Tierschutz in der EU: Schließung der Lücke zwischen ehrgeizigen Zielen und praktischer Umsetzung

Zusammenfassung

I

In der EU gelten einige der weltweit höchsten regulatorischen Tierschutzstandards, darunter allgemeine Anforderungen an die Haltung, den Transport und die Schlachtung von Nutztieren sowie spezifische Anforderungen für bestimmte Tierarten. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bietet die Möglichkeit, Betriebsinhaber für ihre rechtlichen Verpflichtungen zu sensibilisieren (durch die Cross-Compliance-Regelung, bei der ihre GAP-Zahlungen an die Einhaltung von Mindestanforderungen geknüpft sind) und Anreize für Betriebsinhaber zu setzen, damit diese höhere Standards erfüllen (durch finanzielle Unterstützung im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums).

II

Die Bürgerinnen und Bürger der EU sind zunehmend besorgt über die Auswirkungen der Landwirtschaft auf den Tierschutz und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier. Die Kommission hat Strategiepapiere erstellt, um einen Rahmen für ihre Maßnahmen in diesem Bereich zu schaffen. Die jüngste Strategie der EU bezog sich auf den Zeitraum 2012-2015.

III

Im Zuge der Prüfung wurden der Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere und die allgemeine Umsetzung der jüngsten EU-Strategie untersucht. Dabei lag der Schwerpunkt auf den beiden zentralen Zielen der Strategie: der Gewährleistung der Einhaltung der Mindeststandards und der Optimierung der Synergien mit der GAP. Der Hof kam zu dem Schluss, dass die Maßnahmen der EU zur Verbesserung des Tierschutzes in einigen Bereichen zwar erfolgreich waren, dass in Bezug auf die Einhaltung der Mindeststandards jedoch nach wie vor Schwachstellen bestehen, dass bei der Koordinierung mit Cross-Compliance-Kontrollen Verbesserungsbedarf besteht und dass die Finanzmittel der GAP besser genutzt werden könnten, um höhere Tierschutzstandards zu fördern.

IV

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Kommission sowohl von Orientierungshilfen als auch von Durchsetzungsmaßnahmen Gebrauch machte, um in den Mitgliedstaaten die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten. Ihre Maßnahmen waren in wichtigen Bereichen erfolgreich, insbesondere in Bezug auf die Gruppenhaltung von Sauen und das Verbot von nicht ausgestalteten Käfigen, in denen Legehennen ihre natürlichen Verhaltensweisen nicht ausleben können. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben Leitlinien erarbeitet, um das Verständnis und die einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften zu erleichtern, und diese Leitlinien weithin verfügbar gemacht. In den vom Hof besuchten Mitgliedstaaten wurden in der Regel Maßnahmen ergriffen, um die Auditempfehlungen der Kommission umzusetzen.

In einigen Bereichen bestehen jedoch weiterhin Schwachstellen, was Tierschutzprobleme in den landwirtschaftlichen Betrieben (insbesondere das routinemäßige Schwanzkupieren bei Schweinen), beim Transport (Einhaltung der Vorschriften über den Langstreckentransport von Tieren und die Beförderung transportunfähiger Tiere) und bei der Schlachtung (Anwendung der Ausnahmeregelung für die Schlachtung ohne Betäubung und ungeeignete Betäubungsmethoden) betrifft. Für die Umsetzung einiger Empfehlungen, die die Kommission nach ihren Audits ausgesprochen hatte, benötigten die vom Hof besuchten Mitgliedstaaten viel Zeit.

V

Die amtlichen Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten sind ein entscheidender Faktor für die ordnungsgemäße Durchsetzung der Tierschutzstandards. Der Hof stellte fest, dass in diesem Bereich zwar bewährte Verfahren angewendet wurden, insbesondere im Hinblick auf die Einheitlichkeit der amtlichen Kontrollen, aber das Augenmerk stärker auf Bereiche und Unternehmer mit einem höheren Risiko von Verstößen gelegt werden muss. Darüber hinaus könnten die Mitgliedstaaten die aus internen Audits und Beschwerden gewonnenen Informationen besser nutzen, um ihre Verwaltung der Tierschutzpolitik zu verbessern.

VI

Die Mitgliedstaaten trafen im Allgemeinen geeignete Vorkehrungen für Cross-Compliance-Kontrollen im Bereich des Tierschutzes. Die Koordinierung mit amtlichen Tierschutzkontrollen könnte jedoch verbessert werden. Darüber hinaus standen die von den Zahlstellen angewendeten Cross-Compliance-Sanktionen in einigen Fällen nicht in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der Unregelmäßigkeiten.

VII

Die Förderung des Tierschutzes ist eine der Prioritäten für die Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum 2014-2020, und der Hof ermittelte in den besuchten Mitgliedstaaten gute Beispiele für Maßnahmen, die den Tieren zugutekommen. Die Maßnahme „Tierschutz“ fand jedoch keine breite Anwendung. Die Kosteneffizienz der Maßnahme wurde durch gewisse Schwachstellen gemindert, und die Mitgliedstaaten machten nur selten von der Möglichkeit Gebrauch, den Tierschutz durch andere Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zu fördern.

VIII

Der Hof unterbreitet der Kommission Empfehlungen zur Verbesserung ihrer Verwaltung der Tierschutzpolitik. Die Empfehlungen des Hofes betreffen den strategischen Rahmen für Tierschutz, wirksamere Durchsetzungsmaßnahmen und Orientierungshilfen zur Einhaltung der Vorschriften, Maßnahmen für eine stärkere Verknüpfung der Cross-Compliance-Regelung mit dem Tierschutz sowie Maßnahmen zur besseren Umsetzung der Tierschutzziele durch die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Einleitung

Tierschutz: Begriffsbestimmung und Bedeutung in der EU

01

Gemäß der Definition der Weltorganisation für Tiergesundheit (OIE) aus dem Jahr 2008 bedeutet guter Tierschutz, dass ein Tier gesund ist, genug Platz hat, gut ernährt wird, sich sicher fühlt, angeborenes (natürliches) Verhalten zeigen kann und nicht unter unangenehmen Gefühlen wie Schmerzen, Angst oder Not leidet. Das Konzept des Wohlergehens von Tieren ist in Artikel 13 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankert, in dem Tiere als fühlende Wesen anerkannt werden.

02

Laut einer Studie des Europäischen Parlaments¹ werden in der EU schätzungsweise 4,5 Milliarden Hühner, Legehennen und Puten und 330 Millionen Rinder, Schweine, Ziegen und Schafe gehalten. Laut den Angaben einer Tierschutzorganisation werden jährlich schätzungsweise 0,25 Millionen Pferde für den Fleischverzehr geschlachtet².

03

Die Kenntnisse über den Tierschutz haben in den letzten Jahren deutlich zugenommen und das Thema findet in den Medien erhebliche Beachtung. Das Europäische Parlament hat zwei Entschließungen zur EU-Tierschutzpolitik angenommen (in den Jahren 2010 und 2015)³. Die Tierschutzmaßnahmen in der EU beruhen im Wesentlichen auf vier Elementen, die jeweils mit einem eigenen Kontrollmechanismus ausgestattet sind (siehe Abbildung 1).

04

Die Rechtsvorschriften der EU für den Tierschutz sollen durch die Festlegung von Mindeststandards dazu beitragen, die Lebensqualität von Tieren zu verbessern, und dabei gleichzeitig den Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger und den Anforderungen des Markts entsprechen. Es ist allgemein anerkannt, dass die Tierschutzstandards der EU zu den weltweit höchsten Standards in diesem Bereich gehören⁴. Die meisten dieser Standards beziehen sich auf landwirtschaftliche Nutztiere (in den landwirtschaftlichen Betrieben, beim Transport und bei der Schlachtung), die Rechtsvorschriften erstrecken sich jedoch auch auf Wildtiere, Labortiere und Haustiere. Wie aus Abbildung 2 hervorgeht, wurde die erste Tierschutzvorschrift der EU vor mehr als 40 Jahren eingeführt und ist seither mehrmals aktualisiert worden. Die Mitgliedstaaten können strengere Vorschriften erlassen, sofern sie mit den EU-Rechtsvorschriften vereinbar sind. Beispielsweise haben 13 Mitgliedstaaten zusätzliche nationale Maßnahmen im Bereich Schlachtung ergriffen.

05

Die Mitgliedstaaten sind für die Anwendung der EU-Tierschutzvorschriften auf nationaler Ebene zuständig, u. a. im Rahmen amtlicher Kontrollen⁵, während die Europäische Kommission (GD SANTE) die Aufgabe hat, sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten die EU-Rechtsvorschriften ordnungsgemäß umsetzen. Die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit ist dafür zuständig, der Kommission einschlägige wissenschaftliche Beratung zur Verfügung zu stellen. Die Mitgliedstaaten erstatten der Kommission jährlich Bericht über die Ergebnisse ihrer Tierschutzkontrollen in landwirtschaftlichen Betrieben und beim Transport. Die Kommission kann rechtliche Schritte gegen Mitgliedstaaten einleiten, die die EU-Rechtsvorschriften nicht ordnungsgemäß umsetzen und anwenden.

Tierschutz in der Gemeinsamen Agrarpolitik

06

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) trägt durch die Cross-Compliance (Verknüpfung der meisten Zahlungen, die im Rahmen der GAP an Betriebsinhaber geleistet werden, an die Einhaltung von Mindestanforderungen) und durch die Finanzierung von Tierschutzmaßnahmen und -projekten zur Erreichung der Ziele des Tierschutzes bei (siehe Abbildung 3).

07

Bei der Cross-Compliance handelt es sich um einen Mechanismus, durch den die meisten GAP-Zahlungen⁶ (rund 46 Milliarden Euro im Jahr 2016)⁷ an die Einhaltung einer Reihe von Vorschriften in Bezug auf die Umwelt, den Erhalt von Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand, den Tierschutz sowie die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen gebunden sind. Sie gilt nicht für Kleinerzeuger⁸, die etwa 40 % der Gesamtzahl der Betriebsinhaber in der EU ausmachen⁹. Für Betriebsinhaber, die diese Standards und Anforderungen nicht einhalten, können die GAP-Zahlungen um 1 bis 5 % und bei beabsichtigten Verstößen weiter gekürzt werden. In Ausnahmefällen können die Behörden Betriebsinhaber von Beihilferegelungen ausschließen.

