Αφρικανική Αρχιτεκτονική Ειρήνης και Ασφάλειας: αναγκαία η επανεστίαση της στήριξης της ΕΕ

Σύνοψη

I

Το 2002 τα κράτη μέλη της Αφρικανικής Ένωσης (ΑΕ) συγκρότησαν την Αφρικανική Αρχιτεκτονική Ειρήνης και Ασφάλειας (εφεξής «APSA») ως μακροπρόθεσμη διαρθρωτική απάντηση στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η αφρικανική ήπειρος στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας. Μέσω της APSA, η Αφρικανική Ένωση (AΕ) και οι εντεταλμένοι υποπεριφερειακοί οργανισμοί (SRO) έχουν πρόσβαση σε εργαλεία που τους βοηθούν στην πρόληψη, τη διαχείριση και την επίλυση των συγκρούσεων.

II

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας εξετάσαμε τη στήριξη της ΕΕ προς την APSA. Αξιολογήσαμε αν η στήριξη της ΕΕ ήταν καλώς σχεδιασμένη και στοχευμένη, αν συνέβαλε στην επίτευξη βιώσιμων αποτελεσμάτων και αν υλοποιήθηκε με ικανοποιητικό τρόπο. Υποβάλαμε σε έλεγχο συμβάσεις συνολικής αξίας άνω των 100 εκατομμυρίων ευρώ, τις οποίες συνήψε η Επιτροπή την περίοδο 2014-2016.

III

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η στήριξη της ΕΕ προς την APSA απέφερε πενιχρά αποτελέσματα και χρήζει επανεστίασης. Παρόλο που υπάρχει ένα γενικό στρατηγικό πλαίσιο, διαπιστώσαμε ότι, για μεγάλο χρονικό διάστημα, η στήριξη της ΕΕ προς την APSA είχε επικεντρωθεί στη συνεισφορά στις βασικές δαπάνες λειτουργίας της. Δεδομένης της μικρής χρηματοδοτικής συμβολής της Αφρικανικής Ένωσης στην APSA, η τελευταία εξαρτάται εδώ και πολλά χρόνια σε μεγάλο βαθμό από τη στήριξη χορηγών βοήθειας. Η ΕΕ συνεισέφερε οικονομικά στις συνιστώσες της APSA, αλλά οι ικανότητες των συνιστωσών αυτών παρουσιάζουν σημαντικές αποκλίσεις και εξακολουθούν να υπάρχουν αρκετά προβλήματα.

IV

Διαπιστώσαμε ότι η ΕΕ δεν είχε θέσει σαφείς προτεραιότητες για τη στήριξή της προς την APSA και ότι η στρατηγική της στερείτο μακροπρόθεσμου οράματος για την εξέλιξη αυτής της στήριξης. Κατά την ελεγχθείσα περίοδο, η ΕΕ δεν επικεντρώθηκε επαρκώς στη μετάβαση από τη βοήθεια που εν πολλοίς περιορίζεται στην καταβολή μισθών σε μια στήριξη εστιασμένη στη δημιουργία ικανοτήτων ώστε να διασφαλίσει τη μακροπρόθεσμη επιτυχία της ενωσιακής στήριξης. Η ΕΕ στήριξε τα σχέδια που είχε καταρτίσει η ΑΕ για να επιτύχει την οικονομική ανεξαρτησία της και, κατ’ αυτό τον τρόπο, να αναλάβει αυξημένο μέρος των δαπανών λειτουργίας της APSA, αλλά η υλοποίησή τους βρισκόταν ακόμη σε αρχικό στάδιο.

V

Διαπιστώσαμε επίσης ότι έξι από τις 14 συμβάσεις που ελέγξαμε, οι οποίες αφορούσαν κυρίως δαπάνες προσωπικού, είχαν επιτύχει κατά τον χρόνο του ελέγχου τα περισσότερα από τα προβλεπόμενα αποτελέσματά τους. Δύο εξ αυτών είχαν επιτύχει μόνο εν μέρει τα αποτελέσματά τους και μία σύμβαση δεν είχε αποφέρει τα προβλεπόμενα αποτελέσματα. Σε πέντε περιπτώσεις, καθυστερήσεις στην υλοποίηση είχαν ως αποτέλεσμα να μην καταστεί δυνατή η εξακρίβωση της επίτευξης των αποτελεσμάτων. Επιπλέον, καθυστερήσεις στη σύναψη των συμβάσεων, περιπτώσεις αναδρομικής χρηματοδότησης και έλλειψη πληροφοριών σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν παρεμπόδισαν την παροχή στήριξης από την ΕΕ. Κατά την ελεγχθείσα περίοδο, τα μέσα χρηματοδότησης δεν χρησιμοποιούνταν πάντοτε με συνεπή τρόπο.

VI

Βάσει των παρατηρήσεων που διατυπώνονται στην παρούσα έκθεση, το Συνέδριο συνιστά τα εξής:

1. η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ να ενθαρρύνουν την ανάληψη ευθύνης της APSA από την ΑΕ προκειμένου να επιτευχθεί η οικονομική ανεξαρτησία της, και να επανεστιάσουν τη στήριξη της ΕΕ ώστε να επικεντρωθεί περισσότερο στα μέτρα δημιουργίας ικανοτήτων παρά στη συνεισφορά στις δαπάνες λειτουργίας και
2. η Επιτροπή να πραγματοποιεί παρεμβάσεις που εστιάζονται συστηματικά στα αποτελέσματα, να μειώσει τις καθυστερήσεις στη σύναψη των συμβάσεων και τον αριθμό των περιπτώσεων αναδρομικής χρηματοδότησης, να βελτιώσει την παρακολούθηση και να χρησιμοποιεί με συνεπή τρόπο τα μέσα χρηματοδότησης.

Εισαγωγή

Η APSA

01

H Αφρικανική Αρχιτεκτονική Ειρήνης και Ασφάλειας (APSA) είναι ένα σύνολο θεσμών, νομοθετικών πράξεων και διαδικασιών που έχουν σχεδιαστεί για την πρόληψη των συγκρούσεων και την προώθηση της ειρήνης και της ασφάλειας στην αφρικανική ήπειρο. Η καταστατική πράξη της Αφρικανικής Ένωσης¹ ορίζει τη νομική βάση της APSA. Το πρωτόκολλο σχετικά με τη σύσταση του Συμβουλίου Ειρήνης και Ασφάλειας της Αφρικανικής Ένωσης (ΑΕ), το οποίο εγκρίθηκε από τα κράτη μέλη της ΑΕ το 2002, ορίζει τη δομή, τους στόχους και τις αρχές της. Ρόλο στο πλαίσιο της APSA διαδραματίζουν επίσης δέκα αφρικανικοί υποπεριφερειακοί οργανισμοί (SRO), στους οποίους τα αντίστοιχα κράτη μέλη τους έχουν αναθέσει εντολή για την ανάληψη δράσης στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας. Οκτώ εξ αυτών είναι περιφερειακές οικονομικές κοινότητες (ΠΟΚ) και δύο είναι περιφερειακοί μηχανισμοί για την πρόληψη, τη διαχείριση και την επίλυση συγκρούσεων (ΠΜ)². Η συνεργασία των οργανισμών αυτών με την ΑΕ στο πλαίσιο της APSA διέπεται από τις αρχές της επικουρικότητας και της συμπληρωματικότητας³.

02

Κεντρικό όργανο της APSA είναι το Συμβούλιο Ειρήνης και Ασφάλειας, το οποίο συστάθηκε από τα κράτη μέλη της ΑΕ ως μόνιμο όργανο λήψης αποφάσεων για την πρόληψη, τη διαχείριση και την επίλυση συγκρούσεων. Υποστηρίζεται από την Επιτροπή της Αφρικανικής Ένωσης, την Ομάδα Σοφών, το ηπειρωτικό σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης, την Αφρικανική Δύναμη Επιφυλακής και ένα Ταμείο για την Ειρήνη⁴ (βλέπε γράφημα 1).

03

Σκοπός της APSA είναι να παρέχει στην ΑΕ και τους SRO το πλαίσιο και τα εργαλεία ώστε να διαδραματίζουν ενεργό ρόλο στην πρόληψη και την επίλυση των συγκρούσεων στην Αφρική, οι οποίες προκαλούνται από διάφορες αιτίες (βλέπε πλαίσιο 1).

04

Η ΑΕ και οι SRO μεσολάβησαν στο πλαίσιο της APSA σε 28 από τις 67 βίαιες συγκρούσεις (42 %) που ξέσπασαν στην Αφρική κατά τη διάρκεια του 2016. Οι παρεμβάσεις έλαβαν τη μορφή διπλωματικών επιχειρήσεων, επιχειρήσεων διαμεσολάβησης και υποστήριξης της ειρήνης, ή συνδυασμού και των τριών. Από την αξιολόγηση των 28 παρεμβάσεων προέκυψε ότι 21 από αυτές πέτυχαν τουλάχιστον εν μέρει είτε την αποτροπή είτε την αποκλιμάκωση των συγκρούσεων⁷ (βλέπε πλαίσιο 2).

05

Τα κράτη μέλη της ΑΕ συνέστησαν το Αφρικανικό Ταμείο για την Ειρήνη με σκοπό τη συγκέντρωση πόρων για τις αποστολές υποστήριξης της ειρήνης της ΑΕ και για τις επιχειρησιακές δραστηριότητές της που συνδέονται με την ειρήνη και την ασφάλεια της ΑΕ⁸. Η χρηματοδότηση θα προερχόταν κυρίως από τον προϋπολογισμό της ΑΕ, με τη δυνατότητα περαιτέρω χρηματοδότησης υπό τη μορφή εθελοντικών συνεισφορών από άλλες πηγές. Εντούτοις, λιγότερα από τα μισά αφρικανικά κράτη κατέβαλαν εγκαίρως και στο ακέραιο τις εισφορές τους στον προϋπολογισμό της ΑΕ⁹, με αποτέλεσμα την περίοδο 2011-2015 να προκύψει έλλειμμα 33 %¹⁰. Κατά συνέπεια, οι χορηγοί βοήθειας χρηματοδοτούν σημαντικό τμήμα του προϋπολογισμού της ΑΕ¹¹ (54 % το 2017¹²).

06

Επιπλέον, μόνο ένα μικρό ποσοστό του προϋπολογισμού της ΑΕ καταβάλλεται στο Αφρικανικό Ταμείο για την Ειρήνη. Τα κράτη μέλη της ΑΕ συμφώνησαν να αυξήσουν τη χρηματοδότηση του Αφρικανικού Ταμείου για την Ειρήνη από τον τακτικό προϋπολογισμό της ΑΕ στο 12 % έως το 2014. Εντούτοις, το ποσό που καταβλήθηκε το 2016 αντιστοιχούσε στο 7 % του τακτικού προϋπολογισμού (δηλαδή σε λιγότερο από 6 εκατομμύρια ευρώ)¹³.

