Bem-estar dos animais na UE: reduzir o desfasamento entre objetivos ambiciosos e aplicação prática

Síntese

I

As normas regulamentares da UE em matéria de bem-estar dos animais são das mais rigorosas a nível mundial e incluem requisitos gerais em matéria de criação, transporte e abate de animais de criação, bem como requisitos específicos para determinadas espécies. A política agrícola Comum (PAC) representa uma oportunidade para contribuir para o conhecimento que os agricultores têm acerca das suas obrigações jurídicas (através da condicionalidade, que relaciona os pagamentos ao abrigo da PAC com o cumprimento de requisitos mínimos), bem como para os incentivar a aderir a normas mais rigorosas (através de apoio financeiro concedido ao abrigo da política de desenvolvimento rural).

II

Os cidadãos da UE estão cada vez mais preocupados com os efeitos da agricultura no bem-estar dos animais, bem como com o impacto conexo na saúde pública e animal. A Comissão elaborou documentos de estratégia para proporcionar um quadro para as suas ações neste domínio. A mais recente estratégia da UE abrangeu o período de 2012 a 2015.

III

A auditoria examinou o bem-estar dos animais de criação e a execução global da mais recente estratégia da UE, concentrando-se nos seus dois principais objetivos: assegurar a conformidade com as normas mínimas e otimizar as sinergias com a PAC. O Tribunal concluiu que as ações da UE para melhorar o bem-estar dos animais tiveram êxito em alguns domínios. Contudo, continuam a existir insuficiências no cumprimento das normas mínimas, é possível melhorar a coordenação com os controlos de condicionalidade e os recursos financeiros da PAC poderiam ser mais bem utilizados para promover normas mais rigorosas em matéria de bem-estar dos animais.

IV

As constatações da auditoria do Tribunal revelaram que, para assegurar a conformidade nos Estados-Membros, a Comissão recorreu a orientações e a medidas de controlo da aplicação. As suas ações foram bem-sucedidas em domínios importantes, sobretudo na estabulação de porcas em grupo e na proibição de gaiolas não melhoradas, que não permitem que as galinhas poedeiras adotem o seu comportamento natural. A Comissão e os Estados-Membros prepararam, e distribuíram em grande escala, orientações para facilitar a compreensão e a aplicação coerentes dos requisitos legislativos. No geral, os Estados-Membros visitados pelo Tribunal tomaram medidas para dar resposta às recomendações de auditoria da Comissão.

V

Contudo, subsistiram insuficiências em alguns domínios relacionados com questões de bem-estar na exploração (em especial, o sistemático corte da cauda dos suínos), durante o transporte (cumprimento das regras em matéria de transporte de longa distância e transporte de animais inaptos) e no abate (utilização da derrogação para abate sem atordoamento e métodos de atordoamento inadequados). Os Estados-Membros visitados demoraram muito tempo a dar resposta a algumas das recomendações formuladas pela Comissão na sequência das suas auditorias.

VI

Os sistemas de controlo oficiais dos Estados-Membros são um fator fundamental para garantir a devida aplicação das normas de bem-estar dos animais. O Tribunal detetou boas práticas neste domínio, em especial no que se refere à coerência das inspeções oficiais, mas também a necessidade de incidir em domínios e operadores de empresas com um risco mais elevado de incumprimento. Além disso, os Estados-Membros poderiam utilizar melhor as informações resultantes das auditorias internas e das queixas para melhorarem a sua gestão da política de bem-estar dos animais.

VII

De um modo geral, os Estados-Membros instauraram mecanismos adequados para os controlos de condicionalidade relativos ao bem-estar dos animais. Contudo, a coordenação com as inspeções oficiais em matéria de bem-estar dos animais pode ser melhorada. Além disso, houve casos em que as sanções relativas à condicionalidade aplicadas pelos organismos pagadores não eram proporcionais à gravidade das irregularidades.

VIII

O objetivo de promover o bem-estar dos animais é uma prioridade do desenvolvimento rural para o período de 2014-2020, tendo o Tribunal detetado bons exemplos de ações benéficas para os animais nos Estados-Membros visitados. Contudo, a medida «Bem-estar dos animais» não foi amplamente utilizada. Existiam determinadas insuficiências na relação custo-eficácia da medida e os Estados-Membros raramente aproveitaram a oportunidade de apoiar o bem-estar dos animais através de outras medidas de desenvolvimento rural.

IX

O Tribunal formula recomendações destinadas à Comissão, com vista a melhorar a gestão da política de bem-estar dos animais. As recomendações abrangem o quadro estratégico do bem-estar dos animais, uma maior eficácia das medidas de controlo da aplicação e das orientações para assegurar a conformidade, ações para reforçar as ligações entre o sistema de condicionalidade e o bem-estar dos animais e ações para uma melhor abordagem dos objetivos em matéria de bem-estar dos animais através da política de desenvolvimento rural.

Introdução

Bem-estar dos animais: definição e importância na UE

01

A Organização Mundial da Saúde Animal (OIE) apresentou, em 2008, a seguinte definição de boa qualidade do bem-estar dos animais: um animal encontra-se numa situação de bem-estar de boa qualidade se estiver saudável, confortável, bem alimentado, seguro, se for capaz de manifestar o seu comportamento inato [natural] e se não for afetado por estados desconfortáveis como dor, medo ou sofrimento. O conceito de bem-estar dos animais encontra-se consagrado no artigo 13.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) que reconhece os animais enquanto seres sensíveis.

02

Segundo um estudo do Parlamento Europeu¹, existem cerca de 4,5 mil milhões de frangos, galinhas poedeiras e perus na UE, e cerca de 330 milhões de cabeças de gado bovino, suíno, caprino e ovino. Com base nos dados de uma organização de defesa do bem-estar dos animais, estima-se que anualmente sejam abatidos 0,25 milhões de cavalos para carne².

03

Os conhecimentos acerca do bem-estar dos animais aumentaram rapidamente nos últimos anos e foram objeto de uma significativa atenção por parte dos meios de comunicação social. O Parlamento Europeu adotou duas resoluções (em 2010 e em 2015) sobre a política de bem-estar dos animais da UE³. A ação em matéria de bem-estar dos animais na UE assenta em quatro fontes principais, cada uma com o seu próprio mecanismo de controlo (ver figura 1).

04

A legislação da UE em matéria de bem-estar dos animais visa melhorar a qualidade de vida dos animais, satisfazendo, simultaneamente, as expectativas dos cidadãos e as exigências do mercado, através da definição de normas mínimas. É amplamente reconhecido que a UE dispõe de algumas das normas mais rigorosas a nível mundial em matéria de bem-estar dos animais⁴. A maioria diz respeito a animais de criação (na exploração, durante o transporte e no abate), embora a legislação também abranja animais selvagens, de laboratório e de companhia. Conforme indicado na figura 2, a primeira legislação da UE em matéria de bem-estar dos animais foi introduzida há mais de 40 anos, tendo sido atualizada várias vezes. Os Estados-Membros podem adotar regras mais rigorosas, desde que sejam compatíveis com a legislação da UE. Por exemplo, 13 Estados-Membros adotaram medidas nacionais adicionais relativas ao abate.

05

Os Estados-Membros são responsáveis por aplicar, a nível nacional, as regras da UE em matéria de bem-estar dos animais, o que inclui inspeções oficiais⁵, ao passo que a Comissão Europeia (DG SANTE) é responsável por garantir que os Estados-Membros aplicam devidamente a legislação da UE. A Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos é responsável por prestar aconselhamento científico pertinente à Comissão. Os Estados-Membros comunicam anualmente à Comissão os resultados das inspeções em matéria de bem-estar dos animais que realizam nas explorações e durante o transporte. A Comissão pode intentar uma ação judicial contra um Estado-Membro que não tenha transposto e aplicado corretamente a legislação da UE.

O bem-estar dos animais e a política agrícola comum

06

A política agrícola comum (PAC) contribui para os objetivos em matéria de bem-estar dos animais através da condicionalidade (que relaciona a maioria dos pagamentos aos agricultores ao abrigo da PAC com o cumprimento de requisitos mínimos) e do financiamento de atividades e projetos no domínio do bem-estar dos animais (ver figura 3).

07

A condicionalidade é um mecanismo que relaciona a maioria dos pagamentos ao abrigo da PAC⁶ (cerca de 46 mil milhões de euros em 2016)⁷ com o cumprimento de uma série de regras relativas ao ambiente, à manutenção das terras em boas condições agrícolas, ao bem-estar dos animais, à saúde pública e dos animais e à fitossanidade. Não se aplica aos pequenos agricultores⁸, que representam cerca de 40% do número total de agricultores da UE⁹. Os agricultores que não cumpram essas normas e requisitos podem ver os seus pagamentos ao abrigo da PAC reduzidos entre 1% a 5%, ou mais, caso o incumprimento seja intencional. Em casos excecionais, as autoridades podem excluir agricultores dos regimes de ajuda.

