Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet: EU:n tuki on kohdistettava uudelleen

Tiivistelmä

I

Afrikan unionin (AU) jäsenvaltiot perustivat vuonna 2002 Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet (APSA) pitkän aikavälin rakenteelliseksi vastaukseksi Afrikan mantereen rauhaa ja turvallisuutta koskeviin haasteisiin. APSA:n kautta Afrikan unionilla ja toimeksiannon saaneilla osa-alueellisilla organisaatioilla on käytettävissään välineitä, jotka helpottavat konfliktien estämistä, hallinnointia ja ratkaisemista.

II

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin EU:n tukea APSA:lle. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EU:n tuki suunniteltu ja kohdistettu hyvin, edistikö se kestävien tulosten saavuttamista ja oliko sen täytäntöönpano onnistunutta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission vuosina 2014–2016 tekemät sopimukset, joiden kokonaisarvo oli yli 100 miljoonaa euroa.

III

Tilintarkastustuomioistuin toteaa yleisesti, että EU:n Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteille antaman tuen vaikutukset ovat olleet vähäisiä ja tuki on kohdistettava uudelleen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että voimassa olevasta laajasta strategisesta kehyksestä huolimatta EU:n tuki APSA:lle on jo pitkään keskittynyt perustoimintakustannusten kattamiseen. Afrikan unioni on ottanut heikosti taloudellista vastuuta APSA:sta, joten APSA on vuosien ajan ollut vahvasti riippuvainen avunantajien tuesta. EU on tukenut taloudellisesti APSA:n eri osia, mutta näiden osien valmiuksien laatu vaihtelee huomattavasti ja niihin liittyy edelleen useita haasteita.

IV

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU ei asettanut selkeitä painopisteitä APSA:lle antamalleen tuelle ja strategiasta puuttui pitkän aikavälin näkemys tuen kehittymisestä. Tarkastetulla ajanjaksolla EU ei keskittynyt riittävästi siirtymiseen palkkojen maksamisesta valmiuksien kehittämiseen EU:n antaman tuen pitkäkestoisten vaikutusten varmistamiseksi. EU tuki Afrikan unionin suunnitelmia saavuttaa taloudellinen riippumattomuus, jotta Afrikan unioni voisi kasvattaa osuuttaan APSA:n toimintakustannuksista, mutta suunnitelmien toteutus oli vasta alkuvaiheessa.

V

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että tarkastetuista 14 sopimuksesta kuuden, pääosin henkilöstökustannuksia koskevan sopimuksen kohdalla suurin osa odotetuista tuloksista oli saavutettu tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Kahden sopimuksen kohdalla tulokset oli saavutettu osittain, ja yhden sopimuksen kohdalla tuloksia ei ollut saavutettu. Viidessä tapauksessa tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt arvioimaan sopimuksen tulosten saavuttamista täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi. Lisäksi EU:n tuen vaikutuksia heikensivät sopimuksenteon viivästykset, taannehtiva rahoitus ja puutteelliset tiedot saavutetuista tuloksista. Tarkastetulla ajanjaksolla rahoitusvälineitä ei aina käytetty johdonmukaisesti.

VI

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee tässä kertomuksessa esitettävien huomautusten perusteella, että

1. komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi lisättävä Afrikan unionin vastuuta APSA:sta taloudellisen riippumattomuuden saavuttamiseksi ja kohdistettava EU:n tuki toimintakustannusten sijasta valmiuksien kehittämistoimenpiteisiin
2. komission olisi tehtävä toimista johdonmukaisesti tuloksiin perustuvia, vähennettävä sopimuksenteon viivästyksiä ja taannehtivaa rahoitusta, parannettava seurantaa ja käytettävä rahoitusvälineitä johdonmukaisesti.

Johdanto

Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet

01

Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet (APSA) koostuvat instituutioista, lainsäädännöstä ja menettelyistä, jotka on suunniteltu konfliktineston parantamiseksi ja rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi Afrikan mantereella. Afrikan unionin perustamisasiakirja¹ muodostaa APSA:n oikeusperustan. APSA:n rakenne, tavoitteet ja periaatteet määritellään Afrikan unionin jäsenvaltioiden vuonna 2002 hyväksymässä Afrikan unionin rauhan ja turvallisuuden neuvoston perustamista koskevassa pöytäkirjassa. APSA:ssa oma roolinsa on myös kymmenellä afrikkalaisella osa-alueellisella organisaatiolla, joille asianomaiset jäsenvaltiot ovat antaneet toimeksiannon toimia rauhan ja turvallisuuden alalla. Kahdeksan niistä on alueellisia talousyhteisöjä, ja kaksi on konfliktineston, -hallinnan ja -ratkaisun alueellisia mekanismeja². Näiden organisaatioiden ja Afrikan unionin APSA:n saralla tekemään yhteistyöhön sovelletaan toissijaisuus- ja täydentävyysperiaatetta³.

02

APSA:n keskiössä on rauhan ja turvallisuuden neuvosto, jonka Afrikan unionin jäsenvaltiot perustivat konfliktinestosta, -hallinnasta ja -ratkaisusta vastaavaksi pysyväksi päätöksentekoelimeksi. Sitä tukevat Afrikan unionin komissio, viisasten paneeli, mantereenlaajuinen varhaisvaroitusjärjestelmä, Afrikan valmiusjoukot ja rauhanrahasto⁴ (kaavio 1).

03

APSA:n tavoitteena on tarjota Afrikan unionille ja osa-alueellisille organisaatioille puitteet ja välineet, jotta ne voisivat aktiivisesti estää ja ratkaista eri syistä (laatikko 1) johtuvia konflikteja Afrikassa.

04

Afrikan unioni ja osa-alueelliset organisaatiot puuttuivat Afrikassa vuonna 2016 ilmenneistä 67 konfliktista APSA:n puitteissa 28 konfliktiin (42 prosenttiin). Toimet toteutettiin diplomatian, sovittelutoiminnan ja rauhanturvaoperaatioiden muodossa, tai niiden yhdistelmänä. Näiden 28 väliintulon arvioinnit osoittivat, että 21 väliintulossa onnistuttiin ainakin osittain konfliktin estämisessä tai liennyttämisessä⁷ (laatikko 2).

05

Afrikan unionin jäsenvaltiot perustivat Afrikan unionin rauhanrahaston varojen keräämiseksi Afrikan unionin rauhantukioperaatioita sekä rauhaa ja turvallisuutta koskevaa toimintaa varten⁸. Rahoituksen oli määrä tulla pääosin Afrikan unionin talousarviosta, ja mahdollista lisärahoitusta oli tarkoitus hankkia muista lähteistä vapaaehtoisina avustuksina. Kuitenkin alle puolet Afrikan valtioista maksoi osuutensa Afrikan unionin talousarviosta ajallaan ja täysimääräisesti⁹, minkä seurauksena talousarviossa oli 33 prosentin vaje vuosina 2011–2015¹⁰. Tämän vuoksi avunantajat rahoittavat suuren osan Afrikan unionin talousarviosta¹¹ (54 prosenttia vuonna 2017¹²).

06

Lisäksi vain pieni osa Afrikan unionin talousarviosta kohdistetaan Afrikan unionin rauhanrahastoon. Afrikan unionin jäsenvaltiot sopivat Afrikan unionin rauhanrahaston rahoituksen lisäämisestä 12 prosenttiin Afrikan unionin sääntömääräisestä talousarviosta vuoteen 2014 mennessä. Vuonna 2016 maksettu rahoitus oli kuitenkin vain 7 prosenttia sääntömääräisestä talousarviosta (eli alle 6 miljoonaa euroa)¹³.

07

Afrikan unioni ja osa-alueelliset organisaatiot ovat viitoittaneet Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteiden kehitystä etenemissuunnitelmilla. Joulukuussa 2015 ne hyväksyivät nykyisen APSA:ta koskevan etenemissuunnitelman vuosiksi 2016–2020. Se sisältää viisi strategista painopistealuetta: konfliktinesto, kriisin- ja konfliktinhallinta, konfliktien jälkeinen jälleenrakentaminen ja rauhanrakentaminen, strategiset turvallisuuskysymykset¹⁴ sekä koordinointi ja kumppanuudet APSA:n puitteissa.

