Luftföroreningar: vår hälsa är fortfarande inte tillräckligt skyddad

Sammanfattning

Luftföroreningar är den största miljörisken för hälsan i EU

I

Enligt Världshälsoorganisationen (WHO) är luftföroreningar den största miljörisken för hälsan i Europeiska unionen (EU). Varje år orsakar luftföroreningar omkring 400 000 förtida dödsfall i EU och ger upphov till hundratals miljarder euro i hälsorelaterade externa kostnader. Personer i stadsområden är särskilt utsatta. Partiklar, kvävedioxid och marknära ozon är de luftföroreningar som är orsak till flest förtida dödsfall.

II

Luftkvalitetsdirektivet från 2008 är grundvalen för EU:s politik för renare luft. I detta anges luftkvalitetsnormer för koncentrationerna av föroreningar i den luft som vi andas in. Under de senaste årtiondena har EU:s politik bidragit till att minska utsläppen, men luftkvaliteten har inte förbättrats i samma takt och effekterna på folkhälsan är fortfarande mycket stora.

Vår revision

III

I denna revision bedömde vi om EU:s åtgärder för att skydda människors hälsa mot luftföroreningar har varit ändamålsenliga. För att göra detta undersökte vi i) om luftkvalitetsdirektivet är ändamålsenligt utformat för att motverka luftföroreningarnas hälsoeffekter, ii) om medlemsstaterna har genomfört direktivet på ändamålsenligt sätt, iii) om kommissionen har övervakat och kontrollerat efterlevnaden av direktivet, iv) om luftkvalitetsfrågor återspeglas tillräckligt väl inom andra EU-politikområden och får tillräckligt stöd genom EU-medel samt v) om allmänheten har fått tillräcklig information om luftkvalitetsfrågor.

IV

Vi drog slutsatsen att EU:s åtgärder för att skydda människors hälsa mot luftföroreningar inte hade fått de förväntade effekterna. De mycket stora mänskliga och ekonomiska kostnaderna har ännu inte avspeglats i tillfredsställande åtgärder i hela EU.

1. EU:s luftkvalitetsnormer fastställdes för nära tjugo år sedan och vissa av dem är mycket mindre strikta än WHO:s riktlinjer och den nivå som motiveras av de senaste vetenskapliga beläggen för inverkan på människors hälsa.
2. Samtidigt som luftkvaliteten har förbättrats iakttar flertalet av medlemsstaterna fortfarande inte EU:s luftkvalitetsnormer och har heller inte vidtagit tillräckligt ändamålsenliga åtgärder för att på ett tillfredsställande sätt förbättra luftkvaliteten. Luftföroreningarna kan underskattas om de inte övervakas på rätt platser. Luftkvalitetsplanerna – som är ett viktigt krav i luftkvalitetsdirektivet – har ofta inte lett till de förväntade resultaten.
3. Kommissionen stöter på begränsningar vid sin övervakning av medlemsstaternas insatser. Kommissionens efterföljande kontroll av efterlevnaden har inte kunnat säkerställa att medlemsstaterna iakttar de gränsvärden för luftkvalitet som fastställs i luftkvalitetsdirektivet. Trots att kommissionen har vidtagit rättsliga åtgärder mot flera medlemsstater och domstolen har gett kommissionen rätt fortsätter medlemsstaterna att i stor utsträckning överträda gränsvärdena för luftkvalitet.
4. Många EU-politikområden inverkar på luftkvaliteten, och med tanke på de avsevärda mänskliga och ekonomiska kostnaderna anser vi att betydelsen av att förbättra luftkvaliteten ännu inte återspeglas tillräckligt väl inom några EU-politikområden. Klimat och energi, transport, energi och jordbruk är EU-politikområden som direkt påverkar luftkvaliteten, och de val som görs om genomförandet av dem kan påverka luftkvaliteten negativt. Vi konstaterade att direkt EU-finansiering till luftkvalitet kan bidra med stöd som kommer väl till pass, men att de finansierade projekten inte alltid var tillräckligt väl riktade. Vi kunde även konstatera att det fanns exempel på bra projekt – framför allt vissa projekt som fick stöd inom ramen för Life-programmet.
5. Allmänhetens medvetenhet och information spelar en avgörande roll i fråga om luftföroreningar, som är en högaktuell folkhälsofråga. På senare tid har medborgarna blivit alltmer involverade i luftkvalitetsfrågor och vänt sig till nationella domstolar, som har slagit fast att de har rätt till ren luft i flera medlemsstater. Ändå kunde vi konstatera att skyddet av medborgarnas rätt till rättslig prövning inte är lika uttryckligt i luftkvalitetsdirektivet som i några andra miljödirektiv. Den information som fanns tillgänglig för medborgarna om luftkvalitet var till viss del otydlig.

Våra rekommendationer

V

Vår rapport innehåller rekommendationer till kommissionen som syftar till att förbättra luftkvaliteten. Våra rekommendationer omfattar mer ändamålsenliga åtgärder från kommissionen, en uppdatering av luftkvalitetsdirektivet, prioritering och integrering av luftkvalitetspolitik inom andra EU-politikområden, samt ökad medvetenhet hos och bättre information till allmänheten.

Inledning

Varför frågan om luftföroreningar är viktig

01

Luftföroreningar uppstår när gaser, dammpartiklar och rök frigörs i atmosfären och blir till skada för människor, infrastruktur och miljö. Världshälsoorganisationen (WHO) klassificerar luftföroreningar som den största miljörisken för hälsan i Europa¹. I EU orsakar luftföroreningar i genomsnitt över 1 000 förtida dödsfall varje dag, vilket är mer än tio gånger fler än det antal personer som omkommer i trafikolyckor². Av figur 1 framgår att antalet funktionsjusterade levnadsår i vissa EU-medlemsstater mer eller mindre är detsamma som i länder som ofta förknippas med dålig luftkvalitet, exempelvis Kina och Indien. År 2013 beräknade kommissionen att de totala hälsorelaterade externa kostnaderna för luftföroreningar uppgick till mellan 330 och 940 miljarder euro per år³.

Människor i städer påverkas mest

02

Enligt EEA exponerades 2015 ungefär en fjärdedel av de EU-medborgare som bor i stadsområden för luftföroreningsnivåer som överskred vissa av EU:s luftkvalitetsnormer och upp till 96 % av dem exponerades för luftföroreningsnivåer som enligt WHO betraktas som hälsovådliga⁴. Luftföroreningar tenderar att påverka stadsinvånare mer än landsbygdsinvånare, eftersom befolkningstätheten i städerna medför att luftföroreningar frigörs i större skala (t.ex. från vägtransporter) och spridning är svårare att uppnå här än på landsbygden.

Vad är det som förkortar människors liv och hur sker det?

03

WHO har konstaterat att partiklar, kvävedioxid (NO₂), svaveldioxid (SO₂) och marknära ozon (O₃) är de luftföroreningar som är skadligast för människors hälsa (se ruta 1)⁵. Enligt EEA orsakade fina partiklar (PM_2,5) omkring 400 000 förtida dödsfall bland EU-medborgarna under 2014, medan kvävedioxid orsakade 75 000 förtida dödsfall och ozon orsakade 13 600 förtida dödsfall under detta år⁶. EEA varnar för att luftföroreningar påverkar människor varje dag, och även om tillfälligt höga utsläpp är den synligaste effekten av dem utgör långfristig exponering för lägre doser ett större hot mot människors hälsa⁷.

04

Enligt WHO är hjärtsjukdomar och slaganfall orsak till 80 % av alla förtida dödsfall till följd av luftföroreningar. Därefter följer lungsjukdomar, inklusive cancer, och övriga sjukdomar¹⁰. I figur 2 sammanfattas de huvudsakliga hälsoeffekterna av de fyra luftföroreningar som nämns ovan.

05

I ruta 2 förklaras vilka faktorer som påverkar luftföroreningsnivåerna och i figur 3 visas procentandelen för respektive källas utsläpp av luftföroreningar i EU.

Vad har EU gjort hittills?

06

EU arbetar för att motverka luftföroreningar genom att fastställa a) koncentrationsgränsvärden för föroreningar i den luft som människor andas in och b) normer för föroreningarnas utsläppskällor.

