Il benessere degli animali nell’UE: colmare il divario tra obiettivi ambiziosi e attuazione pratica

Sintesi

I

Nell’UE vigono standard per il benessere degli animali tra i più avanzati al mondo, che comprendono requisiti generali per la stabulazione, il trasporto e la macellazione degli animali da allevamento, nonché requisiti specifici per talune specie. La politica agricola comune (PAC) offre agli allevatori l’opportunità di conoscere meglio gli obblighi giuridici che incombono loro (attraverso la condizionalità, che vincola i pagamenti percepiti nell’ambito della PAC al rispetto di requisiti minimi) e li incoraggia ad adottare standard avanzati (attraverso il sostegno finanziario concesso nell’ambito della politica per lo sviluppo rurale).

II

I cittadini dell’UE sono sempre più attenti agli effetti dell’allevamento sul benessere degli animali e alle interconnessioni tra salute pubblica e salute animale. La Commissione ha stilato documenti strategici allo scopo di fornire un quadro di riferimento per gli interventi in questo campo. La più recente strategia dell’UE riguardava il periodo 2012-2015.

III

Mediante l’audit sono stati esaminati il benessere degli animali da allevamento e l’attuazione complessiva della più recente strategia dell’UE, soprattutto riguardo ai suoi due obiettivi principali: assicurare il rispetto degli standard minimi e ottimizzare le sinergie con la PAC. La Corte ha concluso che le azioni dell’UE per migliorare il benessere animale hanno avuto esito positivo in alcuni ambiti; tuttavia, permangono ancora debolezze per quanto concerne il rispetto degli standard minimi, è possibile migliorare il coordinamento con i controlli di condizionalità e le risorse finanziarie della PAC potrebbero essere maggiormente sfruttate per promuovere standard più avanzati in materia di benessere degli animali.

IV

Dalle risultanze dell’audit della Corte si evince che la Commissione ha utilizzato sia orientamenti che provvedimenti esecutivi per conseguire la conformità negli Stati membri. Il suo operato è stato efficace in settori importanti, soprattutto per quanto concerne la stabulazione in gruppo per le scrofe e il divieto di usare gabbie non modificate che impediscono il naturale comportamento delle galline ovaiole. La Commissione e gli Stati membri si sono adoperati per elaborare linee guida che aiutassero la comprensione e un’applicazione uniforme degli obblighi giuridici e ne hanno assicurato un’ampia divulgazione. In genere, gli Stati membri visitati dagli auditor della Corte hanno intrapreso azioni per recepire le raccomandazioni di audit formulate dalla Commissione.

V

Tuttavia, in alcuni settori permanevano ancora debolezze connesse a questioni di benessere negli allevamenti (in particolare, l’abituale mozzamento della coda dei suini), durante il trasporto (rispetto della normativa riguardante il trasporto su lunghe distanze e il trasporto di animali non idonei) e alla macellazione (uso della deroga per la macellazione senza stordimento e procedure di stordimento inadeguate). Gli Stati membri visitati hanno impiegato molto tempo per recepire alcune raccomandazioni formulate dalla Commissione a seguito degli audit.

VI

I sistemi di controllo ufficiale degli Stati membri sono un fattore essenziale per assicurare un adeguato rispetto degli standard relativi al benessere animale. La Corte ha riscontrato buone pratiche in questo settore, in particolare per quanto concerne l’uniformità delle ispezioni ufficiali, ma ha anche rilevato l’esigenza di concentrarsi su settori e operatori economici che presentano un rischio più elevato di non conformità. Inoltre, gli Stati membri potrebbero sfruttare meglio le informazioni acquisite tramite audit interni e denunce per migliorare la propria gestione della politica in materia di benessere animale.

VII

In genere, gli Stati membri hanno posto in essere meccanismi adeguati per i controlli di condizionalità riguardanti il benessere animale. È tuttavia possibile migliorare il coordinamento con le ispezioni ufficiali sul benessere animale. Inoltre, in alcuni casi, le sanzioni comminate dagli organismi pagatori nell’ambito della condizionalità non erano proporzionate alla gravità delle irregolarità.

VIII

L’obiettivo di promuovere il benessere degli animali costituisce una priorità di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020 e la Corte ha riscontrato esempi positivi di azioni benefiche per gli animali negli Stati membri visitati. Tuttavia, la misura relativa al benessere degli animali non è stata impiegata in maniera diffusa. Essa presentava debolezze sotto il profilo dell’efficienza economica e gli Stati membri si sono raramente avvalsi dell’opportunità di sostenere il benessere degli animali attraverso altre misure di sviluppo rurale.

IX

La Corte formula raccomandazioni alla Commissione affinché migliori la gestione della politica in materia di benessere animale. Le raccomandazioni della Corte riguardano il quadro di riferimento strategico per il benessere animale, orientamenti e provvedimenti esecutivi più efficaci per assicurare la conformità, azioni per rafforzare i collegamenti tra il sistema di condizionalità e il benessere degli animali, nonché azioni per agevolare il conseguimento degli obiettivi di benessere animale attraverso la politica di sviluppo rurale.

Introduzione

Il benessere degli animali: definizione e importanza nell’UE

01

Nel 2008 l’Organizzazione mondiale per la salute animale (OIE) ha fornito la seguente definizione del benessere animale: “Un animale presenta uno stato di benessere soddisfacente se è sano, comodo, ben nutrito, sicuro, in grado di tenere il comportamento innato [naturale] e se non patisce disagi riconducibili ad esempio a dolore, paura, sofferenza” [traduzione a cura della Corte]. Il concetto di benessere degli animali è iscritto nell’articolo 13 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che riconosce agli animali la condizione di esseri senzienti.

02

Secondo uno studio del Parlamento europeo¹, si stima che nell’UE vi siano 4,5 miliardi di polli, galline ovaiole e tacchini e circa 330 milioni di bovini, suini, ovini e caprini. Stando alle informazioni fornite da un’organizzazione per la tutela del benessere animale, ogni anno verrebbero macellati per la loro carne 0,25 milioni di cavalli².

03

Negli anni recenti le conoscenze relative al benessere degli animali sono rapidamente aumentate e sono oggetto di particolare attenzione da parte dei mezzi di informazione. Il Parlamento europeo ha adottato due risoluzioni (nel 2010 e nel 2015) sulla politica dell’UE in materia di benessere degli animali³. Nell’UE l’azione in tale ambito scaturisce da quattro fonti principali, ciascuna con il proprio meccanismo di controllo (cfr. figura 1).

04

La normativa dell’UE sul benessere animale mira a migliorare la qualità di vita degli animali, soddisfacendo al contempo anche le aspettative dei cittadini e le richieste del mercato, tramite la definizione di standard minimi. È ampiamente riconosciuto che gli standard dell’UE in materia di benessere animale sono tra i più avanzati al mondo⁴. Sebbene tali standard riguardino per la maggior parte gli animali da allevamento (in azienda, durante il trasporto e al momento della macellazione), la normativa interessa anche la fauna selvatica, gli animali da laboratorio e gli animali da compagnia. Come illustra la figura 2, il primo atto giuridico dell’UE sul benessere degli animali è stato introdotto oltre quarant’anni fa ed è stato ripetutamente aggiornato. Gli Stati membri possono adottare norme più rigorose, se compatibili con la normativa UE. Ad esempio, 13 Stati membri hanno adottato misure aggiuntive per quanto riguarda la macellazione.

05

Agli Stati membri incombe l’obbligo di applicare a livello nazionale la normativa dell’UE sul benessere degli animali, anche per quanto riguarda le ispezioni ufficiali⁵, mentre la Commissione europea (DG SANTE) è tenuta a far sì che gli Stati membri diano adeguata attuazione alla normativa UE. L’Autorità europea per la sicurezza alimentare è incaricata di fornire consulenza scientifica pertinente alla Commissione. Gli Stati membri riferiscono con cadenza annuale alla Commissione i risultati delle ispezioni sul benessere animale condotte in azienda e durante il trasporto. La Commissione può intentare un’azione legale contro gli Stati membri che non recepiscono e attuano correttamente la normativa UE.

Il benessere degli animali e la politica agricola comune

06

La politica agricola comune (PAC) contribuisce agli obiettivi del benessere animale attraverso la condizionalità (subordinando la maggior parte dei pagamenti a favore degli allevatori nell’ambito della PAC al rispetto di requisiti minimi) e finanziando attività e progetti per il benessere degli animali (cfr. figura 3).

07

La condizionalità è un meccanismo che vincola la maggior parte dei pagamenti nell’ambito della PAC⁶ (circa 46 miliardi di euro nel 2016)⁷ al rispetto di una serie di norme relative all’ambiente, al mantenimento dei terreni agricoli in buone condizioni agronomiche, al benessere degli animali, nonché alla salute pubblica, degli animali e delle piante. Non si applica ai piccoli agricoltori/allevatori⁸, che rappresentano circa il 40 % del numero totale di agricoltori/allevatori nell’UE⁹. I pagamenti nell’ambito della PAC a favore di agricoltori/allevatori che non rispettano questi standard e obblighi possono essere ridotti dell’1 %-5 %, o più se l’inosservanza è intenzionale. In casi eccezionali, le autorità possono escludere gli agricoltori/allevatori dai regimi di aiuto.

