Eläinten hyvinvointi EU:ssa: kunnianhimoisten tavoitteiden ja käytännön tason täytäntöönpanon välisen kuilun umpeen kurominen

Tiivistelmä

I

EU:lla on maailman tiukimpiin kuuluvat eläinten hyvinvointia sääntelevät vaatimukset, jotka käsittävät tuotantoeläinten kasvatusta, kuljetusta ja teurastusta koskevia yleisiä vaatimuksia sekä tiettyjä lajeja koskevia erityisiä vaatimuksia. Yhteisellä maatalouspolitiikalla (YMP) on mahdollista edistää viljelijöiden tietoisuutta lakisääteisistä velvoitteistaan (yhdistämällä täydentävillä ehdoilla heidän YMP-tukensa vähimmäisvaatimusten noudattamiseen) ja kannustaa viljelijöitä noudattamaan tiukempia vaatimuksia (maaseudun kehittämispolitiikan mukaisesti myönnettävän rahoitustuen avulla).

II

EU:n kansalaiset ovat yhä huolestuneempia maatalouden vaikutuksista eläinten hyvinvointiin sekä niihin kytkeytyvistä kansanterveyteen ja eläinten terveyteen kohdistuvista vaikutuksista. Komissio on laatinut strategia-asiakirjoja, joilla pyritään luomaan kehys tämän alan toimille. Viimeisin EU:n strategia kattaa vuodet 2012–2015.

III

Tarkastuksessa tutkittiin tuotantoeläinten hyvinvointia ja EU:n viimeisimmän strategian yleistä täytäntöönpanoa keskittyen kahteen strategian keskeisistä tavoitteista: vähimmäisvaatimusten noudattamisen saavuttamiseen ja synergian optimointiin yhteisen maatalouspolitiikan kanssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimet eläinten hyvinvoinnin parantamiseksi olivat onnistuneita joillakin aloilla, mutta vähimmäisvaatimuksia noudatetaan vielä joissakin tapauksissa puutteellisesti, koordinointia täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten kanssa voitaisiin vielä parantaa ja yhteisen maatalouspolitiikan varoja voitaisiin hyödyntää eläinten hyvinvointia koskevien tiukempien vaatimusten edistämiseen nykyistä paremmin.

IV

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot osoittivat, että komissio on toteuttanut sekä ohjaus- että täytäntöönpanotoimia, jotta vaatimuksia noudatettaisiin jäsenvaltioissa. Komission toimet ovat onnistuneet tärkeillä aloilla. Tästä esimerkkejä ovat emakoiden ryhmäkasvatus ja kielto, joka koskee varustelemattomia häkkejä, jotka eivät anna muniville kanoille mahdollisuutta luontaiseen käyttäytymiseen. Komissio ja jäsenvaltiot laativat ohjeita helpottaakseen lakisääteisten vaatimusten ymmärtämistä ja yhdenmukaista soveltamista ja ovat jakaneet ohjeita laajalti. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa ryhdyttiin yleensä toimiin komission tarkastusten perusteella annettujen suositusten toteuttamiseksi.

V

Puutteita oli kuitenkin yhä joillakin aloilla, jotka liittyvät eläinten hyvinvointiin maatiloilla (erityisesti rutiininomainen sikojen hännäntypistys), kuljetuksen aikana (pitkän matkan kuljetuksia ja kuljetettaviksi kelpaamattomien eläinten kuljetuksia koskevien sääntöjen noudattaminen) ja teurastusvaiheessa (ilman tainnutusta tapahtuvaa teurastusta koskevan poikkeuksen käyttö ja puutteellinen tainnutus). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleilta jäsenvaltioilta vei pitkään toteuttaa jotkin komission tarkastustensa perusteella esittämistä suosituksista.

VI

Jäsenvaltioiden virallisen valvonnan järjestelmät ovat keskeinen tekijä varmistettaessa, että eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset pannaan asianmukaisesti täytäntöön. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tällä alalla hyviä käytäntöjä, erityisesti virallisen valvonnan yhdenmukaisuuden osalta, mutta myös tarvetta keskittyä aloihin ja alan toimijoihin, joilla riski vaatimusten noudattamatta jättämiseen on tavallista suurempi. Lisäksi jäsenvaltiot voisivat nykyistä paremmin hyödyntää sisäisistä tarkastuksista sekä kanteluista saatavia tietoja eläinten hyvinvointia koskevan politiikkansa hallinnoinnin kehittämiseen.

VII

Jäsenvaltiot ovat yleensä ottaneet käyttöön asianmukaiset järjestelyt täydentäviä ehtoja koskevia eläinten hyvinvointiin liittyviä tarkastuksia varten. Koordinoinnissa eläinten hyvinvointia koskevan virallisen valvonnan kanssa on kuitenkin yhä parannettavaa. Lisäksi oli tapauksia, joissa maksajavirastojen soveltamat täydentäviin ehtoihin liittyvät seuraamukset eivät olleet oikeasuhteisia sääntöjenvastaisuuksien vakavuuteen nähden.

VIII

Eläinten hyvinvoinnin edistäminen on maaseudun kehittämisen prioriteetti kaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin havaitsikin tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa hyviä esimerkkejä toimista, jotka ovat hyödyllisiä eläimille. ”Eläinten hyvinvointi” -toimenpidettä ei kuitenkaan käytetty laajalti. Toimenpiteen kustannustehokkuudessa oli tiettyjä puutteita, ja jäsenvaltiot käyttivät harvoin mahdollisuutta tukea eläinten hyvinvointia muilla maaseudun kehittämistoimenpiteillä.

IX

Tilintarkastustuomioistuin antaa suosituksia, joilla pyritään parantamaan eläinten hyvinvointia koskevan politiikan hallinnointia komissiossa. Suositukset koskevat eläinten hyvinvointia koskevaa strategiakehystä, vaatimusten noudattamista edistävien ohjaus- ja täytäntöönpanotoimien tehostamista, toimia, joilla vahvistetaan täydentävien ehtojen järjestelmän ja eläinten hyvinvoinnin välisiä yhteyksiä, sekä toimia, joilla parannetaan maaseudun kehittämispolitiikan käyttöä eläinten hyvinvointia koskevien tavoitteiden edistämiseen.

Johdanto

Eläinten hyvinvointi: määritelmä ja merkitys EU:ssa

01

Maailman eläintautijärjestö (OIE) esitti vuonna 2008 eläinten hyvinvoinnin hyvälle tasolle määritelmän, jonka mukaan eläin on hyvinvoinniltaan hyvässä tilassa, kun eläin on terve, hyvin ravittu ja turvassa ja tuntee olonsa mukavaksi ja kun eläimellä on mahdollisuus luontaiseen käyttäytymiseen eikä eläin kärsi kivun, pelon ja ahdistuksen kaltaisista epämiellyttävistä tiloista. Eläinten hyvinvoinnin suojelu on vahvistettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 13 artiklassa, jossa todetaan, että eläimet ovat tuntevia olentoja.

02

Euroopan parlamentin tutkimuksen¹ mukaan EU:ssa on arviolta 4,5 miljardia kanaa, munivaa kanaa ja kalkkunaa sekä noin 330 miljoonaa nautaa, sikaa, vuohta ja lammasta. Erään eläinsuojelujärjestön tietojen mukaan lihantuotantoa varten teurastetaan vuosittain arviolta 0,25 miljoonaa hevosta².

03

Tietämys eläinten hyvinvoinnista on lisääntynyt nopeasti viime vuosina, ja eläinten hyvinvointi on saanut huomattavasti huomiota mediassa. Euroopan parlamentti hyväksyi vuosina 2010 ja 2015 päätöslauselman³ eläinten hyvinvointia koskevasta EU:n politiikasta. Eläinten hyvinvointia koskevat toimet EU:ssa perustuvat neljään päälähteeseen, joista jokaisella on oma valvontamekanisminsa (ks. kaavio 1).

04

Eläinten hyvinvointia koskevalla EU:n lainsäädännöllä pyritään parantamaan eläinten elämänlaatua ja vastaamaan samalla kansalaisten odotuksiin ja markkinoiden vaatimuksiin asettamalla vähimmäisvaatimuksia. Laajalti tunnustetaan, että EU:lla on maailman tiukimpiin kuuluvat eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset⁴. Useimmat näistä vaatimuksista koskevat tuotantoeläimiä (maatilalla, kuljetuksen aikana ja teurastusvaiheessa), mutta lainsäädännössä käsitellään myös luonnonvaraista eläimistöä, koe-eläimiä ja lemmikkieläimiä. Kuten kaaviosta 2 käy ilmi, ensimmäiset eläinten hyvinvointia koskevat EU:n säädökset otettiin käyttöön yli 40 vuotta sitten. Sittemmin säädöksiä on päivitetty useita kertoja. Jäsenvaltiot voivat antaa tiukempia sääntöjä, jos ne ovat EU:n lainsäädännön mukaisia. Esimerkiksi 13 jäsenvaltiota on hyväksynyt teurastusta koskevia kansallisia lisätoimenpiteitä.

05

Jäsenvaltiot vastaavat eläinten hyvinvointia koskevien EU:n sääntöjen soveltamisesta sekä virallisen valvonnan⁵ suorittamisesta kansallisella tasolla, kun taas Euroopan komissio (terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto) vastaa sen varmistamisesta, että jäsenvaltiot panevat EU:n lainsäädäntöä täytäntöön asianmukaisesti. Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) antaa tieteellisiä neuvoja komissiolle. Jäsenvaltiot raportoivat maatiloilla ja kuljetuksen aikana suoritettujen eläinten hyvinvointia koskevien tarkastusten tuloksista vuosittain komissiolle. Komissio voi ryhtyä oikeustoimiin sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät saata EU:n lainsäädäntöä asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä tai pane sitä täytäntöön.

Eläinten hyvinvointi ja yhteinen maatalouspolitiikka

06

Yhteisellä maatalouspolitiikalla (YMP) edistetään eläinten hyvinvointia koskevia tavoitteita täydentävien ehtojen avulla (kytkemällä useimmat viljelijöiden YMP-tuet vähimmäisvaatimusten noudattamiseen) ja rahoittamalla eläinten hyvinvointia edistäviä toimia ja hankkeita (ks. kaavio 3).