08

Mit der Cross-Compliance-Regelung werden nicht alle rechtlichen Anforderungen an den Tierschutz abgedeckt: Sie umfasst Bestimmungen zum Schutz von Kälbern und Schweinen und andere Bestimmungen, mit denen allgemeine Anforderungen für alle landwirtschaftlichen Nutztiere festgelegt werden¹⁰.

09

Viehhalter in Sektoren, die normalerweise nicht die entsprechenden GAP-Zahlungen erhalten (die meisten Geflügelfarmen in der EU und viele Schweinezuchtbetriebe in bestimmten Mitgliedstaaten), werden per definitionem nicht von diesem Sanktionssystem erfasst. Auf EU-Ebene¹¹ gelten die allgemeinen Cross-Compliance-Anforderungen für den Tierschutz für etwa 55 % aller landwirtschaftlichen Viehzuchtbetriebe in der EU, während die spezifischen Anforderungen der Richtlinie zum Schutz von Schweinen rund 65 % der Schweinezuchtbetriebe betreffen.

10

Die Mitgliedstaaten führen Vor-Ort-Kontrollen durch, um zu überprüfen, ob die Betriebsinhaber die Cross-Compliance-Anforderungen erfüllen. Diese Kontrollen müssen bei mindestens 1 % der GAP-Begünstigten durchgeführt werden. Die Kommission (GD AGRI) führt Audits durch, um zu kontrollieren, ob die Mitgliedstaaten über geeignete Kontrollsysteme für die Cross-Compliance verfügen.

11

Auch mit der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums können Tierschutzziele verfolgt werden, beispielsweise durch Schulungen oder finanzielle Ausgleichsleistungen für Betriebsinhaber, die höhere Tierschutzstandards anwenden als in den EU- und nationalen Rechtsvorschriften gefordert oder allgemein üblich. Die Mitgliedstaaten entscheiden je nach Bedarf, welche Maßnahmen einzuleiten sind. Die Kommission (GD AGRI) genehmigt die Programme der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des ländlichen Raums. Auf der Grundlage der genehmigten Programme wählen die Mitgliedstaaten die Begünstigten aus, die Finanzmittel erhalten sollen.

12

Die größte direkte Quelle von EU-Finanzmitteln für Tierschutzaktivitäten ist die Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums „Tierschutzzahlungen“ (Maßnahme 14). Diese Maßnahme gewährt Beihilfen für Betriebsinhaber, die hohe Anforderungen an die Tierhaltung erfüllen, welche über die einschlägigen obligatorischen Grundanforderungen hinausgehen¹². Für den Zeitraum 2014-2020 haben 18 Mitgliedstaaten 1,5 Milliarden Euro für diese Maßnahme bereitgestellt (1,5 % der gesamten geplanten Ausgaben für alle Maßnahmen)¹³. In Abbildung 4 sind die geplanten und tatsächlichen Ausgaben für diese Maßnahme im Programmplanungszeitraum 2014-2020 dargestellt. Diese Finanzmittel werden durch nationale Mittel ergänzt, sodass sich der Gesamthaushalt für diese Maßnahme auf fast 2,5 Milliarden Euro beläuft.

Tierschutz und wirtschaftliche Interessen

13

Der Nutztiersektor macht 45 % der gesamten landwirtschaftlichen Tätigkeit der EU aus. In dem Sektor werden jährliche Erträge in Höhe von 168 Milliarden Euro erwirtschaftet; er umfasst rund 4 Millionen Arbeitsplätze¹⁴. In den verbundenen Sektoren (Milch- und Fleischverarbeitung, Viehfutter) wird ein Jahresumsatz von etwa 400 Milliarden Euro erzielt. Die einheitliche Anwendung von Tierschutzstandards trägt zu gleichen Wettbewerbsbedingungen in diesen Sektoren bei.

14

Die Einhaltung bestimmter Tierschutzstandards (beispielsweise die Bereitstellung einer Mindestfläche für Kälber) ist für Unternehmer mit Kosten verbunden. Im Jahr 2010 schätzte die GD SANTE¹⁵ diese Kosten auf 2 % der landwirtschaftlichen Produktionsleistung. Allerdings kam sie auch zu dem Schluss, dass höhere Tierschutzstandards verschiedene Vorteile wie eine erhöhte Produktivität und Produktqualität sowie ein besseres Unternehmensimage bieten.

15

Nach Angaben der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA)¹⁶ wirkt sich das Wohlergehen landwirtschaftlicher Nutztiere aufgrund des engen Zusammenhangs, der zwischen Tierschutz, Tiergesundheit und durch Lebensmittel übertragbaren Krankheiten besteht, indirekt auf die Lebensmittelsicherheit aus. Ein unzulänglicher Tierschutz kann eine erhöhte Anfälligkeit für Krankheiten und eine höhere Sterblichkeit zur Folge haben. Besteht ein Risiko für die öffentliche Gesundheit, geben Lebensmittelkontrolleure das Fleisch nicht für den menschlichen Verzehr frei, was zu finanziellen Verlusten für Erzeuger und Verarbeiter führt.

16

Es gibt umfangreiche Belege¹⁷ dafür, dass der Tierschutz Auswirkungen auf die Fleischqualität hat. Eine gute Behandlung der Tiere im landwirtschaftlichen Betrieb, beim Transport und beim Umgang vor der Schlachtung ist von wesentlicher Bedeutung, da der Wert des Fleisches von gestressten und verletzten Tieren aufgrund von Verfärbungen und einer geringeren Zartheit herabgesetzt sein kann.

17

Ein guter Tierschutz geht jedoch nicht immer mit dem wirtschaftlichen Interesse von Unternehmern einher. In intensiven Produktionssystemen gilt: Je höher die Besatzdichte, desto größer die Gewinne - und desto schwieriger, spezifischen Tierbedürfnissen zu entsprechen. Intensive Systeme können daher zu abnormalem Tierverhalten wie Federpicken und Kannibalismus bei Legehennen, Aggression und Schwanzbeißen bei Schweinen und Aggressionen bei Kälbern führen. Um dieses unerwünschte Verhalten zu kontrollieren, werden häufig schmerzhafte körperliche Veränderungen an den Tieren durchgeführt, insbesondere das Stutzen von Schnäbeln, das Kupieren von Schwänzen, Kastration und das Abkneifen der Zähne. In den EU-Rechtsvorschriften wird diesen Problemen insbesondere durch Mindestanforderungen bezüglich der Fläche und Vorschriften für körperliche Veränderungen Rechnung getragen (wobei bestimmte Verfahren nur in Ausnahmefällen zugelassen sind, nachdem andere Maßnahmen ergriffen wurden, um das unerwünschte Verhalten zu verhindern).

18

In ähnlicher Weise stehen eine geringere Besatzdichte und Fahrtunterbrechungen zum Zwecke von Ruhepausen für die Tiere dem wirtschaftlichen Interesse von Transportunternehmern entgegen. Bei den Tätigkeiten im Schlachtbetrieb ist die Geschwindigkeit der Produktionskette ein entscheidender Faktor für die Produktivität, was jedoch auf Kosten eines korrekten Umgangs mit den Tieren vor der Schlachtung und der Wirksamkeit von Betäubungsmethoden gehen kann. Es kann auch andere wirtschaftliche Gründe dafür geben, dass bei der Schlachtung keine bewährten Verfahren angewendet werden (siehe Beispiel in Kasten 1).

Die EU-Tierschutzstrategie

19

Im Jahr 2010 gelangte die Kommission zu dem Schluss²⁰, dass die geltenden Tierschutzvorschriften im Allgemeinen dazu beigetragen hatten, das Wohlergehen der Tiergruppen, auf die sie sich bezogen, zu verbessern. Allerdings stellte sie auch fest, dass bei der Umsetzung zwischen den einzelnen EU-Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestanden, wodurch Fortschritte auf dem Weg zu einheitlich hohen Standards erschwert wurden. Im Anschluss an eine Empfehlung²¹ des Europäischen Parlaments brachte die Kommission im Jahr 2012 die Strategie der Europäischen Union für den Schutz und das Wohlergehen von Tieren 2012-2015²² mit den folgenden Zielen auf den Weg:

1. Prüfung, ob ein vereinfachter EU-Rechtsrahmen mit Tierschutzgrundsätzen für alle im Kontext einer Wirtschaftstätigkeit gehaltenen Tiere eingeführt werden kann;
2. Unterstützung der Mitgliedstaaten und Durchführung von Maßnahmen für eine bessere Compliance;
3. Optimierung von Synergien mit der Gemeinsamen Agrarpolitik, vor allem durch Cross-Compliance und die Entwicklung des ländlichen Raums;
4. Unterstützung der internationalen Zusammenarbeit;
5. Bereitstellung geeigneter Informationen für die Verbraucher und die Öffentlichkeit allgemein;
6. Untersuchungen über das Wohlergehen von Zuchtfischen.

Die Strategie umfasste darüber hinaus eine Liste mit 20 Maßnahmen, deren Umsetzung die Kommission bis 2015 beabsichtigte, wobei es sich vorwiegend um die Veröffentlichung von Berichten, Studien und Leitlinien handelte (siehe Anhang I).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

20

Eines der strategischen Ziele des Europäischen Rechnungshofs besteht darin, die Leistung in Bereichen zu untersuchen, in denen Maßnahmen der EU für die Bürgerinnen und Bürger von Belang sind. Im Rahmen dieser Prüfung - der ersten Prüfung des Hofes in diesem Bereich - sollten die Maßnahmen bewertet werden, die von der Kommission und den Mitgliedstaaten nach der Einführung der Strategie der Europäischen Union für den Schutz und das Wohlergehen von Tieren 2012-2015 ergriffen wurden, um das Wohlergehen landwirtschaftlicher Nutztiere zu verbessern. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf zwei der in der EU-Strategie genannten zentralen Ziele, die nach Auffassung des Hofes direkte Auswirkungen auf den Tierschutz haben: eine bessere Einhaltung der Tierschutzvorschriften und die Optimierung von Synergien mit der GAP durch Cross-Compliance und die Entwicklung des ländlichen Raums (die in Ziffer 19 aufgeführten Ziele ii) und iii)).

21

Im Rahmen der Prüfung des Hofes sollte die folgende Prüfungsfrage beantwortet werden:

Haben die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten wirksam zum Erreichen der Tierschutzziele der EU beigetragen?