08

O sistema de condicionalidade não abrange todos os requisitos legislativos em matéria de bem-estar dos animais: inclui disposições que visam a proteção de vitelos e suínos e outras que estabelecem requisitos gerais para todos os animais de criação¹⁰.

09

Os criadores de animais de setores que não recebam, habitualmente, os pagamentos pertinentes ao abrigo da PAC (a maioria das explorações avícolas da UE e muitas explorações de suínos em determinados Estados-Membros) não estão, por definição, abrangidos por este sistema de sanções. A nível da UE¹¹, os requisitos gerais de condicionalidade relativos ao bem-estar dos animais abrangem cerca de 55% de todas as explorações da UE nas quais existe gado, ao passo que os requisitos da diretiva específica relativa à proteção de suínos abrangem cerca de 65% das explorações de suínos.

10

Os Estados-Membros realizam controlos no local para verificar se os agricultores cumprem os requisitos de condicionalidade. Estas verificações devem abranger, pelo menos, 1% dos beneficiários da PAC. A Comissão (DG AGRI) realiza auditorias para verificar se os Estados-Membros dispõem de sistemas de controlo adequados para a condicionalidade.

11

A política de desenvolvimento rural também pode dar resposta a objetivos relativos ao bem-estar dos animais, por exemplo, através de cursos de formação ou da concessão de uma compensação financeira aos agricultores que apliquem normas de bem-estar dos animais mais rigorosas do que as exigidas pela legislação da UE ou nacional ou pela prática convencional. Os Estados-Membros decidem que medidas põem em prática, com base nas suas necessidades. A Comissão (DG AGRI) aprova os programas de desenvolvimento rural dos Estados-Membros. Com base nos programas aprovados, os Estados-Membros selecionam os beneficiários que receberão financiamento.

12

A maior fonte direta de financiamento da UE para atividades referentes ao bem-estar dos animais é a medida relativa aos «pagamentos relacionados com o bem-estar dos animais» (medida 14) do desenvolvimento rural, que presta apoio a normas rigorosas de criação de animais que ultrapassem as normas obrigatórias pertinentes¹². No período de 2014-2020, 18 Estados-Membros afetaram 1,5 mil milhões de euros a esta medida (1,5% das despesas totais previstas para todas as medidas)¹³. A figura 4 indica as despesas previstas e reais relativas a esta medida durante o período de programação de 2014-2020. Estes fundos são complementados por uma comparticipação nacional, que eleva o orçamento total para esta medida a quase 2,5 mil milhões de euros.

Bem-estar dos animais e interesses económicos

13

O setor pecuário da UE representa 45% da sua atividade agrícola total. Gera uma produção de 168 mil milhões de euros anualmente e assegura cerca de 4 milhões de postos de trabalho¹⁴. Os setores associados (transformação de leite e de carne, alimentos para animais) têm um volume de negócios anual de aproximadamente 400 mil milhões de euros. A aplicação coerente de normas de bem-estar dos animais tem impacto nas condições de concorrência equitativas nesses setores.

14

A aplicação de determinadas normas de bem-estar dos animais (por exemplo, prever um espaço mínimo para os vitelos) acarreta custos para os operadores de empresas. Em 2010, a DG SANTE estimou¹⁵ que esses custos representam 2% da produção da exploração, mas também concluiu que normas mais rigorosas em matéria de bem-estar dos animais trazem benefícios em termos de uma melhor produtividade, qualidade dos produtos e imagem comercial.

15

Segundo a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA)¹⁶, a segurança alimentar é indiretamente afetada pelo bem-estar dos animais de criação, devido às estreitas ligações entre o bem-estar dos animais, a saúde animal e as doenças de origem alimentar. Um bem-estar deficiente pode levar a uma maior suscetibilidade a doenças e a uma mortalidade mais elevada. Se existir um risco para a saúde pública, os inspetores responsáveis pela segurança alimentar não aprovarão a carne para consumo humano, dando origem a perdas financeiras para os produtores e os transformadores.

16

Existem inúmeras provas¹⁷ de que a qualidade da carne é influenciada pelo bem-estar dos animais. O bom tratamento na exploração, durante o transporte e no manuseamento antes do abate é importante, pois a carne de animais sob stress e feridos pode ter menos valor devido à descoloração e perda de tenrura.

17

Ainda assim, um bem-estar dos animais de boa qualidade nem sempre é do interesse económico dos operadores de empresas. Em sistemas de produção intensiva, quanto mais elevada a densidade de animais, mais elevados são os lucros, mas mais difícil se torna satisfazer necessidades específicas dos animais. Assim, os sistemas intensivos podem conduzir a comportamentos aberrantes, como o arranque de penas e o canibalismo nas galinhas poedeiras, agressões e mordeduras das caudas no caso dos suínos e agressões no dos vitelos. Para controlar este comportamento indesejado, é prática comum a realização de alterações físicas dolorosas nos animais, em especial o corte do bico, de caudas e de dentes, bem como a castração. A legislação da UE dá resposta a estas questões, designadamente através dos requisitos de espaço mínimo e de regras relativas às alterações físicas (que apenas permitem certos procedimentos em casos excecionais, após terem sido tomadas outras medidas para evitar o comportamento indesejado).

18

Do mesmo modo, o interesse económico dos operadores de transportes é prejudicado por densidades inferiores de animais e pela interrupção das viagens para deixar os animais repousar. Durante as operações nos matadouros, a velocidade da cadeia de produção é um fator de produtividade essencial, mas que pode afetar o correto manuseamento dos animais antes do abate e a eficácia dos métodos de atordoamento. Podem ainda existir outras razões comerciais para justificar que as boas práticas não sejam aplicadas durante o abate (ver exemplo na caixa 1).

Estratégia da UE para o bem-estar dos animais

19

Em 2010, a Comissão concluiu²⁰ que a legislação existente em matéria de bem-estar dos animais tinha, em geral, melhorado o bem-estar dos grupos de animais aos quais se aplicava. Contudo, constatou que a aplicação era variável na UE, o que prejudicou os progressos no sentido de formular normas rigorosas uniformes. Na sequência de uma recomendação²¹ do Parlamento Europeu, em 2012 a Comissão lançou a Estratégia da UE para a proteção e o bem-estar dos animais 2012-2015²², que definiu os seguintes objetivos:

1. examinar a viabilidade de introduzir um quadro legislativo da UE simplificado que estabeleça princípios de bem-estar dos animais para todos os animais mantidos no âmbito de uma atividade económica;
2. apoiar os Estados-Membros e tomar medidas para melhorar a conformidade;
3. otimizar as sinergias com a Política Agrícola Comum, nomeadamente através da condicionalidade e do desenvolvimento rural;
4. apoiar a cooperação internacional;
5. fornecer informações adequadas aos consumidores e ao público;
6. realizar estudos sobre o bem-estar dos peixes de viveiro.

A estratégia incluiu também uma lista de 20 ações que a Comissão pretendia concluir até 2015 e que incidiam sobretudo na publicação de relatórios, estudos e orientações (ver anexo I).

Âmbito e método da auditoria

20

Um dos objetivos estratégicos do Tribunal de Contas Europeu (TCE) é examinar o desempenho em domínios nos quais a ação da UE seja importante para os cidadãos. A finalidade desta auditoria, a primeira realizada pelo TCE neste domínio, consistiu em avaliar as ações realizadas pela Comissão e pelos Estados-Membros para melhorar o bem-estar dos animais de criação na sequência do lançamento da Estratégia da UE para a proteção e o bem-estar dos animais 2012-2015. O Tribunal centrou-se em dois objetivos principais definidos na estratégia da UE, que considerou terem impacto direto no bem-estar dos animais: melhorar a conformidade com a legislação em matéria de bem-estar dos animais e otimizar as sinergias com a PAC através da condicionalidade e do desenvolvimento rural (objetivos ii) e iii) indicados no ponto 19).

21

A auditoria do Tribunal procurou dar resposta à seguinte questão:

As ações da Comissão e dos Estados-Membros contribuíram de forma eficaz para a concretização dos objetivos da UE em matéria de bem-estar dos animais?