07

Täydentävät ehdot ovat mekanismi, jolla useimmat YMP-tuet⁶ (noin 46 miljardia euroa vuonna 2016)⁷ yhdistetään tiettyjen ympäristöä, maatalousmaan hyvässä maatalouskunnossa säilyttämistä, eläinten hyvinvointia ja kansanterveyttä sekä eläinten ja kasvien terveyttä koskevien sääntöjen noudattamiseen. Täydentäviä ehtoja ei sovelleta pienviljelijöihin⁸, joiden osuus EU:n viljelijöiden kokonaismäärästä on noin 40 prosenttia⁹. Jos viljelijä ei noudata näitä standardeja ja vaatimuksia, hänen YMP-tukiaan voidaan vähentää 1–5 prosenttia, tai jos kyseessä on tahallinen noudattamatta jättäminen, vähennys on suurempi. Poikkeustapauksissa viranomaiset voivat sulkea viljelijöitä tukijärjestelmän ulkopuolelle.

08

Täydentävien ehtojen järjestelmä ei kata kaikkia eläinten hyvinvointia koskevia lakisääteisiä vaatimuksia: järjestelmä sisältää vasikoiden ja sikojen suojelua koskevia säännöksiä sekä muita säännöksiä, joilla asetetaan kaikkia tuotantoeläimiä koskevia yleisiä vaatimuksia¹⁰.

09

Tämä seuraamusjärjestelmä ei siis koske kotieläintuottajia, jotka eivät tyypillisesti saa kyseisiä YMP-tukia (useimmat EU:n siipikarjatilat ja tiettyjen jäsenvaltioiden monet sikatilat). Eläinten hyvinvointia koskevia täydentävien ehtojen järjestelmän yleisiä ehtoja sovelletaan EU:ssa¹¹ noin 55 prosenttiin kaikista EU:n kotieläintiloista, kun taas sikojen suojelua koskevia direktiivin mukaisia erityisiä vaatimuksia sovelletaan noin 65 prosenttiin sikatiloista.

10

Jäsenvaltiot suorittavat paikalla tehtäviä tarkastuksia sen todentamiseksi, täyttävätkö viljelijät täydentäviä ehtoja koskevat vaatimukset. Näiden tarkastusten on katettava vähintään prosentti YMP:n tuensaajista. Komissio (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto) tarkastaa, onko jäsenvaltioilla täydentäviä ehtoja varten riittävät valvontajärjestelmät.

11

Eläinten hyvinvointia koskevia tavoitteita voidaan käsitellä myös maaseudun kehittämispolitiikalla esimerkiksi järjestämällä koulutusta tai myöntämällä taloudellista korvausta viljelijöille, jotka soveltavat EU:n tai kansallisessa lainsäädännössä taikka normaalissa käytännössä edellytettyä tiukempia eläinten hyvinvointia koskevia vaatimuksia. Jäsenvaltiot päättävät tarpeidensa perusteella, mitkä toimenpiteistä otetaan käyttöön. Komissio (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto) hyväksyy jäsenvaltioiden laatimat maaseudun kehittämisohjelmat. Jäsenvaltiot valitsevat hyväksyttyjen maaseudun kehittämisohjelmien perusteella tuensaajat, joille myönnetään rahoitusta.

12

Eläinten hyvinvointiin liittyvään toimintaan myönnettävän EU-rahoituksen suurin suora lähde on maaseudun kehittämistoimenpide ”eläinten hyvinvointia edistävät tuet” (toimenpide 14), jonka mukaista tukea myönnetään viljelijöille, jotka noudattavat asiaa koskevat pakolliset vaatimukset ylittäviä tiukkoja kotieläintalouden vaatimuksia¹². Ohjelmakautta 2014–2020 varten 18 jäsenvaltiota kohdensi tähän toimenpiteeseen yhteensä 1,5 miljardia euroa (1,5 prosenttia kaikkien toimenpiteiden suunnitelluista kokonaismenoista)¹³. Kaaviossa 4 esitetään tähän toimenpiteeseen ohjelmakaudella 2014–2020 käytettäväksi suunnitellut ja toteutuneet menot. Näitä varoja täydennetään kansallisilla varoilla, joten toimenpiteen kokonaisbudjetti nousee näin lähes 2,5 miljardiin euroon.

Eläinten hyvinvointi ja taloudelliset edut

13

Kotieläintuotannon osuus EU:n maataloustoiminnasta on 45 prosenttia. Sektorin tuotannon arvo on vuosittain 168 miljardia euroa, ja sektori työllistää noin 4 miljoonaa henkilöä¹⁴. Kotieläintuotantoon kytkeytyvien sektorien (maidon- ja lihanjalostus, kotieläinten rehu) vuotuinen liikevaihto on noin 400 miljardia euroa. Eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten johdonmukainen soveltaminen vaikuttaa näiden sektorien toimintaedellytysten tasapuolisuuteen.

14

Eläinten hyvinvointia koskevien tiettyjen vaatimusten soveltaminen (esimerkiksi vasikkaa kohti määritellyn vähimmäistilan noudattaminen) aiheuttaa kustannuksia alan toimijoille. Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto arvioi¹⁵ vuonna 2010 näiden kustannusten olevan 2 prosenttia maatilojen tuotannon arvosta, mutta totesi, että tiukoista eläinten hyvinvointia koskevista vaatimuksista on myös hyötyä: tuottavuus, tuotteiden laatu ja yrityskuva paranevat.

15

Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA)¹⁶ mukaan tuotantoeläinten hyvinvointi vaikuttaa välillisesti elintarviketurvallisuuteen eläinten hyvinvoinnin, eläinten terveyden ja elintarvikevälitteisten tautien läheisten yhteyksien vuoksi. Puutteet eläinten hyvinvoinnissa voivat lisätä tautialttiutta ja kuolleisuutta. Jos puutteet aiheuttavat vaaraa kansanterveydelle, elintarviketurvallisuudesta vastaavat tarkastajat eivät hyväksy lihaa ihmisravinnoksi kelpaavaksi, mikä aiheuttaa taloudellisia menetyksiä tuottajille ja jalostajille.

16

On laajalti näyttöä¹⁷ siitä, että eläinten hyvinvointi vaikuttaa lihan laatuun. Hyvä kohtelu maatilalla sekä kuljetuksen ja teurastusta edeltävän käsittelyn aikana on tärkeää, koska stressaantuneista ja loukkaantuneista eläimistä saatava liha voi olla arvoltaan vähäisempää värjääntymisen ja mureuden vähenemisen vuoksi.

17

Eläinten hyvinvointi ei silti aina kulje käsi kädessä alan toimijoiden taloudellisten etujen kanssa. Intensiivisissä tuotantojärjestelmissä tuotot ovat sitä suurempia, mitä suurempi eläintiheys on, mutta myös eläinten erityistarpeiden täyttäminen on sitä vaikeampaa. Intensiiviset järjestelmät voivat siksi johtaa eläinten käyttäytymisongelmiin, kuten sulkien nokkimiseen ja kannibalismiin munivilla kanoilla, aggressiiviseen käyttäytymiseen ja hännänpurentaan sioilla sekä aggressiiviseen käyttäytymiseen vasikoilla. Tällaisen ei-toivotun käyttäytymisen rajoittamiseksi yleisenä käytäntönä on tehdä eläimille kivuliaita fyysisiä muutoksia, kuten nokan typistäminen, hännäntypistys, kastrointi ja hampaiden katkaiseminen. EU:n lainsäädännössä käsitellään näitä kysymyksiä erityisesti vähimmäispinta-alaa koskevien vaatimusten ja fyysisiä muutoksia koskevien sääntöjen avulla (eli tietyt menettelyt ovat sallittuja vain poikkeustapauksissa, kun kaikki muut toimenpiteet on toteutettu ei-toivotun käyttäytymisen estämiseksi).

18

Haittaa aiheutuu myös eläinkuljettajien taloudellisille eduille pienempien eläintiheyksien ja eläinten levon edellyttämien matkan keskeytysten vuoksi. Teurastamotoiminnassa tuotantoketjun nopeus on keskeinen tuottavuustekijä, mutta se saattaa vaikuttaa eläinten asianmukaiseen käsittelyyn ennen teurastusta ja tainnutusmenetelmien tehokkuuteen. Lisäksi voi olla muita kaupallisia syitä jättää noudattamatta hyviä toimintatapoja teurastusvaiheessa (ks. laatikossa 1 oleva esimerkki).

Eläinten hyvinvointia koskeva EU:n strategia

19

Komissio totesi²⁰ vuonna 2010, että voimassa ollut eläinten hyvinvointia koskeva lainsäädäntö oli yleensä parantanut niiden eläinryhmien hyvinvointia, joihin sitä sovellettiin. Komissio totesi kuitenkin, että täytäntöönpano vaihteli jäsenvaltioittain, mikä esti kehitystä kohti yhdenmukaisten tiukkojen vaatimusten noudattamista. Euroopan parlamentin antaman suosituksen²¹ jälkeen vuonna 2012 komissio käynnisti eläinten suojelua ja hyvinvointia koskevan vuosille 2012–2015 laaditun EU:n strategian²², jossa asetettiin seuraavat tavoitteet:

1. tarkastellaan, olisiko toteuttamiskelpoista vahvistaa yksinkertaistettu EU:n lainsäädäntökehys, jossa olisi eläinten hyvinvointiin liittyvät periaatteet kaikille taloudellisen toiminnan yhteydessä pidettäville eläimille
2. tuetaan jäsenvaltioita ja ryhdytään toimiin vaatimustenmukaisuuden parantamiseksi
3. optimoidaan synergia yhteisen maatalouspolitiikan kanssa etenkin täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämisen kautta
4. tuetaan kansainvälistä yhteistyötä
5. tarjotaan kuluttajille ja yleisölle asianmukaista tietoa
6. tutkitaan viljelykalojen hyvinvointia.

Strategia sisälsi myös luettelon 20 toimesta, jotka komissio aikoi toteuttaa viimeistään vuonna 2015. Niissä keskityttiin pääasiassa kertomusten, tutkimusten ja ohjeiden julkaisemiseen (ks. liite I).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

20

Yksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen strategisista tavoitteista on tutkia niiden alojen toimien tuloksellisuutta, joilla EU:n toimilla on merkitystä kansalaisille. Tässä tarkastuksessa, joka on ensimmäinen tilintarkastustuomioistuimen tällä alalla tekemä tarkastus, tavoitteena oli arvioida toimia, joita komissio ja jäsenvaltiot ovat toteuttaneet parantaakseen tuotantoeläinten hyvinvointia vuosille 2012–2015 laaditun eläinten hyvinvointia koskevan EU:n strategian käynnistämisen jälkeen. Tarkastuksessa keskityttiin kahteen EU:n strategiassa määriteltyyn tavoitteeseen, joiden tilintarkastustuomioistuin katsoi vaikuttavan suoraan eläinten hyvinvointiin: eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön noudattamisen parantamiseen ja synergian optimointiin yhteisen maatalouspolitiikan kanssa täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämisen kautta (kohdassa 19 esitetyt tavoitteet ii ja iii).