07

Η ΑΕ και οι SRO κατήρτισαν οδικούς χάρτες προκειμένου να καθοδηγήσουν την εξέλιξη της APSA. Ο τρέχων οδικός χάρτης για την APSA, που καλύπτει την περίοδο 2016-2020, εγκρίθηκε τον Δεκέμβριο του 2015 και περιλαμβάνει πέντε στρατηγικές προτεραιότητες: πρόληψη συγκρούσεων, διαχείριση κρίσεων και συγκρούσεων, ανασυγκρότηση και οικοδόμηση της ειρήνης μετά τις συγκρούσεις, θέματα στρατηγικής ασφάλειας¹⁴ και, τέλος, συντονισμός και εταιρικές σχέσεις εντός του πλαισίου της APSA.

Στήριξη της ΕΕ προς την APSA

08

Η ΕΕ προσδιόρισε την ειρήνη και την ασφάλεια στην αφρικανική ήπειρο ως μία από τις προτεραιότητές της και το 1996 καθόρισε τις βασικές αρχές της προσέγγισής της¹⁵. Σε αρκετές υψηλού επιπέδου στρατηγικές για την πρόληψη των συγκρούσεων και την ασφάλεια¹⁶, με πλέον πρόσφατη τη συνολική στρατηγική της ΕΕ για το 2016¹⁷, η EE επιβεβαίωσε τις αρχές αυτές, καθώς και το ενδιαφέρον της να επικεντρωθεί στην ειρήνη και την ασφάλεια στην αφρικανική ήπειρο. Το 2007, η ΑΕ και η ΕΕ δρομολόγησαν την κοινή στρατηγική Αφρικής–ΕΕ (ΚΣΑΕ) ως πλαίσιο συνεργασίας και διαλόγου πολιτικής, και τόνισαν τη σπουδαιότητα της ειρήνης και της ασφάλειας για αμφότερες τις ενώσεις. Έκτοτε, τα σχέδια δράσης της ΚΣΑΕ είχαν ως προτεραιότητα να καταστεί λειτουργική η APSA.

09

Η οικονομική στήριξη της ΕΕ για την ανάπτυξη της APSA παρέχεται μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης (ΕΤΑ)¹⁸. Ο βασικός δίαυλος μέσω του οποίου διοχετεύεται η στήριξη του ΕΤΑ είναι το Μέσο Στήριξης της Ειρήνης στην Αφρική (ΜΣΕΑ), το οποίο συνέστησε η ΕΕ το 2003¹⁹, καθώς και τα περιφερειακά ενδεικτικά προγράμματα (ΠΕΠ)²⁰. Για την περίοδο 2014 -2020 του ΕΤΑ τρία ΠΕΠ αφορούν την Αφρική και καλύπτουν τη Δυτική Αφρική, την Κεντρική Αφρική, καθώς και τις περιοχές της Ανατολικής και Μεσημβρινής Αφρικής και του Ινδικού Ωκεανού. Το ποσό που διατέθηκε για την ειρήνη και την ασφάλεια στο πλαίσιο του ΜΣΕΑ και των ΠΕΠ σχεδόν διπλασιάστηκε την τρέχουσα περίοδο σε σύγκριση με την προηγούμενη (βλέπε γράφημα 2). Η πλειονότητα των πόρων (περίπου το 80 %) χρησιμοποιήθηκε για τη χρηματοδότηση επιχειρήσεων υποστήριξης της ειρήνης, όπως η αποστολή της Αφρικανικής Ένωσης στη Σομαλία.

10

Για την υλοποίησή της, η APSA λαμβάνει το 14 % περίπου της συνολικής χρηματοδότησης που διατίθεται για την ειρήνη και την ασφάλεια στο πλαίσιο του ΜΣΕΑ και των ΠΕΠ την περίοδο 2014-2020, δηλαδή κατά μέσο όρο 50 εκατομμύρια ευρώ ετησίως. Πρόκειται για αύξηση κατά περίπου 150 % σε σύγκριση με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού. Η ΕΕ εκτιμά ότι υποστηρίζοντας την APSA, ιδίως ενισχύοντας τις ικανότητες της ΑΕ και των SRO να προλαμβάνουν και να επιλύουν συγκρούσεις στην Αφρική, ενδεχομένως να μειωθεί η ανάγκη χρηματοδότησης δαπανηρών επιχειρήσεων διατήρησης της ειρήνης, το κόστος των οποίων μπορεί να ανέλθει σε έως και 720 εκατομμύρια ευρώ²¹ ετησίως. Ταυτόχρονα, το ποσό που διατέθηκε στην APSA στο πλαίσιο των ΠΕΠ εξαπλασιάστηκε, γεγονός που αντανακλά την αυξημένη εστίαση της ΕΕ στην πρόληψη των συγκρούσεων και τη διαμεσολάβηση σε υποπεριφερειακό επίπεδο (βλέπε γράφημα 3).

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

11

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας εξετάσαμε κατά πόσον η ΕΕ στήριξε κατά τρόπο αποτελεσματικό την APSA. Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, επιχειρήσαμε να δώσουμε απάντηση σε τρία υποερωτήματα.

1. Ήταν ορθά σχεδιασμένη και στοχευμένη η στήριξη της ΕΕ προς την APSA;
2. Συνέβαλε η στήριξη της ΕΕ προς την APSA στην επίτευξη βιώσιμων αποτελεσμάτων;
3. Υλοποιήθηκε η στήριξη της ΕΕ προς την APSA με ικανοποιητικό τρόπο;

12

Ο έλεγχος κάλυψε τις δαπάνες του ΕΤΑ οι οποίες εκτελέστηκαν στο πλαίσιο του Μέσου Στήριξης της Ειρήνης στην Αφρική (ΜΣΕΑ) και των περιφερειακών ενδεικτικών προγραμμάτων (ΠΕΠ). Εξετάσαμε τη στήριξη της ΕΕ από το 2014 και μετά και παραπέμπουμε σε αξιολογήσεις και εκτιμήσεις παλαιότερων δραστηριοτήτων στις περιπτώσεις που είναι διαθέσιμες και σχετικές. Ελέγξαμε και τις 14 συμβάσεις που συνήψε η Επιτροπή την περίοδο 2014-2016, συνολικής αξίας 102,5 εκατομμυρίων ευρώ. Εννέα εξ αυτών χρηματοδοτήθηκαν από το Μέσο Στήριξης της Ειρήνης στην Αφρική, τέσσερις από το ΠΕΠ για τη Δυτική Αφρική και μία από το ΠΕΠ για την Κεντρική Αφρική²². Οι μεγαλύτερες συμβάσεις υπεγράφησαν με την ΑΕ, παραδείγματος χάριν κοινές χρηματοδοτικές ρυθμίσεις για την κάλυψη των μισθών στην Υπηρεσία Ειρήνης και Ασφάλειας της Επιτροπής της ΑΕ και τα γραφεία συνδέσμου της ΑΕ. Άλλες συμβάσεις υπεγράφησαν με περιφερειακούς οργανισμούς, όπως η Οικονομική Κοινότητα των Δυτικοαφρικανικών Κρατών (ECOWAS) και η Οικονομική Κοινότητα των Κρατών της Κεντρικής Αφρικής (ΟΚΚΚΑ). Στο παράρτημα I παρέχεται ανάλυση της χρηματοδότησης που χορηγήθηκε σε κάθε οργανισμό που έλαβε στήριξη.

13

Αποκλείσαμε τις επιχειρήσεις υποστήριξης της ειρήνης από τον έλεγχό μας, επειδή οι εν λόγω δαπάνες αφορούν ως επί το πλείστον την απόδοση των αποζημιώσεων που καταβάλλονται στους στρατιώτες και όχι τη στήριξη της APSA. Δεν ελέγξαμε τα άλλα ενωσιακά μέσα που χρηματοδοτούν δραστηριότητες για την ειρήνη και την ασφάλεια στην Αφρική, επειδή κατά την ελεγχθείσα περίοδο καμία από τις δραστηριότητές τους δεν αφορούσε άμεσα την APSA.

14

Ο έλεγχός μας διενεργήθηκε μεταξύ Ιανουαρίου και Νοεμβρίου 2017. Συγκεντρώσαμε αποδεικτικά στοιχεία εξετάζοντας έγγραφα και πραγματοποιώντας συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης, της Επιτροπής και ενδιαφερομένων, όπως άλλοι χορηγοί βοήθειας και οι δικαιούχοι της βοήθειας της ΕΕ (ΑΕ και SRO). Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις στην Επιτροπή της Αφρικανικής Ένωσης, την ECOWAS και την OKKKA.

Παρατηρήσεις

Η στήριξη της ΕΕ παρέμεινε επικεντρωμένη στις δαπάνες λειτουργίας,

15

Στην παρούσα ενότητα, εξετάζουμε κατά πόσον η παρούσα και η μελλοντική παροχή στήριξης από την ΕΕ προς την APSA εντάσσεται στο πλαίσιο μιας σαφούς στρατηγικής. Αξιολογούμε κατά πόσον η στήριξη της ΕΕ ανταποκρίθηκε στις ανάγκες της APSA και με ποιον τρόπο εξελίχθηκε ώστε να επικεντρωθεί στα τρέχοντα ή τα μελλοντικά προβλήματά της.

Η στήριξη της ΕΕ προς την APSA σχεδιάστηκε βάσει ενός στρατηγικού πλαισίου

16

Η ΕΕ ανέλυσε την κατάσταση όσον αφορά την ειρήνη και την ασφάλεια στην αφρικανική ήπειρο και ανέπτυξε μια προσέγγιση η οποία αποτέλεσε τη βάση για τη στήριξη της ΕΕ. Αναγνωρίζοντας τον σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν τόσο η Αφρικανική Ένωση (ΑΕ) όσο και οι αφρικανικοί υποπεριφερειακοί οργανισμοί (SRO) στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας, η ΕΕ άρχισε διάλογο και στα δύο αυτά επίπεδα. Με την εμφάνιση νέων απειλών για την ειρήνη και την ασφάλεια, η ΕΕ αναθεώρησε και επικαιροποίησε τις στρατηγικές της (βλέπε σημείο 8).