22

O Tribunal examinou se:

1. a estratégia da Comissão estava concluída e tinha produzido os resultados pretendidos;
2. as orientações e as medidas de controlo da aplicação da Comissão conduziram a uma melhor aplicação das normas da UE nos principais domínios de risco;
3. os Estados-Membros visitados geriram com eficácia os principais aspetos dos seus sistemas de controlo;
4. a condicionalidade foi uma ferramenta eficaz para integrar os requisitos de bem-estar dos animais na Política Agrícola Comum e se as medidas de desenvolvimento rural incentivaram, de forma eficaz em termos de custos, normas mais rigorosas em matéria de bem-estar dos animais.

23

No que se refere às alíneas a) e b), o Tribunal examinou as provas disponíveis a fim de apresentar os resultados das ações empreendidas pela Comissão para executar a estratégia para o bem-estar dos animais. Relativamente às alíneas c) e d), o Tribunal realizou uma avaliação direta dos sistemas e procedimentos dos Estados-Membros destinados a resolver determinados riscos principais.

24

O Tribunal realizou os trabalhos de auditoria entre setembro de 2017 e junho de 2018, tendo abrangido o período de 2012 até ao início de 2018. No que diz respeito às políticas de desenvolvimento rural, o Tribunal examinou o atual período de programação, que teve início em 2014. O momento da realização da auditoria permitiu que o Tribunal avaliasse a execução da estratégia para o bem-estar dos animais 2012-2015, numa altura em que está a ser debatida a PAC pós-2020.

25

O Tribunal selecionou uma amostra de cinco Estados-Membros com base na dimensão do setor pecuário e na existência de insuficiências já identificadas pela Comissão (DG SANTE) em termos de conformidade com as regras relativas ao bem-estar dos animais²³: Alemanha, França, Itália, Polónia e Roménia. Na Alemanha e em Itália, o Tribunal selecionou a Renânia do Norte-Vestefália e a Sardenha para examinar a aplicação regional da medida relativa ao bem-estar dos animais e a aplicação das regras relativas às inspeções oficiais. Em conjunto, os Estados-Membros selecionados representam mais de 50% do mercado da carne da UE e os programas de desenvolvimento rural selecionados abrangem cerca de 40% das despesas previstas em bem-estar dos animais.

26

Durante as visitas de auditoria aos Estados-Membros, o Tribunal reuniu-se com as autoridades responsáveis pelas inspeções oficiais, pelos controlos de condicionalidade e pela execução dos programas de desenvolvimento rural. Para uma melhor compreensão dos sistemas, o Tribunal observou inspeções oficiais em matéria de bem-estar dos animais nas explorações, durante o transporte e no abate, e realizou controlos no local relativos à condicionalidade e ao desenvolvimento rural.

27

Na Comissão, o Tribunal visitou a Direção-Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos (DG SANTE) e a Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI). Além disso, organizou um painel de peritos para obter aconselhamento independente em questões relacionadas com o bem-estar dos animais.

Observações

A Comissão concluiu a segunda Estratégia da UE para o bem-estar dos animais, mas não avaliou o seu impacto

28

A Comissão concluiu a última ação da sua Estratégia para a proteção e o bem-estar dos animais 2012-2015 em abril de 2018, mais de três anos após o prazo de conclusão inicialmente previsto (ver anexo I). A estratégia não identifica uma ligação explícita entre a lista de ações previstas para o período de 2012-2015 e os objetivos gerais definidos (ver ponto 19). Em relação a dois objetivos da estratégia, a Comissão não reviu o quadro legislativo nem tomou medidas para otimizar as sinergias com a Política Agrícola Comum.

29

Algumas das ações previstas pela Comissão sofreram atrasos até cinco anos (por exemplo, as linhas de orientação da UE sobre a proteção dos animais durante o transporte). As orientações sobre o bem-estar dos suínos e a proteção dos animais no momento da occisão também sofreram atrasos devido a debates morosos com as partes interessadas. A maioria dos relatórios baseou-se em estudos externos, que por vezes sofreram atrasos devido à falta de pessoal na Comissão para gerir o processo de contratação e rever o conteúdo provisório. Segundo a Comissão, determinadas atividades de controlo da aplicação (que envolvem, em alguns casos, processos por infração perante o Tribunal de Justiça) relacionadas com a Diretiva relativa às galinhas poedeiras (proibição das gaiolas tradicionais) e com a Diretiva relativa aos suínos (estabulação de porcas em grupo) foram morosas devido ao grande número de Estados-Membros em causa.

30

A Comissão não renovou a estratégia de 2012-2015. Contudo, continuou a facilitar o diálogo entre as partes interessadas através da plataforma da UE para o bem-estar dos animais (lançada em 2017) e criou o primeiro centro de referência da UE para o bem-estar animal²⁴, para prestar assistência técnica aos Estados-Membros em matéria de bem-estar dos suínos. A plataforma da UE para o bem-estar dos animais incide especialmente na melhor aplicação das regras da UE em matéria de bem-estar dos animais, no desenvolvimento e na utilização de compromissos voluntários relacionados com o bem-estar dos animais e na promoção, a nível mundial, das normas da UE em matéria de bem-estar dos animais. A plataforma criou dois subgrupos, que trabalham a fim de alcançar resultados concretos no que se refere ao transporte de animais e ao bem-estar dos suínos.

31

Não existem indicadores da situação inicial ou de objetivos para medir o grau de concretização dos objetivos e a Comissão ainda não tinha avaliado os resultados das suas ações, conforme solicitado pelo Parlamento Europeu²⁵.

32

Determinados relatórios e estudos elaborados por iniciativa da Comissão contêm informações úteis sobre a conformidade (ver pontos 34 e 35). Em especial, a Direção de Auditoria da DG SANTE realiza auditorias e elabora relatórios sobre questões específicas de bem-estar dos animais em alguns Estados-Membros. Esses relatórios, todavia, não procuram avaliar o êxito das ações estratégicas da Comissão.

33

Os Estados-Membros enviam à Comissão relatórios anuais sobre os resultados das suas inspeções oficiais ao bem-estar dos animais nas explorações²⁶ e durante o transporte, que realizam ao abrigo de legislação da UE. A Comissão reconheceu que os dados comunicados não são completos, coerentes, fiáveis ou suficientemente pormenorizados para permitirem retirar conclusões sobre a conformidade a nível da UE²⁷. A Comissão informou o Tribunal de que está a tentar melhorar a qualidade e a coerência dos dados comunicados no âmbito do novo regulamento relativo aos controlos oficiais²⁸.

A Comissão e os Estados-Membros comunicaram progressos significativos na aplicação das normas da UE

34

Registaram-se bons progressos em matéria de bem-estar dos animais em alguns domínios abrangidos pela estratégia. Em 2016²⁹ a Comissão comunicou melhorias em termos do número de explorações que cumprem a Diretiva relativa à proteção dos animais nas explorações pecuárias. Concluiu que os Estados-Membros foram eficazes a aplicar a proibição das gaiolas não melhoradas para galinhas poedeiras (2012) e os estábulos individuais para porcas (2013). Um relatório de 2018 da Comissão³⁰ revela que, na sequência da aplicação da Diretiva relativa aos frangos de carne (2007), alguns Estados-Membros melhoraram o bem-estar desse tipo de frangos. A Comissão identificou ainda boas práticas relativas ao transporte de animais inaptos, ao abate, ao bem-estar das vacas leiteiras e à criação de coelhos com fins comerciais.

35

Contudo, os relatórios da Comissão detetaram algumas questões pendentes em matéria de bem-estar dos animais, relativas aos domínios abrangidos pela estratégia:

• na exploração: o corte da cauda de suínos³¹, doenças que afetam o bem-estar de gado leiteiro³², a avaliação de requisitos técnicos, como a ventilação, no que se refere a frangos de carne³³;
• durante o transporte: cumprimento das regras relativas ao transporte de longa distância de animais vivos (embora auditorias recentes da Comissão salientem melhorias neste domínio)³⁴ e transporte de animais inaptos³⁵ (que a legislação proíbe);
• no abate: diferentes práticas destinadas à derrogação do requisito de atordoar os animais antes do abate, procedimentos de atordoamento inadequados (em especial o atordoamento de aves de capoeira em tanque de imersão)³⁶;
• inspeções oficiais dos Estados-Membros: quantidade e qualidade das inspeções, adequação das medidas de controlo da aplicação³⁷.

36

A Comissão deu resposta a estas questões através de orientações e de medidas de controlo da aplicação. As suas extensas ações em matéria de orientações incluíram a elaboração e tradução de orientações, a realização de visitas de estudo e a organização de eventos de formação para os inspetores e operadores de empresas dos Estados-Membros. Desde 2012, a Comissão organizou 34 eventos de formação sobre o bem-estar dos animais através do programa «Melhor formação para uma maior segurança dos alimentos» (que contaram com mais de 1 700 participantes) e os seus módulos de formação em linha foram seguidos por 6 000 pessoas. A caixa 2 apresenta um exemplo de colaboração da Comissão com representantes dos Estados-Membros e com organizações de partes interessadas a fim de elaborar orientações relativas ao bem-estar dos animais durante o transporte, no abate e relativas ao bem-estar dos suínos.

