Onesnaženost zraka: naše zdravje še vedno ni dovolj zaščiteno

Povzetek

Onesnaženost zraka je največje okoljsko tveganje za zdravje v Evropski uniji

I

Po mnenju Svetovne zdravstvene organizacije (SZO) onesnaženost zraka pomeni največje okoljsko tveganje za zdravje v Evropski uniji. V EU vsako leto povzroči približno 400 000 prezgodnjih smrti in več sto milijard evrov zunanjih stroškov, povezanih z zdravjem. Izpostavljeni so zlasti prebivalci mestnih območij. Delci, dušikov dioksid in prizemni ozon so onesnaževala zraka, ki so odgovorna za večino teh prezgodnjih smrti.

II

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka iz leta 2008 je temelj politike EU za čist zrak, saj določa standarde kakovosti zraka za koncentracije onesnaževal v zraku, ki ga dihamo. V zadnjih desetletjih so politike EU prispevale k zmanjšanju emisij, vendar pa se kakovost zraka ni izboljšala v enaki meri, vplivi na javno zdravje pa ostajajo precejšnji.

Kaj je Sodišče revidiralo

III

V tej reviziji je Sodišče ocenjevalo, ali so bili ukrepi EU za varovanje zdravja ljudi pred onesnaženostjo zraka učinkoviti. V ta namen je preučilo, (i) ali je Direktiva o kakovosti zunanjega zraka dobro zasnovana za obravnavanje učinka onesnaženosti zraka na zdravje, (ii) ali so države članice Direktivo učinkovito izvajale, (iii) ali je Komisija spremljala in uveljavljala izvajanje Direktive, (iv) ali je bilo vprašanje kakovosti zraka ustrezno obravnavano v drugih politikah EU in ustrezno podprto s sredstvi EU ter (v) ali je javnost dobro obveščena o vprašanjih kakovosti zraka.

IV

Sodišče je ugotovilo, da ukrepi EU za varovanje zdravja ljudi pred onesnaženostjo zraka niso dosegli pričakovanega učinka. Znatni človeški in ekonomski stroški še niso upoštevani v ustreznih ukrepih po celotni EU.

1. Evropski standardi kakovosti zraka so bili določeni skoraj pred dvajsetimi leti, pri čemer so nekateri od njih bistveno manj strogi od smernic SZO in ravni, priporočljivih na podlagi najnovejših znanstvenih dokazov glede vpliva na zdravje ljudi.
2. Kakovost zraka se izboljšuje, vendar večina držav članic še vedno ne izpolnjuje evropskih standardov kakovosti zraka in ni sprejela dovolj učinkovitih ukrepov za zadostno izboljšanje kakovosti zraka. Onesnaženost zraka se lahko podcenjuje, ker se morda ne spremlja na pravih mestih. Načrti za kakovost zraka – glavna zahteva Direktive o kakovosti zunanjega zraka – pogosto niso prinesli pričakovanih rezultatov.
3. Komisija se pri spremljanju smotrnosti delovanja držav članic srečuje z omejitvami. Z naknadnim uveljavljanjem ni mogla zagotoviti, da bi države članice upoštevale mejne vrednosti za kakovost zraka, določene v Direktivi o kakovosti zunanjega zraka. Čeprav je Komisija sprožila sodne postopke proti številnim državam članicam, v katerih je bilo odločeno v njeno korist, države članice te mejne vrednosti še naprej pogosto kršijo.
4. Na kakovost zraka vplivajo številne politike EU, vendar Sodišče glede na znatne človeške in ekonomske stroške meni, da pomen izboljšanja kakovosti zraka v nekaterih politikah EU še ni upoštevan v zadostni meri. Podnebje in energetika, promet, industrija in kmetijstvo so politike EU, ki neposredno vplivajo na kakovost zraka, odločitve v zvezi z njihovim izvajanjem pa imajo lahko negativne posledice za čist zrak. Sodišče je ugotovilo, da lahko neposredno financiranje EU za kakovost zraka zagotovi koristno podporo, vendar financirani projekti niso bili vedno dovolj ciljno usmerjeni. Prav tako je opazilo nekatere dobre projekte – zlasti nekatere, ki so bili podprti s programom LIFE.
5. Ozaveščanje in obveščanje javnosti imata ključno vlogo pri obravnavanju onesnaženosti zraka, ki je čedalje bolj pereče vprašanje, povezano z javnim zdravjem. V zadnjem času se državljani več ukvarjajo z vprašanji kakovosti zraka in so tudi sprožili postopke pred nacionalnimi sodišči, ki so v več državah članicah odločila v prid njihovi pravici do čistega zraka. Vendar je Sodišče ugotovilo, da Direktiva o kakovosti zunanjega zraka pravice državljanov do dostopa do pravnega varstva varuje manj izrecno kot nekatere druge okoljske direktive. Informacije o kakovosti zraka, ki so bile dane na voljo državljanom, so bile včasih nejasne.

Kaj Sodišče priporoča

V

Poročilo vključuje priporočila za Komisijo, ki so namenjena izboljšanju kakovosti zraka. Priporočila Sodišča zajemajo več učinkovitih ukrepov, ki bi jih morala sprejeti Komisija: posodobitev Direktive o kakovosti zunanjega zraka, prednostno obravnavanje in vključevanje politike kakovosti zraka v druge politike EU ter izboljšanje ozaveščanja in obveščanja javnosti.

Uvod

Zakaj je onesnaženost zraka pomembno vprašanje

01

Do onesnaženosti zraka pride, ko se plini, prašni delci in dim sproščajo v ozračje, kar je škodljivo za ljudi, infrastrukturo in okolje. Svetovna zdravstvena organizacija (SZO) onesnaženost zraka opredeljuje kot največje okoljsko tveganje za zdravje v Evropi.¹ V EU onesnaženost zraka v povprečju vsak dan povzroči več kot 1 000 prezgodnjih smrt, kar je več kot 10-kratno število smrti v nesrečah na cestah.² Slika 1 prikazuje, da je število izgubljenih let zdravega življenja v nekaterih državah članicah EU podobno kot v državah, ki se pogosto povezujejo s slabo kakovostjo zraka, kot sta Kitajska in Indija. Evropska komisija je leta 2013 skupne zunanje stroške onesnaženosti zraka, povezane z zdravjem, ocenila v višini od 330 do 940 milijard EUR na leto.³

Najbolj so prizadeti prebivalci mest

02

Glede na podatke EEA je bila leta 2015 približno četrtina Evropejcev, ki živijo na mestnih območjih, izpostavljena ravnem onesnaževal zraka, ki presegajo nekatere evropske standarde kakovosti zraka, 96 % državljanov EU, ki živijo na mestnih območjih, pa je bilo izpostavljenih ravnem onesnaževal zraka, ki jih SZO šteje za zdravju škodljive.⁴ Onesnaženost zraka prebivalcem mest običajno škoduje bolj kot prebivalcem podeželskih območij, ker gostota poseljenosti v mestih pomeni, da se onesnaževala zraka sproščajo v večjem obsegu (na primer zaradi cestnega prometa), in ker je disperzija težja v mestih kot na podeželju.

Kaj skrajšuje življenja ljudi in kako?

03

SZO opredeljuje delce (PM), dušikov dioksid (NO₂), žveplov dioksid (SO₂) in prizemni ozon (O₃) kot onesnaževala zraka, ki so najbolj škodljiva za zdravje človeka (glej okvir 1).⁵ Po poročanju EEA so leta 2014 drobni delci (PM_2,5) povzročili približno 400 000 prezgodnjih smrti državljanov EU, NO₂ je povzročil 75 000 takih smrti, O₃ pa 13 600.⁶ EEA opozarja, da onesnaženost zraka na ljudi vpliva vsakodnevno in da so obdobja največje onesnaženosti sicer njen najvidnejši učinek, vendar dolgotrajna izpostavljenost nižjim odmerkom pomeni večjo grožnjo za zdravje ljudi.⁷

04

V skladu s SZO bolezni srca in možganska kap povzročijo 80 % prezgodnjih smrti zaradi onesnaženosti zraka. Temu sledijo bolezni pljuč, vključno z rakom, in druge bolezni.¹⁰ Na sliki 2 so prikazani glavni vplivi štirih zgoraj omenjenih onesnaževal zraka na zdravje.

05

V okviru 2 je pojasnjeno, kateri dejavniki vplivajo na ravni onesnaženosti zraka, na sliki 3 pa so prikazani deleži emisij onesnaževal zraka iz vsakega posameznega vira v EU.

Kaj počne EU?

06

EU obravnava onesnaženost zraka tako, da določa (a) mejne vrednosti koncentracij onesnaževal za zrak, ki ga ljudje dihajo, in (b) standarde za vire emisij onesnaževal.

