Afrykańska architektura pokoju i bezpieczeństwa – konieczna jest zmiana ukierunkowania wsparcia unijnego

Streszczenie

I

Państwa członkowskie Unii Afrykańskiej (UA) ustanowiły afrykańską architekturę pokoju i bezpieczeństwa (APSA) w 2002 r. jako długofalowe zorganizowane przedsięwzięcie w odpowiedzi na wyzwania w obszarze pokoju i bezpieczeństwa na kontynencie afrykańskim. Za pośrednictwem APSA Unia Afrykańska i upoważnione organizacje subregionalne mają dostęp do narzędzi, które pomagają im w zapobieganiu konfliktom, zarządzaniu nimi i ich rozwiązywaniu.

II

W ramach kontroli Trybunał przeanalizował wsparcie UE na rzecz APSA. Oceniono, czy unijne wsparcie było odpowiednio opracowane i ukierunkowane, czy przyczyniło się do osiągnięcia trwałych rezultatów i czy zostało właściwie wdrożone. Przeprowadzono kontrolę umów zawartych przez Komisję w latach 2014–2016, których łączna wartość przekroczyła 100 mln euro.

III

W ogólnej ocenie Trybunału unijne wsparcie na rzecz APSA przynosi słabe efekty i należy zmienić jego kierunek. Istnieją wprawdzie szerokie ramy strategiczne, lecz Trybunał stwierdził, że wsparcie to od dawna było ukierunkowane głównie na pokrywanie podstawowych kosztów operacyjnych APSA. Ponieważ Unia Afrykańska ponosi niewielką odpowiedzialność finansową za APSA, ta ostatnia jest od wielu lat w dużym stopniu zależna od wsparcia ze strony darczyńców. UE wspiera finansowo komponenty APSA, jednak zdolności tych komponentów są bardzo zróżnicowane pod względem jakości i wciąż podlegają licznym wyzwaniom.

IV

Trybunał ustalił, że UE nie określiła jasnych priorytetów unijnego wsparcia na rzecz APSA, a w jej strategii brakowało długoterminowej wizji rozwoju udzielanej pomocy. W okresie objętym kontrolą UE nie koncentrowała się w wystarczającym stopniu na odejściu od finansowania wynagrodzeń na rzecz budowania zdolności, które miałoby na celu zapewnienie długoterminowego powodzenia unijnego wsparcia. UE poparła plany UA dotyczące osiągnięcia niezależności finansowej, a w rezultacie zdolności do pokrywania coraz większej części kosztów operacyjnych APSA, jednak realizacja tych planów nie wyszła poza etap początkowy.

V

Trybunał ustalił również, że do czasu przeprowadzenia kontroli osiągnięto większość oczekiwanych rezultatów w wyniku realizacji sześciu z czternastu skontrolowanych umów, które dotyczyły głównie kosztów personelu. W przypadku dwóch umów rezultaty zostały osiągnięte tylko częściowo, natomiast jedna umowa nie przyniosła rezultatów. W pięciu przypadkach opóźnienia w realizacji uniemożliwiły Trybunałowi ocenę, czy umowa przyniosła oczekiwane rezultaty. Ponadto opóźnienia w zawieraniu umów, finansowanie wsteczne oraz wyraźny niedobór informacji na temat osiągniętych rezultatów utrudniały udzielanie unijnego wsparcia. W okresie objętym kontrolą instrumenty finansowe nie zawsze stosowano w sposób spójny.

VI

Na podstawie uwag przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu Trybunał zaleca, aby:

1. Komisja i ESDZ wspierały UA w przejmowaniu odpowiedzialności za APSA, tak aby umożliwić jej osiągnięcie niezależności finansowej, a także aby odchodziły od pokrywania kosztów operacyjnych i w zamian za to zapewniały środki na rzecz budowania zdolności;
2. Komisja – podejmując interwencje – konsekwentnie koncentrowała się na rezultatach, ograniczyła opóźnienia w zawieraniu umów i finansowanie wsteczne, poprawiła monitorowanie i w spójny sposób wykorzystywała instrumenty finansowe.

Wstęp

APSA

01

Afrykańska architektura pokoju i bezpieczeństwa (APSA) to zbiór instytucji, przepisów i procedur mających na celu zapobieganie konfliktom oraz promowanie pokoju i bezpieczeństwa na kontynencie afrykańskim. Podstawę prawną APSA stanowi akt założycielski Unii Afrykańskiej¹. Protokół dotyczący ustanowienia Rady Pokoju i Bezpieczeństwa Unii Afrykańskiej, przyjęty przez państwa członkowskie UA w 2002 r., określa jej strukturę, cele i zasady. Pewną rolę w APSA odgrywa również dziesięć afrykańskich organizacji subregionalnych, którym państwa członkowskie wchodzące w ich skład przyznały kompetencje w zakresie działania w obszarze pokoju i bezpieczeństwa. Osiem z nich to regionalne wspólnoty gospodarcze (REC), a dwie stanowią regionalne mechanizmy zapobiegania konfliktom, zarządzania nimi oraz ich rozwiązywania (RM)². Współpraca między tymi organizacjami a UA w ramach APSA podlega zasadom pomocniczości i komplementarności³.

02

Centralne miejsce w APSA zajmuje Rada Pokoju i Bezpieczeństwa, ustanowiona przez państwa członkowskie UA jako „stały organ decyzyjny służący zapobieganiu konfliktom, zarządzaniu nimi i ich rozwiązywaniu”. Radę wspierają Komisja Unii Afrykańskiej, Panel Mędrców, kontynentalny system wczesnego ostrzegania, afrykańskie siły reagowania oraz Fundusz na rzecz Pokoju⁴ (rys. 1).

03

Celem APSA jest zapewnienie UA i organizacjom subregionalnym ram i narzędzi, które umożliwią im odgrywanie aktywnej roli w zapobieganiu konfliktom o różnych przyczynach w Afryce oraz ich rozwiązywaniu (ramka 1).

04

UA i organizacje subregionalne przeprowadziły interwencje w ramach APSA w związku z 28 z 67 konfliktów zbrojnych (42%), które toczyły się w Afryce w 2016 r. Interwencje te przybrały formę działań dyplomatycznych, mediacji i operacji wspierania pokoju lub stanowiły połączenie tych trzech rodzajów działań. Oceny tych 28 interwencji wykazały, że 21 z nich było przynajmniej częściowo skutecznych w zapobieganiu konfliktom lub ich łagodzeniu⁷ (ramka 2).

05

Państwa członkowskie UA utworzyły Afrykański Fundusz na rzecz Pokoju w celu pozyskania funduszy na misje pokojowe UA oraz na działania operacyjne związane z pokojem i bezpieczeństwem⁸. Finansowanie miało pochodzić głównie z budżetu UA, z możliwością dodatkowego wsparcia finansowego w formie dobrowolnych wkładów z innych źródeł. Składki do budżetu UA w terminie i w całości⁹ wpłaciła jednak mniej niż połowa państw afrykańskich, co w latach 2011–2015¹⁰ spowodowało niedobór w wysokości 33%. W rezultacie budżet UA¹¹ w znacznej części (54% w 2017 r.¹²) zasilają darczyńcy.

06

Ponadto tylko niewielka część budżetu UA jest wpłacana na Afrykański Fundusz na rzecz Pokoju. Państwa członkowskie UA uzgodniły, że do 2014 r. zwiększą finansowanie Afrykańskiego Funduszu na rzecz Pokoju do 12% podstawowego budżetu UA. Kwota wpłacona w 2016 r. odpowiadała jednak 7% podstawowego budżetu (tj. wyniosła mniej niż 6 mln euro)¹³.