37

As autoridades dos Estados-Membros visitados pelo Tribunal consideraram úteis as orientações e a formação e divulgaram amplamente os conhecimentos adquiridos junto dos seus inspetores oficiais e operadores de empresas. Algumas autoridades salientaram a necessidade de existirem mais ferramentas e orientações nas suas línguas, para permitir uma divulgação ainda mais ampla.

38

A Comissão acompanha a aplicação, a execução e o controlo da aplicação da legislação da UE relativa ao bem-estar dos animais nos Estados-Membros através da realização de visitas de auditoria, da formulação de recomendações quando necessário e do acompanhamento dos planos de ação dos Estados-Membros. Se estes não cumprirem as suas obrigações decorrentes da legislação aplicável, a Comissão pode tomar medidas contra eles, incluindo a instauração de processos por infração quando se justifique.

39

A Comissão instaurou um grande número de processos por infração contra 18 Estados-Membros desde 2012, referentes, sobretudo, à estabulação de porcas e à proibição das gaiolas tradicionais para galinhas poedeiras³⁸. Segundo a Comissão, esses processos foram bem-sucedidos em termos de garantir o cumprimento das regras. A Comissão utilizou ainda o mecanismo «EU Pilot», que implica um diálogo informal com as autoridades dos Estados-Membros acerca de questões relativas à aplicação correta do direito da UE. Desde 2012, a Comissão deu início a 18 processos EU Pilot referentes às diretivas relativas às galinhas poedeiras e aos suínos e a 5 outros processos deste tipo noutros domínios (sobretudo relacionados com a proteção dos animais durante o transporte).

40

Para avaliar a rapidez com que os Estados-Membros reagiram às recomendações da Comissão, o Tribunal analisou os relatórios de auditoria da Comissão, de 2012 a 2015³⁹, sobre o bem-estar dos animais relativos aos cinco Estados-Membros visitados, bem como os planos de ação associados e o respetivo seguimento. O Tribunal constatou que estes Estados-Membros deram resposta a quase metade das recomendações da Comissão em 2 anos ou menos.

Os Estados-Membros demoraram muito a dar resposta a certas recomendações e algumas questões continuam pendentes

Atrasos na execução das recomendações

41

Não obstante as orientações e medidas de controlo da aplicação da Comissão, os Estados-Membros visitados foram lentos na resposta a um número limitado de questões (ver alguns exemplos na caixa 3). Estas diziam principalmente respeito aos seus procedimentos de inspeção oficial, às qualificações dos operadores envolvidos no abate, ao controlo da aplicação dos requisitos jurídicos de atordoamento antes do abate, ao sistemático corte de caudas dos suínos e à adequação das penalizações por incumprimento. Assim, ainda existe um desfasamento significativo entre as normas de bem-estar dos animais estabelecidas na legislação da UE e a realidade no terreno.

42

A Comissão acompanha as suas recomendações com base em elementos fornecidos pelos Estados-Membros comprovativos de que instituíram medidas para corrigir as insuficiências detetadas, não verificando, normalmente, no terreno a aplicação efetiva e a eficácia dessas medidas. O Tribunal detetou alguns casos em que a Comissão encerrou as suas recomendações de auditoria sem que os Estados-Membros tivessem resolvido todas as questões de forma eficaz⁴¹.

Informações insuficientes sobre se os Estados-Membros resolveram as questões identificadas pela Comissão quanto à utilização da derrogação para abate sem atordoamento

43

A legislação da UE relativa à proteção dos animais no momento da occisão nos matadouros⁴² está em vigor desde 2013 e visa minimizar a dor e o sofrimento dos animais mediante a utilização de métodos de atordoamento aprovados. A legislação contém uma derrogação ao requisito de atordoamento, já prevista na anterior legislação de 1993, para animais sujeitos a métodos especiais de abate prescritos por ritos religiosos⁴³, desde que o abate ocorra num matadouro. Um considerando da legislação da UE⁴⁴ salienta a liberdade de religião, conforme consagrada na Carta dos Direitos Fundamentais da UE, e a importância de deixar um certo nível de subsidiariedade a cada Estado-Membro. A legislação não especifica métodos práticos de aplicação ou quaisquer requisitos de prestação de informações sobre a utilização da derrogação. Nem todos os Estados-Membros recolhem informações relativas à utilização da derrogação.

44

A avaliação de 2010 da Comissão relativa à política de bem-estar dos animais da UE e a avaliação de impacto que acompanha a Estratégia para a proteção e o bem-estar dos animais 2012-2015⁴⁵ identificaram um problema de utilização excessiva, pelos operadores dos matadouros, da derrogação ao atordoamento, a fim de simplificarem o seu processo de produção.

45

Em 2015, na sequência de 13 visitas de auditoria⁴⁶, a Comissão constatou uma variação considerável na forma como os Estados-Membros aplicam a derrogação para abate sem atordoamento. Detetou melhores resultados em termos de bem-estar dos animais nos casos em que o procedimento de abate foi objeto de controlos orientados. Após essas auditorias, a Comissão procurou recolher dados dos Estados-Membros sobre a utilização da derrogação. Contudo, os dados fornecidos não foram suficientes para permitir retirar conclusões ao nível da UE. Para além desta recolha de dados e da realização de um estudo sobre a possibilidade de fornecer aos consumidores informações pertinentes sobre o atordoamento de animais⁴⁷, a Comissão não empreendeu ações específicas para resolver o problema detetado no que se refere à utilização excessiva da derrogação. Os trabalhos efetuados pelo Tribunal revelaram que apenas um dos cinco Estados-Membros visitados não tinha procedimentos específicos para verificar a justificação para a aplicação da derrogação, confirmando as conclusões da Comissão no que se refere à disponibilidade de dados sobre a utilização da derrogação (ver quadro 1).

Quadro 1

Procedimentos de concessão da derrogação para abate sem atordoamento e dados disponíveis nos Estados-Membros visitados⁴⁸

Estado-Membro	Existe um procedimento específico para verificar a justificação para a aplicação da derrogação	Disponibilidade de informações sobre a dimensão do abate sem atordoamento
Alemanha	✔	Sim
França	✔	Limitada - apenas para gado bovino e ovino, com base em estimativas dos operadores
Itália	✔	Limitada - apenas sobre o número de matadouros autorizados a proceder ao abate sem atordoamento
Polónia	✘	Limitada - estão disponíveis algumas estimativas para o gado bovino e as aves de capoeira, mas não foram validadas pelas autoridades competentes
Roménia	✔	Sim

Fonte: TCE, com base em dados recolhidos nos Estados-Membros.

46

Em novembro de 2017, a Comissão publicou orientações extensas sobre a proteção dos animais no momento da occisão, incluindo as melhores práticas para a utilização da derrogação, que incidem nos aspetos técnicos do procedimento.

A gestão pelos Estados-Membros dos seus sistemas de inspeção oficial garante geralmente a coerência, mas existem algumas insuficiências nos sistemas de controlo e de auditoria

47

A qualidade das inspeções dos Estados-Membros relativas ao bem-estar dos animais realizadas nas explorações, durante o transporte e no matadouro tem um impacto direto no nível de cumprimento dos requisitos. O Tribunal analisou a coerência e a orientação dessas inspeções, bem como o modo como foram auditadas pelas autoridades dos Estados-Membros.

Em geral, os Estados-Membros instituíram sistemas para garantir que as inspeções são realizadas de forma coerente

48

Veterinários oficiais contratados por organizações governamentais garantem a aplicação das normas de bem-estar dos animais. Para serem eficazes, as inspeções devem ser realizadas de forma coerente e independente.

49

A maioria dos Estados-Membros visitados pelo Tribunal dispunha de procedimentos para garantir a coerência do trabalho dos inspetores⁴⁹.

50

O Tribunal constatou que em todos os Estados-Membros visitados os veterinários oficiais estavam sujeitos às regras gerais de integridade dos funcionários públicos, que exigiam a inexistência de conflitos de interesse. O Tribunal detetou boas práticas em França e em Itália (Sardenha), onde eram aplicados procedimentos específicos adicionais, a fim de evitar conflitos de interesse dos inspetores oficiais (ver caixa 4).