22

Der Hof untersuchte, ob

1. die Strategie der Kommission abgeschlossen worden war und entsprechende Ergebnisse geliefert hatte,
2. die Orientierungshilfen und Durchsetzungsmaßnahmen der Kommission in den wichtigsten Risikobereichen zu einer besseren Anwendung der EU-Standards geführt hatten,
3. die im Zuge der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten wesentliche Aspekte ihrer Kontrollsysteme wirksam verwalteten,
4. die Cross-Compliance ein wirksames Instrument zur Einbindung von Tierschutzanforderungen in die Gemeinsame Agrarpolitik war und Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums auf kosteneffiziente Weise dazu beitrugen, höhere Tierschutzstandards zu fördern.

23

In Bezug auf die Punkte a) und b) untersuchte der Hof die vorliegenden Nachweise zu den Ergebnissen, die die Kommission mit ihren Maßnahmen zur Umsetzung der Tierschutzstrategie erzielt hatte. In Bezug auf die Punkte c) und d) nahm der Hof eine direkte Bewertung der Systeme und Verfahren der Mitgliedstaaten zur Bewältigung bestimmter Schlüsselrisiken vor.

24

Die Prüfung des Hofes wurde zwischen September 2017 und Juni 2018 durchgeführt und betraf den Zeitraum von 2012 bis Anfang 2018. Im Hinblick auf die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums untersuchte der Hof den aktuellen Programmplanungszeitraum, der 2014 begann. Angesichts des Zeitpunkts der Prüfung war der Hof in der Lage, die Umsetzung der Tierschutzstrategie 2012-2015 zu einer Zeit zu bewerten, in der die GAP für den Zeitraum nach 2020 diskutiert wird.

25

Der Hof wählte anhand der Größe des Nutztiersektors und etwaiger bereits von der Kommission (GD SANTE)²³ ermittelter Schwachstellen bei der Einhaltung der Tierschutzvorschriften eine Stichprobe von fünf Mitgliedstaaten aus: Deutschland, Frankreich, Italien, Polen und Rumänien. In Deutschland wählte der Hof das Bundesland Nordrhein-Westfalen und in Italien die Region Sardinien aus, um die regionale Umsetzung der Maßnahme „Tierschutz“ und die Anwendung der Vorschriften für amtliche Kontrollen zu untersuchen. Zusammengenommen machen die ausgewählten Mitgliedstaaten mehr als 50 % des EU-Fleischmarktes aus, und die ausgewählten Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums umfassen etwa 40 % der geplanten Ausgaben für den Tierschutz.

26

Im Zuge seiner Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten hielt der Hof Sitzungen mit den Behörden ab, die für die amtlichen Kontrollen, die Cross-Compliance-Kontrollen und die Durchführung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums zuständig sind. Um ein besseres Verständnis der Systeme zu erhalten, beobachtete der Hof amtliche Tierschutzkontrollen, die in landwirtschaftlichen Betrieben, beim Transport und bei der Schlachtung stattfanden, und führte Vor-Ort-Kontrollen bezüglich der Cross-Compliance und der Entwicklung des ländlichen Raums durch.

27

Bei der Kommission besuchte der Hof die Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (GD SANTE) sowie die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI). Darüber hinaus stellte der Hof ein Sachverständigengremium zusammen, um eine unabhängige Beratung zu Fragen des Tierschutzes zu erhalten.

Bemerkungen

Die Kommission hat die zweite EU-Tierschutzstrategie zwar abgeschlossen, ihre Auswirkungen jedoch nicht bewertet

28

Die Kommission schloss die letzte Maßnahme ihrer Tierschutzstrategie 2012-2015 im April 2018 ab, d. h. mehr als drei Jahre nach dem ursprünglich vorgesehenen Abschluss der Strategie (siehe Anhang I). In der Strategie ist die Liste der für den Zeitraum 2012-2015 geplanten Maßnahmen nicht ausdrücklich mit den ermittelten allgemeinen Zielen verknüpft (siehe Ziffer 19). Für zwei der strategischen Ziele hat die Kommission den Rechtsrahmen nicht überprüft bzw. keine Maßnahme zur Optimierung von Synergien mit der Gemeinsamen Agrarpolitik ergriffen.

29

Einige der von der Kommission geplanten Maßnahmen verzögerten sich um bis zu fünf Jahre (z. B. die EU-Leitlinien zum Schutz von Tieren beim Transport). Die Leitlinien zum Schutz von Schweinen und zum Schutz von Tieren bei der Schlachtung wurden aufgrund langwieriger Diskussionen mit Interessenträgern ebenfalls mit Verzögerung verabschiedet. Die meisten Berichte beruhten auf externen Studien, die sich zuweilen verzögerten, da die Kommission nicht über ausreichend Personal verfügte, um den Beschaffungsprozess zu verwalten und die Entwürfe inhaltlich zu prüfen. Laut Angaben der Kommission nahmen einige Durchsetzungsmaßnahmen (die in manchen Fällen mit einem Vertragsverletzungsverfahren vor dem Gerichtshof verbunden waren) in Bezug auf die Legehennenrichtlinie (Verbot herkömmlicher Käfige) und die Schweinerichtlinie (Gruppenhaltung von Sauen) aufgrund der hohen Zahl betroffener Mitgliedstaaten viel Zeit in Anspruch.

30

Die Strategie 2012-2015 wurde von der Kommission nicht neu aufgelegt. Allerdings förderte die Kommission weiterhin den Dialog mit den Interessenträgern, indem sie 2017 die EU-Plattform für Tierschutz gründete, und richtete das erste EU-Referenzzentrum für Tierschutz²⁴ ein, das den Mitgliedstaaten technische Hilfe bei der artgerechten Schweinehaltung bieten soll. Ein besonderer Schwerpunkt der EU-Plattform für Tierschutz liegt auf der besseren Anwendung der EU-Tierschutzvorschriften, dem Ausbau und der Nutzung freiwilliger Tierschutzverpflichtungen und der Förderung von EU-Tierschutzstandards weltweit. Im Rahmen der Plattform wurden zwei Untergruppen eingerichtet, um im Hinblick auf den Tiertransport und eine artgerechte Schweinehaltung konkrete Ergebnisse zu erzielen.

31

Es gibt keine Ausgangs- oder Zielindikatoren, um zu messen, inwieweit die Ziele der Strategie erreicht wurden, und die Kommission war der Aufforderung des Europäischen Parlaments, die Ergebnisse ihrer Maßnahmen zu bewerten, noch nicht nachgekommen²⁵.

32

Einige Berichte und Studien, die auf Initiative der Kommission erstellt wurden, enthalten nützliche Informationen über die Einhaltung der Vorschriften (siehe Ziffern 34-35). Insbesondere führt die Direktion für Audits der GD SANTE in ausgewählten Mitgliedstaaten Audits zu bestimmten Tierschutzaspekten durch und erstattet darüber Bericht. Diese Audits sind jedoch nicht darauf ausgelegt, den Erfolg der strategischen Maßnahmen der Kommission zu bewerten.

33

Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission Jahresberichte über die Ergebnisse ihrer amtlichen Kontrollen, die im Rahmen der EU-Rechtsvorschriften zum Tierschutz in landwirtschaftlichen Betrieben²⁶ und während des Transports durchgeführt werden. Die Kommission hat eingeräumt, dass die gemeldeten Daten nicht vollständig, einheitlich, zuverlässig oder hinreichend detailliert sind, sodass keine Schlussfolgerungen zur Einhaltung der Vorschriften auf EU-Ebene gezogen werden können²⁷. Die Kommission hat dem Hof mitgeteilt, die Qualität und Einheitlichkeit der im Rahmen der neuen Verordnung über amtliche Kontrollen gemeldeten Daten verbessern zu wollen²⁸.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten meldeten erhebliche Fortschritte bei der Anwendung der EU-Standards

34

In einigen Bereichen, auf die sich die Strategie bezieht, sind im Hinblick auf den Tierschutz gute Fortschritte erzielt worden. In einem Bericht aus dem Jahr 2016²⁹ meldete die Kommission, dass die Anzahl der Betriebe, die die Vorschriften der Richtlinie über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere einhalten, gestiegen sei. Sie kam zu dem Schluss, dass das Verbot der Haltung von Legehennen in nicht ausgestalteten Käfigen (2012) und von Sauen in Einzelbuchten (2013) von den Mitgliedstaaten wirksam umgesetzt wurde. Aus einem Bericht der Kommission aus dem Jahr 2018³⁰ geht hervor, dass sich das Wohlergehen von Masthühnern in einigen Mitgliedstaaten verbessert hat, nachdem sie die Richtlinie über Masthühner (2007) umgesetzt hatten. Die Kommission hat darüber hinaus bewährte Verfahren in Bezug auf die Beförderung transportunfähiger Tiere, die Schlachtung, das Wohlergehen von Milchkühen und die kommerzielle Kaninchenhaltung ermittelt.

35

Allerdings wird in den Berichten der Kommission auf einige Tierschutzprobleme hingewiesen, die in den von der Strategie abgedeckten Bereichen nach wie vor bestehen:

• im landwirtschaftlichen Betrieb: das Kupieren der Schwänze von Schweinen³¹, Krankheiten, die das Wohlergehen von Milchkühen beeinträchtigen³², die Bewertung technischer Anforderungen wie Belüftung für Hühner, die zur Fleischproduktion gehalten werden³³;
• beim Transport: die Einhaltung der Vorschriften über den Langstreckentransport von Tieren (wenngleich bei den jüngsten Audits der Kommission in diesem Bereich Verbesserungen festgestellt wurden)³⁴ und die Beförderung transportunfähiger Tiere³⁵ (die durch die Rechtsvorschriften untersagt ist);
• bei der Schlachtung: verschiedene Verfahren für Ausnahmen von der Verpflichtung zur Betäubung der Tiere vor der Schlachtung, ungeeignete Betäubungsmethoden (insbesondere bei der Betäubung von Geflügel im Wasserbad)³⁶;
• amtliche Kontrollen der Mitgliedstaaten: die Quantität und Qualität der Kontrollen, die Eignung der Durchsetzungsmaßnahmen³⁷.