07

UA i organizacje subregionalne kierują rozwojem APSA, opracowując plany działania. W grudniu 2015 r. przyjęły obecny plan działania w ramach APSA obejmujący lata 2016–2020. Obejmuje on pięć priorytetów strategicznych: zapobieganie konfliktom; zarządzanie kryzysowe i zarządzanie konfliktami; odbudowę pokonfliktową i budowanie pokoju; kwestie bezpieczeństwa strategicznego¹⁴; oraz koordynację i partnerstwa w ramach APSA.

Wsparcie unijne dla APSA

08

UE w 1996 r. uznała pokój i bezpieczeństwo na kontynencie afrykańskim za jeden ze swoich priorytetów i określiła podstawowe zasady swojego podejścia¹⁵. Ponownie podkreśliła te zasady i wyraziła zainteresowanie skoncentrowaniem się na kwestiach pokoju i bezpieczeństwie na kontynencie afrykańskim w kilku strategiach wysokiego szczebla dotyczących zapobiegania konfliktom i bezpieczeństwa¹⁶, ostatnio w globalnej strategii UE z 2016 r.¹⁷. W 2007 r. UA i UE zainicjowały wspólną strategię Afryka–UE (JAES), która stanowi ramy współpracy i dialogu merytorycznego, oraz podkreśliły duże znaczenie pokoju i bezpieczeństwa dla obu unii. Od tamtego czasu w planach działania JAES priorytetowo traktuje się kwestię zapewnienia operacyjności APSA.

09

UE zapewnia wsparcie finansowe na rzecz rozwoju APSA za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR)¹⁸. Główne źródła wsparcia w ramach EFR to Instrument na rzecz Pokoju w Afryce (APF), ustanowiony przez UE w 2003 r.¹⁹, a także regionalne programy orientacyjne (RIP)²⁰. W okresie 2014–2020 w ramach EFR w Afryce funkcjonują trzy RIP, obejmujące regiony Afryki Zachodniej, Afryki Środkowej i Afryki Wschodniej / Afryki Południowej / Oceanu Indyjskiego. Kwota przeznaczona na działania w zakresie pokoju i bezpieczeństwa w ramach zarówno APF, jak RIP w bieżącym okresie jest w przybliżeniu dwukrotnie wyższa w porównaniu z okresem poprzednim (rys. 2). Większość środków (około 80%) wykorzystano na sfinansowanie operacji pokojowych takich jak misja Unii Afrykańskiej w Somalii.

10

Około 14% łącznych środków na rzecz pokoju i bezpieczeństwa w ramach APF i regionalnych programów orientacyjnych na lata 2014 2020, czyli średnio 50 mln euro rocznie, przeznaczono na rzecz wdrażania APSA. Stanowi to wzrost o 150% w porównaniu z poprzednim okresem programowania. UE szacuje, że wsparcie na rzecz APSA, w szczególności poprzez wzmocnienie zdolności UA i organizacji subregionalnych w zakresie zapobiegania konfliktom i ich rozwiązywania na kontynencie, może zmniejszyć potrzebę finansowania drogich operacji wspierania pokoju, których koszty sięgają 720 mln euro²¹ rocznie. Jednocześnie kwota przeznaczona na APSA w ramach regionalnych programów orientacyjnych wzrosła sześciokrotnie, co odzwierciedla większą koncentrację UE na zapobieganiu konfliktom i mediacji na szczeblu subregionalnym (rys. 3).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

11

W trakcie kontroli Trybunał zbadał, czy UE zapewniała skuteczne wsparcie na rzecz APSA. W tym celu należało odpowiedzieć na trzy pytania szczegółowe.

1. Czy unijne wsparcie na rzecz APSA było odpowiednio opracowane i ukierunkowane?
2. Czy unijne wsparcie na rzecz APSA przyczyniło się do osiągnięcia trwałych rezultatów?
3. Czy unijne wsparcie na rzecz APSA zostało właściwie wdrożone?

12

Kontrola objęła wydatki w ramach EFR dokonane za pośrednictwem APF oraz regionalnych programów orientacyjnych. Trybunał przeanalizował unijne wsparcie począwszy od 2014 r. i odniósł się do ewaluacji i ocen wcześniejszych działań, jeśli było to możliwe i zasadne. Trybunał przeprowadził kontrolę wszystkich 14 umów zawartych przez Komisję w latach 2014–2016 na łączną kwotę 102,5 mln euro. Dziewięć z nich sfinansowano za pośrednictwem APF, cztery w ramach regionalnego programu orientacyjnego dla Afryki Zachodniej, a jedną w ramach regionalnego programu orientacyjnego dla Afryki Środkowej²². Umowy opiewające na najwyższe kwoty zostały zawarte z UA – były to na przykład wspólne ustalenia finansowe mające na celu sfinansowanie wynagrodzeń w Departamencie Pokoju i Bezpieczeństwa Komisji UA oraz w biurach kontaktowych UA. Inne umowy zostały zawarte z organizacjami regionalnymi, takimi jak Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Zachodniej (ECOWAS) i Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Środkowej (ECCAS). W załączniku I przedstawiono zestawienie środków finansowych przyznanych każdej organizacji otrzymującej wsparcie.

13

Z kontroli wyłączono operacje wspierania pokoju, ponieważ wydatki w tym zakresie dotyczą głównie zwrotu dodatków wypłacanych żołnierzom, a nie wsparcia na rzecz APSA. Nie przeprowadzono kontroli innych instrumentów UE służących finansowaniu pokoju i bezpieczeństwa w Afryce, ponieważ w skontrolowanym okresie żadne z działań nie było bezpośrednio związane z APSA.

14

Trybunał przeprowadził kontrolę w okresie od stycznia do listopada 2017 r. Zebrał dowody, przeprowadzając przegląd dokumentacji i wywiady z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych, Komisją i odpowiednimi zainteresowanymi stronami, takimi jak inni darczyńcy i beneficjenci unijnego wsparcia (UA i organizacje subregionalne). Przeprowadził też wizytę w Komisji Unii Afrykańskiej, ECOWAS i ECCAS.

Uwagi

Wsparcie unijne w dalszym ciągu koncentrowało się na kosztach operacyjnych

15

W tej sekcji sprawozdania Trybunał sprawdza, czy istniała jasna strategia obejmująca obecne i przyszłe wsparcie unijne na rzecz APSA. Ocenia on, czy wsparcie unijne było ukierunkowane na potrzeby APSA, a także jak się zmieniało, aby odpowiadać na bieżące i przyszłe problemy stojące przed APSA.

Unijne wsparcie na rzecz APSA ustanowiono w oparciu o ramy strategiczne

16

UE oceniła sytuację w zakresie pokoju i bezpieczeństwa na kontynencie afrykańskim i opracowała podejście, które stanowiło podstawę unijnego wsparcia. Uznając istotną rolę zarówno Unii Afrykańskiej (UA), jak i afrykańskich organizacji subregionalnych (SRO) w obszarze pokoju i bezpieczeństwa, UE zaangażowała się w działania na obu tych szczeblach. W miarę pojawiania się nowych zagrożeń dla pokoju i bezpieczeństwa UE dokonywała przeglądów i aktualizacji swoich strategii (pkt 8).