Provas insuficientes de que os Estados-Membros planeiam as inspeções oficiais com base numa análise dos riscos

51

Os sistemas de inspeção oficial dos Estados-Membros abrangem outros domínios para além do bem-estar dos animais, nomeadamente o cumprimento de regras relativas à segurança dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, a higiene, o controlo e a erradicação de doenças animais e a utilização de pesticidas. Uma vez que todos estes domínios competem por recursos, as inspeções baseadas nos riscos ajudam a orientar os recursos para os problemas de bem-estar dos animais e, assim, utilizar os limitados recursos disponíveis para as inspeções de forma mais eficaz e eficiente. A realização de inspeções baseadas nos riscos é um requisito jurídico da UE⁵⁰.

52

Em geral, os Estados-Membros definiram regras claras que exigiam que as inspeções relativas ao bem-estar dos animais realizadas nas explorações fossem baseadas nos riscos. O Tribunal constatou a existência de boas práticas na identificação de fatores de risco em todos os Estados-Membros visitados. A França, por exemplo, exige que os inspetores planeiem as verificações das explorações com base em informações sobre o histórico dos operadores, as queixas recebidas, a utilização de medidas profiláticas, dados dos matadouros (sobre a densidade de transporte ou o transporte de animais inaptos) e dados sobre as taxas de mortalidade ou outros indicadores, como a qualidade do leite ou os intervalos entre partos.

53

Contudo, três dos cinco Estados-Membros visitados (Alemanha - Renânia do Norte-Vestefália, Polónia e Roménia) não conseguiram demonstrar de que modo os fatores de risco determinados foram utilizados na prática para selecionar os operadores para efeitos de inspeção.

54

Além disso, em dois Estados-Membros, determinadas explorações foram excluídas das inspeções oficiais, embora representassem uma grande parte do setor pecuário (ver caixa 5). Embora, tendo em conta os limitados recursos disponíveis para as inspeções, seja razoável dar prioridade às verificações em explorações de maior dimensão, as autoridades não tiveram suficientemente em consideração o risco de o incumprimento aumentar nas explorações mais pequenas caso estas sejam totalmente excluídas das inspeções.

55

No que se refere ao transporte de animais vivos, nos Estados-Membros visitados apenas a França tinha identificado domínios de risco que as inspeções na estrada deveriam visar. Contudo, não estavam disponíveis informações que corroborassem esta aplicação na prática.

56

A TRACES (a plataforma em linha da UE para acompanhar as deslocações de longa distância e transfronteiriças de animais no interior da UE) contém informações e ferramentas de comunicação que as autoridades poderiam utilizar para orientar as inspeções ao transporte de animais. Em reuniões com representantes dos Estados-Membros, a Comissão promoveu a utilização de ferramentas de pesquisa interativas. Contudo, o Tribunal constatou que as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelas inspeções ao transporte raramente utilizaram as informações da TRACES para orientar as inspeções, em parte devido a determinadas restrições de acesso dos utilizadores⁵¹.

57

As autoridades dos Estados-Membros geralmente delegam nas autoridades locais a responsabilidade pela realização das análises dos riscos para inspeções às explorações e ao transporte. Nenhum dos Estados-Membros visitados tinha instituído sistemas para verificar a existência, a qualidade e a aplicação das análises dos riscos locais.

58

As inspeções relativas ao bem-estar dos animais realizadas nos matadouros abrangeram, em geral, quase todos os operadores dos Estados-Membros visitados, através de verificações orientadas ou como parte das atividades diárias do veterinário oficial de serviço.

As informações sobre as auditorias e as queixas poderiam ser mais bem utilizadas

59

O Regulamento da UE relativo aos controlos oficiais⁵² exige que os Estados-Membros realizem auditorias dos seus sistemas de inspeções oficiais da legislação relativa aos géneros alimentícios e alimentos para animais e à saúde e ao bem-estar dos animais. A Decisão 2006/677/CE da Comissão estabelece orientações que recomendam a realização dessas auditorias, pelo menos, de cinco em cinco anos⁵³. O Tribunal constatou que nos Estados-Membros visitados o serviço de auditoria interna da autoridade competente (e, no caso da Polónia, a Instituição Superior de Controlo) identificou domínios passíveis de melhoria na organização das inspeções oficiais e deu seguimento às suas constatações de auditoria. Contudo, a Polónia não garantiu que as auditorias relativas ao bem-estar dos animais fossem realizadas, pelo menos, de cinco em cinco anos. Além disso, a Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália) e a Roménia não asseguraram um acompanhamento oportuno das recomendações de auditoria.

60

A Comissão verifica a forma como os Estados-Membros realizam a auditoria dos seus sistemas de inspeções oficiais, tendo constatado⁵⁴ que a auditoria de todos os domínios que exigem inspeções oficiais num prazo razoável e o seguimento dos resultados da auditoria constituem um desafio.

61

As autoridades podem utilizar as queixas e os pedidos de inquérito que lhes são dirigidos pelas organizações de defesa do bem-estar dos animais, os cidadãos ou outras partes interessadas para identificarem os principais domínios de preocupação. A gestão destas queixas é da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros.

62

O Tribunal constatou que os Estados-Membros visitados trataram as queixas caso a caso e que dois deles (Polónia e Roménia) dispunham de procedimentos, incluindo prazos para tratar das queixas. Nenhum dos Estados-Membros tinha instituído um registo central de queixas destinado a fornecer uma panorâmica dos domínios mais preocupantes em termos de bem-estar dos animais e a apoiar a futura tomada de decisões.

63

Para além das suas atividades de controlo mencionadas nos pontos 34 e 36, a Comissão identificou problemas semelhantes aos descritos anteriormente (ver pontos 53, 55 e 57).

Os Estados-Membros recorrem pouco às ferramentas da política agrícola comum para abordar os objetivos em matéria de bem-estar dos animais

64

A maioria dos criadores de animais recebe pagamentos da PAC (ver ponto 9) que implicam requisitos de condicionalidade respeitantes a determinadas condições de bem-estar dos animais (ver ponto 8). A estratégia da Comissão para 2012-2015 reconheceu a necessidade de reforçar as sinergias entre o bem-estar dos animais e as ferramentas da PAC, designadamente através da condicionalidade e do desenvolvimento rural. O Tribunal examinou de que forma os Estados-Membros visitados utilizaram estes dois mecanismos no que se refere ao bem-estar dos animais.

Intercâmbio limitado de resultados entre as inspeções oficiais e os controlos de condicionalidade nos Estados-Membros e insuficiências na aplicação de sanções

A legislação da UE fornece a base para a coordenação entre os controlos de condicionalidade e as inspeções oficiais

65

Tanto as inspeções oficiais como os controlos de condicionalidade implicam o planeamento e a realização de visitas, a verificação do cumprimento da legislação relativa ao bem-estar dos animais e a tomada de decisões relativamente às medidas adequadas para resolver os casos de incumprimento. Cabe aos Estados-Membros decidir o nível de integração entre as inspeções oficiais e os controlos de condicionalidade, dentro dos limites dos requisitos legislativos da UE.

66

O Regulamento Delegado relativo à condicionalidade indica que o incumprimento é considerado «determinado» após ter sido levado ao conhecimento da autoridade de controlo competente ou do organismo pagador⁵⁵. Em muitos Estados-Membros, o organismo pagador delegou a responsabilidade pelos controlos de condicionalidade na autoridade de controlo que realiza as inspeções oficiais. Esta prática significa que qualquer incumprimento identificado durante essas inspeções a nível de um beneficiário da PAC deve ser tido em conta para efeitos de condicionalidade, o que exige um sistema ou um procedimento que garanta o intercâmbio de informações pertinentes entre as autoridades⁵⁶ em questão.

67

A Comissão disponibilizou orientações sobre a aplicação dos requisitos regulamentares dos controlos de condicionalidade⁵⁷, que referem que os Estados-Membros poderiam utilizar os resultados das suas inspeções oficiais para alcançarem a taxa mínima de controlo ao abrigo da condicionalidade⁵⁸. A boa coordenação entre os dois sistemas de controlo não só os torna mais eficientes, ao criar economias de escala e ao evitar sobreposições, como também contribui para uma deteção mais eficaz dos casos de incumprimento. Além disso, uma abordagem coerente das verificações do bem-estar dos animais proporciona maior clareza aos agricultores e mais incentivos ao cumprimento das normas aplicáveis.

Os Estados-Membros não aproveitaram suficientemente esta oportunidade para melhorar os seus sistemas de controlo, embora tenham sido detetadas boas práticas

68

Todos os Estados-Membros visitados pelo Tribunal tomaram medidas para coordenar os respetivos sistemas de inspeção oficial e de condicionalidade. O Tribunal detetou bons exemplos de coordenação na Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália), em França e em Itália (Sardenha) (ver caixa 6).