07

År 1980 fastställde direktiv 80/779/EEG de första gränsvärdena för EU med avseende på svaveldioxidkoncentrationer. Därefter har det kommit fler direktiv som omfattar fler luftföroreningar och som uppdaterar dessa gränsvärden¹². Direktivet om luftkvalitet (luftkvalitetsdirektivet)¹³ från 2008 fastställer luftkvalitetsnormer (däribland gränsvärden) för de koncentrationer av luftföroreningar som har störst konsekvenser för hälsan (se punkt 18). Direktivet är inriktat på att förbättra människors hälsa genom att uppnå bättre kvalitet på den luft som vi andas in.

08

Luftkvalitetsdirektivet fastställer att medlemsstaterna ska dela in sitt territorium i luftkvalitetszoner. Medlemsstaterna ska göra preliminära utvärderingar av luftkvaliteten inom varje zon och upprätta nätverk av fasta mätstationer i förorenade områden. Direktivet innehåller kriterier både för placering och för minsta antal provtagningspunkter (se punkt 32)¹⁴.

09

Medlemsstaterna samlar in data från sina nätverk och rapporterar dessa till kommissionen och EEA varje år (se ruta 3). Kommissionen utvärderar dessa data i förhållande till EU:s normer¹⁵ i luftkvalitetsdirektivet. Om koncentrationerna överskrider normerna måste medlemsstaterna utarbeta luftkvalitetsplaner för att bekämpa problemet så snart som möjligt. Kommissionen utvärderar dessa planer och vidtar rättsliga åtgärder om den anser att medlemsstaterna inte följer direktivet. Direktivet fastställer krav på att medlemsstaterna förser allmänheten med information, bland annat tröskelvärden för larm och för information.

10

Förutom att fastställa koncentrationsgränser har EU antagit lagstiftning för att minska utsläpp av luftföroreningar från flera sektorer¹⁶.

11

EEA påpekar att EU-direktiv (se bilaga I) och EU-förordningar (exempelvis de som syftar till en övergång till andra bränslen eller utrangering av ineffektiv utrustning) har bidragit till att minska utsläppen av luftföroreningar under de senaste årtiondena. Mellan 1990 och 2015 minskade utsläppen av svaveloxid i EU med 89 % och av kväveoxid med 56 %. Sedan 2000 har utsläppen av PM_2,5 minskat med 26 %¹⁷, se figur 4.

12

Enligt WHO och EEA medför denna minskning av de totala utsläppen av luftföroreningar inte automatiskt liknande minskningar av koncentrationerna av luftföroreningar¹⁸. EU:s lagstiftning om utsläppskällor är inte inriktad på att minska utsläppen på de platser där människor lider mest av luftföroreningar eller där koncentrationerna är högst (se figur 5). Om till exempel bilmotorerna släpper ut mindre luftföroreningar på grund av striktare EU-utsläppsnormer kan luftföroreningarna fortfarande öka om bilanvändningen ökar. Därför krävs det särskilda insatser i befolkade områden för att minska koncentrationerna av luftföroreningar, eftersom den mänskliga exponeringen, framför allt för partiklar och kvävedioxid, fortfarande är hög.

13

I enlighet med tidigare strategier offentliggjorde kommissionen programmet för ren luft i Europa i december 2013. Det syftar till att motverka den allmänna bristande efterlevnaden av EU:s luftkvalitetsnormer och säkerställa fullständig efterlevnad av befintlig lagstiftning senast 2020. Det banar också vägen för att EU senast 2030 ska uppfylla det långsiktiga målet att minska antalet förtida dödsfall på grund av partiklar och ozon med 52 % jämfört med 2005. Kommissionen har slagit fast att det fortfarande finns betydande brister i efterlevnaden beträffande vissa föroreningar, och inledde 2017 en kontroll av ändamålsenligheten för att undersöka resultaten av luftkvalitetsdirektivet.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

14

I denna rapport har vi bedömt om EU:s åtgärder för att skydda människors hälsa mot luftföroreningar har varit ändamålsenliga. Vi har undersökt i) om luftkvalitetsdirektivet är ändamålsenligt utformat för att motverka luftföroreningarnas hälsoeffekter, ii) om medlemsstaterna har genomfört direktivet på ändamålsenligt sätt, iii) om kommissionen har övervakat och kontrollerat efterlevnaden av direktivet, iv) om luftkvalitetsfrågor återspeglas tillräckligt väl inom andra EU-politikområden och får tillräckligt stöd genom EU-medel samt v) om allmänheten har fått lämplig och tillräcklig information om luftkvalitetsfrågor.

15

Vi har inriktat oss på de bestämmelser i luftkvalitetsdirektivet som rör människors hälsa och på de luftföroreningar som har störst hälsoeffekter, nämligen partiklar, kvävedioxid, svaveldioxid och ozon (se punkt 3)¹⁹.

16

Vi har koncentrerat oss på stadsområden, eftersom det är där luftföroreningarna påverkar hälsan allra mest (se punkt 2). Vi har undersökt hur sex stadscentrum i EU hanterar problemet och använder medel från EU:s sammanhållningspolitiska program och Life-programmet (se ruta 4)²⁰.

17

Revisionen omfattar perioden från att luftkvalitetsdirektivet antogs 2008 fram till mars 2018. Vi har undersökt politikens utformning och kommissionens övervakning av luftkvalitetsdirektivets genomförande genom att granska dokument, intervjua personal och göra kontroller i databaser vid kommissionen och EEA. För att undersöka medlemsstaternas genomförande av direktivet och EU-finansierade luftkvalitetsprojekt gjorde vi besök på plats, granskade projektdokumentation och intervjuade lokala berörda parter (nationella och lokala myndigheter, projektstödmottagare och andra aktörer i det civila samhället) i de sex utvalda städerna och i respektive medlemsstats huvudstad. Vid vår revision i Polen samarbetade vid med det högsta revisionsorganet (NIK)²¹. Vi har tagit hänsyn till expertrådgivning om utformning, genomförande och övervakning av luftkvalitetsdirektivet, och även bidragit till en internationell samarbetsrevision om luftkvalitet av Eurosai.

Iakttagelser

Direktivets normer är mindre strikta än vad beläggen för luftföroreningars hälsoeffekter kräver

18

EU:s hälsoskyddsnormer som anges i luftkvalitetsdirektivet berör både kort- och långsiktiga hälsoeffekter²². De fastställer en begränsning av hur ofta koncentrationer får överskrida korttidsvärden (per dygn och timme), och kräver att årsmedelvärdena ska ligga under de fastställda värdena. Luftkvalitetsdirektivet fastställer att ”lämpliga mål för luftkvalitet [bör] fastställas, med beaktande av Världshälsoorganisationens normer, riktlinjer och program”²³.

19

EU:s luftkvalitetsgränsvärden är dock mycket mindre strikta än WHO:s riktlinjer för PM_2,5 och svaveldioxid, samt något mindre strikta för PM₁₀ (årsmedelvärde) och ozon. Beträffande PM₁₀ (dygnsvärde) och kvävedioxid har EU:s normer anpassats efter WHO:s riktlinjer och tillåter vissa fall av överskridna värden. I tabell 1 visas en jämförelse av WHO:s riktlinjer för luftkvalitet och EU:s normer, och i ruta 5 förklaras skillnaden mellan riktlinjer och normer.

Tabell 1

EU:s luftkvalitetsnormer och WHO:s riktlinjer

Förorening	Period	WHO:s riktlinjer μg/m3	Gränsvärden i EU:s luftkvalitets-direktiv μg/m3	Antal gånger per år som EU:s normer kan överskridas
NO2	1 år	40	40	–
	1 h	200	200	18
O3	8 h	100	120	25
PM10	1 år	20	40	–
	24 h	50(a)	50	35
PM2,5	1 år	10	25	–
	24 h	25	–	–
SO2	24 h	20	125	3
	1 h	–	350	24
	10 min	500	–	–

(a) WHO rekommenderar att denna riktlinje ska följas som den 99:e percentilen (3 överträdelser).

20

Luftkvalitetsdirektivet var det första direktivet som fastställde gränsvärden för PM_2,5, men inte det första direktivet som reglerade koncentrationer av PM₁₀, kvävedioxid, svaveldioxid och ozon. Eftersom luftkvalitetsdirektivet inte medförde några ändringar av gränsvärdena i de direktiv som det uppdaterade²⁶ är gränsvärdena för PM₁₀, kvävedioxid och svaveldioxid numera nästan 20 år gamla²⁷ och målvärdet för ozon är över 15 år gammalt²⁸.

