilor de pace, să sprijine pregătirea și monitorizarea alegerilor și să reprezinte UA în întâlnirile cu organismele naționale și cu organizațiile internaționale;
3. să instituie o structură la nivel continental care să permită UA să își mobilizeze rapid capacitățile strategice și operaționale de comunicare, comandă și control între sediul UA de la Addis Abeba, nivelul regional și misiunile de pe teren;
4. să furnizeze Comisiei UA și organizațiilor subregionale expertiza necesară pentru inițiativele în materie de pace și securitate;
5. să sprijine organizațiile subregionale în consolidarea capacităților lor și în executarea mandatelor lor de prevenire și soluționare a conflictelor.

53

Caracterul oportun și previzibilitatea sprijinului instituțional sunt esențiale dacă se dorește ca acesta să obțină rezultatele preconizate. Neîncheierea contractelor la timp a condus la întârzieri în punerea în aplicare și a făcut ca finanțarea activităților să nu mai fie previzibilă. Zece dintre cele 14 contracte auditate de Curte au fost semnate tardiv, din cauza unuia sau altuia dintre motivele următoare (sau a unei combinații a lor):

1. Comisia UA și organizațiile subregionale fie au transmis cu întârziere propunerile de finanțare, fie acestea erau de o calitate inferioară;
2. negocierile privind bugetele, activitățile și gestiunea financiară privind contractele au fost complicate;
3. probleme tehnice la nivelul sistemului informațional al Comisiei Europene.

54

În plus, opt dintre aceste zece contracte finanțaseră activități în mod retroactiv⁵⁸. Trei dintre ele au fost semnate cu numai câteva zile înainte de termenul prevăzut pentru finalizarea activităților finanțate. Curtea a constatat că întârzierile în semnarea contractelor, în combinație cu deficiențele interne existente la nivelul UA și al organizațiilor subregionale, au avut un impact negativ asupra punerii în aplicare a activităților pentru șase dintre cele 14 contracte (anexa IV). În caseta 5 este prezentat impactul negativ al întârzierilor în contractare și al finanțării retroactive asupra a două programe de sprijin pentru APSA.

55

Caseta 6 prezintă un exemplu de întârzieri la achiziția unui sistem informațional pentru Forța africană de intervenție rapidă. În acest caz, deficiențele interne ale UA au agravat întârzierea provocată de semnarea tardivă a contractului.

Instrumentele de finanțare nu au fost utilizate întotdeauna în mod coerent

56

Nici Comisia Europeană, nici SEAE nu au analizat avantajele comparative ale tuturor instrumentelor aflate la dispoziția lor în domeniul păcii și securității (punctul 9). Curtea a constatat că instrumentele nu au fost utilizate întotdeauna în mod coerent. Instrumentul financiar pentru pace în Africa se potrivește finanțării unor nevoi pe termen scurt, întrucât ciclurile sale de finanțare durează între doi și trei ani. În schimb, pentru finanțarea unor nevoi pe termen lung sunt mai adecvate programele indicative regionale, al căror ciclu de finanțare este de șapte ani.

57

Curtea a identificat cazuri de utilizare de contracte pe termen scurt în cadrul Instrumentului financiar pentru pace în Africa pentru finanțarea unor posturi pe termen lung, de exemplu, în cadrul contractelor JFA Salaries (punctul 39). În acest caz, utilizarea unor contracte de 1-2 ani succesive a afectat managementul resurselor umane și a însemnat că numărul și tipurile de posturi erau renegociate aproape anual. Acest lucru a contribuit la întârzieri în contractare (punctul 53) și la insecuritatea locurilor de muncă, conducând la pierderea de angajați experimentați. În alte cazuri, programele indicative regionale fuseseră utilizate pentru a satisface nevoi pe termen scurt, scop pentru care ele sunt mai puțin adecvate.

