L’Architettura africana di pace e di sicurezza: occorre orientare diversamente il sostegno dell’UE

Sintesi

I

Nel 2002, gli Stati membri dell’Unione africana (UA) hanno istituito l’Architettura africana di pace e di sicurezza (APSA) quale risposta strutturale a lungo termine ai problemi che affliggono il continente africano in termini di pace e sicurezza. Tramite l’APSA, l’Unione africana (UA) e le organizzazioni subregionali (SRO) incaricate hanno accesso a strumenti che le aiutano a prevenire, gestire e risolvere i conflitti.

II

L’audit svolto dalla Corte ha riguardato il sostegno dell’UE all’APSA. La Corte ha valutato se il sostegno dell’UE fosse ben impostato e mirato, se avesse contribuito al conseguimento di risultati sostenibili e se fosse stato ben attuato. Gli auditor della Corte hanno controllato una serie di contratti, per un valore complessivo di oltre 100 milioni di euro, stipulati dalla Commissione fra il 2014 e il 2016.

III

La conclusione globale cui è giunta la Corte è che il sostegno dell’UE per l’APSA ha avuto un impatto modesto e va orientato diversamente. È emerso che, nonostante l’ampio quadro strategico posto in essere, la finalità del sostegno dell’UE per l’APSA era stata per molto tempo quella di contribuire ai costi di esercizio di quest’ultima. Data la scarsa assunzione di responsabilità finanziaria da parte dell’Unione africana nei confronti dell’APSA, quest’ultima è stata, per molti anni, fortemente dipendente dal sostegno dei donatori. L’UE ha contribuito finanziariamente alle componenti dell’APSA, ma la qualità della capacità di tali componenti varia considerevolmente e permangono molti problemi.

IV

La Corte ha riscontrato che l’UE non ha stabilito chiare priorità per il sostegno fornito all’APSA e che la sua strategia mancava di una visione a lungo termine riguardo all’evoluzione dello stesso. Durante il periodo esaminato, l’UE non si è sufficientemente concentrata sul passaggio dal pagamento degli stipendi al potenziamento delle capacità per assicurare al sostegno UE un successo a lungo termine. L’UE ha sostenuto i piani dell’UA diretti al conseguimento dell’indipendenza finanziaria affinché essa possa farsi carico di una parte più cospicua dei costi di esercizio dell’APSA, ma l’attuazione di tali piani era ancora agli inizi.

V

La Corte ha inoltre constatato che, al momento dell’audit, sei dei 14 contratti esaminati, riguardanti perlopiù spese per il personale, avevano prodotto la maggior parte dei risultati attesi. Nel caso di due contratti i risultati erano solo parziali, mentre in un altro erano del tutto assenti. In cinque casi, a causa dei ritardi di attuazione, non è stato possibile valutare se il contratto avesse prodotto o meno i risultati attesi. L’erogazione del sostegno dell’UE è stata inoltre ostacolata da ritardi nella stipulazione dei contratti, dal finanziamento retroattivo e dalla penuria di informazioni sui risultati raggiunti. Durante il periodo esaminato, non sempre gli strumenti di finanziamento sono stati usati in maniera coerente.

VI

Sulla base delle osservazioni contenute nella presente relazione, la Corte raccomanda che:

1. la Commissione e il SEAE promuovano l’assunzione di responsabilità, da parte dell’UA, nei confronti dell’APSA, affinché questa raggiunga l’indipendenza finanziaria e il sostegno dell’UE sia riorientato, passando dal sovvenzionamento dei costi di esercizio a misure di rafforzamento della capacità, e che
2. la Commissione faccia in modo che gli interventi siano sistematicamente mirati ai risultati, riduca i ritardi nella stipulazione dei contratti e il finanziamento retroattivo, migliori il monitoraggio e utilizzi gli strumenti di finanziamento in maniera coerente.

Introduzione

L’APSA

01

L’Architettura africana di pace e di sicurezza (APSA) è un insieme di istituzioni, testi normativi e procedure intesi a prevenire i conflitti e promuovere la pace e la sicurezza nel continente africano. L’atto costitutivo dell’Unione africana¹ è il fondamento giuridico dell’APSA. Il protocollo relativo all’istituzione del Consiglio per la pace e la sicurezza dell’Unione africana, adottato dagli Stati membri dell’UA nel 2002, ne definisce la struttura, gli obiettivi e i princìpi. Dieci organizzazioni subregionali africane (SRO), alle quali i rispettivi Stati membri hanno conferito il mandato di agire nel campo della pace e della sicurezza, svolgono anche un ruolo in seno all’APSA. Otto di esse sono comunità economiche regionali (CER) e due sono meccanismi regionali per la prevenzione, la gestione e la risoluzione dei conflitti (MR)². La cooperazione fra queste organizzazioni e l’UA nell’ambito dell’APSA è disciplinata dai princìpi di sussidiarietà e di complementarità³.

02

Il nucleo dell’APSA è il Consiglio per la pace e la sicurezza, istituito dagli Stati membri dell’UA quale organo decisionale permanente per la prevenzione, la gestione e la risoluzione dei conflitti. Si avvale del supporto della Commissione dell’Unione africana, del Gruppo dei saggi, di un sistema di allarme rapido a livello continentale, di una Forza di pronto intervento africana e di un Fondo per la pace⁴, (figura 1).

03

L’APSA mira a fornire il quadro e gli strumenti necessari all’UA e alle SRO per svolgere un ruolo attivo nella prevenzione e nella risoluzione dei conflitti in Africa, le cui cause sono molteplici (riquadro 1).

04

L’UA e le SRO sono intervenute, nell’ambito dell’APSA, in 28 dei 67 violenti conflitti (42 %) scoppiati in Africa durante il 2016. Gli interventi si sono svolti sotto forma di operazioni diplomatiche, di mediazione e di sostegno alla pace, combinando talvolta tutti e tre gli aspetti. Dalle valutazioni di questi 28 interventi, è emerso che 21 di essi sono riusciti, almeno in parte, a impedire o ad attenuare il conflitto⁷ (riquadro 2).

05

Gli Stati membri dell’UA hanno creato il Fondo africano per la pace con l’intento di raccogliere fondi per le missioni di sostegno alla pace e le attività operative per la pace e la sicurezza dell’UA⁸. I fondi sarebbero stati messi a disposizione principalmente dal bilancio dell’UA, con la possibilità di ulteriori finanziamenti sotto forma di contributi volontari provenienti da altre fonti. Tuttavia, meno della metà degli Stati africani ha versato, per tempo e integralmente, i propri contributi al bilancio dell’UA⁹; le mancate entrate hanno raggiunto, nel periodo 2011-2015, il 33 %¹⁰. Di conseguenza, gran parte del bilancio dell’UA¹¹ (il 54 % nel 2017¹²) è finanziato da donatori.