36

Die Kommission hat diese Probleme durch Orientierungshilfen und Durchsetzungsmaßnahmen in Angriff genommen. Sie bietet umfassende Orientierungshilfe, indem sie Leitlinien ausarbeitet und übersetzt, Studienbesuche durchführt und Schulungsveranstaltungen für Kontrolleure der Mitgliedstaaten und Unternehmer organisiert. Seit dem Jahr 2012 hat die Kommission 34 Schulungsveranstaltungen zum Thema Tierschutz im Rahmen des Programms „Bessere Schulung für sicherere Lebensmittel“ (mit über 1 700 Teilnehmern) organisiert, und an ihren e-Learning-Modulen haben 6 000 Personen teilgenommen. Kasten 2 enthält ein Beispiel für die Zusammenarbeit der Kommission mit Vertretern der Mitgliedstaaten und Interessenverbänden bei der Ausarbeitung von Leitlinien für den Tierschutz beim Transport und bei der Schlachtung sowie für den Schutz von Schweinen.

37

Die im Zuge der Prüfung des Hofes besuchten Behörden in den Mitgliedstaaten erachteten die Orientierungshilfen und Schulungsmaßnahmen als hilfreich und gaben das erworbene Wissen in großem Umfang an ihre amtlichen Prüfer und an Unternehmer weiter. Einige Behörden wiesen darauf hin, dass mehr Instrumente und Leitlinien in ihrer jeweiligen Muttersprache zur Verfügung gestellt werden sollten, um eine noch weitere Verbreitung der Informationen zu ermöglichen.

38

Die Kommission überwacht die Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung der EU-Tierschutzvorschriften in den Mitgliedstaaten, indem sie Auditbesuche durchführt, erforderlichenfalls Empfehlungen ausspricht und die Aktionspläne der Mitgliedstaaten weiterverfolgt. Sie kann Maßnahmen gegen Mitgliedstaaten ergreifen, die ihren Verpflichtungen gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften nicht nachkommen, u. a. durch die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren, sofern angemessen.

39

Die Kommission hat seit 2012 zahlreiche Vertragsverletzungsverfahren gegen 18 Mitgliedstaaten eingeleitet, die hauptsächlich die Haltung von Sauen und das Verbot herkömmlicher Legehennenkäfige betreffen³⁸. Laut Kommission wurde mit diesen Verfahren erfolgreich für die Einhaltung der Vorschriften gesorgt. Zudem nutzte die Kommission das „EU-Pilot“-Verfahren, das einen informellen Dialog mit den Behörden der Mitgliedstaaten in Fragen der korrekten Anwendung des EU-Rechts umfasst. Seit 2012 hat die Kommission 18 EU-Pilot-Verfahren zu den Richtlinien für Legehennen und Schweine und fünf EU-Pilot-Verfahren in anderen Bereichen (hauptsächlich zum Schutz von Tieren beim Transport) eingeleitet.

40

Um zu beurteilen, wie schnell die Mitgliedstaaten die Empfehlungen der Kommission umsetzten, überprüfte der Hof die Auditberichte der Kommission über den Tierschutz im Zeitraum 2012-2015³⁹ für die fünf vom Hof besuchten Mitgliedstaaten, die dazugehörigen Aktionspläne und deren Weiterverfolgung. Der Hof stellte fest, dass diese Mitgliedstaaten fast die Hälfte der Empfehlungen der Kommission innerhalb von zwei Jahren oder weniger umgesetzt hatten.

Die Mitgliedstaaten benötigten viel Zeit, um bestimmte Empfehlungen umzusetzen, und einige Probleme sind noch nicht gelöst

Verzögerungen bei der Umsetzung der Empfehlungen

41

Trotz der Orientierungshilfen und Durchsetzungsmaßnahmen der Kommission dauerte es bei einer begrenzten Zahl von Problemen lange, bis diese von den besuchten Mitgliedstaaten angegangen wurden (siehe Kasten 3 für einige Beispiele). Diese Probleme bezogen sich in erster Linie auf die amtlichen Kontrollverfahren, die Qualifikationen der Schlachthofbetreiber, die Durchsetzung der Rechtsvorschriften für die Betäubung vor der Schlachtung, das routinemäßige Schwanzkupieren bei Schweinen und die Verhältnismäßigkeit von Sanktionen bei Verstößen. Somit bestehen nach wie vor erhebliche Diskrepanzen zwischen den in den EU-Rechtsvorschriften festgelegten Tierschutzstandards und der Realität vor Ort.

42

Bei der Weiterverfolgung ihrer Empfehlungen stützt sich die Kommission auf von den Mitgliedstaaten vorgelegte Nachweise darüber, dass Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Mängel ergriffen wurden; die tatsächliche Umsetzung und Wirksamkeit dieser Maßnahmen werden von der Kommission in der Regel nicht vor Ort überprüft. Der Hof ermittelte einige Fälle, in denen die Kommission ihre Auditempfehlungen abgeschlossen hatte, obwohl die Mitgliedstaaten nicht alle Probleme wirksam beseitigt hatten⁴¹.

Unzureichende Informationen darüber, ob die Mitgliedstaaten die von der Kommission festgestellten Probleme bei der Anwendung der Ausnahmeregelung für die Schlachtung ohne Betäubung beseitigt haben

43

Die EU-Rechtsvorschrift zum Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung in Schlachthöfen⁴² gilt seit dem Jahr 2013 und soll die Schmerzen und das Leiden von Tieren durch die Anwendung anerkannter Betäubungsmethoden minimieren. In der Rechtsvorschrift ist - wie bereits in der früheren Rechtsvorschrift von 1993 - eine Ausnahme von der Verpflichtung zur Betäubung für Tiere vorgesehen, die besonderen Schlachtmethoden unterliegen, die durch religiöse Riten vorgeschrieben sind⁴³, sofern die Schlachtung in einem Schlachthof erfolgt. In dem Erwägungsgrund der EU-Rechtsvorschrift⁴⁴ wird auf die Religionsfreiheit, wie sie in der Charta der Grundrechte der EU verankert ist, hingewiesen und betont, dass jedem Mitgliedstaat ein gewisses Maß an Subsidiarität eingeräumt werden sollte. In der Rechtsvorschrift sind keine praktischen Umsetzungsmethoden oder Berichtspflichten bezüglich der Anwendung der Ausnahmeregelung aufgeführt. Nicht alle Mitgliedstaaten erheben Informationen über die Ausnahmeregelung.

44

Aus der 2010 von der Kommission vorgenommenen Bewertung der EU-Tierschutzpolitik und der Folgenabschätzung zur Tierschutzstrategie 2012-2015⁴⁵ ging hervor, dass bestimmte Schlachthofbetreiber die Ausnahme von der Verpflichtung zur Betäubung übermäßig in Anspruch nehmen, um ihren Produktionsprozess zu rationalisieren.

45

Im Jahr 2015 fand die Kommission im Zuge von 13 Auditbesuchen⁴⁶ große Unterschiede im Hinblick darauf vor, wie die Mitgliedstaaten die Ausnahmeregelung für Schlachtungen ohne Betäubung anwendeten. Die Kommission stellte fest, dass gezielte Kontrollen des Schlachtverfahrens zu besseren Ergebnissen in Bezug auf den Tierschutz führten. Im Anschluss an diese Audits unternahm die Kommission den Versuch, von den Mitgliedstaaten Daten über die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung zu erheben. Die zur Verfügung gestellten Daten reichten jedoch nicht aus, um auf EU-Ebene Schlussfolgerungen zu ziehen. Abgesehen von dieser Datenerhebung und der Erstellung einer Studie über die Möglichkeiten, Verbrauchern einschlägige Informationen über die Betäubung von Tieren zur Verfügung zu stellen⁴⁷, ergriff die Kommission keine konkreten Maßnahmen, um das von ihr festgestellte Problem der übermäßigen Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung anzugehen. Die Prüfungsarbeit des Hofes ergab, dass nur in einem der fünf besuchten Mitgliedstaaten keine spezifischen Verfahren vorhanden waren, um die Begründung für die Anwendung der Ausnahmeregelung zu überprüfen. Dabei konnte der Hof die Schlussfolgerungen der Kommission in Bezug auf die Verfügbarkeit von Daten über die Anwendung der Ausnahmeregelung bestätigen (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Verfahren zur Gewährung der Ausnahmeregelung für die Schlachtung ohne Betäubung und verfügbare Daten in den besuchten Mitgliedstaaten⁴⁸

Mitgliedstaat	Es ist ein spezielles Verfahren vorhanden, um die Begründung für die Anwendung der Ausnahmeregelung zu überprüfen	Verfügbarkeit von Informationen zum Ausmaß der Schlachtung ohne Betäubung
Deutschland	✔	Ja
Frankreich	✔	Eingeschränkt - nur für Rinder und Schafe, auf der Grundlage von Schätzungen der Betreiber
Italien	✔	Eingeschränkt - nur die Anzahl der Schlachthöfe, die zur Durchführung von Schlachtungen ohne Betäubung berechtigt sind
Polen	✘	Eingeschränkt - es liegen einige Schätzungen für Rinder und Geflügel vor, die nicht von den zuständigen Behörden validiert worden sind
Rumänien	✔	Ja

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Nachweisen aus den Mitgliedstaaten.

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Im November 2017 veröffentlichte die Kommission eine umfassende Orientierungshilfe zum Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung, die u. a. bewährte Verfahren für die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung enthielt und deren Schwerpunkt auf den technischen Aspekten des Vorgangs lag.

Die Mitgliedstaaten sorgen bei der Verwaltung ihrer amtlichen Kontrollsysteme in der Regel für Einheitlichkeit, die Kontroll- und Auditsysteme weisen jedoch einige Schwachstellen auf

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Die Qualität der von den Mitgliedstaaten im Betrieb, beim Transport und im Schlachthof durchgeführten Tierschutzkontrollen hat unmittelbare Auswirkungen auf den Umfang, in dem die Anforderungen eingehalten werden. Der Hof analysierte die Einheitlichkeit und Ausrichtung dieser Kontrollen und untersuchte, wie sie von den Behörden der Mitgliedstaaten geprüft wurden.

Die Mitgliedstaaten haben im Allgemeinen Systeme eingerichtet, um sicherzustellen, dass Kontrollen einheitlich durchgeführt werden

48

Amtliche Tierärzte, die in staatlichen Einrichtungen beschäftigt sind, sorgen für die Durchsetzung der Tierschutzstandards. Kontrollen müssen einheitlich und unabhängig durchgeführt werden, um wirksam zu sein.

49

Die meisten besuchten Mitgliedstaaten hatten Verfahren eingerichtet, um eine einheitliche Arbeit der Kontrolleure sicherzustellen⁴⁹.