21

Tarkastuksessa haettiin vastausta seuraavaan tarkastuskysymykseen:

Onko komission ja jäsenvaltioiden toimilla edistetty eläinten hyvinvointia koskevien EU:n tavoitteiden saavuttamista vaikuttavasti?

22

Tilintarkastustuomioistuin tutki,

1. oliko komission strategia toteutettu kokonaisuudessaan ja oliko sillä saatu aikaan odotetut tulokset
2. olivatko komission toteuttamat ohjaus- ja täytäntöönpanotoimet parantaneet EU:n vaatimusten soveltamista keskeisillä riskialoilla
3. hallinnoivatko tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot valvontajärjestelmiensä keskeisiä näkökohtia vaikuttavasti
4. olivatko täydentävät ehdot vaikuttava väline eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten sisällyttämiseksi yhteiseen maatalouspolitiikkaan ja olivatko maaseudun kehittämistoimenpiteet kustannustehokas tapa kannustaa noudattamaan tiukempia eläinten hyvinvointia koskevia vaatimuksia.

23

Alakohtia a ja b varten tilintarkastustuomioistuin tutki saatavilla olevaa evidenssiä, joka koski niiden toimien tuloksia, jotka komissio oli toteuttanut eläinten hyvinvointia koskevan strategian panemiseksi täytäntöön. Alakohtia c ja d varten tilintarkastustuomioistuin arvioi suoraan jäsenvaltioiden järjestelmiä ja menettelyjä, joilla ne käsittelevät tiettyjä keskeisiä riskejä.

24

Tarkastustyö tehtiin syyskuun 2017 ja kesäkuun 2018 välisenä aikana ja kattoi ajanjakson vuodesta 2012 vuoden 2018 alkupuolelle. Maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta tutkittiin nykyistä ohjelmakautta, joka alkoi vuonna 2014. Tarkastuksen ajoituksen ansiosta voidaan arvioida vuosille 2012–2015 laaditun eläinten hyvinvointia koskevan strategian täytäntöönpanoa nyt, kun keskustellaan vuoden 2020 jälkeisestä yhteisestä maatalouspolitiikasta.

25

Tilintarkastustuomioistuin valitsi viiden jäsenvaltion otoksen kotieläintuotantosektorin koon ja komission (terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto) eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten noudattamisessa jo toteamien puutteiden perusteella²³. Saksa, Ranska, Italia, Puola ja Romania. Saksassa kohteeksi valittiin Nordrhein-Westfalen ja Italiassa Sardinia, jotta voitiin tutkia eläinten hyvinvointia koskevan toimenpiteen alueellista täytäntöönpanoa ja virallista valvontaa koskevien sääntöjen soveltamista. Valittujen jäsenvaltioiden osuus EU:n lihamarkkinoista on yhteensä yli 50 prosenttia. Valitut maaseudun kehittämisohjelmat kattavat noin 40 prosenttia eläinten hyvinvointiin käytettäväksi suunnitelluista menoista.

26

Jäsenvaltioihin tekemiensä tarkastuskäyntien aikana tilintarkastustuomioistuin tapasi viranomaisia, jotka vastasivat virallisesta valvonnasta, täydentävien ehtojen noudattamisen tarkastamisesta ja maaseudun kehittämisohjelmien toteuttamisesta. Paremman käsityksen saamiseksi järjestelmistä tilintarkastustuomioistuin seurasi eläinten hyvinvointia koskevaa virallista valvontaa maatiloilla, kuljetuksen aikana ja teurastusvaiheessa sekä täydentäviä ehtoja ja maaseudun kehittämistoimia koskevia paikalla tehtäviä tarkastuksia.

27

Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnit komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastoon sekä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastoon. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin järjesti asiantuntijapaneelin saadakseen riippumattomia neuvoja eläinten hyvinvointiin liittyvistä kysymyksistä.

Huomautukset

Komissio on saattanut päätökseen toisen eläinten hyvinvointia koskevan EU:n strategian, mutta ei ole arvioinut sen vaikutuksia

28

Komissio saattoi vuosille 2012–2015 laatimansa eläinten hyvinvointia koskevan strategian viimeisen toimen päätökseen huhtikuussa 2018, yli kolme vuotta sen jälkeen, kun strategia piti saattaa päätökseen (ks. liite I). Strategiassa ei määritellä selvää yhteyttä vuosiksi 2012–2015 kaavailtujen toimien luettelon ja asetettujen yleisten tavoitteiden (ks. kohta 19) välille. Komissio ei ole tarkistanut lainsäädäntökehystä kahden strategiaan kuuluvan tavoitteen osalta eikä ole ryhtynyt optimoimaan synergioita yhteiseen maatalouspolitiikkaan nähden.

29

Jotkin komission suunnittelemista toimista viivästyivät jopa viisi vuotta (esimerkiksi eläinten suojelua kuljetuksen aikana koskevat EU:n ohjeet). Sikojen suojelua koskevat ohjeet sekä eläinten suojelua teurastuksen yhteydessä koskevat ohjeet viivästyivät sidosryhmien kanssa käytyjen pitkällisten keskustelujen vuoksi. Useimmat kertomukset perustuivat ulkoisiin tutkimuksiin, jotka viivästyivät toisinaan sen vuoksi, ettei komissiossa ollut henkilöstöä hankintamenettelyn hoitamiseen ja luonnoksen sisällön tarkistamiseen. Komissio katsoo, että munivia kanoja koskevaan direktiiviin (varustelemattomien häkkien kielto) ja sikoja koskevaan direktiiviin (emakoiden ryhmäkasvatus) liittyvät tietyt täytäntöönpanotoimet (joihin toisinaan liittyi rikkomusmenettelyjä unionin tuomioistuimessa) edistyivät hitaasti sen vuoksi, että ne koskevat suurta joukkoa jäsenvaltioita.

30

Komissio ei laatinut uutta strategiaa vuosien 2012–2015 strategian jälkeen. Komissio jatkoi kuitenkin sidosryhmien vuoropuhelun edistämistä eläinten hyvinvointia käsittelevän EU:n foorumin (joka perustettiin vuonna 2017) avulla ja nimesi ensimmäisen eläinten hyvinvointia käsittelevän EU:n vertailukeskuksen²⁴, joka antaa jäsenvaltioille sikojen hyvinvointia koskevaa teknistä apua. Eläinten hyvinvointia käsittelevässä EU:n foorumissa keskitytään erityisesti eläinten hyvinvointia koskevien EU:n sääntöjen soveltamisen parantamiseen, vapaaehtoisten sitoumusten kehittämiseen ja käyttöön sekä eläinten hyvinvointia koskevien EU:n vaatimusten maailmanlaajuiseen edistämiseen. Foorumi on perustanut kaksi alaryhmää, jotka pyrkivät saamaan aikaan konkreettisia tuloksia eläinten kuljetuksen ja sikojen hyvinvoinnin aloilla.

31

Strategian tavoitteiden saavuttamisen mittaamista varten ei määritelty lähtötilannetta koskevia indikaattoreita eikä tavoitteita koskevia indikaattoreita. Komissio ei ollut myöskään vielä arvioinut toimiensa tuloksia Euroopan parlamentin pyynnön²⁵ mukaisesti.

32

Tietyt komission aloitteesta laaditut kertomukset ja tutkimukset sisältävät hyödyllistä tietoa sääntöjen noudattamisesta (ks. kohdat 34 ja 35). Erityisesti terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston tarkastusosasto suorittaa tarkastuksia, jotka koskevat erilaisia eläinten hyvinvointiin liittyviä kysymyksiä valituissa jäsenvaltioissa, ja raportoi niistä. Tarkastuksissa ei kuitenkaan pyritä arvioimaan komission strategisten toimien onnistumista.

33

Jäsenvaltiot lähettävät komissiolle vuosittain kertomukset EU:n lainsäädännön mukaisesti maatiloilla²⁶ ja kuljetuksen aikana toteuttamansa eläinten hyvinvointia koskevan virallisen valvonnan tuloksista. Komissio on myöntänyt, etteivät raportoidut tiedot ole täydellisiä, yhdenmukaisia ja luotettavia eivätkä niin yksityiskohtaisia, että niiden perusteella voitaisiin tehdä päätelmiä sääntöjen noudattamisesta EU:ssa²⁷. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle pyrkivänsä parantamaan virallista valvontaa koskevan uuden asetuksen mukaisesti raportoitavien tietojen laatua ja yhdenmukaisuutta²⁸.

Komissio ja jäsenvaltiot raportoivat EU:n vaatimusten soveltamisessa saavutetusta merkittävästä edistyksestä

34

Eläinten hyvinvoinnissa on edistytty joillakin strategian kattamilla aloilla hyvin. Vuonna 2016²⁹ komissio raportoi tuotantoeläinten suojelusta annettua direktiiviä noudattavien maatilojen määrän kasvaneen. Komissio totesi, että jäsenvaltiot olivat panneet tehokkaasti täytäntöön munivien kanojen varustelemattomien häkkien kiellon (2012) ja emakoiden yksittäiskarsinoiden käyttökiellon (2013). Komission vuonna 2018 antama kertomus³⁰ osoittaa, että broilereiden hyvinvointi parani joissakin jäsenvaltioissa sen jälkeen, kun broilereita koskeva direktiivi (2007) pantiin niissä täytäntöön. Komissio on myös määritellyt hyviä toimintatapoja kuljetettaviksi kelpaamattomien eläinten kuljetuksia, teurastusta, lypsylehmien hyvinvointia ja kaupallista kaninkasvatusta varten.

35

Komission kertomuksissa todettiin kuitenkin strategian kattamilla aloilla joitakin eläinten hyvinvointiin liittyviä ratkaisemattomia ongelmia:

• maatiloilla: sikojen hännäntypistys³¹, lypsykarjan hyvinvointia heikentävät taudit³², lihantuotantoa varten pidettävien kanojen hyvinvointiin vaikuttavien teknisten vaatimusten, kuten ilmastoinnin, arviointi³³
• kuljetuksen aikana: elävien eläinten pitkiä kuljetuksia (tosin komission viimeaikaisissa tarkastuksissa on todettu tällä alalla parannuksia)³⁴ ja kuljetettaviksi kelpaamattomien eläinten kuljetuksia³⁵ (jotka on kielletty säädöksin) koskevien sääntöjen noudattaminen
• teurastusvaiheessa: ennen teurastusta tapahtuvaa eläinten tainnuttamista koskevaan vaatimukseen sovellettavan poikkeuksen yhteydessä käytettävät erilaiset käytännöt, puutteellinen tainnutus (erityisesti siipikarjan vesitainnutus)³⁶
• jäsenvaltioiden toteuttama virallinen valvonta: tarkastusten määrä ja laatu, täytäntöönpanotoimien asianmukaisuus³⁷.