69

Na Roménia existiam mecanismos formais para comunicar os casos de incumprimento detetados por inspeções oficiais do bem-estar dos animais às autoridades responsáveis pela aplicação de sanções relativas à condicionalidade, o que, porém, ainda não tinha sido feito, na prática, até à data da auditoria do Tribunal. Na Polónia não existiam mecanismos formais deste tipo.

70

Quando a Comissão realiza auditorias dos controlos de condicionalidade dos Estados-Membros, examina também os seus procedimentos de intercâmbio de informações. Contudo, não verifica se, na prática, os resultados das inspeções oficiais do bem-estar dos animais realizadas aos beneficiários da PAC pelo mesmo organismo de controlo competente para a condicionalidade são comunicados à autoridade responsável pela aplicação de sanções administrativas ao abrigo da condicionalidade.

Regra geral, os controlos de condicionalidade abrangem os requisitos pertinentes em matéria de bem-estar dos animais

71

O Tribunal constatou que os controlos de condicionalidade dos Estados-Membros abrangiam, em geral, os requisitos pertinentes em matéria de bem-estar dos animais⁵⁹. Contudo, em três dos cinco Estados-Membros visitados (França, Polónia⁶⁰ e Roménia) existiam algumas exceções. Na Roménia, por exemplo, os inspetores não verificavam a limpeza das zonas de estabulação e repouso de vitelos e suínos, nem os níveis de ferro da alimentação dos vitelos ou os parâmetros ambientais como os níveis de pó, as concentrações de gás e a temperatura.

72

As auditorias da Comissão verificam se as listas de verificação da condicionalidade dos Estados-Membros abrangem todos os requisitos pertinentes em matéria de bem-estar dos animais, tendo auditorias recentes detetado omissões na Estónia, em Espanha, na Áustria, em Portugal e na Finlândia. Algumas destas constatações deram origem a correções financeiras⁶¹.

Alguns Estados-Membros não garantiram a proporcionalidade entre as sanções aplicadas ao abrigo da condicionalidade e a gravidade dos incumprimentos detetados

73

Para ter um efeito dissuasivo, a redução de pagamentos ao abrigo da condicionalidade deve ser proporcional à gravidade, à dimensão, à duração e à recorrência do incumprimento constatado⁶². O recente relatório especial⁶³ do Tribunal sobre a eficácia da condicionalidade salientou variações significativas entre os Estados-Membros na forma como categorizam a gravidade das infrações.

74

O Tribunal constatou que a Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália), a França e a Itália (Sardenha) dispunham de regras claras relativas a reduções proporcionadas dos pagamentos. A percentagem de redução aplicada com mais frequência foi de 3%⁶⁴, exceto em Itália, onde mais de 70% dos casos de incumprimento resultaram em avisos, sem qualquer sanção administrativa. Na Roménia, uma exploração na qual os inspetores detetassem casos de incumprimento em menos de 30% dos pontos de verificação pertinentes seria considerada totalmente conforme. Esta definição tolerante refletiu-se no número extremamente reduzido de casos de incumprimento comunicados, tendo apenas 3 das cerca de 13 500 explorações verificadas sido objeto de sanção administrativa em 2016 (ver anexo IV, que também revela que as taxas de controlo e os casos de incumprimento comunicados são muito variáveis). Os requisitos de condicionalidade em matéria de bem-estar dos animais são aplicáveis na Roménia desde 2016, a fim de proporcionar um período de ajustamento após a adesão em 2007.

75

Na Polónia, a redução do pagamento baseava-se num sistema de pontuação assente na atribuição de pontos a cada infração das disposições relativas ao bem-estar dos animais constantes de um ato jurídico específico. Ao decidir a percentagem de redução do pagamento a aplicar, apenas era considerada a infração à qual foi atribuído o número mais elevado de pontos. Assim, embora a redução do pagamento tenha em conta a gravidade de um incumprimento específico, não está associada ao número de incumprimentos detetados.

76

Algumas auditorias recentes da Comissão⁶⁵ consideraram o sistema de sanções demasiado tolerante no que se refere à condicionalidade, em geral, e aos requisitos em matéria de bem-estar dos animais, em particular, pois não garante que as sanções sejam proporcionais à gravidade do incumprimento. A Comissão prestou alguns esclarecimentos gerais sobre este assunto em resposta a questões dos Estados-Membros e, em maio de 2018, organizou uma reunião de um grupo de peritos na qual os Estados-Membros trocaram boas práticas relativas aos controlos de condicionalidade em matéria de bem-estar dos animais. Contudo, os documentos de orientação da Comissão sobre a condicionalidade não mencionam esta questão.

Desenvolvimento rural: há poucos incentivos à melhoria do bem-estar dos animais e a relação custo-eficácia não é garantida

77

O apoio ao desenvolvimento rural concede fundos para objetivos relacionados com o bem-estar dos animais. A Estratégia da Comissão para a proteção e o bem-estar dos animais 2012-2015 incluía um objetivo de otimização das sinergias com o apoio ao desenvolvimento rural destinado ao bem-estar dos animais. Para alcançar a melhor relação custo-eficácia, os Estados-Membros devem dar prioridade às ações com o maior potencial contributo para o bem-estar dos animais por unidade de custo.

Os fundos do desenvolvimento rural não são utilizados de forma alargada para promover o bem-estar dos animais

78

No atual período de programação de 2014-2020, 35 de 118 programas de desenvolvimento rural incluem a medida específica («medida 14») relativa ao apoio ao bem-estar dos animais (ver ponto 12); 13 destes são de regiões italianas.

79

A legislação relativa ao desenvolvimento rural faz referência ao bem-estar dos animais no âmbito da prioridade «promover a organização das cadeias alimentares, nomeadamente no que diz respeito à transformação e à comercialização de produtos agrícolas, o bem-estar animal e a gestão de riscos na agricultura»⁶⁶. Esta prioridade tem dois domínios de incidência⁶⁷, mas que não dizem respeito ao bem-estar dos animais.

80

Dez Estados-Membros não utilizaram a medida 14 nos seus programas de desenvolvimento rural. Dois dos Estados-Membros visitados (França e Polónia) não utilizaram esta medida pois consideraram suficientes os requisitos legislativos de base relativos ao bem-estar dos animais. Além disso, as autoridades polacas consideraram que a medida poderia ter um impacto negativo na competitividade dos agricultores. Em França, esta escolha contrastou com a estratégia nacional para o bem-estar dos animais, lançada em 2016, e que incluía o objetivo de atrair fundos do desenvolvimento rural para ajudar os agricultores a melhorarem o bem-estar dos animais. A estratégia de França foi lançada após a aprovação dos programas de desenvolvimento rural, que não foram atualizados de forma a refletir o seu empenho.

81

Várias outras medidas do desenvolvimento rural (nomeadamente o apoio a investimentos nas explorações, a regimes de qualidade ou à agricultura biológica) podem incentivar normas mais rigorosas em matéria de bem-estar dos animais. Em dois dos Estados-Membros visitados existiam exemplos de medidas desse tipo orientadas para o bem-estar dos animais (ver caixa 7).

Medida «Bem-estar dos animais»: bons exemplos de ações benéficas para os animais, mas a relação custo-eficácia não está garantida

82

O Tribunal analisou os sistemas dos Estados-Membros para avaliar se a medida específica relativa ao bem-estar dos animais («medida 14») é eficaz em termos de custos. Verificou se o apoio recompensa os agricultores por melhorias reais no bem-estar dos animais que vão além das normas mínimas, em consonância com os custos adicionais incorridos e os rendimentos perdidos, e se as informações de acompanhamento pertinentes disponíveis são suficientes.

Ir além das normas mínimas

83

As autoridades dos Estados-Membros definiram as condições melhoradas de bem-estar dos animais necessárias para a elegibilidade para apoio ao abrigo da medida 14, tais como pastagens de verão para o gado bovino, mais espaço para os animais nas explorações e durante o transporte e condições de alojamento melhoradas.

84

Na Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália) e na Roménia, bem como na maioria dos restantes Estados-Membros, o corte das caudas é sistemático nas explorações intensivas de suínos, embora a legislação o proíba. Durante as visitas a esses dois Estados-Membros, o Tribunal constatou que os suínos das explorações que recebem apoio ao abrigo da medida 14 tinham as caudas cortadas, não tendo acesso a suficiente material enriquecido, conforme exigido pela legislação⁶⁸ (ver figura 5).

85

Os peritos veterinários⁶⁹ concordam que o impacto de um único parâmetro no bem-estar é limitado se não for combinado com outros parâmetros de criação animal, o que significa que um aumento de 10% ou 20% no espaço disponível para os suínos poderá não ter um impacto elevado no seu bem-estar caso não exista material enriquecido.