17

Zgodnie z tymi ramami strategicznymi UE udzielała UA i organizacjom subregionalnym wsparcia politycznego i finansowego, w tym wsparcia na rzecz rozwoju APSA. UE wspierała opracowywanie przez UA i organizacje subregionalne kolejnych planów działania, które obejmowały plany wdrożenia APSA²³. Unia Europejska wspierała również przeprowadzanie regularnych ocen APSA. Oznaczało to, że APSA korzystała z regularnych informacji zwrotnych (mających formę ocen APSA) oraz wytycznych dotyczących dalszego rozwoju (mających formę planów działania w ramach APSA). Plany działania stanowiły również ramy dla koordynacji działań darczyńców. Jednakże ocena APF przeprowadzona w 2017 r. wykazała niedociągnięcia w najnowszym planie działania w ramach APSA. Stwierdzono, że plan jest zbyt złożony, by mógł być wykorzystywany do pracy, brakuje mu przewodniej perspektywy, a Komisja UA jeszcze nie przejęła rzeczywistej odpowiedzialności za niego²⁴.

18

UE ustanowiła mechanizmy dialogu politycznego na szczeblu zarówno UA, jak i regionalnym. Dialog polityczny i merytoryczny dotyczący kwestii pokoju i bezpieczeństwa, w tym wdrożenia APSA, odbywał się podczas regularnych spotkań z UA w ramach ustanowionej w 2007 r. strategii JAES. Istniały jednak niejasności dotyczące strategii podziału odpowiedzialności między UA a poszczególnymi organizacjami subregionalnymi, zwłaszcza w kwestii pomocniczości (pkt 34).

19

Mechanizmy ustanowione przez UE w celu prowadzenia dialogu z organizacjami regionalnymi działały mniej sprawnie. Na przykład w przypadku ECOWAS spotkania na szczeblu ministerialnym były nieregularne (miały miejsce w 2017 r., ale mimo podjętych wysiłków nie odbyły się w 2016 r.). W innych przypadkach dialog merytoryczny przebiegał z komplikacjami (na przykład z powodu braku reform instytucjonalnych, wobec bardzo powolnego postępu integracji regionalnej lub ze względu na fakt, że druga strona reagowała z opóźnieniem na wnioski i zapytania). Dialog wymagał poprawy, wzmocnienia i ujednolicenia, na przykład w odniesieniu do subregionalnych strategii UE na rzecz Sahelu i Zatoki Gwinejskiej. Czasami dialog był utrudniony, ponieważ organizacjom, na przykład ECCAS, brakowało zdolności administracyjnych.

Finansowanie APSA jest zależne od wsparcia ze strony darczyńców

20

Uchybienia państw członkowskich UA w zakresie odprowadzania składek do budżetu UA (pkt 5) i na rzecz Funduszu na rzecz Pokoju (pkt 6) spowodowały niedofinansowanie APSA. Problem ten został podkreślony w ostatnim planie działania w ramach APSA: „Pomimo kilku decyzji podjętych przez Zgromadzenie Szefów Państw i Rządów UA i postanowień podjętych podczas ustanawiania Rady Pokoju i Bezpieczeństwa, APSA nadal doświadcza trudności z powodu braku odpowiedzialności finansowej ze strony Komisji UA i regionalnych wspólnot gospodarczych / regionalnych mechanizmów, a także z powodu dużej zależności od darczyńców”²⁵. Eksperci podkreślili również, że nie można oczekiwać przejęcia przez Afrykę odpowiedzialności za program na rzecz pokoju i bezpieczeństwa kontynentu, dopóki program ten nie stanie się niezależny finansowo²⁶.

21

Uznając problemy związane z zależnością od darczyńców, państwa członkowskie UA podjęły w lipcu 2016 r. decyzję w sprawie nowego mechanizmu finansowania budżetu operacyjnego UA oraz Funduszu na rzecz Pokoju²⁷. UE poparła tę inicjatywę, która polega na nakładaniu od 2017 r. podatku w wysokości 0,2% na wszystkie kwalifikujące się towary przywożone do Afryki. Do stycznia 2018 r. 14 państw członkowskich zaczęło pobierać ten podatek²⁸, Fundusz na rzecz Pokoju właśnie rozpoczynał działalność, a jego struktura zarządzania właśnie została określona. W czerwcu 2017 r. UA wystosowała zaproszenie do UE do wstąpienia do zarządu Funduszu na rzecz Pokoju.

22

W momencie przeprowadzania kontroli ocena skutków nowych przepisów byłaby jednak przedwczesna. Ponadto trudności finansowe organizacji subregionalnych otrzymujących wsparcie w ramach odrębnych mechanizmów, na przykład znaczny niedobór środków, z którym boryka się ECCAS²⁹, nie są rozwiązywane przy wykorzystaniu tego podatku. Co więcej, niektóre państwa afrykańskie mogą znaleźć się w sytuacji, w której będą musiały podjąć decyzję, czy ograniczone środki przeznaczyć na finansowanie UA czy organizacji subregionalnych³⁰.

UE finansowała koszty operacyjne bez planu zmiany kierunku wsparcia

23

W okresie objętym kontrolą większość środków finansowych UE przeznaczonych na rzecz APSA została wykorzystana na pokrycie kosztów operacyjnych, takich jak wydatki związane z personelem (rys. 4). W początkowych latach wsparcia (od 2010 r.) UE usprawiedliwiała finansowanie kosztów operacyjnych, zwracając uwagę na duże znaczenie uruchomienia tej nowej struktury. Jednak po prawie siedmiu latach wsparcie udzielane przez UE nadal koncentrowało się na zapewnieniu pomocy w zakresie podstawowych kosztów operacyjnych. Może to prowadzić do zagrożenia uzależnieniem APSA od wsparcia ze strony darczyńców, ponieważ im dłuższy okres udzielania pomocy i im większy udział finansowania z ich strony, tym większa zależność projektu od takiej pomocy³¹.

24

Trybunał spodziewał się, że UE przygotowała długoterminowy plan pokazujący, jak udzielane przez nią wsparcie będzie zmieniało się w czasie, by ostatecznie mogło zostać stopniowo wycofane. Nie znaleziono żadnych dowodów na istnienie takiego planu. UE nie doszła również do porozumienia z UA i organizacjami subregionalnymi w kwestii sposobu stopniowego dostosowywania kwoty udzielanego wsparcia i ponownego przydziału środków na budowanie zdolności w większej skali (np. w zakresie zapobiegania konfliktom, skutecznego reagowania i odbudowy pokonfliktowej) oraz strategiczne działania wspierające (takie jak reformy organizacyjne i operacyjne, poprawa systemów, zapewnienie specjalistycznej wiedzy i szkoleń itd.) w celu rozwinięcia długotrwałych zdolności.

25

UE nie uzależniła udzielenia wsparcia od spełnienia warunków takich jak wymóg dalszego finansowania przez UA lub organizacje subregionalne inicjatyw wcześniej wspieranych przez UE. W przypadku jednej umowy w części dotyczącej finansowania zawarto taki zapis. Objęta nią organizacja subregionalna nie przestrzegała jednak tej umowy i nie kontynuowała finansowania stanowisk uprzednio finansowanych w ramach EFR (ramka 3).

26

Trybunał oczekiwał również, że w umowach znajdą się postanowienia dotyczące zarówno zmniejszenia ogólnego finansowania, jak i odejścia od wsparcia dla personelu operacyjnego na rzecz finansowania wyspecjalizowanych pracowników. Gdyby UA i organizacje subregionalne przejęły pokrywanie bieżących kosztów operacyjnych³², UE mogłaby skoncentrować się na tworzeniu wartości dodanej poprzez finansowanie personelu przeszkolonego w zakresie umiejętności specjalistycznych, takich jak zapobieganie konfliktom i ich rozwiązywanie. W przypadku większości skontrolowanych umów tak nie było. W ramce 4 przedstawiono jednak przykład, w którym to podejście zostało zwieńczone sukcesem.