07

Leta 1980 so bile v Direktivi 80/779/ES prvič določene mejne vrednosti EU za koncentracije SO₂. Nato so sledile druge direktive, v katerih je bilo zajetih več onesnaževal zraka, posodobljene pa so bile tudi njihove mejne vrednosti.¹² Direktiva o kakovosti zunanjega zraka¹³ iz leta 2008 določa standarde kakovosti zraka (vključno z mejnimi vrednostmi) za koncentracije onesnaževal zraka, ki imajo največji vpliv na zdravje (glej odstavek 18). Osredotoča se na izboljšanje zdravja državljanov z boljšo kakovostjo zraka, ki ga ljudje dihajo.

08

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka zahteva, da države članice na svojem ozemlju opredelijo območja kakovosti zraka. Države članice na vsakem območju izvedejo predhodne ocene kakovosti zraka in postavijo mreže stalnih merilnih postaj na onesnaženih območjih. Direktiva vključuje merila tako za lokacijo kot za najmanjše število vzorčevalnih mest (glej odstavek 32).¹⁴

09

Države članice zbirajo podatke iz svojih mrež ter o njih vsako leto poročajo Komisiji in EEA (glej okvir 3). Komisija te podatke oceni glede na standarde EU¹⁵ iz Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Kadar koncentracije presežejo standarde, morajo države članice pripraviti načrte za kakovost zraka, s katerimi čim prej obravnavajo težavo. Komisija te načrte oceni in sproži pravni postopek, če meni, da države članice ne izpolnjujejo obveznosti iz Direktive. Direktiva državam članicam nalaga obveznost obveščanja javnosti, vključno z alarmnimi in opozorilnimi vrednostmi.

10

Poleg določitve mejnih koncentracij je EU sprejela zakonodajne akte za zmanjšanje emisij onesnaževal zraka iz več sektorjev.¹⁶

11

EEA poudarja, da so evropske direktive (glej Prilogo I) in uredbe (kot je uredba, ki je vodila v prehod na druge vrste goriva ali v uporabo naprav za zmanjševanje emisij) v zadnjih desetletjih prispevale k zmanjšanju emisij onesnaževal zraka. Med letoma 1990 in 2015 so se emisije SO_X v EU zmanjšale za 89 %, emisije NO_X pa za 56 %. Od leta 2000 so se emisije PM_2,5 zmanjšale za 26 %¹⁷, kot je prikazano na sliki 4.

12

Po navedbah SZO in EEA to zmanjšanje skupnih emisij onesnaževal zraka ne pomeni samodejnega znižanja koncentracij onesnaževal zraka.¹⁸ Zakonodaja EU na področju nadzora virov onesnaževanja se ne osredotoča na zmanjšanje emisij na krajih, kjer onesnaženost zraka ljudem povzroča največ težav ali kjer so koncentracije najvišje (glej sliko 5). Če avtomobilski motorji zaradi strožjih emisijskih standardov EU sproščajo manj emisij, se onesnaženost zraka lahko vseeno povečuje, če se poveča uporaba avtomobilov. Zato so na poseljenih območjih potrebni posebni ukrepi za znižanje koncentracij onesnaževal zraka, saj je izpostavljenost ljudi, zlasti delcem in NO₂, še vedno velika.

13

Na podlagi predhodnih strategij je Evropska komisija decembra 2013 objavila Program „Čist zrak za Evropo”. Cilj programa je obravnavati zelo razširjeno neupoštevanje standardov EU za kakovost zraka in do leta 2020 zagotoviti polno skladnost z veljavno zakonodajo. Poleg tega določa, kako bo EU do leta 2030 dosegla svoj dolgoročni cilj zmanjšanja prezgodnje smrtnosti zaradi PM in O₃ za 52 % glede na leto 2005. Komisija je priznala, da za nekatera onesnaževala še vedno ostajajo znatne vrzeli glede skladnosti in leta 2017 začela preverjanje ustreznosti, da bi preučila uspešnost Direktive o kakovosti zunanjega zraka.

Obseg revizije in revizijski pristop

14

V tem poročilu je Sodišče ocenjevalo, ali so bili ukrepi EU za varovanje zdravja ljudi pred onesnaženostjo zraka uspešni. Sodišče je preučilo, (i) ali je Direktiva o kakovosti zunanjega zraka dobro zasnovana za obravnavanje učinka onesnaženosti zraka na zdravje, (ii) ali so države članice uspešno izvajale Direktivo, (iii) ali je Komisija spremljala in uveljavljala izvajanje Direktive, (iv) ali je bilo vprašanje kakovosti zraka ustrezno obravnavano v drugih politikah EU in ustrezno podprto s sredstvi EU ter (v) ali je bila javnost dobro obveščena o vprašanjih kakovosti zraka.

15

Sodišče se je osredotočilo na določbe Direktive o kakovosti zunanjega zraka, povezane z zdravjem ljudi, in na onesnaževala zraka z največjim vplivom na zdravje: PM, NO₂, SO₂ in O₃ (glej odstavek 3).¹⁹

16

Sodišče se je osredotočilo na mestna območja, saj tam onesnaženost zraka najbolj vpliva na zdravje (glej odstavek 2). Sodišče je preučilo, kako je šest mestnih središč v EU obravnavalo težavo in uporabilo financiranje v okviru kohezijske politike EU in programov LIFE (glej okvir 4).²⁰

17

Sodišče je zajelo obdobje od sprejetja Direktive o kakovosti zunanjega zraka leta 2008 do marca 2018. Oblikovanje politike in spremljanje izvajanja Direktive o kakovosti zunanjega zraka, kot ga opravlja Komisija, je preučilo s pregledovanjem dokumentov, razgovori z osebjem in preverjanjem zbirk podatkov pri Komisiji in EEA. Da bi preučilo, kako države članice izvajajo Direktivo in projekte za kakovost zraka, ki jih financira EU, je Sodišče izvedlo obiske na kraju samem, preučilo projektno dokumentacijo in opravilo razgovore z lokalnimi deležniki (nacionalnimi in lokalnimi organi, projektnimi upravičenci ter drugimi deležniki civilne družbe) v šestih izbranih mestih in v glavnih mestih zadevnih držav članic. Pri revizijskem delu na Poljskem je Sodišče sodelovalo z vrhovnim revizijskim uradom (NIK).²¹ Upoštevalo je nasvete strokovnjakov v zvezi z oblikovanjem, izvajanjem in spremljanjem Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Prispevalo je tudi k mednarodni skupni reviziji o kakovosti zraka v okviru organizacije EUROSAI.

Opažanja

Standardi iz Direktive so milejši od ravni, priporočljivih na podlagi dokazov o vplivu onesnaženosti zraka na zdravje …

18

Standardi EU za varovanje zdravja, določeni v Direktivi o kakovosti zunanjega zraka, obravnavajo kratkoročne in dolgoročne vplive na zdravje.²² Ti standardi omejujejo, kolikokrat lahko koncentracije presežejo kratkoročne (dnevne in urne) vrednosti, in določajo tudi, da morajo biti letna povprečja nižja od opredeljenih vrednosti. Direktiva o kakovosti zunanjega zraka določa, da bi bilo treba „[…] določiti ustrezne cilje za kakovost zunanjega zraka, ob upoštevanju standardov, smernic in programov Svetovne zdravstvene organizacije”.²³

19

Vendar so mejne vrednosti EU za kakovost zunanjega zraka bistveno manj stroge od tistih v smernicah SZO za PM_2,5 in SO₂ ter manj stroge za PM₁₀ (letno povprečje) in ozon. Za PM₁₀ (dnevna vrednost) in NO₂ so standardi EU skladni s smernicami SZO in dovoljujejo, da se lahko mejne vrednosti nekajkrat presežejo. V tabeli 1 je prikazana primerjava med smernicami SZO za kakovost zraka in standardi EU, v okviru 5 pa je pojasnjena razlika med smernicami in standardi.

Tabela 1

Standardi EU za kakovost zraka in smernice SZO

Onesnaževalo	Obdobje	Smernice SZO μg/m3	Mejne vrednosti iz Direktive EU o kakovosti zunanjega zraka μg/m3	Št. dni na leto, ko se standardi EU lahko presežejo
NO2	1 leto	40	40	–
	1 ura	200	200	18
O3	8 ur	100	120	25
PM10	1 leto	20	40	–
	24 ur	50(a)	50	35
PM2,5	1 leto	10	25	–
	24 ur	25	–	–
SO2	24 ur	20	125	3
	1 ura	–	350	24
	10 minut	500	–	–

(a) SZO priporoča upoštevanje te smernice kot 99. percentila (3 preseganja).

20

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka je bila prva direktiva, ki je določila mejne vrednosti PM_2,5, ni pa bila prva, ki je regulirala koncentracije PM₁₀, NO₂, SO₂ in O₃. Ker ni uvedla nobenih sprememb vrednosti, določenih z direktivami, ki jih je posodobila²⁶, so mejne vrednosti za PM₁₀, NO₂ in SO₂ zdaj stare skoraj 20 let²⁷, ciljna vrednost za O₃ pa več kot 15 let²⁸.