36

Komissio käsitteli näitä kysymyksiä ohjaus- ja täytäntöönpanotoimin. Sen laajat ohjaustoimet käsittivät muun muassa ohjeiden laatimista ja kääntämistä, tutustumisvierailujen tekemistä sekä jäsenvaltioiden tarkastajille ja alan toimijoille tarkoitettujen koulutustapahtumien järjestämistä. Sitten vuoden 2012 komissio on järjestänyt 34 koulutustapahtumaa eläinten hyvinvoinnista ”Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi” -ohjelman puitteissa (koulutukseen osallistui yli 1 700 henkilöä), ja komission verkko-oppimismoduuleja on seurannut 6 000 henkilöä. Laatikossa 2 esitetään esimerkki komission sekä jäsenvaltion edustajien ja sidosryhmäorganisaatioiden yhteistyöstä, jolla laaditaan eläinten hyvinvointia kuljetuksen aikana ja teurastusvaiheessa sekä sikojen hyvinvointia koskevia ohjeita.

37

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltioiden viranomaiset pitivät ohjeita ja koulutusta hyödyllisinä ja levittivät saamaansa tietämystä laajalti virallisille tarkastajilleen ja alan toimijoille. Osa viranomaisista katsoi, että välineitä ja ohjeita olisi oltava enemmän saatavilla heidän omalla kielellään, jotta niitä voitaisiin levittää vielä laajemmin.

38

Komissio seuraa eläinten hyvinvointia koskevan EU:n lainsäädännön soveltamista, täytäntöönpanoa ja valvontaa jäsenvaltioissa. Tätä varten komissio tekee tarkastuskäyntejä, antaa tarvittaessa suosituksia ja kohdistaa seurantaa jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmiin. Lisäksi komissio voi käynnistää toimia jäsenvaltioita vastaan, jos nämä eivät huolehdi laissa säädetyistä velvoitteistaan. Kyseeseen voivat tarvittaessa tulla myös rikkomismenettelyt.

39

Komissio käynnisti vuoden 2012 jälkeen useita rikkomusmenettelyjä 18 jäsenvaltiota vastaan. Menettelyt koskivat lähinnä emakoiden ryhmäkasvatusta ja munivien kanojen varustelemattomien häkkien kieltoa³⁸. Komission mukaan näiden menettelyjen avulla päästiin siihen, että sääntöjä noudatettiin. Lisäksi komissio käytti ”EU Pilot -järjestelmää”, jonka avulla käydään epävirallista vuoropuhelua jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa kysymyksistä, jotka koskevat EU:n lainsäädännön asianmukaista soveltamista. Sitten vuoden 2012 komissio on ottanut EU Pilot -järjestelmän kautta käsiteltäväksi 18 tapausta, jotka koskevat munivista kanoista ja sioista annettuja direktiivejä sekä viisi muiden alojen tapausta (joista useimmat koskevat eläinten suojelua kuljetuksen aikana).

40

Sen arvioimiseksi, kuinka nopeasti jäsenvaltiot reagoivat komission suosituksiin, tilintarkastustuomioistuin perehtyi vuosia 2012–2015³⁹ koskeviin komission tarkastuskertomuksiin, joissa käsiteltiin eläinten hyvinvointia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteina olleissa viidessä jäsenvaltiossa, sekä asiaan liittyviä toimintasuunnitelmia ja niiden seurantaa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että jäsenvaltiot käsittelivät lähes puolet komission suosituksista kahdessa vuodessa tai nopeammin.

Jäsenvaltioilta vei pitkään toteuttaa tietyt suositukset, ja edelleen on joitakin ratkaisemattomia ongelmia

Viivästykset suositusten toteuttamisessa

41

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot käsittelivät komission ohjaus- ja täytäntöönpanotoimista huolimatta muutamia kysymyksiä hitaasti (ks. laatikossa 3 olevat esimerkit). Ne koskivat pääasiassa virallisen valvonnan menettelyjä, teurastukseen osallistuvien toimijoiden pätevyyttä, ennen teurastusta tehtävää tainnutusta koskevien lakisääteisten vaatimusten täytäntöönpanoa, rutiininomaista sikojen hännäntypistystä ja sääntöjen noudattamatta jättämisen seuraamusten asianmukaisuutta. Tämä tarkoittaa sitä, että eläinten hyvinvointia koskevien EU:n lainsäädännössä vahvistettujen vaatimusten ja käytännön todellisuuden välillä on yhä merkittäviä eroja.

42

Komissio kohdistaa suosituksiinsa seurantaa, joka perustuu jäsenvaltioiden antamaan näyttöön siitä, että havaittuja puutteita on ryhdytty korjaamaan. Komissio ei yleensä tarkasta paikalla, onko toimenpiteet tosiasiallisesti pantu täytäntöön ja ovatko ne vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin tapauksia, joissa komissio oli päättänyt tarkastustensa perusteella antamiensa suositusten käsittelyn, vaikka jäsenvaltiot eivät olleet korjanneet kaikkia puutteita vaikuttavasti⁴¹.

Riittämättömät tiedot siitä, ovatko jäsenvaltiot ratkaisseet ilman tainnutusta tapahtuvaa teurastusta koskevan poikkeuksen käyttöön liittyviä komission yksilöimät ongelmat

43

Eläinten suojelua teurastamoissa lopetuksen yhteydessä koskevaa EU:n lainsäädäntöä⁴² on sovellettu vuodesta 2013. Tavoitteena on, että eläinten kipu ja kärsimys minimoidaan käyttämällä hyväksyttyjä tainnutusmenetelmiä. Lainsäädäntö sisältää tainnutusvaatimuksia koskevan poikkeuksen, joka sisältyi jo aiempaan, vuonna 1993 annettuun lainsäädäntöön. Vaatimuksia ei sovelleta teurastettaessa eläimiä uskonnollisten rituaalien⁴³ määrittämiä erityismenetelmiä käyttäen, edellyttäen, että teurastus tapahtuu teurastamossa. EU:n säädöksen johdanto-osan kappaleessa⁴⁴ painotetaan EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettua uskonnon vapautta ja sen tärkeyttä, että kullekin jäsenvaltiolle jätetään tietty määrä toimivaltaa. Lainsäädännössä ei esitetä poikkeuksen käyttöön liittyviä käytännön toteutusmenetelmiä eikä raportointivaatimuksia. Kaikki jäsenvaltiot eivät kerää poikkeuksen käyttöä koskevia tietoja.

44

Komission vuonna 2010 julkaisemassa eläinten hyvinvointia koskevan EU:n politiikan arvioinnissa ja vuosille 2012–2015 laaditun eläinten hyvinvointia koskevan strategian liitteenä olevassa vaikutustenarvioinnissa⁴⁵ havaittiin ongelmana olevan, että tietyt teurastamot käyttävät tainnutusta koskevaa poikkeusta liikaa tehostaakseen tuotantoprosessiaan.

45

Vuonna 2015 komissio havaitsi 13 tarkastuskäynnin⁴⁶ perusteella, että jäsenvaltioiden tavassa käyttää ilman tainnutusta tapahtuvaa teurastusta koskevaa poikkeusta oli huomattavia eroja. Komissio totesi, että eläinten hyvinvointia koskevat tulokset olivat parempia, jos teurastusmenettelyjä valvottiin kohdennettujen tarkastusten avulla. Näiden tarkastusten jälkeen komissio pyrki keräämään jäsenvaltioilta tietoja poikkeuksen käytöstä. Toimitetut tiedot olivat kuitenkin niin puutteellisia, ettei niiden perusteella voida tehdä päätelmiä koko EU:n tilanteesta. Lukuun ottamatta tätä tietojen keruuta ja tutkimusta, jossa käsitellään mahdollisuutta antaa kuluttajille olennaisia tietoja eläinten tainnutuksesta⁴⁷, komissio ei toteuttanut erityisiä toimia käsitelläkseen havaitsemaansa poikkeuksen liiallista käyttöä koskevaa ongelmaa. Tilintarkastustuomioistuimen työ osoitti, että viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta vain yhdessä ei ollut käytössä erityisiä menettelyjä, joilla tarkistetaan, onko poikkeuksen soveltamiselle olemassa perusteet. Tarkastuksissa saatiin vahvistus komission päätelmille, jotka koskivat poikkeuksen käyttöä koskevien tietojen saatavuutta (ks. taulukko 1).

Taulukko 1

Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa käytettävät menettelyt, joilla myönnetään ilman tainnutusta tapahtuvaa teurastusta koskeva poikkeus, ja asiaa koskevat saatavilla olevat tiedot⁴⁸

Jäsenvaltio	Käytössä on erityinen menettely sen tarkastamiseksi, että poikkeuksen soveltaminen on perusteltua	Ilman tainnutusta tapahtuvan teurastuksen laajuutta koskevia tietoja on saatavilla
Saksa	✔	Kyllä
Ranska	✔	Vain vähän – tietoja vain nautakarjasta ja lampaista, perustuvat toimijoiden arvioihin
Italia	✔	Vain vähän – tietoja vain niiden teurastamojen määrästä, joille on annettu lupa teurastaa ilman tainnutusta
Puola	✘	Vain vähän – joitakin nauta- ja siipikarjaa koskevia arvioita, eivät toimivaltaisten viranomaisten varmentamia
Romania	✔	Kyllä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioista kerätyn evidenssin perusteella.

46

Marraskuussa 2017 komissio julkaisi laajat ohjeet, jotka koskevat eläinten suojelua lopetuksen yhteydessä, ja sisältävät myös poikkeuksen käyttöä koskevia parhaita toimintatapoja. Ohjeissa keskitytään menettelyn teknisiin näkökohtiin.

Jäsenvaltioiden virallisen valvonnan järjestelmien hallinnoinnilla varmistetaan yleensä yhdenmukaisuus, mutta valvonta- ja tarkastusjärjestelmissä on joitakin puutteita

47

Jäsenvaltioiden tiloilla, kuljetuksen aikana ja teurastamoissa suorittamien eläinten hyvinvointia koskevien tarkastusten laatu vaikuttaa suoraan vaatimusten noudattamisen tasoon. Tilintarkastustuomioistuin analysoi näiden tarkastusten yhdenmukaisuutta ja kohdentamista sekä sitä, miten jäsenvaltioiden viranomaiset auditoivat niitä.