08

Il sistema di condizionalità non riguarda tutti gli obblighi giuridici in materia di benessere animale: comprende disposizioni per la protezione dei vitelli e dei suini e altre che fissano requisiti generali per tutti gli animali da allevamento¹⁰.

09

Gli allevatori appartenenti a settori generalmente non beneficiari dei pagamenti PAC in questione (gran parte delle aziende avicole dell’UE e molte aziende suinicole di taluni Stati membri) non rientrano per definizione in questo sistema sanzionatorio. A livello dell’UE¹¹, gli obblighi generali di condizionalità per il benessere degli animali riguardano circa il 55 % di tutti gli allevamenti dell’UE, mentre gli obblighi specifici sanciti dalla direttiva per la protezione dei suini interessano circa il 65 % delle aziende suinicole.

10

Gli Stati membri effettuano controlli in loco per verificare se gli allevatori soddisfano i requisiti di condizionalità. Tali controlli devono riguardare almeno l’1 % dei beneficiari della PAC. La Commissione (DG AGRI) espleta audit per verificare che gli Stati membri pongano in atto sistemi di controllo adeguati per la condizionalità.

11

Gli obiettivi di benessere degli animali possono essere perseguiti anche mediante la politica di sviluppo rurale, ad esempio attraverso corsi di formazione o il versamento di compensi finanziari agli allevatori che applicano standard di benessere animale più avanzati rispetto a quelli richiesti dalla normativa nazionale e dell’UE oppure alla normale prassi. Gli Stati membri decidono quali misure attivare in base ai bisogni. La Commissione (DG AGRI) approva i programmi di sviluppo rurale degli Stati membri e, sulla base dei programmi approvati, gli Stati membri selezionano poi i beneficiari dei finanziamenti.

12

La principale fonte diretta di finanziamenti UE per le attività finalizzate al benessere animali è la misura di sviluppo rurale “Pagamenti per il benessere degli animali” (misura 14), volta a fornire sostegno per l’applicazione di standard zootecnici elevati che vanno oltre gli standard obbligatori pertinenti¹². Per il periodo 2014-2020, 18 Stati membri hanno destinato a questa misura 1,5 miliardi di euro (1,5 % della spesa totale pianificata per tutte le misure)¹³. La figura 4 mostra la spesa pianificata ed effettiva per questa misura nel periodo di programmazione 2014-2020. Poiché tali fondi vengono integrati dalla spesa nazionale, la dotazione finanziaria complessiva per detta misura ammonta a quasi 2,5 miliardi di euro.

Il benessere degli animali e gli interessi economici

13

Nell’UE il settore zootecnico, che rappresenta il 45 % dell’attività agricola totale, genera un prodotto annuo di 168 miliardi di euro e conta circa 4 milioni di posti di lavoro¹⁴. Il fatturato annuo dell’indotto (lavorazione del latte e della carne, mangimi per bestiame) si colloca a circa 400 miliardi di euro. L’applicazione uniforme di standard per il benessere degli animali influisce sulle condizioni di parità concorrenziale in questi settori.

14

L’applicazione di determinati standard per il benessere degli animali (come, ad esempio, spazio vitale minimo per i vitelli) genera costi per gli operatori economici. Nel 2010 la DG SANTE ha stimato¹⁵ che tali costi ammontavano al 2 % del prodotto agricolo, ma ha anche concluso che i vantaggi di avanzati standard di benessere degli animali sono una maggiore produttività, una qualità dei prodotti superiore e una migliore immagine aziendale.

15

Secondo l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA)¹⁶, la sicurezza alimentare risente indirettamente del benessere degli animali da allevamento, a causa degli stretti legami tra benessere animale, salute degli animali e malattie di origine alimentare. Condizioni di scarso benessere possono provocare una maggiore vulnerabilità alle malattie e una mortalità più elevata. In caso di rischi per la salute pubblica, gli ispettori di sicurezza alimentare non rilasciano l’approvazione al consumo umano per la carne, con conseguenti perdite finanziarie per produttori e trasformatori.

16

È ampiamente provato¹⁷ che il benessere degli animali influisce sulla qualità della carne. È importante un trattamento appropriato in azienda, durante il trasporto e nella fase precedente alla macellazione, perché la carne di animali feriti o sottoposti a stress può risultare meno pregiata in quanto pallida e meno tenera.

17

Ciò nonostante, il benessere degli animali non corrisponde sempre agli interessi economici degli operatori. Nei sistemi di produzione intensiva, quanto maggiore è la densità del bestiame tanto più elevati sono i profitti, anche se è più difficile soddisfare i bisogni degli animali. I sistemi intensivi possono pertanto indurre comportamenti anomali, come la plumofagia e il cannibalismo nelle galline ovaiole, l’aggressività e la morsicatura della coda nei suini e l’aggressività nei vitelli. Per tenere sotto controllo questi comportamenti indesiderati, è prassi comune apportare agli animali dolorose mutilazioni, in particolare la troncatura del becco, il mozzamento della coda, la castrazione e la troncatura dei denti. La normativa UE tratta questi aspetti, in particolare fissando requisiti minimi di spazio vitale e regole sulle mutilazioni (determinate procedure sono consentite solo in casi eccezionali, dopo l’adozione di altre misure per evitare comportamenti indesiderati).

18

Analogamente, una minor densità del bestiame e l’interruzione dei trasferimenti per concedere riposo agli animali hanno ripercussioni negative sugli interessi economici dei trasportatori. Nel corso delle operazioni di macellazione, la velocità della catena di produzione è un fattore di produttività essenziale, ma ciò può ripercuotersi sull’adeguato trattamento degli animali prima della macellazione e sull’efficacia dei metodi di stordimento. Potrebbero esserci altri motivi commerciali per non seguire le migliori pratiche al momento della macellazione (cfr., ad esempio, riquadro 1).

La strategia dell’UE per il benessere degli animali

19

Nel 2010 la Commissione ha concluso²⁰ che la normativa vigente in materia di benessere degli animali aveva migliorato complessivamente le condizioni dei gruppi di animali a cui si riferiva. Ha tuttavia riscontrato che l’attuazione variava all’interno dell’UE, ostacolando il processo di convergenza verso standard avanzati uniformi. Sulla scorta di una raccomandazione²¹ del Parlamento europeo, nel 2012 la Commissione ha varato la strategia dell’UE per la protezione e il benessere degli animali per il periodo 2012-2015²², che stabiliva i seguenti obiettivi:

1. esaminare se fosse possibile introdurre un quadro normativo dell’UE semplificato che includesse princìpi in materia di benessere degli animali per tutti gli animali detenuti nel quadro di un’attività economica;
2. sostenere gli Stati membri ed effettuare interventi per migliorare la conformità;
3. ottimizzare le sinergie con la politica agricola comune, in particolare attraverso la condizionalità e lo sviluppo rurale;
4. sostenere la cooperazione internazionale;
5. fornire adeguate informazioni ai consumatori e al pubblico;
6. condurre un’indagine sul benessere dei pesci di allevamento.

La strategia comprendeva anche un elenco di 20 azioni che la Commissione intendeva portare a termine entro il 2015, incentrate principalmente sulla pubblicazione di relazioni, studi e linee guida (cfr. allegato I).

Estensione e approccio dell’audit

20

Uno degli obiettivi strategici della Corte dei conti europea (in prosieguo “la Corte”) è esaminare la performance in settori in cui l’azione dell’UE è importante per i cittadini. Con il presente audit, il primo a essere espletato dalla Corte in questo settore, si intendeva valutare le azioni intraprese dalla Commissione e dagli Stati membri per accrescere il benessere degli animali da allevamento in seguito all’introduzione della strategia dell’UE per il benessere degli animali 2012-2015. L’analisi si è concentrata su due obiettivi chiave indicati nella strategia dell’UE che, a giudizio della Corte, avevano un impatto diretto sul benessere animale: migliorare il rispetto della normativa in materia di benessere degli animali e ottimizzare le sinergie con la PAC attraverso la condizionalità e lo sviluppo rurale (obiettivi ii) e iii) riportati al paragrafo 19).

21

L’audit intendeva rispondere al seguente quesito:

Le azioni della Commissione e degli Stati membri hanno contribuito in modo efficace a conseguire gli obiettivi dell’UE riguardanti il benessere degli animali?

22

La Corte ha verificato se:

1. la strategia della Commissione fosse stata portata a termine e avesse prodotto i risultati previsti;
2. le attività di orientamento e i provvedimenti esecutivi adottati dalla Commissione avessero dato luogo a una migliore applicazione degli standard UE in importanti settori di rischio;
3. gli Stati membri visitati avessero gestito con efficacia gli aspetti fondamentali dei propri sistemi di controllo;
4. la condizionalità fosse uno strumento efficace per integrare i requisiti in materia di benessere animale nella politica agricola comune e se le misure di sviluppo rurale avessero promosso standard più avanzati di benessere degli animali assicurando efficienza economica.