06

Per giunta, solo una piccola parte del bilancio dell’UA è versata al Fondo africano per la pace. Gli Stati membri dell’UA hanno deciso di aumentare, entro il 2014, il finanziamento del Fondo africano per la pace al 12 % del bilancio regolare dell’UA. Nel 2016, tuttavia, l’importo versato ammontava al 7 % del bilancio regolare dell’UA (ossia a meno di 6 milioni di euro)¹³.

07

L’UA e le SRO hanno guidato lo sviluppo dell’APSA mediante “roadmap” (tabelle di marcia). Nel dicembre 2015, hanno adottato l’attuale roadmap dell’APSA per il periodo 2016-2020. Vi figurano cinque priorità strategiche: la prevenzione dei conflitti; la gestione delle crisi e dei conflitti; la ricostruzione postbellica e il consolidamento della pace; questioni di sicurezza strategica¹⁴ nonché il coordinamento e i partenariati nell’ambito dell’APSA.

Sostegno dell’UE all’APSA

08

L’UE ha fatto della pace e della sicurezza nel continente africano una sua priorità e nel 1996 ha definito i princìpi cardine del proprio approccio¹⁵. L’UE ha poi ribadito tali princìpi e l’interesse a perseguire la pace e la sicurezza nel continente africano in diverse strategie di alto livello per la sicurezza e la prevenzione dei conflitti¹⁶, da ultimo nella strategia globale dell’UE del 2016¹⁷. Nel 2007, l’UA e l’UE hanno lanciato la strategia comune Africa-UE (JAES) quale quadro per la cooperazione e il dialogo programmatico, sottolineando l’importanza della pace e della sicurezza per entrambe le unioni. Da allora, nei piani d’azione della JAES è prioritario rendere l’APSA operativa.

09

L’UE fornisce il proprio sostegno finanziario allo sviluppo dell’APSA tramite il Fondo europeo di sviluppo (FES)¹⁸. Il sostegno FES è erogato principalmente tramite il Fondo per la pace in Africa (APF), istituito dall’UE nel 2003¹⁹, nonché tramite i programmi indicativi regionali (PIR)²⁰. Per il periodo FES 2014-2020, vi sono in Africa tre PIR che coprono l’Africa occidentale, l’Africa centrale nonché le regioni dell’Africa sud-orientale e dell’Oceano indiano. L’importo stanziato per la pace e la sicurezza nell’ambito dell’APF e dei PIR è più o meno raddoppiato tra il periodo precedente e quello attuale (figura 2). La maggior parte dei fondi (circa l’80 %) è stata usata per finanziare operazioni di sostegno alla pace, come la missione dell’Unione africana in Somalia.

10

Circa il 14 % dei fondi totali destinati alla pace e alla sicurezza nel quadro dell’APF e dei PIR per il periodo 2014-2020, pari in media a 50 milioni di euro l’anno, è stato assegnato all’attuazione dell’APSA. Si tratta di un incremento del 150 % circa rispetto al periodo di programmazione precedente. L’UE stima che il sostegno fornito all’APSA, in particolare rafforzando la capacità dell’UA e delle SRO di impedire e di risolvere i conflitti nel continente, possa ridurre la necessità di finanziare costose operazioni a favore della pace, il cui costo raggiunge i 720 milioni di euro²¹ l’anno. Contemporaneamente, avendo l’UE concentrato l’attenzione sulla prevenzione dei conflitti e sulla mediazione a livello subregionale, l’importo assegnato all’APSA nell’ambito dei PIR si è sestuplicato (figura 3).

Estensione e approccio dell’audit

11

Nel corso dell’audit, la Corte ha esaminato se il sostegno fornito dall’UE all’APSA sia stato efficace. A tal fine, gli auditor della Corte si sono posti tre sottoquesiti.

1. Il sostegno dell’UE all’APSA è stato ben impostato e mirato?
2. Il sostegno dell’UE all’APSA ha contribuito al conseguimento di risultati sostenibili?
3. Il sostegno dell’UE all’APSA è stato ben attuato?

12

L’audit ha riguardato la spesa del FES erogata mediante il Fondo per la pace in Africa (APF) e i programmi indicativi regionali (PIR). Gli auditor hanno esaminato il sostegno fornito dall’UE a partire dal 2014, avvalendosi, ove disponibili e pertinenti, di valutazioni ex ante ed ex post di attività precedenti. Sono stati esaminati tutti i 14 contratti stipulati dalla Commissione nel periodo 2014-2016, per un totale di 102,5 milioni di euro. Nove di questi sono stati finanziati mediante il Fondo per la pace in Africa, quattro tramite i PIR per l’Africa occidentale e uno tramite il PIR per l’Africa centrale²². I contratti più importanti sono stati firmati con l’UA, come ad esempio gli accordi di finanziamento congiunti (JFA) per finanziare gli stipendi presso il Dipartimento per la pace e al sicurezza della Commissione UA e gli Uffici di collegamento dell’UA. Altri contratti sono stati firmati con organizzazioni regionali, come la Comunità economica degli Stati dell’Africa occidentale (ECOWAS) e la Comunità economica degli Stati dell’Africa centrale (CEEAC). L’allegato I presenta la composizione del finanziamento fornito a ciascuna organizzazione sostenuta.

13

Sono state escluse dall’audit le operazioni di sostegno alla pace, in quanto la spesa corrispondente è principalmente costituita dai rimborsi di indennità versate alle truppe e non a sostegno dell’APSA. L’audit non ha compreso gli altri strumenti UE per il finanziamento della pace e della sicurezza in Africa perché nessuna delle attività rispettive svolte durante il periodo esaminato riguardava direttamente l’APSA.

14

Il lavoro di audit è stato svolto tra gennaio e novembre 2017. Gli auditor della Corte hanno raccolto elementi probatori mediante l’esame della documentazione e colloqui con rappresentanti del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), della Commissione e delle parti interessate, quali gli altri donatori e i beneficiari del sostegno UE (l’UA e le SRO). Inoltre, hanno effettuato visite presso la Commissione dell’Unione africana, l’ECOWAS e la CEEAC.

Osservazioni

Il sostegno dell’UE è rimasto focalizzato sui costi di esercizio

15

Questa sezione esamina se ci sia stata una chiara strategia per l’erogazione presente e futura del sostegno UE all’APSA. La Corte valuta se il sostegno UE abbia risposto ai bisogni dell’APSA e ne analizza l’evoluzione volta a rispondere alle problematiche presenti e future cui è confrontata l’APSA.

Il sostegno dell’UE all’APSA è stato impostato sulla base di un quadro strategico

16

L’UE ha valutato la situazione nel continente africano per quanto riguarda la pace e la sicurezza, definendo un approccio che ha creato le basi del sostegno UE. Riconoscendo il ruolo importante svolto per la pace e la sicurezza tanto dall’Unione africana quanto dalle organizzazioni subregionali africane, l’UE si è impegnata a entrambi i livelli. Con l’emergere di nuove minacce per la pace e la sicurezza, ha rivisto e aggiornato le proprie strategie (paragrafo 8).