Jäsenvaltiot ovat yleensä ottaneet käyttöön järjestelmät sen varmistamiseksi, että tarkastukset suoritetaan yhdenmukaisesti

48

Julkisten organisaatioiden palveluksessa olevat virkaeläinlääkärit valvovat eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten noudattamista. Jotta tarkastukset olisivat tehokkaita, ne on suoritettava yhdenmukaisesti ja riippumattomasti.

49

Useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli käytössä menettelyt sen varmistamiseksi, että tarkastajien työ oli yhdenmukaista⁴⁹.

50

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa virkaeläinlääkäreihin sovellettiin virkamiesten lahjomattomuutta koskevia yleisiä sääntöjä, joiden mukaan heillä ei saa olla eturistiriitoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hyviä käytäntöjä Ranskassa ja Italiassa (Sardinia), joissa sovellettiin lisäksi erityisiä menettelyjä virallisten tarkastajien eturistiriitojen estämiseksi (ks. laatikko 4).

Riittämätön näyttö siitä, että jäsenvaltiot suunnittelevat viralliset valvontatoimet riskianalyysin perusteella

51

Jäsenvaltioiden virallisen valvonnan järjestelmät kattavat eläinten hyvinvoinnin lisäksi muita aloja. Erityisesti valvotaan elintarvikkeiden ja rehujen turvallisuutta, hygieniaa, eläintautien valvontaa ja hävittämistä sekä kasvinsuojeluaineiden käyttöä koskevien sääntöjen noudattamista. Kaikki nämä eri alat kilpailevat resursseista, ja riskiperusteisuus auttaa kohdentamaan tarkastukset eläinten hyvinvointiin liittyviin ongelmiin ja siis kohdentamaan rajalliset tarkastusresurssit vaikuttavammin ja tehokkaammin. Riskiperusteisten tarkastusten toimittamista edellytetään EU:n lainsäädännössä⁵⁰.

52

Jäsenvaltiot olivat yleensä vahvistaneet selkeät säännöt siitä, että eläinten hyvinvointia koskevien maatiloilla suoritettavien tarkastusten on oltava riskiperusteisia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa riskitekijöiden määrittelyn hyviä käytäntöjä. Esimerkiksi Ranskassa tarkastajien on suunniteltava maatiloille tekemänsä tarkastukset toimijoiden aiempaa toimintaa koskevien tietojen, saatujen kantelujen, tautien ennaltaehkäisytoimenpiteiden käytön, teurastamoilta saatujen (kuljetustiheyttä ja kuljetettaviksi kelpaamattomien eläinten kuljetuksia koskevien) tietojen sekä kuolleisuutta tai muita indikaattoreita, kuten maidon laatua tai poikimaväliä, koskevien tietojen perusteella.

53

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta kolme (Puola, Romania ja Saksa (Nordrhein-Westfalen)) ei pystynyt osoittamaan, miten määritettyjä riskitekijöitä käytettiin tarkastettavien toimijoiden valitsemiseen käytännössä.

54

Lisäksi kahdessa jäsenvaltiossa tietyt maatilat jätettiin virallisen valvonnan ulkopuolelle, vaikka niiden osuus kotieläintuotannosta oli suuri (ks. laatikko 5). Tarkastusresurssien rajallisuuden vuoksi on järkevää kohdistaa tarkastukset ensisijaisesti suuriin tiloihin, mutta noudattamatta jättämisen mahdollisuus pientiloilla saattaisi kasvaa, jos ne jätettäisiin kokonaan tarkastusten ulkopuolelle. Viranomaiset eivät ottaneet tätä riskiä riittävällä tavalla huomioon.

55

Tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista vain Ranskassa oli määritetty elävien eläinten kuljetuksen osalta riskialat, joihin kuljetuksen aikana suoritettavat tarkastukset kohdennettaisiin. Saatavilla ei kuitenkaan ollut tietoja siitä, sovellettiinko määrittelyä käytännössä.

56

Traces (EU:n verkkoalusta, jota käytetään seuraamaan rajatylittäviä eläinten pitkiä kuljetuksia EU:n sisällä) sisältää tietoja ja raportointivälineitä, joita viranomaiset voisivat käyttää eläinkuljetuksia koskevien tarkastusten kohdentamiseen. Komissio on tapaamisissaan jäsenvaltioiden edustajien kanssa edistänyt interaktiivisten hakutyökalujen käyttöä. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että kuljetuksen aikana suoritettavista tarkastuksista vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset käyttivät harvoin Traces-järjestelmän tietoja tarkastusten kohdentamiseen. Tämä johtui osittain tietyistä käyttöoikeuksien rajoituksista⁵¹.

57

Jäsenvaltioiden viranomaiset siirtävät tavallisesti vastuun maatiloilla ja kuljetuksen aikana suoritettavia tarkastuksia koskevan riskianalyysin tekemisestä paikallisviranomaisille. Yksikään tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei ollut ottanut käyttöön järjestelmiä, joilla tarkastettaisiin paikallisten riskianalyysien olemassaolo, laatu ja täytäntöönpano.

58

Teurastamoissa suoritettavat eläinten hyvinvointia koskevat tarkastukset kattoivat yleensä kaikki toimijat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa joko kohdennettujen tarkastusten avulla tai osana työvuorossa olevan virkaeläinlääkärin päivittäistä toimintaa.

Toiminnan tarkastamisista ja kanteluista saatavia tietoja voitaisiin hyödyntää nykyistä paremmin

59

Virallista valvontaa koskevassa EU:n asetuksessa⁵² edellytetään, että jäsenvaltiot auditoivat rehu- ja eläintarvikelainsäädäntöä sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevan virallisen valvonnan järjestelmänsä vähintään viiden vuoden välein, ja komission päätöksessä 2006/677/EY annetuissa ohjeissa suositellaan, että tällaiset valvontatoimet olisi auditoitava aikavälillä, joka on enintään viisi vuotta⁵³. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa asiasta vastaavan viranomaisen sisäisen tarkastuksen osasto (ja Puolassa myös ylin tarkastuselin) määritteli virallisen valvonnan organisoinnin parannuskohteita ja seurasi tarkastushavaintojensa perusteella toteutettuja toimia. Puolassa ei kuitenkaan varmistettu, että eläinten hyvinvointia koskevia toiminnan tarkastamisia suoritetaan vähintään viiden vuoden välein. Romaniassa ja Saksassa (Nordrhein-Westfalen) taas ei varmistettu tarkastusten yhteydessä annettujen suositusten oikea-aikaisia jatkotoimia.

60

Komissio tarkastaa, miten jäsenvaltiot auditoivat virallisen valvonnan järjestelmänsä, ja on todennut⁵⁴, että kaikkien virallisen valvonnan piiriin kuuluvien alojen auditointi kohtuullisessa ajassa ja auditoinnin tulosten seuranta ovat jäsenvaltioille haasteellisia.

61

Viranomaiset voivat käyttää eläinsuojelujärjestöjen, kansalaisten ja muiden sidosryhmien tekemiä kanteluita ja tutkintapyyntöjä keskeisten ongelmallisten alojen määrittämiseen. Näiden kantelujen käsittely kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan.

62

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa kanteluja käsiteltiin tapauskohtaisesti ja että kahdessa jäsenvaltioista (Puolassa ja Romaniassa) oli käytössä käsittelyä varten menettelyt. Ne käsittivät myös kanteluiden käsittelylle asetetut määräajat. Yhdessäkään jäsenvaltioista ei ollut otettu käyttöön kantelujen keskusrekisteriä, josta voisi saada yleiskuvan eläinten hyvinvointiin liittyvistä vakavimmista huolenaiheista ja tukea päätöksentekoa varten.

63

Valvontatoimien yhteydessä toteamiensa kohdissa 34 ja 36 mainittujen seikkojen lisäksi komissio on todennut edellä esitetyn kaltaisia ongelmia (ks. kohdat 53, 55 ja 57).

Jäsenvaltiot käyttävät yhteisen maatalouspolitiikan välineitä eläinten hyvinvointia koskevien tavoitteiden käsittelyyn vain vähän

64

Suurin osa kotieläintuottajista saa YMP-tukia (ks. kohta 9), joihin liittyy täydentäviä ehtoja koskevia vaatimuksia, jotka kattavat tietyt eläinten hyvinvointiolosuhteet (ks. kohta 8). Vuosia 2012–2015 koskevassa komission strategiassa todettiin, että on parannettava eläinten hyvinvoinnin ja yhteisen maatalouspolitiikan välistä synergiaa etenkin täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämisen kautta. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa käytettiin näitä kahta mekanismia eläinten hyvinvoinnin edistämiseen.

Tuloksia koskeva tietojenvaihto jäsenvaltioissa virallisten valvontatoimien ja täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten välillä on vähäistä ja seuraamusten soveltamisessa ilmenee puutteita

EU:n lainsäädännössä säädetään perusta täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten ja virallisen valvonnan väliselle koordinoinnille

65

Virallinen valvonta ja täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset käsittävät molemmat tarkastuskäyntien suunnittelua ja suorittamista, eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön noudattamisen tarkastamista ja päätösten tekemistä noudattamatta jättämisen vuoksi toteutettavista asianmukaisista toimista. Jäsenvaltiot voivat EU:n lakisääteisten vaatimusten rajoissa päättää, kuinka paljon virallista valvontaa ja täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia integroidaan toisiinsa.

66

Täydentäviä ehtoja koskevassa delegoidussa asetuksessa todetaan, että noudattamatta jättämisiä pidetään ”määritettyinä”, jos ne tuodaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen tai maksajaviraston tietoon⁵⁵. Maksajavirasto on monissa jäsenvaltioissa siirtänyt vastuun täydentäviä ehtoja koskevista tarkastuksista valvontaviranomaiselle, joka vastaa virallisesta valvonnasta. Tämä tarkoittaa sitä, että YMP-tuensaajan luona virallisen valvonnan aikana mahdollisesti havaittava noudattamatta jättäminen olisi otettava huomioon täydentävien ehtojen noudattamista arvioitaessa. Tätä varten tarvitaan järjestelmä tai menettely, jolla varmistetaan asiaan liittyvien tietojen vaihto asianomaisten viranomaisten⁵⁶ välillä.