Przy przyznawaniu wsparcia unijnego nie ustalono odpowiednich priorytetów

27

Mając świadomość ryzyka, jakie dla obywateli Unii stanowią konflikty w Afryce (brutalny terroryzm, dostępność broni masowego rażenia i przestępczość zorganizowana), UE zaczęła inaczej ukierunkowywać wsparcie, koncentrując się na zapobieganiu takim konfliktom i na rozwiązywaniu ich, gdy już wybuchną³⁵. Zgodnie z Deklaracją paryską w sprawie skuteczności pomocy³⁶ oraz zasadami określonymi w JAES, UE zasadniczo wspierała APSA zgodnie z potrzebami wyrażonymi przez UA i organizacje subregionalne w planie działania w ramach APSA. Zdefiniowane potrzeby były jednak bardzo ogólne, a priorytety nie były ani konkretne, ani jasne.

28

ESDZ i Komisja nie określiły szczegółowych priorytetów finansowania UE ani nie opracowały wytycznych w zakresie przydzielania zasobów na rzecz poszczególnych komponentów APSA. Komisja i ESDZ przeanalizowały jednak dokładnie wnioski o finansowanie otrzymane od UA i organizacji subregionalnych, a Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa Rady UE ocenił, że zapewnianie wsparcia jest „odpowiednie z politycznego punktu widzenia”. W załączniku II przedstawiono przykładową procedurę decyzyjną w ramach Instrumentu na rzecz Pokoju w Afryce.

29

Trybunał przeanalizował czternaście skontrolowanych umów, aby sprawdzić, w jaki sposób odzwierciedlają one priorytety wyznaczone dla APSA. Stwierdził, że w ośmiu przypadkach sposób przedstawienia środków finansowych w budżetach umów uniemożliwia sprawdzenie, ile pieniędzy zostało przydzielonych na każdy z filarów lub priorytetów APSA. Stwierdził również, że poszczególne umowy miały szeroki zakres pod względem ukierunkowania na priorytety: jedenaście z czternastu umów dotyczyło co najmniej czterech z pięciu priorytetów strategicznych APSA (załącznik III).

Rodzaje ryzyka związane z przydzielaniem większych środków finansowych organizacjom regionalnym

30

W ostatnim okresie programowania UE postanowiła przeznaczyć większą część środków na APSA za pośrednictwem regionalnych programów orientacyjnych (pkt 10). Celem było zwiększenie roli organizacji subregionalnych w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą pomocniczości. Umożliwia to również organizacjom subregionalnym bezpośrednią współpracę z UE, co pozwala uniknąć opóźnień związanych z koordynacją przez UA wsparcia finansowego na rzecz programu wsparcia APSA. Trybunał stwierdził, że z takimi zmainami wiążą się zagrożenia.

1. W momencie przeprowadzania kontroli organizacje subregionalne nie posiadały wystarczającej liczby pracowników o kwalifikacjach niezbędnych do skutecznego zarządzania dodatkowymi środkami finansowymi.
2. Regionalne ramy instytucjonalne są bardzo złożone. Istnieje dziesięć organizacji subregionalnych posiadających kompetencje w obszarze pokoju i bezpieczeństwa, których członkowie należą również do innych organizacji. Każde państwo członkowskie UA należy do co najmniej dwóch organizacji subregionalnych, a niektóre z nich nawet do czterech. Brak jasności sprawia, że niektóre państwa afrykańskie niechętnie wstępują do organizacji subregionalnych, co prowadzi do uchybień pod względem zdolności. Strategia Komisji Europejskiej mająca na celu rozwiązanie problemu złożonych ram regionalnych polegała na wsparciu jednego wspólnego regionalnego programu orientacyjnego w każdym regionie; obecnie UE finansuje organizacje subregionalne w ramach trzech regionalnych programów orientacyjnych.
3. Cztery z dziesięciu organizacji subregionalnych posiadających kompetencje w obszarze pokoju i bezpieczeństwa nie są objęte żadnym regionalnym programem orientacyjnym, a dwie z tych czterech organizacji będą nadal otrzymywały finansowanie w ramach APF. Ponadto środki finansowe z kryzysowego funduszu powierniczego UE dla Afryki przeznaczone na działania dotyczące budowania zdolności przekazywane są jednej organizacji subregionalnej (Międzyrządowemu Organowi ds. Rozwoju) oraz organizacji spoza ram APSA (na przykład Grupie Pięciu na rzecz Sahelu³⁷). Mogłoby to naruszyć spójność unijnego podejścia do finansowania.
4. Istnieje ryzyko, że ograniczona rola UA może osłabić ogólną spójność i koordynację wsparcia UE na rzecz APSA.
5. Pomimo znacznego wzrostu kwot przeznaczanych na działania na rzecz pokoju i bezpieczeństwa w ramach regionalnych programów orientacyjnych liczba pracowników zatrudnionych w odpowiednich regionalnych delegaturach UE nie zwiększyła się w odpowiednim stopniu. Przykładowo wśród personelu przedstawicielstw przy ECOWAS i ECCAS brakowało ekspertów wojskowych, co oznacza, że przedstawicielstwa te opierały się na wojskowej wiedzy fachowej udostępnionej przez ambasady państw członkowskich UE.

Pomimo unijnego wsparcia APSA boryka się z wieloma wyzwaniami, a jej funkcjonowanie uzależnione jest od ciągłego wsparcia zewnętrznego

31

W tej sekcji Trybunał zbadał, czy wsparcie UE przyczyniło się do osiągnięcia rezultatów. Trybunał przeanalizował, w jakim stopniu umowy finansowane przez UE zapewniały wsparcie zgodnie z celami określonymi dla tych umów. Przeanalizował również wyzwania stojące przed różnymi komponentami APSA. Ponadto Trybunał ocenia, czy ESDZ i Komisja zidentyfikowały zagrożenia dotyczące trwałości rezultatów wsparcia UE i podjęły się ich wyeliminowania.

Do czasu, w którym przeprowadzano kontrolę, rezultaty przyniosła co druga umowa

32

Trybunał skontrolował czternaście umów o wsparcie unijne. W przypadku sześciu nich, dotyczących głównie kosztów osobowych, większość oczekiwanych rezultatów osiągnięto jeszcze przed kontrolą. Brakowało jednak wystarczających informacji, aby ocenić, czy poszczególne produkty zostały osiągnięte (pkt 59 i 60). W przypadku dwóch kolejnych umów produkty osiągnięto częściowo, a jedna umowa nie przyniosła oczekiwanych produktów. W pięciu przypadkach opóźnienia w realizacji sprawiły, że nie było możliwości, by ocenić, czy umowa przyniosła oczekiwane produkty (pkt 53 i załącznik IV).

APSA boryka się z wieloma wyzwaniami

33

Zainteresowane strony i darczyńcy mają wysokie oczekiwania wobec APSA. Oceny³⁸ wykazały, że UA i organizacje subregionalne odgrywają ważną rolę w rozwiązywaniu konfliktów w Afryce. APSA ma potencjał, aby przekształcić się w skuteczne ramy na rzecz pokoju i bezpieczeństwa w Afryce, stoi jednak przed nią wiele trudnych wyzwań, a także konieczny jest dalszy rozwój jej zdolności, instrumentów i działalności w ogóle.