21

EU:s lagstiftare gjorde kommissionens förslag från 1997 mindre strikt genom att öka gränsvärdena eller det antal gånger som dessa får överskridas²⁹. Målvärdet för ozon i luftkvalitetsdirektivet är mindre strikt än det tidigare värdet³⁰.

22

Enligt WHO är PM_2,5 den skadligaste luftföroreningen³¹. WHO:s riktlinjer innehåller ett korttidsvärde för PM_2,5, medan detta saknas i luftkvalitetsdirektivet. Det innebär att EU:s normer endast bygger på ett årsmedelvärde, och höga och skadliga utsläpp av PM_2,5 från uppvärmning av hushåll vintertid kompenseras av lägre nivåer sommartid (se ruta 1). Årsgränsvärdet i luftkvalitetsdirektivet (25 μg/m³) är mer än dubbelt så högt som värdet i WHO:s riktlinjer (10 μg/m³). I samband med luftkvalitetsdirektivet infördes en möjlighet att uppdatera gränsvärdet till 20 μg/m³, men kommissionen gjorde inte det när den undersökte frågan 2013.

23

EU:s dygnsgränsvärde för svaveldioxid är mer än sex gånger högre än värdet i WHO:s riktlinjer. Trots att i stort sett alla medlemsstater håller sig till EU:s dygnsgränsvärde (se figur 6) påpekar EEA att 20 % av EU:s stadsbefolkning fortfarande under 2015 utsattes för koncentrationer över värdet i WHO:s riktlinjer³². Den allmänna efterlevnaden av de generösa gränsvärdena för svaveldioxid i luftkvalitetsdirektivet innebär att kommissionen endast vidtar verkställighetsåtgärder mot en enda medlemsstat (närmare bestämt Bulgarien, se bilaga III).

24

Generösa normer får allvarliga konsekvenser för rapporterings- och verkställighetsåtgärder, framför allt beträffande svaveldioxid och PM_2,5 (se punkterna 22–23). Exempelvis uppfyller platser med koncentrationer av svaveldioxid som är avsevärt högre än värdena i WHO:s riktlinjer fortfarande kraven i luftkvalitetsdirektivet, vilket i sin tur leder till att de kan placera ut färre mätstationer och därmed rapportera data från färre platser, samtidigt som de ofta inte ens tar upp problemet med koncentrationer av svaveldioxid i sina luftkvalitetsplaner.

25

Kommissionen bedömde att de direkta kostnaderna för efterlevnad av förslaget till luftkvalitetsdirektiv skulle uppgå till mellan 5 och 8 miljarder euro och att hälsovinsterna i ekonomiska termer skulle uppgå till mellan 37 och 119 miljarder euro per år 2020. Kommissionen drog slutsatsen att luftkvalitetspolitikens vinster avsevärt skulle överstiga kostnaderna för genomförandet³³.

26

2013 gjorde WHO en granskning av belägg för luftföroreningars hälsoaspekter. I denna rekommenderades kommissionen att se till att beläggen för luftföroreningars hälsoaspekter och konsekvenserna för luftkvaliteten granskas regelbundet. WHO konstaterade i sin granskning att vetenskapliga belägg stöder striktare EU-gränsvärden för PM₁₀ och PM_2,5, och reglering av korttidsmedelvärden (t.ex. per dygn) för PM_2,5 Detta syftade till att stödja kommissionens egen granskning från 2013 av EU:s luftkvalitetspolitik, men ledde inte till någon förändring av de ursprungliga gränsvärdena i luftkvalitetsdirektivet.

27

På senare tid har flera medicinska yrkesorganisationer uppmanat EU att ta hänsyn till de senaste vetenskapliga belägg som stöder striktare normer och en ny korttidsnorm för PM_2,5³⁴.

De flesta medlemsstater har inte genomfört luftkvalitetsdirektivet ändamålsenligt

28

År 2016 överträdde 13 medlemsstater gränsvärdena för partiklar³⁵, 19 medlemsstater gränsvärdena för kvävedioxid³⁶ och en medlemsstat gränsvärdena för svaveldioxid³⁷. Samtliga 28 EU-medlemsstater, förutom Estland, Irland, Cypern, Lettland, Litauen och Malta överträdde ett eller flera av dessa gränsvärden (se figur 7).

29

I figur 8 jämförs koncentrationerna av partiklar och kvävedioxid med EU:s gränsvärden i var och en av de städer som vi besökte³⁸. På det hela taget har de uppmätta koncentrationerna av luftföroreningar minskat – mest påtagligt för PM₁₀ – men de överskrider fortfarande minst ett av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden i alla städerna. Framför allt har situationen i stort sett inte förändrats alls i Kraków (partiklar) och i Sofia (PM_2,5) sedan 2009. I Bryssel och Milano förändrades koncentrationerna av kvävedioxider i viss mån mellan 2012 och 2016 (se bilaga II). Delvis beror dessa bättre mätningsresultat emellertid inte nödvändigtvis på att luftkvaliteten har förbättrats, vilket förklaras i punkterna 32–33.

Bestämmelserna för mätning av luftkvalitet ger ett visst utrymme till flexibilitet som försvårar kontrollen

30

Det är viktigt med bra mätningar av luftföroreningsnivåer, eftersom de kan ge upphov till åtgärder från medlemsstaternas sida för att minska föroreningar. Dessutom är exakta och jämförbara data om föroreningar viktiga för kommissionens beaktande av verkställighetsåtgärder (se punkt 49).

31

I enlighet med luftkvalitetsdirektivet ska medlemsstaterna mäta luftkvalitet genom ett nätverk av övervakningsstationer som innehåller utrustning (provtagningspunkter) som analyserar och mäter nivåerna för flera luftföroreningar⁴⁰. Flera medlemsstater publicerar sina luftkvalitetsnivåer på webbplatser för att informera allmänheten. Medlemsstaterna måste lämna validerade uppgifter till kommissionen en gång per år. Kommissionen bedömer därefter efterlevnaden av direktivet. Medlemsstaterna är skyldiga att utarbeta luftkvalitetsplaner om de validerade uppgifterna visar att föroreningarna överskrider luftkvalitetsdirektivets gränsvärden.

32

Luftkvalitetsdirektivet fastställer kriterier för det minsta antal provtagningspunkter som krävs och dess placeringar. Bestämmelserna för placeringen anger dock många kriterier och ger ett visst utrymme för flexibilitet, vilket kan försvåra kontrollen. I bestämmelserna anges att medlemsstaterna ska välja provtagningspunkter både där ”de högsta koncentrationerna” finns (med stationer för trafik- eller industrimiljö) och i andra områden ”där nivåer är representativa för den allmänna stadsbefolkningens exponering”⁴¹ (med bakgrundsstationer). Till följd av det mäter medlemsstaterna inte nödvändigtvis luftkvaliteten i närheten av stora industrier eller huvudleder i städerna. Det kan vara enklare att följa direktivet om antalet trafik- eller industristationer är lågt. Ruta 6 visar att metoderna varierar för de sex städer som vi besökte⁴².

33

Minsta antal provtagningsplatser beror på hur stor befolkning som bor inom varje luftkvalitetszon. Alla de städer som vi besökte hade fler övervakningspunkter än vad som krävs enligt direktivet. Dessa extra mätningar måste dock inte ingå i de officiella data som rapporteras av medlemsstaterna ens när höga nivåer av föroreningar konstateras (se ruta 7). Enligt luftkvalitetsdirektivet ska medlemsstaterna behålla provtagningspunkter där gränsvärdet för PM₁₀ har överskridits, men denna skyldighet gäller inte för andra föroreningar (inbegripet kvävedioxid och PM_2,5)⁴³.

34

Enligt luftkvalitetsdirektivet krävs ingen särskild övervakning i problematiska gränsområden. För att ändamålsenligt bekämpa gränsöverskridande föroreningar krävs samordnade insatser. Om exempelvis Ostrava inför lagar för bränslekvalitet kan dessa endast leda till bättre luftkvalitet om också grannregionerna i Polen vidtar åtgärder. Om så inte är fallet kommer människorna där fortfarande att kunna använda billigt bränsle av låg kvalitet som de köper på andra sidan gränsen. Enligt artikel 25 i direktivet ska medlemsstaterna ge kommissionen möjlighet att medverka i allt samarbete som gäller gränsöverskridande luftföroreningar. De medlemsstater som påverkas mest av gränsöverskridande föroreningar som vi besökte ansåg inte att direktivets bestämmelser på området var till hjälp, och de vidtog inga samordnade insatser inom ramen för sina luftkvalitetsplaner. De begärde inte heller att kommissionen skulle ingripa.