EU:n tuki APSA:lle

08

EU totesi vuonna 1996¹⁵ Afrikan mantereen rauhan ja turvallisuuden olevan yksi painopisteistään ja määritteli lähestymistapansa keskeiset periaatteet. Se on toistanut nämä periaatteet ja oman mielenkiintonsa keskittyä Afrikan mantereen rauhaan ja turvallisuuteen useissa konfliktinestoa ja turvallisuutta koskevissa korkean tason strategioissa¹⁶, joista viimeisin on vuoden 2016 EU:n globaalistrategia¹⁷. Afrikan unioni ja EU laativat vuonna 2007 yhteistyön ja toimintapoliittisen vuoropuhelun kehykseksi yhteisen EU–Afrikka-strategian ja korostivat rauhan ja turvallisuuden merkitystä molemmille unioneille. EU–Afrikka-strategiassa on siitä lähtien asetettu etusijalle APSAn saattaminen toimintakuntoon.

09

EU tarjoaa taloudellista tukea APSA:n kehittämiseen Euroopan kehitysrahastosta (EKR)¹⁸. EKR:n rahoituksen tärkeimpiä kanavia ovat Afrikan rauhanrahasto, jonka EU perusti vuonna 2003¹⁹, ja alueohjelmat²⁰. EKR:n rahoituskaudella 2014–2020 Afrikassa on kolme alueohjelmaa, jotka kattavat Länsi-Afrikan ja Keski-Afrikan alueet sekä Itä-/Etelä-Afrikan ja Intian valtameren alueen. Afrikan rauhanrahaston ja alueohjelmien kautta rauhaan ja turvallisuuteen osoitettu määrä on suurin piirtein kaksinkertaistunut edellisestä kaudesta nykyiseen kauteen (kaavio 2). Suurin osa varoista (noin 80 prosenttia) käytettiin rauhantukioperaatioiden rahoittamiseen, kuten Somaliassa toteutettava Afrikan unionin operaatio.

10

Afrikan rauhanrahaston ja alueohjelmien kautta rauhaan ja turvallisuuteen vuosina 2014–2020 osoitetusta rahoituksesta on kohdistettu APSA:n täytäntöönpanoon noin 14 prosenttia, keskimäärin 50 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä merkitsee 150 prosentin lisäystä edelliseen ohjelmakauteen verrattuna. EU arvioi, että APSA:n tukeminen erityisesti vahvistamalla Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden valmiuksia estää ja ratkaista Afrikan konflikteja voi vähentää tarvetta rahoittaa kalliita rauhantukioperaatioita, joiden kustannukset ovat jopa 720 miljoonaa euroa²¹ vuodessa. Samaan aikaan alueohjelmien kautta APSA:han osoitettu määrä kuusinkertaistui, mikä heijastaa EU:n keskittymistä entistä vahvemmin konfliktinestoon ja sovitteluun pienalueiden tasolla (kaavio 3).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

11

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin, onko EU:n APSA:lle tarjoama tuki ollut vaikuttavaa. Tämän selvittämiseksi tilintarkastustuomioistuin pyrki vastaamaan seuraaviin kolmeen kysymykseen:

1. Onko EU:n tuki APSA:lle suunniteltu ja kohdistettu hyvin?
2. Onko EU:n tuki APSA:lle edistänyt kestävien tulosten saavuttamista?
3. Onko EU:n APSA:lle tarjoaman tuen täytäntöönpano ollut onnistunutta?

12

Tarkastus kattoi Afrikan rauhanrahaston ja alueohjelmien kautta toteutetut Euroopan kehitysrahaston menot. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi EU:n tukeen vuodesta 2014 lähtien, ja aiempien toimien arviointeihin viitataan tarvittaessa, jos niitä on saatavilla. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki komission vuosina 2014–2016 tekemät 14 sopimusta, joiden yhteisarvo on 102,5 miljoonaa euroa. Yhdeksän niistä rahoitettiin Afrikan rauhanrahastosta, neljä Länsi-Afrikan alueohjelman kautta ja yksi Keski-Afrikan alueohjelman kautta²². Laajimmat sopimukset tehtiin Afrikan unionin kanssa. Tällaisia olivat esimerkiksi rahoitusjärjestelyt Afrikan unionin komission rauhaa ja turvallisuutta käsittelevän osaston ja Afrikan unionin yhteystoimistojen palkkojen rahoittamiseksi. Muut sopimukset tehtiin alueellisten organisaatioiden, kuten Länsi-Afrikan talousyhteisön (ECOWAS) ja Keski-Afrikan talousyhteisön (ECCAS), kanssa. Liitteessä I on erittely kullekin tuetulle organisaatiolle myönnetystä rahoituksesta.

13

Rauhantukioperaatiot jätettiin tarkastuksen ulkopuolelle, koska näillä menoilla korvataan pääosin joukoille maksettavia korvauksia eikä tueta APSA:ta. Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut muita EU:n välineitä, joilla rahoitetaan rauhaa ja turvallisuutta Afrikassa, koska tarkastuksen kohteena olleella ajanjaksolla yksikään toimista ei suoraan liittynyt APSA:han.

14

Tarkastus toimitettiin tammikuun ja marraskuun 2017 välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuin keräsi tarkastusevidenssiä perehtymällä asiakirjoihin ja haastattelemalla Euroopan ulkosuhdehallinnon, Euroopan komission ja asiaankuuluvien sidosryhmien sekä muiden avunantajien ja EU:n tuen saajien (Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden) edustajia. Tilintarkastustuomioistuin vieraili Afrikan unionin komissiossa, Länsi-Afrikan talousyhteisössä ja Keski-Afrikan talousyhteisössä.

Huomautukset

EU:n tuki keskittyi edelleen toimintakustannuksiin

15

Tässä osiossa tutkitaan, oliko olemassa selkeä strategia, joka kattoi tällä hetkellä ja tulevaisuudessa APSA:lle annettavan EU:n tuen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, vastasiko EU:n tuki APSA:n tarpeita ja kuinka sitä kehitettiin, jotta sillä katettaisiin APSA:n nykyiset ja tulevat ongelmat.

EU:n APSA:lle tarjoama tuki toteutettiin strategisen kehyksen pohjalta

16

EU arvioi rauhan ja turvallisuuden tilaa Afrikan mantereella ja kehitti lähestymistavan, joka muodosti perustan EU:n tuelle. EU otti huomioon sekä Afrikan unionin että Afrikan osa-alueellisten organisaatioiden tärkeän roolin rauhan ja turvallisuuden alalla ja teki yhteistyötä molemmilla tasoilla. Kun uusia rauhaan ja turvallisuuteen kohdistuvia uhkia syntyi, EU tarkisti ja ajantasaisti strategioitaan (kohta 8).

17

EU tarjosi tämän strategisen kehyksen mukaisesti poliittista ja taloudellista tukea Afrikan unionille ja osa-alueellisille organisaatioille myös APSA:n kehittämiseen. EU tuki Afrikan unionia ja osa-alueellisia organisaatioita APSA:n täytäntöönpanosuunnitelmia sisältävien etenemissuunnitelmien valmistelussa²³. EU tuki myös APSA:n säännöllisiä arviointeja. Näin ollen APSA:sta annettiin säännöllisesti palautetta (APSA:n arviointien muodossa) ja sen edelleen kehittämiseksi laadittiin ohjeita (APSA:ta koskevien etenemissuunnitelmien muodossa). Etenemissuunnitelmat muodostivat myös kehyksen avunantajien koordinoinnille. Vuonna 2017 tehdyssä Afrikan rauhanrahaston arvioinnissa kuitenkin tuotiin esille viimeisimmän APSA:ta koskevan etenemissuunnitelman heikkouksia. Suunnitelmaa pidetään liian monimutkaisena, jotta sitä voitaisiin toteuttaa, siitä puuttuu kattava näkemys ja Afrikan unionin komissio ei ole vielä ottanut siitä todellista vastuuta²⁴.