34

Wyzwania stojące przed APSA są następujące:

1. należy zwiększyć zdolności finansowe i instytucjonalne kluczowych zaangażowanych organów (UA i organizacji subregionalnych);
2. niezbędne jest podjęcie konkretnych kroków w celu przezwyciężenia braku woli politycznej do rozwiązywania określonych problemów i kryzysów³⁹;
3. nie istnieje mechanizm egzekwowania decyzji;
4. istnieje potrzeba lepszej współpracy między poszczególnymi organami i instytucjami;
5. należy wyjaśnić stosunki między UA a organizacjami subregionalnymi, w szczególności w odniesieniu do zasady pomocniczości⁴⁰;
6. należy zadbać o lepszą koordynację z inicjatywami uzupełniającymi, takimi jak afrykańska architektura rządów⁴¹.

35

Wbrew wcześniejszym planom Afrykański Fundusz na rzecz Pokoju nie został wykorzystany do pokrywania kosztów obsługi APSA (pkt 5 i 6). W związku z tym większość wsparcia ze strony UE została przeznaczona na sfinansowanie kosztów operacyjnych związanych z APSA. W pkt 36–47 przedstawiono wyzwania związane z funkcjonowaniem poszczególnych elementów APSA oraz udziałem wsparcia ze strony UE.

Rada Pokoju i Bezpieczeństwa

36

Rada Pokoju i Bezpieczeństwa (PSC) została ustanowiona jako główny organ decyzyjny APSA. Zajmuje ona stanowisko w kluczowych kwestiach, potępiając zamachy stanu i nakładając sankcje. Przyczyniła się również do rozwiązania konfliktów, na przykład w Burundi, Mali i Somalii⁴².

37

Przed Radą stoją jednak pewne wyzwania, a jej pracę nadal utrudniają liczne problemy. Na przykład Zgromadzenie Szefów Państw Unii Afrykańskiej często nie przestrzega zasad określonych w Protokole dotyczącym ustanowienia Rady Pokoju i Bezpieczeństwa Unii Afrykańskiej przy ocenie zgodności przyszłych kandydatów do Rady z przyjętymi kryteriami. Do Rady włączono państwa, które zyskały złą sławę z powodu otwartego lekceważenia decyzji UA lub niekonstytucyjnych zachowań. Wpłynęło to negatywnie na jakość i skuteczność jej decyzji. Radę dotknęły także problemy wynikające z tego, że do osiągnięcia jednomyślności przy podejmowaniu decyzji przywiązuje się dużą wagę. Sytuację tę pogarsza brak woli politycznej niektórych państw dotyczącej zajęcia stanowiska w kwestiach, których nie uznają one za leżące w ich interesie, lub w sytuacji, gdy nie chcą one otwarcie sprzeciwiać się innym państwom członkowskim⁴³.

Komisja Unii Afrykańskiej

38

Komisja UA wdraża decyzje Rady Pokoju i Bezpieczeństwa, a Departament Pokoju i Bezpieczeństwa (PSD) wspiera pozostałe filary APSA, a także inne programy na rzecz pokoju i bezpieczeństwa, takie jak wytyczanie granic, oraz strategię dotyczącą broni strzeleckiej i lekkiej. PSD koordynuje również stosunki między UA a organizacjami subregionalnymi w kwestiach dotyczących pokoju i bezpieczeństwa.

39

PSD odgrywa ważną rolę w działaniach APSA, jednak w związku z niewystarczającym finansowaniem ze strony UA dwie trzecie stanowisk w departamencie pozostało nieobsadzonych. W 2010 r. UE, UA i inni partnerzy międzynarodowi zajęli się tą kwestią, ustanawiając tzw. wspólny mechanizm finansowania (JFA)⁴⁴. Obejmował on koszty wynagrodzeń dodatkowych 172 pracowników PSD zatrudnionych na podstawie umów krótkoterminowych (rys. 5). Mimo że nie wszystkie stanowiska zostały obsadzone, zatrudnienie dodatkowych pracowników pozwoliło na dalsze funkcjonowanie PSD⁴⁵.

Rys. 5

Stanowiska i wakaty w Departamencie Pokoju i Bezpieczeństwa Komisji UA

Rodzaj umowy	Obsadzone stanowiska	Wakaty	Łącznie	Uwagi
Podstawowy budżet UA	25	42	67	Proces rekrutacji na kluczowe stanowiska rozpoczął się w IV kwartale 2016 r.
Krótkoterminowa (JFA)	137	35	172	12 stanowisk, na które trwa nabór
Oddelegowanie	12		12	Dane szacunkowe z marca 2017 r.
Łącznie	174	77	251

Źródło: Protokół z 11. posiedzenia komitetu sterującego w sprawie wspólnego mechanizmu finansowania wspierającego zatrudnianie personelu Komisji UA pracującego w ramach programu na rzecz pokoju i bezpieczeństwa, kwiecień 2017 r., oraz przegląd personelu PSD, lipiec 2016 r.

40

W PSD zatrudniona jest ograniczona liczba pracowników „zawodowo” zajmujących się podstawowymi kwestiami związanymi z pokojem i bezpieczeństwem na kontynencie afrykańskim. Na rys. 6 przedstawiono rodzaje stanowisk i sposób ich finansowania w 2016 r. Głównym zadaniem personelu jest realizacja szeroko zakrojonego planu działania w ramach APSA na lata 2016–2020, w którym określono pięć priorytetów strategicznych, 32 cele szczegółowe i 116 produktów. Niewystarczająca ilość przydzielonych zasobów oraz polityka zatrudniania pracowników na podstawie umów krótkoterminowych (pkt 57) sprawiają, że jest to trudne zadanie.

Rys. 6

Źródło finansowania stanowisk w Departamencie Pokoju i Bezpieczeństwa Komisji Unii Afrykańskiej

Podział stanowisk według biur / jednostek	JFA		Podstawowy budżet UA		Łącznie
	Profil ogólny	Wyspecjalizowany	Profil ogólny	Wyspecjalizowany
Biuro Komisarza	2	2	1	2	7
Biuro Dyrektora, w tym biura kontaktowe UA z regionalnymi wspólnotami gospodarczymi / regionalnymi mechanizmami	9	10	3	1	23
Dział Zapobiegania Konfliktom i Wczesnego Ostrzegania	6	15	7	6	34
Dział Zarządzania Kryzysowego i Odbudowy Pokonfliktowej	4	8	1	18	31
Dział Operacji Wspierania Pokoju	3	32	6	12	53
Dział Obrony i Bezpieczeństwa	2	6	1	3	12
Sekretariat Rady Pokoju i Bezpieczeństwa	2	6	1	2	11
Zespół do spraw Zarządzania Projektami	2	9	1	2	14
Dział Finansowania Pokoju i Bezpieczeństwa	10	14	–	–	24
Inne (sekretariat, dział zasobów kadrowych, dział audytu wewnętrznego itd.)	20	10	Nie dotyczy – obejmuje wiele działów
Łącznie	60	112	21	46	239

Źródło: Protokół z 11. posiedzenia komitetu sterującego w sprawie wspólnego mechanizmu finansowania wspierającego zatrudnianie personelu Komisji UA pracującego w ramach programu na rzecz pokoju i bezpieczeństwa, kwiecień 2017 r., oraz przegląd personelu PSD, lipiec 2016 r.

41

UE i inni darczyńcy również wspólnie przekazują pieniądze za pośrednictwem Komisji UA, by wesprzeć sieć biur łącznikowych UA działających w 14 krajach Afryki dotkniętych konfliktem i krajach pokonfliktowych. Roczny wkład UE w finansowanie biur kontaktowych UA wynosi ok. 3,5 mln euro (ok. 25% rocznego budżetu na ten cel). Sieć zatrudnia blisko 200 osób i w obrębie tej grupy stosunek liczby pracowników wsparcia do liczby pracowników operacyjnych jest wysoki (około 70:30). Rada Pokoju i Bezpieczeństwa określa kompetencje biur kontaktowych, począwszy od monitorowania powstających kryzysów, dyplomacji prewencyjnej i zarządzania kryzysowego, a skończywszy na odbudowie pokonfliktowej. Biura reprezentują UA w terenie i odgrywają przede wszystkim rolę polityczną⁴⁶.