21

Zakonodajalca EU sta omilila predlog Komisije iz leta 1997 z določitvijo višjih mejnih vrednosti ali števila, kolikokrat se lahko presežejo²⁹. Ciljna vrednost O₃ v Direktivi o kakovosti zunanjega zraka je manj stroga kot v preteklosti³⁰.

22

Po mnenju SZO je PM_2,5 najbolj škodljivo onesnaževalo zraka.³¹ Smernice SZO vključujejo kratkoročno vrednost za PM_2,5, Direktiva o kakovosti zunanjega zraka pa ne. To pomeni, da standard EU zadeva le letno povprečje, visoke in škodljive emisije PM_2,5 iz ogrevanja gospodinjstev pozimi pa se izravnajo z nižjimi ravnmi poleti (glej okvir 1). Letna mejna vrednost iz Direktive o kakovosti zunanjega zraka (25μg/m³) je več kot dvojna vrednost iz smernic SZO (10μg/m³). Direktiva o kakovosti zunanjega zraka je uvedla možnost posodobitve mejne vrednosti na 20μg/m³, vendar se Komisija za to ni odločila, ko je leta 2013 preučevala to vprašanje.

23

Dnevna mejna vrednost EU za SO₂ je več kot šestkrat višja od vrednosti iz smernic SZO. Čeprav skoraj vse države članice spoštujejo dnevno mejno vrednost EU (glej sliko 6), EEA poudarja, da je bilo leta 2015 20 % mestnega prebivalstva EU še vedno izpostavljenega koncentracijam, višjim od vrednosti iz smernic SZO.³² Splošna skladnost z razmeroma nizkimi mejnimi vrednostmi za SO₂ v Direktivi o kakovosti zunanjega zraka pomeni, da je Komisija sprejela ukrepe za uveljavitev le za eno državo članico (Bolgarijo, glej Prilogo III).

24

Določitev zelo nizkih standardov resno vpliva na poročanje in ukrepe za uveljavitev, predvsem za SO₂ in PM_2,5 (glej odstavka 22 in 23). Na primer kraji s koncentracijami SO₂, ki so znatno višje od vrednosti iz smernic SZO, ostajajo skladni z Direktivo o kakovosti zunanjega zraka in zato lahko postavijo manj merilnih postaj in sporočajo podatke z manj krajev ter v svojih načrtih za kakovost zraka pogosto ne obravnavajo koncentracij SO₂.

25

Komisija je neposredne stroške skladnosti s predlogom Direktive o kakovosti zunanjega zraka ocenila na 5 do 8 milijard EUR, finančno korist v smislu izognitve zdravstvenim stroškom pa na 37 do 119 milijard EUR letno v letu 2020. Komisija je ugotovila, da koristi politike kakovosti zraka bistveno presegajo stroške njenega izvajanja³³.

26

SZO je leta 2013 izvedla pregled dokazov o zdravstvenih vidikih onesnaženosti zraka. V njem je Komisiji priporočila, naj zagotovi, da se dokazi o vplivih onesnaževal zraka na zdravje in posledice za kakovost zraka redno pregledujejo. SZO je v pregledu ugotovila, da znanstveni dokazi podpirajo strožje mejne vrednosti EU za PM₁₀ in PM_2,5 in zakonsko urejanje kratkoročnih povprečij (npr. 24 ur) za PM_2,5. Namen tega pregleda je bil podpreti pregled politik EU za kakovost zraka, ki ga je leta 2013 izvedla Komisija, vendar do spremembe prvotnih mejnih vrednosti iz Direktive o kakovosti zunanjega zraka ni prišlo.

27

Nedavno je več strokovnih zdravstvenih organizacij pozvalo EU, naj upošteva najnovejše znanstvene dokaze, ki govorijo v prid strožjim standardom in novemu kratkoročnemu standardu za PM_2,5.³⁴

Večina držav članic ni učinkovito izvajala Direktive o kakovosti zunanjega zraka

28

Leta 2016 je 13 držav članic kršilo mejne vrednosti PM³⁵, 19 mejne vrednosti NO₂³⁶ in ena mejne vrednosti SO₂.³⁷ Skoraj vse države članice, razen Estonije, Irske, Cipra, Latvije, Litve in Malte, so kršile eno ali več teh mejnih vrednosti (glej sliko 7).

29

Na sliki 8 je prikazana primerjava koncentracij PM in NO₂ v vsakem od obiskanih mest z mejnimi vrednostmi EU.³⁸ Na splošno so se izmerjene koncentracije onesnaževal zraka znižale – najbolj opazno za PM₁₀ – vendar v vseh mestih še vedno presegajo vsaj eno od mejnih vrednosti iz Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Zlasti od leta 2009 skoraj ni bilo napredka v Krakovu (PM) in Sofiji (PM_2,5). V Bruslju in Milanu so se koncentracije NO₂ med letoma 2012 in 2016 le malo spremenile (glej Prilogo II). Vendar izboljšanje pri meritvah delno morda ni bilo posledica boljše kakovosti zraka, kot je pojasnjeno v odstavkih 32 in 33.

… določbe o merjenju kakovosti zraka pa omogočajo določeno mero prožnosti, ki otežuje preverjanje …

30

Ustrezno merjenje ravni onesnaženosti zraka je pomembno, saj to sproži ukrepe za zmanjšanje onesnaženosti v državah članicah. Poleg tega so točni in primerljivi podatki o onesnaženosti pomembni, da lahko Komisija preuči možnost sprejetja ukrepov za uveljavitev(glej odstavek 49).

31

Za namene Direktive o kakovosti zunanjega zraka države članice merijo kakovost zraka prek mreže postaj za spremljanje, ki vsebujejo naprave (vzorčevalna mesta), ki analizirajo in merijo ravni več onesnaževal zraka.⁴⁰ Številne države članice ravni kakovosti zraka objavljajo na spletnih mestih kot javno dostopne informacije. Države članice morajo potrjene podatke enkrat letno poslati Komisiji. Komisija nato oceni skladnost z Direktivo. Če potrjeni podatki pokažejo, da onesnaženost presega mejne vrednosti iz Direktive o kakovosti zunanjega zraka, morajo države članice pripraviti načrte za kakovost zraka.

32

V Direktivi o kakovosti zunanjega zraka so določena merila glede najmanjšega števila vzorčevalnih mest in glede njihove lokacije. Vendar pa določbe o lokaciji vsebujejo številna merila in omogočajo določeno stopnjo prožnosti, kar lahko oteži preverjanje. Določbe od držav članic zahtevajo, da vzorčevalna mesta postavijo tam, „kjer se pojavljajo najvišje koncentracije” (pri postajah, izpostavljenih prometu ali industriji), in na druge predele, „ki so reprezentativni za izpostavljenost celotnega prebivalstva”⁴¹ (pri postajah v neizpostavljenem okolju). Zato države članice kakovosti zraka ne merijo nujno v bližini velikih industrijskih predelov ali glavnih mestnih prometnih poti. Zagotavljanje skladnosti z Direktivo je lahko enostavnejše, če je število prometnih ali industrijskih postaj majhno. Okvir 6 kaže, da so prakse v šestih obiskanih mestih različne.⁴²

33

Najmanjše število vzorčevalnih mest je odvisno od števila prebivalstva, ki živi v posameznem območju kakovosti zraka. Vsa obiskana mesta so imela več postaj za spremljanje, kot jih zahteva Direktiva. Teh dodatnih meritev ni treba vključevati v uradne podatke, ki jih sporočajo države članice, tudi kadar kažejo visoke ravni onesnaženosti (glej okvir 7). Direktiva o kakovosti zunanjega zraka določa, da morajo države članice ohraniti vzorčevalna mesta, na katerih so bile vrednosti PM₁₀ presežene, vendar ta obveznost ne velja za druga onesnaževala (zlasti NO₂ in PM_2,5).⁴³

34

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka ne zahteva posebnega spremljanja na težavnih obmejnih območjih. Za učinkovito obravnavo čezmejne onesnaženosti je potrebno usklajeno ukrepanje. Če se na primer v Ostravi izvršuje zakonodaja glede kakovosti goriva, je lahko to za izboljšanje kakovosti zraka uspešno le, če ukrepajo tudi sosednje regije na Poljskem. Če tega ne naredijo, bodo ljudje še vedno lahko uporabljali poceni gorivo nizke kakovosti, ki ga bodo kupili čez mejo. V skladu s členom 25 Direktive morajo države članice Komisijo pozvati, naj pomaga pri sodelovanju v zvezi s čezmejno onesnaženostjo zraka. Po mnenju obiskanih držav članic, na katere najbolj vpliva čezmejna onesnaženost, relevantne določbe Direktive niso koristne in te države v svoje načrte za kakovost zraka niso vključile nobenih usklajenih ukrepov. Komisije niso pozvale, naj posreduje.