18

EU perusti mekanismeja poliittista vuoropuhelua varten sekä Afrikan unionin tasolla että aluetasolla. Rauhaa ja turvallisuutta koskevista kysymyksistä ja myös APSA:n täytäntöönpanosta käytiin poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua EU:n ja Afrikan unionin säännöllisissä kokouksissa, joita pidettiin vuonna 2007 laaditun EU–Afrikka-strategian puitteissa. Afrikan unionin ja eri osa-alueellisten organisaatioiden välillä oli kuitenkin epäselvyyksiä, jotka koskivat strategiaa vastuualueiden jakamiseksi niiden välillä erityisesti toissijaisuuskysymysten osalta (kohta 34).

19

Mekanismit, jotka EU oli perustanut vuoropuhelun käymiseksi alueellisten organisaatioiden kanssa, eivät toimineet yhtä hyvin. Esimerkiksi Länsi-Afrikan talousyhteisön tapauksessa ministeritason kokouksia pidettiin epäsäännöllisesti (kokouksia pidettiin vuonna 2017, mutta vuonna 2016 niitä ei pidetty yrityksistä huolimatta). Muissa tapauksissa toimintapoliittinen vuoropuhelu oli monimutkaista (tämä johtui esimerkiksi institutionaalisten uudistusten puutteesta, alueellisen yhdentymisen erittäin hitaasta etenemisestä tai siitä, että vastapuolet vastasivat hitaasti ehdotuksiin ja kyselyihin). Vuoropuhelua oli parannettava, syvennettävä ja tiivistettävä esimerkiksi alueita pienempiä yksiköitä Sahelia ja Guineanlahtea koskevien EU:n strategioiden osalta. Ajoittain vuoropuhelu oli vaikeaa, koska organisaatioilla, esimerkiksi Keski-Afrikan talousyhteisöllä, ei ollut riittäviä hallinnollisia valmiuksia.

APSA:n rahoitus on riippuvainen avunantajien rahoitusosuuksista

20

APSA oli alirahoitettu, sillä Afrikan unionin jäsenvaltioiden Afrikan unionin talousarvioon (kohta 5) ja Afrikan unionin rauhanrahastoon (kohta 6) maksamissa osuuksissa oli vajetta. Ongelmaa painotettiin viimeisessä APSA:ta koskevassa etenemissuunnitelmassa, jonka mukaan useista Afrikan unionin valtioiden ja hallitusten päämiesten yleiskokouksen päätöksistä ja/tai rauhan ja turvallisuuden neuvoston perustamisasiakirjassa vahvistetuista säännöksistä huolimatta Afrikan unionin komissio ja alueelliset talousyhteisöt / alueelliset mekanismit eivät olleet ottaneet taloudellista vastuuta APSA:sta, joten APSA oli hyvin riippuvainen avunantajista²⁵. Asiantuntijat ovat myös painottaneet, ettei Afrikan voida odottaa ottavan vastuuta maanosan rauhan ja turvallisuuden rakenteista ennen kuin rakenteista tehdään taloudellisesti riippumattomia²⁶.

21

Afrikan unionin jäsenvaltiot panivat merkille ongelmat, jotka liittyivät riippuvuuteen avunantajista, ja päättivät heinäkuussa 2016 perustaa uuden mekanismin Afrikan unionin toimintabudjetin ja rauhanrahaston rahoittamista varten²⁷. EU on tukenut tätä aloitetta, jonka mukaisesti kaikista ehdot täyttävistä Afrikkaan tuotavista hyödykkeistä peritään 0,2 prosentin maksu vuodesta 2017 alkaen. Tammikuuhun 2018 mennessä 14 jäsenvaltiota oli alkanut kerätä maksua²⁸, rauhanrahasto aloitteli toimintaansa ja sillä oli hallintorakenne. Kesäkuussa 2017 Afrikan unioni kutsui EU:n Afrikan unionin rauhanrahaston hallituksen jäseneksi.

22

Tarkastuksen ajankohtana oli liian varhaista arvioida uusien järjestelyjen vaikuttavuutta. Maksu ei myöskään vastaa erillisten mekanismien kautta rahoitettavien osa-alueellisten organisaatioiden rahoitusvaikeuksiin, kuten Keski-Afrikan talousyhteisön merkittävään rahoitusvajeeseen²⁹. Jotkin Afrikan valtiot saattavat lisäksi katsoa joutuvansa valitsemaan, käyttävätkö ne vähäisiä varojaan Afrikan unionin vai osa-alueellisten organisaatioiden rahoittamiseen³⁰.

EU rahoitti toimintakustannuksia ilman tuen uudelleenkohdentamista koskevaa suunnitelmaa

23

Tarkastetulla ajanjaksolla suurin osa EU:n APSA:lle myöntämästä rahoituksesta käytettiin toimintakustannusten, kuten henkilöstöön liittyvien kulujen, kattamiseen (kaavio 4). Ensimmäisinä tuen myöntämisvuosina (vuodesta 2010 lähtien) EU perusteli toimintakustannusten rahoittamista sillä, että on tärkeää saada uusi rakenne toimintaan. Kuitenkin lähes seitsemän vuoden kuluttua EU:n tuki keskittyi edelleen perustoimintakustannusten kattamiseen. Tämän vuoksi voi olla vaarana, että APSA:sta tulee riippuvainen avunantajien tuesta, sillä mitä pidempään apua annetaan, sitä suuremmaksi avunantajien myöntämän rahoituksen osuus kasvaa ja sitä riippuvaisempi hankkeesta tulee tällaisesta avusta³¹.

24

Tilintarkastustuomioistuin odotti, että EU olisi laatinut pitkän aikavälin suunnitelman, josta kävisi ilmi, kuinka tuen myöntämistä kehitettäisiin ajan myötä ja kuinka se lopulta lopetettaisiin asteittain. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut näyttöä siitä, että EU olisi laatinut tällaisen suunnitelman. EU ei ollut myöskään sopinut Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden kanssa, kuinka se vähitellen mukauttaisi myöntämänsä tuen määrää ja kohdentaisi rahoituksen uudelleen painottaen enemmän valmiuksien kehittämistä (esimerkiksi konfliktineston, tehokkaan konflikteihin vastaamisen ja konfliktien jälkeisen jälleenrakentamisen osalta) ja strategisia tukitoimenpiteitä (kuten organisatorisia ja toiminnallisia uudistuksia, järjestelmien parantamista sekä erityisen tietotaidon ja koulutuksen tarjoamista) pitkän aikavälin valmiuksien kehittämiseksi.

25

EU ei ollut asettanut tuen myöntämisen edellytykseksi sitä, että noudatetaan ehtoja, kuten Afrikan unionille tai osa-alueellisille organisaatioille asetettua vaatimusta jatkaa EU:n aiemmin tukemien aloitteiden rahoittamista. Erään sellaisen sopimuksen kohdalla, jossa rahoitussopimukseen oli sisällytetty tällainen ehto, asianomainen osa-alueellinen organisaatio ei noudattanut sopimusta eikä jatkanut aiemmin Euroopan kehitysrahastosta rahoitettujen tehtävien rahoittamista (laatikko 3).

26

Tilintarkastustuomioistuin odotti myös, että sopimuksissa olisi määräyksiä, jotka koskevat kokonaisrahoituksen pienentämistä ja tuen kohdentamista uudelleen operatiivisesta henkilöstöstä asiantuntijahenkilöstöön. Kun Afrikan unioni ja osa-alueelliset organisaatiot huolehtisivat päivittäisistä toimintakustannuksista³², EU voisi keskittyä lisäarvon tuomiseen rahoittamalla henkilöstöä, jolla on erityisosaamista esimerkiksi konfliktinestosta ja -ratkaisusta. Suurimmassa osassa tarkastetuista sopimuksista tällaisia määräyksiä ei ollut. Laatikossa 4 kuitenkin esitetään esimerkki tapauksesta, jossa tällainen lähestymistapa onnistui.