35

År 2017 rapporterade de medlemsstater som vi besökte till största delen sina data i tid. Det är viktigt att rapportera luftkvalitetsdata inom föreskriven tid, både för att medlemsstaterna ska kunna vidta lämpliga åtgärder för att minska luftföroreningar och för att kommissionen ska kunna agera i ett tidigt skede för att vidta rättsliga åtgärder mot berörda medlemsstater. Enligt luftkvalitetsdirektivet ska medlemsstaterna rapportera validerade årsdata senast den 30 september efterföljande år⁴⁴. Tidigare direktiv föreskrev dock att medlemsstaterna skulle rapportera data till kommissionen senast sex månader efter respektive mätperiod⁴⁵. De senaste årens tekniska utveckling (exempelvis e-rapportering) gör det möjligt att rapportera tidigare.

Luftkvalitetsplanerna inte är utformade som ändamålsenliga verktyg för övervakning

36

Om medlemsstaterna överträder direktivet måste de utarbeta luftkvalitetsplaner för att bekämpa problemet (se punkt 9). Påtagliga förbättringar av luftkvaliteten är beroende av att medlemsstaterna vidtar snabba och ändamålsenliga åtgärder för att minska utsläpp med hjälp av luftkvalitetsplaner av god kvalitet.

Luftkvalitetsplanernas åtgärder är ofta inte särskilt ändamålsenliga

37

Luftkvalitetsdirektivet kräver att luftkvalitetsplanerna fastställer lämpliga åtgärder så att den tidsperiod under vilken luftföroreningarna överskrider gränsvärdena hålls så kort som möjligt. Vi granskade luftkvalitetsplanerna för de besökta städerna.

38

På grundval av denna analys konstaterade vi att det fanns tre huvudsakliga faktorer som äventyrade deras ändamålsenlighet. Åtgärderna i luftkvalitetsplanerna

• var inte riktade och kunde inte genomföras snabbt i de områden där de högsta koncentrationerna hade uppmätts,
• kunde inte ge påtagliga resultat på kort sikt, eftersom de låg utanför befogenhetsramarna för de lokala myndigheterna med ansvar för att genomföra dem eller eftersom de var utformade för långsiktiga effekter,
• underbyggdes inte av kostnadsberäkningar eller saknade finansiering.

39

I ruta 8 ges exempel på brister i luftkvalitetsplaner som äventyrar målet att minska koncentrationerna av luftföroreningar.

40

Samtidigt som man i luftkvalitetsplanerna hade fastställt de huvudsakliga källorna till föroreningar innehöll de inte alltid specifika åtgärder för att motverka utsläpp av dem. Till exempel innehöll Krakóws senaste luftkvalitetsplan endast begränsade åtgärder för att minska industriutsläpp – som är en stor källa till föroreningar i form av kvävedioxid, medan Sofias luftkvalitetsplan inte innehöll några åtgärder alls för att minska utsläpp från hushållen – som är en stor källa till föroreningar i form av partiklar (se ruta 4).

41

I luftkvalitetsplanerna föreslås det ofta åtgärder som inte har någon direkt inverkan för att minska koncentrationerna av luftföroreningar, såsom administrativa förenklingsåtgärder, utvärderingar och undersökningar. Vi konstaterade även att luftkvalitetsplanerna saknade en bedömning av åtgärdernas kostnadseffektivitet.

42

Ibland krävs det tuffa politiska beslut för att uppnå luftkvalitetsmålen. Till exempel är användning av personbilar en stor källa till städernas luftföroreningar i Bryssel, Stuttgart och Milano, och de mest ändamålsenliga åtgärderna vore att begränsa denna användning.

I luftkvalitetsplanerna prioriteras informationskvantitet framför informationskvalitet

43

Alla de sex städer som vi besökte har sedan länge utarbetat luftkvalitetsplaner. Planerna omfattar i regel perioder på fyra till fem år. Enligt luftkvalitetsdirektivet är medlemsstaterna inte skyldiga att rapportera om sitt genomförande av luftkvalitetsplanerna till kommissionen eller att uppdatera dem när nya åtgärder antas eller om framstegen är uppenbart otillräckliga. Medlemsstaterna måste endast uppdatera sina luftkvalitetsplaner i slutet av den period som planen omfattar, om luftkvaliteten fortfarande inte uppfyller normerna.

44

På grund av de allmänna höga nivåerna av föroreningar utarbetar medlemsstaterna ett stort antal luftkvalitetsplaner. De luftkvalitetsplaner som vi granskade var långa⁴⁶ och innehöll ofta inte alla relevanta planerade eller vidtagna luftkvalitetsåtgärder⁴⁷. Medlemsstaterna rapporterar även fler dokument som innehåller ytterligare åtgärder när så krävs av kommissionen.

45

Att utarbeta luftkvalitetsplaner är en långdragen process. När medlemsstaterna lämnar dem till kommissionen berör de vanligtvis en överträdelse av ett gränsvärde för en luftförorening som inträffat mer än två år tidigare⁴⁸, men innehåller ingen information om de framsteg som gjorts därefter.

46

Ovanstående faktorer gör det sammantaget svårt för kommissionen att övervaka medlemsstaternas åtgärder. Det gjorde att övervakningen av direktivets införande gick långsammare.

47

De fortsatta höga nivåerna av föroreningar, även om de avtar (se figur 4), visar att det inte har varit tillräckligt att utarbeta luftkvalitetsplaner för att säkerställa efterlevnad av luftkvalitetsdirektivet och minska föroreningarna så snart som möjligt. Europeiska unionens domstol har bekräftat detta i aktuella domslut (se punkt 52).

Kommissionen ställs inför begränsningar vid kontrollen av efterlevnad, och verkställighetsprocessen går långsamt

48

Enligt luftkvalitetsdirektivet ska kommissionen övervaka och se till att medlemsstaterna genomför direktivet. Medlemsstaterna behöver dock inte rapportera om genomförande av sina luftkvalitetsplaner, eller uppdatera dem när de antar nya åtgärder eller om framstegen är otillräckliga (se punkt 43). Vissa bestämmelser i direktivet är till sin beskaffenhet svåra att kontrollera (exempelvis att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att tillhandahålla information till allmänheten, eller att kontrollera placeringen av över fyra tusen övervakningsstationer).

49

Eftersom gränsvärdena för luftföroreningar ofta överskrids identifierar kommissionen de allvarligaste överträdelserna och inleder en dialog med berörda medlemsstater. Denna dialog pågår tills kommissionen antingen beslutar att avsluta förfarandet eller drar slutsatsen att medlemsstaten i fråga inte har kunnat lägga fram tillräckligt ambitiösa och övertygande åtgärder. I detta skede kan kommissionen inleda överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna.

50

I januari 2018 hade kommissionen 16 pågående överträdelseförfaranden avseende föroreningar i form av partiklar, 13 avseende föroreningar i form av kvävedioxid, ett avseende föroreningar i form av svaveldioxid och två andra avseende övervakningen av föroreningar (se bilaga III).

51

Vi analyserade de pågående överträdelseförfarandena för de sex städer som vi besökte⁴⁹. Samtliga sex medlemsstater hade ansökt om en förlängning av tidsfristen för att uppfylla kraven enligt artikel 22⁵⁰. Överträdelseförfarandet kunde därför inte inledas förrän kommissionen hade fattat beslut om ansökningarna om förlängning.