58

Comisia Europeană și SEAE nu au instituit un cadru de coordonare care să acopere toate instrumentele lor din domeniul păcii și securității. Cu toate acestea, începând cu anul 2015, ele au luat măsuri pentru ca Instrumentul financiar pentru pace în Africa și programele indicative regionale să se completeze într-o manieră mai eficace, în special prin:

1. clarificarea modului în care sunt finanțate posturile de personal în cadrul organizațiilor subregionale. În acest scop, ele au decis să transfere costurile pentru personalul non-militar din organizațiile regionale sprijinite de UE dinspre Instrumentul financiar pentru pace în Africa înspre programele indicative regionale. Această decizie a fost luată însă după adoptarea programelor indicative regionale, ceea ce a îngreunat punerea ei în aplicare. În final, transferul a fost amânat pentru ianuarie 2018;
2. implicarea delegațiilor regionale ale UE în revizuirea planurilor de lucru din cadrul programului regional de sprijin pentru APSA, care erau finanțate din Instrumentul financiar pentru pace în Africa, pentru a se asigura că acestea vin în completarea programelor finanțate de programele indicative regionale;
3. începând cu 2017, prin includerea delegațiilor regionale ale UE în Comitetul director al Programului de sprijin pentru APSA.

Au fost instituite mecanisme de monitorizare și de raportare, însă acestea nu furnizau informații suficiente cu privire la rezultate

59

Comisia a instituit mecanisme de monitorizare și de raportare pentru toate contractele auditate de Curte. Acestea au inclus transmiterea periodică de rapoarte descriptive și financiare (în principal semestrial), reuniuni regulate ale Comitetului director și audituri externe independente privind cheltuielile. În practică, mecanismele de monitorizare ale Comisiei au fost afectate de deficiențe și nu au furnizat informații suficiente privind rezultatele. Curtea a identificat următoarele exemple în contractele auditate:

1. realizările preconizate fie nu erau explicite, fie nu erau măsurabile, în șase dintre cele 14 contracte. De exemplu, se estima că departamentele sau instrumentele sprijinite urmau să aibă „o capacitate consolidată”, „un rol consolidat” sau să devină „complet operaționale”. În unele dintre aceste cazuri, activitățile subiacente nu aveau o legătură directă cu realizările;
2. o parte dintre indicatorii elaborați pentru 12 contracte enumerau mai degrabă resurse și activități, în loc să stabilească realizările ce trebuiau obținute; prin urmare, aceștia aveau o utilitate limitată în scopul monitorizării. În alte cazuri, nu existau valorile de referință și țintele necesare pentru măsurarea progresului;
3. în trei cazuri, faptul că semnarea contractelor a avut loc în ultimele zile din perioadele de implementare însemna că, din cauza finanțării retroactive, dispozițiile în materie de monitorizare deveneau irelevante pentru a mai putea fi puse în practică;
4. rapoartele elaborate de UA și de organizațiile subregionale au ajuns deseori cu întârziere. În cazul a șase contracte, aceste rapoarte nu conțineau detalii suficiente cu privire la realizările și indicatorii contractuali.

60

În general, personalul UE intervievat de Curte avea o imagine de ansamblu bună asupra punerii în aplicare a contractelor, deși aceste cunoștințe nu erau întotdeauna incluse în rapoarte. Pentru contractele auditate, Comisia Europeană nu efectuase încă nicio misiune de monitorizare axată pe rezultate (Result-Oriented Monitoring – ROM)⁵⁹. Nu se efectuase o evaluare externă decât pentru un singur contract. Aceasta însemna că disponibilitatea limitată a informațiilor furnizate de UA și organizațiile subregionale cu privire la rezultate nu era compensată din alte surse.

Concluzii și recomandări

61

Statele membre ale UA au creat APSA ca un răspuns structural și pe termen lung la provocările în materie de pace și securitate de pe continentul african. Prin intermediul APSA, Uniunea Africană și organizații subregionale mandatate au acces la instrumente care le ajută să prevină, să medieze și să soluționeze conflicte. UE a furnizat sprijin pentru APSA din Fondul european de dezvoltare. Curtea a auditat sprijinul acordat de UE în perioada de trei ani cuprinsă între 2014 și 2016 și a constatat că acesta a avut un efect slab și necesita o reorientare.

62

UE nu a stabilit priorități clare pentru sprijinul său către APSA, iar strategia sa nu se baza pe o viziune pe termen lung în ceea ce privește evoluția acestui sprijin. De exemplu, în perioada auditată, UE nu s-a concentrat suficient pe trecerea de la plata salariilor la consolidarea capacităților, pentru a asigura succesul pe termen lung al sprijinului său. Din cauza deficitului de contribuții din partea statelor membre ale UA la bugetul UA și la Fondul de pace, APSA depinde în mare măsură de sprijinul donatorilor, inclusiv de cel din partea UE. UE a sprijinit planurile UA de obținere a independenței financiare pentru APSA, oficializate prin decizia UA din 2016, însă punerea în aplicare încă se afla într-o fază incipientă (punctele 16-30).