86

Antes da aprovação dos programas de desenvolvimento rural dos Estados-Membros, a DG AGRI consulta a DG SANTE. Apesar disso, a Comissão não utilizou as informações relativas a domínios de incumprimento generalizado identificados pela DG SANTE (designadamente, o corte sistemático das caudas dos suínos e o fornecimento de materiais enriquecidos, nos quais apenas a Finlândia e a Suécia asseguraram a conformidade) para confrontar os Estados-Membros no que se refere à sua utilização da medida nesses domínios.

Atenuar o risco de efeito de inércia

87

Efeito de inércia designa uma situação em que uma atividade subsidiada teria sido total ou parcialmente realizada sem a ajuda concedida. Existe o risco de um beneficiário aplicar os requisitos da medida 14 mesmo sem o apoio do desenvolvimento rural, por exemplo, porque a medida reflete uma prática agrícola normal ou porque, antes de se candidatar a apoio ao abrigo dessa medida, o beneficiário já participava num regime de qualidade privado que abrangia os mesmos requisitos.

88

As visitas do Tribunal aos três Estados-Membros que aplicam a medida 14 revelaram que as autoridades de gestão não atenuaram o risco de efeito de inércia, especialmente ligado aos regimes de qualidade privados. Ambos os beneficiários da medida 14 visitados pelo Tribunal na Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália) e em Itália (Sardenha) tinham aderido a regimes privados com requisitos em matéria de bem-estar dos animais⁷⁰. Na Alemanha (Renânia do Norte-Vestefália), o regime de qualidade abrangia cerca de 10% das explorações de suínos da região e incluía compromissos pagos que se sobrepunham aos requisitos da medida relativa ao bem-estar dos animais.

89

O Tribunal constatou que em Itália (Sardenha), as autoridades tinham atenuado o risco de a medida 14 poder apoiar ações que refletem práticas agrícolas normais. Ao conceberem a medida relativa ao bem-estar dos animais, as autoridades tiveram em conta os requisitos jurídicos relativos ao bem-estar dos animais e as normas mais rigorosas que os agricultores locais aplicam geralmente. A prática normal foi determinada com base na experiência de veterinários e em dados da Rede Italiana de Informações de Contabilidade Agrícola. Por exemplo, o espaço mínimo legal para os vitelos é de 1,8 m², embora, na prática, os agricultores da Sardenha disponibilizassem em média 3,2 m² para cada vitelo. As autoridades da Sardenha fixaram o requisito respetivo da medida relativa ao bem-estar dos animais num mínimo de 4,5 m² por vitelo.

90

A Comissão publicou orientações para os Estados-Membros, nas quais indicou que os pagamentos relacionados com o bem-estar dos animais devem apoiar operações que de outra forma não seriam executadas, tendo realizado auditorias de conformidade para verificar a aplicação da medida 14. Contudo, a Comissão não verificou, ao aprovar os programas de desenvolvimento rural ou durante as suas auditorias, se os Estados-Membros tiveram em conta a possível sobreposição com os regimes privados.

Verificar se o cálculo do apoio é razoável

91

Nas auditorias que realizou no âmbito da Declaração de Fiabilidade, o TCE constatou que o cálculo realizado pela Roménia do apoio ao abrigo da medida 14 resultou em pagamentos excessivos aos agricultores. A Comissão confirmou a existência de erros de cálculo em cinco submedidas e propôs correções financeiras no valor de cerca de 59 milhões de euros, que abrangiam pagamentos efetuados entre outubro de 2013 e outubro de 2016. A Comissão está atualmente a investigar um problema semelhante relativo a eventuais pagamentos excessivos noutro Estado-Membro.

Acompanhar o bem-estar dos animais

92

O Sistema Comum de Acompanhamento e Avaliação (SCAA)⁷¹ da UE visa demonstrar os progressos da política de desenvolvimento rural e avaliar o impacto, a eficácia, a eficiência e a pertinência das intervenções no domínio dessa política, mas não contém quaisquer indicadores ou questões especificamente relacionados com o bem-estar dos animais.

93

A Comissão não dispõe de informações sobre os resultados e o impacto previstos ou efetivos dos fundos de desenvolvimento rural concedidos para o bem-estar dos animais. Os indicadores existentes não permitem avaliar o impacto de 2,5 mil milhões de euros de financiamento do desenvolvimento rural atribuídos entre 2007 e 2020 para pagamentos relacionados com o bem-estar dos animais (mil milhões de euros no período de 2007-2013 e 1,5 mil milhões de euros no período de 2014-2020).

94

Os Estados-Membros podiam definir indicadores adicionais no âmbito do SCAA, mas os Estados-Membros visitados pelo Tribunal não utilizaram esta possibilidade. Contudo, a Itália (Sardenha) e a Roménia tinham definido alguns indicadores para utilização interna. Em Itália (Sardenha), as autoridades desenvolveram um indicador para medir o número de células somáticas presentes no leite, utilizando-o como indicador de substituição do bem-estar das ovelhas e cabras. Na Roménia, as autoridades utilizaram as taxas de mortalidade para medir alterações nas condições de bem-estar nas explorações que beneficiavam de apoio.

95

A síntese das avaliações ex post relativas ao anterior período de programação⁷² avaliou a medida «pagamentos relacionados com o bem-estar dos animais» com base no número de explorações apoiadas. O documento de avaliação indicou que o impacto foi limitado, uma vez que a medida apenas foi utilizada por 1,1% das explorações da UE com produção animal.

Conclusões e recomendações

96

O bem-estar dos animais é uma questão importante para os cidadãos da UE que está refletida no Tratado da UE e na legislação relativa a este domínio. A Comissão tem lidado proativamente com as preocupações das partes interessadas, tendo desenvolvido uma estratégia para proporcionar um quadro para as suas ações.

97

A auditoria do Tribunal examinou a execução global da estratégia e os progressos no sentido da concretização dos objetivos de cumprimento da legislação relativa ao bem-estar dos animais e de otimização das sinergias com a política agrícola comum através da condicionalidade e do desenvolvimento rural. O Tribunal procurou dar resposta à seguinte questão:

As ações da Comissão e dos Estados-Membros contribuíram de forma eficaz para a concretização dos objetivos da UE em matéria de bem-estar dos animais?

98

O Tribunal conclui que as ações da UE relacionadas com o bem-estar dos animais melhoraram o cumprimento dos requisitos relativos ao bem-estar dos animais e apoiaram normas mais rigorosas com um evidente impacto positivo nesse bem-estar. Contudo, subsistem algumas insuficiências, sendo possível melhorar a coordenação com os controlos de condicionalidade e a utilização do apoio do desenvolvimento rural para o bem-estar dos animais.

99

O Tribunal constatou que a Comissão concluiu a mais recente estratégia da UE para o bem-estar dos animais (ao fazê-lo, a Comissão não reviu o quadro legislativo aplicável ao bem-estar dos animais). Houve atrasos na maioria das ações previstas (ver pontos 28 e 29). A estratégia não definiu indicadores de acompanhamento mensuráveis e a Comissão não avaliou se a estratégia tinha alcançado os seus objetivos nem determinou se era necessária uma nova estratégia.

100

Os dados disponíveis a nível da UE não são suficientemente abrangentes e fiáveis para fornecerem informações úteis sobre os níveis de cumprimento da legislação relativa ao bem-estar dos animais em domínios nos quais a Comissão detetou a necessidade de melhorias (ver pontos 30-33). Em especial, no que se refere à utilização da derrogação para abate sem atordoamento, a base jurídica possibilita diferentes interpretações e práticas nos Estados-Membros, não existindo requisitos de prestação de informações. Por conseguinte, não estão disponíveis informações suficientes para avaliar se os Estados-Membros impediram a utilização excessiva da derrogação por alguns operadores de matadouros, que foi um dos problemas identificados pela Comissão antes do lançamento da atual estratégia para o bem-estar dos animais (ver pontos 43-45).

Recomendação 1 – Quadro estratégico para a política da Comissão relativa ao bem-estar dos animais

Com vista a orientar as suas futuras ações no domínio do bem-estar dos animais, a Comissão deve:

1. Efetuar uma avaliação da Estratégia para a proteção e o bem-estar dos animais 2012-2015, para identificar em que medida os seus objetivos foram alcançados e se as orientações que publicou estão a ser aplicadas.

   Prazo de execução: 2020.

2. Definir indicadores da situação inicial e de objetivos para medir e comparar o nível de cumprimento dos Estados-Membros nos domínios de risco remanescentes identificados pela avaliação.

   Prazo de execução: 2021.