17

Σύμφωνα με το εν λόγω στρατηγικό πλαίσια, η ΕΕ παρείχε πολιτική και οικονομική στήριξη στην ΑΕ και τους SRO, συμπεριλαμβανομένης υποστήριξης για την ανάπτυξη της APSA. Η ΕΕ παρείχε υποστήριξη για την κατάρτιση από την ΑΕ και τους SRO διαδοχικών οδικών χαρτών, οι οποίοι περιείχαν σχέδια για την υλοποίηση της APSA²³. Η Ευρωπαϊκή Ένωση υποστήριξε επίσης τη διενέργεια τακτικών αξιολογήσεων της APSA. Αυτό σημαίνει ότι η APSA επωφελήθηκε από τακτική ανατροφοδότηση (υπό τη μορφή αξιολογήσεών της) και από καθοδήγηση όσον αφορά την περαιτέρω ανάπτυξή της (υπό τη μορφή οδικών χαρτών). Οι οδικοί χάρτες παρείχαν επίσης ένα πλαίσιο για τον συντονισμό των χορηγών βοήθειας. Ωστόσο, σε μια αξιολόγηση του ΜΣΕΑ η οποία διενεργήθηκε το 2017, επισημαίνονται αδυναμίες στον πλέον πρόσφατο οδικό χάρτη για την APSA. Θεωρείται δύσχρηστος λόγω της πολυπλοκότητάς του, δεν διαπνέεται από συνολική προοπτική και η Επιτροπή της ΑΕ δεν έχει ακόμη αναλάβει πραγματικά την ευθύνη του²⁴.

18

Η ΕΕ θέσπισε μηχανισμούς για τον πολιτικό διάλογο τόσο σε επίπεδο ΑΕ όσο και σε περιφερειακό επίπεδο. Ο πολιτικός και στρατηγικός διάλογος για θέματα ειρήνης και ασφάλειας, συμπεριλαμβανομένης της υλοποίησης της APSA, πραγματοποιήθηκε μέσω τακτικών συνεδριάσεων με την ΑΕ στο πλαίσιο της κοινής στρατηγικής Αφρικής–ΕΕ (ΚΣΑΕ) που θεσπίστηκε το 2007. Εντούτοις, η ΑΕ και οι διάφοροι SRΟ δεν κατέστησαν σαφή τη θέση τους όσον αφορά τη στρατηγική για την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ τους, ιδίως δε σε σχέση με το ζήτημα της επικουρικότητας (βλέπε σημείο 34).

19

Οι μηχανισμοί που θέσπισε η ΕΕ για τον διάλογο με τους περιφερειακούς οργανισμούς λειτούργησαν λιγότερο ικανοποιητικά. Παραδείγματος χάριν, στην περίπτωση της ECOWAS, οι συνεδριάσεις σε υπουργικό επίπεδο δεν διοργανώνονταν τακτικά (αρκετές πραγματοποιήθηκαν το 2017 αλλά καμία το 2016, παρά τις προσπάθειες που καταβλήθηκαν). Σε άλλες περιπτώσεις, ο στρατηγικός διάλογος ήταν πολύπλοκος (παραδείγματος χάριν λόγω της απουσίας θεσμικών μεταρρυθμίσεων, της πολύ αργής προόδου της περιφερειακής ολοκλήρωσης ή της αργής αντίδρασης των συνομιλητών σε προτάσεις ή ερωτήματα). Ο διάλογος έπρεπε να βελτιωθεί, να ενισχυθεί και να ενοποιηθεί, παραδείγματος χάριν όσον αφορά τις υποπεριφερειακές στρατηγικές της ΕΕ στην περιοχή του Σαχέλ και στον κόλπο της Γουινέας. Ορισμένες φορές ήταν δύσκολο να πραγματοποιηθεί διάλογος, επειδή οι οργανισμοί δεν διέθεταν τις διοικητικές ικανότητες, όπως παραδείγματος χάριν στην περίπτωση της OKKKA.

Η χρηματοδότηση της APSA εξαρτάται από τις εισφορές των χορηγών βοήθειας

20

Η APSA υποχρηματοδοτούνταν επειδή οι εισφορές των κρατών μελών της ΑΕ στον προϋπολογισμό της ΑΕ (βλέπε σημείο 5) και στο Ταμείο για την Ειρήνη (βλέπε σημείο 6) δεν καταβάλλονταν στο σύνολό τους. Το πρόβλημα αυτό υπογραμμίστηκε στον τελευταίο οδικό χάρτη για την APSA, όπου αναφέρεται ότι, παρά την ύπαρξη αρκετών αποφάσεων της Συνέλευσης των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων της Αφρικανικής Ένωσης ή/και διατάξεων που προβλέφθηκαν κατά τη σύσταση του PSC, η APSA βρίσκεται ακόμη αντιμέτωπη με το πρόβλημα της ελλιπούς οικονομικής συμμετοχής της ΕΑΕ και των ΠΟΚ/ΠΜ και εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τους χορηγούς βοήθειας²⁵. Επίσης, εμπειρογνώμονες υπογράμμισαν ότι οι Αφρικανοί θα μπορέσουν να αναλάβουν την ευθύνη για τα ζητήματα της ειρήνης και της ασφάλειας της Αφρικής μόνον όταν διασφαλιστεί η οικονομική αυτονομία²⁶.

21

Αναγνωρίζοντας τα προβλήματα που συνδέονται με την εξάρτηση από χορηγούς βοήθειας, τα κράτη μέλη της ΑΕ αποφάσισαν τον Ιούλιο του 2016 να καθιερώσουν νέο μηχανισμό για τη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού λειτουργίας της ΑΕ και του Ταμείου για την Ειρήνη²⁷. Η ΕΕ υποστήριξε την πρωτοβουλία αυτή, η οποία συνίσταται στην επιβολή εισφοράς ύψους 0,2 % σε όλα τα επιλέξιμα προϊόντα που εισάγονται στην Αφρική, αρχής γενομένης από το 2017. Τον Ιανουάριο του 2018, 14 κράτη μέλη είχαν αρχίσει να εισπράττουν την εισφορά²⁸ και το Ταμείο για την Ειρήνη είχε αρχίσει να λειτουργεί και διέθετε δομή διακυβέρνησης. Τον Ιούνιο του 2017, η ΑΕ κάλεσε την ΕΕ να συμμετέχει στο συμβούλιο του Ταμείου για την Ειρήνη.

22

Κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου ήταν ακόμη πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα των νέων ρυθμίσεων. Επιπλέον, οι δυσκολίες χρηματοδότησης που αντιμετωπίζουν οι SRO, οι οποίοι χρηματοδοτούνται από διαφορετικούς μηχανισμούς, δεν επιλύονται με την εισφορά. Ενδεικτικό παράδειγμα είναι το σοβαρό χρηματοδοτικό έλλειμμα που αντιμετωπίζει η OKKKA²⁹. Εκτός αυτού, ορισμένα αφρικανικά κράτη έρχονται αντιμέτωπα με το δίλημμα αν πρέπει να χρηματοδοτήσουν την ΑΕ ή τους SRO με τους πενιχρούς πόρους τους³⁰.

Η ΕΕ χρηματοδοτούσε τις δαπάνες λειτουργίας χωρίς σχέδιο για την επανεστίαση της στήριξης

23

Κατά την ελεγχθείσα περίοδο, το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης της ΕΕ για την APSA χρησιμοποιήθηκε για την κάλυψη δαπανών λειτουργίας, όπως τις δαπάνες προσωπικού (βλέπε γράφημα 4). Τα πρώτα έτη της στήριξής της (από το 2010), η ΕΕ δικαιολογούσε τη χρηματοδότηση των δαπανών λειτουργίας με το επιχείρημα ότι ήταν αναγκαίο για να καταστεί λειτουργική η νέα δομή. Ωστόσο, έπειτα από σχεδόν επτά χρόνια, η στήριξη της ΕΕ εξακολουθούσε να εστιάζεται στη χρηματοδότηση των βασικών δαπανών λειτουργίας. Αυτό ενέχει τον κίνδυνο εξάρτησης της APSA από τη στήριξη των χορηγών βοήθειας, επειδή όσο μεγαλύτερη η περίοδος κατά την οποία παρέχεται βοήθεια και όσο μεγαλύτερο το ποσοστό που χρηματοδοτούν χορηγοί βοήθειας, τόσο περισσότερο ένα έργο εξαρτάται από τέτοιου είδους βοήθεια³¹.

24

Αναμέναμε ότι η ΕΕ θα είχε καταρτίσει ένα μακροπρόθεσμο σχέδιο στο οποίο να παρουσιάζεται η συν τω χρόνω εξέλιξη της στήριξής της και η σταδιακή διακοπή της. Δεν εντοπίσαμε στοιχεία από τα οποία να προκύπτει η ύπαρξη τέτοιου σχεδίου. Η ΕΕ δεν είχε επίσης συμφωνήσει με την ΑΕ και τους SRO σχετικά με τον τρόπο σταδιακής προσαρμογής του ποσού της στήριξης και ανακατανομής μεγαλύτερου μέρους των πόρων σε δραστηριότητες δημιουργίας ικανοτήτων (παραδείγματος χάριν για την πρόληψη των συγκρούσεων, την αποτελεσματική αντίδραση και την ανοικοδόμηση μετά το πέρας των συγκρούσεων), καθώς και σε μέτρα στρατηγικής βοήθειας (όπως οι οργανωτικές και επιχειρησιακές μεταρρυθμίσεις, οι βελτιώσεις των συστημάτων, η παροχή ειδικής τεχνογνωσίας και κατάρτισης, κ.λπ.), προκειμένου να αναπτυχθούν μακροπρόθεσμες ικανότητες.

25

Η ΕΕ δεν είχε θέσει ως προϋπόθεση για τη χορήγηση της βοήθειάς της την πλήρωση ορισμένων όρων. Δεν επέβαλε, παραδείγματος χάριν στην ΑΕ ή τους SRO την υποχρέωση να συνεχίσουν να χρηματοδοτούν τις πρωτοβουλίες που χρηματοδοτούσε προηγουμένως εκείνη όταν η στήριξή της θα διακοπτόταν. Στο πλαίσιο μιας σύμβασης, στην οποία η συμφωνία χρηματοδότησης συμπεριλάμβανε ανάλογη διάταξη, ο SRO δεν τήρησε τη συμφωνία και δεν συνέχισε τη χρηματοδότηση των θέσεων απασχόλησης τις οποίες χρηματοδοτούσε στο παρελθόν το ΕΤΑ (πλαίσιο 3).

26

Αναμέναμε επίσης ότι οι συμβάσεις θα περιλάμβαναν διατάξεις τόσο για τη μείωση της συνολικής χρηματοδότησης όσο και για την επανεστίαση της βοήθειας, ώστε να χρηματοδοτούνται θέσεις εξειδικευμένων υπαλλήλων και όχι υπαλλήλων υποστήριξης. Εάν η ΑΕ και οι SRO αναλάμβαναν τις τρέχουσες δαπάνες λειτουργίας³², η ΕΕ θα μπορούσε να επικεντρωθεί στην παροχή προστιθέμενης αξίας, χρηματοδοτώντας θέσεις υπαλλήλων με εξειδικευμένες δεξιότητες, παραδείγματος χάριν με ειδίκευση στην πρόληψη και επίλυση των συγκρούσεων. Οι περισσότερες συμβάσεις που ελέγξαμε δεν περιλάμβαναν ανάλογες διατάξεις. Εντούτοις, στο πλαίσιο 4 παρουσιάζεται ένα παράδειγμα επιτυχούς εφαρμογής της προσέγγισης αυτής.