52

Kommissionen har vid fyra tillfällen⁵¹ fått framgångsrika domslut mot medlemsstaterna avseende överträdelser av gränsvärden för luftföroreningar, men det har inte gjort medlemsstaterna skyldiga att vidta korrigerande åtgärder. Till följd av detta har kommissionen valt en annan strategi och nyligen vunnit i mål vid domstolen mot Bulgarien (den 5 april 2017) och Polen (den 22 februari 2018)⁵². I sina domslut har domstolen bekräftat att det inte varit tillräckligt att enbart anta luftkvalitetsplaner för att följa direktivet, och slagit fast att Bulgarien och Polen inte har uppfyllt sina skyldigheter att hålla tidsperioden för överskridande av gränsvärdena så kortvarig som möjligt. Figur 9 visar att det tog mellan sex och åtta år tills kommissionen hänsköt dessa överträdelsemål avseende PM₁₀ till domstolen⁵³. För att tillgripa böter måste kommissionen återigen vända sig till domstolen och begära ett nytt domslut⁵⁴. Överträdelseförfarandena avseende kvävedioxid inleddes betydligt senare, och än så länge har inga mål hänskjutits till domstolen. Det pågår inget överträdelseförfarande om ozon⁵⁵.

53

Medlemsstaterna har över två år på sig att lämna in sina luftkvalitetsplaner efter att de har noterat en överträdelse av luftkvalitetsgränsvärdena. Eftersom den efterföljande dialogen mellan de berörda medlemsstaterna och kommissionen inom ramen för överträdelseförfarandet i några fall har pågått i över fem år är det mycket sannolikt att medlemsstaterna hinner uppdatera sina luftkvalitetsplaner under denna tid. Det gör att kommissionen även måste granska den uppdaterade planen. Till följd av detta har det tagit minst sju år från den ursprungliga överträdelsen till dess att kommissionen hänskjuter målet till domstolen.

54

På det hela taget konstaterade vi att det långdragna verkställighetsförfarandet än så länge inte har säkerställt att direktivet efterlevs.

Några EU-politikområden återspeglar inte luftföroreningarnas betydelse tillräckligt väl

55

Många EU-politikområden inverkar på luftföroreningarna och därmed även på luftkvaliteten, framför allt vad gäller klimatförändringar, energi, transport och rörlighet, industri och jordbruk.

56

De mål som fastställts för EU:s klimat- och energiram för 2030, nämligen att minska växthusgasutsläppen med 40 %, att minst 27 % av energin ska komma från förnybara källor och att energieffektiviteten ska öka med minst 27 %, kan alla bidra till att minska utsläppen. Vi rapporterade 2017 i en översiktlig analys att en av de främsta utmaningarna för EU:s energi- och klimatinsatser var att få EU att övergå till koldioxidsnåla energikällor och att denna övergång kan medföra fördelar för luftkvaliteten⁵⁶.

57

Dieselfordon har haft en avgörande roll för att biltillverkarna i EU ska uppfylla sina skyldigheter att minska sina koldioxidutsläpp⁵⁷, eftersom de ger upphov till lägre koldioxidutsläpp än bensinbilar. Den tekniska utvecklingen och Euro-normer⁵⁸ har avsevärt minskat utsläppen av koldioxid och partiklar från sådana fordon, men inte lyckats minska deras kväveoxidutsläpp lika mycket. Det har varit känt under flera år⁵⁹ att de faktiska utsläppen av kväveoxid har varit högre än vad som framkommit i testmiljö. Den s.k. Dieselgate-skandalen, som uppdagades när inspektörer i Förenta staterna upptäckte misstänkta avläsningar i fordonsinspektioner, underströk omfattningen av och orsakerna till dessa skillnader⁶⁰. Redan före Dieselgate-skandalen hade kommissionen inlett arbetet med ett mer realistiskt förfarande för EU-tester. Men överensstämmelsefaktorer innebär i praktiken att Euro 6-målet med 80 mg kväveoxidutsläpp per km (som fastställdes av EU:s lagstiftare 2007 för att genomföras 2014) inte kommer att behöva uppfyllas för tester av utsläpp vid verklig körning före 2023⁶¹.

58

Bränsleskatter stöder dieselförsäljningen i alla medlemsstater förutom i Ungern och Storbritannien⁶². Även om försäljningen av nya dieselbilar sjönk efter Dieselgate-skandalen är i dagsläget omkring 40 % av alla bilar på våra vägar i EU dieseldrivna⁶³. Eftersom vägtransporter, och framför allt dieselbilar, är en stor källa till kvävedioxidutsläpp (se figur 3) är åtgärderna för att minska dessa utsläpp komplicerade.

59

EU:s klimatförändringspolitik stöder biomassa som en förnybar energikälla⁶⁴. Direktivet om förnybar energi⁶⁵ fastställde 2009 att EU ska tillgodose minst 20 % av sitt totala energibehov med förnybar energi år 2020. EU-medlen till biomassaprojekt har sedan dess mer än fördubblats⁶⁶. I vår särskilda rapport nr 5/2018 om förnybar energi för hållbar landsbygdsutveckling rapporterade vi att förbränning av vedbiomassa också kan leda till högre utsläpp av vissa skadliga luftföroreningar. EEA har konstaterat liknande problem⁶⁷.

60

Användningen av ineffektiva värmepannor eller värmare för fastbränsle förvärrar problemet med luftföroreningar från lokal uppvärmning. EU har fastställt normer för att förbättra effektiviteten hos sådan utrustning (ekodesigndirektivet⁶⁸ med dess genomförandeförordningar), men dessa normer kommer att träda i kraft för ny utrustning först år 2022.

61

Industriutsläppsdirektivet är EU:s huvudsakliga viktigaste instrument för reglering av utsläpp av luftföroreningar från industrianläggningar (se bilaga I). Enligt detta direktiv får medlemsstaterna fastställa mindre strikta utsläppsgränsvärden om tillämpning av bästa tillgängliga teknik ”skulle leda till oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljövinsterna”. Direktivet tillåter även vissa flexibilitetsinstrument genom undantag från de gränsvärden som fastställs för stora förbränningsanläggningar. Till exempel har 15 medlemsstater⁶⁹ antagit nationella övergångsplaner som tillåter högre utsläppstak fram till 2020, vissa fjärrvärmeverk har beviljats särskilda undantag fram till 2023, och andra anläggningar behöver inte tillämpa bästa tillgängliga teknik om de begränsar och lägger ned sin verksamhet senast 2024.

62

Jordbruket står för 94 % av ammoniakutsläppen (NH₃) i EU⁷⁰. Ammoniak är ett partikelbildande ämne. EEA uppger att ammoniakutsläpp från jordbruket bidrar till tillfälliga högre partikelkoncentrationer över vissa europeiska regioner som innebär överträdelser av gränsvärdena för PM₁₀ i luftkvalitetsdirektivet⁷¹.

63

Även om EU:s politik reglerar jordbruksmetoderna⁷² har framstegen för att minska luftföroreningar från jordbruket varit mycket segdragna⁷³ och efter 2012 har utsläppen av ammoniak till och med ökat⁷⁴. EEA noterar att även om det finns tekniskt och ekonomiskt livskraftiga metoder, exempelvis jordbruks-, boskaps- eller energiåtgärder, måste dessa fortfarande antas i den omfattning och grad som krävs för att leda till avsevärt lägre utsläpp⁷⁵.

EU-finansieringen kommer väl till pass men är inte alltid riktad

64

Vi undersökte hur Life-programmet, Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden stödde åtgärder för att förbättra luftkvaliteten i de sex medlemsstater som vi besökte.

Life-programmet

65

EU stöder luftkvalitet genom Life-programmet⁷⁶. Vi granskade sex Life-projekt som var kopplade till luftkvalitet i Tyskland, Italien och Polen⁷⁷. Dessa inbegrep projektet LIFE Legal Actions – Legal Actions on Clean Air (rättsliga åtgärder inom Life – rättsliga åtgärder för ren luft) som stödde berörda parter i det civila samhället, som exempelvis kan väcka talan vid domstol i syfte att förbättra luftkvaliteten⁷⁸ (se punkt 73). Att utnyttja Life-programmets budget för att stödja civilrättsliga förfaranden på medlemsstatsnivå är ett nytt, kostnadseffektivt och snabbt sätt att uppmana medlemsstater och städer till att stödja luftkvalitetspolitik.

66

Sedan 2014 har integrerade projekt inom Life-programmet främjat planering av luftkvalitetspolitik genom att utnyttja andra tillgängliga EU-medel. Till exempel gav ett integrerat projekt stöd till genomförandet av luftkvalitetsplanen för Małopolska i Polen. Detta innefattade bland annat en informationskampanj som riktades till medborgarna i regionen för att öka medvetenheten om faran med rök från värmepannor för fast bränsle (se affisch i figur 10 med budskapet ”röken från din värmepanna dödar”).