EU:n tuen painopisteitä ei määritelty riittävän tarkasti

27

EU on tietoinen Afrikan konfliktien EU-kansalaisille aiheuttamista vaaroista (väkivaltainen terrorismi, joukkotuhoaseiden saatavuus ja järjestäytynyt rikollisuus), joten se on alkanut kohdistaa tukensa tällaisten konfliktien ehkäisyyn ja jo alkaneiden konfliktien ratkaisuun³⁵. Avun tuloksellisuutta koskevan Pariisin julistuksen³⁶ ja EU–Afrikka-strategiassa vahvistettujen periaatteiden mukaisesti EU on yleisesti ottaen myöntänyt APSA:lle tukea Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden APSA:ta koskevassa etenemissuunnitelmassa määrittämien tarpeiden mukaisesti. Määritetyt tarpeet olivat kuitenkin erittäin laajoja, eivätkä painopisteet olleet selkeitä tai täsmällisiä.

28

Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio eivät määrittäneet EU:n rahoituksen erityisiä painopisteitä tai laatineet suuntaviivoja varojen osoittamisesta APSA:n eri osille. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio kuitenkin tutkivat Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden toimittamia rahoitusehdotuksia, ja EU:n neuvoston poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea arvioi rahoituksen myöntämisen ”poliittisen asianmukaisuuden”. Liitteessä II annetaan esimerkki Afrikan rauhanrahaston päätöksentekomenettelyistä.

29

Tilintarkastustuomioistuin analysoi tarkastetut 14 sopimusta sen selvittämiseksi, kuinka niissä otettiin huomioon APSA:lle asetetut painopisteet. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kahdeksassa tapauksessa varat oli esitetty sopimusten talousarvioissa niin, että oli mahdotonta nähdä, kuinka paljon varoja kuhunkin APSA:n pilariin tai painopisteeseen oli osoitettu. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että yksittäisillä sopimuksilla pyrittiin edistämään laajalti eri painopisteitä: neljästätoista sopimuksesta yksitoista oli kohdistettu vähintään neljään viidestä APSA:n strategisesta painopistealueesta (liite III).

Riskit, jotka liittyvät entistä suuremman rahoituksen osoittamiseen alueellisille organisaatioille

30

Viimeisimmällä ohjelmakaudella EU päätti kanavoida entistä suuremman osuuden APSA:n kokonaisrahoituksesta alueohjelmien kautta (kohta 10). Tavoitteena oli kasvattaa osa-alueellisten organisaatioiden roolia päätöksenteossa toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Muutoksen myötä osa-alueelliset organisaatiot voivat työskennellä suoraan EU:n kanssa. Näin vältetään viivästykset, jotka aiheutuvat siitä, että Afrikan unioni koordinoi APSA:n tukiohjelman rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tähän muutokseen liittyvän riskejä.

1. Osa-alueellisilla organisaatioilla ei ollut tarkastuksen ajankohtana riittävästi henkilöstöä, jolla olisi ollut tarvittavaa osaamista lisärahoituksen hallinnoimiseksi tehokkaasti.
2. Alueellinen institutionaalinen rakenne on hyvin monimutkainen. Kymmenellä osa-alueellisella organisaatiolla on rauhaan ja turvallisuuteen liittyvä toimeksianto, ja jäsenyyksissä on päällekkäisyyksiä. Afrikan unionin jäsenvaltiot ovat keskimäärin vähintään kahden osa-alueellisen organisaation jäseniä, ja osa valtioista kuuluu jopa neljään organisaatioon. Epäselkeyden vuoksi osa Afrikan valtioista ei halua sitoutua osa-alueellisiin organisaatioihin, joihin ne kuuluvat, mistä syystä valmiudet ovat heikkoja. Euroopan komission strategia tämän monimutkaisen alueellisen rakenteen käsittelemiseksi oli tukea kullakin alueella yhtä yhteistä alueohjelmaa, ja EU rahoittaa osa-alueellisia organisaatioita tällä hetkellä kolmen alueohjelman kautta.
3. Neljä niistä kymmenestä osa-alueellisesta organisaatiosta, joilla on rauhaan ja turvallisuuteen liittyvä toimeksianto, ei kuulu mihinkään alueohjelmaan, ja kaksi näistä neljästä saa edelleen rahoitusta Afrikan rauhanrahastosta. Lisäksi EU:n Afrikka-hätärahasto rahoittaa yhden osa-alueellisen organisaation (Afrikan sarven alueen maiden yhteistyöjärjestö) ja APSA:n ulkopuolisten organisaatioiden (esimerkiksi G5 Sahel -ryhmä³⁷) valmiuksien kehittämistoimia. Tämä voi vaarantaa EU:n rahoitusta koskevan lähestymistavan johdonmukaisuuden.
4. On vaarana, että Afrikan unionin roolin pienentäminen voi kokonaisuudessaan heikentää EU:n APSA:lle myöntämän tuen johdonmukaisuutta ja koordinointia.
5. Vaikka alueohjelmien kautta rauhaa ja turvallisuutta koskeviin toimenpiteisiin osoitetut määrät ovat kasvaneet merkittävästi, asianomaisten alueellisten EU-edustustojen henkilöstömäärät eivät ole kasvaneet vastaavalla tavalla. Esimerkiksi Länsi-Afrikan talousyhteisön ja Keski-Afrikan talousyhteisön EU-edustustojen henkilöstössä ei ollut sotilasasiantuntijoita, minkä vuoksi nämä edustustot olivat sotilasasioissa EU:n jäsenvaltioiden suurlähetystöjen tarjoaman asiantuntija-avun varassa.

EU:n tuesta huolimatta APSA:han kohdistuu useita haasteita ja sen toiminta riippuu ulkoisen tuen jatkumisesta

31

Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin tutkii sitä, edistikö EU:n tuki tulosten saavuttamista. Tilintarkastustuomioistuin selvittää, missä määrin EU:n rahoittamien sopimusten puitteissa myönnetty tuki oli kyseisille sopimuksille asetettujen tavoitteiden mukaista. Tilintarkastustuomioistuin tutkii myös APSA:n eri osiin liittyviä haasteita. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio yksilöineet EU:n tuella saatavien tulosten kestävyyteen liittyvät riskit ja käsitelleet niitä.

Puolet sopimuksista oli tuottanut tuloksia tarkastuksen ajankohtaan mennessä

32

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti neljätoista EU:n tukea koskevaa sopimusta. Kuuden, pääosin henkilöstökustannuksia koskevan sopimuksen kohdalla odotetut kokonaistulokset oli pääosin saavutettu tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Tilintarkastustuomioistuimella ei kuitenkaan ollut riittäviä tietoja sen arvioimiseksi, oliko kukin yksittäinen tuotos saatu aikaan (kohdat 59 ja 60). Lisäksi kahden sopimuksen kohdalla tuotokset oli tuotettu osittain, ja yhden sopimuksen kohdalla oli selvää, ettei odotettuja tuotoksia ollut tuotettu. Viidessä tapauksessa tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi arvioimaan, oliko sopimusten odotetut tuotokset saatu aikaan (kohta 53 ja liite IV).

APSA:han kohdistuu useita haasteita

33

Sidosryhmät ja avunantajat odottavat APSA:lta paljon. Arvioinneissa³⁸ on todettu, että Afrikan unionilla ja osa-alueellisilla organisaatioilla on tärkeä rooli Afrikan konflikteihin puuttumisessa. APSA:lla on potentiaalia tulla vaikuttavaksi Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteeksi, vaikka siihen kohdistuu useita vaikeita haasteita ja sen valmiuksia, välineitä ja koko toimintaa on kehitettävä edelleen.

34

APSA:han kohdistuu muun muassa seuraavat haasteet:

1. keskeisten asiaankuuluvien elinten (Afrikan unioni ja osa-alueelliset organisaatiot) taloudellisia ja institutionaalisia valmiuksia on vahvistettava
2. tarvitaan erityisiä toimia, jotta voidaan ratkaista poliittisen tahdon puute käsitellä tiettyjä kysymyksiä ja kriisejä³⁹
3. päätösten täytäntöönpanoa varten ei ole olemassa mekanismia
4. eri elinten ja instituutioiden on tehtävä entistä tiiviimpää yhteistyötäe
5. Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden suhdetta olisi selkeytettävä erityisesti toissijaisuuden osalta⁴⁰.
6. Koordinointia Afrikan hallintorakenteiden⁴¹ kaltaisten täydentävien aloitteiden kanssa olisi parannettava.