23

Per i punti a) e b), la Corte ha esaminato gli elementi probatori disponibili che dimostrassero i risultati delle azioni intraprese dalla Commissione per attuare la strategia per il benessere degli animali. Quanto ai punti c) e d), è stata condotta una valutazione diretta dei sistemi e delle procedure degli Stati membri tesi ad affrontare determinati rischi fondamentali.

24

L’attività di audit della Corte si è svolta da settembre 2017 a giugno 2018 e ha avuto per oggetto il periodo compreso tra il 2012 e gli inizi del 2018. Per le misure di sviluppo rurale, la Corte ha esaminato il periodo di programmazione in corso, iniziato nel 2014. La tempistica dell’audit consente alla Corte di valutare l’attuazione della strategia per il benessere degli animali relativa al periodo 2012-2015 in un momento in cui è in discussione la PAC per gli anni successivi al 2020.

25

In funzione delle dimensioni del settore zootecnico e della presenza di debolezze di conformità in materia di benessere animale già individuate dalla Commissione (DG SANTE)²³, è stato selezionato un campione di cinque Stati membri: Germania, Francia, Italia, Polonia e Romania. Per esaminare l’attuazione a livello regionale della misura relativa al benessere animale e l’applicazione della normativa sulle ispezioni ufficiali sono state selezionate la Renania settentrionale-Vestfalia per la Germania e la Sardegna per l’Italia. Nell’insieme, gli Stati membri selezionati rappresentano oltre il 50 % del mercato della carne dell’UE e i programmi di sviluppo rurale selezionati riguardano circa il 40 % della spesa prevista per il benessere degli animali.

26

Durante le visite di audit negli Stati membri, gli auditor della Corte hanno incontrato le autorità addette alle ispezioni ufficiali, alla verifica della condizionalità e all’attuazione dei programmi di sviluppo rurale. Per meglio comprendere i sistemi, hanno assistito a ispezioni ufficiali riguardanti il benessere degli animali nelle aziende agricole, durante il trasporto e al momento della macellazione, nonché a verifiche in loco nell’ambito della condizionalità e dello sviluppo rurale.

27

Per quanto riguarda la Commissione, gli auditor della Corte si sono recati presso la direzione generale Salute e sicurezza alimentare (DG SANTE) e la direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI). Inoltre, è stato riunito un gruppo di esperti che fornisse consulenza indipendente sulle questioni relative al benessere degli animali.

Osservazioni

La Commissione ha portato a termine la seconda strategia dell’UE per il benessere degli animali, ma non ne ha valutato l’impatto

28

L’ultima azione della strategia per il benessere degli animali 2012-2015 è stata portata a termine dalla Commissione nell’aprile 2018, oltre tre anni dopo la data di conclusione prevista (cfr. allegato I). La strategia non stabilisce un nesso esplicito tra l’elenco di azioni previste per il periodo 2012-2015 e gli obiettivi generali individuati (cfr. paragrafo 19). Quanto a due degli obiettivi della strategia, la Commissione non ha analizzato il quadro normativo né intrapreso alcuna azione per ottimizzare le sinergie con la politica agricola comune.

29

Alcune azioni pianificate dalla Commissione sono state posticipate anche di cinque anni (ad esempio, le linee guida dell’UE sulla protezione degli animali durante il trasporto). Anche le linee guida sul benessere dei suini e sulla protezione degli animali alla macellazione hanno registrato ritardi a causa del lungo dibattito con le parti in causa. Le relazioni erano perlopiù basate su studi esterni, che talvolta subivano ritardi per la carenza di personale presso la Commissione che gestisse le procedure di appalto ed esaminasse i contenuti delle bozze. Stando alla Commissione, certi provvedimenti esecutivi (che comportavano in alcuni casi l’avvio di procedure di infrazione presso la Corte di giustizia) riguardanti la direttiva sulle galline ovaiole (divieto di utilizzo delle gabbie tradizionali) e la direttiva sui suini (stabulazione in gruppo per le scrofe) hanno richiesto molto tempo a causa dei numerosi Stati membri coinvolti.

30

La Commissione non ha rinnovato la strategia 2012-2015. Ciò nonostante, ha continuato ad agevolare il dialogo tra i portatori d’interesse mediante la piattaforma dell’UE sul benessere degli animali (varata nel 2017) e ha istituito il primo centro di riferimento dell’UE per il benessere degli animali²⁴, al fine di fornire assistenza tecnica agli Stati membri sul benessere dei suini. La piattaforma dell’UE sul benessere degli animali mira soprattutto a migliorare l’applicazione della normativa UE in merito al benessere degli animali, a consentire l’elaborazione di impegni a carattere volontario per il benessere degli animali e la loro applicazione, nonché a promuovere gli standard dell’UE in materia di benessere animale a livello mondiale. La piattaforma ha creato due sottogruppi, che operano per conseguire risultati concreti nel trasporto degli animali e nel benessere dei suini.

31

Non esistono indicatori con valori di base o con valori-obiettivo per stabilire in che misura gli obiettivi strategici siano stati raggiunti e la Commissione non ha ancora valutato i risultati delle proprie azioni, come invece richiesto dal Parlamento europeo²⁵.

32

Alcuni studi e relazioni prodotti su iniziativa della Commissione contengono informazioni utili sulla conformità (cfr. paragrafi 34 e 35). In particolare, la direzione della DG SANTE competente per l’audit effettua audit su aspetti specifici del benessere degli animali in Stati membri selezionati e stila relazioni al riguardo; con tali audit, tuttavia, non si intende valutare la riuscita delle azioni strategiche della Commissione.

33

Gli Stati membri trasmettono alla Commissione relazioni annuali sui risultati delle ispezioni ufficiali eseguite in azienda²⁶ e durante il trasporto, ai sensi della normativa UE in materia di benessere animale. La Commissione ha riconosciuto che i dati segnalati non sono completi, uniformi, affidabili o sufficientemente dettagliati per trarre conclusioni sulla conformità a livello dell’UE²⁷. Ha informato la Corte che sta cercando di migliorare la qualità e l’uniformità dei dati comunicati ai sensi del nuovo regolamento sui controlli ufficiali²⁸.

La Commissione e gli Stati membri hanno segnalato progressi significativi nell’applicazione degli standard UE

34

In alcuni settori interessati dalla strategia sono stati compiuti progressi soddisfacenti per quanto riguarda il benessere degli animali. Nel 2016²⁹, la Commissione ha presentato una relazione sui miglioramenti osservati quanto al numero di aziende agricole che applicano la direttiva sulla protezione degli animali da allevamento. Ha concluso che il divieto di avvalersi di gabbie non modificate per le galline ovaiole (2012) e di stalle singole per le scrofe (2013) è stato attuato efficacemente dagli Stati membri. Una relazione della Commissione del 2018³⁰ mostra che alcuni Stati membri hanno migliorato il benessere dei polli da carne (broiler) a seguito dell’attuazione della direttiva su detti polli (2007). La Commissione ha inoltre individuato le buone pratiche per quanto riguarda il trasporto di animali non idonei, la macellazione, il benessere delle vacche da latte e l’allevamento di conigli a fini commerciali.

35

Ciò nonostante, stando alle relazioni della Commissione, alcune questioni di benessere degli animali relative ai settori oggetto della strategia sono ancora aperte:

• in azienda: il mozzamento della coda dei suini³¹, le malattie che compromettono il benessere delle vacche da latte³², la valutazione dei requisiti tecnici, come la ventilazione, per i polli allevati per la produzione di carne³³;
• durante il trasporto: il rispetto della normativa riguardante il trasporto su lunghe distanze di animali vivi (sebbene in occasione di recenti audit espletati dalla Commissione si siano osservati progressi in questo ambito)³⁴ e il trasporto di animali non idonei³⁵ (proibito dalla normativa);
• al momento della macellazione: pratiche diverse per la deroga dall’obbligo di stordire gli animali prima della macellazione, procedure di stordimento inadeguate (in particolare per quanto concerne lo stordimento dei volatili da cortile con bagni d’acqua)³⁶;
• in riferimento alle ispezioni ufficiali negli Stati membri: quantità e qualità delle ispezioni, adeguatezza dei provvedimenti esecutivi³⁷.

36

La Commissione ha affrontato queste problematiche mediante orientamenti e provvedimenti esecutivi. Le ampie attività di orientamento svolte comprendono l’elaborazione e la traduzione delle linee guida, la conduzione di visite di studio e l’organizzazione di eventi di formazione per gli ispettori degli Stati membri e gli operatori economici. Dal 2012, la Commissione ha organizzato 34 eventi di formazione sul benessere degli animali grazie al programma “Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti” (con il coinvolgimento di oltre 1 700 partecipanti) e i moduli di apprendimento online che ha messo a disposizione sono stati seguiti da 6 000 persone. Nel riquadro 2 è riportato un esempio di collaborazione tra la Commissione e i rappresentanti degli Stati membri e le organizzazioni di portatori d’interesse per elaborare linee guida per il benessere degli animali durante il trasporto e al momento della macellazione nonché per il benessere dei suini.