Finansiering från sammanhållningspolitiken

67

Eruf och Sammanhållningsfonden avsätter mest EU-medel för luftkvalitet. Vissa åtgärder syftar uttryckligen till att minska luftföroreningarna, men även flera av dem som är inriktade på andra mål (till exempel ren stadstransport eller energieffektivitet) kan bidra till bättre luftkvalitet.

68

Tillgängliga öronmärkta medel⁷⁹ har ökat från 880 miljoner euro under programperioden 2007–2013 till 1,8 miljarder euro under perioden 2014–2020, men detta är mindre än 1 % av de totala sammanhållningspolitiska medlen. Tre av de medlemsstater som vi besökte utnyttjade dessa medel, men endast i Polen hade beloppen avsevärt ökat mellan den föregående och nuvarande programperioden. I Tjeckien låg finansieringen kvar på samma nivå, medan den hade sjunkit markant i Bulgarien (se tabell 2).

Tabell 2

Medel som avsatts för luftkvalitet i Bulgarien, Tjeckien och delar av Polen

(miljoner euro)	2007–2013	2014–2020	Avvikelse
Bulgarien	120	50	-58 %
Tjeckien	446	454	+2 %
Polen(1)	140	368	+163 %

(1) Belopp från det operativa programmet ”Infrastruktur och miljö” och det regionala operativa programmet för Malopolska.

Källa: Europeiska kommissionen och medlemsstaterna.

69

Vi konstaterade att det fanns fall där medlemsstaterna inte prioriterade de avsatta medlen till projekt som var inriktade på de huvudsakliga källor och luftföroreningar som fastställts inom de luftkvalitetszoner som vi besökte (se ruta 4). Exempelvis var inga projekt inriktade på att minska utsläpp från uppvärmning av hushåll i Sofia (en stor källa till partikelutsläpp)⁸⁰.

70

Vi konstaterade även att EU-finansierade projekt inte fick tillräckligt stöd av medlemsstaternas planer för att förbättra luftkvaliteten. Exempelvis genomförs ett program för att byta ut värmepannor i Kraków, utan att de nationella myndigheterna begränsar tillgången till ineffektiva värmepannor och kol av låg kvalitet.

71

Vi fann samtidigt ett antal goda exempel på EU-finansierade projekt som var väl riktade och direkt bidrog till att minska lokala utsläpp, i enlighet med medlemsstaternas luftkvalitetsplaner. Som exempel kan nämnas utbytet av gamla dieselbussar mot bussar som drivs av komprimerad naturgas (CNG) och programmen för utbyte av värmepannor i Ostrava. Det fanns även projekt som syftade till att modernisera ineffektiva system för uppvärmning av hushåll (i Kraków) och kollektivtrafik (i Kraków och Sofia). Fram till 2013 fanns det också projekt som syftade till att minska industriutsläpp i Kraków och Ostrava (en stor källa till utsläpp av partiklar och kväveoxid)⁸¹.

Medborgarinsatser får en allt viktigare roll

72

EEA betraktar information till allmänheten som ett viktigt sätt att ta upp frågan om luftföroreningar och minska dess skadliga inverkan⁸² och WHO understryker att bättre insyn och ett brett utbyte av information av god kvalitet i städerna kommer att göra människor än mer benägna att produktivt delta i beslutsprocesserna⁸³. I luftkvalitetsdirektivet fastställs tröskelvärden för larm avseende svaveldioxid, kvävedioxid och ozon, men inte för partiklar⁸⁴, liksom en skyldighet för medlemsstaterna att tillhandahålla utförlig information till allmänheten⁸⁵. Medborgarna kan således spela en viktig roll i övervakningen av medlemsstaternas genomförande av luftkvalitetsdirektivet, framför allt när resultaten inbegriper svåra politiska val. Lokala åtgärder är viktiga, men de kräver en medvetenhet hos allmänheten: endast om medborgarna är välinformerade kan de bli delaktiga i politiken och vidta åtgärder där så är lämpligt, samt förändra sitt eget beteende.

73

Den allt större betydelsen av insatser från medborgarna framgår av de aktuella domstolsmål där talan väckts av medborgare och icke-statliga organisationer mot deras respektive nationella myndigheter. I Tjeckien, Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien har nationella domstolar slagit fast att medborgarna har rätt till ren luft och begärt att de berörda medlemsstaterna ska vidta ytterligare åtgärder för att motverka luftföroreningar.

Allmänhetens rätt till tillgång till rättslig prövning skyddas inte uttryckligen genom direktivet

74

Rätten till rättslig prövning, till miljöinformation och till allmänhetens deltagande i beslutprocesser i miljöfrågor fastställs i Århuskonventionen, som EU och dess 28 medlemsstater har undertecknat⁸⁶. Vi konstaterade att andra miljödirektiv innehåller uttryckliga bestämmelser som garanterar allmänhetens rätt till rättslig prövning men att luftkvalitetsdirektivet saknar detta⁸⁷.

75

Nationella lagar skiljer sig avsevärt från varandra, och organisationer i det civila samhället har kartlagt de hinder som medborgare stöter på när de försöker få tillgång till rättslig prövning i vissa medlemsstater.

Informationen om luftkvalitet är i vissa fall otydlig

76

Vi gick igenom den information som gjorts tillgänglig för allmänheten av offentliga myndigheter i de sex städer som vi besökte. Vi granskade luftkvalitetsindex, information om luftföroreningarnas hälsoeffekter, tillgången i realtid till luftkvalitetsdata av god kvalitet samt andra verktyg.

77

Luftkvalitetsindex är verktyg som kan ge begriplig information till allmänheten. Fem av de sex städer som vi besökte använde sig av sådana index. Vi konstaterade dock att medlemsstater, regioner och städer definierar luftkvalitetsindex på olika sätt, vilket leder till olika bedömningar av samma luftkvalitet (se till exempel tabell 3). Eftersom skadorna på människors hälsa är desamma för en och samma luftförorening, oberoende av geografisk plats, äventyrar olika klassificeringar av samma luftkvalitet trovärdigheten i den information som ges.

Tabell 3

Luftkvalitetsindex för PM₁₀ (i mars 2018)

Index baserat på värde per timme/dag för partiklar	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
EEA	god		ganska god			medelgod		bristfällig						mycket bristfällig
Bryssel	utmärkt	mycket god	god		ganska god		medelgod	bristfällig	mycket bristfällig	dålig		mycket dålig		usel
Milano	god			ganska god				medelmåttig			dålig			usel
Kraków	mycket god		god						medelgod					tillräcklig	dålig					mycket dålig
Ostrava	mycket god		god				ganska god			tillräcklig			bristfällig						mycket bristfällig
Stuttgart	mycket god	god	tillfredsställande			tillräcklig		dålig						mycket dålig
Sofia	god							ganska god						tillräcklig				dålig		mycket dålig

Källa: EEA och städernas webbplatser.

78

Eftersom medlemsstaterna inte har kommit överens om ett gemensamt index införde nyligen EEA i samarbete med kommissionen ett index för hela EU:s territorium (se figur 11 nedan). Med hjälp av EEA:s index kan medborgarna jämföra luftkvaliteten inom Europa i realtid. Det är inte samma sak som att bedöma efterlevnaden av EU:s normer (vilket kräver längre dataserier).

79

Enligt luftkvalitetsdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att informera allmänheten om möjliga hälsoeffekter av luftföroreningar. Den onlineinformation som ges av offentliga myndigheter avseende hälsoeffekter av luftföroreningar och de åtgärder som medborgarna kan vidta för att minska riskerna var delvis knapp och svår att hitta. Detta har ännu större betydelse om man beaktar att EU:s normer undervärderar riskerna med dålig luftkvalitet (se punkterna 19–27).

80

Medlemsstaterna är skyldiga att rapportera realtidsdata för luftkvalitet till kommissionen⁸⁸. När vi gjorde vår revision uppfyllde tjugofem medlemsstater detta krav⁸⁹. Av de sex städer som vi besökte visade fyra realtidsdata på sina webbplatser⁹⁰. Dessa städer använde olika slags verktyg för att hålla allmänheten informerad. I tabell 4 ges exempel på god praxis som de använde för att informera allmänheten.