3. Refletir sobre a forma de dar resposta às conclusões da avaliação mencionada anteriormente (por exemplo, através de uma nova estratégia ou plano de ação e/ou da revisão da legislação em matéria de bem-estar dos animais) e publicar os resultados dessa reflexão.

   Prazo de execução: 2021.

101

A auditoria do Tribunal revelou que a Comissão e os Estados-Membros foram bem-sucedidos na resposta a alguns problemas relacionados com o bem-estar dos animais, através de uma combinação de orientações e de medidas de controlo da aplicação (ver pontos 34-40).

102

Contudo, noutros domínios os progressos foram lentos, existindo ainda várias insuficiências no que se refere à aplicação das normas mínimas exigidas pela legislação, mesmo em domínios nos quais a legislação já se encontra em vigor há 18 anos (ver pontos 41 e 42). Além disso, apesar de existirem boas práticas, não ficou claro se as inspeções dos Estados-Membros relativas ao bem-estar dos animais se baseavam nos riscos (em especial no domínio do transporte). Os Estados-Membros visitados não tiraram pleno partido das informações decorrentes das auditorias e das queixas. A Comissão detetou e deu resposta à maioria desses problemas, mas ainda não conseguiu resolvê-los totalmente (ver pontos 47-63).

Recomendação 2 – Medidas da Comissão em matéria de orientações e controlo da aplicação no domínio da conformidade

Para melhorar a sua resposta aos domínios de risco e divulgar as boas práticas, a Comissão deve:

1. Desenvolver uma estratégia de controlo da aplicação para reforçar as disposições em matéria de acompanhamento das recomendações da DG SANTE, a fim de reduzir o tempo necessário para desencadear medidas satisfatórias às suas recomendações emitidas após as auditorias e de garantir o cumprimento das disposições legislativas, em especial as que já estão há muito em vigor.

   Prazo de execução: 2020.

2. Determinar, em conjunto com os Estados-Membros, de que forma as ferramentas disponíveis na TRACES podem apoiar a elaboração de análises dos riscos para inspeções ao transporte de animais vivos, e divulgar orientações relativas à utilização dessas ferramentas.

   Prazo de execução: 2020.

103

As verificações dos Estados-Membros abrangeram, em geral, os requisitos pertinentes em matéria de bem-estar dos animais, tendo o Tribunal detetado alguns exemplos de boa coordenação entre as autoridades responsáveis pelas inspeções oficiais relativas ao bem-estar dos animais e as responsáveis pelas inspeções relativas à condicionalidade. Contudo, embora a mesma autoridade de controlo tenha realizado as inspeções oficiais e os controlos de condicionalidade, alguns Estados-Membros não garantiram o intercâmbio eficaz das informações sobre os incumprimentos detetados durante as inspeções oficiais com eventual impacto nos requisitos de condicionalidade. Além disso, houve casos em que as sanções relativas à condicionalidade aplicadas pelos organismos pagadores não eram proporcionais à gravidade das irregularidades (ver pontos 65-76).

Recomendação 3 – Melhorar a coordenação entre as inspeções oficiais e a condicionalidade

Para reforçar a ligação entre o sistema de condicionalidade e o bem-estar dos animais, a Comissão deve:

1. Nas suas auditorias de conformidade relativas à condicionalidade, avaliar a exaustividade das informações prestadas pelos Estados-Membros sobre casos de incumprimento detetados durante as inspeções oficiais realizadas pela mesma autoridade de controlo que realiza os controlos de condicionalidade, por exemplo, procedendo a uma verificação cruzada dos resultados das inspeções oficiais e da base de dados dos beneficiários sujeitos a condicionalidade.

   Prazo de execução: 2020.

2. Baseando-se em medidas anteriores, aumentar o intercâmbio de melhores práticas em matéria de condicionalidade e informar os Estados-Membros sobre as constatações de conformidade subjacentes às decisões de impor correções financeiras devido aos sistemas de sanção tolerantes associados ao bem-estar dos animais.

   Prazo de execução: 2020.

104

Embora a promoção do bem-estar dos animais fosse uma prioridade do desenvolvimento rural para o período de 2014-2020, o Tribunal constatou que a medida específica «Bem-estar dos animais» não foi amplamente utilizada. A relação custo-eficácia da medida era reduzida, pois apoiava explorações que não respeitavam certas normas mínimas relativas ao bem-estar dos suínos, havia um risco de efeito de inércia devido à sobreposição com os requisitos de regimes privados e o quadro comum de acompanhamento não tinha indicadores relativos a melhorias no bem-estar dos animais. Os Estados-Membros raramente recorreram à possibilidade de apoiar o bem-estar dos animais através de outras medidas do desenvolvimento rural (ver pontos 77-95).

Recomendação 4 – Utilizar o apoio do desenvolvimento rural para alcançar objetivos relativos ao bem-estar dos animais

Para incentivar a utilização eficaz do apoio do desenvolvimento rural para o bem-estar dos animais, a Comissão deve:

1. Ao aprovar as alterações aos programas de desenvolvimento rural existentes e os novos documentos de programação para o período de programação do desenvolvimento rural após 2020, confrontar os Estados-Membros no que se refere à utilização da medida relativa ao bem-estar dos animais em setores nos quais existam provas de incumprimento generalizado (como o corte de caudas de suínos) e verificar se existe uma eventual sobreposição com regimes privados que abranjam compromissos semelhantes.

   Prazo de execução: 2021.

2. Incentivar o intercâmbio, entre os Estados-Membros, de boas práticas sobre indicadores adicionais e voluntários de resultados e impactos para a medida relativa ao bem-estar dos animais ao abrigo do Sistema Comum de Acompanhamento e Avaliação que será instituído no período de programação após 2020.

   Prazo de execução: 2020.

3. Para o período de programação após 2020, disponibilizar orientações aos Estados-Membros sobre a utilização de outras medidas do desenvolvimento rural para apoiar normas mais rigorosas de bem-estar dos animais, a fim de dar aos agricultores um maior conjunto de incentivos à melhoria do bem-estar dos animais.

   Prazo de execução: 2021.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos MILIONIS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 3 de outubro de 2018.

Glossário, siglas e acrónimos

Controlos de condicionalidade: Controlos destinados a verificar o cumprimento das obrigações de condicionalidade, em conformidade com os Regulamentos (UE) n.º 1306/2013, n.º 809/2014 e n.º 640/2014.

Corte da cauda de suínos: Procedimento que consiste em cortar as caudas dos suínos para evitar mordeduras da cauda.

DG AGRI: Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão Europeia.

DG SANTE: Direção-Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos da Comissão Europeia.

EFSA: Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos — agência da União Europeia que presta aconselhamento científico independente e informa sobre os riscos existentes e emergentes associados à cadeia alimentar.

Frangos de carne: Frangos criados para a produção de carne.

Inspeções oficiais: Termos utilizado no relatório para referir os controlos e inspeções realizados ao nível dos Estados-Membros (por exemplo, por serviços veterinários) para verificar a correta aplicação das regras da União Europeia em matéria de bem-estar dos animais, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 882/2004.

OIE: Organização Mundial da Saúde Animal (Office International des Épizooties) — organização intergovernamental com 181 países membros. Desenvolve normas relativas à saúde e bem-estar dos animais reconhecidas internacionalmente.

PAC: política agrícola comum

PDR: Programa de desenvolvimento rural

RLG: Requisitos legais de gestão — fazem parte da condicionalidade e encontram-se estabelecidos em vários regulamentos e diretivas da União Europeia. Dizem respeito à saúde pública, à saúde animal e à fitossanidade, à identificação e registo de animais, ao ambiente e ao bem-estar dos animais.

SCAA: Sistema Comum de Acompanhamento e Avaliação da UE para as medidas de desenvolvimento rural.

TRACES: (Trade Control and Expert System) sistema informático veterinário integrado — ferramenta multilingue da Comissão para gestão em linha de todos os requisitos sanitários aplicáveis à importação e ao comércio intracomunitários de animais, sémen e embriões, alimentos, alimentos para animais e plantas.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do membro do TCE Janusz Wojciechowski, com a colaboração de Kinga Wiśniewska-Danek, chefe de gabinete e Katarzyna Radecka-Moroz, assessora de gabinete; Colm Friel, responsável principal; Diana Voinea, responsável de tarefa; Paulo Oliveira e Lucia Roșca, responsáveis de tarefa adjuntos e Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto e Maciej Szymura, auditores. Fiona Urquhart prestou assistência linguística.

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PDF	ISBN 978-92-847-1147-5	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/952482	QJ-AB-18-026-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-1149-9	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/547035	QJ-AB-18-026-PT-Q

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