17

In linea con tale quadro strategico, l’UE ha fornito sostegno politico e finanziario all’UA e alle SRO, anche per lo sviluppo dell’APSA. L’UE ha sostenuto la preparazione, da parte dell’UA e delle SRO, delle roadmap successive che contenevano piani per l’attuazione dell’APSA²³, fornendo supporto anche alle valutazioni periodiche dell’APSA. Ne consegue che l’APSA ha beneficiato di un feedback regolare (sottoforma di valutazioni) e di orientamenti finalizzati a ulteriori sviluppi (sottoforma di roadmap APSA). Le roadmap hanno inoltre fornito un quadro per il coordinamento dei donatori. In una valutazione dell’APF del 2017, si evidenziavano tuttavia delle debolezze nella roadmap APSA più recente. Si ritiene infatti che la roadmap sia eccessivamente complessa per essere attuata, che manchi di una prospettiva più globale e che la Commissione dell’UA non ne abbia ancora veramente assunto la responsabilità²⁴.

18

L’UE ha istituito dei meccanismi di dialogo politico tanto a livello dell’UA quanto a livello regionale. Il dialogo politico e il dialogo programmatico su temi relativi alla pace e alla sicurezza, nonché sull’attuazione dell’APSA, si sono svolti durante le regolari riunioni con l’UA nel quadro della JAES, varata nel 2007. Fra l’UA e le varie SRO non vi è stata tuttavia sufficiente chiarezza riguardo alla strategia per la ripartizione delle responsabilità, specie in merito alla questione della sussidiarietà (paragrafo 34).

19

Il funzionamento dei meccanismi istituiti dall’UE per il dialogo con le organizzazioni regionali è stato più difficoltoso. Nel caso dell’ECOWAS, ad esempio, le riunioni a livello ministeriale sono state irregolari (si sono svolte riunioni nel 2017 ma, nonostante gli sforzi intrapresi, non nel 2016). In altri casi, il dialogo programmatico è stato complicato (a causa, ad esempio, della mancanza di riforme istituzionali, del lentissimo avanzamento dell’integrazione regionale, o della lentezza con cui le controparti hanno reagito alle proposte e alle richieste di informazioni). Era necessario migliorare, intensificare e consolidare il dialogo, ad esempio riguardo alle strategie subregionali UE-Sahel e per il Golfo di Guinea. Talvolta la difficoltà del dialogo era dovuta alla mancanza di capacità amministrativa delle organizzazioni, come nel caso della CEEAC.

Il finanziamento dell’APSA dipende dai contributi dei donatori

20

Data la penuria di contributi da parte dei rispettivi Stati membri al bilancio dell’UA (paragrafo 5) e al Fondo per la pace (paragrafo 6), le risorse finanziarie dell’APSA sono risultate insufficienti. Il problema è stato segnalato nell’ultima roadmap dell’APSA. “Nonostante varie decisioni dell’assemblea dei capi di Stato e di governo dell’Unione africana e/o di quanto disposto nell’istituzione del CPS, l’APSA risente ancora della mancata assunzione di responsabilità, sul piano finanziario, da parte della Commissione dell’Unione africana (CUA) e delle comunità economiche regionali e/o dei meccanismi regionali, nonché di una forte dipendenza dai donatori” (traduzione a cura della Corte)²⁵. Come sottolineato inoltre da esperti, non ci si poteva aspettare un’assunzione di responsabilità da parte dell’Africa per il programma di pace e sicurezza del continente fintanto che tale programma non avesse acquisito l’autonomia finanziaria²⁶.

21

Riconoscendo i problemi connessi alla dipendenza dai donatori, gli Stati membri dell’UA hanno deciso, nel luglio 2016, di istituire un nuovo meccanismo per finanziare il bilancio operativo dell’UA e il Fondo per la pace²⁷. L’UE ha sostenuto l’iniziativa, che consiste nell’imporre un prelievo dello 0,2 % su tutte le merci ammissibili importate in Africa, a partire dal 2017. A gennaio 2018, 14 Stati membri avevano iniziato a riscuotere il prelievo²⁸, il Fondo per la pace stava iniziando ad operare e disponeva di una struttura di governance. Nel giugno 2017, l’UA ha invitato l’UE a far parte del consiglio direttivo del Fondo per la pace.

22

Al momento dell’audit, era troppo presto per valutare l’efficacia delle nuove disposizioni. Inoltre, le difficoltà finanziarie che affliggono le SRO, finanziate a titolo di meccanismi distinti, non sono risolte dal prelievo, ad esempio la sostanziale penuria di finanziamenti di cui risente la CEEAC²⁹. In aggiunta a tutto ciò, alcuni Stati africani potrebbero pensare di dover decidere se usare i fondi esigui per finanziarie l’UA o le SRO³⁰.

L’UE ha finanziato i costi di esercizio senza alcun piano per riorientare il sostegno

23

Durante il periodo in esame, la maggior parte dei finanziamenti UE a favore dell’APSA è stata utilizzata per far fronte ai costi di esercizio, come le spese per il personale (figura 4). Nei primi anni di erogazione del sostegno (a partire dal 2010), l’UE ha giustificato il finanziamento dei costi di esercizio sottolineando l’importanza di rendere operativa la nuova struttura. Tuttavia, dopo quasi sette anni, la finalità del sostegno UE ha continuato a essere quella di sovvenzionare i costi di esercizio di base. Ciò può comportare il rischio che l’APSA divenga dipendente dal sostegno del donatore, poiché più è lungo il periodo di erogazione, e maggiore la parte di finanziamento fornita dai donatori, più cresce la dipendenza del progetto da questo aiuto³¹.

24

L’UE avrebbe dovuto preparare un piano a lungo termine per illustrare l’evoluzione del sostegno nel tempo, fino alla sua graduale soppressione. Gli auditor della Corte non hanno reperito elementi da cui risulti che ciò sia stato fatto. L’UE non aveva inoltre concordato con l’UA e le SRO in che modo avrebbe gradualmente adattato l’importo del sostegno da essa fornito e riassegnato i fondi a favore di un maggior rafforzamento della capacità (ad esempio per la prevenzione dei conflitti, una risposta e una ricostruzione postbellica efficaci) e di misure di supporto strategico (quali riforme operative e organizzative, miglioramenti dei sistemi, offerta di know-how specifico e di formazione, ecc.), al fine di sviluppare capacità a lungo termine.

25

L’UE non aveva subordinato il proprio sostegno al soddisfacimento di determinate condizioni, disponendo ad esempio che l’UA e le SRO continuassero a finanziare iniziative precedentemente sostenute dall’UE. Per un contratto, in cui tale disposizione è stata inclusa nella convenzione di finanziamento, la SRO interessata non ha rispettato l’accordo e non ha continuato a finanziare i posti sovvenzionati in precedenza tramite il FES (riquadro 3).