42

Niedawna ocena sfinansowana przez UE⁴⁷ wykazała konstruktywną i znaczącą rolę biur kontaktowych UA w sytuacjach kryzysowych w Mali, Republice Środkowoafrykańskiej, Sudanie, Sudanie Południowym, na Komorach, w Gwinei Bissau i na Madagaskarze. Zauważono jednak również, że niewystarczające środki finansowe i problemy kadrowe doprowadziły do niewydolności operacyjnej. W ocenie stwierdzono, że oddziaływanie biur kontaktowych było „różne”, ale ich praca w „poważny sposób przyczyniła się do pokoju i bezpieczeństwa”. Podobnie w niedawnym sprawozdaniu Światowej Fundacji na rzecz Pokoju stwierdzono, że biura kontaktowe są „ważne i powinny nadal być wspierane”⁴⁸.

Panel Mędrców

43

Na mocy Protokołu dotyczącego ustanowienia Rady Pokoju i Bezpieczeństwa Unii Afrykańskiej utworzono Panel Mędrców jako organ doradczy składający się z pięciu szanowanych osobistości afrykańskich. Jego zadaniem jest działanie na rzecz zapobiegania konfliktom, które Panel realizował np. organizując warsztaty, a także sesje wysokiego szczebla odbywające się w ograniczonym składzie. Rola Panelu została rozszerzona o misje przedwyborcze i prace mediacyjne⁴⁹. Pomimo rosnącego obciążenia pracą zasoby Panelu Mędrców nie wzrosły. Przykładowo w sekretariacie Panelu pracuje tylko jeden politolog, którego wynagrodzenie jest współfinansowane przez UE w ramach JFA. Panel napotyka również problemy w zakresie koordynacji z Radą Pokoju i Bezpieczeństwa oraz innymi organami, którym powierzono zadanie zapobiegania konfliktom i ich rozwiązywania.

Kontynentalny system wczesnego ostrzegania (CEWS)

44

Kontynentalny system wczesnego ostrzegania (CEWS) to system wykorzystywany do gromadzenia i analizowania danych w celu przewidywania konfliktów i zapobiegania im. UE udzieliła technicznego i finansowego wsparcia na rzecz ustanowienia systemu i nadal finansuje koszty operacyjne w ramach skontrolowanych przez Trybunał umów dotyczących wynagrodzeń JFA i programu wsparcia APSA (załącznik IV).

45

W sprawozdaniu na temat oddziaływania APSA za 2015 r. stwierdzono, że CEWS „działa pod względem technicznym”, i odnotowano, że zostały poczynione znaczne postępy we współpracy między organizacjami subregionalnymi a UA w zakresie wczesnego ostrzegania⁵⁰. Pewne czynniki ograniczają jednak skuteczność tego systemu.

1. W planie działania APSA zwrócono uwagę na potrzebę rozwiązania problemu nierównych poziomów funkcjonalności regionalnych systemów wczesnego ostrzegania, a także poprawy połączeń między systemami centralnymi, regionalnymi i krajowymi⁵¹.
2. Rada Pokoju i Bezpieczeństwa podkreśliła, że „utrzymuje się luka między wczesnym ostrzeganiem a wczesnym reagowaniem”⁵², i stwierdziła, że państwa członkowskie UA często nie zwracają uwagi na wczesne sygnały ostrzegające o przyszłych kryzysach, co osłabia zdolność Rady do zapobiegania konfliktom, a często prowadzi do wystąpienia konfliktów⁵³.

Afrykańskie siły reagowania

46

Afrykańskie siły reagowania (ASF) to multidyscyplinarne siły rezerwowe przeznaczone do szybkiego rozmieszczenia przez Zgromadzenie UA oraz Radę Pokoju i Bezpieczeństwa na obszarach objętych konfliktem. Obejmują jednostki wojskowe, policyjne i cywilne⁵⁴. Dzięki wsparciu UE sfinansowano poprawę zdolności afrykańskich sił reagowania i ich komponentów regionalnych w ramach Instrumentu na rzecz Pokoju w Afryce i regionalnych programów orientacyjnych. Wsparcie obejmowało koszty zatrudnienia personelu i działań operacyjnych (poprawa planowania, logistyka i rozwój polityki oraz wzmocnienie jednostek policyjnych i cywilnych), jak również zamówienia na infrastrukturę informatyczną (C3IS) (wykazu umów przedstawiono w załączniku IV). UE sfinansowała również szkolenia dla sił reagowania, w tym wsparła ćwiczenia w terenie (program wsparcia AMANI AFRICA II).

47

Do czasu, w którym przeprowadzano kontrolę, UA nie rozmieściła jeszcze afrykańskich sił reagowania. Zainteresowane strony, z którymi Trybunał przeprowadził rozmowy, poddały w wątpliwości stopnień ich operacyjności, wskazując na to, że:

1. system dowodzenia, kontroli, łączności i informacji afrykańskich sił reagowania jeszcze nie działa (ramka 6);
2. afrykańskie siły reagowania nie są w stanie szybko rozmieścić jednostek ze względu na ograniczenia logistyczne, takie jak niewystarczająca zdolność strategiczna w zakresie transportu lotniczego;
3. problemy językowe i kulturowe mogą zmniejszyć skuteczność rozmieszczenia w różnych regionach.

Zagrożenia dla trwałości rezultatów

48

Główne zagrożenia dla trwałości rezultatów osiągniętych w budowaniu zdolności APSA wynikają ze słabych zdolności finansowych, instytucjonalnych i operacyjnych UA i organizacji subregionalnych oraz braku zaangażowania politycznego ze strony wielu państw członkowskich UA (pkt 34).

49

Reformy zaplanowane po to, by zaradzić uchybieniom w ramach instytucjonalnych Komisji UA⁵⁵, ECOWAS⁵⁶ i ECCAS⁵⁷, przyniosły jak dotąd niewiele rezultatów. Komisja Europejska zachęcała do podejmowania takich inicjatyw i udzielała wsparcia finansowego na ich rzecz: przykładowo reforma instytucjonalna ECOWAS jest obecnie wspierana w ramach projektu unijnego wsparcia na rzecz reform zarządzania finansami publicznymi, a reformy instytucjonalne ECCAS są jednym z celów projektu na rzecz pokoju i wsparcia w ramach EFR.

50

Aby przeciwdziałać uchybieniom instytucjonalnym i operacyjnym Komisji UA i organizacji subregionalnych, wsparcie techniczne finansowane przez UE często koncentruje się na ogólnym zarządzaniu, co jest formą pomocy o ograniczonym długoterminowym oddziaływaniu na rozwój APSA. Eksperci do spraw wsparcia technicznego często pełnili funkcję kierowników projektów, dokonując „doraźnej korekty” wewnętrznych uchybień w organizacjach wdrażających. Koszt takiego działania był często bardzo wysoki: np. kwota dofinansowania dla ECOWAS w obszarze pokoju, bezpieczeństwa i stabilności wyniosła 6,7 mln euro, podczas gdy koszt wsparcia technicznego realizacji dofinansowania wyniósł kolejne 4,9 mln euro: 73% pierwotnego dofinansowania.