Η διάθεση της στήριξης της ΕΕ δεν ήταν επαρκώς προτεραιοποιημένη

27

Η ΕΕ, αντιλαμβανόμενη τους κινδύνους που συνεπάγονται οι συγκρούσεις στην Αφρική για τους πολίτες της ΕΕ (βίαιη τρομοκρατία, διαθεσιμότητα όπλων μαζικής καταστροφής και οργανωμένο έγκλημα), άρχισε να κατευθύνει τη στήριξή της στην πρόληψη τέτοιου είδους συγκρούσεων και, όταν συμβαίνουν, στην επίλυσή τους³⁵. Σύμφωνα με τη Δήλωση του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας³⁶ και τις αρχές που παρουσιάζονται στην ΚΣΑΕ, η στήριξη της ΕΕ προς την APSA παρασχέθηκε σε γενικές γραμμές σύμφωνα με τις ανάγκες που διατύπωσαν η ΑΕ και οι SRO στον οδικό χάρτη για την APSA. Ωστόσο, οι ανάγκες διατυπώθηκαν κατά τρόπο υπερβολικά ευρύ και οι προτεραιότητες δεν ήταν συγκεκριμένες ούτε σαφείς.

28

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή δεν καθόρισαν συγκεκριμένες προτεραιότητες σχετικά με τη χρηματοδότηση της ΕΕ ούτε ανέπτυξαν κατευθυντήριες οδηγίες για την κατανομή των πόρων στις διάφορες συνιστώσες της APSA. Εντούτοις, η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ εξέτασαν τις προτάσεις χρηματοδότησης που έλαβαν από την ΑΕ και τους SRO, και η Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας του Συμβουλίου της ΕΕ αξιολόγησε την πολιτική καταλληλότητα της χρηματοδότησης. Στο παράρτημα II παρουσιάζεται το παράδειγμα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων του Μέσου Στήριξης της Ειρήνης στην Αφρική.

29

Αναλύσαμε τις 14 συμβάσεις που αποτέλεσαν αντικείμενο του ελέγχου για να διαπιστώσουμε με ποιον τρόπο αντικατόπτριζαν τις προτεραιότητες που είχαν καθοριστεί για την APSA. Διαπιστώσαμε ότι, σε οκτώ περιπτώσεις, ο τρόπος με τον οποίο παρουσιάζονταν οι πόροι στους προϋπολογισμούς των συμβάσεων δεν επέτρεπε να διαπιστωθούν τα ποσά που είχαν διατεθεί για κάθε πυλώνα ή προτεραιότητα της APSA. Διαπιστώσαμε επίσης ότι οι επιμέρους συμβάσεις κάλυπταν ταυτόχρονα υπερβολικό αριθμό προτεραιοτήτων: ένδεκα από τις δεκατέσσερις συμβάσεις κάλυπταν τουλάχιστον τέσσερις από τις πέντε στρατηγικές προτεραιότητες της APSA (βλέπε παράρτημα III).

Η αύξηση της χρηματοδότησης προς τους περιφερειακούς οργανισμούς συνεπάγεται κινδύνους

30

Κατά την τελευταία περίοδο προγραμματισμού, η ΕΕ αποφάσισε να διοχετεύσει μέσω των ΠΕΠ μεγαλύτερο ποσοστό της συνολικής χρηματοδότησης για την APSA (βλέπε σημείο 10). Στόχος ήταν να δοθεί στους SRO μεγαλύτερος ρόλος στη λήψη αποφάσεων, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας. Επίσης, με τον τρόπο αυτό, οι SRO συνεργάζονται απευθείας με την ΕΕ και αποφεύγονται καθυστερήσεις που σχετίζονται με τον συντονισμό της χρηματοδότησης από την ΑΕ για το πρόγραμμα στήριξης της APSA. Διαπιστώσαμε ότι η αλλαγή αυτή ενέχει ορισμένους κινδύνους.

1. Οι SRO δεν διέθεταν, κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, επαρκή αριθμό υπαλλήλων με τις αναγκαίες δεξιότητες για την αποτελεσματική διαχείριση της επιπλέον χρηματοδότησης.
2. Το περιφερειακό θεσμικό πλαίσιο είναι ιδιαίτερα περίπλοκο. Υπάρχουν δέκα SRO με εντολή στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας, και ορισμένα κράτη είναι μέλη περισσότερων οργανισμών. Κατά μέσο όρο, τα κράτη της ΑΕ είναι μέλη δύο τουλάχιστον SRO, ορισμένα δε έως και τεσσάρων ταυτόχρονα. Λόγω της έλλειψης σαφήνειας, ορισμένα αφρικανικά κράτη είναι απρόθυμα να συμμετέχουν ενεργά στους SRO των οποίων είναι μέλη, γεγονός που τους αποδυναμώνει. Η στρατηγική που εφάρμοζε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την αντιμετώπιση αυτού του πολύπλοκου περιφερειακού πλαισίου ήταν η στήριξη ενός κοινού ΠΕΠ σε κάθε περιοχή· πλέον η ΕΕ χρηματοδοτεί τους SRO στο πλαίσιο τριών ΠΕΠ.
3. Τέσσερις από τους δέκα SRO με εντολή στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας δεν καλύπτονται από ΠΕΠ, και δύο από αυτούς τους τέσσερις θα συνεχίσουν να λαμβάνουν χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΜΣΕΑ. Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό καταπιστευματικό ταμείο εκτάκτου ανάγκης για την Αφρική χρηματοδοτεί μέτρα δημιουργίας ικανοτήτων για έναν SRO (Διακυβερνητική Αρχή για την Ανάπτυξη), καθώς και για οργανισμούς εκτός του πλαισίου της APSA (παραδείγματος χάριν, την Ομάδα των Πέντε για το Σαχέλ³⁷). Αυτό θα μπορούσε να υπονομεύσει τη συνοχή της προσέγγισης της ΕΕ ως προς τη χρηματοδότηση.
4. σε περίπτωση που η σπουδαιότητα του ρόλου της ΑΕ μειωθεί, υπάρχει ο κίνδυνος να αποδυναμωθεί η συνολική συνοχή και ο συντονισμός της στήριξης της ΕΕ προς την APSA.
5. παρά τη σημαντική αύξηση των ποσών που διατίθενται για τα μέτρα σχετικά με την ειρήνη και την ασφάλεια στο πλαίσιο των ΠΕΠ, ο αριθμός των υπαλλήλων που εργάζονται στις σχετικές περιφερειακές αντιπροσωπείες της ΕΕ δεν αυξήθηκε αναλόγως. Παραδείγματος χάριν, μεταξύ των υπαλλήλων των αντιπροσωπειών στις ECOWAS και ΟΚΚΚΑ δεν περιλαμβάνεται κανένας στρατιωτικός εμπειρογνώμονας, με αποτέλεσμα οι εν λόγω αντιπροσωπείες να εξαρτώνται από τη στρατιωτική εμπειρογνωσία που τους παρέχουν οι πρεσβείες των κρατών μελών της ΕΕ.

Παρά τη στήριξη της ΕΕ, η APSA αντιμετωπίζει αρκετές προκλήσεις και η λειτουργία της εξαρτάται από τη συνέχιση της εξωτερικής βοήθειας

31

Στην παρούσα ενότητα εξετάζουμε κατά πόσον η στήριξη της ΕΕ συνέβαλε στην επίτευξη αποτελεσμάτων. Εξετάζουμε τον βαθμό στον οποίο οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ συμβάσεις χορήγησαν στήριξη σύμφωνα με τους στόχους που είχαν τεθεί για τις συμβάσεις αυτές. Επίσης εξετάζουμε τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι διαφορετικές συνιστώσες της APSA. Τέλος, αξιολογούμε κατά πόσον η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή είχαν προσδιορίσει και αντιμετωπίσει τους κινδύνους για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων τα οποία επιτεύχθηκαν με τη στήριξη της ΕΕ.

Κατά τον χρόνο του ελέγχου οι μισές συμβάσεις είχαν επιτύχει τα αναμενόμενα αποτελέσματα

32

Υποβάλαμε σε έλεγχο 14 συμβάσεις σχετικές με τη στήριξη της ΕΕ. Έξι από αυτές, οι οποίες αφορούσαν κυρίως δαπάνες προσωπικού, είχαν επιτύχει τα συνολικά προβλεπόμενα αποτελέσματά τους κατά τον χρόνο του ελέγχου. Εντούτοις, δεν διαθέταμε επαρκείς πληροφορίες για να κρίνουμε αν είχε επιτευχθεί κάθε επιμέρους εκροή (βλέπε σημεία 59 και 60). Δύο επιπλέον συμβάσεις είχαν επιτύχει εν μέρει τις εκροές τους ενώ για μία άλλη σύμβαση ήταν σαφές ότι δεν είχε επιτύχει τις αναμενόμενες εκροές της. Σε πέντε περιπτώσεις, καθυστερήσεις στην υλοποίηση είχαν ως αποτέλεσμα να μην μπορέσουμε να αξιολογήσουμε αν οι συμβάσεις πέτυχαν ή όχι τις προβλεπόμενες εκροές (βλέπε σημείο 53 και παράρτημα IV).

Η APSA αντιμετωπίζει αρκετές προκλήσεις

33

Οι ενδιαφερόμενοι και οι χορηγοί βοήθειας έχουν υψηλές προσδοκίες από την APSA. Διάφορες αξιολογήσεις³⁸ κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η ΑΕ και οι SRO διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην αντιμετώπιση των συγκρούσεων στην Αφρική. Η APSA έχει τη δυνατότητα να εξελιχθεί σε ένα αποτελεσματικό πλαίσιο για την ειρήνη και την ασφάλεια στην Αφρική, μολονότι αντιμετωπίζει πολλές δύσκολες προκλήσεις και χρειάζεται οι ικανότητές της, όπως και τα μέσα και η συνολική λειτουργία της πρέπει να αναπτυχθούν περαιτέρω.