35

Afrikan unionin rauhanrahasto ei kattanut APSA:n toimintakustannuksia, kuten oli suunniteltu (kohdat 5 ja 6). Siksi suurin osa EU:n tuesta käytettiin APSA:n toimintakustannusten rahoittamiseen. Kohdissa 36–47 esitellään haasteita, jotka liittyvät APSA:n osien toimintaan ja EU:n tuen tarjoamiseen.

Rauhan ja turvallisuuden neuvosto

36

Rauhan ja turvallisuuden neuvosto on perustettu APSA:n tärkeimmäksi päätöksentekoelimeksi, ja se on ilmaissut kantansa keskeisiin kysymyksiin tuomitsemalla vallankaappaukset ja asettamalla seuraamuksia. Se on myös osaltaan edistänyt konfliktinratkaisua esimerkiksi Burundissa, Malissa ja Somaliassa⁴².

37

Rauhan ja turvallisuuden neuvostoon kohdistuu kuitenkin haasteita, ja useat ongelmat haittaavat edelleen sen työtä. Esimerkiksi Afrikan unionin valtionpäämiesten yleiskokous on toistuvasti jättänyt noudattamatta rauhan ja turvallisuuden neuvoston perustamista koskevassa pöytäkirjassa vahvistettuja periaatteita, jotka koskevat sen arviointia, täyttävätkö mahdolliset neuvoston jäsenehdokkaat asetetut kriteerit. Neuvostoon on otettu jäseneksi maita, jotka ovat tulleet tunnetuksi Afrikan unionin päätösten avoimesta noudattamatta jättämisestä tai perustuslain vastaisesta toiminnasta. Tämä on heikentänyt neuvoston päätösten laatua ja vaikuttavuutta. Neuvostolle on aiheutunut ongelmia myös siitä, että yksimielisyydelle on annettu suuri painoarvo päätöksenteossa. Tilannetta on pahentanut se, että joiltakin valtioilta puuttuu poliittista tahtoa ottaa kantaa, jos ne eivät pidä asiaa itsensä kannalta merkityksellisenä tai jos ne eivät halua avoimesti olla vastakkain muiden jäsenvaltioiden kanssa⁴³.

Afrikan unionin komissio

38

Afrikan unionin komissio panee rauhan ja turvallisuuden neuvoston päätökset täytäntöön, ja sen rauhaa ja turvallisuutta käsittelevä osasto tukee muita APSA:n pilareita ja muita rauhaa ja turvallisuutta koskevia ohjelmia, kuten rajojen merkitsemistä sekä pienaseita ja kevyitä aseita koskevaa strategiaa. Rauhaa ja turvallisuutta käsittelevä osasto koordinoi myös Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden välisiä suhteita rauhaa ja turvallisuutta koskevissa asioissa.

39

Rauhaa ja turvallisuutta käsittelevällä osastolla on tärkeä rooli APSA:n toiminnan kannalta, mutta kaksi kolmasosaa sen tehtävistä jätettiin täyttämättä Afrikan unionin sille myöntämän rahoituksen riittämättömyyden vuoksi. EU, Afrikan unioni ja muut kansainväliset kumppanit puuttuivat tähän vuonna 2010 perustamalla yhteisen rahoitusmekanismin eli yhteisrahoitusjärjestelyn⁴⁴. Sillä katettiin rauhaa ja turvallisuutta käsittelevän osaston 172 lyhytaikaisen lisätyöntekijän palkkakustannukset (kaavio 5). Vaikka kaikkia toimia ei täytetty, lisähenkilöstön avulla osaston toimintaa pystyttiin jatkamaan⁴⁵.

Kaavio 5

Afrikan unionin komission rauhaa ja turvallisuutta käsittelevän osaston toimet ja avoimet työpaikat

Sopimuksen tyyppi	Täytetyt tehtävät	Avoimet	Yhteensä	Huomautukset
AU:n sääntömääräinen talousarvio	25	42	67	Rekrytointiprosessi keskeisiin tehtäviin alkoi vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä
Lyhytaikainen (yhteisrahoitusjärjestely)	137	35	172	Rekrytointi kesken 12 tehtävän osalta
Palvelukseen lähettäminen	12		12	Arvio maaliskuulta 2017
Yhteensä	174	77	251

Lähde: Rauhaa ja turvallisuutta käsittelevässä Afrikan unionin komission ohjelmassa työskentelevän henkilöstön tukemista koskevan yhteisrahoitusjärjestelyn ohjauskomitean 11. kokouksen pöytäkirja, huhtikuu 2017, ja rauhaa ja turvallisuutta käsittelevän osaston henkilöstön yleiskatsaus, heinäkuu 2016.

40

Rauhaa ja turvallisuutta käsittelevällä osastolla on vain vähän asiantuntijahenkilöstöä, joka käsittelee Afrikan mantereen keskeisiä rauhaa ja turvallisuutta koskevia kysymyksiä. Kaaviossa 6 esitetään henkilöstötyypit ja niiden rahoitustavat vuonna 2016. Henkilöstön tärkein tehtävä on toteuttaa APSA:ta koskevaa vuosiksi 2016–2020 laadittua laajaa etenemissuunnitelmaa, jossa eritellään viisi strategista painopistealuetta, 32 erityistä tavoitetta ja 116 tuotosta. Tämä on vaikeaa, koska myönnetyt resurssit ovat riittämättömät ja käytäntönä on palkata lyhytaikaisia työntekijöitä (kohta 57).

Kaavio 6

Afrikan unionin komission rauhaa ja turvallisuutta käsittelevän osaston toimien rahoituslähteet

Henkilöstön jakautuminen toimistoittain/yksiköittäin	Yhteisrahoitusjärjestely		AU:n sääntömääräinen talousarvio		Yhteensä
	Yleiset palvelut	Asiantuntija	Yleiset palvelut	Asiantuntija
Komission jäsenen toimisto	2	2	1	2	7
Johtajan toimisto, mukaan lukien AU:n alueellisten talousyhteisöjen / alueellisten mekanismien yhteystoimistot	9	10	3	1	23
Konfliktinesto- ja varhaisvaroitusosasto	6	15	7	6	34
Kriisinhallinnan ja konfliktien jälkeisen jälleenrakentamisen osasto	4	8	1	18	31
Rauhantukioperaatio-osasto	3	32	6	12	53
Puolustus- ja turvallisuusosasto	2	6	1	3	12
Rauhan ja turvallisuuden neuvoston sihteeristö	2	6	1	2	11
Hankehallintoryhmä	2	9	1	2	14
Rauhan ja turvallisuuden rahoitusosasto	10	14	–	–	24
Muut (kirjaamo, henkilöstöhallinto, sisäinen tarkastus jne.)	20	10	Ei sovellu – osastojen välinen
Yhteensä	60	112	21	46	239

Lähde: Rauhaa ja turvallisuutta käsittelevässä Afrikan unionin komission ohjelmassa työskentelevän henkilöstön tukemista koskevan yhteisrahoitusjärjestelyn ohjauskomitean 11. kokouksen pöytäkirja, huhtikuu 2017, ja rauhaa ja turvallisuutta käsittelevän osaston henkilöstön yleiskatsaus, heinäkuu 2016.