35

Leta 2017 so obiskane države članice podatke večinoma sporočale pravočasno. Pravočasni podatki o kakovosti zraka so pomembni tako za države članice, da lahko sprejmejo ustrezne ukrepe za zmanjšanje onesnaženosti zraka, kot za Komisijo, da lahko prej ukrepa in začne postopke za uveljavljanje zakonodaje proti zadevni državi članici. Direktiva o kakovosti zunanjega zraka zahteva, da države članice letne potrjene podatke predložijo do 30. septembra naslednjega leta.⁴⁴ Po prejšnjih direktivah pa so morale države članice Komisiji poročati v šestih mesecih od obdobja merjenja.⁴⁵ Tehnološki razvoj v zadnjih letih (kot je e-poročanje) omogoča hitrejše poročanje.

… medtem ko načrti za kakovost zraka niso zasnovani kot učinkovita orodja za spremljanje

36

Če države članice kršijo Direktivo, morajo pripraviti načrte za kakovost zraka, v katerih obravnavajo težavo (glej odstavek 9). Dejansko izboljšanje kakovosti zraka je odvisno od tega, ali države članice izvajajo hitre in uspešne ukrepe za zmanjšanje emisij z uporabo dobrih načrtov za kakovost zraka.

Ukrepi iz načrtov za kakovost zraka so pogosto slabo ciljno usmerjeni

37

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka zahteva, da so v načrtih za kakovost zraka določeni ustrezni ukrepi, tako da je čas, ko so mejne vrednosti za onesnaženost zraka presežene, čim krajši. Sodišče je pregledalo načrte za kakovost zraka, ki so jih pripravila obiskana mesta.

38

Na podlagi analize teh načrtov je opredelilo tri glavne razloge, ki so negativno vplivali na njihovo uspešnost. Ti razlogi so, da ukrepi v načrtih za kakovost zraka:

• niso bili ciljno usmerjeni in jih ni bilo mogoče hitro izvajati na območjih, na katerih so bile izmerjene najvišje koncentracije;
• niso mogli kratkoročno zagotoviti pomembnih rezultatov, ker so presegali pristojnosti lokalnih organov, odgovornih za njihovo izvajanje, ali ker so bili zasnovani za dolgoročno obdobje;
• niso bili utemeljeni z oceno stroškov ali niso bili financirani.

39

V okviru 8 so primeri pomanjkljivosti načrtov za kakovost zraka, ki so negativno vplivali na doseganje cilja zmanjšanja koncentracij onesnaženosti zraka.

40

Čeprav so bili v načrtih za kakovost zraka opredeljeni glavni viri onesnaževanja, pa načrti niso vedno vključevali posebnih ukrepov za obravnavanje njihovih emisij. Na primer, najnovejši načrt za Krakov vsebuje le omejene ukrepe za zmanjševanje industrijskih emisij – ki so glavni vir onesnaženosti z NO₂, načrt za Sofijo pa ne vključuje nobenega ukrepa za zmanjševanje emisij iz gospodinjstev – ki so glavni vir onesnaženosti s PM (glej okvir 4).

41

V načrtih za kakovost zraka so pogosto predlagani ukrepi, ki nimajo neposrednega učinka na zmanjšanje koncentracij onesnaževal zraka, kot so ukrepi za upravno poenostavitev, pa tudi vrednotenja ali raziskave. Sodišče je ugotovilo tudi, da načrti za kakovost zraka ne vključujejo ocene stroškovne učinkovitosti ukrepov.

42

Za doseganje ciljev glede kakovosti zraka so včasih potrebne težavne politične odločitve. Uporaba osebnih vozil je na primer glavni vir onesnaženosti mestnega zraka v Bruslju, Stuttgartu in Milanu, najučinkovitejši ukrep pa bi bila omejitev njihove uporabe.

Načrti za kakovost zraka dajejo prednost količini informacij pred njihovo kakovostjo

43

Vseh šest mest, ki smo jih obiskali, že dolgo časa pripravlja načrte za kakovost zraka. Načrti običajno zajemajo štiri- do petletna obdobja. Direktiva o kakovosti zunanjega zraka od držav članic ne zahteva, da bi morale Komisiji poročati o izvajanju svojih načrtov za kakovost zraka ali da bi jih morale posodobiti, kadar se sprejmejo novi ukrepi ali kadar je napredek očitno nezadosten. Posodabljati jih morajo le ob koncu obdobja načrta, če kakovost zraka še vedno ne izpolnjuje standardov.

44

Zaradi zelo razširjenih visokih ravni onesnaženosti države članice pripravijo veliko načrtov. Načrti, ki jih je preučilo Sodišče, so bili dolgi⁴⁶ in pogosto niso vsebovali vseh ustreznih načrtovanih ali izvedenih ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka⁴⁷. Države članice na zahtevo Komisije predložijo še več dokumentov, ki vsebujejo dodatne ukrepe.

45

Priprava načrtov za kakovost zraka je dolgotrajen proces. Ko jih države članice pošljejo Komisiji, ti načrti običajno obravnavajo kršitev mejne vrednosti onesnaženosti zraka, ki se je zgodila pred več kot dvema letoma⁴⁸, ne zagotavljajo pa informacij o nadaljnjem napredku.

46

Zaradi vseh navedenih dejavnikov je spremljanje ukrepov držav članic težka naloga za Komisijo, kar je upočasnilo spremljanje izvajanja Uredbe.

47

Stalne visoke ravni onesnaženosti (glej sliko 4), čeprav se zmanjšujejo, kažejo, da priprava načrtov za kakovost zraka ni dovolj za zagotovitev skladnosti z Direktivo o kakovosti zunanjega zraka in čim prejšnje zmanjšanje onesnaženosti. To je v nedavnih sodbah potrdilo tudi Sodišče Evropske unije (glej odstavek 52).

Komisija se pri preverjanju izpolnjevanja zahtev srečuje z omejitvami, postopek uveljavljanja pa je počasen

48

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka od Komisije zahteva, da mora spremljati in uveljavljati izvajanje Direktive pri državah članicah. Vendar državam članicam ni treba poročati o izvajanju njihovih načrtov za kakovost zraka ali jih posodobiti, kadar sprejmejo nove ukrepe ali kadar napredek ni zadosten (glej odstavek 43). Nekatere določbe Direktive je zaradi njihove narave težko preverjati (kot je zagotovitev, da države članice izpolnjujejo svoje dolžnosti obveščanja javnosti, ali preverjanje lokacij več kot 4 000 postaj za spremljanje).

49

Čeprav so mejne vrednosti za onesnaženost zraka pogosto presežene, Komisija opredeli najhujše kršitve skladnosti in začne dialog z državami članicami, nato pa se odloči za zaključek postopka ali sklene, da država članica ni predložila dovolj ambicioznih in prepričljivih ukrepov. V tej fazi lahko zoper državo članico sproži postopek ugotavljanja kršitev.

50

Januarja 2018 je imela Komisija 16 odprtih postopkov ugotavljanja kršitev zaradi onesnaženosti s PM, 13 zaradi NO₂, enega zaradi SO₂ in dva druga postopka ugotavljanja kršitev v zvezi s spremljanjem onesnaženosti zraka (glej Prilogo III).

51

Sodišče je analiziralo postopke ugotavljanja kršitev, ki vključujejo šest obiskanih mest in še potekajo.⁴⁹ Vseh šest držav članic je zaprosilo za odlog rokov za dosego skladnosti v skladu s členom 22.⁵⁰ Zato se je postopek ugotavljanja kršitev lahko začel šele, ko se je Komisija odločila o teh prošnjah za odlog rokov.

52

Sodišče Evropske unije je v štirih primerih⁵¹ zoper države članice zaradi preseganja mejnih vrednosti za onesnaženost zraka presodilo v prid Komisiji, vendar se zaradi tega od držav članic ni zahtevalo, naj sprejmejo popravne ukrepe. Zato je Komisija na novo opredelila svoj pristop in nedavno uspela v postopkih zoper Bolgarijo (5. aprila 2017) in Poljsko (22. februarja 2018) na Sodišču Evropske unije.⁵² Slednje je v sodbah potrdilo, da le sprejetje načrta za kakovost zraka ni dovolj za skladnost z Direktivo, ter odločilo, da Bolgarija in Poljska nista izpolnili svojih obveznosti zagotavljanja, da je obdobje, v katerem so mejne vrednosti presežene, čim krajše. Slika 9 kaže, da je trajalo od šest do osem let, preden je Komisija v zvezi s kršitvami v povezavi s PM₁₀ sprožila postopke pred Sodiščem Evropske unije.⁵³ Za uporabo finančnih kazni mora Komisija pred Sodiščem Evropske unije sprožiti nov postopek.⁵⁴ Kršitve glede NO₂ so se začele veliko pozneje in do zdaj še nobena zadeva ni bila predložena Sodišču Evropske unije. V zvezi z ozonom ne poteka noben postopek ugotavljanja kršitev⁵⁵.