37

Le autorità degli Stati membri incontrate dagli auditor della Corte hanno trovato utili gli orientamenti e la formazione e hanno ampiamente diffuso le conoscenze acquisite presso i propri ispettori ufficiali e gli operatori di mercato. Alcune autorità hanno espresso la necessità di disporre di più strumenti e linee guida nella propria lingua onde consentire una divulgazione ancora più ampia.

38

Per monitorare negli Stati membri l’applicazione e l’attuazione della normativa UE sul benessere degli animali, nonché i provvedimenti volti ad assicurarne il rispetto, la Commissione effettua visite di audit, emana raccomandazioni, ove necessario, verifica i progressi dei piani d’azione degli Stati membri e può intraprendere azioni nei confronti di quelli che non ottemperano agli obblighi loro incombenti in virtù della normativa applicabile, anche avviando procedure d’infrazione ove opportuno.

39

A partire dal 2012, la Commissione ha avviato numerose procedure di infrazione nei confronti di 18 Stati membri, in merito principalmente alla stabulazione delle scrofe e al divieto di usare gabbie tradizionali per le galline ovaiole³⁸. Secondo la Commissione, queste procedure sono riuscite a conseguire il rispetto della normativa. La Commissione si è inoltre avvalsa del meccanismo “EU Pilot”, che implica un dialogo informale con le autorità degli Stati membri su questioni riguardanti la corretta applicazione del diritto dell’UE. Dal 2012, la Commissione ha avviato 18 procedure “EU Pilot” riguardanti le direttive sulle galline ovaiole e sui suini, nonché cinque di queste procedure in altri settori (che concernevano principalmente la protezione degli animali durante il trasporto).

40

Per valutare la velocità con cui gli Stati membri hanno reagito alle raccomandazioni della Commissione, sono state esaminate le relazioni di audit sul benessere degli animali che quest’ultima ha stilato tra il 2012 e il 2015³⁹ per i cinque Stati membri visitati, unitamente ai relativi piani d’azione e al loro monitoraggio. La Corte ha riscontrato che questi Stati membri hanno recepito quasi la metà delle raccomandazioni della Commissione in due anni o meno.

Gli Stati membri hanno impiegato molto tempo per recepire determinate raccomandazioni e alcune questioni sono tuttora pendenti

Ritardi nell’attuazione delle raccomandazioni

41

Nonostante gli orientamenti e i provvedimenti esecutivi della Commissione, gli Stati membri visitati hanno risposto con lentezza a un numero circoscritto di questioni (per alcuni esempi, cfr. riquadro 3). Queste riguardavano soprattutto le procedure di ispezione ufficiale, le qualifiche degli operatori addetti alla macellazione, le azioni volte a far rispettare gli obblighi giuridici relativi allo stordimento prima della macellazione, il mozzamento della coda dei suini come prassi e l’adeguatezza delle sanzioni in caso di inadempienze. Ciò significa che a tutt’oggi permangono alcune discrepanze significative tra gli standard di benessere degli animali stabiliti dal diritto dell’UE e la realtà effettiva.

42

La Commissione monitora l’attuazione delle proprie raccomandazioni tramite gli elementi che gli Stati membri forniscono per dimostrare di aver posto in essere misure volte a ovviare alle debolezze individuate e, in genere, non verifica sul posto l’effettiva attuazione e l’efficacia di tali misure. La Corte ha rinvenuto alcuni casi in cui la Commissione aveva chiuso le proprie raccomandazioni di audit senza che gli Stati membri avessero risolto con efficacia tutte le problematiche⁴¹.

Mancano informazioni per sapere se gli Stati membri abbiano risolto le problematiche rilevate dalla Commissione sull’uso della deroga per la macellazione senza stordimento

43

Il regolamento dell’UE relativo alla protezione degli animali durante l’abbattimento nei macelli⁴², applicabile dal 2013, intende ridurre al minimo i dolori e le sofferenze degli animali mediante il ricorso a metodi di stordimento approvati. Essa prevede una deroga all’obbligo di stordimento, già prevista nella precedente normativa del 1993, per gli animali sottoposti a particolari metodi di macellazione prescritti da riti religiosi⁴³, a condizione che la macellazione abbia luogo in un macello. Nel considerando di tale regolamento dell’UE⁴⁴ si pone l’accento sulla libertà di religione sancita dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE e sull’importanza di concedere un certo livello di sussidiarietà a ciascuno Stato membro. Il regolamento non indica metodi di attuazione pratica né stabilisce alcun obbligo informativo sul ricorso alla deroga. Non tutti gli Stati membri raccolgono informazioni a tale riguardo.

44

La valutazione della politica UE in materia di benessere degli animali eseguita dalla Commissione nel 2010 e la valutazione d’impatto che accompagna la strategia per il benessere degli animali 2012-2015⁴⁵ hanno rilevato che alcuni operatori nei macelli fanno eccessivo ricorso alla deroga allo stordimento per semplificare il processo produttivo.

45

Nel 2015, a seguito di 13 visite di audit⁴⁶, la Commissione ha riscontrato profonde differenze nel modo in cui gli Stati membri applicavano la deroga per la macellazione senza stordimento. Ha rilevato risultati migliori per il benessere degli animali laddove la macellazione era sottoposta a verifiche mirate. A seguito di questi audit, la Commissione ha tentato di raccogliere dagli Stati membri dati sul ricorso alla deroga. Tuttavia, i dati forniti non sono stati sufficienti a trarre conclusioni a livello dell’UE. A parte questa raccolta di dati e lo svolgimento di uno studio sull’opportunità di fornire ai consumatori informazioni pertinenti sullo stordimento degli animali⁴⁷, la Commissione non ha intrapreso alcuna azione specifica per ovviare al problema che aveva individuato in relazione all’eccessivo ricorso alla deroga. Dal lavoro svolto dalla Corte è emerso che solo uno dei cinque Stati membri visitati non disponeva di procedure specifiche per verificare che la domanda di deroga fosse giustificata. Sono state confermate le conclusioni della Commissione per quanto riguarda la disponibilità dei dati sul ricorso alla deroga (cfr. tabella 1).

Tabella 1

Procedure di concessione della deroga per la macellazione senza stordimento e dati disponibili negli Stati membri visitati⁴⁸

Stato membro	Esiste una procedura specifica per verificare che la domanda di deroga sia giustificata	Disponibilità delle informazioni sui volumi di macellazione senza stordimento
Germania	✔	Sì
Francia	✔	Limitata - solo per bovini e pecore, sulla base di stime degli operatori
Italia	✔	Limitata - è noto solo il numero di macelli autorizzati a eseguire la macellazione senza stordimento
Polonia	✘	Limitata - esistono alcune stime per bovini e volatili da cortile, non convalidate dalle autorità competenti
Romania	✔	Sì

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base degli elementi probatori provenienti dagli Stati membri.

46

Nel novembre 2017 la Commissione ha pubblicato ampi orientamenti sulla protezione degli animali durante l’abbattimento che vertono sugli aspetti tecnici della procedura e includono, tra l’altro, le migliori pratiche per il ricorso alla deroga.

La gestione dei sistemi di ispezione ufficiale da parte degli Stati membri assicura in genere uniformità, ma vi sono alcune debolezze nei sistemi di controllo e di audit

47

La qualità delle ispezioni condotte dagli Stati membri sul benessere degli animali in azienda, durante il trasporto e al macello ha un’influenza diretta sulla misura in cui i requisiti sono rispettati. La Corte ha verificato se queste ispezioni fossero uniformi e mirate, nonché come siano state controllate dalle autorità degli Stati membri.

In genere gli Stati membri hanno posto in essere sistemi per assicurare che le ispezioni siano condotte in modo uniforme

48

I veterinari ufficiali alle dipendenze degli enti pubblici assicurano l’applicazione degli standard di benessere degli animali. Per essere efficaci, le ispezioni devono essere eseguite in modo uniforme e indipendente.

49

La maggior parte degli Stati membri esaminati disponeva di procedure che assicuravano l’uniformità del lavoro degli ispettori⁴⁹.

50

La Corte ha constatato che, in tutti gli Stati membri visitati, i veterinari ufficiali erano soggetti alle norme generali sull’integrità dei pubblici ufficiali, in virtù delle quali dovevano essere esenti da conflitti di interesse. Sono state rilevate buone pratiche in Francia e Italia (Sardegna), dove venivano applicate ulteriori procedure specifiche per gli ispettori ufficiali onde evitare detti conflitti (cfr. riquadro 4).

Non vi sono sufficienti elementi che dimostrino che gli Stati membri pianificano le ispezioni ufficiali sulla base di un’analisi dei rischi

51

I sistemi di ispezione ufficiale degli Stati membri riguardano altri settori oltre al benessere degli animali, in particolare il rispetto della normativa in materia di alimenti e sicurezza alimentare, igiene, lotta alle malattie degli animali e loro eradicazione, uso dei pesticidi. Dal momento che tutti questi settori si contendono risorse, le ispezioni basate su una valutazione dei rischi aiutano a focalizzarsi sui problemi di benessere animale e, quindi, a utilizzare le limitate risorse destinate alle ispezioni in modo più efficace ed efficiente. Ai sensi della normativa UE, è obbligatorio eseguire ispezioni basate su una valutazione dei rischi⁵⁰.