41

EU ja muut avunantajat osoittavat rahoitusta yhteisesti myös Afrikan unionin komission kautta 14:ssä konfliktista kärsivässä tai konfliktista toipuvassa maassa toimivien Afrikan unionin yhteystoimistojen verkoston tukemiseen. EU:n vuosittainen rahoitusosuus Afrikan unionin yhteystoimistoille on noin 3,5 miljoonaa euroa (noin 25 prosenttia vuotuisista määrärahoista). Verkostolla on noin 200 työntekijää, ja tukihenkilöstön määrä toimintahenkilöstöön nähden on suuri (suhde on noin 70:30). Rauhan ja turvallisuuden neuvosto määrittelee yhteystoimistojen toimeksiannot, jotka vaihtelevat puhkeamassa olevien kriisien seurannasta, ennaltaehkäisevästä diplomatiasta ja kriisinhallinnasta konfliktien jälkeiseen jälleenrakentamiseen. Toimistot edustavat Afrikan unionia käytännön tasolla, ja niiden rooli on pääasiallisesti poliittinen⁴⁶.

42

EU:n hiljattain rahoittamassa arvioinnissa⁴⁷ kiinnitettiin huomiota Afrikan unionin yhteystoimistojen merkittävään rakentavaan rooliin Malin, Keski-Afrikan tasavallan, Sudanin, Etelä-Sudanin, Komorien, Guinea-Bissaun ja Madagaskarin kriisitilanteissa. Arvioinnissa kuitenkin myös huomautettiin, että riittämätön rahoitus ja henkilöstöongelmat aiheuttivat toiminnan tehottomuutta. Arvioinnissa todettiin yhteystoimistojen vaikutusten olleen vaihtelevia, mutta niiden työ oli kohtuullisessa määrin edistänyt rauhaa ja turvallisuutta. Vastaavasti World Peace Foundationin viimeaikaisessa raportissa todettiin, että yhteystoimistot olivat tärkeitä ja että niiden tukemista olisi jatkettava⁴⁸.

Viisasten paneeli

43

Rauhan ja turvallisuuden neuvoston perustamista koskevassa pöytäkirjassa perustettiin viisasten paneeli, joka on viidestä arvostetusta afrikkalaisesta henkilöstä koostuva neuvoa-antava elin. Sen tehtävänä on edistää konfliktinestoa, mitä se on toteuttanut esimerkiksi kutsumalla koolle seminaareja ja korkean tason tapaamisia. Paneelin rooli on laajentunut siten, että se kattaa myös vaaleja edeltävät operaatiot ja sovittelutyön⁴⁹. Kasvaneesta työmäärästä huolimatta paneelin resurssit eivät ole lisääntyneet. Esimerkiksi paneelin sihteeristössä on vain yksi poliittinen analyytikko, jonka palkkakustannuksia EU tukee yhteisrahoitusjärjestelyn kautta. Paneelilla on myös ollut koordinointiongelmia rauhan ja turvallisuuden neuvoston ja muiden konfliktinestoon ja -ratkaisuun osallistuvien elinten kanssa.

Mantereenlaajuinen varhaisvaroitusjärjestelmä

44

Mantereenlaajuisella varhaisvaroitusjärjestelmällä kerätään ja analysoidaan tietoja konfliktien ennakoimiseksi ja estämiseksi. EU antoi teknistä ja taloudellista tukea sen perustamiseen ja rahoittaa edelleen sen toimintakustannuksia tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien palkkoja koskevan yhteisrahoitusjärjestelysopimuksen ja APSA:n tukiohjelmaa koskevien sopimusten kautta (liite IV).

45

Raportissa APSA:n vaikutuksista vuonna 2015 todettiin, että varhaisvaroitusjärjestelmä oli teknisesti toimintakuntoinen, ja huomautettiin, että osa-alueellisten organisaatioiden ja Afrikan unionin välisessä yhteistyössä on edistytty merkittävästi varhaisen varoittamisen saralla⁵⁰. Tietyt tekijät kuitenkin rajoittavat järjestelmän vaikuttavuutta.

1. APSA:ta koskevassa etenemissuunnitelmassa korostetaan tarvetta puuttua alueellisten varhaisvaroitusjärjestelmien vaihtelevaan toiminnan tasoon sekä parantaa keskitettyjen, alueellisten ja kansallisten järjestelmien välisiä yhteyksiä⁵¹.
2. Rauhan ja turvallisuuden neuvosto on korostanut, että varhaisen varoittamisen ja varhaisen reagoinnin välillä on pysyvä kuilu⁵², ja todennut, että Afrikan unionin jäsenvaltiot eivät useinkaan kiinnitä huomiota varhaisiin tulevista kriiseistä varoittaviin signaaleihin, mikä heikentää neuvoston konfliktinestovalmiuksia ja johtaa usein konflikteihin⁵³.

Afrikan valmiusjoukot

46

Afrikan valmiusjoukot (ASF) ovat monialaisia reservijoukkoja, jotka on suunniteltu otettavaksi nopeasti käyttöön konfliktialueilla Afrikan unionin yleiskokouksen ja rauhan ja turvallisuuden neuvoston päätöksellä. Niihin kuuluu sotilas-, poliisi- ja siviiliyksiköitä⁵⁴. Afrikan valmiusjoukkojen ja niiden alueellisten osien valmiuksien parantamista rahoitettiin EU:n tuella Afrikan rauhanrahastosta ja alueohjelmista. Tuella rahoitettiin henkilöstökustannuksia ja toimintaa (suunnittelun, logistiikan ja toimintapolitiikan kehittämisen parantamista sekä poliisi- ja siviilikomponenttien vahvistamista) sekä tietoteknisen infrastruktuurin (C3IS) hankintaa (ks. liitteessä IV oleva luettelo sopimuksista). Lisäksi EU rahoitti valmiusjoukkojen koulutusta, myös kenttäolosuhteissa toteutettavia harjoituksia (AMANI AFRICA II -tukiohjelma).

47

Afrikan unioni ei ollut vielä ottanut Afrikan valmiusjoukkoja käyttöön, kun tarkastus tehtiin. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat sidosryhmät kyseenalaistivat valmiusjoukkojen toiminta-asteen ja huomauttivat, että

1. valmiusjoukkojen komento-, valvonta-, viestintä- ja tietojärjestelmä ei ole vielä toiminnassa (laatikko 6)
2. valmiusjoukoilla ei ole valmiuksia ottaa yksiköitä nopeasti käyttöön logististen rajoitusten, kuten riittämättömien strategisten ilmakuljetusvalmiuksien, vuoksi
3. kielelliset ja kulttuuriset ongelmat voivat heikentää käyttöönoton vaikuttavuutta eri alueilla.

Tulosten kestävyyteen kohdistuvat uhat

48

APSA:n valmiuksien kehittämisessä saavutettavien tulosten kestävyyttä uhkaavat suurimmat riskit juontavat juurensa Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden heikoista taloudellisista, institutionaalisista ja toiminnallisista valmiuksista sekä useiden Afrikan unionin jäsenvaltioiden poliittisen sitoutuneisuuden puutteesta (kohta 34).

49

Uudistuksista, joilla pyritään puuttumaan Afrikan unionin komission⁵⁵, Länsi-Afrikan talousyhteisön⁵⁶ ja Keski-Afrikan talousyhteisön⁵⁷ institutionaalisten rakenteiden heikkouteen, on saatu tähän mennessä vain vähän tuloksia. Euroopan komissio on kannattanut tällaisia hankkeita ja myöntänyt niille taloudellista tukea. Esimerkiksi Länsi-Afrikan talousyhteisön institutionaalista uudistusta tuetaan tällä hetkellä EU:n julkisen varainhoidon uudistusten tukihankkeesta, ja Keski-Afrikan talousyhteisön institutionaalisia uudistuksia tuetaan osana Euroopan kehitysrahaston rauhan- ja tukihanketta.

50

Afrikan unionin komission ja osa-alueellisten organisaatioiden institutionaalisiin ja toiminnallisiin heikkouksiin puuttumiseksi EU:n rahoittama tekninen apu on usein keskittynyt yleiseen hallinnointiin. Tämän tukimuodon pitkän aikavälin vaikutukset APSA:n kehittämiseen ovat vähäiset. Teknisen avun asiantuntijat ovat usein toimineet hankepäällikköinä ja tarjonneet lyhytaikaista apua täytäntöönpanevien organisaatioiden sisäisiin heikkouksiin. Aiheutuneet kustannukset ovat usein olleet erittäin merkittäviä: esimerkiksi EU:n Länsi-Afrikan talousyhteisölle myöntämä rauhaa, turvallisuutta ja vakautta koskeva avustus oli 6,7 miljoonaa euroa, kun taas avustuksen täytäntöönpanoa varten annetusta teknisestä avusta aiheutuivat 4,9 miljoonan euron lisäkustannukset, mikä on 73 prosenttia alkuperäisestä avustuksesta.