53

Države članice imajo več kot dve leti časa za predložitev načrtov za kakovost zraka, potem ko odkrijejo kršitve mejnih vrednosti za kakovost zraka. Ker so naknadni dialogi v okviru postopka ugotavljanja kršitev med državami članicami in Komisijo doslej v nekaterih primerih trajali več kot 5 let, je zelo verjetno, da so države članice v tem obdobju svoje načrte posodobile. Komisija mora tako preučiti posodobljene načrte za kakovost zraka. Zato je od trenutka prvotne kršitve pa do tega, da Komisija sproži postopek pred Sodiščem Evropske unije, doslej trajalo najmanj 7 let.

54

Sodišče je na splošno ugotovilo, da dolgotrajen postopek ugotavljanja kršitev še ne zagotavlja skladnosti z Direktivo.

Pomen onesnaženosti zraka v nekaterih politikah EU ni upoštevan v zadostni meri

55

Na onesnaževala zraka in s tem na kakovost zraka vplivajo številne politike EU, zlasti na področju podnebnih sprememb, energetike, prometa in mobilnosti, industrije ter kmetijstva.

56

Cilji v okviru podnebne in energetske politike do leta 2030, tj. zmanjšanje emisij toplogrednih plinov za 40 %, vsaj 27-odstotni delež energije iz obnovljivih virov in izboljšanje energetske učinkovitosti za vsaj 27 %, lahko vsi prispevajo k zmanjšanju emisij. V panoramskem pregledu za leto 2017 je Sodišče poročalo, da je eden od glavnih izzivov, s katerimi se EU srečuje pri ukrepanju na področju energetike in podnebnih sprememb, prehod EU na nizkoogljične vire energije, in da ta prehod lahko koristno vpliva na kakovost zraka⁵⁶.

57

Dizelska vozila so bila ključni element za proizvajalce avtomobilov v EU za skladnost z obveznostmi zmanjšanja ogljikovega dioksida (CO₂)⁵⁷, saj proizvedejo manj emisij CO₂ kot bencinski avtomobili. Zaradi tehnološkega razvoja in standardov EURO⁵⁸ so se znatno zmanjšale emisije CO₂ in PM, manj uspeha pa je bilo na področju emisij NO_X iz takih vozil. Že vrsto let je znano⁵⁹, da so dejanske emisije NO_X višje od emisij, proizvedenih v preskusnih pogojih. Škandal Dieselgate, do katerega je prišlo, ko so inšpektorji v ZDA odkrili sumljive odčitke pri inšpekcijskih pregledih vozil, je izpostavil obseg in vzroke teh razlik.⁶⁰ Pred tem škandalom je Evropska komisija začela pripravljati bolj realističen preskusni postopek EU. Faktorji skladnosti pa v praksi pomenijo, da emisijskega cilja EURO 6 80 mg NO_X na km (ki sta ga določila zakonodajalca EU leta 2007 za izvajanje v letu 2014) ne bo treba izpolnjevati pri preskusu emisij pri dejanski vožnji pred letom 2023⁶¹.

58

Z obdavčitvijo goriv se pospešuje prodajo dizelskega goriva v vseh državah članicah, razen na Madžarskem in v Združenem kraljestvu.⁶² Čeprav so se nakupi novih dizelskih avtomobilov po aferi Dieselgate zmanjšali, približno 40 % vseh avtomobilov na cestah v EU vozi na dizelski pogon.⁶³ Ker je cestni promet (zlasti dizelski avtomobili) glavni vir emisij NO₂ (glej sliko 3), so prizadevanja za njihovo zmanjšanje zapletena.

59

Politike EU za podnebne spremembe dajejo prednost biomasi kot obnovljivemu viru energije⁶⁴. Direktiva o energiji iz obnovljivih virov⁶⁵ je leta 2009 zahtevala, da EU do leta 2020 vsaj 20 % svoje skupne potrebe po energiji pokriva z energijo iz obnovljivih virov. Od takrat se je financiranje EU za projekte biomase več kot podvojilo.⁶⁶ Sodišče je v Posebnem poročilu št. 5/2018 o energiji iz obnovljivih virov za trajnostni razvoj podeželja poročalo, da lahko izgorevanje lesne biomase privede tudi do večjih emisij nekaterih škodljivih onesnaževal zraka. Ugotovitve EEA so podobne.⁶⁷

60

Uporaba neučinkovitih kotlov ali grelnikov na trda goriva še poslabšuje težavo onesnaženosti zraka zaradi lokalnega ogrevanja. EU je določila standarde za izboljšanje učinkovitosti takih naprav (direktiva o okoljsko primerni zasnovi⁶⁸ skupaj z izvedbenimi uredbami), vendar bodo ti standardi začeli veljati šele leta 2022 za nove naprave.

61

Direktiva o industrijskih emisijah je glavni instrument EU, ki ureja emisije onesnaževal zraka iz industrijskih obratov (glej Prilogo I). Direktiva državam članicam omogoča, da določijo manj stroge mejne vrednosti emisij, če bi z uporabo najboljših razpoložljivih tehnik nastali nesorazmerno višji stroški v primerjavi s koristmi za okolje. Direktiva omogoča tudi nekatere instrumente prilagodljivosti, z uporabo katerih je mogoče odstopati od mejnih vrednosti, določenih za velike kurilne naprave. Na primer, 15 držav članic⁶⁹ je sprejelo t. i. prehodne nacionalne načrte, ki omogočajo višje zgornje meje emisij do leta 2020; nekaterim sistemom daljinskega ogrevanja je bilo odobreno posebno odstopanje do leta 2023; drugim sistemom pa ni treba uporabljati najboljših razpoložljivih tehnik, če omejijo svoje delovanje in prenehajo delovati do leta 2024.

62

Kmetijstvo proizvede 94 % emisij amoniaka (NH₃) v EU.⁷⁰ Amoniak je predhodnik PM. EEA navaja, da emisije NH₃ iz kmetijstva prispevajo k obdobjem visokih koncentracij PM, ki se pojavljajo v nekaterih evropskih regijah, ki kršijo mejne vrednosti za PM₁₀ iz Direktive o kakovosti zunanjega zraka.⁷¹

63

Čeprav politike EU urejajo kmetijske prakse⁷², je napredek pri zmanjševanju onesnaževal zraka iz kmetijstva zelo počasen⁷³, od leta 2012 pa so se emisije NH₃ celo povečale⁷⁴. EEA ugotavlja, da tehnično in ekonomsko vzdržni ukrepi, kot so ukrepi na področju agronomije, živine in energetike, sicer obstajajo, vendar bi morala biti njihov obseg in intenzivnost taka, da bi zagotovili znatna znižanja emisij.⁷⁵

… in financiranje EU je koristno, vendar ni vedno ciljno usmerjeno

64

Sodišče je preučilo, kako so program LIFE, Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad podpirali ukrepe za izboljšanje kakovosti zraka v šestih obiskanih državah članicah.

Program LIFE

65

EU podpira izboljšanje kakovosti zraka s svojim programom LIFE⁷⁶. Pregledali smo šest projektov LIFE, povezanih s kakovostjo zraka, v Nemčiji, Italiji in na Poljskem.⁷⁷ Med njimi je bil projekt LIFE Legal Actions – Legal Actions on Clean Air, s katerim se je nudila podpora deležnikom civilne družbe, da bi lahko na primer sprožili postopke pred sodiščem, da bi dosegli izboljšanje kakovosti zraka⁷⁸ (glej odstavek 73). Uporaba proračuna programa LIFE za podporo civilnemu ukrepanju na ravni držav članic je nov, stroškovno učinkovit in hiter način za spodbujanje držav članic in mest, da podprejo politiko za izboljšanje kakovosti zraka.

66

Od leta 2014 se v okviru integriranih projektov programa LIFE podpira načrtovanje politike za kakovost zraka z uporabo drugih razpoložljivih sredstev EU. Na primer, z integriranim projektom se je podpiralo izvajanje načrta za kakovost zraka za regijo Malopolska na Poljskem. To je vključevalo informacijsko kampanjo, ki je bila namenjena prebivalcem regije in je služila ozaveščanju o nevarnosti dima iz kotlov na trdno gorivo (glej plakat na sliki 10, na katerem je napisano: „Dim iz vašega kotla ubija”).

Financiranje kohezijske politike

67

ESRR in Kohezijski sklad zagotavljata večino sredstev EU za kakovost zraka. Medtem ko so nekateri ukrepi izrecno namenjeni zmanjšanju onesnaženosti zraka, so lahko tudi številni drugi, ki imajo drugačne cilje (npr. čist mestni prevoz ali energetska učinkovitost), koristni za kakovost zraka.