52

Gli Stati membri in genere avevano stabilito regole chiare, in base alle quali le ispezioni in azienda relative al benessere degli animali dovevano essere basate su una analisi dei rischi. La Corte ha rilevato buone pratiche per l’individuazione dei fattori di rischio in tutti gli Stati membri visitati. Ad esempio, in Francia gli ispettori sono tenuti a pianificare i controlli in azienda in base alle informazioni sul passato degli operatori, alle denunce pervenute, all’impiego di misure profilattiche, ai dati provenienti dai macelli (sulla densità di trasporto, sul trasporto di animali non idonei), ai dati sui tassi di mortalità oppure ad altri indicatori come la qualità del latte o gli intervalli interparto.

53

Tuttavia, tre dei cinque Stati membri visitati (Germania (Renania settentrionale-Vestfalia), Polonia e Romania) non sono stati in grado di dimostrare come i fattori di rischio accertati fossero utilizzati nella pratica per selezionare gli operatori ai fini delle ispezioni.

54

Inoltre, in due Stati membri alcune aziende erano state escluse dalle ispezioni ufficiali, sebbene rappresentassero una quota cospicua del settore zootecnico (cfr. riquadro 5). Sebbene sia ragionevole, alla luce delle limitate risorse disponibili per le ispezioni, dare precedenza ai controlli sulle aziende più grandi, le autorità non hanno debitamente considerato che, se le aziende minori sono del tutto escluse dalle ispezioni, vi è il rischio che le non conformità presso di queste aumentino.

55

Per quanto riguarda il trasporto di animali vivi, tra gli Stati membri visitati solo la Francia aveva individuato settori di rischio verso i quali indirizzare le ispezioni stradali. Non erano tuttavia disponibili informazioni che ne dimostrassero l’applicazione pratica.

56

La piattaforma online dell’UE utilizzata per monitorare i trasferimenti transfrontalieri degli animali su lunghe distanze all’interno dell’UE, denominata TRACES, contiene informazioni e strumenti di segnalazione che le autorità potrebbero utilizzare per indirizzare le ispezioni sui trasporti degli animali. In occasione delle riunioni con i rappresentanti degli Stati membri, la Commissione ha promosso il ricorso a strumenti di ricerca interattiva. La Corte ha però riscontrato che le autorità degli Stati membri responsabili delle ispezioni durante il trasporto si sono raramente avvalse delle informazioni presenti in TRACES per indirizzare le ispezioni, in parte a causa di alcune limitazioni di accesso per gli utenti⁵¹.

57

Le autorità degli Stati membri solitamente delegano alle autorità locali il compito di condurre l’analisi dei rischi per le ispezioni in azienda e durante il trasporto. Nessuno degli Stati membri visitati aveva posto in essere sistemi per verificare l’esistenza, la qualità e l’attuazione delle analisi dei rischi locali.

58

Le ispezioni sul benessere degli animali nei macelli riguardavano, in genere, quasi tutti gli operatori negli Stati membri visitati e venivano condotte nell’ambito di verifiche mirate oppure quale parte delle attività giornaliere del veterinario ufficiale in servizio.

Le informazioni derivanti da audit e denunce potrebbero essere sfruttate meglio

59

Ai sensi del regolamento dell’UE sui controlli ufficiali⁵², gli Stati membri sono tenuti a sottoporre ad audit i propri sistemi di ispezione ufficiale relativi al rispetto della normativa in materia di mangimi e alimenti, nonché alla salute e al benessere degli animali; la decisione 2006/677/CE della Commissione, inoltre, stabilisce linee guida in cui si raccomanda che tali audit siano espletati almeno ogni cinque anni⁵³. La Corte ha constatato che negli Stati membri visitati, il dipartimento di audit interno presso l’autorità competente (e, nel caso della Polonia, anche l’Istituzione superiore di controllo) aveva individuato margini di miglioramento nell’organizzazione delle ispezioni ufficiali e aveva assicurato un seguito alle constatazioni di audit. La Polonia, tuttavia, non ha provveduto affinché gli audit sul benessere degli animali fossero espletati almeno ogni cinque anni. Inoltre, la Germania (Renania-settentrionale Vestfalia) e la Romania non hanno assicurato un monitoraggio tempestivo delle raccomandazioni di audit.

60

La Commissione verifica come gli Stati membri effettuino gli audit sui propri sistemi per le ispezioni ufficiali e ha constatato⁵⁴ che gli Stati membri hanno difficoltà a espletare audit, entro tempi ragionevoli, in tutti gli ambiti per i quali sono richieste ispezioni ufficiali e a monitorare i risultati degli audit.

61

Le autorità possono sfruttare denunce e richieste di indagini provenienti da organizzazioni per il benessere degli animali, cittadini o altri portatori d’interesse, al fine di individuare i principali ambiti critici. La gestione di tali denunce ricade nella competenza esclusiva degli Stati membri.

62

La Corte ha riscontrato che gli Stati membri visitati trattavano le denunce singolarmente e due di essi (Polonia e Romania) avevano posto in essere procedure che comprendevano i termini ultimi entro i quali occuparsi delle denunce. Nessuno degli Stati membri aveva creato un registro centrale delle denunce per ottenere una visione d’insieme dei principali ambiti critici in materia di benessere degli animali e corroborare l’adozione di ulteriori decisioni.

63

In aggiunta alle attività di controllo di cui ai paragrafi 34-36, la Commissione ha rilevato problemi analoghi a quelli appena descritti (cfr. paragrafi 53, 55 e 57).

Gli Stati membri fanno un uso limitato degli strumenti offerti dalla politica agricola comune nel perseguire gli obiettivi in materia di benessere degli animali

64

La maggior parte degli allevatori percepisce, a titolo della PAC, pagamenti (cfr. paragrafo 9) che implicano il rispetto di requisiti di condizionalità riguardanti determinate condizioni di benessere degli animali (cfr. paragrafo 8). La strategia 2012-2015 della Commissione ravvisava la necessità di accrescere le sinergie tra il benessere degli animali e gli strumenti della PAC, in particolare mediante la condizionalità e lo sviluppo rurale. La Corte ha esaminato in che modo gli Stati membri visitati abbiano utilizzato questi due meccanismi in riferimento al benessere degli animali.

Negli Stati membri lo scambio di risultati tra le ispezioni ufficiali e i controlli di condizionalità è limitato e vi sono debolezze nell’applicazione delle sanzioni

La normativa UE fornisce la base per il coordinamento tra i controlli di condizionalità e le ispezioni ufficiali

65

Sia le ispezioni ufficiali che i controlli di condizionalità implicano le seguenti azioni: pianificare e condurre visite, verificare il rispetto della normativa in materia di benessere animale e decidere i provvedimenti opportuni a fronte delle inadempienze. Spetta agli Stati membri stabilire il grado di integrazione tra le ispezioni ufficiali e i controlli di condizionalità, entro i limiti dei requisiti normativi dell’UE.

66

Il regolamento delegato sulla condizionalità stabilisce che le inadempienze sono considerate “accertate” una volta che sono state portate a conoscenza dell’autorità di controllo competente o dell’organismo pagatore⁵⁵. In molti Stati membri, l’organismo pagatore ha delegato la responsabilità dei controlli di condizionalità all’autorità di controllo preposta alle ispezioni ufficiali. Ciò significa che qualsiasi inadempienza rilevata presso un beneficiario della PAC nel corso di tali ispezioni dovrebbe essere tenuta presente ai fini della condizionalità. Perché ciò avvenga, è necessario un sistema o una procedura che assicuri lo scambio delle informazioni pertinenti fra le autorità⁵⁶ interessate.

67

La Commissione ha fornito orientamenti sull’applicazione dei requisiti normativi relativi ai controlli di condizionalità⁵⁷. In base a tali orientamenti, gli Stati membri possono avvalersi dell’esito delle ispezioni ufficiali per conseguire la percentuale minima di controlli nell’ambito della condizionalità⁵⁸. Un buon coordinamento tra i due sistemi di controllo non solo li renderebbe più efficienti creando economie di scala ed evitando sovrapposizioni, ma aiuterebbe anche a rilevare con maggiore efficacia le inadempienze. Inoltre, un approccio uniforme alle verifiche relative al benessere degli animali offre maggiore chiarezza agli allevatori e favorisce il rispetto degli standard applicabili.

Gli Stati membri non hanno sufficientemente sfruttato questa opportunità per migliorare i propri sistemi di controllo, nonostante siano state individuate buone pratiche

68

Tutti gli Stati membri visitati avevano intrapreso azioni per coordinare i propri sistemi di ispezione ufficiale e di condizionalità. La Corte ha riscontrato buoni esempi di coordinamento in Germania (Renania settentrionale-Vestfalia), Francia e Italia (Sardegna) (cfr. riquadro 6).