26

Si supponeva che i contratti avrebbero incluso disposizioni sia per ridurre il finanziamento globale sia per passare da un sostegno al personale operativo al finanziamento di personale specializzato. Poiché l’UA e le SRO si sarebbero fatte carico dei costi di gestione quotidiani³², l’UE avrebbe potuto concentrarsi sull’apporto di valore aggiunto ottenuto finanziando l’acquisizione di competenze specialistiche da parte del personale, ad esempio in materia di prevenzione e risoluzione dei conflitti. La maggior parte dei contratti esaminati dagli auditor non conteneva tali disposizioni. Il riquadro 4 mostra tuttavia un esempio in cui questo approccio ha avuto successo.

La definizione delle priorità ai fini dell’assegnazione del sostegno UE non era sufficiente

27

Consapevole del rischio che i conflitti in Africa comportano per i cittadini dell’UE (atti di violenza di matrice terroristica, disponibilità di armi di distruzione di massa e criminalità organizzata), l’UE ha iniziato a concentrare il proprio sostegno sulla prevenzione di tali conflitti e, qualora dovessero verificarsi, sulla loro risoluzione³⁵. Conformemente alla dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti³⁶ e ai princìpi stabiliti nella JAES, l’UE ha fornito, in generale, sostegno all’APSA in base alle esigenze espresse dall’UA e dalle SRO nella roadmap per l’APSA. Le necessità individuate erano però molto generiche e le priorità non erano chiare o specifiche.

28

Il SEAE e la Commissione non hanno definito priorità specifiche per il finanziamento UE, né linee-guida per l’assegnazione delle risorse alle varie componenti APSA. Tuttavia, la Commissione e il SEAE hanno esaminato le proposte di finanziamento ricevute dall’UA e dalle SRO, e il Comitato politico e di sicurezza del Consiglio dell’UE ha valutato l’“opportunità politica” del finanziamento. L’allegato II illustra l’esempio della procedura decisionale del Fondo per la pace in Africa.

29

Gli auditor della Corte hanno analizzato i 14 contratti del campione di audit per verificare se rispecchiassero le priorità stabilite per l’APSA. È risultato che in otto casi, la modalità di presentazione dei fondi nei bilanci dei contratti non consentiva di stabilire quali importi fossero assegnati a ciascun pilastro o priorità dell’APSA. I singoli contratti avevano un ampio raggio d’azione in termini di priorità coperte: 11 dei 14 contratti riguardavano almeno quattro delle cinque priorità strategiche APSA (allegato III).

Rischi associati all’assegnazione di maggiori risorse alle organizzazioni regionali

30

Nel periodo di programmazione più recente, l’UE ha deciso di erogare tramite i PIR una percentuale maggiore del finanziamento totale per l’APSA (paragrafo 10). Lo scopo era di attribuire alle SRO un ruolo più importante nel processo decisionale, conformemente al principio di sussidiarietà. Ciò consente inoltre alle SRO di operare direttamente con l’UE, evitando ritardi associati al coordinamento, da parte dell’UA, del finanziamento destinato al programma di sostegno dell’APSA. A giudizio della Corte, questo cambiamento comporta dei rischi.

1. Al momento dell’audit, le SRO non disponevano di un numero sufficiente di effettivi dotati delle competenze necessarie per gestire in maniera efficace i fondi supplementari.
2. Il quadro istituzionale regionale è molto complesso. Sono ben dieci le SRO con un mandato in materia di pace e sicurezza e vi sono sovrapposizioni a livello delle adesioni. In media, gli Stati dell’UA sono membri di almeno due SRO, ma alcuni Stati anche di quattro. La mancanza di chiarezza rende alcuni Stati africani poco propensi ad impegnarsi nei confronti delle proprie SRO, il che comporta debolezze a livello di capacità. La strategia della Commissione europea nel far fronte a questo complesso quadro regionale è consistita nel sostenere un PIR congiunto in ciascuna regione; attualmente l’UE finanzia le SRO nell’ambito di tre PIR.
3. Quattro delle dieci SRO aventi un mandato in materia di pace e sicurezza non sono coperte da un PIR e due di queste quattro continueranno a ricevere finanziamenti a titolo dell’APSA. Per giunta, il Fondo fiduciario di emergenza dell’UE per l’Africa finanzia misure di rafforzamento della capacità per una SRO (l’Autorità intergovernativa per lo sviluppo) e per organizzazioni al di fuori del quadro APSA (ad esempio, il G5 Sahel³⁷). Ciò potrebbe pregiudicare la coerenza dell’approccio dell’UE in materia di finanziamento.
4. Vi è il rischio che un ruolo ridotto dell’UA possa indebolire la coerenza e il coordinamento globali del sostegno UE all’APSA.
5. Nonostante l’aumento considerevole degli importi assegnati alle misure di pace e di sicurezza nel quadro dei PIR, il numero di effettivi che operano nelle pertinenti delegazioni regionali dell’UE non era aumentato di conseguenza. Ad esempio, non vi erano esperti militari fra il personale delle delegazioni presso l’ECOWAS e la CEEAC, il che significa che queste delegazioni si avvalevano delle competenze militari messe a disposizione dalle ambasciate degli Stati membri dell’UE.

Nonostante il sostegno dell’UE, l’APSA è confrontata a varie problematiche e il suo funzionamento dipende da un sostegno esterno continuativo

31

La presente sezione esamina se il sostegno dell’UE abbia contribuito al conseguimento di risultati. La Corte valuta in quale misura i contratti finanziati dall’UE abbiano fornito un sostegno in linea con gli obiettivi stabiliti per i contratti in questione. Esamina inoltre i problemi incontrati dalle diverse componenti dell’APSA. Infine, valuta se il SEAE e la Commissione avessero individuato e affrontato i rischi per la sostenibilità dei risultati conseguiti con il sostegno dell’UE.

Al momento dello svolgimento dell’audit, metà dei contratti avevano prodotto risultati

32

Gli auditor della Corte hanno esaminato 14 contratti relativi al sostegno dell’UE. Sei di questi, riguardanti principalmente spese per il personale, al momento dell’audit avevano prodotto, in gran parte, i risultati globali attesi. Gli auditor non disponevano tuttavia di informazioni sufficienti per giudicare se fosse stata prodotta ciascuna singola realizzazione (paragrafi 59 e 60). Altri due contratti avevano fornito parzialmente le realizzazioni previste mentre uno non le aveva chiaramente prodotte. In cinque casi, a causa dei ritardi di attuazione, non è stato possibile valutare se il contratto avesse o meno conseguito le realizzazioni attese (paragrafo 53 e allegato IV).

L’APSA è confrontata a diversi problemi

33

I portatori di interessi e i donatori hanno aspettative elevate nei confronti dell’APSA. Le valutazioni svolte³⁸ hanno concluso che l’UA e le SRO svolgono un ruolo importante nella risposta ai conflitti in Africa. L’APSA ha le potenzialità per divenire un quadro efficace per la pace e la sicurezza in Africa, benché debba far fronte ad ardue sfide e sviluppare ulteriormente le capacità e gli strumenti di cui dispone nonché il proprio funzionamento complessivo.