68

Razpoložljiva namenska sredstva⁷⁹ so se z 880 milijonov EUR v programskem obdobju 2007–2013 povečala na 1,8 milijarde EUR v obdobju 2014–2020, vendar je to obsegalo manj kot 1 % skupnih sredstev za kohezijsko politiko. Ta sredstva so uporabljale tri od obiskanih držav članic, vendar so se ustrezni zneski med prejšnjim in tekočim programskim obdobjem znatno povečali le na Poljskem. V Češki republiki se financiranje ni bistveno spreminjalo, v Bolgariji pa se je bistveno zmanjšalo (glej tabelo2).

Tabela 2

Namenska sredstva za kakovost zraka v Bolgariji, Češki republiki in delih Poljske

(v milijonih EUR)	2007–2013	2014–2020	Sprememba
Bolgarija	120	50	–58 %
Češka republika	446	454	+2 %
Poljska(1)	140	368	+163 %

(1) Zneski operativnega programa Infrastruktura in okolje ter regionalnega operativnega programa Malopolska.

Vir: Evropska komisija in države članice.

69

Sodišče je odkrilo primere, ko države članice teh sredstev niso prednostno namenile projektom, ki so bili ciljno usmerjeni v glavne vire in onesnaževala, opredeljena na območjih kakovosti zraka, ki smo jih obiskali (glej okvir 4). V Sofiji na primer ni projektov, ki bi bili ciljno usmerjeni v zmanjšanje emisij iz ogrevanja gospodinjstev (glavni vir emisij PM).⁸⁰.

70

Sodišče je ugotovilo tudi, da projekti, ki jih financira EU, niso bili dovolj dobro podprti z načrti držav članic za izboljšanje kakovosti zraka. Na primer, načrt zamenjave kotlov v Krakovu se izvaja, ne da bi nacionalni organi pri tem omejevali razpoložljivost neučinkovitih kotlov in premoga slabe kakovosti.

71

Sodišče je odkrilo tudi dobre primere projektov, ki jih financira EU, ki so bili dobro ciljno usmerjeni in so neposredno prispevali k zmanjšanju lokalnih emisij, kot je bilo opredeljeno v načrtih držav članic za kakovost zraka. Taka projekta sta bila na primer zamenjava starih dizelskih avtobusov z avtobusi, ki vozijo na stisnjen zemeljski plin, in načrti zamenjave kotlov v Ostravi. Izvajali so se tudi projekti za posodobitev neučinkovitih sistemov za ogrevanje gospodinjstev (v Krakovu) in javnega prometa (v Krakovu in Sofiji). Do leta 2013 so se izvajali projekti za zmanjšanje industrijskih emisij v Krakovu in Ostravi (glavni vir emisij PM in NO_X).⁸¹

Ukrepanje državljanov ima čedalje večjo vlogo

72

EEA javno dostopne informacije šteje za bistven element za obravnavanje onesnaženosti zraka in zmanjševanje njenih škodljivih vplivov⁸², SZO pa poudarja, da bosta izboljšanje preglednosti in splošna izmenjava kakovostnih informacij v mestih dodatno okrepila vlogo ljudi za produktivno sodelovanje v postopkih odločanja⁸³. Direktiva o kakovosti zunanjega zraka določa mejne vrednosti za opozarjanje v zvezi z SO₂, NO₂ in O₃, ne pa za PM⁸⁴, ter zahteva, da države članice javnosti zagotovijo podrobne informacije.⁸⁵ Tako lahko imajo državljani ključno vlogo pri spremljanju izvajanja Direktive o kakovosti zunanjega zraka v državi članici, zlasti kadar so na podlagi rezultatov potrebne težavne politične odločitve. Lokalno ukrepanje je pomembno, vendar je zanj potrebna ozaveščena javnost: le če so državljani dobro obveščeni, so lahko vključeni v politiko in ukrepajo, kadar je potrebno, vključno s spreminjanjem lastnega vedenja.

73

Čedalje večji pomen ukrepanja državljanov se kaže v nedavnih sodnih zadevah, ki so jih zoper nacionalne organe sprožili državljani in nevladne organizacije. V Češki republiki, Nemčiji, Franciji, Italiji in Združenem kraljestvu so nacionalna sodišča odločala v korist pravici državljanov do čistega zraka in od zadevnih držav članic zahtevala, naj sprejmejo dodatne ukrepe za obravnavanje onesnaženosti zraka.

… vendar Direktiva izrecno ne ščiti pravice javnosti do dostopa do pravnega varstva

74

Pravica do pravnega varstva, informacij o okolju in udeležbe javnosti pri okoljskem odločanju je določena z Aarhuško konvencijo, katere pogodbenice so EU in njenih 28 držav članic⁸⁶. Sodišče je ugotovilo, da druge okoljske direktive vsebujejo izrecne določbe, ki zagotavljajo pravice predstavnikov javnosti do pravnega varstva, medtem ko to za Direktivo o kakovosti zunanjega zraka ne drži.⁸⁷

75

Nacionalne zakonodaje so zelo različne in organizacije civilne družbe so opredelile ovire, ki jih imajo državljani pri dostopu do pravnega varstva v nekaterih državah članicah.

… in informacije o kakovosti zraka so včasih nejasne

76

Sodišče je preverilo informacije, ki so jih javni organi prek spleta dali na voljo državljanom v šestih obiskanih mestih. V ta namen je preučilo indekse kakovosti zraka, informacije o vplivih onesnaženosti zraka na zdravje, razpoložljivost podatkov o kakovosti zraka v realnem času in druga orodja.

77

Indeksi kakovosti zraka so orodja, ki lahko dajo državljanom razumljive informacije. Pet od šestih obiskanih mest uporablja take indekse. Sodišče je ugotovilo, da države članice, regije in mesta indekse kakovosti zraka opredeljujejo različno, zaradi česar je enaka kakovost zraka ocenjena različno (glej na primer tabelo 3). Ker škoda za zdravje ljudi pri enaki onesnaženosti ni drugačna ne glede na lokacijo, različna razvrščanja za enako kakovost zraka ogrožajo verodostojnost zagotovljenih informacij.

Tabela 3

Indeksi kakovosti zraka za PM₁₀ (stanje marca 2018)

Indeks na podlagi urne/dnevne vrednosti PM	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	nad 200
EEA	dobro		zadovoljivo			srednje		slabo						zelo slabo
Bruselj	odlično	zelo dobro	dobro		precej dobro		srednje	slabše	precej slabše	slabo		zelo slabo		kritično
Milano	dobro			kar dobro				povprečno			slabo			kritično
Krakov	zelo dobro		dobro						srednje					zadostno	slabo					zelo slabo
Ostrava	zelo dobro		dobro				kar dobro			primerno			slabše						precej slabše
Stuttgart	zelo dobro	dobro	zadovoljivo			zadostno		slabo						zelo slabo
Sofija	dobro							kar dobro						zadostno				slabo		zelo slabo

Vir: EEA in spletišča mest

78

Ker se države članice niso dogovorile o skupnem indeksu, je EEA v sodelovanju z Evropsko komisijo nedavno uvedla indeks za celotno ozemlje EU (glej sliko 11 v nadaljevanju). Državljani lahko z indeksom EEA primerjajo kakovost zraka po celotni Evropi v realnem času. To ni enako kot ocena skladnosti s standardi EU (za kar so potrebni daljši sklopi podatkov).

79

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka zahteva, da države članice javnost obveščajo o morebitnih vplivih onesnaženosti zraka na zdravje. Spletne informacije, ki jih javni organi objavijo v zvezi z vplivi onesnaženosti zraka na zdravje in ukrepi, ki jih lahko državljani sprejmejo za ublažitev tveganj, so bile včasih skromne in jih je bilo težko najti. To je še toliko bolj pomembno, če upoštevamo, da se s standardi EU podcenjujejo tveganja, ki jih povzroča slaba kakovost zraka (glej odstavke 19 do 27).

80

Države članice morajo Komisiji sporočati podatke o kakovosti zraka v realnem času.⁸⁸ Med revizijo Sodišča je to izvajalo 25 držav članic.⁸⁹ Od šestih obiskanih mest so štiri na svojih spletiščih prikazovala podatke v realnem času.⁹⁰ Ta mesta so uporabljala različna orodja za zagotavljanje obveščenosti javnosti. V tabeli 4 so prikazane nekatere dobre prakse, ki so jih uporabila za obveščanje državljanov.