Tabell 4

God praxis för att informera medborgarna

Geografiska kartor med modellering	Bryssel, Milano, Ostrava
Meddelande vid extra höga halter av föroreningar (sms eller e-post etc.)	Bryssel, Kraków, Ostrava
Appar för smarta telefoner	Ostrava, Kraków
Storbildsskärmar på offentliga platser (gator och tunnelbana)	Kraków, Sofia
Nedladdningsbara dataserier för analys	Bryssel, Stuttgart, Milano, Kraków
System för tidig varning om partiklar baserat på väderprognoser	Stuttgart

81

Samtidigt som de flesta av de städer som vi besökte producerade luftkvalitetsindex och realtidsdata, och vissa hade antagit annan god praxis, drog vi slutsatsen att kvaliteten på informationen till allmänheten inte var lika tydlig eller användbar som den information som gjorts tillgänglig av vissa andra europeiska städer⁹¹.

Slutsatser och rekommendationer

82

Enligt Världshälsoorganisationen är luftföroreningar den största miljörisken för hälsan i EU, och EEA uppskattar att den orsakar omkring 400 000 förtida dödsfall varje år. Människor i stadsområden är särskilt utsatta. Partiklar, kvävedioxid, svaveldioxid och marknära ozon är de skadligaste av dessa luftföroreningar. Luftkvalitetsdirektivet från 2008 är grundvalen för EU:s politik för renare luft. I direktivet anges koncentrationsgränser för föroreningar i den luft som vi andas in.

83

Vi drog slutsatsen att EU:s åtgärder för att skydda människors hälsa mot luftföroreningar inte hade fått de förväntade effekterna. De betydande mänskliga och ekonomiska kostnaderna återspeglas ännu inte genom tillfredsställande åtgärder inom EU.

84

Även om luftkvaliteten har gynnats av minskade utsläpp påverkas medborgarnas hälsa fortfarande i hög grad av luftföroreningar. Flera av EU:s luftkvalitetsnormer är mindre strikta än vad beläggen för luftföroreningars hälsoeffekter kräver. Medlemsstaterna brister i stor utsträckning i efterlevnaden av dessa normer och har inte vidtagit tillräckligt ändamålsenliga åtgärder för att förbättra luftkvaliteten. Kommissionens övervakning och efterföljande verkställighetsåtgärder har inte lett till faktiska förändringar. Vi konstaterade att betydelsen av att förbättra luftkvaliteten fortfarande inte återspeglas tillräckligt väl inom några EU-politikområden, samtidigt som vi noterade att EU-finansieringen bidrar med stöd som kommer väl till pass. Medborgarna kan spela en avgörande roll i övervakningen av medlemsstaternas genomförande av luftkvalitetsdirektivet, vilket framgår av framgångsrika domslut i flera medlemsstater, och allmänhetens medvetenhet och information har ökat. Följande punkter beskriver våra viktigaste slutsatser och rekommendationer.

85

Luftkvalitetsdirektivet bygger på luftkvalitetsnormer som numera är 15 eller 20 år gamla. Vissa av dessa normer är mycket mindre strikta än Världshälsoorganisationens riktlinjer. Enligt normerna tillåts dessutom att gränserna ofta får överskridas och de innehåller inte någon korttidsnorm för PM_2,5, som är en mycket skadlig luftförorening (se tabell 1 och punkterna 18–26). Hälso- och sjukvårdspersonal stöder striktare normer inom EU (se punkt 27). Mindre strikta normer ger inte de rätta ramarna för att skydda människors hälsa. Det medför att vissa platser med dålig luftkvalitet uppfyller kraven i EU:s lagstiftning.

86

Samtidigt som situationen håller på att förbättras brister de flesta medlemsstater fortfarande i efterlevnaden av EU:s luftkvalitetsnormer (punkterna 28–29).

87

Beträffande mätning av luftkvalitet konstaterade vi att det fanns otillräckliga garantier för att luftkvaliteten mäts på rätt platser av medlemsstaterna. På grund av otydliga kriterier i direktivet mäter medlemsstaterna inte nödvändigtvis koncentrationer i närheten av stora industrier eller huvudleder i städerna (se punkterna 32–34), som fortfarande är betydande källor till föroreningar. Vi konstaterade att den tidsfrist som anges för medlemsstaternas rapportering av data till kommissionen i luftkvalitetsdirektivet är mindre strikt än i tidigare direktiv (punkt 35).

88

Vi slog fast att medlemsstaterna inte har vidtagit tillräckligt ändamålsenliga åtgärder för att snarast förbättra luftkvaliteten. På det hela taget höll medlemsstaternas luftkvalitetsplaner otillfredsställande kvalitet och innehöll åtgärder som inte var särskilt ändamålsenliga. De omfattades ofta av svaga styrformer (t.ex. bristande samordning mellan nationella och lokala myndigheter), underbyggdes inte av kostnadsberäkningar eller saknade finansiering, och gav ingen information om faktiska effekter av de åtgärder som vidtagits i fråga om luftkvalitet. Enligt luftkvalitetsdirektivet är medlemsstaterna inte skyldiga att informera kommissionen om resultaten av sina planer. Otillräckliga framsteg för att förbättra luftkvaliteten belyser behovet av mer ändamålsenliga åtgärder (se punkterna 36–47).

89

Kommissionen stöter på begränsningar i övervakningen av medlemsstaternas insatser. Medlemsstaterna är inte skyldiga att rapportera om genomförandet av sina luftkvalitetsplaner. Vissa bestämmelser i direktivet är svåra att kontrollera och kommissionen får hundratals luftkvalitetsplaner och omfattande datamängder att granska. Vi kunde konstatera att kommissionen har ställt medlemsstater inför rätta vid Europeiska unionens domstol när den har ansett att de allvarligt har överträtt direktivet (se punkterna 48–50). Dessa verkställighetsåtgärder är emellertid långdragna och än i dag överträds ofta gränsvärdena för luftkvalitet, trots att domstolen i flera domslut gett kommissionen rätt (se punkterna 51–54).

Rekommendation 1 – Mer ändamålsenliga åtgärder från kommissionen

I syfte att vidta mer ändamålsenliga åtgärder för att förbättra luftkvaliteten bör kommissionen göra följande:

1. Dela bästa praxis från medlemsstater som på ett bra sätt har återspeglat luftkvalitetsdirektivets krav i sina luftkvalitetsplaner, bland annat i fråga om information som är relevant i övervakningssyfte, ändamålsenliga, budgeterade och kortfristiga åtgärder för att förbättra luftkvaliteten samt planerade minskningar av koncentrationsnivåer på specifika platser.
2. Aktivt använda sig av varje fas i överträdelseförfarandet för att korta ned den tid det tar för mål att avgöras eller hänskjutas till Europeiska unionens domstol.
3. Hjälpa de medlemsstater som påverkas mest av gränsöverskridande luftföroreningar inom EU med deras samarbete och gemensamma aktiviteter, och med att föra in relevanta åtgärder i deras luftkvalitetsplaner.

Måldatum för genomförande: 2020.

90

Våra slutsatser om luftkvalitetsnormer, åtgärder från medlemsstaterna för att förbättra luftkvaliteten och efterföljande övervakning och kontroll av efterlevnaden samt allmänhetens medvetenhet och information (se nedan) föranleder oss att rekommendera kommissionen att överväga en ambitiös uppdatering av luftkvalitetsdirektivet, som fortfarande är ett betydelsefullt instrument för att göra vår luft renare.

Rekommendation 2 – Ambitiös uppdatering av luftkvalitetsdirektivet

Kommissionen bör ta upp följande frågor när den utarbetar sitt förslag till lagstiftaren:

1. Övervägande av en uppdatering av EU:s gräns- och målvärden (för partiklar, svaveldioxid och ozon) i enlighet med WHO:s senaste riktlinjer, en minskning av det antal gånger som koncentrationerna kan överskrida normerna (för partiklar, kvävedioxid, svaveldioxid och ozon) samt fastställande av ett korttidsgränsvärde för PM_2,5 och tröskelvärden för larm avseende partiklar.
2. Förbättringar av luftkvalitetsplanerna, framför allt genom att de görs mer resultatinriktade, att deras genomförande rapporteras varje år och att de uppdateras när så krävs. Antalet luftkvalitetsplaner för respektive luftkvalitetszon bör begränsas.
3. Precisering av kraven för att placera ut mätstationer i industri- och trafikmiljö så att de bättre mäter var befolkningen exponeras mest för luftföroreningar, och så att ett minsta antal mätstationer per stationstyp fastställs (för mätning i trafik- eller industrimiljö respektive bakgrundsmätning).
4. Kommissionens möjligheter att begära ytterligare övervakningspunkter där den anser att det är nödvändigt för att mäta luftföroreningar bättre.
5. Tidigareläggande av datumet (för närvarande 30 september år n+1) till åtminstone 30 juni år n+1, för att rapportera validerade data, och ett uttryckligt krav på att medlemsstaterna ska tillhandahålla aktuella data (realtidsdata).
6. Uttryckliga bestämmelser som säkerställer medborgarnas rätt till tillgång till rättslig prövning.