EU:n tuen täytäntöönpanoa leimasivat viivästykset, rahoitusvälineiden epäjohdonmukainen käyttö ja riittämättömät tiedot saavutetuista tuloksista

51

Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin tutkii, tarjosiko komissio EU:n tukea APSA:lle oikea-aikaisesti, ennakoitavalla tavalla ja johdonmukaisesti ja pantiinko tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat sopimukset täytäntöön suunnitellulla tavalla. Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission perustamia seuranta- ja raportointimekanismeja ja pohtii, tarjottiinko niiden kautta riittävästi tietoa saavutetuista tuloksista.

Sopimuksenteon viivästykset ja taannehtiva rahoitus hankaloittivat suunniteltujen toimien toteuttamista

52

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien sopimusten tuensaajia olivat Afrikan unioni ja osa-alueelliset organisaatiot. Tuen tarkoituksena oli rahoittaa ja kouluttaa henkilöstöä, jotta se voisi suorittaa monimutkaisia rauhan ja turvallisuuden alan tehtäviä, ja varmistaa, että toimet toteutetaan johdonmukaisesti koko maanosassa. Sopimuksilla, jotka on lueteltu liitteessä IV, pyrittiin

1. vahvistamaan Afrikan unionin komission ja osa-alueellisten organisaatioiden (alueellisten talousyhteisöjen ja alueellisten mekanismien) henkilöstövalmiuksia kriisien estämiseksi ja/tai niihin vastaamiseksi Afrikassa
2. auttamaan Afrikan unionin yhteystoimistoja seuraamaan rauhansopimusten täytäntöönpanoa, tukemaan vaalien valmistelua ja seurantaa sekä edustamaan Afrikan unionia kokouksissa kansallisten elinten ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa
3. perustamaan mantereenlaajuinen rakenne, jonka avulla AU voi ottaa nopeasti käyttöön strategiset ja operatiiviset viestintä-, komento- ja valvontavalmiudet Addis Abebassa toimivan AU:n, alueiden ja kentällä toteutettavien operaatioiden välille.
4. tarjoamaan Afrikan unionin komissiolle ja osa-alueellisille organisaatioille asiantuntemusta rauhaa ja turvallisuutta käsitteleviin aloitteisiin
5. tukemaan osa-alueellisia organisaatioita valmiuksiensa kehittämisessä sekä konfliktinestoa ja -ratkaisua koskevien toimeksiantojensa toteuttamisessa.

53

Oikea-aikaisuus ja ennustettavuus ovat välttämättömiä, jotta institutionaalisen tuen odotetut tulokset voidaan saavuttaa. Koska sopimuksia ei onnistuttu tekemään ajoissa, niiden täytäntöönpano viivästyi, minkä vuoksi toiminnan rahoitus ei ollut ennakoitavaa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista neljästätoista sopimuksesta kymmenen allekirjoitettiin myöhässä, ja syynä oli yksi tai useampi seuraavista:

1. Afrikan unionin komission ja osa-alueellisten organisaatioiden toimittamat rahoitusehdotukset olivat myöhässä tai huonolaatuisia
2. sopimusten talousarvioita, toimintaa ja varainhoitoa koskevat neuvottelut olivat monimutkaisia
3. Euroopan komission tietojärjestelmässä oli teknisiä ongelmia.

54

Lisäksi näistä kymmenestä sopimuksesta kahdeksan sopimuksen yhteydessä toimia oli rahoitettu taannehtivasti⁵⁸. Kolme niistä allekirjoitettiin vain joitakin päiviä ennen sitä, kun rahoitettavien toimien oli määrä valmistua. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetuista 14 sopimuksesta kuudessa sopimuksen allekirjoittamisen viivästyminen vaikutti yhdessä Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden sisäisten heikkouksien kanssa kielteisesti toimien toteuttamiseen (liite IV). Laatikossa 5 esitetään sopimuksenteon viivästysten ja taannehtivan rahoituksen kielteiset vaikutukset kahteen APSA:n tukiohjelmaan.

55

Laatikossa 6 esitetään esimerkki viivästyksistä tietojärjestelmän hankinnassa Afrikan valmiusjoukoille. Tässä tapauksessa Afrikan unionin sisäiset heikkoudet pahensivat entisestään sopimuksen myöhäisen allekirjoittamisen aiheuttamaa viivästystä.

Rahoitusvälineitä ei aina käytetty johdonmukaisesti

56

Euroopan komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto eivät olleet analysoineet kaikkien rauhan ja turvallisuuden alalla käytettävissä olleiden välineiden suhteellisia etuja (kohta 9). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rahoitusvälineitä ei aina käytetty johdonmukaisesti. Afrikan rauhanrahasto sopii hyvin lyhytkestoisten tarpeiden rahoittamiseen, koska sen rahoitussykli kestää kahdesta kolmeen vuotta. Alueohjelmat, joiden rahoitussykli on seitsemän vuotta, ovat sitä vastoin omiaan pitkäkestoisten tarpeiden rahoittamiseen.

57

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lyhytkestoisia Afrikan rauhanrahaston sopimuksia käytettiin henkilöstön pitkäkestoisten tehtävien rahoittamiseen esimerkiksi palkkoja koskevien yhteisrahoitusjärjestelysopimusten kautta (kohta 39). Toistuvien yhden–kahden vuoden pituisten sopimusten käyttäminen heikensi tässä tapauksessa henkilöstöresurssien hallinnointia, ja sen vuoksi henkilöstön määrästä ja tehtävätyypeistä neuvoteltiin lähes vuosittain. Tämä lisäsi osaltaan sopimuksenteon viivästyksiä (kohta 53) ja työsuhteiden epävarmuutta, minkä seurauksena menetettiin kokenutta henkilöstöä. Joissakin tapauksissa alueohjelmia oli käytetty lyhytkestoisten tarpeiden kattamiseen, mihin ne eivät sovi kovinkaan hyvin.

58

Euroopan komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto eivät ole laatineet koordinointikehystä, joka kattaisi kaikki rauhan ja turvallisuuden alalla käytettävissä olevat välineet. Euroopan komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat kuitenkin pyrkineet vuodesta 2015 lähtien parantamaan Afrikan rauhanrahaston ja alueohjelmien täydentävyyttä erityisesti seuraavin toimin:

1. selkeyttämällä osa-alueellisten organisaatioiden henkilöstön eri tehtävien rahoitustapoja Tätä varten Euroopan komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto päättivät, että alueellisten organisaatioiden muun kuin sotilashenkilöstön kulut, joita EU tukee, olisi siirrettävä Afrikan rauhanrahastosta alueohjelmiin. Tämä päätös tehtiin kuitenkin vasta alueohjelmien hyväksymisen jälkeen, mikä vaikeuttaa sen täytäntöönpanoa. Lopulta siirtoa lykättiin tammikuuhun 2018.
2. ottamalla alueelliset EU-edustustot mukaan Afrikan rauhanrahastosta rahoitettavien alueellisten APSA:n tukiohjelman työsuunnitelmien tarkasteluun sen varmistamiseksi, että nämä täydentävät alueohjelmista rahoitettavia ohjelmia.
3. ottamalla alueelliset EU-edustustot vuodesta 2017 lähtien mukaan APSA:n tukiohjelman ohjauskomiteaan.