Tabela 4

Dobre prakse za obveščanje državljanov

Prostorske karte, ki uporabljajo modeliranje	Bruselj, Milano, Ostrava
Obvestilo v obdobjih največje onesnaženosti (SMS ali e-pošta itd.)	Bruselj, Krakov, Ostrava
Aplikacije za pametne telefone	Ostrava, Krakov
Prikazovalniki na javnih mestih (ulicah, postajah podzemne železnice)	Krakov, Sofija
Sklopi podatkov, ki jih je mogoče prenesti za analizo	Bruselj, Stuttgart, Milano, Krakov
Sistem hitrega obveščanja o PM na podlagi vremenskih napovedi	Stuttgart

81

Čeprav je večina obiskanih mest pripravljala indekse kakovosti zraka in podatke o kakovosti zraka v realnem času, nekatere pa so sprejele druge dobre prakse, je Sodišče sklenilo, da kakovost javno dostopnih informacij ni bila tako jasna ali koristna kot informacije, ki so jih dajala na voljo nekatera druga evropska mesta.⁹¹

Zaključki in priporočila

82

Po podatkih Svetovne zdravstvene organizacije pomeni onesnaženost zraka največje okoljsko tveganje za zdravje v EU in po ocenah EEA vsako leto povzroči približno 400 000 prezgodnjih smrti, pri čemer so zlasti izpostavljeni prebivalci mest. Najbolj škodljiva onesnaževala so delci, dušikov dioksid, žveplov dioksid in prizemni ozon. Direktiva o kakovosti zunanjega zraka iz leta 2008 je temelj politike EU za čist zrak, saj določa mejne koncentracije za onesnaževala v zraku, ki ga dihamo.

83

Sodišče je ugotovilo, da ukrepi EU za varovanje zdravja ljudi pred onesnaženostjo zraka niso dosegli pričakovanega učinka. Znatni človeški in ekonomski stroški še niso izraženi v ustreznih ukrepih po celotni EU.

84

Čeprav se je z zmanjšanjem emisij kakovost zraka izboljšala, onesnaženost zraka še vedno močno vpliva na zdravje državljanov. Številni standardi kakovosti zraka EU so milejši od ravni, priporočljivih na podlagi dokazov glede vpliva onesnaženosti zraka na zdravje. Države članice teh standardov pogosto ne spoštujejo in niso sprejele dovolj uspešnih ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka. Spremljanje in naknadno uveljavljanje izvajanja s strani Komisije ni prineslo učinkovitih sprememb. Sodišče je ugotovilo, da v nekaterih politikah EU pomen izboljšanja kakovosti zraka še ni upoštevan v zadostni meri, hkrati pa je opazilo, da financiranje EU zagotavlja koristno podporo. Državljani lahko imajo ključno vlogo pri spremljanju, ali države članice izvajajo Direktivo o kakovosti zunanjega zraka, kot je bilo mogoče opaziti glede na razsodbe v njihovo korist na sodiščih v več državah članicah, hkrati pa sta se izboljšala ozaveščenost in obveščanje. V naslednjih odstavkih so podrobneje opisani glavni zaključki in ustrezna priporočila Sodišča.

85

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka temelji na standardih kakovosti zraka, ki so zdaj stari že 15 do 20 let. Nekateri od teh standardov so bistveno milejši od smernic Svetovne zdravstvene organizacije. Poleg tega standardi omogočajo, da se mejne vrednosti pogosto presežejo, in ne vključujejo nobenega kratkoročnega standarda za PM_2,5, ki je zelo škodljivo onesnaževalo zraka (glej tabelo 1 in odstavke 18 do 26). Zdravstveni delavci podpirajo strožje standarde v EU (glej odstavek 27). Določitev blagih standardov ne zagotavlja pravega okvira za varstvo zdravja ljudi. To pomeni, da so nekatere lokacije s slabo kakovostjo zraka skladne z zakonodajo EU.

86

Čeprav se položaj izboljšuje, večina držav članic še vedno ne izpolnjuje standardov EU za kakovost zraka (odstavka 28 in 29).

87

V zvezi z meritvami kakovosti zraka je Sodišče ugotovilo, da ni dovolj zagotovil, da države članice kakovost zraka merijo na ustreznih lokacijah. Zaradi nenatančnih meril v Direktivi države članice koncentracij niso nujno merile v bližini glavnih mestnih cest ali velikih industrijskih območij (glej odstavke 32 do 34), ki so bili še vedno glavni viri onesnaženosti. Sodišče ugotavlja, da je rok, ko morajo države članice Komisiji sporočiti podatke, kot ga določa Direktiva o kakovosti zunanjega zraka, manj strog kot v predhodnih direktivah (odstavek 35).

88

Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da države članice niso sprejele dovolj uspešnih ukrepov za čim prejšnje izboljšanje kakovosti zraka. Kakovost načrtov držav članic za kakovost zraka na splošno ni bila dovolj dobra, pri čemer so načrti vključevali ukrepe, ki so bili slabo ciljno usmerjeni. Zanje je bilo pogosto značilno slabo upravljanje (na primer, pomanjkanje usklajevanja med nacionalnimi in lokalnimi organi), ukrepi niso bili stroškovno ovrednoteni ali financirani, poleg tega pa v zvezi z njimi ni bilo informacij o dejanskem vplivu, ki ga bodo imeli na kakovost zraka. Direktiva o kakovosti zunanjega zraka držav članic ne obvezuje, da bi morale Komisijo obveščati o uspešnosti njihovih načrtov. Nezadosten napredek pri izboljšanju kakovosti zraka kaže na potrebo po uspešnejših ukrepih (glej odstavke 36 do 47).

89

Komisija se pri spremljanju smotrnosti delovanja držav članic srečuje z omejitvami. Državam članicam ni treba poročati o izvajanju načrtov za kakovost zraka. Izvajanje nekaterih določb Direktive je težko preveriti, Komisija pa v pregled prejme več sto načrtov za kakovost zraka in obsežne sklope podatkov. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija zoper države članice sprožila postopke pred Sodiščem Evropske unije, kadar je menila, da so resno kršile Direktivo (glej odstavke 48 do 50). Vendar so ti ukrepi uveljavljanja zakonodaje dolgotrajni, kljub več sodbam v korist Komisije (odstavki 51 do 54) pa se mejne vrednosti za kakovost zraka še naprej kršijo.

Priporočilo 1 – Uspešnejše ukrepanje Komisije

Za sprejetje uspešnejših ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka bi Komisija morala:

1. omogočati izmenjavo najboljših praks držav članic, ki so zahteve Direktive o kakovosti zunanjega zraka uspešno vključile v svoje načrte za kakovost zraka, tudi na področjih, kot so informacije, pomembne za spremljanje; ciljni, s proračunom podprti in kratkoročni ukrepi za izboljšanje kakovosti zraka ter načrtovana zmanjšanja stopenj koncentracije na posameznih lokacijah;
2. dejavno upravljati vsako fazo postopka ugotavljanja kršitev, da bi se skrajšal čas, preden se zadeve rešijo ali predložijo Sodišču Evropske unije;
3. pomagati državam članicam, ki so najbolj prizadete zaradi čezmejne onesnaženosti zraka znotraj EU, pri njihovem sodelovanju in skupnih dejavnostih, vključno z uvedbo ustreznih ukrepov v njihove načrte za kakovost zraka.

Ciljni datum izvedbe: leto 2020.

90

Sodišče na podlagi svojih zaključkov v zvezi s standardi kakovosti zraka, ukrepi držav članic za izboljšanje kakovosti zraka, naknadnim spremljanjem in uveljavljanjem ter ozaveščanjem in obveščanjem javnosti (glej spodaj) Komisiji priporoča, naj razmisli o ambiciozni posodobitvi Direktive o kakovosti zunanjega zraka, ki je še vedno pomemben instrument za čistejši zrak.

Priporočilo 2 – Ambiciozna posodobitev Direktive o kakovosti zunanjega zraka

Komisija bi morala ob pripravi svojega predloga za zakonodajalca obravnavati naslednja vprašanja:

1. razmislek o posodobitvi mejnih in ciljnih vrednosti EU (za PM, SO₂ in O₃) v skladu z najnovejšimi smernicami SZO; o zmanjšanju števila, kolikokrat lahko koncentracije presežejo standarde (za PM, NO₂, SO₂ in O₃); ter o določitvi kratkoročne mejne vrednosti za PM_2,5 in mejnih vrednosti za opozarjanje v zvezi s PM;
2. izboljšanje načrtov za kakovost zraka, predvsem tako, da bodo usmerjeni v rezultate ter da se bo zahtevalo vsakoletno poročanje o njihovem izvajanju in njihova posodobitev, kadar koli bo to potrebno. Število načrtov za kakovost zraka po posameznih območjih kakovosti zraka bi moralo biti omejeno;
3. natančnost zahtev za umestitev industrijskih in prometnih merilnih postaj, da bi se bolje merila največja izpostavljenost prebivalstva onesnaženemu zraku; in določitev najmanjšega števila merilnih postaj glede na vrsto postaje (prometna, industrijska ali neizpostavljena);
4. možnost, da bi Komisija zahtevala dodatna merilna mesta, če bi menila, da je to potrebno za boljše merjenje onesnaženosti zraka;
5. določitev zgodnejšega roka (zdaj 30. september leta n+1) za sporočanje potrjenih podatkov, ki naj bo vsaj 30. junij leta n+1, in izrecna zahteva za države članice, da morajo zagotavljati najnovejše podatke (v realnem času);
6. izrecne določbe, ki bodo zagotovile pravico državljanov do dostopa do pravnega varstva.