Måldatum för genomförande: 2022.

91

Många EU-politikområden inverkar på luftkvaliteten. Med tanke på luftföroreningarnas avsevärda mänskliga och ekonomiska kostnader anser vi att betydelsen av detta problem fortfarande inte återspeglas tillräckligt väl inom några EU-politikområden. Till exempel innehåller politiken för klimat och energi, transport, industri och jordbruk faktorer som kan inverka negativt på luftkvaliteten (se punkterna 55–63).

92

Mindre än 1 % av EU-medlen från sammanhållningspolitiken går direkt till luftkvalitetsåtgärder. Andra sammanhållningspolitiska åtgärder kan emellertid indirekt gynna luftkvaliteten. Vi konstaterade att EU-finansierade projekt inte var tillräckligt väl riktade eller inte fick tillräckligt stöd av medlemsstaternas planer för att förbättra luftkvaliteten, men vi kunde också se flera goda exempel. Vi noterade att Life-projekt hjälpte medborgarna att vidta åtgärder i syfte att förbättra luftkvaliteten i medlemsstaterna och rikta EU-finansierade insatser bättre (punkterna 64–71).

Rekommendation 3 – Prioritering och integrering av luftkvalitetsfrågor i EU:s politik

För att ytterligare integrera luftkvalitetsfrågor i EU:s politik bör kommissionen göra utvärderingar av följande:

1. Annan EU-politik som innehåller faktorer som kan inverka negativt på luftkvaliteten, och vidta åtgärder för att bättre integrera luftkvalitetsmålet i denna politik.
2. Det faktiska utnyttjandet av de medel som anslagits till EU:s luftkvalitetsmål för att åtgärda utsläpp av luftföroreningar, framför allt partiklar, svaveldioxid och kväveoxid.

Måldatum för genomförande: 2022.

93

Allmänhetens medvetenhet och information spelar en avgörande roll i fråga om luftföroreningar. På senare tid har medborgarna blivit alltmer involverade i luftkvalitetsfrågor och nationella domstolar har slagit fast att medborgarna har rätt till ren luft i flera medlemsstater (punkterna 72–73). Ändå konstaterade vi att luftkvalitetsdirektivet till skillnad från andra miljödirektiv inte innehåller några särskilda bestämmelser för att säkerställa medborgarnas rätt till tillgång till rättslig prövning (se punkt 74). Vi noterade även att den information som fanns tillgänglig för medborgarna om luftkvalitet ibland var otydlig (se punkterna 76–81).

Rekommendation 4 – Ökad medvetenhet hos och bättre information till allmänheten

För att förbättra kvaliteten på informationen till medborgarna bör kommissionen göra följande:

1. Med hjälp av hälso- och sjukvårdspersonal identifiera och sammanställa den viktigaste information som kommissionen och medlemsstaternas myndigheter bör göra tillgänglig för medborgarna (inbegripet om hälsoeffekter och rekommenderat beteende).
2. Hjälpa medlemsstaterna att anta bästa praxis för att kommunicera med medborgarna och göra dem delaktiga i luftkvalitetsfrågor.
3. Offentliggöra rangordningar av de luftkvalitetszoner som har gjort störst respektive minst framsteg varje år och delge bästa praxis som tillämpats på de mest framgångsrika platserna.
4. Utveckla ett webbaserat verktyg som gör att medborgarna kan rapportera överträdelser som rör luftkvalitet och ge kommissionen återkoppling i frågor som rör medlemsstaternas åtgärder för bättre luftkvalitet.
5. Hjälpa medlemsstaterna att utveckla användarvänliga verktyg för allmän tillgång till information om och övervakning av luftkvalitet (till exempel via appar på smarta telefoner och/eller särskilda platser på sociala medier).
6. Tillsammans med medlemsstaterna försöka nå en överenskommelse för att harmonisera luftkvalitetsindex.

Måldatum för genomförande: 2022.

Denna rapport antogs av avdelning I, med ledamoten Nikolaos A. Milionis som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 11 juli 2018.

Ordförklaringar och förkortningar

Ammoniak (NH₃): Färglös gas med skarp lukt.

BAT: Bästa tillgängliga teknik är det mest effektiva och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet.

Bens[a]pyren (BaP): BaP är ett fast ämne som frigörs genom ofullständig förbränning av fossila bränslen och biobränslen. Dess huvudsakliga källor är uppvärmning av hushåll (framför allt eldning med ved eller kol), elproduktion i kraftverk, avfallsförbränning samt koks- och stålproduktion.

Direktivet om nationella utsläppstak: Direktiv om nationella utsläpp av vissa luftföroreningar (Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av den 14 december 2016 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG (EUT L 344, 17.12.2016, s. 1)).

Domstolen: Europeiska unionens domstol

EEA: Europeiska miljöbyrån

Flyktiga organiska föreningar (VOC): VOC är organiska kemikalier som lätt avdunstar.

Förtida dödsfall: Dödsfall som inträffar innan en person uppnår förväntad medellivslängd för ett visst land och kön.

Industriutsläppsdirektivet: Direktiv om industriutsläpp (Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 17.12.2010, s. 17) (omarbetning)).

Koldioxid (CO₂): Koldioxid är en färglös gas och den mest betydelsefulla växthusgasen i jordens atmosfär. Gasen frigörs till största delen i atmosfären genom förbränning av fossila bränslen.

Komprimerad naturgas (CNG): CNG är naturgas som lagras vid högt tryck och som kan användas i stället för bensin, propan eller dieselbränsle.

Kontroll av ändamålsenligheten: Omfattande politisk utvärdering som syftar till att bedöma om regelverket för en viss politisk sektor är ändamålsenlig.

Kvävedioxid (NO₂): Giftig rödbrun gas. En kväveoxid (NO_X).

Luftkvalitetsdirektivet: Direktiv om luftkvalitet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 11.6.2008, s. 1)).

Lågutsläppszon: En lågutsläppszon är ett avgränsat område med begränsat eller förhindrat tillträde för vissa förorenande fordon i syfte att förbättra luftkvaliteten.

Lättflyktiga organiska ämnen utom metan (NMVOC): NMVOC är en beteckning som inbegriper flera olika kemiska föreningar, exempelvis bensen, etanol, formaldehyd, cyklohexan och aceton.

Ozon (marknära ozon, O₃): Färglös gas med en skarp doft som inte frigörs direkt i atmosfären utan som uppstår genom en kemisk reaktion mellan olika föroreningar i samband med solljus.

Partiklar (PM): Fasta och flytande partiklar som svävar i luften. Beroende på dess storlek klassificeras partiklar som grova partiklar (PM₁₀) och fina partiklar (PM_2,5).

Sot: Sot är en beståndsdel i PM_2,5, som uppstår genom ofullständig bränsleförbränning, vars huvudsakliga källor är transport och uppvärmning av hushåll.

Spridningsförhållanden: Spridningsförhållanden anger atmosfärens förmåga att förtunna luftburna föroreningar.

Svaveldioxid (SO₂): Giftig färglös gas. En svaveloxid (SO_X).

WHO: Världshälsoorganisationen

µg/m³: Mikrogram per kubikmeter (enhet för att mäta koncentrationen av en förorening i luften).

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Nikolaos Milionis är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Janusz Wojciechowski med stöd av Kinga Wisniewska-Danek (kanslichef) och Katarzyna Radecka-Moroz (attaché), Colm Friel (förstechef), João Coelho (uppgiftsansvarig), Frédéric Soblet (biträdande uppgiftschef), Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova och Anna Zalega (revisorer) samt Rachel O’Doherty (assistent). Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova och Mark Smith gav språkligt stöd.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0580-1	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/784167	QJ-AB-18-019-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-0591-7	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/96126	QJ-AB-18-019-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.