Opóźnienia, niespójne wykorzystanie instrumentów finansowych oraz niewystarczające informacje na temat osiągniętych rezultatów miały negatywny wpływ na wdrażanie unijnego wsparcia

51

W tej sekcji Trybunał sprawdza, czy Komisja zapewniała unijne wsparcie dla APSA w sposób terminowy, przewidywalny i spójny oraz czy umowy skontrolowane przez Trybunał były realizowane zgodnie z planem. Trybunał ocenia mechanizmy monitorowania i sprawozdawczości wdrożone przez Komisję i stawia pytanie o to, czy dzięki nim uzyskano odpowiednie informacje na temat osiągniętych wyników.

Opóźnienia w zawieraniu umów i finansowanie wsteczne negatywnie wpłynęły na realizację zaplanowanych działań

52

Beneficjentami skontrolowanych umów były UA i organizacje subregionalne. Celem wsparcia było sfinansowanie i przeszkolenie personelu mającego wykonywać złożone zadania w obszarze pokoju i bezpieczeństwa oraz zapewnienie spójnej realizacji działań na całym kontynencie. Celem umów wymienionych w załączniku IV było:

1. wzmocnienie zdolności kadrowych Komisji UA i organizacji subregionalnych (regionalne wspólnoty gospodarcze i regionalne mechanizmy) w celu zapobiegania kryzysom w Afryce lub reagowania na nie;
2. wspieranie biur kontaktowych UA w zakresie monitorowania wdrażania porozumień pokojowych, wspieranie przygotowania i monitorowania wyborów oraz reprezentowanie UA na spotkaniach z organami krajowymi i organizacjami międzynarodowymi;
3. ustanowienie struktury kontynentalnej umożliwiającej UA szybkie ustanowienie łączności strategicznej i operacyjnej oraz możliwości dowodzenia i kontroli między UA w Addis Abebie, regionami i misjami w terenie;
4. oferowanie Komisji UA i organizacjom subregionalnym wiedzy specjalistycznej w zakresie prowadzonych przez nie inicjatyw na rzecz pokoju i bezpieczeństwa;
5. wspieranie organizacji subregionalnych w budowaniu zdolności i wykonywaniu kompetencji w zakresie zapobiegania konfliktom i ich rozwiązywania.

53

Terminowość i przewidywalność są niezbędne, aby wsparcie instytucjonalne przyniosło oczekiwane rezultaty. Zawieranie umów po terminie doprowadziło do opóźnień we wdrażaniu i spowodowało brak przewidywalności finansowania działań. Dziesięć z czternastu umów skontrolowanych przez Trybunał zostało podpisanych z opóźnieniem z co najmniej jednego z następujących powodów:

1. wnioski o finansowanie zostały przedstawione przez Komisję UA i organizacje subregionalne z opóźnieniem lub były złej jakości;
2. negocjacje dotyczące budżetu umów, działań i zarządzania finansami przebiegały z komplikacjami;
3. występowały problemy techniczne dotyczące systemu informacyjnego Komisji Europejskiej.

54

Ponadto osiem z tych dziesięciu umów dotyczyło finansowania działań z mocą wsteczną⁵⁸. Trzy z nich podpisano zaledwie kilka dni przed terminem zakończenia finansowanych działań. Trybunał stwierdził, że opóźnienia w podpisywaniu umów, w połączeniu z istniejącymi wewnętrznymi uchybieniami w UA i organizacjach subregionalnych, w negatywny sposób oddziaływały na realizację działań w przypadku sześciu z czternastu umów (załącznik IV). W ramce 5 przedstawiono negatywne oddziaływanie opóźnień w zawieraniu umów oraz finansowania wstecznego na dwa programy wsparcia APSA.

55

W ramce 6 przedstawiono przykład opóźnień w zakupie systemu informacyjnego dla afrykańskich sił reagowania. W tym przypadku wewnętrzne uchybienia w UA zwiększyły opóźnienie spowodowane zwłoką w podpisaniu umowy.

Instrumenty finansowe nie zawsze były wykorzystywane w spójny sposób

56

Ani Komisja Europejska, ani ESDZ nie przeprowadziły analizy przewagi komparatywnej wszystkich instrumentów, którymi dysponują w obszarze pokoju i bezpieczeństwa (pkt 9). Trybunał ustalił, że instrumenty finansowe nie zawsze były wykorzystywane w spójny sposób. APF jest dobrze dostosowany do finansowania doraźnych potrzeb, ponieważ cykl finansowania trwa od dwóch do trzech lat. Z drugiej strony, regionalne programy orientacyjne, które mają siedmioletni cykl finansowania, nadają się bardziej do finansowania długoterminowych potrzeb.

57

Trybunał stwierdził przypadki wykorzystywania krótkoterminowych umów APF do finansowania długoterminowego zatrudnienia, np. w ramach umów dotyczących wynagrodzeń JFA (pkt 39). W tym przypadku wykorzystanie odnawialnych umów na okres od roku do dwóch lat doprowadziło do pogorszenia zarządzania zasobami ludzkimi i renegocjowania liczby i rodzajów stanowisk niemal każdego roku. Przyczyniło się to do opóźnień w zawieraniu umów (pkt 53) oraz do niepewności zatrudnienia, prowadząc do utraty doświadczonego personelu. W innych przypadkach regionalne programy orientacyjne zostały wykorzystane do zaspokojenia doraźnych potrzeb, do których są one gorzej dostosowane.

58

Komisja Europejska i ESDZ nie ustanowiły ram koordynacji obejmujących wszystkie instrumenty, jakimi dysponują w obszarze pokoju i bezpieczeństwa. Od 2015 r. podejmują one jednak kroki zmierzające do tego, by APF i regionalne programy orientacyjne skuteczniej się uzupełniały, w szczególności przez:

1. wyjaśnienie sposobu finansowania stanowisk w organizacjach subregionalnych. W tym celu Komisja Europejska i ESDZ zdecydowały, że koszty personelu cywilnego organizacji regionalnych wspieranych przez UE powinny zostać przeniesione z APF na regionalne programy orientacyjne. Decyzja ta została jednak podjęta po przyjęciu regionalnych programów orientacyjnych, co utrudniło jej wdrożenie. Ostatecznie przeniesienie zostało przełożone na styczeń 2018 r.;
2. zaangażowanie regionalnych delegatur UE w przegląd planów prac regionalnego programu wsparcia APSA finansowanych w ramach APF w celu zapewnienia ich komplementarności z programami finansowanymi z regionalnych programów orientacyjnych;
3. począwszy od 2017 r. włączenie regionalnych delegatur UE do komitetu sterującego programu wsparcia APSA.

Ustanowiono mechanizmy monitorowania i sprawozdawczości, które nie dostarczały jednak wystarczających informacji na temat rezultatów

59

Komisja ustanowiła mechanizmy monitorowania i sprawozdawczości dla wszystkich umów skontrolowanych przez Trybunał. Obejmowały one okresowe przedkładanie sprawozdań opisowych i finansowych (głównie półrocznych), regularne posiedzenia komitetu sterującego oraz niezależne zewnętrzne kontrole wydatków. W praktyce w mechanizmach monitorowania stosowanych przez Komisję występowały uchybienia i nie zapewniły one wystarczających informacji na temat rezultatów. W skontrolowanych umowach znaleziono następujące przykłady:

1. w sześciu z czternastu umów planowane produkty były zbyt ogólne lub niewymierne. Przykładowo oczekiwano, że pomoc doprowadzi do „wzmocnienia zdolności”, „wzmocnienia roli” lub osiągnięcia „pełnej operacyjności” wspieranych departamentów lub instrumentów. W niektórych z tych przypadków dotyczące ich działania nie odnosiły się bezpośrednio do produktów;
2. niektóre ze wskaźników opracowanych dla dwunastu umów obejmowały wykaz wkładów i działań, nie określały natomiast produktów, które miały zostać wypracowane, a zatem miały ograniczone zastosowanie do celów monitorowania. W innych przypadkach nie określono poziomów bazowych ani wartości docelowych niezbędnych do pomiaru postępów;
3. w trzech przypadkach umowy zostały podpisane w ostatnich dniach okresu ich realizacji, co oznaczało, że z powodu finansowania z mocą wsteczną zapisy dotyczące monitorowania stały się w praktyce nieprzydatne;
4. sprawozdania przygotowywane przez UA i organizacje subregionalne często były przedkładane z opóźnieniem. W przypadku sześciu umów sprawozdania te nie zawierały dostatecznie szczegółowych informacji na temat produktów i wskaźników umownych.