63

Curtea a constatat că, la momentul auditului, aproximativ jumătate dintre contractele finanțate de UE furnizaseră în cea mai mare parte sau doar parțial rezultatele preconizate. UE a sprijinit reformele vizând îmbunătățirea capacității financiare, operaționale și instituționale a UA și a organizațiilor subregionale, însă aceste reforme au produs puține rezultate până în prezent. Capacitatea componentelor APSA varia considerabil și era îngreunată de lipsa angajamentului politic și de finanțarea limitată (punctele 32-50).

Recomandarea 1 – Stimularea asumării APSA de către UA și reorientarea sprijinului UE

SEAE și Comisia ar trebui să elaboreze împreună o viziune clară și pe termen lung asupra sprijinului UE pentru APSA, cu scopul:

• de a reduce progresiv și, în final, de a elimina sprijinul UE pentru costurile operaționale de bază ale APSA, în favoarea unor programe bine orientate de consolidare a capacităților;
• de a corela sprijinul pentru consolidarea capacităților APSA cu îmbunătățiri ale modului de funcționare a UA și a organizațiilor subregionale; și
• de a monitoriza îndeaproape punerea în aplicare a angajamentului UA de a ajunge la independență financiară.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: finalul anului 2020.

64

Curtea a auditat toate cele 14 contracte încheiate în perioada 2014-2016 și în baza cărora UE a furnizat sprijin pentru APSA. Curtea a constatat că acestea nu au fost gestionate întotdeauna în mod eficient. Zece dintre contracte au fost semnate târziu, motiv pentru care disponibilitatea fondurilor era întârziată și nu era previzibilă. Această situație a dus la pierderea unor angajați experimentați și la întârzieri în punerea în aplicare a activităților APSA (punctele 52-55). De asemenea, Curtea a constatat că, deși existau mecanisme de monitorizare, acestea nu funcționau în mod adecvat, de exemplu, în cazul contractelor finanțate retroactiv. Raportarea era incompletă și nu includea informații suficiente privind rezultatele. În perioada auditată, instrumentele de finanțare nu au fost utilizate întotdeauna în mod coerent. Curtea a remarcat o serie de îmbunătățiri în aceste privințe, comparativ cu anul 2015 (punctele 56-60).

Recomandarea 2 – Intervențiile ar trebui să se bazeze în mod consecvent pe rezultate

Comisia ar trebui:

• să reducă în continuare întârzierile în contractare și să evite utilizarea finanțării retroactive;
• să se asigure că monitorizarea și raportarea prevăzute în contracte au la bază rezultate specifice și măsurabile, cu indicatori care să permită măsurarea progreselor obținute;
• să intensifice „monitorizarea axată pe rezultate” a programelor de consolidare a capacității APSA și să evalueze mai des aceste programe; și
• să efectueze o analiză comparativă a instrumentelor de finanțare disponibile în domeniul păcii și securității și să le utilizeze în mod coerent.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: finalul anului 2019.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de doamna Bettina JAKOBSEN, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 26 iunie 2018.

Acronime

APSA: Arhitectura africană pentru pace și securitate

AUC: Comisia Uniunii Africane (African Union Commission)

CEWS: Sistemul continental de alertă timpurie (Continental Early Warning System)

ECCAS: Comunitatea Economică a Statelor din Africa Centrală (Economic Community of Central African States)

ECOWAS: Comunitatea Economică a Statelor din Africa de Vest (Economic Community of West African States)

JAES: Strategia comună Africa-UE (Joint Africa-EU Strategy)

JFA: Acord de finanțare în comun (Joint Financing Arrangement)

PSC: Consiliul pentru pace și securitate al Uniunii Africane (Peace and Security Council)

UA: Uniunea Africană

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe/Securitate și justiție, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Juhan Parts, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Ken-Marti Vaher, șef de cabinet, și Margus Kurm, atașat în cadrul cabinetului; Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principal; Karel Meixner, coordonator; Alina Milasiute, Dirk Neumeister și Piotr Zych, auditori. Torielle Perreur-Lloyd a oferit asistență la redactare.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0402-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/381496	QJ-AB-18-016-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-0337-1	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/067038	QJ-AB-18-016-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.