34

Fra le sfide cui l’APSA è confrontata, figurano le seguenti:

1. la capacità finanziaria e istituzionale delle istanze fondamentali interessate (l’UA e le SRO) deve essere rafforzata;
2. sono necessari provvedimenti specifici per ovviare alla mancanza di volontà politica di risolvere determinate questioni e crisi³⁹;
3. non vi è alcun meccanismo per assicurare l’applicazione delle decisioni;
4. è necessaria una migliore collaborazione fra i vari organismi e istituzioni;
5. il rapporto fra l’UA e le SRO dovrebbe essere chiarito, specie riguardo alla sussidiarietà⁴⁰;
6. dovrebbe esservi un miglior coordinamento con iniziative complementari, quali l’architettura della governance africana⁴¹.

35

Il Fondo africano per la pace non ha coperto il costo del funzionamento dell’APSA come era stato invece pianificato (paragrafi 5 e 6). La maggior parte del sostegno UE ha quindi finanziato i costi di esercizio dell’APSA. I paragrafi 36-47 illustrano le difficoltà incontrate nella gestione delle componenti dell’APSA e il contributo del sostegno UE.

Consiglio per la pace e la sicurezza

36

Il Consiglio per la pace e la sicurezza (CPS), il principale organo decisionale dell’APSA, ha preso posizioni su questioni chiave condannando i colpi di stato e imponendo sanzioni. Ha anche contribuito a risolvere conflitti, ad esempio in Burundi, Mali e Somalia⁴².

37

Il CPS deve far fronte tuttavia a una serie di sfide e a varie problematiche che continuano a ostacolarne l’operato. Ad esempio, l’assemblea dei capi di Stato dell’Unione africana spesso non ha rispettato i princìpi stabiliti nel Protocollo CPS per la valutazione della conformità dei potenziali candidati CPS ai criteri stabiliti. Alcuni paesi, noti per aver ignorato apertamente le decisioni dell’UA o per il loro comportamento non costituzionale, sono stati inclusi nel Consiglio. Ciò ha limitato la qualità e l’efficacia delle decisioni del CPS. Il CPS ha incontrato difficoltà anche a causa dell’importanza attribuita al raggiungimento dell’unanimità nel processo decisionale. Tale situazione è esacerbata dalla mancanza di una volontà politica, da parte di alcuni Stati, a prendere posizione su questioni che non ritengono di loro interesse, o perché non desiderano confrontarsi apertamente con un altro Stato membro⁴³.

Commissione dell’Unione africana

38

La Commissione dell’UA attua le decisioni del CPS e il suo dipartimento per la pace e la sicurezza (PSD) sostiene gli altri pilastri dell’APSA, nonché altri programmi in materia di pace e sicurezza, come la demarcazione delle frontiere, e la strategia sulle armi leggere e di piccolo calibro. Il PSD coordina inoltre i rapporti fra l’UA e le SRO su questioni attinenti alla pace e alla sicurezza.

39

Esso svolge un ruolo importante nel funzionamento dell’APSA, ma essendo il finanziamento erogato dall’UA inadeguato, due terzi dei posti del PSD sono rimasti vacanti. Nel 2010, l’UE, l’UA e altri partner internazionali hanno affrontato la questione creando un meccanismo di finanziamento congiunto, il “Joint Financing Arrangement” (JFA)⁴⁴. Tale meccanismo ha coperto i costi salariali di 172 effettivi aggiuntivi “a breve termine”del PSD (figura 5). Sebbene non tutti i posti siano stati occupati, gli effettivi supplementari hanno consentito al PSD di continuare ad operare⁴⁵.

Figura 5

Posti previsti in organico e posti vacanti presso il dipartimento per la pace e la sicurezza della Commissione dell’UA

Tipo di contratto	Posti occupati	Posti vacanti	Totale	Commenti
Bilancio regolare dell’UA	25	42	67	Processo di assunzione per posti chiave iniziato nel 4° trim. 2016
Breve termine (JFA)	137	35	172	12 posti con assunzione in corso
Distacco	12		12	Stima marzo 2017
Totale	174	77	251

Fonte: Verbale dell’11^a riunione del comitato direttivo sull’accordo di finanziamento congiunto per il sostegno all’occupazione del personale CUA che si occupa del programma per la pace e la sicurezza, aprile 2017, e situazione dell’organico del PSD, luglio 2016.

40

Il PSD ha un numero limitato di personale specializzato addetto a questioni relative alla pace e alla sicurezza nel continente africano. La figura 6 mostra le tipologie di personale e le relative modalità di finanziamento nel 2016. Il compito principale del personale è di porre in atto l’ampia roadmap dell’APSA per il 2016-2020, un documento che specifica 5 priorità strategiche, 32 obiettivi specifici e 116 realizzazioni. L’importo inadeguato delle risorse assegnate e la politica di assunzione del personale “a breve termine” (paragrafo 57) rendono tale compito arduo.

Figura 6

Fonte di finanziamento dell’organico del Dipartimento per la pace e la sicurezza della Commissione dell’UA

Distribuzione dei posti per ufficio/unità	JFA		Bilancio regolare dell’UA		Totale
	Addetti ai servizi generali	Personale di inquadramento	Addetti ai servizi generali	Personale di inquadramento
Ufficio del Commissario	2	2	1	2	7
Ufficio del direttore, compresi Uffici locali UA (CER/MR)	9	10	3	1	23
Divisione Prevenzione dei conflitti e allarme rapido	6	15	7	6	34
Divisione gestione e ricostruzione postbellica	4	8	1	18	31
Divisione Operazioni di sostegno alla pace	3	32	6	12	53
Divisione Difesa e sicurezza	2	6	1	3	12
Segretariato CPS	2	6	1	2	11
Equipe incaricata della gestione del progetto	2	9	1	2	14
Divisione finanziaria - Pace e sicurezza	10	14	-	-	24
Altro (Registro, Risorse umane, audit interno, ecc.)	20	10	N/A - interdipartimentale
Totale	60	112	21	46	239

Fonte: Verbale dell’11^a riunione del comitato direttivo sull’accordo di finanziamento congiunto per il sostegno all’occupazione del personale CUA che si occupa del programma per la pace e la sicurezza, aprile 2017, e situazione dell’organico del PSD, luglio 2016.

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L’UE e gli altri donatori, inoltre, erogano congiuntamente, tramite la Commissione dell’UA, fondi destinati a sostenere una rete di Uffici di collegamento UA che operano in 14 paesi africani in situazioni di conflitto e post-conflitto. Il contributo annuo dell’UE a favore degli Uffici di collegamento UA ammonta a circa 3,5 milioni di euro (circa il 25 % del bilancio annuale di questi ultimi). La rete conta circa 200 effettivi, con un rapporto fra personale di supporto e operativo elevato (circa 70:30). Il CPS stabilisce i mandati degli Uffici di collegamento, che spaziano dal monitoraggio delle crisi emergenti, alla diplomazia preventiva e alla gestione delle crisi, fino alla ricostruzione postbellica. Gli uffici rappresentano l’UA sul campo e svolgono principalmente un ruolo politico⁴⁶.