Seuranta- ja raportointimekanismeja perustettiin, mutta niiden avulla ei saatu riittävästi tietoa tuloksista

59

Komissio oli perustanut seuranta- ja raportointimekanismeja kaikille tilintarkastustuomioistuimen tarkastamille sopimuksille. Mekanismeihin kuuluivat säännöllisesti toimitettavat toimintakertomukset ja taloudelliset kertomukset (yleensä puolivuosittain), säännölliset ohjauskomitean kokoukset ja menojen riippumattomat ulkoiset tarkastukset. Käytännössä komission seurantamekanismit olivat heikkoja, eivätkä ne tarjonneet riittävästi tietoa tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat esimerkit tarkastamissaan sopimuksissa:

1. kaikkiaan 14 sopimuksesta kuudessa suunnitellut tuotokset eivät olleet täsmällisiä tai ne eivät olleet mitattavissa tuettujen osastojen tai välineiden kohdalla tavoitteena oli esimerkiksi ”kehittää valmiuksia”, ”vahvistaa roolia” tai ”saattaa täyteen toimintakuntoon” Joissakin näistä tapauksista asiaankuuluvat toimet eivät liittyneet suoraan tuotoksiin.
2. kahdentoista sopimuksen kohdalla osassa laadituista indikaattoreista lueteltiin panoksia ja toimia mutta ei asetettu tavoiteltavia tuotoksia, minkä vuoksi niistä oli vain vähän hyötyä seurannassa muissa tapauksissa puuttuivat edistymisen mittaamiseen tarvittavat lähtö- ja tavoitearvot
3. kolmessa tapauksessa seurantasäännöksillä ei ollut käytännössä merkitystä, koska sopimukset allekirjoitettiin täytäntöönpanojakson viimeisinä päivinä ja rahoitusta myönnettiin näin ollen taannehtivasti
4. Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden laatimat raportit toimitettiin usein myöhässä. Kuuden sopimuksen kohdalla näissä raporteissa ei ollut riittävästi yksityiskohtaista tietoa sopimusten mukaisista tuotoksista ja indikaattoreista.

60

Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemalla EU:n henkilöstöllä oli yleisesti ottaen hyvä yleisnäkemys sopimusten täytäntöönpanosta, vaikka tätä tietämystä ei aina sisällytetty raportteihin. Euroopan komissio ei ollut vielä tehnyt tarkastettuihin sopimuksiin liittyviä tulosperusteiseen seurantaan liittyviä tarkastuskäyntejä⁵⁹. Vain yhdestä sopimuksesta oli tehty ulkoinen arviointi. Afrikan unionilta ja osa-alueellisilta organisaatioilta saatujen tuloksia koskevien tietojen rajallisuutta ei siis kompensoitu muista lähteistä peräisin olevilla tiedoilla.

Johtopäätökset ja suositukset

61

Afrikan unionin jäsenvaltiot perustivat Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet (APSA) rakenteelliseksi pitkän aikavälin vastaukseksi Afrikan mantereen rauhaa ja turvallisuutta koskeviin haasteisiin. APSA:n kautta toimeksiannon saaneilla osa-alueellisilla organisaatioilla on käytettävissään välineitä, jotka helpottavat konfliktien estämistä, hallinnointia ja ratkaisemista. EU on tukenut APSA:ta Euroopan kehitysrahastosta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kolmen vuoden aikana (2014–2016) myönnetyn EU:n tuen ja havaitsi, että sen vaikutukset ovat olleet vähäisiä ja se on kohdistettava uudelleen.

62

EU ei asettanut selkeitä painopisteitä antamalleen tuelle, ja EU:n strategiasta puuttui pitkän aikavälin näkemys tuen kehittymisestä. Tarkastetulla ajanjaksolla EU ei esimerkiksi keskittynyt riittävästi siirtymiseen palkkojen maksamisesta valmiuksien kehittämiseen EU:n antaman tuen pitkäkestoisten vaikutusten varmistamiseksi. Afrikan unionin jäsenvaltioiden Afrikan unionin talousarvioon ja rauhanrahastoon maksamissa osuuksissa oli vajeita, joten APSA oli vahvasti riippuvainen avunantajien, kuten EU:n, tuesta. EU tuki APSA:n taloudellisen riippumattomuuden saavuttamista koskevia Afrikan unionin suunnitelmia, jotka virallistettiin Afrikan unionin vuonna 2016 tekemällä päätöksellä, mutta niiden täytäntöönpano oli edelleen alkuvaiheessa (kohdat 16–30).

63

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että odotetut tulokset oli saavutettu puolessa EU:n rahoittamista sopimuksista joko pääosin tai osittain tarkastuksen ajankohtaan mennessä. EU on tukenut uudistuksia, joilla parannetaan Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden taloudellisia, toiminnallisia ja institutionaalisia valmiuksia, mutta uudistuksista on tähän mennessä saatu vain vähän tuloksia. APSA:n eri osien valmiuksissa oli huomattavia eroja, ja valmiuksien kehittämistä vaikeuttivat poliittisen sitoutuneisuuden puute ja rajallinen rahoitus (kohdat 32–50).

Suositus 1 Lisätään Afrikan unionin vastuuta APSA:sta ja kohdistetaan EU:n tuki uudelleen

Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi yhdessä kehitettävä EU:n APSA:lle myöntämää tukea koskeva selkeä pitkän aikavälin visio, jotta voidaan

• vähitellen vähentää EU:n tukea APSA:n perustoimintakustannuksiin ja lopulta lopettaa se vaiheittain ja suunnata tuki hyvin kohdennettuihin valmiuksien kehittämisohjelmiin
• yhdistää APSA:lle annettava valmiuksien kehittämistuki Afrikan unionin ja osa-alueellisten organisaatioiden toimintatapojen parannuksiin
• seurata tiiviisti taloudellisen rippumattomuuden saavuttamista koskevan Afrikan unionin sitoumuksen toteuttamista.

Aikatavoite: vuoden 2020 loppu.

64

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki vuosina 2014–2016 tehdyt 14 sopimusta, joilla EU tuki APSA:ta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sopimusten hallinnointi ei aina ollut tehokasta. Kymmenen sopimusta allekirjoitettiin myöhäisessä vaiheessa, minkä vuoksi rahoituksen saatavuus ei ollut oikea-aikaista ja ennakoitavaa. Tämän vuoksi menetettiin kokenutta henkilöstöä ja APSA:n toimien toteuttamisessa oli viivästyksiä (kohdat 52–55). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että seurantamekanismeja oli käytössä mutta ne eivät toimineet hyvin esimerkiksi silloin, kun sopimuksia rahoitettiin taannehtivasti. Raportoinnissa oli puutteita, eikä se tuottanut riittävästi tietoa tuloksista. Tarkastetulla ajanjaksolla rahoitusvälineitä ei aina käytetty johdonmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tilanne on näiltä osin jonkin verran parantunut vuodesta 2015 alkaen (kohdat 56–60).

Suositus 2 Toimien olisi perustuttava johdonmukaisesti tuloksiin

Komission olisi

• vähennettävä edelleen sopimuksenteon viivästyksiä ja vältettävä taannehtivan rahoituksen käyttöä
• pohjattava sopimuksiin perustuva seuranta ja raportointi täsmällisiin ja mitattavissa oleviin tuloksiin ja käytettävä tässä indikaattoreita, joilla voidaan mitata saavutettua edistystä
• lisättävä APSA:n valmiuksien kehittämisohjelmien tulosperusteista seurantaa ja arvioitava ohjelmia useammin
• tehtävä vertaileva analyysi rauhan ja turvallisuuden alalla käytettävissä olevista rahoitusvälineistä ja käytettävä niitä johdonmukaisesti.

Aikatavoite: vuoden 2019 loppu.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 26. kesäkuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

APSA: Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet

AU: Afrikan unioni

ECCAS: Keski-Afrikan talousyhteisö

ECOWAS: Länsi-Afrikan talousyhteisö

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Juhan Partsin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Ken-Marti Vaher, kabinettiavustaja Margus Kurm, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Karel Meixner sekä tarkastajat Alina Milasiute, Dirk Neumeister ja Piotr Zych. Kertomuksen laadinnassa avusti Torielle Perreur-Lloyd.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0342-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/577622	QJ-AB-18-016-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-0359-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/138274	QJ-AB-18-016-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fr

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/home?) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.