50

Der Hof stellte fest, dass die amtlichen Tierärzte in allen besuchten Mitgliedstaaten den allgemeinen Vorschriften über die Integrität von Amtsträgern unterlagen, nach denen bei ihnen kein Interessenkonflikt vorliegen darf. In Frankreich und Italien (Sardinien) ermittelte der Hof bewährte Verfahren, bei denen zur Vermeidung von Interessenkonflikten der amtlichen Kontrolleure zusätzlich spezifische Vorgehensweisen angewendet wurden (siehe Kasten 4).

Unzureichende Nachweise dafür, dass die Mitgliedstaaten amtliche Kontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse planen

51

Die amtlichen Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten beziehen sich neben dem Tierschutz auch auf andere Bereiche, insbesondere auf die Einhaltung der Vorschriften für die Sicherheit von Lebens- und Futtermitteln, Hygiene, die Bekämpfung und Tilgung von Tierseuchen und den Einsatz von Pestiziden. Angesichts der Tatsache, dass die vorhandenen Ressourcen zwischen all diesen Bereichen aufgeteilt werden müssen, tragen risikobasierte Kontrollen dazu bei, Tierschutzprobleme gezielt zu ermitteln und somit die begrenzten Ressourcen, die für Kontrollen zur Verfügung stehen, wirksamer und effizienter zu nutzen. Die Durchführung risikobasierter Kontrollen ist in den EU-Rechtsvorschriften vorgesehen⁵⁰.

52

Die Mitgliedstaaten hatten im Allgemeinen klare Vorschriften festgelegt, denen zufolge Tierschutzkontrollen in landwirtschaftlichen Betrieben risikobasiert erfolgen müssen. Der Hof stellte in allen besuchten Mitgliedstaaten bewährte Verfahren zur Ermittlung von Risikofaktoren fest. So wird in Frankreich beispielsweise von den Kontrolleuren verlangt, dass sie ihre Betriebskontrollen auf der Grundlage von Informationen über die Vorgeschichte der Unternehmer, eingegangene Beschwerden und die Verwendung prophylaktischer Maßnahmen sowie anhand von Daten aus Schlachthöfen (über die Transportdichte, die Beförderung transportuntauglicher Tiere) und Daten über die Sterblichkeitsrate oder andere Indikatoren wie Milchqualität oder Zwischenkalbezeiten planen.

53

Drei der fünf besuchten Mitgliedstaaten (Deutschland (Nordrhein-Westfalen), Polen und Rumänien) konnten jedoch nicht nachweisen, wie die ermittelten Risikofaktoren in der Praxis zur Auswahl der Unternehmer für die Kontrolle genutzt wurden.

54

Außerdem wurden in zwei Mitgliedstaaten bestimmte Betriebe von amtlichen Kontrollen ausgeschlossen, obwohl sie einen großen Teil des Nutztiersektors ausmachten (siehe Kasten 5). Auch wenn es mit Blick auf die begrenzten Kontrollressourcen angemessen ist, vorrangig größere Betriebe zu kontrollieren, wurde das Risiko, dass Verstöße in kleineren Betrieben zunehmen könnten, wenn diese vollständig von den Kontrollen ausgenommen werden, von den Behörden nicht ausreichend berücksichtigt.

55

Was den Transport von lebenden Tieren in den besuchten Mitgliedstaaten betrifft, so waren nur in Frankreich Risikobereiche ermittelt worden, die gezielt mit Straßenkontrollen angegangen werden sollten. Es lagen jedoch keine Informationen vor, die belegt hätten, dass dies in der Praxis umgesetzt wurde.

56

TRACES (die Online-Plattform der EU zur Überwachung von grenzüberschreitenden Langstreckentransporten von Tieren innerhalb der EU) enthält Informationen und Berichtsinstrumente, die die Behörden zur gezielten Kontrolle von Tiertransporten nutzen könnten. Bei Treffen mit Vertretern der Mitgliedstaaten setzte sich die Kommission für die Verwendung interaktiver Suchinstrumente ein. Der Hof stellte jedoch fest, dass die für Transportkontrollen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nur selten Informationen aus TRACES für Kontrollen nutzten, was zum Teil auf bestimmte Zugangsbeschränkungen für die Nutzer zurückzuführen war⁵¹.

57

Die Behörden der Mitgliedstaaten übertragen die Verantwortung für die Durchführung der Risikoanalyse für Betriebs- und Transportkontrollen in der Regel auf lokale Behörden. Keiner der besuchten Mitgliedstaaten hatte Systeme eingerichtet, um die Existenz, Qualität und Umsetzung der lokalen Risikoanalysen zu überprüfen.

58

In den besuchten Mitgliedstaaten wurden mit Tierschutzkontrollen in Schlachthöfen im Allgemeinen fast alle Unternehmer erfasst, entweder durch gezielte Kontrollen oder im Rahmen der täglichen Tätigkeiten des diensthabenden amtlichen Tierarztes.

Aus Audits und Beschwerden stammende Informationen könnten besser genutzt werden

59

Gemäß der EU-Verordnung über amtliche Kontrollen⁵² sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Systeme für amtliche Kontrollen bezüglich des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz zu überprüfen, und die Entscheidung 2006/677/EG der Kommission enthält Leitlinien, in denen empfohlen wird, solche Überprüfungen mindestens alle fünf Jahre durchzuführen⁵³. Der Hof stellte in den besuchten Mitgliedstaaten fest, dass die interne Auditstelle der zuständigen Behörde (und im Fall von Polen auch die Oberste Rechnungskontrollbehörde) Bereiche mit Verbesserungspotenzial bei der Organisation der amtlichen Kontrollen ermittelte und ihre Auditfeststellungen weiterverfolgte. Allerdings wurde in Polen nicht dafür gesorgt, dass mindestens alle fünf Jahre Audits im Bereich des Tierschutzes durchgeführt werden. Darüber hinaus wurde in Deutschland (Nordrhein-Westfalen) und Rumänien keine rechtzeitige Weiterverfolgung der Auditempfehlungen sichergestellt.

60

Die Kommission prüft, wie die Mitgliedstaaten ihre Systeme für amtliche Kontrollen überprüfen. Dabei stellte sie fest⁵⁴, dass es für die Mitgliedstaaten schwierig ist, alle Bereiche, die amtlicher Kontrollen bedürfen, innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens zu überprüfen und die Auditergebnisse weiterzuverfolgen.

61

Die Behörden können Beschwerden und Anfragen, die von Tierschutzorganisationen, Bürgerinnen und Bürgern oder anderen Interessenträgern eingereicht werden, heranziehen, um wichtige Bereiche zu ermitteln, die Anlass zur Sorge geben. Die Bearbeitung dieser Beschwerden fällt ausschließlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.

62

Der Hof stellte fest, dass Beschwerden in den besuchten Mitgliedstaaten fallweise bearbeitet wurden und in zwei Mitgliedstaaten (Polen und Rumänien) entsprechende Verfahren, u. a. Fristen für die Bearbeitung von Beschwerden, vorhanden waren. In keinem der Mitgliedstaaten war ein zentrales Register für Beschwerden eingeführt worden, um einen Überblick über die wichtigsten Problembereiche in Bezug auf den Tierschutz zu geben und die weitere Entscheidungsfindung zu unterstützen.

63

Neben den in den Ziffern 34 und 36 genannten Kontrolltätigkeiten führte die Kommission Audits durch, bei denen sie ähnliche Probleme wie die vorstehend dargelegten ermittelte (siehe Ziffern 53, 55 und 57).

Die Mitgliedstaaten nutzen die Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik nur in begrenztem Umfang zur Erreichung der Tierschutzziele

64

Die meisten Viehhalter erhalten GAP-Zahlungen (siehe Ziffer 9), die an die Einhaltung von Cross-Compliance-Anforderungen geknüpft sind, die bestimmte Tierschutzauflagen vorsehen (siehe Ziffer 8). In der Strategie der Kommission für den Zeitraum 2012-2015 wurde eingeräumt, dass die Synergien zwischen dem Tierschutz und den Instrumenten der GAP verbessert werden müssen, insbesondere durch Cross-Compliance und die Entwicklung des ländlichen Raums. Der Hof prüfte, wie diese beiden Mechanismen in den besuchten Mitgliedstaaten für den Tierschutz genutzt wurden.

Begrenzter Austausch von Ergebnissen aus amtlichen Kontrollen und aus Cross-Compliance-Kontrollen in den Mitgliedstaaten und Schwachstellen bei der Anwendung von Sanktionen

Die EU-Rechtsvorschriften bilden die Grundlage für die Koordinierung zwischen Cross-Compliance-Kontrollen und amtlichen Kontrollen

65

Sowohl die amtlichen Kontrollen als auch die Cross-Compliance-Kontrollen umfassen die Planung und Durchführung von Besuchen, die Überprüfung der Einhaltung der Tierschutzvorschriften und die Festlegung geeigneter Maßnahmen im Falle von Verstößen. Es ist Sache der Mitgliedstaaten, innerhalb der Grenzen der EU-Rechtsvorschriften den Umfang der Integration von amtlichen Kontrollen und Cross-Compliance-Kontrollen festzulegen.

66

Gemäß der Delegierten Verordnung für Cross-Compliance gelten Verstöße als „festgestellt“, sofern sie der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle zur Kenntnis gelangt sind⁵⁵. In vielen Mitgliedstaaten hat die Zahlstelle die Verantwortung für Cross-Compliance-Kontrollen an die für amtliche Kontrollen zuständige Kontrollbehörde übertragen. Dies bedeutet, dass jeder im Rahmen der amtlichen Kontrollen bei einem GAP-Begünstigten festgestellte Verstoß für die Zwecke der Cross-Compliance berücksichtigt werden sollte. Dies setzt ein System oder Verfahren voraus, mit dem der Austausch einschlägiger Informationen zwischen den betroffenen Behörden⁵⁶ sichergestellt wird.

67

Die Kommission stellte eine Orientierungshilfe zur Anwendung der rechtlichen Anforderungen bei Cross-Compliance-Kontrollen bereit⁵⁷. Aus dieser Orientierungshilfe geht hervor, dass die Mitgliedstaaten das Ergebnis ihrer amtlichen Kontrollen nutzen könnten, um den Mindestkontrollsatz bei der Cross-Compliance zu erreichen⁵⁸. Eine gute Koordinierung zwischen den beiden Kontrollsystemen sorgt nicht nur für mehr Effizienz, indem sie Größenvorteile schafft und Überschneidungen vermeidet, sondern trägt zudem dazu bei, Verstöße wirksamer zu ermitteln. Ein kohärentes Konzept für Tierschutzkontrollen schafft zudem mehr Klarheit für die Betriebsinhaber und bietet höhere Anreize, die geltenden Standards zu erfüllen.