67

Komissio antoi ohjeita täydentäviä ehtoja koskeviin tarkastuksiin liittyvien lakisääteisten vaatimusten soveltamisesta⁵⁷. Ohjeissa todetaan, että jäsenvaltiot voisivat käyttää virallisen valvonnan tuloksia täydentävien ehtojen mukaisen tarkastusten vähimmäismäärän saavuttamiseksi⁵⁸. Näiden kahden valvontajärjestelmän välinen hyvä koordinointi paitsi tehostaa niitä mittakaavaetujen saavuttamisen ja päällekkäisyyksien välttämisen ansiosta myös auttaa havaitsemaan noudattamatta jättämisiä tehokkaammin. Eläinten hyvinvointia koskeviin tarkastuksiin sovellettava yhdenmukainen lähestymistapa on lisäksi viljelijöiden kannalta selvempi ja kannustaa paremmin noudattamaan sovellettavia vaatimuksia.

Jäsenvaltiot eivät ole käyttäneet tätä mahdollisuutta riittävästi parantaakseen valvontajärjestelmiään, tosin hyviä käytäntöjäkin havaittiin

68

Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli toteutettu toimia virallisen valvonnan järjestelmän ja täydentäviä ehtoja koskevan järjestelmän koordinoimiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hyviä esimerkkejä koordinoinnista Saksassa (Nordrhein-Westfalen), Ranskassa ja Italiassa (Sardinia) (ks. laatikko 6).

69

Romaniassa oli virallisia järjestelyjä sitä varten, että eläinten hyvinvointia koskevassa virallisessa valvonnassa havaituista noudattamatta jättämisistä ilmoitettaisiin täydentäviin ehtoihin liittyvien seuraamusten soveltamisesta vastaaville viranomaisille. Ilmoituksia ei ollut kuitenkaan tehty käytännössä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Puolassa ei ollut vastaavaa virallista järjestelyä.

70

Kun komissio suorittaa jäsenvaltioiden toteuttamien täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten tarkastuksia, se arvioi myös jäsenvaltioiden tietojenvaihtomenettelyjä. Komissio ei kuitenkaan tarkasta käytännössä, ilmoitetaanko täydentäviin ehtoihin liittyvien hallinnollisten seuraamusten määräämisestä vastaavalle viranomaiselle myös tulokset, jotka on saatu täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten toimittamisesta vastaavan toimivaltaisen viranomaisen YMP:n edunsaajien luona toteuttamassa, eläinten hyvinvointia koskevassa virallisessa valvonnassa.

Täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset kattavat yleensä olennaiset eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset

71

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että jäsenvaltioiden suorittamat täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset kattoivat yleensä olennaiset eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset⁵⁹. Tarkastuskäynnin kohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta kolmessa (Ranskassa, Puolassa⁶⁰ ja Romaniassa) ilmeni kuitenkin joitakin poikkeuksia. Esimerkiksi Romaniassa tarkastajat eivät tarkastaneet vasikoiden ja sikojen tilojen ja makuualueiden puhtautta, vasikoiden ravinnon rautapitoisuutta ja ympäristöparametreja, kuten pölyisyyttä, kaasupitoisuuksia ja lämpötilaa.

72

Komission suorittamissa tarkastuksissa tutkitaan, kattavatko jäsenvaltioiden laatimat täydentäviä ehtoja koskevat tarkistuslistat kaikki olennaiset eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset. Viimeaikaisissa tarkastuksissa on todettu puutteita Virossa, Espanjassa, Itävallassa, Portugalissa ja Suomessa. Jotkin näistä tarkastushavainnoista ovat johtaneet rahoitusoikaisuihin⁶¹.

Osa jäsenvaltioista ei varmistanut, että täydentävien ehtojen yhteydessä sovellettavat seuraamukset ovat oikeasuhteisia havaitun noudattamatta jättämisen vakavuuteen nähden

73

Jotta täydentävien ehtojen mukaisilla tuen vähennyksillä olisi varoittava vaikutus, niiden on oltava oikeasuhteisia havaitun noudattamatta jättämisen vakavuuteen, laajuuteen, kestoon ja toistuvuuteen nähden⁶². Täydentävien ehtojen vaikuttavuutta käsittelevässä tilintarkastustuomioistuimen äskettäisessä erityiskertomuksessa⁶³ todetaan, että rikkomisen vakavuuden luokittelu vaihteli huomattavasti jäsenvaltioittain.

74

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Saksassa (Nordrhein-Westfalen), Ranskassa ja Italiassa (Sardinia) oli oikeasuhteisia tuen vähennyksiä koskevat selkeät säännöt. Useimmiten sovellettu vähennysprosentti oli 3⁶⁴, paitsi Italiassa, jossa yli 70 prosenttia noudattamatta jättämisistä johti varoituksiin eikä hallinnolliseen seuraamukseen. Romaniassa tilat, joilla tarkastajat havaitsivat noudattamatta jättämisiä enintään 30 prosentissa tarkastettavista kohdista, katsottiin sääntöjä täysin noudattaviksi. Tämä löyhä määritelmä näkyi erittäin pienenä ilmoitettujen noudattamatta jättämisten määränä: vain kolmelle maatilalle noin 13 500 tarkastetusta maatilasta määrättiin hallinnollinen seuraamus vuonna 2016 (ks. liite IV, josta käy myös ilmi, että tarkastusten ja ilmoitettujen noudattamatta jättämisten määrät vaihtelivat huomattavasti). Eläinten hyvinvointia koskevia täydentävien ehtojen järjestelmän vaatimuksia on sovellettu Romanissa vuodesta 2016, sillä maalle annettiin mukautumisaikaa vuonna 2007 tapahtuneen EU:hun liittymisen jälkeen.

75

Puolassa tuen vähennys perustuu pisteytysjärjestelmään, jossa tiettyyn säädökseen liittyvän eläinten hyvinvointia koskevan säännöksen kustakin rikkomisesta kertyy pisteitä. Sovellettavaa tuen vähennysprosenttia määritettäessä otettiin huomioon vain säännös, josta oli kertynyt suurin pistemäärä. Tämä merkitsee, että tukea vähennettäessä otetaan huomioon tietyn noudattamatta jättämisen vakavuus, mutta vähennykseen ei vaikuta havaittujen noudattamatta jättämisten lukumäärä.

76

Eräissä komission hiljattain suorittamissa tarkastuksissa⁶⁵ on todettu, että seuraamusjärjestelmä on liian lievä koko täydentävien ehtojen järjestelmän osalta ja erityisesti eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten osalta, koska seuraamusjärjestelmässä ei varmisteta, että seuraamukset ovat oikeasuhteisia noudattamatta jättämisen vakavuuteen nähden. Komissio on antanut asiasta joitakin yleisiä selvennyksiä vastauksena jäsenvaltioiden esittämiin kysymyksiin. Toukokuussa 2018 komissio järjesti asiantuntijaryhmän tapaamisen, jossa jäsenvaltiot vaihtoivat tietoja eläinten hyvinvointiin liittyvien, täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten hyvistä käytännöistä. Täydentäviä ehtoja koskevissa komission ohjeissa ei kuitenkaan käsitellä tätä kysymystä.

Maaseudun kehittäminen: kannustimia eläinten hyvinvoinnin parantamiseen on vain vähän, eikä kustannustehokkuus ole varma

77

Maaseudun kehittämistuesta myönnetään rahoitusta eläinten hyvinvointia koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi. Komission vuosille 2012–2015 laatima eläinten hyvinvointia koskeva strategia sisälsi tavoitteen, jonka mukaan synergia optimoidaan eläinten hyvinvoinnin edistämiseksi myönnettävän maaseudun kehittämistuen kanssa. Jotta toiminta olisi mahdollisimman kustannustehokasta, jäsenvaltioiden olisi pyrittävä toteuttamaan toimia, joilla on yksikkökustannusta kohden suurimmat mahdollisuudet edistää eläinten hyvinvointia.

Maatalouden kehittämisen varoja ei ole käytetty laajemmalti edistämään eläinten hyvinvointia

78

Nykyisellä ohjelmakaudella 2014–2020 yhteensä 118:sta maaseudun kehittämisohjelmasta 35 ohjelmaa sisälsi erityistoimenpiteen (toimenpide 14), jolla tuetaan eläinten hyvinvointia (ks. kohta 12). Näistä ohjelmista 13 on Italian alueiden ohjelmia.

79

Maaseudun kehittämistä koskevassa lainsäädännössä viitataan eläinten hyvinvointiin prioriteetissa ”elintarvikeketjun organisoitumisen edistäminen mukaan lukien maataloustuotteiden jalostus ja markkinointi, eläinten hyvinvointi ja maatalouden riskienhallinta”⁶⁶. Tällä prioriteetilla on kaksi kohdealaa⁶⁷, mutta niissä ei viitata eläinten hyvinvointiin.

80

Kymmenen jäsenvaltiota ei ole käyttänyt toimenpidettä 14 maaseudun kehittämisohjelmissaan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista kaksi (Ranska ja Puola) eivät käyttäneet tätä toimenpidettä, koska ne katsoivat, että eläinten hyvinvointia koskevat perusvaatimukset olivat riittäviä. Lisäksi Puolan viranomaiset katsoivat, että toimenpide saattaisi vaikuttaa kielteisesti viljelijöiden kilpailukykyyn. Ranskassa tämä valinta poikkesi eläinten hyvinvointia koskevasta vuonna 2016 käynnistetystä kansallisesta strategiasta, jonka yhtenä tavoitteena oli houkutella maaseudun kehittämisvaroja, jotta viljelijät voisivat parantaa eläinten hyvinvointia. Strategia otettiin Ranskassa käyttöön maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisen jälkeen eikä Ranska päivittänyt ohjelmia vastaamaan sitoumustaan.

81

Useilla muillakin maaseudun kehittämistoimenpiteillä (etenkin maatilojen investointien, laatujärjestelmien tai luonnonmukaisen viljelyn tuilla) olisi mahdollista kannustaa noudattamaan tiukempia eläinten hyvinvointia koskevia vaatimuksia. Tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista kahdessa oli esimerkkejä tällaisista eläinten hyvinvointia edistävistä toimenpiteistä (ks. laatikko 7).

”Eläinten hyvinvointi” -toimenpide: hyviä esimerkkejä toimista, jotka ovat eläinten kannalta hyödyllisiä, mutta joiden kustannustehokkuus ei ole varma

82

Tilintarkastustuomioistuin perehtyi jäsenvaltioiden järjestelmiin arvioidakseen, onko eläinten hyvinvointia koskeva erityistoimenpide (toimenpide 14) kustannustehokas. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, palkitseeko tuki viljelijöitä eläinten hyvinvoinnin todellisista parannuksista, jotka ylittävät vähimmäisvaatimukset, kun otetaan huomioon aiheutuneet lisäkustannukset ja tulonmenetykset, ja onko asiaa koskevia seurantatietoja riittävästi saatavilla.