Ciljni datum izvedbe: leto 2022.

91

Na kakovost zraka vplivajo številne politike EU. Glede na znatne človeške in ekonomske stroške onesnaženosti zraka Sodišče meni, da pomen te težave v nekaterih politikah EU še ni upoštevan v zadostni meri. Politike EU na področju podnebja in energetike, prometa, industrije in kmetijstva denimo vsebujejo elemente, ki lahko imajo negativne posledice za čist zrak (glej odstavke 55 do 63).

92

Za ukrepe za kakovost zraka se neposredno dodeli manj kot 1 % sredstev kohezijske politike EU. Vendar lahko drugi ukrepi kohezijske politike posredno koristijo kakovosti zraka. Sodišče je ugotovilo, da projekti, financirani s sredstvi EU, niso bili dovolj dobro ciljno usmerjeni in podprti z načrti držav članic za izboljšanje kakovosti zraka, je pa Sodišče odkrilo tudi več dobrih primerov. Projekti LIFE so na primer pomagali ukrepati državljanom, ki so želeli izboljšati kakovost zraka v državah članicah, in bolje ciljno usmerjati ukrepe, ki jih financira EU (odstavki 64 do 71).

Priporočilo 3 – Prednostno obravnavanje in vključevanje kakovosti zraka v politike EU

Za nadaljnje vključevanje vprašanja kakovosti zraka v politike EU bi morala Komisija pripraviti ocene:

1. drugih politik EU, ki vsebujejo elemente, ki lahko negativno vplivajo na čist zrak, pri čemer bi morala sprejeti ukrepe za boljšo uskladitev teh politik s ciljem kakovosti zraka;
2. dejanske uporabe ustreznih virov financiranja, ki so na voljo za doseganje ciljev EU glede kakovosti zraka za boj proti emisijam, ki onesnažujejo zrak, zlasti PM, NO_X in SO₂.

Ciljni datum izvedbe: leto 2022.

93

Javno ozaveščanje in obveščanje imata ključno vlogo pri obravnavanju onesnaženosti zraka. V zadnjem času se državljani pogosteje ukvarjajo z vprašanji kakovosti zraka in nacionalna sodišča so v več državah članicah odločila v prid pravici državljanov do čistega zraka (odstavka 72 in 73). Vendar je Sodišče ugotovilo, da Direktiva o kakovosti zunanjega zraka v primerjavi z drugimi okoljskimi direktivami ne vsebuje posebnih določb, ki bi zagotavljale pravico državljanov do pravnega varstva (glej odstavek 74). Opazilo je tudi, da so bile informacije o kakovosti zraka, ki so bile dane na voljo državljanom, včasih nejasne (glej odstavke 76 do 81).

Priporočilo 4 – Izboljšanje ozaveščanja in obveščanja javnosti

Za izboljšanje kakovosti informacij za državljane bi morala Komisija:

1. ob pomoči zdravstvenih delavcev opredeliti in zbrati najbolj ključne informacije, ki bi jih morali Komisija sama in organi držav članic dajati na voljo državljanom (vključno z vplivi na zdravje in priporočili glede ravnanja);
2. podpreti države članice, da bi sprejele najboljše prakse za komuniciranje z državljani in njihovo vključevanje v zadeve v zvezi s kakovostjo zraka;
3. objavljati lestvice območij kakovosti zraka glede na to, kje je bil vsako leto dosežen največji in najmanjši napredek, in deliti najboljše prakse, ki se uporabljajo na najuspešnejših lokacijah;
4. razviti spletno orodje, s katerim bi državljani lahko sporočali kršitve kakovosti zraka in ki bi Komisiji zagotavljalo povratne informacije o vprašanjih, povezanih z ukrepi držav članic za kakovost zraka;
5. podpirati države članice pri razvoju uporabnikom prijaznih orodij za dostop splošne javnosti do informacij o kakovosti zraka in njenem spremljanju (na primer aplikacij za pametne telefone in/ali namenskih spletnih strani v okviru družbenih medijev);
6. skupaj z državami članicami doseči dogovor o uskladitvi indeksov kakovosti zraka.

Ciljni datum izvedbe: leto 2022.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Nikolaos A. Milionis, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 11. julija 2018.

Glosar in kratice

Amoniak (NH₃): Brezbarven, oster plin.

Benzo[a]piren (BaP): BaP je trdna snov, ki se sprošča kot posledica nepopolnega zgorevanja fosilnih goriv in biogoriv. Njegovi glavni viri so ogrevanje gospodinjstev (zlasti kurjenje lesa in premoga), proizvodnja električne energije v elektrarnah, sežiganje odpadkov, proizvodnja koksa in proizvodnja jekla.

Črni ogljik: Črni ogljik je sestavina PM_2,5, ki nastane pri nepopolnem zgorevanju goriv, glavna vira pa sta promet in ogrevanje gospodinjstev.

DALY: Izgubljeno leto življenja zaradi bolezni, invalidnosti ali prezgodnje smrti

Disperzijski pogoji: Disperzijski pogoji kažejo sposobnost ozračja za razredčenje onesnaževal zraka.

Delci (PM): Trdni in tekoči delci, ki lebdijo v zraku. Glede na velikost se delci delijo na grobe delce (PM₁₀) in drobne delce (PM_2,5).

Direktiva o industrijskih emisijah: Direktiva 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL L 334, 17. 12. 2010, str. 17) (prenovitev)

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka: Direktiva 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL L 152, 11. 6. 2008, str. 1)

Direktiva o nacionalnih zgornjih mejah emisij: Direktiva (EU) 2016/2284 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 o zmanjšanju nacionalnih emisij za nekatera onesnaževala zraka, spremembi Direktive 2003/35/ES in razveljavitvi Direktive 2001/81/ES (UL L 344, 17. 12. 2016, str. 1)

Dušikov dioksid (NO₂): Strupen rdečkastorjav plin. Dušikov oksid (NO_X).

EEA: Evropska agencija za okolje

Hlapne organske spojine: Hlapne organske spojine so kemične snovi, ki hitro izhlapevajo.

Najboljše razpoložljive tehnike: „Najboljše razpoložljive tehnike” pomenijo najbolj učinkovito in napredno stopnjo v razvoju dejavnosti in njihovega načina obratovanja, ki kaže praktično primernost posameznih tehnik kot podlage za določitev mejnih vrednosti emisij in drugih pogojev v dovoljenju za preprečevanje, in če to ni izvedljivo, zmanjševanje emisij ter vpliva na okolje kot celoto.

Nemetanske hlapne organske spojine: Nemetanske hlapne organske spojine so izraz, ki vključuje več različnih spojin, kot je benzen, etanol, formaldehid, cikloheksan in aceton.

Območje z manjšimi emisijami: Območje z manjšimi emisijami je opredeljeno območje, na katerem se dostop za nekatera vozila, ki onesnažujejo okolje, omejuje ali preprečuje, da bi izboljšali kakovost zraka.

Ogljikov dioksid (CO₂): CO₂ je brezbarven plin, ki je najpomembnejši toplogredni plin v zemeljskem ozračju. V ozračje se sprošča predvsem ob zgorevanju fosilnih goriv.

Ozon (prizemni ozon, O₃): Brezbarvni plin ostrega vonja, ki se ne sprošča neposredno v ozračje, temveč nastane s kemično reakcijo onesnaževal ob prisotnosti sončne svetlobe.

Preverjanje ustreznosti: Obsežno vrednotenje politike, katerega cilj je oceniti, ali regulativni okvir za posamezni sektor politike ustreza svojemu namenu.

Prezgodnje smrti: Smrti, ki nastopijo, preden oseba doseže običajno pričakovano življenjsko dobo za posamezno državo in spol.

Sodišče: Sodišče Evropske unije

Stisnjen zemeljski plin: Stisnjen zemeljski plin je zemeljski plin, ki je shranjen pod visokim pritiskom in se lahko uporablja namesto motornega bencina, propana ali dizelskega goriva.

SZO: Svetovna zdravstvena organizacija

Žveplov dioksid (SO₂): Strupen brezbarven plin. Žveplov oksid (SO_X).

µg/m³: Mikrogrami na kubični meter (merska enota za koncentracijo onesnaževala v zraku).

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Nikolaos Milionis. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Janusz Wojciechowsk, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Kinga Wisniewska-Danek, atašejka v njegovem kabinetu Katarzyna Radecka-Moroz, vodilni upravni uslužbenec Colm Friel, vodja naloge João Coelho, namestnik vodje naloge Frédéric Soblet, revizorji Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova in Anna Zalega ter asistentka Rachel O’Doherty. Jezikovno podporo so zagotovili Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova in Mark Smith.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0639-6	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/830134	QJ-AB-18-019-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0607-5	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/890990	QJ-AB-18-019-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://op.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl/home?). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.