Die Mitgliedstaaten nutzten die sich bietende Gelegenheit nicht ausreichend, um ihre Kontrollsysteme zu verbessern, es wurden jedoch bewährte Verfahren ermittelt

68

Alle im Zuge der Prüfung des Hofes besuchten Mitgliedstaaten hatten Schritte unternommen, um ihre Systeme der amtlichen Kontrolle und der Cross-Compliance zu koordinieren. Der Hof stellte Beispiele für eine gute Koordinierung in Deutschland (Nordrhein-Westfalen), Frankreich und Italien (Sardinien) fest (siehe Kasten 6).

69

In Rumänien gab es formelle Regelungen, wonach Verstöße, die im Zuge von amtlichen Tierschutzkontrollen aufgedeckt werden, den Behörden, die für die Anwendung von Cross-Compliance-Sanktionen zuständig sind, gemeldet werden sollen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war dies in der Praxis jedoch noch nicht umgesetzt worden. In Polen war eine solche formelle Regelung nicht vorhanden.

70

Bei ihren Audits der Cross-Compliance-Kontrollen der Mitgliedstaaten überprüft die Kommission auch deren Verfahren für den Informationsaustausch. Die Kommission überprüft jedoch nicht, ob die Ergebnisse der amtlichen Tierschutzkontrollen, die bei den GAP-Begünstigten von derselben Kontrollstelle durchgeführt werden, die auch für die Cross-Compliance-Kontrollen zuständig ist, in der Praxis der Behörde gemeldet werden, die für die Verhängung von Verwaltungssanktionen im Rahmen der Cross-Compliance zuständig ist.

Mit den Cross-Compliance-Kontrollen werden die einschlägigen Tierschutzanforderungen in der Regel abgedeckt

71

Der Hof stellte fest, dass mit den Cross-Compliance-Kontrollen der Mitgliedstaaten in der Regel die einschlägigen Tierschutzanforderungen abgedeckt wurden⁵⁹. In drei der fünf besuchten Mitgliedstaaten (Frankreich, Polen⁶⁰ und Rumänien) gab es jedoch einige Ausnahmen. Beispielsweise überprüften die Kontrolleure in Rumänien nicht die Sauberkeit der Stall- und Liegeflächen für Kälber und Schweine, die Eisengehalte in der Kälberernährung und Umweltparameter wie Staubgehalt, Gaskonzentration und Temperatur.

72

Im Zuge der Audits der Kommission wird überprüft, ob mit den Cross-Compliance-Checklisten der Mitgliedstaaten alle einschlägigen Tierschutzanforderungen abgedeckt werden, und bei den jüngsten Audits wurden in Estland, Spanien, Österreich, Portugal und Finnland Versäumnisse festgestellt. Einige dieser Feststellungen haben zu Finanzkorrekturen geführt⁶¹.

Einige Mitgliedstaaten stellten nicht sicher, dass die im Rahmen der Cross-Compliance verhängten Sanktionen in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der festgestellten Verstöße stehen

73

Um eine abschreckende Wirkung zu erzielen, sollte die Kürzung der Cross-Compliance-Zahlung in einem angemessenen Verhältnis zu Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes stehen⁶². Im jüngsten Sonderbericht des Hofes über die Wirksamkeit der Cross-Compliance⁶³ wurde festgestellt, dass zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Bewertung der Schwere eines Verstoßes bestanden.

74

Der Hof stellte fest, dass in Deutschland (Nordrhein-Westfalen), Frankreich und Italien (Sardinien) klare Vorschriften für verhältnismäßige Zahlungskürzungen festgelegt waren. Der am häufigsten angewendete Kürzungssatz betrug 3 %⁶⁴, mit Ausnahme von Italien, wo mehr als 70 % der Verstöße zu Verwarnungen führten, ohne dass Verwaltungssanktionen verhängt wurden. In Rumänien wurde ein Betrieb, in dem Kontrolleure Verstöße gegen bis zu 30 % der einschlägigen Kontrollpunkte feststellten, als vollständig konform betrachtet. Diese nicht ausreichend strenge Definition spiegelte sich in der äußerst geringen Zahl der gemeldeten Verstöße wider, wobei im Jahr 2016 nur drei von rund 13 500 kontrollierten Betrieben mit einer Verwaltungssanktion belegt wurden (siehe Anhang IV, aus dem auch hervorgeht, dass im Hinblick auf die Kontrollsätze und gemeldeten Verstöße erhebliche Unterschiede bestanden). Die Cross-Compliance-Anforderungen für den Tierschutz sind in Rumänien seit dem Jahr 2016 anwendbar, da nach dem EU-Beitritt des Landes im Jahr 2007 ein Anpassungszeitraum vorgesehen war.

75

In Polen beruhte die Kürzung von Zahlungen auf einem Punktesystem, bei dem für jeden Verstoß gegen Tierschutzbestimmungen im Zusammenhang mit einem bestimmten Rechtsakt Punkte verteilt werden. Bei der Festlegung des für die Kürzung von Zahlungen anzuwendenden Prozentsatzes wurde nur die Bestimmung mit der höchsten Punktzahl berücksichtigt. Dies bedeutet, dass bei der Kürzung von Zahlungen zwar die Schwere eines bestimmten Verstoßes berücksichtigt wird, nicht jedoch die Zahl der festgestellten Verstöße.

76

Die Kommission stellte bei einigen ihrer kürzlich durchgeführten Audits⁶⁵ fest, dass das Sanktionssystem für die Cross-Compliance im Allgemeinen und für Tierschutzanforderungen im Besonderen nicht streng genug ist, da nicht sichergestellt wird, dass die Sanktionen in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der Verstöße stehen. Die Kommission lieferte bei ihrer Beantwortung von Fragen der Mitgliedstaaten einige allgemeine Klarstellungen dazu und organisierte im Mai 2018 die Sitzung einer Sachverständigengruppe, in der die Mitgliedstaaten bewährte Verfahren für Cross-Compliance-Kontrollen im Bereich des Tierschutzes austauschten. In den Orientierungshilfen der Kommission zur Cross-Compliance wird dieses Problem jedoch nicht behandelt.

Entwicklung des ländlichen Raums: kaum Anreize zur Verbesserung des Tierschutzes und keine Sicherstellung der Kosteneffizienz

77

Mit der Förderung der ländlichen Entwicklung werden Finanzmittel für Tierschutzziele bereitgestellt. Eines der Ziele der Tierschutzstrategie der Kommission für den Zeitraum 2012-2015 bestand darin, die Synergien mit der Förderung der ländlichen Entwicklung für den Tierschutz zu optimieren. Um ein Höchstmaß an Kosteneffizienz zu erreichen, sollten sich die Mitgliedstaaten auf die Maßnahmen konzentrieren, die den größten potenziellen Beitrag zum Tierschutz pro Kosteneinheit bieten.

Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raums wurden nicht umfassend zur Förderung des Tierschutzes genutzt

78

Im aktuellen Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten 35 der 118 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums die spezifische Maßnahme (“Maßnahme 14“) zur Förderung des Tierschutzes (siehe Ziffer 12); 13 dieser Programme stammen aus Regionen in Italien.

79

Die Rechtsvorschriften zur Entwicklung des ländlichen Raums beziehen sich im Rahmen der Priorität „Förderung einer Organisation der Nahrungsmittelkette, einschließlich der Verarbeitung und Vermarktung von Agrarerzeugnissen, des Tierschutzes und des Risikomanagements in der Landwirtschaft“⁶⁶ auf den Tierschutz. Diese Priorität umfasst zwei Schwerpunktbereiche⁶⁷, die sich jedoch nicht auf den Tierschutz beziehen.

80

In 10 Mitgliedstaaten wurde in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums kein Gebrauch von der Maßnahme 14 gemacht. In zwei der besuchten Mitgliedstaaten (Frankreich und Polen) wurde diese Maßnahme nicht in Anspruch genommen, da die grundlegenden Tierschutzvorschriften als ausreichend erachtet wurden. Darüber hinaus vertraten die polnischen Behörden die Auffassung, dass sich die Maßnahme negativ auf die Wettbewerbsfähigkeit der Betriebsinhaber auswirken könnte. In Frankreich stand diese Entscheidung im Kontrast zu der im Jahr 2016 eingeführten nationalen Tierschutzstrategie, mit der u. a. das Ziel verfolgt wurde, Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raums zu mobilisieren, um Betriebsinhaber dabei zu unterstützen, den Tierschutz zu verbessern. Die französische Strategie wurde nach der Genehmigung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums auf den Weg gebracht, und die Programme wurden in Frankreich nicht aktualisiert, um dieses Engagement widerzuspiegeln.

81

Eine Reihe von anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (insbesondere die Unterstützung von Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe, Qualitätsregelungen oder ökologischer Landbau) können dazu beitragen, höhere Tierschutzstandards zu fördern. In zwei der besuchten Mitgliedstaaten fanden sich Beispiele für solche Maßnahmen zur Förderung des Tierschutzes (siehe Kasten 7).

Maßnahme „Tierschutz“: gute Beispiele für Maßnahmen zum Wohl der Tiere, wobei Kosteneffizienz jedoch nicht gewährleistet ist

82

Der Hof überprüfte die Systeme der Mitgliedstaaten, um zu bewerten, ob die spezifische Maßnahme „Tierschutz“ (Maßnahme 14) kosteneffizient ist. Der Hof prüfte, ob Betriebsinhaber mit der Beihilfe für tatsächliche Verbesserungen des Tierschutzes, die über die Mindeststandards hinausgehen, entsprechend den zusätzlich anfallenden Kosten und Einkommensverlusten belohnt werden, und ob es ausreichende einschlägige Monitoringinformationen gibt.

Über die Mindeststandards hinaus

83

Die Behörden der Mitgliedstaaten haben die verbesserten Tierschutzbedingungen definiert, die im Rahmen von Maßnahme 14 gefördert werden können. Hierzu gehören unter anderem Sommerweiden für Rinder, mehr Platz für Tiere in landwirtschaftlichen Betrieben und während des Transports sowie verbesserte Haltungsbedingungen.