69

In Romania, esistevano disposizioni formali per comunicare i casi di inadempienza rilevati dalle ispezioni ufficiali in materia di benessere degli animali alle autorità preposte all’applicazione delle sanzioni a titolo della condizionalità; al momento dell’audit della Corte, però, tali disposizioni non venivano applicate nella pratica. In Polonia, tali disposizioni formali non esistevano.

70

Nell’eseguire gli audit sui controlli di condizionalità condotti dagli Stati membri, la Commissione analizza anche le procedure da questi adottate per lo scambio delle informazioni. Non verifica tuttavia se, di fatto, i risultati delle ispezioni ufficiali relative al benessere degli animali eseguite presso beneficiari della PAC dallo stesso organo di controllo competente per la condizionalità siano comunicati all’autorità incaricata di comminare le sanzioni amministrative nell’ambito della condizionalità.

I controlli di condizionalità tengono solitamente conto dei pertinenti requisiti in materia di benessere degli animali

71

La Corte ha constatato che, in genere, i controlli di condizionalità degli Stati membri tenevano conto dei pertinenti requisiti in materia di benessere degli animali⁵⁹. Si sono tuttavia riscontrate alcune eccezioni in tre dei cinque Stati membri visitati (Francia, Polonia⁶⁰ e Romania). Ad esempio, in Romania gli ispettori non verificavano lo stato di pulizia delle stalle e delle zone di riposo per vitelli e suini, i livelli di ferro nella dieta dei vitelli e parametri ambientali come la quantità di polvere, le concentrazioni gassose e la temperatura.

72

In occasione degli audit, la Commissione verifica se le liste di controllo per la condizionalità utilizzate dagli Stati membri comprendano tutti i requisiti pertinenti in materia di benessere degli animali e, di recente, ha rilevato omissioni in Estonia, Spagna, Austria, Portogallo e Finlandia. Alcune di queste constatazioni hanno dato luogo a rettifiche finanziarie⁶¹.

Alcuni Stati membri non hanno fatto sì che le sanzioni applicate nell’ambito della condizionalità fossero proporzionate alla gravità delle inadempienze riscontrate

73

Per avere un effetto dissuasivo, la riduzione dei pagamenti nell’ambito della condizionalità dovrebbe essere proporzionata alla gravità, alla portata, alla durata e alle eventuali reiterazioni dell’inadempienza rilevata⁶². Nella recente relazione speciale⁶³ della Corte sull’efficacia della condizionalità erano state riscontrate differenze significative nel modo in cui i singoli Stati membri classificavano la gravità di una violazione.

74

La Corte ha riscontrato che Germania (Renania settentrionale-Vestfalia), Francia e Italia (Sardegna) avevano regole chiare per riduzioni dei pagamenti proporzionate. La percentuale di riduzione applicata più di frequente era il 3 %⁶⁴ ad eccezione dell’Italia, dove oltre il 70 % delle inadempienze hanno dato luogo a diffide, senza sanzioni amministrative. In Romania, un’azienda in cui gli ispettori rilevino inadempienze riguardanti anche il 30 % delle pertinenti voci di controllo verrebbe considerata pienamente conforme. Questa indulgenza nell’applicazione della definizione si è rispecchiata in un numero estremamente basso di inadempienze comunicate: solo tre delle circa 13 500 aziende controllate avevano ricevuto una sanzione amministrativa nel 2016 (cfr. allegato IV, dal quale si evince anche che le percentuali dei controlli e le inadempienze comunicate presentavano differenze notevoli). In Romania, i requisiti di condizionalità per il benessere degli animali sono applicabili dal 2016, perché è stato concesso un periodo di adeguamento a seguito dell’adesione nel 2007.

75

In Polonia, la riduzione dei pagamenti avveniva in base a un sistema a punti, che prevedeva l’assegnazione di un punteggio a ciascuna infrazione delle disposizioni in materia di benessere degli animali riguardanti un particolare atto giuridico. Al momento di decidere la percentuale di riduzione dei pagamenti da applicare, veniva considerata solo la disposizione che aveva ricevuto il punteggio più elevato. Ciò significa che la riduzione dei pagamenti, sebbene tenga conto della gravità di una specifica inadempienza, non è collegata al numero di inadempienze rilevate.

76

Da alcuni recenti audit della Commissione⁶⁵ è emerso che il sistema sanzionatorio è troppo indulgente per la condizionalità in genere e, in particolare, per i requisiti in materia di benessere degli animali, poiché non assicura che le sanzioni siano proporzionate alla gravità delle inadempienze. A questo riguardo la Commissione ha fornito alcuni chiarimenti di carattere generale rispondendo a domande poste dagli Stati membri e, nel maggio 2018, ha organizzato un incontro di gruppi di esperti in cui gli Stati membri hanno scambiato buone pratiche relative ai controlli di condizionalità sul benessere degli animali. Tuttavia, i documenti di orientamento della Commissione sulla condizionalità non trattano questo aspetto.

Sviluppo rurale: gli incentivi a migliorare il benessere degli animali sono scarsi e l’efficienza economica non è assicurata

77

Il sostegno a titolo dello sviluppo rurale fornisce fondi per gli obiettivi riguardanti il benessere degli animali. La strategia per il benessere degli animali 2012-2015 della Commissione comprendeva l’obiettivo di ottimizzare le sinergie con il sostegno allo sviluppo rurale per il benessere degli animali. Per massimizzare l’efficienza economica, gli Stati membri dovevano puntare sulle azioni che fornivano il maggiore contributo potenziale al benessere degli animali per unità di costo.

I fondi per lo sviluppo rurale non sono stati diffusamente utilizzati per promuovere il benessere degli animali

78

Nell’attuale periodo di programmazione 2014-2020, 35 dei 118 programmi di sviluppo rurale comprendono la misura specifica (“misura 14”) a sostegno del benessere degli animali (cfr. paragrafo 12); di questi, 13 riguardano regioni italiane.

79

La normativa sullo sviluppo rurale fa riferimento al benessere degli animali nell’ambito della priorità volta a “promuovere l’organizzazione della filiera agroalimentare, compresa la trasformazione e la commercializzazione di prodotti agricoli, il benessere degli animali e la gestione dei rischi inerenti all’agricoltura”⁶⁶. Tale priorità conta due aspetti specifici⁶⁷, che però non riguardano il benessere degli animali.

80

La misura 14 non è stata utilizzata nei programmi di sviluppo rurale di 10 Stati membri. Due degli Stati membri visitati (Francia e Polonia) non si sono avvalsi di questa misura, in quanto consideravano sufficienti i requisiti giuridici di base per il benessere degli animali. Inoltre, le autorità polacche ritenevano che la misura avrebbe potuto avere ripercussioni negative sulla competitività degli allevatori. In Francia, tale scelta era in contrasto con la strategia nazionale in materia di benessere degli animali introdotta nel 2016, che comprendeva l’obiettivo di attrarre fondi di sviluppo rurale per aiutare gli allevatori ad accrescere il benessere degli animali. La strategia nazionale è stata varata dopo l’approvazione dei programmi di sviluppo rurale e la Francia non ha aggiornato i programmi per riflettere l’impegno assunto.

81

Varie altre misure di sviluppo rurale (riguardanti in particolare il sostegno agli investimenti delle aziende, ai regimi di qualità o all’agricoltura biologica) sono potenzialmente in grado di promuovere standard di benessere animale più avanzati. Due degli Stati membri visitati offrivano esempi di dette misure indirizzate al benessere degli animali (cfr. riquadro 7).

La misura relativa al benessere degli animali: vi sono esempi positivi di azioni a vantaggio degli animali, ma l’efficienza economica non è assicurata

82

La Corte ha esaminato i sistemi degli Stati membri per stabilire se la misura specifica per il benessere degli animali (“misura 14”) sia economicamente efficiente. Ha verificato se il sostegno premi gli allevatori per effettivi miglioramenti del benessere degli animali che vadano oltre gli standard minimi, in linea con i costi aggiuntivi sostenuti o il mancato reddito, e se vi siano sufficienti e pertinenti informazioni sul monitoraggio.

Andare oltre gli standard minimi

83

Le autorità degli Stati membri hanno definito i miglioramenti delle condizioni di benessere degli animali richiesti per poter beneficiare del sostegno a titolo della misura 14, come ad esempio il pascolo estivo per i bovini, più spazio a disposizione degli animali in azienda e durante il trasporto, nonché condizioni di stabulazione più favorevoli.

84

In Germania (Renania settentrionale-Vestfalia) e in Romania, come nella maggior parte degli altri Stati membri, il mozzamento della coda è una pratica consueta negli allevamenti intensivi di suini, seppur proibita dalla normativa. Durante le visite eseguite in questi due Stati membri, gli auditor della Corte hanno notato che, in aziende beneficiarie del sostegno a titolo della misura 14, i suini presentavano la coda mozzata e non disponevano di sufficiente materiale di arricchimento, come invece richiede la normativa⁶⁸ (cfr. figura 5).

85

Gli esperti veterinari⁶⁹ convengono che l’effetto di un singolo parametro sul benessere è limitato se non viene abbinato ad altri parametri zootecnici. È possibile, pertanto, che un aumento del 10 % o del 20 % dello spazio a disposizione dei suini non abbia un effetto significativo sul loro benessere se manca il materiale di arricchimento.