34

Η APSA αντιμετωπίζει μεταξύ άλλων τις ακόλουθες προκλήσεις:

1. η οικονομική και θεσμική ικανότητα των βασικών εμπλεκόμενων φορέων (ΑΕ και SRO) πρέπει να ενισχυθεί,
2. πρέπει να ληφθούν συγκεκριμένα μέτρα για να αντιμετωπιστεί η απουσία πολιτικής βούλησης για την επίλυση ορισμένων ζητημάτων και κρίσεων³⁹,
3. δεν υπάρχει μηχανισμός για την επιβολή των αποφάσεων,
4. είναι αναγκαίο να βελτιωθεί η συνεργασία μεταξύ των διαφορετικών οργάνων και θεσμών,
5. η σχέση της ΑΕ με τους SRO πρέπει να αποσαφηνιστεί, ιδίως όσον αφορά την επικουρικότητα⁴⁰,
6. πρέπει να βελτιωθεί ο συντονισμός με συμπληρωματικές πρωτοβουλίες, όπως η αρχιτεκτονική της αφρικανικής διακυβέρνησης⁴¹.

35

Το Αφρικανικό Ταμείο για την Ειρήνη δεν κάλυψε, όπως προβλεπόταν, τα έξοδα λειτουργίας της APSA (βλέπε σημεία 5 και 6). Επομένως, το μεγαλύτερο μέρος της στήριξης της ΕΕ διατέθηκε για τη χρηματοδότηση των δαπανών λειτουργίας της APSA. Στα σημεία 36 και 47 παρουσιάζονται οι προκλήσεις για τη λειτουργία των συνιστωσών της APSA και η συμβολή της στήριξης της ΕΕ.

Συμβούλιο Ειρήνης και Ασφάλειας

36

Το Συμβούλιο Ειρήνης και Ασφάλειας της Αφρικανικής Ένωσης (PSC) είναι το κύριο όργανο λήψης αποφάσεων της APSA και έχει λάβει θέση σε βασικά ζητήματα, καταδικάζοντας πραξικοπήματα και επιβάλλοντας κυρώσεις. Έχει επίσης συμβάλει στην επίλυση συγκρούσεων, παραδείγματος χάριν στο Μπουρούντι, το Μάλι και τη Σομαλία⁴².

37

Παρόλα αυτά, το PSC αντιμετωπίζει προκλήσεις και αρκετά προβλήματα επηρεάζουν το έργο του. Παραδείγματος χάριν, η συνέλευση των αρχηγών κρατών της Αφρικανικής Ένωσης δεν εφάρμοσε πολλές φορές τις αρχές που ορίζονται στο πρωτόκολλο για τη σύσταση του PSC, οι οποίες επέβαλαν να επαληθεύεται η συμμόρφωση των υποψήφιων για ένταξη στο PSC κρατών με συγκεκριμένα κριτήρια. Χώρες γνωστές για την εξόφθαλμη παραβίαση των αποφάσεων της ΑΕ ή για την επίδειξη αντισυνταγματικής συμπεριφοράς συμπεριλήφθηκαν στο Συμβούλιο. Αυτό περιόρισε την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των αποφάσεων του PSC. Το PSC αντιμετώπισε επίσης προβλήματα λόγω της σπουδαιότητας που αποδιδόταν στην επίτευξη ομοφωνίας κατά την λήψη αποφάσεων. Τα προβλήματα αυτά επιδεινώθηκαν από την έλλειψη πολιτικής βούλησης ορισμένων κρατών να λάβουν θέση σε ζητήματα για τα οποία θεωρούν ότι δεν έχουν συμφέρον, ή όταν δεν επιθυμούν να έρθουν σε ανοικτή αντιπαράθεση με κάποιο άλλο κράτος μέλος⁴³.

Επιτροπή της Αφρικανικής Ένωσης

38

H Επιτροπή της ΑΕ εφαρμόζει τις αποφάσεις του PSC και η Υπηρεσία Ειρήνης και Ασφάλειας της Επιτροπής της ΑΕ (PSD) υποστηρίζει τους άλλους πυλώνες της APSA, καθώς και άλλα προγράμματα για την ειρήνη και την ασφάλεια, όπως η χάραξη των συνόρων και η στρατηγική για τα φορητά όπλα και τον ελαφρύ οπλισμό. Το PSD συντονίζει επίσης τις σχέσεις της ΑΕ με τους SRO για ζητήματα που αφορούν την ειρήνη και την ασφάλεια.

39

Δαδραματίζει ακόμη σημαντικό ρόλο στη λειτουργία της APSA, ωστόσο η ανεπαρκής χρηματοδότηση από την ΑΕ είχε ως αποτέλεσμα οι θέσεις του να είναι κατά τα δύο τρίτα κενές. Το 2010, η ΕΕ, η ΑΕ και άλλοι διεθνείς εταίροι διευθέτησαν το πρόβλημα αυτό θεσπίζοντας ένα κοινό χρηματοδοτικό μηχανισμό, την «Κοινή Συμφωνία Χρηματοδότησης» (ΚΣΧ)⁴⁴. Με τον τρόπο αυτό καλύφθηκαν οι μισθολογικές δαπάνες επιπλέον 172 υπαλλήλων του PSD με συμβάσεις μικρής διάρκειας (βλέπε γράφημα 5). Παρόλο που δεν καλύφθηκαν όλες οι θέσεις, οι επιπλέον υπάλληλοι έδωσαν στο PSD τη δυνατότητα να συνεχίσει τη λειτουργία του⁴⁵.

Γράφημα 5

Πληρωθείσες και κενές θέσεις στην Υπηρεσία Ειρήνης και Ασφάλειας της Επιτροπής της ΑΕ

Είδος σύμβασης	Πληρωθείσες θέσεις	Κενές θέσεις	Σύνολο	Παρατηρήσεις
Τακτικός προϋπολογισμός της ΑΕ	25	42	67	Διαδικασία προσλήψεων για την κάλυψη καίριων θέσεων που άρχισε το 4ο τρίμηνο του 2016
Σύμβαση μικρής διάρκειας (ΚΣΧ)	137	35	172	Εν εξελίξει διαδικασία για την κάλυψη 12 θέσεων
Απόσπαση	12		12	Εκτίμηση, Μάρτιος 2017
Σύνολο	174	77	251

Πηγή: Πρακτικά της 11ης συνεδρίασης της διοικούσας επιτροπής σχετικά με την Κοινή Συμφωνία Χρηματοδότησης για την κάλυψη των δαπανών του προσωπικού της Επιτροπής της ΑΕ που εργάζεται στο πρόγραμμα για την ειρήνη και την ασφάλεια, Απρίλιος 2017, και επισκόπηση του προσωπικού του PSD, Ιούλιος 2016.

40

Το PSD διαθέτει περιορισμένο αριθμό εξειδικευμένων υπαλλήλων που ασχολούνται με την ουσία των ζητημάτων που αφορούν την ειρήνη και την ασφάλεια στην αφρικανική ήπειρο. Στο γράφημα 6 παρουσιάζονται οι κατηγορίες των υπαλλήλων και ο τρόπος χρηματοδότησής τους το 2016. Κύριο καθήκον των υπαλλήλων είναι να υλοποιούν τον γενικό οδικό χάρτη για την APSA, της περιόδου 2016-2020, ένα έγγραφο που ορίζει πέντε στρατηγικές προτεραιότητες, 32 συγκεκριμένους στόχους και 116 εκροές. Η διάθεση ανεπαρκών πόρων και η πολιτική της πρόσληψης προσωπικού με συμβάσεις μικρής διάρκειας (βλέπε σημείο 57) δυσχεραίνουν το καθήκον αυτό.

Γράφημα 6

Πηγές χρηματοδότησης των θέσεων εργασίας της Υπηρεσίας Ειρήνης και Ασφάλειας της Επιτροπής της ΑΕ

Κατανομή των θέσεων εργασίας ανά υπηρεσία / μονάδα	ΚΣΧ		Τακτικός προϋπολογισμός της ΑΕ		Σύνολο
	Γενικές υπηρεσίες	Εξειδικευμένες υπηρεσίες	Γενικές υπηρεσίες	Εξειδικευμένες υπηρεσίες
Γραφείο του/της Επιτρόπου	2	2	1	2	7
Γραφείο της Διευθύντριας/του Διευθυντή, συμπεριλαμβανομένων των γραφείων συνδέσμου της ΑΕ στις ΠΟΚ και τους ΠΜ	9	10	3	1	23
Τμήμα πρόληψης των συγκρούσεων και έγκαιρης προειδοποίησης	6	15	7	6	34
Τμήμα διαχείρισης των συγκρούσεων και ανοικοδόμησης μετά το πέρας τους	4	8	1	18	31
Τμήμα επιχειρήσεων υποστήριξης της ειρήνης	3	32	6	12	53
Τμήμα άμυνας και ασφάλειας	2	6	1	3	12
Γραμματεία του PSC	2	6	1	2	11
Ομάδα διαχείρισης έργων	2	9	1	2	14
Τμήμα χρηματοδότησης της ειρήνης και της ασφάλειας	10	14	-	-	24
Άλλη (Πρωτόκολλο, Ανθρώπινοι πόροι, Εσωτερικός έλεγχος κ.λπ.)	20	10	ά.α., πρόκειται για άλλες υπηρεσίες
Σύνολο	60	112	21	46	239

Πηγή: Πρακτικά της 11ης συνεδρίασης της διοικούσας επιτροπής σχετικά με την Κοινή Συμφωνία Χρηματοδότησης για την κάλυψη των δαπανών του προσωπικού της Επιτροπής της ΑΕ που εργάζεται στο πρόγραμμα για την ειρήνη και την ασφάλεια, Απρίλιος 2017, και επισκόπηση του προσωπικού του PSD, Ιούλιος 2016.

41

Μέσω της Επιτροπής της ΑΕ, η ΕΕ και οι άλλοι χορηγοί βοήθειας διοχετεύουν επίσης από κοινού πόρους προς ένα δίκτυο γραφείων συνδέσμου της ΑΕ, τα οποία λειτουργούν σε 14 αφρικανικές χώρες που βρίσκονται σε κατάσταση συγκρούσεων ή έχουν εξέλθει από αυτές. Η ετήσια συνεισφορά της ΕΕ για τη χρηματοδότηση των γραφείων συνδέσμου της ΑΕ ανέρχεται σχεδόν σε 3,5 εκατομμύρια ευρώ (περίπου το 25 % του ετήσιου προϋπολογισμού). Το δίκτυο διαθέτει περίπου 200 υπαλλήλους, με μεγαλύτερο ποσοστό υπαλλήλων υποστήριξης σε σχέση με τους υπαλλήλους με επιχειρησιακά καθήκοντα (περίπου 70:30). Το PSC ορίζει τις εντολές των γραφείων συνδέσμου, οι οποίες κυμαίνονται από την παρακολούθηση των αναδυόμενων κρίσεων, την προληπτική διπλωματία και τη διαχείριση κρίσεων έως την ανοικοδόμηση μετά τις συγκρούσεις. Τα γραφεία εκπροσωπούν επιτόπου την ΑΕ και έχουν πρωτίστως πολιτικό ρόλο⁴⁶.