84

In Deutschland (Nordrhein-Westfalen) und in Rumänien - wie auch in den meisten anderen Mitgliedstaaten - ist das Kupieren von Schwänzen in der intensiven Schweinehaltung Routine, obwohl es rechtlich unzulässig ist. Bei seinen Besuchen in diesen beiden Mitgliedstaaten stellte der Hof fest, dass die Schweine in landwirtschaftlichen Betrieben, die Beihilfen im Rahmen von Maßnahme 14 erhalten, kupierte Schwänze und keinen Zugang zu ausreichend Beschäftigungsmaterial hatten, obwohl Letzteres in den Rechtsvorschriften vorgesehen ist⁶⁸ (siehe Abbildung 5).

85

Veterinärsachverständige⁶⁹ sind sich darin einig, dass die Auswirkungen eines einzelnen Parameters auf das Wohlergehen von Tieren begrenzt sind, wenn sie nicht mit anderen Tierhaltungsparametern kombiniert werden. Dies bedeutet, dass eine Vergrößerung der für Schweine verfügbaren Fläche um 10 % oder 20 % möglicherweise keinen großen Einfluss auf ihr Wohlergehen hat, wenn kein Beschäftigungsmaterial vorhanden ist.

86

Vor der Genehmigung der Programme der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des ländlichen Raums konsultiert die GD AGRI die GD SANTE. Trotzdem nutzte die Kommission die Informationen zu den von der GD SANTE ermittelten Bereichen, in denen Verstöße weitverbreitet sind (insbesondere das routinemäßige Schwanzkupieren bei Schweinen und die Bereitstellung von Beschäftigungsmaterial, wo nur Finnland und Schweden die Vorschriften erfüllten), nicht dazu, den Mitgliedstaaten kritische Fragen im Hinblick auf ihre Inanspruchnahme der Maßnahme in diesen Bereichen zu stellen.

Minderung des Risikos von Mitnahmeeffekten

87

Der Begriff Mitnahmeeffekt bezeichnet den Sachverhalt, dass eine geförderte Tätigkeit ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre. Es besteht die Gefahr, dass ein Begünstigter die Anforderungen der Maßnahme 14 auch ohne die Förderung der ländlichen Entwicklung erfüllen würde, etwa weil die Maßnahme der gängigen landwirtschaftlichen Praxis entspricht oder der Begünstigte bereits vor der Antragstellung auf Beihilfen im Rahmen der Maßnahme 14 an einer privaten Qualitätsregelung mit denselben Anforderungen teilgenommen hat.

88

Bei seinen Besuchen in den drei Mitgliedstaaten, die die Maßnahme 14 in Anspruch nehmen, stellte der Hof fest, dass die Verwaltungsbehörden das Risiko von Mitnahmeeffekten, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Qualitätsregelungen, nicht minderten. Die beiden Begünstigten der Maßnahme 14, die der Hof in Deutschland (Nordrhein-Westfalen) und Italien (Sardinien) besuchte, hatten an privaten Qualitätsregelungen teilgenommen, die Tierschutzanforderungen umfassten⁷⁰. In Deutschland (Nordrhein-Westfalen) nahmen etwa 10 % der Schweinezuchtbetriebe in der Region an der Qualitätsregelung teil, die bezahlte Verpflichtungen umfasste, die sich mit den Anforderungen der Maßnahme „Tierschutz“ überschnitten.

89

Der Hof stellte fest, dass die Behörden in Italien (Sardinien) Schritte unternommen hatten, um das Risiko zu mindern, dass durch die Maßnahme 14 Tätigkeiten unterstützt werden könnten, die der gängigen landwirtschaftlichen Praxis entsprechen. Die Behörden berücksichtigten bei der Gestaltung der Tierschutzmaßnahme sowohl die rechtlichen Anforderungen an den Tierschutz als auch die höheren Standards, die von lokalen Betriebsinhabern regelmäßig angewendet werden. Die gängige Praxis wurde anhand der Erfahrungen von Tierärzten und auf der Grundlage von Nachweisen aus dem italienischen Informationsnetz für landwirtschaftliche Buchführung ermittelt. So beträgt die rechtlich vorgeschriebene Mindestfläche für Kälber beispielsweise 1,8 m², während Betriebsinhaber in Sardinien in der Praxis durchschnittlich 3,2 m² für jedes Kalb bereitstellten. Die sardischen Behörden setzten die entsprechende Anforderung der Maßnahme „Tierschutz“ auf mindestens 4,5 m² pro Kalb fest.

90

Die Kommission gab Orientierungshilfen für die Mitgliedstaaten heraus, in denen darauf hingewiesen wurde, dass Tierschutzzahlungen der Unterstützung von Maßnahmen dienen sollten, die anderenfalls nicht durchgeführt würden, und sie führte Konformitätsprüfungen durch, um die Umsetzung von Maßnahme 14 zu überprüfen. Die Kommission überprüfte jedoch weder bei der Genehmigung von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums noch im Rahmen ihrer Audits, ob die Mitgliedstaaten mögliche Überschneidungen mit privaten Regelungen berücksichtigt hatten.

Prüfung, ob die Berechnung der Beihilfen angemessen ist

91

Bei seinen Prüfungen im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung stellte der Hof fest, dass die von Rumänien vorgenommene Berechnung der Beihilfen im Rahmen von Maßnahme 14 überhöhte Zahlungen an Betriebsinhaber zur Folge hatte. Die Kommission bestätigte Fehler bei der Berechnung für fünf Teilmaßnahmen und schlug Finanzkorrekturen in Höhe von rund 59 Millionen Euro vor, die sich auf Zahlungen zwischen Oktober 2013 und Oktober 2016 beziehen. Die Kommission untersucht derzeit ein ähnliches Problem hinsichtlich möglicher Überzahlungen in einem anderen Mitgliedstaat.

Überwachung des Tierschutzes

92

Das gemeinsame Begleitungs- und Bewertungssystem (CMES)⁷¹ der EU soll den Fortschritt der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums aufzeigen und die Auswirkungen, Wirksamkeit, Effizienz und Relevanz der Maßnahmen im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums bewerten; es enthält jedoch keine spezifischen Tierschutzindikatoren oder -fragen.

93

Der Kommission liegen keine Informationen über die erwarteten oder tatsächlichen Ergebnisse und Auswirkungen der für Tierschutzmaßnahmen bereitgestellten Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raums vor. Anhand der vorliegenden Indikatoren lassen sich die Auswirkungen der Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raums in Höhe von 2,5 Milliarden Euro, die im Zeitraum 2007-2020 für Tierschutzzahlungen bereitgestellt wurden (1 Milliarde Euro im Zeitraum 2007-2013 und 1,5 Milliarden Euro im Zeitraum 2014-2020), nicht bewerten.

94

Die Mitgliedstaaten konnten zusätzliche Indikatoren im Rahmen des CMES festlegen. Diese Möglichkeit wurde von den besuchten Mitgliedstaaten nicht genutzt. Italien (Sardinien) und Rumänien hatten jedoch einige Indikatoren für den internen Gebrauch festgelegt. In Italien (Sardinien) entwickelten die Behörden einen Indikator, mit dem die Anzahl der somatischen Zellen in der Milch gemessen werden kann, und nutzten ihn als stellvertretenden Indikator für das Wohlergehen von Schafen und Ziegen. In Rumänien zogen die Behörden Sterblichkeitsraten heran, um Veränderungen der Tierschutzbedingungen in Betrieben, die Beihilfen erhielten, zu messen.

95

In der Zusammenfassung der Ex-post-Bewertungen für den vorangegangenen Programmplanungszeitraum⁷² wurde die Maßnahme „Tierschutzzahlungen“ anhand der Anzahl der unterstützten landwirtschaftlichen Betriebe bewertet. Aus dem Bewertungsdokument ging hervor, dass die Auswirkungen begrenzt waren, da nur 1,1 % der Betriebe mit Viehhaltung in der EU die Maßnahme in Anspruch genommen hatten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

96

Der Tierschutz liegt den Bürgerinnen und Bürgern der EU am Herzen. Dies spiegelt sich auch im EU-Vertrag und in den Rechtsvorschriften für diesen Bereich wider. Die Kommission geht proaktiv auf die Anliegen der Interessenträger ein und hat eine Strategie entwickelt, die einen Rahmen für ihre Maßnahmen bietet.

97

Im Zuge der Prüfung des Hofes wurden die allgemeine Umsetzung der Strategie und die Fortschritte bei der Erreichung zweier Ziele untersucht: der Einhaltung von Tierschutzvorschriften und der Optimierung der Synergien mit der Gemeinsamen Agrarpolitik durch Cross-Compliance und die Entwicklung des ländlichen Raums. Die Prüfungsfrage lautete wie folgt:

Haben die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten wirksam zum Erreichen der Tierschutzziele der EU beigetragen?

98

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die EU-Tierschutzmaßnahmen dazu beigetragen haben, die Einhaltung der Tierschutzanforderungen zu verbessern und höhere Standards mit eindeutig positiven Auswirkungen auf den Tierschutz zu fördern. Es bestehen jedoch weiterhin gewisse Schwachstellen, und die Koordinierung mit Cross-Compliance-Kontrollen sowie die Nutzung der Förderung der ländlichen Entwicklung für den Tierschutz könnten verbessert werden.

99

Der Hof stellte fest, dass die Kommission die jüngste EU-Tierschutzstrategie abgeschlossen hatte (wobei die Kommission den Rechtsrahmen für den Tierschutz nicht überarbeitet hatte). Bei der Mehrheit der geplanten Maßnahmen kam es zu Verzögerungen (siehe Ziffern 28-29). In der Strategie waren keine messbaren Monitoringindikatoren festgelegt. Die Kommission bewertete weder, ob die gesetzten Ziele mit der Strategie erreicht worden waren, noch ermittelte sie, ob eine neue Strategie erforderlich war.

100

Die auf EU-Ebene verfügbaren Daten sind nicht umfassend und zuverlässig genug, um aussagekräftige Informationen über die Einhaltung der Tierschutzvorschriften in den Bereichen zu liefern, in denen die Kommission Verbesserungsbedarf festgestellt hat (siehe Ziffern 30-33). Insbesondere im Hinblick auf die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung für die Schlachtung ohne Betäubung lässt die Rechtsgrundlage unterschiedliche Auslegungen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zu, und es besteht keine Pflicht zur Berichterstattung. Daher liegen keine ausreichenden Informationen vor, auf deren Grundlage bewertet werden kann, ob die Mitgliedstaaten die übermäßige Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung durch bestimmte Schlachthofbetreiber verhindert haben. Dies war eines der Probleme, auf die die Kommission vor der Einführung der derzeitigen Tierschutzstrategie hingewiesen hatte (siehe Ziffern 43-45).