86

Prima di approvare i programmi di sviluppo rurale degli Stati membri, la DG AGRI consulta la DG SANTE. Ciò nonostante, la Commissione non ha utilizzato le informazioni relative ad ambiti di non conformità diffusa individuate dalla DG SANTE (soprattutto per quanto riguarda l’abituale mozzamento della coda dei suini e la dotazione di materiali di arricchimento, aspetti per i quali solo la Finlandia e la Svezia hanno raggiunto la conformità) per contestare agli Stati membri l’impiego fatto della misura in tali ambiti.

Mitigare il rischio di effetto inerziale

87

Per effetto inerziale si intende una situazione in cui un’attività sovvenzionata sarebbe stata intrapresa, in tutto o in parte, anche senza l’aiuto finanziario. Vi è il rischio che un beneficiario avrebbe applicato i requisiti della misura 14 anche senza il sostegno a titolo dello sviluppo rurale, ad esempio perché la misura riflette le pratiche agronomiche ordinarie o perché il beneficiario aveva già partecipato a un sistema di qualità privato che prevedeva gli stessi requisiti prima di presentare domanda per il sostegno a titolo della misura 14.

88

Dalle visite effettuate nei tre Stati membri che applicano la misura 14 emerge che le autorità di gestione non hanno mitigato il rischio di effetto inerziale, soprattutto in connessione con i sistemi di qualità privati. I beneficiari della misura 14 visitati sia in Germania (Renania settentrionale-Vestfalia) che in Italia (Sardegna) avevano aderito a sistemi privati che prevedevano requisiti per il benessere degli animali⁷⁰. In Germania (Renania settentrionale-Vestfalia), il sistema di qualità comprendeva circa il 10 % delle aziende suinicole della regione e prevedeva impegni sovvenzionati che coincidevano con i requisiti della misura per il benessere degli animali.

89

La Corte ha osservato che in Italia (Sardegna) le autorità avevano mitigato il rischio che la misura 14 sostenesse azioni che riflettevano pratiche agronomiche ordinarie. Nel definire la misura relativa al benessere degli animali, le autorità avevano considerato sia i requisiti normativi a tale riguardo sia gli standard più avanzati che gli allevatori locali solitamente applicano. La pratica ordinaria era determinata sulla base dell’esperienza dei veterinari e sugli elementi di fatto contenuti nella Rete di informazione contabile agricola. Ad esempio, lo spazio minimo previsto dalla normativa per i vitelli è pari a 1,8 m², mentre nella pratica gli allevatori sardi mettevano a disposizione in media 3,2 m² per vitello. Le autorità sarde hanno fissato il connesso requisito relativo alla misura per il benessere degli animali a un minimo di 4,5 m² per vitello.

90

La Commissione ha emanato orientamenti rivolti agli Stati membri in cui indicava che i pagamenti a titolo del benessere degli animali dovevano sostenere interventi che non sarebbero stati altrimenti attuati e ha espletato audit di conformità per verificare l’attuazione della misura 14. La Commissione non ha però verificato, al momento dell’approvazione dei programmi di sviluppo rurale o nel corso degli audit, se gli Stati membri avessero tenuto conto della possibile sovrapposizione con i sistemi privati.

Verificare se il calcolo degli aiuti sia ragionevole

91

Negli audit espletati ai fini della dichiarazione di affidabilità, la Corte dei conti europea ha constatato che il calcolo degli aiuti a titolo della misura 14 effettuato dalla Romania dava luogo a pagamenti eccessivi agli allevatori. La Commissione ha confermato gli errori di calcolo per cinque sottomisure e ha proposto rettifiche finanziarie pari a 59 milioni di euro circa, riguardanti pagamenti effettuati tra ottobre 2013 e ottobre 2016. Al momento la Commissione sta effettuando indagini su un problema analogo concernente possibili pagamenti in eccesso in un altro Stato membro.

Monitorare il benessere degli animali

92

Il sistema comune di monitoraggio e valutazione (SCMV)⁷¹ dell’UE, seppur teso a dimostrare i progressi della politica di sviluppo rurale e a valutare l’impatto, l’efficacia, l’efficienza e la pertinenza degli interventi effettuati in tale ambito, non contiene indicatori specifici né quesiti riguardanti il benessere degli animali.

93

La Commissione non dispone di informazioni sui risultati e sull’impatto attesi o effettivi dei fondi erogati per il benessere degli animali a titolo dello sviluppo rurale. Gli indicatori esistenti non consentono di valutare l’impatto dei 2,5 miliardi di euro di finanziamenti destinati, tra il 2007 e il 2020, ai pagamenti per il benessere degli animali nell’ambito dello sviluppo rurale (1 miliardo di euro per il periodo 2007-2013 e 1,5 miliardi per il periodo 2014-2020).

94

Nel quadro dell’SCMV, gli Stati membri potevano definire indicatori aggiuntivi, possibilità di cui gli Stati membri visitati non si sono avvalsi. Tuttavia, l’Italia (Sardegna) e la Romania avevano definito alcuni indicatori ad uso interno. In Italia (Sardegna), le autorità hanno elaborato un indicatore per misurare il livello del numero di cellule somatiche nel latte, che hanno poi usato come indicatore indiretto del benessere degli ovini e dei caprini. In Romania, le autorità hanno utilizzato i tassi di mortalità per misurare le variazioni nelle condizioni di benessere presso le aziende beneficiarie di aiuti.

95

La sintesi delle valutazioni ex post per il periodo di programmazione precedente⁷² ha valutato la misura “Pagamenti per il benessere degli animali” in base al numero di aziende sostenute. Il documento di valutazione ha indicato che l’impatto è stato limitato, in quanto aveva utilizzato la misura solo l’1,1 % delle aziende con allevamenti presenti nell’UE.

Conclusioni e raccomandazioni

96

Il benessere degli animali è un tema importante per i cittadini dell’UE, che trova riscontro nel trattato sull’UE e nella normativa al riguardo. La Commissione si è adoperata per rispondere ai timori dei portatori d’interesse e ha sviluppato una strategia che fornisse un quadro di riferimento per le proprie azioni.

97

L’audit della Corte ha esaminato l’attuazione complessiva della strategia e i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi volti ad accrescere il rispetto della normativa sul benessere degli animali e a ottimizzare le sinergie con la politica agricola comune attraverso la condizionalità e lo sviluppo rurale. La Corte intendeva rispondere al seguente quesito:

Le azioni della Commissione e degli Stati membri hanno contribuito in modo efficace a conseguire gli obiettivi dell’UE riguardanti il benessere degli animali?

98

La Corte conclude che le azioni dell’UE per il benessere degli animali hanno migliorato la conformità ai requisiti in tale ambito e hanno favorito standard più avanzati con un evidente effetto positivo sul benessere degli animali. Persistono tuttavia alcune debolezze ed è possibile introdurre miglioramenti per quanto riguarda il coordinamento con i controlli di condizionalità, nonché l’uso del sostegno per il benessere degli animali a titolo dello sviluppo rurale.

99

La Corte ha constatato che la Commissione ha portato a termine la strategia dell’UE per il benessere degli animali più recente, senza però rivedere il quadro normativo in materia di benessere degli animali. La maggior parte delle azioni pianificate ha subito ritardi (cfr. paragrafi 28 e 29). La strategia non ha definito indicatori di monitoraggio misurabili; la Commissione non ha valutato se la strategia avesse conseguito gli obiettivi prefissati né ha stabilito se fosse necessaria una nuova strategia.

100

I dati disponibili a livello di UE non sono sufficientemente attendibili ed esaurienti per fornire informazioni significative sui livelli di conformità alla normativa in materia di benessere degli animali negli ambiti in cui la Commissione ha ravvisato l’esigenza di miglioramenti (cfr. paragrafi 30-33). In particolare, per quanto riguarda il ricorso alla deroga per la macellazione senza stordimento, la base giuridica si presta a varie interpretazioni, consentendo pratiche diverse da uno Stato membro all’altro; mancano inoltre obblighi di segnalazione. Non sono pertanto disponibili informazioni sufficienti per valutare se gli Stati membri abbiano impedito un ricorso eccessivo alla deroga da parte di alcuni macelli, problema che rientrava fra quelli individuati dalla Commissione prima dell’introduzione della più recente strategia per il benessere degli animali (cfr. paragrafi 43-45).

Raccomandazione 1 – Quadro strategico per la politica della Commissione in materia di benessere degli animali

Per indirizzare le azioni future in materia di benessere degli animali, la Commissione dovrebbe:

1. eseguire una valutazione della strategia per il benessere degli animali 2012-2015 al fine di stabilire in quale misura ne siano stati conseguiti gli obiettivi e se gli orientamenti emanati vengano applicati;

   Data-obiettivo di attuazione: 2020.

2. definire indicatori con valori di base e valori-obiettivo per misurare e confrontare il grado di conformità degli Stati membri nei restanti ambiti di rischio rilevati dalla valutazione;

   Data-obiettivo di attuazione: 2021.