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Una recente valutazione finanziata dall’UE⁴⁷, sottolineava il ruolo importante e costruttivo degli Uffici di collegamento UA nelle situazioni di crisi in Mali, Repubblica centrafricana, Sudan, Sudan meridionale, Comore, Guinea Bissau e Madagascar. Vi si precisava, tuttavia, che l’insufficienza di fondi e i problemi di organico hanno comportato inefficienze operative. La valutazione ha rilevato che l’impatto degli Uffici di collegamento era stato “eterogeneo”, ma che il loro lavoro aveva apportato un ragionevole contributo alla pace e alla sicurezza. Parimenti, una recente relazione della Fondazione per la pace nel mondo (World Peace Foundation) ha concluso che gli Uffici di collegamento erano importanti e che era necessario continuare a sostenerli⁴⁸.

Gruppo dei saggi

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Il protocollo CPS ha istituito il gruppo dei saggi in qualità di organo consultivo composto di cinque autorevoli personalità africane. Il suo ruolo è di operare per la prevenzione dei conflitti, compito che il gruppo ha assolto, ad esempio organizzando seminari e ritiri di alto livello. Il ruolo del Gruppo si è ampliato per includere le missioni pre-elettorali e il lavoro di mediazione⁴⁹. Malgrado il carico di lavoro crescente, le risorse del Gruppo non sono aumentate. Ad esempio, nel segretariato del gruppo vi è un solo analista politico, il cui salario è sovvenzionato dall’UE nel quadro del JFA. Il Gruppo ha anche incontrato problemi di coordinamento con il CPS e altri organismi incaricati della prevenzione e della risoluzione dei conflitti.

Sistema di allarme rapido a livello continentale (CEWS)

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Il Sistema di allarme rapido a livello continentale (CEWS) è un sistema per la raccolta e l’analisi di dati al fine di prevedere e prevenire i conflitti. L’UE ha contribuito, con un sostegno tecnico e finanziario, alla sua creazione e continua a finanziarne i costi di esercizio nel quadro dei contratti relativi al programma di sostegno APSA e ai salari JFA sottoposti ad audit (allegato IV).

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La relazione sull’impatto dell’APSA del 2015 concludeva che il CEWS era “funzionale sul piano tecnico” e osservava che erano stati compiuti notevoli progressi nella cooperazione fra le SRO e l’UA in materia di allarme rapido⁵⁰. Alcuni fattori, tuttavia, limitano l’efficacia del sistema.

1. La roadmap APSA indica la necessità di affrontare i vari livelli di funzionalità dei sistemi di allarme rapido regionali e di migliorare i collegamenti fra sistemi centrali, regionali e nazionali⁵¹.
2. Il Consiglio per la pace e la sicurezza ha evidenziato il persistere del divario fra allarme rapido e risposta rapida⁵², concludendo che gli Stati membri dell’UA spesso non prestano attenzione ai segnali di allarme rapido che annunciano future crisi, rischiando di compromettere la capacità del Consiglio di prevenire i conflitti e conducendo spesso, di conseguenza, all’insorgere di conflitti⁵³.

Forza di pronto intervento africana (ASF)

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La Forza di pronto intervento africana (ASF) è una forza di riserva multidisciplinare destinata ad essere prontamente inviata in aree di conflitto dall’Assemblea dell’UA e dal CPS. Comprende unità militari, di polizia e civili⁵⁴. Il sostegno dell’UE ha finanziato miglioramenti alla capacità della Forza di pronto intervento africana e alle sue componenti regionali nel quadro del Fondo per la pace in Africa e dei PIR. Il sostegno ha coperto le spese per il personale e le attività operative (miglioramento della pianificazione, della logistica e dello sviluppo di strategie e rafforzamento delle componenti civili e di polizia) nonché gli appalti per infrastrutture informatiche (C3IS) (cfr. elenco dei contratti all’allegato IV). L’UE ha inoltre finanziato l’addestramento delle forze di pronto intervento, incluso il sostegno alle esercitazioni sul campo (programma di sostegno AMANI AFRICA II).

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Al momento dell’audit, l’UA non aveva ancora messo in campo la Forza di pronto intervento africana. I portatori di interessi interpellati dagli auditor della Corte hanno messo in dubbio la portata operativa, precisando che:

1. il sistema di comando, controllo, comunicazione e informazione dell’ASF non è ancora operativo (riquadro 6);
2. l’ASF non dispone della capacità di spiegamento rapido delle unità a causa di restrizioni logistiche quali una capacità strategica di trasporto aereo insufficiente;
3. problemi di natura linguistica e culturale possono ridurre l’efficacia dello spiegamento in regioni diverse.

Minacce per la sostenibilità dei risultati

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I principali rischi per la sostenibilità dei risultati conseguiti nel consolidamento della capacità dell’APSA sono insiti nella scarsa capacità finanziaria, istituzionale e operativa dell’UA e delle SRO, nonché nella mancanza di impegno politico da parte di vari Stati membri dell’UA (paragrafo 34).

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Le riforme previste per ovviare alle debolezze dei quadri istituzionali della Commissione dell’UA⁵⁵, dell’ECOWAS⁵⁶ e della CEEAC⁵⁷ hanno dato finora scarsi risultati. La Commissione europea ha incoraggiato e fornito sostegno finanziario a tali iniziative: ad esempio, la riforma istituzionale dell’ECOWAS è attualmente sovvenzionata tramite il sostegno UE a un progetto di riforme della gestione delle finanze pubbliche e le riforme istituzionali della CEEAC rientrano in un progetto di sostegno a favore della pace nell’ambito del FES.

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Per compensare le debolezze istituzionali e operative della Commissione dell’UA e delle SRO, l’assistenza tecnica finanziata dall’UE si è spesso focalizzata sulla gestione generale, una forma di assistenza il cui impatto a lungo termine sullo sviluppo dell’APSA è limitato. Gli esperti in materia di assistenza tecnica hanno spesso svolto le funzioni di responsabili di progetto, apportando una “soluzione provvisoria” alle debolezze interne delle organizzazioni attuatrici. Il costo di questo tipo di intervento è stato spesso considerevole: ad esempio, la sovvenzione ECOWAS per la pace, la sicurezza o la stabilità fornita dall’UE è ammontata a 6,7 milioni di euro, mentre il costo dell’assistenza tecnica per l’attuazione della sovvenzione è ammontato ad altri 4,9 milioni di euro, vale a dire il 73 % della sovvenzione iniziale.

L’attuazione del sostegno UE è stata inficiata da ritardi, da un uso incoerente degli strumenti di finanziamento e da informazioni insufficienti sui risultati conseguiti

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Nella presente sezione la Corte esamina se la Commissione abbia fornito un sostegno UE all’APSA in maniera tempestiva, prevedibile e coerente e se i contratti sottoposti ad audit siano stati eseguiti come previsto. La Corte ha valutato i meccanismi di monitoraggio e informativa posti in essere dalla Commissione per stabilire se abbiano fornito informazioni adeguate sui risultati raggiunti.