60

Zasadniczo pracownicy instytucji UE, z którymi przeprowadzono rozmowy, posiadali odpowiednią wiedzę na temat realizacji umów, chociaż nie zawsze znajdowała ona odzwierciedlenie w sprawozdaniach. Komisja UE nie przeprowadziła jeszcze żadnej misji z zakresu monitorowania zorientowanego na rezultaty (ROM) w odniesieniu do skontrolowanych umów⁵⁹. Przeprowadzono zewnętrzną ocenę tylko jednej umowy. Oznaczało to, że ograniczone informacje na temat rezultatów przekazane przez UA i organizacje subregionalne nie zostały uzupełnione z innych źródeł.

Wnioski i zalecenia

61

Państwa członkowskie UA ustanowiły APSA jako strukturalną, długoterminową odpowiedź na wyzwania związane z pokojem i bezpieczeństwem na kontynencie afrykańskim. Za pośrednictwem APSA Unia Afrykańska i upoważnione organizacje subregionalne mają dostęp do narzędzi, które pomagają im w zapobieganiu konfliktom, zarządzaniu nimi i ich rozwiązywaniu. UE zapewniła wsparcie na rzecz APSA w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju. Trybunał przeprowadził kontrolę unijnego wsparcia udzielanego przez trzy lata, tj. między rokiem 2014 a 2016, i ustalił, że przyniosło ono słabe efekty i wymaga zmiany kierunku.

62

UE nie określiła jasnych priorytetów udzielanego wsparcia, a w jej strategii brakowało długoterminowej wizji ewolucji udzielanej pomocy. Przykładowo w okresie objętym kontrolą UE nie koncentrowała się w wystarczającym stopniu na odejściu od wypłacania wynagrodzeń na rzecz budowania zdolności, które miałoby na celu zapewnienie długoterminowego powodzenia unijnego wsparcia. Niedociągnięcia państw członkowskich UA w zakresie odprowadzania składek do budżetu UA i Funduszu na rzecz Pokoju spowodowały, że APSA stała się w dużym stopniu zależna od wsparcia ze strony darczyńców, w tym od UE. UE poparła plany UA dotyczące osiągnięcia niezależności finansowej w zakresie APSA, które zostały sformalizowane w decyzji UA z 2016 r., ale ich realizacja znajdowała się dopiero na wczesnym etapie (pkt 16–30).

63

Trybunał ustalił, że do czasu przeprowadzenia kontroli w przypadku blisko połowy umów finansowanych przez UE osiągnięto większość lub część oczekiwanych rezultatów. UE wspiera reformy mające na celu poprawę zdolności finansowych, operacyjnych i instytucjonalnych UA i organizacji subregionalnych, ale dotychczas przynoszą one niewielkie rezultaty. Zdolności APSA w ramach poszczególnych komponentów znacznie się różniły, a brak zaangażowania politycznego i ograniczone finansowanie stanowiły dodatkowe wyzwania (pkt 32–50).

Zalecenie 1 – Zwiększenie odpowiedzialności UA za APSA i zmiana kierunku wsparcia unijnego

ESDZ i Komisja powinny wspólnie opracować jasną, długoterminową wizję dotycząca wsparcia unijnego na rzecz APSA w celu:

• stopniowego zmniejszania, a ostatecznie wycofania wsparcia UE przeznaczonego na pokrywanie podstawowych kosztów operacyjnych APSA, przy jednoczesnym zwiększeniu wsparcia na rzecz dobrze ukierunkowanych programów budowania zdolności;
• uzależnienia wsparcia w zakresie budowania zdolności na rzecz APSA od poprawy sposobu funkcjonowania UA i organizacji subregionalnych;
• ścisłego monitorowania realizacji zobowiązania Unii Afrykańskiej do osiągnięcia niezależności finansowej.

Ramy czasowe: koniec 2020 r.

64

Trybunał przeprowadził kontrolę wszystkich czternastu umów zawartych w latach 2014–2016, w ramach których UE wspierała APSA. Ustalił, że umowy nie zawsze były wydajnie zarządzane. Dziesięć umów podpisano z opóźnieniem, co oznaczało, że środki finansowe nie były dostępne terminowo i w przewidywalny sposób. Doprowadziło to do utraty części doświadczonego personelu i opóźnień w realizacji działań w ramach APSA (pkt 52–55). Trybunał ustalił ponadto, że chociaż istniały mechanizmy monitorowania, nie funkcjonowały one prawidłowo, na przykład w przypadku gdy umowy były finansowane z mocą wsteczną. Sprawozdawczość była niekompletna i nie zapewniła wystarczających informacji na temat rezultatów. W okresie objętym kontrolą instrumenty finansowe nie zawsze były wykorzystywane w spójny sposób. Trybunał odnotował pewną poprawę w tym zakresie, począwszy od 2015 r. (pkt 56–60).

Zalecenie 2 – Interwencje powinny być konsekwentnie ukierunkowane na rezultaty

Komisja powinna:

• w dalszym ciągu ograniczać opóźnienia w zawieraniu umów oraz unikać finansowania wstecznego;
• opierać monitorowanie i sprawozdawczość w zakresie umów na konkretnych i wymiernych rezultatach, stosując wskaźniki umożliwiające pomiar osiągniętych postępów;
• zintensyfikować „monitorowanie zorientowane na rezultaty” w odniesieniu do programów APSA w zakresie budowania zdolności i zwiększyć częstotliwość ocen;
• przeprowadzić analizę porównawczą dostępnych instrumentów finansowych w obszarze pokoju i bezpieczeństwa oraz korzystać z tych instrumentów w sposób spójny.

Ramy czasowe: koniec 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczyła Bettina JAKOBSEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 26 czerwca 2018 r.

Wykaz akronimów i skrótów

APF: Instrument na rzecz Pokoju w Afryce

APSA: afrykańska architektura pokoju i bezpieczeństwa

CEWS: kontynentalny system wczesnego ostrzegania

ECCAS: Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Środkowej

ECOWAS: Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Zachodniej

JAES: wspólna strategia Afryka–UE

JFA: wspólny mechanizm finansowania

KUA: Komisja Unii Afrykańskiej

PSD: Departament Pokoju i Bezpieczeństwa

RIP: regionalny program orientacyjny

UA: Unia Afrykańska

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III – której przewodniczy członek Trybunału Bettina Jakobsen – zajmującą się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Kontrolą kierował członek Trybunału Juhan Parts, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ken-Marti Vaher, szef gabinetu; Margus Kurm, attaché; Sabine Hiernaux-Fritsch, kierownik; Karel Meixner, koordynator zadania oraz kontrolerzy: Alina Milasiute, Dirk Neumeister i Piotr Zych. Torielle Perreur-Lloyd pomogła w opracowaniu tekstu sprawozdania.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0343-2	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/164789	QJ-AB-18-016-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0371-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/40541	QJ-AB-18-016-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.