3. riflettere su come dare seguito alle conclusioni di tale valutazione (ad esempio, tramite una nuova strategia o un nuovo piano d’azione e/o una revisione della normativa sul benessere degli animali) e pubblicare i risultati di tali riflessioni.

   Data-obiettivo di attuazione: 2021.

101

L’audit della Corte ha dimostrato che la Commissione e gli Stati membri sono riusciti a fronteggiare alcune problematiche del benessere degli animali attraverso una combinazione di orientamenti e provvedimenti esecutivi (cfr. paragrafi 34-40).

102

In altri ambiti, tuttavia, i progressi sono stati lenti e sussistono tuttora varie debolezze per quanto riguarda l’applicazione degli standard minimi previsti dalla normativa, persino nei casi in cui quest’ultima è in vigore anche da 18 anni (cfr. paragrafi 41 e 42). Inoltre, nonostante alcune buone pratiche, non era chiaro se le ispezioni degli Stati membri relative al benessere degli animali fossero basate su una analisi dei rischi (in particolare per quanto riguarda il trasporto). Gli Stati membri visitati non sfruttavano appieno le informazioni derivanti da audit e denunce. La Commissione ha rilevato la maggior parte di questi problemi e ha preso provvedimenti, ma non è ancora riuscita a risolverli completamente (cfr. paragrafi 47-63).

Raccomandazione 2 – Orientamenti e provvedimenti esecutivi della Commissione nell’ambito della conformità

Per fronteggiare meglio i settori di rischio e diffondere le buone pratiche, la Commissione dovrebbe:

1. sviluppare una strategia volta a garantire il rispetto della normativa, che rafforzi i meccanismi di monitoraggio del seguito dato alle raccomandazioni della DG SANTE, allo scopo di ridurre il tempo necessario per attivare interventi soddisfacenti in attuazione delle raccomandazioni formulate in esito agli audit e di far rispettare le disposizioni normative, specie quelle già in vigore da molto tempo;

   Data-obiettivo di attuazione: 2020.

2. stabilire, di concerto con gli Stati membri, in che modo gli strumenti disponibili in TRACES possano concorrere all’elaborazione di analisi dei rischi per le ispezioni durante il trasporto di animali vivi, nonché divulgare orientamenti sull’uso di detti strumenti.

   Data-obiettivo di attuazione: 2020.

103

I controlli degli Stati membri hanno riguardato in genere i corrispondenti obblighi in materia di benessere degli animali e la Corte ha rilevato alcuni esempi di buon coordinamento tra le autorità preposte alle ispezioni ufficiali sul benessere degli animali e quelle preposte alle ispezioni concernenti la condizionalità. Tuttavia, sebbene fosse la medesima autorità di controllo a espletare le ispezioni ufficiali e i controlli di condizionalità, alcuni Stati membri non hanno favorito uno scambio efficace di informazioni sulle inadempienze riscontrate durante le ispezioni ufficiali, aventi un potenziale impatto sui requisiti di condizionalità. Inoltre, in alcuni casi, le sanzioni comminate dagli organismi pagatori nell’ambito della condizionalità non erano proporzionate alla gravità delle irregolarità (cfr. paragrafi 65-76).

Raccomandazione 3 – Maggior coordinamento tra le ispezioni ufficiali e i controlli di condizionalità

Per rafforzare i collegamenti tra il sistema di condizionalità e il benessere degli animali, la Commissione dovrebbe:

1. negli audit di conformità che esplica sulla condizionalità, valutare la completezza delle segnalazioni degli Stati membri per quanto riguarda le inadempienze rilevate durante le ispezioni ufficiali eseguite dalla medesima autorità di controllo che svolge i controlli di condizionalità, ad esempio effettuando controlli incrociati tra i risultati delle ispezioni ufficiali e la banca dati dei beneficiari soggetti alla condizionalità;

   Data-obiettivo di attuazione: 2020.

2. sulla base delle precedenti azioni, condividere ulteriormente le migliori pratiche sulla condizionalità e informare gli Stati membri delle constatazioni relative alla conformità che hanno condotto alle decisioni di imporre rettifiche finanziarie a causa degli indulgenti sistemi sanzionatori connessi al benessere degli animali.

   Data-obiettivo di attuazione: 2020.

104

Sebbene la promozione del benessere degli animali fosse una priorità di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020, la Corte ha riscontrato che la misura specifica per il benessere degli animali non è stata impiegata in maniera diffusa. L’efficienza economica della misura è risultata limitata perché sono state sostenute aziende che non rispettavano alcuni standard minimi di benessere dei suini, vi era un rischio di effetto inerziale dovuto alla sovrapposizione con i requisiti dei sistemi privati e il quadro comune di monitoraggio non disponeva di indicatori relativi al miglioramento del benessere degli animali. Raramente gli Stati membri hanno colto l’opportunità di promuovere il benessere degli animali tramite altre misure di sviluppo rurale (cfr. paragrafi 77-95).

Raccomandazione 4 – Usare il sostegno a titolo dello sviluppo rurale per conseguire obiettivi relativi al benessere degli animali

Per incoraggiare l’uso efficace del sostegno al benessere degli animali nell’ambito dello sviluppo rurale, la Commissione dovrebbe:

1. al momento di approvare le modifiche ai programmi di sviluppo rurale esistenti, nonché i nuovi documenti programmatici per il periodo di programmazione dello sviluppo rurale successivo al 2020, contestare agli Stati membri l’applicazione della misura relativa al benessere degli animali laddove sia comprovata una diffusa non conformità (come il mozzamento della coda dei suini) e verificare la potenziale sovrapposizione con sistemi privati che prevedono impegni analoghi;

   Data-obiettivo di attuazione: 2021.

2. incoraggiare lo scambio tra Stati membri delle buone pratiche riguardanti indicatori di risultato e di impatto aggiuntivi e facoltativi per la misura relativa al benessere degli animali nell’ambito del sistema comune di monitoraggio e valutazione che verrà introdotto per il periodo di programmazione successivo al 2020;

   Data-obiettivo di attuazione: 2020.

3. per il periodo di programmazione successivo al 2020, fornire orientamenti agli Stati membri sull’impiego di altre misure di sviluppo rurale per sostenere standard più avanzati di benessere degli animali, al fine di offrire agli allevatori una gamma più ampia di incentivi per il miglioramento del benessere degli animali.

   Data-obiettivo di attuazione: 2021.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Nikolaos MILIONIS, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 3 ottobre 2018.

Glossario e abbreviazioni

CGO: criteri di gestione obbligatori — criteri facenti parte della condizionalità che sono stabiliti in varie direttive e regolamenti dell’Unione europea. Riguardano la salute pubblica, la salute degli animali e delle piante, l’identificazione e la registrazione degli animali, il benessere degli animali e la tutela ambientale

Controlli di condizionalità: controlli tesi a verificare il rispetto degli obblighi di condizionalità, in conformità dei regolamenti (UE) nn. 1306/2013, 809/2014 e 640/2014

DG AGRI: direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale della Commissione europea

DG SANTE: direzione generale Salute e sicurezza alimentare della Commissione europea

EFSA: Autorità europea per la sicurezza alimentare (European Food Safety Authority) – agenzia dell’Unione europea che offre consulenza scientifica indipendente e svolge attività di comunicazione sui rischi esistenti ed emergenti associati alla catena alimentare

Ispezioni ufficiali: espressione impiegata nella relazione per designare le ispezioni e i controlli eseguiti a livello di Stato membro (ad esempio, dai servizi veterinari) per verificare la corretta applicazione della normativa dell’Unione europea sul benessere degli animali, ai sensi del regolamento (CE) n. 882/2004

Mozzamento della coda dei suini: procedura mirante a ridurre il fenomeno della morsicatura della coda

OIE: Organizzazione mondiale per la salute animale (Office International des Épizooties) – organizzazione intergovernativa composta da 181 paesi membri che elabora standard per la salute e il benessere animale riconosciuti a livello internazionale

PAC: politica agricola comune

Polli da carne (broiler): polli allevati per la produzione di carne

PSR: programma di sviluppo rurale

SCMV: sistema comune di monitoraggio e valutazione delle misure di sviluppo rurale, istituito nell’UE

TRACES: acronimo di Trade Control and Expert System, con cui si designa lo strumento di gestione online multilingue della Commissione per tutti i requisiti sanitari applicabili agli scambi all’interno dell’UE nonché all’importazione di animali, sperma ed embrioni, alimenti, mangimi e piante.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Nikolaos Milionis, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Janusz Wojciechowski, Membro della Corte, coadiuvato da Kinga Wiśniewska-Danek, capo di Gabinetto, e Katarzyna Radecka-Moroz, attaché di Gabinetto; Colm Friel, primo manager; Diana Voinea, capoincarico; Paulo Oliveira e Lucia Roșca, vice capoincarico; Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto e Maciej Szymura, auditor. Fiona Urquhart ha fornito assistenza linguistica.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1161-1	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/260096	QJ-AB-18-026-IT-N
HTML	ISBN 978-92-847-1146-8	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/83407	QJ-AB-18-026-IT-Q

© Unione europea, 2018

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