42

Σε πρόσφατη αξιολόγηση που χρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ⁴⁷, υπογραμμίστηκε ο εποικοδομητικός και σημαντικός ρόλος που διαδραματίζουν τα γραφεία συνδέσμου της ΑΕ στις καταστάσεις κρίσης στο Μάλι, την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, το Σουδάν, το Νότιο Σουδάν, τις Κομόρες, τη Γουινέα Μπισάου και τη Μαδαγασκάρη. Ωστόσο, επισημάνθηκε επίσης ότι οι ανεπαρκείς πόροι και τα προβλήματα στην πλήρωση των θέσεων οδήγησαν σε λειτουργικές ανεπάρκειες. Με την αξιολόγηση διαπιστώθηκε επίσης ότι ο αντίκτυπος των γραφείων συνδέσμου δεν ήταν σαφής, αλλά το έργο τους συνέβαλε αρκετά στην ειρήνη και την ασφάλεια. Ομοίως, μια πρόσφατη έκθεση του Ιδρύματος για την Παγκόσμια Ειρήνη κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα γραφεία συνδέσμου ήταν σημαντικά και θα πρέπει να εξακολουθήσουν να λαμβάνουν στήριξη⁴⁸.

Ομάδα Σοφών

43

Το πρωτόκολλο σύστασης του ΡSC δημιούργησε την Ομάδα Σοφών ως συμβουλευτικό όργανο, αποτελούμενο από πέντε αφρικανικές προσωπικότητες που χαίρουν γενικού σεβασμού. Ο ρόλος της είναι να εργάζεται για την πρόληψη των συγκρούσεων, παραδείγματος χάριν διοργανώνοντας εργαστήρια και συνεδριάσεις υψηλού επιπέδου. Ο ρόλος της Ομάδας έχει διευρυνθεί και περιλαμβάνει αποστολές κατά την προεκλογική περίοδο και δραστηριότητες διαμεσολάβησης⁴⁹. Παρά την αύξηση του όγκου εργασίας, οι πόροι της Ομάδας δεν αυξήθηκαν. Παραδείγματος χάριν, η γραμματεία της Ομάδας διαθέτει μόνο έναν πολιτικό αναλυτή, του οποίου ο μισθός καλύπτεται από την ΕΕ μέσω της ΚΣΧ. Η Ομάδα αντιμετώπισε επίσης δυσκολίες στον συντονισμό με το PSC, καθώς και με άλλα όργανα που ασχολούνται με την πρόληψη και την επίλυση των συγκρούσεων.

Ηπειρωτικό σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης (CEWS)

44

Το ηπειρωτικό σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης (CEWS) είναι ένα σύστημα συλλογής και ανάλυσης δεδομένων για την πρόβλεψη και την αποτροπή των συγκρούσεων. Η ΕΕ παρείχε τεχνική και οικονομική υποστήριξη για τη συγκρότηση του συστήματος και εξακολουθεί να χρηματοδοτεί τις δαπάνες λειτουργίας του στο πλαίσιο των συμβάσεων που ελέγξαμε, δηλαδή της ΚΣΧ για τους μισθούς και του προγράμματος στήριξης της APSA (βλέπε παράρτημα IV).

45

Η έκθεση σχετικά με τον αντίκτυπο της APSA για το 2015 κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το CEWS ήταν «τεχνικώς λειτουργικό» και επισήμανε ότι υπήρξε σημαντική πρόοδος στη συνεργασία των SRO με την ΑΕ σχετικά με τις έγκαιρες προειδοποιήσεις⁵⁰. Παρόλα αυτά, ορισμένοι παράγοντες περιορίζουν την αποτελεσματικότητα του συστήματος.

1. Ο οδικός χάρτης για την APSA επισημαίνει την ανάγκη να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα των περιφερειακών συστημάτων έγκαιρης προειδοποίησης, τα οποία λειτουργούν σε διαφορετικούς βαθμούς, καθώς και να βελτιωθούν οι συνδέσεις μεταξύ των κεντρικών, περιφερειακών και εθνικών συστημάτων⁵¹.
2. Το Συμβούλιο Ειρήνης και Ασφάλειας υπογράμμισε ότι εξακολουθεί να υπάρχει χάσμα μεταξύ της έγκαιρης προειδοποίησης και της έγκαιρης αντίδρασης⁵², και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη της ΑΕ πολλές φορές δεν δίνουν σημασία στα σήματα έγκαιρης προειδοποίησης για μελλοντικές κρίσεις, υπονομεύοντας κατ’ αυτό τον τρόπο την ικανότητα του Συμβουλίου να προλαμβάνει τις συγκρούσεις, με αποτέλεσμα αυτές συχνά να συμβαίνουν⁵³.

Αφρικανική Δύναμη Επιφυλακής

46

Η Αφρικανική Δύναμη Επιφυλακής (ΑΔΕ) είναι μια πολυτομεακή εφεδρική δύναμη η οποία έχει σχεδιαστεί από τη συνέλευση της ΑΕ και το PSC για ταχεία ανάπτυξη σε περιοχές συγκρούσεων. Περιλαμβάνει στρατιωτικές, αστυνομικές και πολιτικές μονάδες⁵⁴. Μέσω της στήριξης της ΕΕ κατέστη δυνατό να χρηματοδοτηθεί η βελτίωση των ικανοτήτων της Αφρικανικής Δύναμης Επιφυλακής και των περιφερειακών συνιστωσών της στο πλαίσιο του Μέσου Στήριξης της Ειρήνης στην Αφρική και των ΠΕΠ. Καλύφθηκαν οι δαπάνες προσωπικού και οι επιχειρησιακές δραστηριότητες (βελτίωση του σχεδιασμού και της υλικοτεχνικής υποστήριξης, ανάπτυξη στρατηγικών και ενίσχυση της αστυνομικής και πολιτικής συνιστώσας), καθώς και η προμήθειας εξοπλισμού ΤΠ (C3IS) (βλέπε στο παράρτημα IV τον κατάλογο των συμβάσεων). Η ΕΕ χρηματοδότησε επίσης την επιμόρφωση των εφεδρικών δυνάμεων, συμπεριλαμβανομένης στήριξης για ασκήσεις επί πεδίου (πρόγραμμα στήριξης AMANI AFRICA II).

47

Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας η ΑΕ δεν είχε ακόμη αναπτύξει την ΑΔΕ. Οι ενδιαφερόμενοι με τους οποίους πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις εξέφρασαν τις αμφιβολίες τους για το κατά πόσον η ΑΔΕ είναι λειτουργική, υπογραμμίζοντας τα εξής:

1. το σύστημα διοίκησης, ελέγχου, επικοινωνίας και πληροφοριών της ΑΔΕ δεν είναι ακόμη λειτουργικό (βλέπε πλαίσιο 6),
2. η ΑΔΕ δεν μπορεί να αναπτύξει ταχέως τις μονάδες της, λόγω υλικοτεχνικών περιορισμών, όπως η ανεπαρκής ικανότητα στρατηγικών αερομεταφορών,
3. γλωσσικά και πολιτισμικά εμπόδια ενδέχεται να μειώσουν την αποτελεσματικότητα της ανάπτυξης των μονάδων σε περισσότερες από μία περιοχές.

Απειλές για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων

48

Οι βασικοί κίνδυνοι για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν ως προς τη δημιουργία ικανοτήτων της APSA έχουν ως αιτία τις ανεπαρκείς οικονομικές, θεσμικές και λειτουργικές ικανότητες της ΑΕ και των SRO, καθώς και την απουσία πολιτικής δέσμευσης σε αρκετά κράτη μέλη της ΑΕ (βλέπε σημείο 34).

49

Οι μεταρρυθμίσεις που είχαν σχεδιαστεί για την αντιμετώπιση των αδυναμιών των θεσμικών πλαισίων της Επιτροπής της ΑΕ⁵⁵, της ECOWAS⁵⁶ και της ΟΚΚΚΑ⁵⁷ απέφεραν ελάχιστα αποτελέσματα έως σήμερα. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενθαρρύνει και χρηματοδοτεί τέτοιου είδους πρωτοβουλίες: παραδείγματος χάριν, η θεσμική μεταρρύθμιση της ECOWAS στηρίζεται επί του παρόντος από τη βοήθεια που χορηγεί η ΕΕ στο έργο στήριξης των μεταρρυθμίσεων στον τομέα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Επίσης, η ΕΕ στοχεύει τις θεσμικές μεταρρυθμίσεις της ΟΚΚΚΑ, στο πλαίσιο του έργου του ΕΤΑ για την ειρήνη και τη στήριξη.

50

Προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι θεσμικές και λειτουργικές αδυναμίες της Επιτροπής της ΑΕ και των SRO, η τεχνική βοήθεια που χρηματοδότησε η ΕΕ επικεντρώθηκε σε πολλές περιπτώσεις στη γενική διαχείριση, η οποία, ωστόσο, αποτελεί μορφή βοήθειας με περιορισμένο μακροπρόθεσμο αντίκτυπο στην ανάπτυξη της ΑPSA. Οι εμπειρογνώμονες τεχνικής βοήθειας λειτούργησαν συχνά ως διαχειριστές έργου, παρέχοντας μια «βραχυπρόθεσμη λύση» στις εσωτερικές αδυναμίες των οργανισμών υλοποίησης. Το κόστος σε πολλές περιπτώσεις ήταν πολύ υψηλό: παραδείγματος χάριν, το ύψος της επιχορήγησης για την ειρήνη, την ασφάλεια και τη σταθερότητα που χορήγησε η ΕΕ στην ECOWAS ανήλθε σε 6,7 εκατομμύρια ευρώ, ενώ το κόστος της τεχνικής βοήθειας για την υλοποίηση της επιχορήγησης σε ακόμη 4,9 εκατομμύρια ευρώ, δηλαδή στο 73 % της αρχικής επιχορήγησης.