Vähimmäisvaatimuksien ylittäminen

83

Jäsenvaltioiden viranomaiset määrittelivät eläinten hyvinvointiolosuhteiden parannukset, joita toimenpiteen 14 mukaisen tuen saamiseksi edellytettiin, kuten nautaeläinten laiduntaminen kesällä, pienempi eläintiheys maatiloilla ja kuljetuksen aikana sekä paremmat eläinten tilat.

84

Romaniassa ja Saksassa (Nordrhein-Westfalen), kuten useimmissa muissakin jäsenvaltioissa, hännäntypistys on rutiinikäytäntö sikojen tehokasvattamoissa, vaikka käytäntö on kielletty säädöksin. Käydessään näissä kahdessa jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat toimenpiteen 14 mukaista tukea saavilla maatiloilla, että sikojen hännät oli typistetty ja ettei sioilla ollut riittävästi saatavillaan lainsäädännössä edellytettyä virikemateriaalia⁶⁸ (ks. kaavio 5).

85

Eläinlääketieteen asiantuntijat⁶⁹ ovat yhtä mieltä siitä, että yhden ainoan eläinten hyvinvointia koskevan parametrin vaikutus on vähäinen, jos parametria ei yhdistetä muihin kotieläintalouden parametreihin. Tämä tarkoittaa sitä, että sikojen käytettävissä olevan tilan 10 tai 20 prosentin kasvulla ei ehkä ole suurta vaikutusta niiden hyvinvointiin, jos niiden saatavilla ei ole virikemateriaalia.

86

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto kuulee terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastoa ennen kuin jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmat hyväksytään. Tästä huolimatta komissio ei käyttänyt tietoja aloista, joilla sääntöjä oli terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston havaintojen mukaan jätetty laajalti noudattamatta (etenkin sikojen rutiininomainen hännäntypistys ja virikemateriaalin tarjoaminen, joiden osalta sääntöjä noudatettiin vain Suomessa ja Ruotsissa), asettaakseen kyseenalaiseksi sen, että jäsenvaltiot käyttivät toimenpidettä 14 näillä aloilla.

Nollavaikutuksen riskin vähentäminen

87

Tuella on nollavaikutus, jos tukea saanut toimi olisi ilman avustustakin toteutettu kokonaan tai osittain. On olemassa vaara, että tuensaaja olisi soveltanut toimenpiteen 14 vaatimuksia ilman maaseudun kehittämistukeakin, esimerkiksi koska toimenpide vastaa normaalia maatalouskäytäntöä tai koska tuensaaja on jo ennen toimenpiteen 14 mukaisen tuen hakemista osallistunut yksityiseen laatujärjestelmään, joka kattaa samat vaatimukset.

88

Tilintarkastustuomioistuimen käynnit kolmessa jäsenvaltiossa, jotka soveltavat toimenpidettä 14, osoittavat, etteivät hallintoviranomaiset lieventäneet nollavaikutuksen riskiä eivätkä etenkään yksityisten laatujärjestelmien osalta. Molemmat toimenpiteen 14 mukaista tukea saavat tuensaajat, joiden luo tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin Saksassa (Nordrhein-Westfalen) ja Italiassa (Sardinia), olivat noudattaneet yksityisiä järjestelmiä, jotka sisälsivät eläinten hyvinvointia koskevia vaatimuksia⁷⁰. Saksassa (Nordrhein-Westfalen) laatujärjestelmään osallistui noin 10 prosenttia alueen sikatiloista. Järjestelmä sisälsi sitoumuksia, joista maksetaan palkkio ja jotka olivat päällekkäisiä eläinten hyvinvointia koskevan toimenpiteen vaatimusten kanssa.

89

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Italiassa (Sardinia) viranomaiset olivat vähentäneet sen riskiä, että toimenpiteellä 14 voitaisiin tukea normaalia maatalouskäytäntöä vastaavia toimia. Viranomaiset ottivat huomioon sekä lakisääteiset eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset että paikallisten viljelijöiden tavanomaisesti noudattamat niitä tiukemmat vaatimukset suunnitellessaan eläinten hyvinvointia koskevaa toimenpidettä. Normaali käytäntö määritettiin eläinlääkäreiden kokemuksen ja Italian maatalouden kirjanpidon tietoverkosta saatujen tietojen perusteella. Esimerkiksi lakisääteinen tilavaatimus vasikoille on 1,8 m² eläintä kohti, kun taas käytännössä Sardinian maatiloilla tilaa oli keskimäärin 3,2 m² vasikkaa kohti. Sardinian viranomaiset asettivat eläinten hyvinvointia koskevan toimenpiteen mukaiseksi vähimmäisvaatimukseksi 4,5 m² vasikkaa kohti.

90

Komissio antoi jäsenvaltioille ohjeita, joiden mukaan eläinten hyvinvointia edistäville tuilla olisi tuettava toimia, joita ei muutoin toteutettaisi, ja suoritti sääntöjenmukaisuuden tarkastuksia tarkastaakseen toimenpiteen 14 täytäntöönpanon. Komissio ei kuitenkaan tarkastanut maaseudun kehittämisohjelmia hyväksyessään tai tarkastustensa aikana, ottivatko jäsenvaltiot huomioon toimenpiteen ja yksityisten järjestelmien mahdollisen päällekkäisyyden.

Tukilaskelman kohtuullisuuden tarkastaminen

91

Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuslausumaa varten toimittamissaan tarkastuksissa, että Romanian laskelma toimenpiteen 14 mukaisesta tuesta johti liian suuriin viljelijöille maksettuihin tukiin. Komissio vahvisti viiden alatoimenpiteen laskelmassa olevan virheitä ja esitti noin 59 miljoonan euron rahoitusoikaisuja, jotka kattoivat lokakuun 2013 ja lokakuun 2016 välisenä aikana suoritetut maksut. Komissio tutkii parhaillaan samanlaista mahdollisia liian suuria tukia koskevaa kysymystä eräässä toisessa jäsenvaltiossa.

Eläinten hyvinvoinnin seuraaminen

92

EU:n yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän⁷¹ tavoitteena on osoittaa maaseudun kehittämispolitiikan edistyminen ja arvioida maaseudun kehittämispolitiikkaan liittyvien toimien vaikutusta, vaikuttavuutta, tehokkuutta ja asianmukaisuutta, mutta järjestelmä ei sisällä erityisesti eläinten hyvinvointia koskevia indikaattoreita tai kysymyksiä.

93

Komissiolla ei ole tietoja eläinten hyvinvoinnin edistämiseen myönnettyjen maaseudun kehittämisvarojen odotetuista tai todellisista tuloksista ja vaikutuksista. Nykyisten indikaattoreiden avulla ei pystytä arvioimaan eläinten hyvinvointia edistäviin tukiin vuosia 2007–2020 varten kohdennetun 2,5 miljardin euron rahoituksen vaikutuksia (miljardi euroa kaudella 2007–2013 ja 1,5 miljardia euroa kaudella 2014–2020).

94

Jäsenvaltioilla on mahdollisuus määritellä lisäindikaattoreita seuranta- ja arviointijärjestelmän yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa tätä mahdollisuutta ei käytetty. Italiassa (Sardinia) ja Romaniassa oli kuitenkin määritelty joitakin indikaattoreita sisäistä käyttöä varten. Italiassa (Sardinia) viranomaiset kehittivät indikaattorin, jolla mitataan maidossa olevien somaattisten solujen määrää, ja käyttivät sitä lampaiden ja vuohien hyvinvoinnin mittaamisessa korvaavana indikaattorina. Romaniassa viranomaiset käyttivät tukea saavien maatilojen eläinten hyvinvointiolosuhteissa tapahtuvien muutosten mittaamiseen kuolleisuutta koskevia tietoja.

95

Edellisen ohjelmakauden jälkiarviointien yhteenvedossa⁷² ”eläinten hyvinvointia edistäviä tukia” koskevaa toimenpidettä arvioitiin tukea saaneiden maatilojen lukumäärän perusteella. Arviointiasiakirjassa todettiin, että vaikutus oli vähäinen, koska vain 1,1 prosenttia EU:n kotieläintiloista oli käyttänyt toimenpidettä.

Johtopäätökset ja suositukset

96

Eläinten hyvinvointi on tärkeä asia EU:n kansalaisille. Tämä näkyy Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa ja alan lainsäädännössä. Komissio on käsitellyt sidosryhmien huolenaiheita ennakoivasti ja laatinut strategian, joka muodostaa kehyksen sen toimille.

97

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin strategian yleistä täytäntöönpanoa ja sen seuraavissa tavoitteissa saavutettua edistystä: eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön noudattaminen ja synergian optimointi yhteisen maatalouspolitiikan kanssa täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämisen kautta. Tilintarkastustuomioistuin haki vastausta seuraavaan kysymykseen:

Onko komission ja jäsenvaltioiden toimilla edistetty eläinten hyvinvointia koskevien EU:n tavoitteiden saavuttamista vaikuttavasti?

98

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että eläinten hyvinvointia koskevilla EU:n toimilla on parannettu eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten noudattamista ja edistetty tiukempia vaatimuksia, joilla on selvästi myönteinen vaikutus eläinten hyvinvointiin. Tiettyjä puutteita on kuitenkin edelleen olemassa. Koordinointia täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten kanssa sekä maaseudun kehittämistuen käyttöä eläinten hyvinvoinnin edistämiseen voitaisiin parantaa.

99

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio on saattanut EU:n viimeisimmän eläinten hyvinvointia koskevan strategian päätökseen (tosin komissio ei ole tarkistanut eläinten hyvinvointia koskevaa säädöskehystä). Useimmat suunnitelluista toimista viivästyivät (ks. kohdat 28 ja 29). Strategiassa ei määritelty mitattavissa olevia indikaattoreita seurantaa varten. Komissio ei arvioinut, oliko strategian tavoitteet saavutettu, eikä määrittänyt, oliko uudelle strategialle tarvetta.

100

EU:n tasolla saatavilla olevat tiedot eivät ole niin kattavia ja luotettavia, että niistä saisi tarkoituksenmukaista tietoa eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön noudattamisen tasosta aloilla, joilla komissio on todennut olevan parantamisen varaa (ks. kohdat 30–33). Ilman tainnutusta tapahtuvaa teurastusta koskevan poikkeuksen osalta oikeusperusta mahdollistaa jäsenvaltioittain vaihtelevat tulkinnat ja käytännöt, eikä asiaa koskevia raportointivaatimuksia ole. Tämän vuoksi saatavilla ei ole riittävästi tietoja sen arvioimiseen, ovatko jäsenvaltiot estäneet poikkeuksen liiallisen käytön tietyissä teurastamoissa. Se oli yksi ongelmista, jotka komissio totesi ennen nykyisin sovellettavan eläinten hyvinvointia koskevan strategian käynnistämistä (ks. kohdat 43–45).