Empfehlung 1 - Strategischer Rahmen für die Tierschutzpolitik der Kommission

Als Orientierungsgrundlage für künftige Tierschutzmaßnahmen sollte die Kommission die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte eine Bewertung der Tierschutzstrategie 2012-2015 durchführen, um zu ermitteln, inwieweit ihre Ziele erreicht wurden und ob die von ihr herausgegebenen Orientierungshilfen angewendet werden.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

2. Sie sollte Ausgangs- und Zielindikatoren festlegen, um den Grad der Einhaltung der Vorschriften durch die Mitgliedstaaten in den verbleibenden Risikobereichen, die durch die Bewertung ermittelt wurden, zu messen und zu vergleichen.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2021.

3. Sie sollte analysieren, wie die Schlussfolgerungen der oben genannten Bewertung berücksichtigt werden können (beispielsweise durch eine neue Strategie oder einen Aktionsplan und/oder eine Überarbeitung der Tierschutzvorschriften), und die Ergebnisse ihrer Analyse veröffentlichen.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2021.

101

Aus den Prüfungsergebnissen des Hofes geht hervor, dass es der Kommission und den Mitgliedstaaten gelungen ist, einige Tierschutzprobleme mittels einer Kombination aus Orientierungshilfen und Durchsetzungsmaßnahmen in Angriff zu nehmen (siehe Ziffern 34-40).

102

In anderen Bereichen sind jedoch nur langsame Fortschritte zu verzeichnen, und in Bezug auf die Anwendung der in den Rechtsvorschriften festgelegten Mindeststandards bestehen nach wie vor einige Schwachstellen, selbst wenn die Rechtsvorschriften bereits seit bis zu 18 Jahren in Kraft sind (siehe Ziffern 41-42). Darüber hinaus war - trotz einiger bewährter Verfahren - nicht klar ersichtlich, ob die Tierschutzkontrollen der Mitgliedstaaten (insbesondere im Hinblick auf den Transport) risikobasiert waren. In den besuchten Mitgliedstaaten wurden die aus Audits und Beschwerden stammenden Informationen nicht in vollem Umfang genutzt. Die Kommission ermittelte die meisten dieser Probleme und leitete entsprechende Schritte ein; bislang ist es ihr jedoch nicht gelungen, die Probleme vollständig zu bewältigen (siehe Ziffern 47-63).

Empfehlung 2 - Durchsetzungsmaßnahmen und Orientierungshilfen der Kommission im Bereich der Einhaltung von Vorschriften

Um risikobehaftete Bereiche stärker zu berücksichtigen und bewährte Verfahren zu verbreiten, sollte die Kommission die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte eine Durchsetzungsstrategie entwickeln, um die Regelungen für die Weiterverfolgung der Empfehlungen der GD SANTE zu stärken mit dem Ziel, zum einen die Zeit zu verkürzen, die benötigt wird, um mit zufriedenstellenden Maßnahmen auf die infolge von Audits ausgesprochenen Empfehlungen zu reagieren, und zum anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen, insbesondere solche, die bereits seit Langem in Kraft sind.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

2. Sie sollte gemeinsam mit den Mitgliedstaaten festlegen, wie die in TRACES verfügbaren Instrumente dazu beitragen können, Risikoanalysen für Kontrollen bezüglich des Transports lebender Tiere zu erstellen, und Orientierungshilfen zur Verwendung dieser Instrumente herausgeben.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

103

Mit den Kontrollen der Mitgliedstaaten wurden im Allgemeinen die einschlägigen Tierschutzanforderungen abgedeckt, und der Hof ermittelte einige Beispiele für eine gute Koordinierung zwischen den Behörden, die für amtliche Tierschutzkontrollen zuständig sind, und den Behörden, die für Cross-Compliance-Kontrollen zuständig sind. Einige Mitgliedstaaten stellten jedoch - auch wenn die amtlichen Kontrollen und die Cross-Compliance-Kontrollen von derselben Kontrollbehörde durchgeführt wurden - nicht sicher, dass Informationen über Verstöße, die bei amtlichen Kontrollen festgestellt wurden und die potenzielle Auswirkungen auf die Cross-Compliance-Anforderungen hatten, wirksam ausgetauscht werden konnten. Darüber hinaus standen die von den Zahlstellen angewendeten Cross-Compliance-Sanktionen in einigen Fällen nicht in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der Unregelmäßigkeiten (siehe Ziffern 65-76).

Empfehlung 3 - Verbesserung der Koordinierung zwischen den amtlichen Kontrollen und der Cross-Compliance

Um die Verknüpfungen zwischen der Cross-Compliance-Regelung und dem Tierschutz zu stärken, sollte die Kommission die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte bei ihren Konformitätsprüfungen zur Cross-Compliance bewerten, ob die Berichterstattung der Mitgliedstaaten über Verstöße, die bei amtlichen Kontrollen von der auch für Cross-Compliance-Kontrollen zuständigen Kontrollbehörde ermittelt wurden, vollständig ist; dies kann beispielsweise durch einen Abgleich zwischen den Ergebnissen der amtlichen Kontrollen und den Datenbanken über die Begünstigten, die der Cross-Compliance unterliegen, erfolgen.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

2. Aufbauend auf früheren Maßnahmen sollte sie weiterhin bewährte Verfahren zur Cross-Compliance austauschen und die Mitgliedstaaten über die Feststellungen informieren, die die Konformität betreffen und den Entscheidungen zur Verhängung von Finanzkorrekturen aufgrund nicht ausreichend strenger Sanktionssysteme im Bereich des Tierschutzes zugrunde liegen.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

104

Der Hof stellte fest, dass die spezifische Maßnahme „Tierschutz“ nicht in großem Umfang in Anspruch genommen wurde, obwohl die Förderung des Tierschutzes eine der Prioritäten der Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum 2014-2020 darstellte. Die Kosteneffizienz der Maßnahme wurde dadurch gemindert, dass mit ihr Betriebe unterstützt wurden, die bestimmte Mindeststandards für den Schutz von Schweinen nicht erfüllten, dass aufgrund von Überschneidungen mit den Anforderungen privater Regelungen das Risiko von Mitnahmeeffekten bestand und dass der gemeinsame Begleitungsrahmen keine Indikatoren für Verbesserungen des Tierschutzes enthielt. Die Mitgliedstaaten nutzten selten die Gelegenheit, den Tierschutz durch andere Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zu fördern (siehe Ziffern 77-95).

Empfehlung 4 - Nutzung der Förderung der ländlichen Entwicklung zur Erreichung von Tierschutzzielen

Um die wirksame Nutzung der Förderung der ländlichen Entwicklung für den Tierschutz zu fördern, sollte die Kommission die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. vorliegen, und mögliche Überschneidungen mit privaten Regelungen prüfen, die ähnliche Verpflichtungen umfassen.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2021.

2. Sie sollte den Austausch bewährter Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf zusätzliche, freiwillige Ergebnis- und Wirkungsindikatoren für die Maßnahme „Tierschutz“ im Rahmen des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungssystems, das für den Programmplanungszeitraum nach 2020 eingerichtet werden wird, fördern.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

3. Sie sollte den Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum nach 2020 Orientierungshilfen zur Nutzung weiterer Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums für die Förderung verbesserter Tierschutzstandards bereitstellen, damit Betriebsinhabern ein breiteres Spektrum an Anreizen zur Verbesserung des Tierschutzes geboten wird.

   Zieldatum für die Umsetzung: 2021.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Nikolaos MILIONIS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 3. Oktober 2018 in Luxemburg angenommen.

Glossar und Abkürzungen

Amtliche Kontrollen: Begriff, mit dem in diesem Bericht Kontrollen bezeichnet werden, die auf Ebene des Mitgliedstaats (z. B. von Veterinärdiensten) durchgeführt werden, um die korrekte Anwendung der Tierschutzvorschriften der Europäischen Union gemäß Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zu überprüfen

CMES: Common Monitoring and Evaluation System: gemeinsames Begleitungs- und Bewertungssystem der EU für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums

Cross-Compliance-Kontrollen: Kontrollen, bei denen überprüft werden soll, ob die Cross-Compliance-Verpflichtungen gemäß den Verordnungen (EU) Nr. 1306/2013, 809/2014 und 640/2014 eingehalten wurden

EFSA: European Food Safety Authority (Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit): Agentur der Europäischen Union, die unabhängige wissenschaftliche Beratung und Informationen über bestehende und neu auftretende Risiken im Zusammenhang mit der Lebensmittelkette bereitstellt

EPLR: Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums

GAB: Grundanforderungen an die Betriebsführung: Diese Anforderungen sind Bestandteil der Cross-Compliance-Regelung und in einer Reihe von Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union festgelegt. Sie beziehen sich auf die öffentliche Gesundheit, die Tier- und Pflanzengesundheit, die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren, Umwelt und Tierschutz

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission

GD SANTE: Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der Europäischen Kommission

Masthühner: Hühner, die zur Fleischproduktion gehalten werden

OIE: Office International des Épizooties (Weltorganisation für Tiergesundheit): zwischenstaatliche Organisation mit 181 Mitgliedsländern, die im Bereich der Tiergesundheit und des Tierschutzes international anerkannte Standards ausarbeitet

Schwanzkupieren bei Schweinen: Verfahren, bei dem die Schwänze von Schweinen kupiert werden, um Schwanzbeißen zu verringern

TRACES: Trade Control and Expert System (integriertes EDV-System für das Veterinärwesen): mehrsprachiges Online-Management-Tool der Kommission für alle gesundheitlichen Anforderungen für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und die Einfuhr von Tieren, Samen und Embryonen, Lebens- und Futtermitteln sowie Pflanzen

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ unter Vorsitz von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Janusz Wojciechowski, Mitglied des Hofes. Herr Wojciechowski wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Kinga Wiśniewska-Danek, der Attachée Katarzyna Radecka-Moroz, dem Leitenden Manager Colm Friel, der Aufgabenleiterin Diana Voinea, dem stellvertretenden Aufgabenleiter Paulo Oliveira, der stellvertretenden Aufgabenleiterin Lucia Roșca sowie den Prüferinnen und Prüfern Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto und Maciej Szymura. Fiona Urquhart leistete sprachliche Unterstützung.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1155-0	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/03696	QJ-AB-18-026-DE-N
HTML	ISBN 978-92-847-1162-8	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/709332	QJ-AB-18-026-DE-Q

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