Η υλοποίηση της στήριξης της ΕΕ επηρεάστηκε από καθυστερήσεις, μη συνεπή χρήση των μέσων χρηματοδότησης και από την ανεπαρκή ενημέρωση για τα επιτευχθέντα αποτελέσματα

51

Στην παρούσα ενότητα εξετάζουμε, αφενός, κατά πόσον η Επιτροπή χορήγησε την ενωσιακή στήριξη στην APSA εγκαίρως, με τρόπο προβλέψιμο και συνεπή και, αφετέρου, κατά πόσον οι συμβάσεις που ελέγξαμε υλοποιήθηκαν όπως είχε προβλεφθεί. Αξιολογούμε τους μηχανισμούς παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων που έχει θεσπίσει η Επιτροπή και διαπιστώνουμε κατά πόσον παρείχαν επαρκείς πληροφορίες για τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

Οι καθυστερήσεις στη σύναψη των συμβάσεων και η αναδρομική χρηματοδότηση παρεμπόδισαν την υλοποίηση των προβλεπόμενων δραστηριοτήτων

52

Οι δικαιούχοι των συμβάσεων που ελέγξαμε ήταν η ΑΕ και οι SRO. Σκοπός της στήριξης ήταν η χρηματοδότηση και η επιμόρφωση του προσωπικού για την εκτέλεση πολύπλοκων καθηκόντων σχετικά με την ειρήνη και την ασφάλεια, καθώς και η διασφάλιση της υλοποίησης των δραστηριοτήτων με συνεπή τρόπο στο σύνολο της Αφρικής. Οι συμβάσεις, οι οποίες απαριθμούνται στο παράρτημα IV, επεδίωκαν τα εξής:

1. να αυξηθεί το προσωπικό της Επιτροπής της ΑΕ και των υποπεριφερειακών οργανισμών (ΠΟΚ και ΠΜ) με σκοπό την πρόληψη ή/και την επίλυση των κρίσεων στην Αφρική,
2. να βοηθήσουν τα γραφεία συνδέσμου της ΑΕ να παρακολουθήσουν την εφαρμογή των ειρηνευτικών συμφωνιών, να υποστηρίξουν την προετοιμασία και την παρακολούθηση των εκλογών, καθώς και να εκπροσωπούν την ΑΕ στις συνεδριάσεις με εθνικούς φορείς και διεθνείς οργανισμούς,
3. να τεθεί σε εφαρμογή μια ηπειρωτική δομή που θα επιτρέπει στην ΑΕ να αναπτύσσει ταχέως δυνατότητες επικοινωνίας, διοίκησης και ελέγχου σε στρατηγικό και επιχειρησιακό επίπεδο μεταξύ της ΑΕ στην Αντίς Αμπέμπα, των περιφερειών και των επιτόπιων αποστολών,
4. να παρέχουν εμπειρογνωσία στην Επιτροπή της ΑΕ και τους SRO για τις πρωτοβουλίες τους που αφορούν την ειρήνη και την ασφάλεια,
5. να στηρίξουν τους SRO για την ανάπτυξη ικανοτήτων και την εκτέλεση της εντολής τους στον τομέα της πρόληψης και της επίλυσης των συγκρούσεων.

53

Προκειμένου η θεσμική στήριξη να επιτύχει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, επρέπει να είναι προβλέψιμη και να παρέχεται εγκαίρως. Οι συμβάσεις δεν συνήφθησαν εγκαίρως, με αποτέλεσμα να προκληθούν καθυστερήσεις στην υλοποίηση και, κατά συνέπεια, η χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων να μην είναι προβλέψιμη. Δέκα από τις 14 συμβάσεις που ελέγξαμε υπεγράφησαν με καθυστέρηση για έναν ή περισσότερους από τους παρακάτω λόγους:

1. η Επιτροπή της ΑΕ και οι SRO υπέβαλαν με καθυστέρηση τις προτάσεις χρηματοδότησης ή η ποιότητα των προτάσεων αυτών δεν ήταν ικανοποιητική,
2. οι διαπραγματεύσεις για τους προϋπολογισμούς, τις δραστηριότητες και την οικονομική διαχείριση των συμβάσεων ήταν πολύπλοκες,
3. το σύστημα πληροφοριών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής παρουσίασε τεχνικά προβλήματα.

54

Επιπλέον, οκτώ από τις δέκα αυτές συμβάσεις χρησιμοποιήθηκαν για την αναδρομική χρηματοδότηση δραστηριοτήτων⁵⁸. Τρεις εξ αυτών υπεγράφησαν μόλις λίγες μέρες πριν από την προθεσμία ολοκλήρωσης των χρηματοδοτούμενων δραστηριοτήτων. Διαπιστώσαμε ότι οι καθυστερήσεις στην υπογραφή των συμβάσεων, σε συνδυασμό με τις υφιστάμενες εσωτερικές αδυναμίες στην ΑΕ και τους SRO, είχαν αρνητικό αντίκτυπο στην υλοποίηση των δραστηριοτήτων για έξι από τις δεκατέσσερις συμβάσεις (βλέπε παράρτημα IV). Στο πλαίσιο 5 παρουσιάζεται ο αρνητικός αντίκτυπος των καθυστερήσεων στη σύναψη των συμβάσεων και της αναδρομικής χρηματοδότησης σε δύο προγράμματα στήριξης της APSA.

55

Στο πλαίσιο 6 παρουσιάζεται παράδειγμα καθυστερήσεων στην αγορά ενός συστήματος πληροφοριών για την Αφρικανική Δύναμη Επιφυλακής. Στην προκειμένη περίπτωση, οι εσωτερικές αδυναμίες της ΑΕ επιδείνωσαν την καθυστέρηση που είχε προκαλέσει η καθυστερημένη υπογραφή της σύμβασης.

Τα μέσα χρηματοδότησης δεν χρησιμοποιούνταν πάντοτε με συνεπή τρόπο

56

Ούτε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ούτε η ΕΥΕΔ είχαν αναλύσει τα συγκριτικά πλεονεκτήματα όλων των μέσων που είχαν στη διάθεσή τους στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας (βλέπε σημείο 9). Διαπιστώσαμε ότι τα μέσα δεν χρησιμοποιούνταν πάντοτε με συνεπή τρόπο. Το ΜΣΕΑ είναι κατάλληλο για τη χρηματοδότηση βραχυπρόθεσμων αναγκών, δεδομένου ότι οι κύκλοι χρηματοδότησής του διαρκούν δύο με τρία χρόνια. Αντιθέτως, τα ΠΕΠ είναι καταλληλότερα για τη χρηματοδότηση μακροπρόθεσμων αναγκών, επειδή ο κύκλος χρηματοδότησής τους διαρκεί επτά χρόνια.

57

Εντοπίσαμε περιπτώσεις στις οποίες μικρής διάρκειας συμβάσεις στο πλαίσιο του ΜΣΕΑ χρησιμοποιήθηκαν για τη χρηματοδότηση θέσεων απασχόλησης μεγάλης διάρκειας, παραδείγματος χάριν στο πλαίσιο των συμβάσεων που αφορούν την ΚΣΧ για τους μισθούς (βλέπε σημείο 39). Στην περίπτωση αυτή, η χρήση διαδοχικών συμβάσεων διάρκειας ενός ή δύο ετών είχε αρνητικό αντίκτυπο στη διαχείριση των ανθρώπινων πόρων και συνεπαγόταν ότι ο αριθμός και τα είδη των θέσεων εργασίας αποτελούσαν αντικείμενο επαναδιαπραγμάτευσης σχεδόν κάθε χρόνο. Αυτό συνέβαλε σε καθυστερήσεις στη σύναψη των συμβάσεων (βλέπε σημείο 53), προκάλεσε εργασιακή ανασφάλεια και οδήγησε στην απώλεια έμπειρων υπαλλήλων. Σε άλλες περιπτώσεις, τα ΠΕΠ χρησιμοποιήθηκαν για την αντιμετώπιση βραχυπρόθεσμων αναγκών, για τις οποίες δεν αποτελούν τα καταλληλότερα μέσα.

58

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ΕΥΕΔ δεν είχαν θεσπίσει ένα πλαίσιο συντονισμού το οποίο να καλύπτει όλα τα μέσα που διέθεταν στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας. Ωστόσο, από το 2015, έλαβαν μέτρα προκειμένου το ΜΣΕΑ και τα ΠΕΠ να αλληλοσυμπληρώνονται αποτελεσματικότερα. Συγκεκριμένα:

1. Αποσαφήνισαν τον τρόπο με τον οποίο χρηματοδοτούνται οι θέσεις εργασίας στους SRO. Για τον σκοπό αυτό αποφάσισαν ότι τα ΠΕΠ θα αναλάβουν, αντί του ΜΣΕΑ, το κόστος του μη στρατιωτικού προσωπικού των περιφερειακών οργανισμών που λαμβάνουν στήριξη από την ΕΕ. Όμως, η απόφαση αυτή ελήφθη αφού είχαν εγκριθεί τα ΠΕΠ, γεγονός που δυσχέρανε την υλοποίησή της. Τελικά αποφασίστηκε να αναβληθεί η εφαρμογή της ανωτέρω απόφασης έως τον Ιανουάριο του 2018.
2. Εξασφάλισαν τη συμμετοχή των περιφερειακών αντιπροσωπειών της ΕΕ στην εξέταση των περιφερειακών προγραμμάτων εργασίας του προγράμματος στήριξης της APSA που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του ΜΣΕΑ, ώστε να διασφαλίζεται ότι συμπληρώνουν τα προγράμματα που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο των ΠΕΠ.
3. Από το 2017, οι περιφερειακές αντιπροσωπείες της ΕΕ συμμετέχουν στη διοικούσα επιτροπή του προγράμματος στήριξης της APSA.

Παρότι είχαν θεσπιστεί μηχανισμοί παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων, οι πληροφορίες που παρείχαν για τα αποτελέσματα δεν ήταν επαρκείς

59

Η Επιτροπή είχε θεσπίσει μηχανισμούς παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων για όλες τις συμβάσεις που ελέγξαμε. Οι μηχανισμοί αυτοί περιλάμβαναν την περιοδική υποβολή (κατά γενικό κανόνα δύο φορές ετησίως) περιγραφικών και οικονομικών εκθέσεων, τακτικές συνεδριάσεις της διοικούσας επιτροπής, και ανεξάρτητους εξωτερικούς ελέγχους των δαπανών. Στην πράξη, οι μηχανισμοί παρακολούθησης της Επιτροπής παρουσίαζαν αδυναμίες και δεν παρείχαν επαρκείς πληροφορίες για τα αποτελέσματα. Εντοπίσαμε τα ακόλουθα παραδείγματα στις συμβάσεις που ελέγξαμε.