Suositus 1 – Strategiakehys eläinten hyvinvointia koskevalle komission politiikalle

Eläinten hyvinvointia koskevien tulevien toimiensa ohjaamiseksi komission olisi

1. arvioitava vuosille 2012–2015 laadittu eläinten hyvinvointia koskeva strategia sen selvittämiseksi, kuinka hyvin strategian tavoitteet on saavutettu ja onko komission antamia ohjeita sovellettu.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2020.

2. määriteltävä lähtötilanne ja tavoitteita koskevat indikaattorit, joilla mitataan ja vertaillaan jäsenvaltioiden sääntöjen noudattamisen tasoa arvioinnissa todettavilla jäljellä olevilla riskialoilla.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2021.

3. ja julkaistava arviointinsa tulokset.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2021.

101

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että komissio ja jäsenvaltiot ovat onnistuneet ratkaisemaan joitakin eläinten hyvinvointia koskevia ongelmia ohjaus- ja täytäntöönpanotoimien yhdistelmällä (ks. kohdat 34–40).

102

Edistys on kuitenkin ollut hidasta muilla aloilla. Lakisääteisten vähimmäisvaatimusten soveltamisessa on yhä useita puutteita – silloinkin, kun lainsäädäntö on ollut voimassa jo 18 vuoden ajan (ks. kohdat 41 ja 42). Joistakin hyvistä käytännöistä huolimatta ei ollut myöskään selvää, että jäsenvaltioiden suorittamat eläinten hyvinvointia koskevat tarkastukset olisivat riskiperusteisia (etenkään kuljetusten yhteydessä). Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa ei hyödynnetty tarkastuksista ja kanteluista saatavia tietoja täysimääräisesti. Komissio on havainnut useimmat näistä ongelmista ja toteuttanut niitä koskevia toimia, mutta se ei ole vielä onnistunut täysin ratkaisemaan niitä (ks. kohdat 47–63).

Suositus 2 – Sääntöjen noudattamista koskevat komission ohjaus- ja täytäntöönpanotoimet

Riskialojen käsittelyn parantamiseksi ja hyvien käytäntöjen levittämiseksi komission olisi

1. laadittava täytäntöönpanostrategia, jolla lujitetaan terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston suositusten seurantajärjestelyjä. Tarkoituksena on lyhentää aikaa, joka kuluu käynnistettäessä asianmukaiset toimet tarkastuksiin perustuvien suositusten toteuttamiseksi, sekä aikaa, joka tarvitaan säännösten – etenkin kauan voimassa olleiden säännösten – täytäntöönpanemiseksi.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2020.

2. määritettävä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, miten Traces-järjestelmässä saatavilla olevilla välineillä voidaan tukea elävien eläinten kuljetuksia koskeviin tarkastuksiin liittyvien riskianalyysien laatimista, ja levitettävä näiden välineiden käyttöä koskevia ohjeita.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2020.

103

Jäsenvaltioiden suorittamat tarkastukset kattoivat yleensä kaikki olennaiset eläinten hyvinvointia koskevat vaatimukset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin esimerkkejä eläinten hyvinvointia koskevasta virallisesta valvonnasta vastaavien viranomaisten ja täydentäviä ehtoja koskevista tarkastuksista vastaavien viranomaisten välisestä hyvästä koordinoinnista. Vaikka sama valvontaviranomainen suoritti virallisen valvonnan ja täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset, joissakin jäsenvaltioissa ei kuitenkaan varmistettu, että virallisen valvonnan aikana todettuja noudattamatta jättämisiä koskevia tietoja, jotka olisivat ehkä vaikuttaneet täydentäviä ehtoja koskeviin vaatimuksiin, voitaisiin vaihtaa tehokkaasti. Lisäksi havaittiin tapauksia, joissa maksajavirastojen soveltamat täydentäviin ehtoihin liittyvät seuraamukset eivät olleet oikeasuhteisia sääntöjenvastaisuuksien vakavuuteen nähden (ks. kohdat 65–76).

Suositus 3 – Virallisen valvonnan ja täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten välisen koordinoinnin parantaminen

Täydentävien ehtojen järjestelmän ja eläinten hyvinvoinnin välisten yhteyksien vahvistamiseksi komission olisi

1. arvioitava täydentäviä ehtoja koskevissa sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissaan, kuinka täydellistä jäsenvaltioiden raportointi virallisessa valvonnassa todetuista noudattamatta jättämisistä on silloin, kun sen suorittaa sama valvontaviranomainen kuin täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset, esimerkiksi ristiintarkastamalla virallisen valvonnan tuloksia ja täydentävien ehtojen soveltamisalaan kuuluvien tuensaajien tietokannan tietoja.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2020.

2. edelleen jaettava tietoja täydentäviä ehtoja koskevista parhaista käytännöistä hyödyntäen aiemmista toimista saatuja kokemuksia. Lisäksi komission olisi tiedotettava jäsenvaltioille sääntöjenmukaisuutta koskevista havainnoista, joiden perusteella on tehty rahoitusoikaisupäätöksiä eläinten hyvinvointiin liittyvien liian lievien seuraamusjärjestelmien vuoksi.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2020.

104

Vaikka eläinten hyvinvoinnin edistäminen on maaseudun kehittämisen prioriteetti kaudella 2014–2020, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei ”eläinten hyvinvointi” -erityistoimenpidettä käytetty laajalti. Toimenpiteen kustannustehokkuutta heikensivät seuraavat seikat: toimenpiteellä tuettiin maatiloja, jotka eivät noudattaneet tiettyjä sikojen hyvinvointia koskevia vähimmäisvaatimuksia, oli olemassa nollavaikutuksen riski lakisääteisten vaatimusten ja yksityisten järjestelmien vaatimusten päällekkäisyyden vuoksi ja yhteisessä seurantakehyksessä ei ollut eläinten hyvinvoinnin parannuksia koskevia indikaattoreita. Jäsenvaltiot hyödynsivät harvoin mahdollisuutta tukea eläinten hyvinvointia muilla maaseudun kehittämistoimilla (ks. kohdat 77–95).

Suositus 4 – Maaseudun kehittämistuen käyttäminen eläinten hyvinvointia koskevien tavoitteiden saavuttamisen edistämiseen

Eläinten hyvinvointia edistävän maaseudun kehittämistuen vaikuttavan käytön edistämiseksi komission olisi

1. hyväksyessään nykyisten maaseudun kehittämisohjelmien muutoksia ja vuoden 2020 jälkeisen maaseudun kehittämisen ohjelmakauden uusia ohjelma-asiakirjoja asetettava kyseenalaiseksi se, että jäsenvaltiot käyttävät eläinten hyvinvointia koskevaa toimenpidettä osa-alueilla, joilla on näyttöä siitä, että sääntöjä on jätetty laajalti noudattamatta (kuten sikojen hännäntypistys), ja tarkastettava, onko toimenpide mahdollisesti päällekkäinen samanlaisia sitoumuksia sisältävien yksityisten järjestelmien kanssa.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2021.

2. kannustettava jäsenvaltioita vaihtamaan tietoja hyvistä käytännöistä, jotka koskevat vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta varten perustettavan yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän yhteydessä käytettäviä vapaaehtoisia lisäindikaattoreita, joilla mitataan eläinten hyvinvointia koskevan toimenpiteen tuloksia ja vaikutuksia.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2020.

3. annettava vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta ajatellen jäsenvaltioille ohjeita muiden sellaisten maaseudun kehittämistoimenpiteiden käytöstä, joilla voidaan tukea eläinten hyvinvointia koskevien tiukempien vaatimusten noudattamista, jotta voidaan tarjota viljelijöille laajempi valikoima kannustimia parantaa eläinten hyvinvointia.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2021.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 3. lokakuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

Broileri: Lihantuotantoa varten pidettävä kana.

CMES: EU:n yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä maaseudun kehittämistoimenpiteitä varten.

EFSA: Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen – Euroopan unionin virasto, joka antaa riippumatonta tieteellistä neuvontaa ja tiedottaa elintarvikeketjuun liittyvistä nykyisistä ja uusista uhkista.

Lakisääteiset hoitovaatimukset: Täydentäviin ehtoihin kuuluvia vaatimuksia, jotka vahvistetaan Euroopan unionin direktiiveissä ja asetuksissa. Vaatimukset koskevat kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä, eläinten tunnistusta ja rekisteröintiä, ympäristöä ja eläinten hyvinvointia.

OIE: Maailman eläintautijärjestö (Office International des Épizooties) – hallitustenvälinen järjestö, jossa on 181 jäsenmaata. Järjestö kehittää kansainvälisesti tunnustettuja eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevia vaatimuksia.

Sikojen hännäntypistys: Käytäntö, jossa sikojen häntä katkaistaan, jotta hännänpurentaa esiintyisi vähemmän.

Traces: Trade Control and Expert System – komission monikielinen verkkotyökalu EU:n sisäiseen eläinten, siemennesteen, alkioiden, elintarvikkeiden, rehujen ja kasvien kauppaan ja tuontiin sovellettavien kaikkien terveydensuojelua koskevien vaatimusten hallinnointiin.

Täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset: Täydentäviin ehtoihin kuuluvien velvoitteiden toteutumisen varmistamiseksi toimitettavat, asetusten (EU) N:o 1306/2013, 809/2014 ja 640/2014 mukaiset tarkastukset.

Virallinen valvonta: Termiä käytetään kautta erityiskertomuksen viitattaessa jäsenvaltioiden tason valvonta- ja tarkastustoimintaan, jota toteuttavat esimerkiksi eläinlääkintäviranomaiset ja jolla varmistetaan asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaisesti, onko eläinten hyvinvointia koskevia Euroopan unionin sääntöjä sovellettu oikein.

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Janusz Wojciechowskin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Kinga Wiśniewska-Danek ja kabinettiavustaja Katarzyna Radecka-Moroz, toimialapäällikkö Colm Friel, tehtävävastaava Diana Voinea, apulaistehtävävastaavat Paulo Oliveira ja Lucia Roșca sekä tarkastajat Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto ja Maciej Szymura. Kielellisissä kysymyksissä avusti Fiona Urquhart.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1170-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/824001	QJ-AB-18-026-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-1189-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/453236	QJ-AB-18-026-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fr

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.