I ritardi verificatisi nella stipulazione dei contratti e il finanziamento retroattivo hanno pregiudicato l’attuazione delle attività pianificate

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I beneficiari dei contratti esaminati erano l’UA e le SRO. Scopo del sostegno era finanziare e formare il personale per lo svolgimento di compiti complessi attinenti alla pace e alla sicurezza e garantire che le attività fossero eseguite in maniera coerente in tutto il continente. I contratti, elencati all’allegato IV, miravano a:

1. rafforzare la capacità in materia di risorse umane della Commissione dell’UA e delle organizzazioni subregionali (comunità economiche regionali e meccanismi regionali) per prevenire e/o rispondere a situazioni di crisi in Africa;
2. aiutare gli Uffici di collegamento dell’UA a monitorare l’attuazione degli accordi di pace, a fornire supporto alla preparazione e al monitoraggio delle elezioni, e a rappresentare l’UA nelle riunioni con gli organismi nazionali e le organizzazioni internazionali;
3. creare una struttura continentale che consenta all’UA di porre in atto rapidamente capacità strategiche e operative di comunicazione, comando e controllo fra l’UA ad Addis Abeba, il livello regionale e le missioni sul campo.
4. fornire alla Commissione dell’UA e alle SRO il know-how per le loro iniziative in materia di pace e sicurezza;
5. sostenere le SRO nel rafforzamento delle proprie capacità e nell’esercizio dei rispettivi mandati per la prevenzione e la risoluzione dei conflitti.

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La tempestività e la prevedibilità sono fondamentali se si vuole che il sostegno istituzionale produca i risultati attesi. A seguito della mancata stipulazione dei contratti nei tempi previsti, si sono verificati ritardi nell’attuazione e il finanziamento delle attività non poteva essere prevedibile. Dei 14 contratti esaminati dagli auditor, dieci sono stati firmati in ritardo per una o più delle seguenti ragioni:

1. la Commissione dell’UA e le SRO hanno presentato proposte di finanziamento tardive o di bassa qualità;
2. trattative complicate riguardo agli importi, alle attività e alla gestione finanziaria dei contratti;
3. problemi tecnici con il sistema informativo della Commissione europea.

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Inoltre, otto di questi dieci contratti avevano finanziato attività in maniera retroattiva⁵⁸. Tre di essi sono stati firmati solo pochi giorni prima della data prevista per il completamento delle attività finanziate. Gli auditor hanno riscontrato che, nel caso di sei dei 14 contratti, i ritardi nella firma degli stessi, associati alle debolezze interne dell’UA e delle SRO, hanno inciso negativamente sull’attuazione delle attività (allegato IV). Il riquadro 5 illustra l’impatto negativo esercitato su due programmi di sostegno APSA dai ritardi nella stipulazione dei contratti e dal finanziamento retroattivo.

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Il riquadro 6 riporta un esempio di ritardi nell’acquisto di un sistema informativo per la Forza di pronto intervento africana (AFS). In questo caso, le debolezze interne dell’UA hanno aggravato il ritardo causato dalla firma tardiva del contratto.

Non sempre gli strumenti di finanziamento sono stati usati in maniera coerente

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Né la Commissione europea né il SEAE avevano analizzato i vantaggi comparativi di tutti gli strumenti a loro disposizione nel settore della pace e della sicurezza (paragrafo 9). La Corte ha riscontrato che non sempre gli strumenti sono stati usati in maniera coerente. Il Fondo per la pace (APF) è particolarmente idoneo a finanziare i bisogni a breve termine, poiché i suoi cicli di finanziamento durano da due a tre anni. I PIR, invece, si prestano più facilmente al finanziamento di bisogni a lungo termine, con un ciclo di finanziamento di sette anni.

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Gli auditor hanno individuato casi di contratti APF a breve termine utilizzati per finanziare posti per personale a lungo termine, ad esempio, nel quadro di contratti salariali JFA (paragrafo 39). In questo caso, l’uso di contratti di 1-2 anni in sequenza ha indebolito la gestione delle risorse umane e ha fatto sì che i numeri e i tipi di posti fossero rinegoziati quasi ogni anno. Ciò ha contribuito a ritardi nella firma dei contratti (paragrafo 53) e alla precarietà lavorativa, sfociati nella perdita di personale esperto. In altri casi, i PIR erano stati usati per rispondere a bisogni a breve termine, per i quali sono meno indicati.

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La Commissione europea e il SEAE non hanno instaurato un quadro di coordinamento che ne copra tutti gli strumenti per il settore della pace e della sicurezza. Tuttavia, dal 2015, hanno preso provvedimenti per far sì che il Fondo per la pace e i PIR si completino a vicenda in maniera più efficace, in particolare:

1. chiarendo il modo in cui vengono finanziati i posti per il personale in seno alle SRO. A tal fine, hanno deciso che il costo del personale non militare delle organizzazioni regionali sostenute dall’UE dovrebbe essere trasferito dal Fondo per la pace ai PIR. La decisione, tuttavia, è stata presa dopo l’adozione dei PIR, rendendone più difficile l’attuazione. Alla fine, il trasferimento è stato rinviato a gennaio 2018;
2. coinvolgendo le delegazioni regionali dell’UE nella revisione dei piani di lavoro del programma di sostegno regionale APSA finanziati nell’ambito del Fondo per la pace in Africa affinché questi completino i programmi finanziati dai PIR;
3. includendo, dal 2017, le delegazioni regionali dell’UE nel comitato direttivo del programma di sostegno dell’APSA.

Sono stati istituiti dei meccanismi di monitoraggio e informativa, i quali non hanno però fornito informazioni sufficienti sui risultati

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La Commissione aveva istituito dei meccanismi di monitoraggio e informativa per tutti i contratti controllati dalla Corte. Tali meccanismi comprendevano la presentazione periodica di relazioni descrittive e finanziarie (perlopiù semestrali), riunioni periodiche del comitato direttivo e audit esterni indipendenti della spesa. I meccanismi di monitoraggio della Commissione presentavano, di fatto, debolezze e non fornivano informazioni sufficienti sui risultati. Nei contratti sottoposti ad audit è stato riscontrato, ad esempio, quanto segue:

1. in sei dei 14 contratti le realizzazioni previste non erano specifiche o misurabili. Ad esempio, i dipartimenti o gli strumenti sovvenzionati avrebbero dovuto veder “potenziata la propria capacità” o “rafforzato il ruolo da essi svolto”, oppure divenire “pienamente operativi”. In alcuni di questi casi, non vi era un legame diretto fra le attività svolte e le realizzazioni;
2. alcuni degli indicatori stabiliti per 12 dei contratti elencavano risorse e attività, anziché fissare le realizzazioni da produrre, ed erano pertanto di scarsa utilità ai fini del monitoraggio. In altri casi, mancavano i dati di partenza e i valori-obiettivo necessari per misure i progressi;
3. in tre casi, poiché i contratti sono stati firmati solo negli ultimi giorni dei periodi di attuazione, il finanziamento retroattivo ha reso le disposizioni di monitoraggio praticamente irrilevanti;
4. le relazioni preparate dall’UA e dalle SRO sono spesse giunte in ritardo. Per sei contratti, queste relazioni non contenevano dettagli sufficienti sulle realizzazioni contrattuali e sugli indicatori.