1. Οι προβλεπόμενες εκροές δεν ήταν συγκεκριμένες ούτε μετρήσιμες σε έξι από τις 14 συμβάσεις. Παραδείγματος χάριν, αναμενόταν «να αυξηθούν οι ικανότητες», «να ενισχυθεί ο ρόλος » ή να καταστούν «πλήρως λειτουργικά» τα μέσα ή οι υπηρεσίες που έλαβαν στήριξη. Σε ορισμένες από αυτές τις περιπτώσεις, οι υποκείμενες δραστηριότητες δεν συνδέονταν άμεσα με τις εκροές.
2. Ορισμένοι από τους δείκτες που είχαν καταρτιστεί για 12 από τις συμβάσεις απαριθμούσαν εισροές και δραστηριότητες, αντί να ορίζουν εκροές προς επίτευξη και, επομένως, η χρησιμότητά τους ήταν περιορισμένη για τους σκοπούς της παρακολούθησης. Σε άλλες περιπτώσεις, απουσίαζαν οι γραμμές αναφοράς και οι τιμές-στόχος που είναι αναγκαίες για τη μέτρηση της προόδου.
3. Σε τρεις περιπτώσεις, η αναδρομική χρηματοδότηση κατέστησε στην πράξη άνευ νοήματος τις διατάξεις παρακολούθησης, δεδομένου ότι οι συμβάσεις υπεγράφησαν τις τελευταίες ημέρες των περιόδων υλοποίησής τους.
4. Οι εκθέσεις που κατάρτιζαν η ΑΕ και οι SRO συχνά έφθαναν με καθυστέρηση. Σχετικά με έξι συμβάσεις, οι εκθέσεις αυτές δεν περιείχαν επαρκείς λεπτομέρειες για τις εκροές και τους δείκτες που προέβλεπαν οι συμβάσεις.

60

Κατά γενικό κανόνα, οι υπάλληλοι της ΕΕ με τους οποίους πραγματοποιήσαμε συνέντευξη είχαν επαρκή συνολική εικόνα της υλοποίησης των συμβάσεων, μολονότι αυτό δεν αντικατοπτριζόταν πάντοτε στις εκθέσεις. Όσον αφορά τις συμβάσεις που αποτέλεσαν αντικείμενο ελέγχου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν είχε ακόμη διενεργήσει «παρακολούθηση βάσει αποτελεσμάτων» (ROM)⁵⁹. Μία μόνο σύμβαση είχε αποτελέσει αντικείμενο εξωτερικής αξιολόγησης. Αυτό σήμαινε ότι η περιορισμένη πληροφόρηση σχετικά με τα αποτελέσματα που παρείχαν η ΑΕ και οι SRO δεν αντισταθμιζόταν από καμία άλλη πηγή.

Συμπεράσματα και συστάσεις

61

Τα κράτη μέλη της ΑΕ συγκρότησαν την APSA προκειμένου να αποτελέσει μια διαρθρωμένη, μακροπρόθεσμη απάντηση στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η αφρικανική ήπειρος στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας. Μέσω της APSA, η AΕ και οι εντεταλμένοι SRO έχουν πρόσβαση σε εργαλεία που τους βοηθούν στην πρόληψη, τη διαχείριση και την επίλυση των συγκρούσεων. Η ΕΕ παρείχε στήριξη στην APSA μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης. Ελέγξαμε τη στήριξη της ΕΕ κατά την περίοδο 2014-2016 και διαπιστώσαμε ότι απέφερε πενιχρά αποτελέσματα και χρειαζόταν επανεστίαση.

62

Η ΕΕ δεν είχε θέσει σαφείς προτεραιότητες όσον αφορά τη στήριξή της και η στρατηγική της στερείτο μακροπρόθεσμου οράματος για την εξέλιξη αυτής της στήριξης. Παραδείγματος χάριν, κατά την ελεγχθείσα περίοδο, η ΕΕ δεν επικεντρώθηκε επαρκώς στη μετάβαση από τη βοήθεια που εν πολλοίς περιοριζόταν στην καταβολή μισθών σε μια στήριξη εστιασμένη στη δημιουργία ικανοτήτων, ώστε να διασφαλίσει τη μακροπρόθεσμη επιτυχία της ενωσιακής στήριξης. Η APSA εξαρτιόταν σε μεγάλο βαθμό από τη στήριξη των χορηγών βοήθειας, συμπεριλαμβανομένης της ΕΕ, επειδή ορισμένα κράτη μέλη της ΑΕ δεν κατέβαλαν τις εισφορές τους στον προϋπολογισμό της ΑΕ και στο Αφρικανικό Ταμείο για την Ειρήνη. Η ΕΕ υποστήριξε τα σχέδια της ΑΕ για την επίτευξη της οικονομικής ανεξαρτησίας της APSA, τα οποία διατυπώθηκαν επίσημα σε απόφαση της ΑΕ το 2016, ωστόσο η υλοποίηση βρισκόταν ακόμη σε πρώιμο στάδιο (βλέπε σημεία 16 έως 30).

63

Διαπιστώσαμε ότι περίπου οι μισές συμβάσεις που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ είχαν επιτύχει κατά τον χρόνο του ελέγχου είτε ως επί το πλείστον είτε εν μέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Η ΕΕ υποστήριξε τις μεταρρυθμίσεις για τη βελτίωση των οικονομικών, επιχειρησιακών και θεσμικών ικανοτήτων της ΑΕ και των SRO, ωστόσο οι μεταρρυθμίσεις αυτές έχουν αποφέρει ελάχιστα αποτελέσματα μέχρι σήμερα. Οι ικανότητες των συνιστωσών της APSA παρουσίαζαν μεγάλες αποκλίσεις και επηρεάζονταν αρνητικά από την έλλειψη πολιτικής δέσμευσης και την περιορισμένη χρηματοδότηση (βλέπε σημεία 32 έως 50).

Σύσταση 1 Ενθάρρυνση της ανάληψης της ευθύνης της APSA από την ΑΕ και επανεστίαση της στήριξης της ΕΕ

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή πρέπει να αναπτύξουν από κοινού ένα σαφές και μακροπρόθεσμο όραμα για τη στήριξη της ΕΕ προς την APSA, ώστε:

• να μειωθεί σταδιακά και εν τέλει να διακοπεί η στήριξη της ΕΕ για την κάλυψη των βασικών δαπανών λειτουργίας της APSA, προς όφελος καλώς στοχευμένων προγραμμάτων δημιουργίας ικανοτήτων και
• να συνδεθεί η στήριξη προς την APSA για τη δημιουργία ικανοτήτων με βελτιώσεις στη λειτουργία της ΑΕ και των SRO,
• καθώς και να παρακολουθείται στενά η υλοποίηση της δέσμευσης της ΑΕ για την επίτευξη της οικονομικής ανεξαρτησίας της.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2020.

64

Ελέγξαμε και τις 14 συμβάσεις που είχαν συναφθεί την περίοδο 2014-2016, στο πλαίσιο των οποίων η ΕΕ χρηματοδότησε την APSA. Διαπιστώσαμε ότι η διαχείριση των συμβάσεων δεν γινόταν πάντοτε κατά τρόπο αποδοτικό. Δέκα από τις συμβάσεις υπεγράφησαν με καθυστέρηση, με αποτέλεσμα να μην είναι γνωστό εκ των προτέρων αν τα κονδύλια θα ήταν διαθέσιμα και μάλιστα εγκαίρως. Αυτό οδήγησε στην απώλεια ορισμένων έμπειρων υπαλλήλων και σε καθυστερήσεις στην υλοποίηση των δραστηριοτήτων της APSA (βλέπε σημεία 52 έως 55). Διαπιστώσαμε επίσης ότι, μολονότι υπήρχαν μηχανισμοί παρακολούθησης, δεν λειτουργούσαν ορθά, παραδείγματος χάριν όταν οι συμβάσεις χρηματοδοτούνταν αναδρομικά. Οι εκθέσεις που καταρτίζονταν ήταν ελλιπείς και δεν παρείχαν επαρκείς πληροφορίες για τα αποτελέσματα. Κατά την ελεγχθείσα περίοδο, τα μέσα χρηματοδότησης δεν χρησιμοποιούνταν πάντοτε με συνεπή τρόπο. Ωστόσο, από το 2015 και έπειτα διαπιστώσαμε ορισμένες βελτιώσεις (βλέπε σημεία 56 έως 60).

Σύσταση 2 Οι παρεμβάσεις πρέπει να βασίζονται συστηματικά στα αποτελέσματα

Η Επιτροπή πρέπει:

• να μειώσει περαιτέρω τις καθυστερήσεις στη σύναψη των συμβάσεων και να αποφεύγει τη χρήση της αναδρομικής χρηματοδότησης,
• να βασίζει την προβλεπόμενη στις συμβάσεις παρακολούθηση και υποβολή εκθέσεων σε συγκεκριμένα και μετρήσιμα αποτελέσματα, με δείκτες που να επιτρέπουν τη μέτρηση της επιτευχθείσας προόδου,
• να εντείνει την «παρακολούθηση βάσει αποτελεσμάτων» των προγραμμάτων δημιουργίας ικανοτήτων της APSA και να αξιολογεί τα προγράμματα συχνότερα και
• να διενεργήσει συγκριτική ανάλυση των διαθέσιμων χρηματοδοτικών μέσων στον τομέα της ειρήνης και της ασφάλειας και να τα χρησιμοποιεί με συνεπή τρόπο.

Χρονοδιάγραμμα: έως το τέλος του 2019.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IIΙ, του οποίου προεδρεύει η Bettina JAKOBSEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 26ης Ιουνίου 2018.

Ακρωνύμια και συντομογραφίες

ΑΕ: Αφρικανική Ένωση

ΕΑΕ: Επιτροπή της Αφρικανικής Ένωσης

ΚΣΑΕ: Κοινή στρατηγική Αφρικής-EE

ΚΣΧ: Κοινή συμφωνία χρηματοδότησης

ΜΣΕΑ: Μέσο Στήριξης της Ειρήνης στην Αφρική

ΟΚΚΚΑ: Οικονομική Κοινότητα των Κρατών της Κεντρικής Αφρικής

ΠΕΠ: Περιφερειακό Ενδεικτικό Πρόγραμμα

APSA: Αφρικανική Αρχιτεκτονική Ειρήνης και Ασφάλειας (African Peace and Security Architecture)

CEWS: Ηπειρωτικό Σύστημα Έγκαιρης Προειδοποίησης (Continental Early Warning System)

ECOWAS: Οικονομική Κοινότητα των Δυτικοαφρικανικών Κρατών (Economic Community of West African States)

PSC: Συμβούλιο Ειρήνης και Ασφάλειας (Peace and Security Council)

PSD: Υπηρεσία Ειρήνης και Ασφάλειας (Peace and Security Department)

SRO: Υποπεριφερειακός οργανισμός (Sub-Regional Organisation)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙΙ, το οποίο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των δαπανών που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις, την ασφάλεια και τη δικαιοσύνη και του οποίου προεδρεύει η Bettina Jakobsen, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o Juhan Parts, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Ken-Marti Vaher, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, και Margus Kurm, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Sabine Hiernaux-Fritsch, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, Karel Meixner, υπεύθυνο έργου και Alina Milasiute, Dirk Neumeister και Piotr Zych, ελεγκτές. Η Torielle Perreur-Lloyd παρείχε υποστήριξη κατά την κατάρτιση της έκθεσης.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0394-4	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/451164	QJ-AB-18-016-EL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0392-0	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/077754	QJ-AB-18-016-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/index_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας ατελώς τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=el

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/home?) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.