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In generale, il personale UE consultato dagli auditor della Corte aveva un quadro chiaro dell’esecuzione dei contratti, sebbene tale conoscenza non sempre figurasse nelle relazioni. Per i contratti esaminati, la Commissione europea non aveva ancora effettuato missioni di monitoraggio orientato ai risultati (ROM)⁵⁹. La valutazione esterna era stata effettuata solo per un contratto. Ciò significa che la scarsa disponibilità di informazioni sui risultati fornite dall’UA e dalle SRO non è stata compensata da altre fonti.

Conclusioni e raccomandazioni

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Gli Stati membri dell’Unione africana (UA) hanno creato l’APSA quale risposta strutturale a lungo termine alle sfide che il continente africano deve fronteggiare in materia di pace e sicurezza. Tramite l’APSA, l’Unione africana (UA) e le organizzazioni subregionali (SRO) incaricate hanno accesso a strumenti che le aiutano a prevenire, gestire e risolvere i conflitti. L’UE ha fornito sostegno all’APSA tramite il Fondo europeo di sviluppo. Dopo aver proceduto all’audit del sostegno UE per il triennio 2014-2016, la Corte ha concluso che detto sostegno ha avuto un impatto modesto e va orientato diversamente.

62

L’UE non ha stabilito chiare priorità per il proprio sostegno e la sua strategia non poggiava su una visione a lungo termine riguardo all’evoluzione dello stesso. Ad esempio, durante il periodo esaminato, l’UE non si è sufficientemente concentrata sul passaggio dal pagamento degli stipendi al potenziamento delle capacità al fine di assicurare al sostegno dell’UE un successo a lungo termine. Data la penuria di contributi da parte dei rispettivi Stati membri al bilancio dell’UA e al Fondo per la pace, l’APSA continua a dipendere fortemente dal sostegno dei donatori, fra cui l’UE. L’UE ha sostenuto i piani dell’UA per raggiungere l’indipendenza finanziaria per l’APSA, decretata nella decisione dell’UA del 2016, ma l’attuazione di tali piani era ancora agli inizi (paragrafi 16-30).

63

La Corte ha constatato che, al momento dell’audit, circa la metà dei contratti finanziati dall’UE aveva, per la maggior parte o parzialmente, prodotto i risultati attesi. L’UE ha sostenuto riforme volte a migliorare la capacità finanziaria, operativa e istituzionale dell’UA e delle SRO, ma finora tali riforme hanno dato scarsi risultati. La capacità delle componenti APSA variava considerevolmente e ha risentito della mancanza di impegno politico e dei finanziamenti limitati (paragrafi 32-50).

Raccomandazione 1 Promuovere l’assunzione di responsabilità, da parte dell’UA, nei confronti dell’APSA e riorientare il sostegno dell’UE

Il SEAE e la Commissione dovrebbero definire, congiuntamente, una chiara visione a lungo termine del sostegno UE, al fine di:

• diminuire progressivamente, e alla fine abolire, il sostegno dell’UE ai costi di esercizio di base dell’APSA a favore di programmi mirati di consolidamento della capacità;
• collegare il sostegno al consolidamento della capacità per l’APSA a miglioramenti nel modus operandi dell’UA e delle SRO
• e dovrebbero monitorare da vicino l’attuazione dell’impegno assunto dall’UA di raggiungere l’indipendenza finanziaria.

Termine: entro fine 2020.

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Gli auditor della Corte hanno esaminato tutti i 14 contratti, stipulati fra il 2014 e il 2016, mediante i quali l’UE ha sostenuto l’APSA. È emerso che non sempre sono stati gestiti in maniera efficiente. Dieci di essi sono stati firmati in ritardo: di conseguenza, la disponibilità dei fondi non è stata tempestiva né prevedibile. Ciò ha comportato la perdita di personale esperto e ritardi nell’esecuzione delle attività dell’APSA (paragrafi 52-55). Dall’audit è inoltre emerso che i meccanismi di monitoraggio posti in essere non hanno funzionato correttamente, ad esempio nei casi di finanziamento retroattivo dei contratti. L’informativa è risultata incompleta e non ha fornito elementi sufficienti sui risultati. Durante il periodo esaminato, non sempre gli strumenti di finanziamento sono stati usati in maniera coerente. Riguardo a questi aspetti, sono stati riscontrati miglioramenti a partire dal 2015 (paragrafi 56-60).

Raccomandazione 2 Gli interventi dovrebbero essere sistematicamente mirati ai risultati

La Commissione dovrebbe:

• ridurre ulteriormente i ritardi nella firma dei contratti ed evitare il finanziamento retroattivo;
• basare il monitoraggio e l’informativa riguardanti l’esecuzione dei contratti su risultati specifici e misurabili, utilizzando indicatori che consentano di misurare i progressi compiuti;
• intensificare il “monitoraggio basato sui risultati” dei programmi di rafforzamento della capacità dell’APSA, sottoponendo questi ultimi a valutazioni più frequenti, e
• procedere a un’analisi comparativa degli strumenti di finanziamento disponibili nel settore della pace e della sicurezza e usarli in maniera coerente.

Termine: entro fine 2019.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Bettina JAKOBSEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 26 giugno 2018.

Acronimi e abbreviazioni

APF: Fondo per la pace in Africa (African Peace Facility)

APSA: Architettura africana di pace e di sicurezza (African Peace and Security Architecture)

CEEAC: Comunità economica degli Stati dell’Africa centrale (Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale)

CEWS: Sistema di allarme rapido a livello continentale (Continental Early Warning System)

CPS: Consiglio per la pace e la sicurezza

CUA: Commissione dell’Unione africana

ECOWAS: Comunità economica degli Stati dell’Africa occidentale (Economic Community of West African States)

JAES: Strategia comune Africa-UE (Joint Africa-EU Strategy)

JFA: Accordo di finanziamento congiunto (Joint Financing Arrangement)

PIR: Programma indicativo regionale

PSD: Dipartimento della pace e sicurezza (Peace and Security Department)

SRO: Organizzazione subregionale (Sub-Regional Organisation)

UA: Unione africana

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Juhan Parts, Membro della Corte, coadiuvato da: Ken-Marti Vaher, capo Gabinetto, e Margus Kurm, attaché di Gabinetto; Sabine Hiernaux-Fritsch, prima manager; Karel Meixner, capo incarico; Alina Milasiute, Dirk Neumeister e Piotr Zych, auditor. Torielle Perreur-Lloyd ha fornito assistenza nella stesura della relazione.

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

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© Unione europea, 2018

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