Zanieczyszczenie powietrza – nasze zdrowie nadal nie jest wystarczająco chronione

Streszczenie

Zanieczyszczenie powietrza stanowi największe środowiskowe zagrożenie dla zdrowia w Unii Europejskiej

I

Według Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) zanieczyszczenie powietrza stanowi największe środowiskowe zagrożenie dla zdrowia w Unii Europejskiej (UE). Każdego roku skutkuje w UE około 400 000 przedwczesnych zgonów oraz setkami miliardów euro w postaci kosztów zewnętrznych związanych ze zdrowiem. Szczególnie narażone są osoby na obszarach miejskich. Za większość z tych przedwczesnych zgonów odpowiadają następujące czynniki zanieczyszczenia: pył zawieszony, dwutlenek azotu i ozon w warstwie przyziemnej.

II

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza z 2008 r. stanowi podstawę unijnej polityki czystego powietrza, gdyż ustanawia normy jakości powietrza w zakresie stężenia czynników zanieczyszczenia w powietrzu, którym oddychamy. W ostatnich dziesięcioleciach strategie polityczne UE przyczyniły się do ograniczenia emisji, jednak jakość powietrza nie poprawiała się w tym samym tempie, a konsekwencje tego dla zdrowia publicznego są nadal poważne.

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał:

III

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy działania UE mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed zanieczyszczeniem powietrza były skuteczne. W tym celu Trybunał zbadał: (i) czy dyrektywa w sprawie jakości powietrza była dobrze zaprojektowana, aby uwzględnić wpływ zanieczyszczenia powietrza na zdrowie; (ii) czy państwa członkowskie skutecznie wdrażały tę dyrektywę; (iii) czy Komisja monitorowała i egzekwowała wdrażanie dyrektywy; (iv) czy jakość powietrza była odpowiednio odzwierciedlona w innych strategiach politycznych UE i odpowiednio wspierana ze środków finansowych UE; oraz (v) czy społeczeństwo było dobrze informowane o kwestiach dotyczących jakości powietrza.

IV

Trybunał stwierdził, że działania UE mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed zanieczyszczeniem powietrza nie przyniosły oczekiwanych skutków. Istotne koszty społeczne i ekonomiczne nie zostały jeszcze odzwierciedlone w odpowiednich działaniach w całej UE.

1. Unijne normy jakości powietrza zostały ustanowione prawie dwadzieścia lat temu, a niektóre z nich są o wiele mnie rygorystyczne niż wytyczne WHO oraz poziom sugerowany przez najnowsze badania naukowe dotyczące wpływu na zdrowie ludzi.
2. Wprawdzie jakość powietrza poprawia się, jednak większość państw członkowskich nadal nie przestrzega unijnych norm jakości powietrza i nie podejmowała dość skutecznych działań, aby wystarczająco poprawić jakość powietrza. Zanieczyszczenie powietrza może być niedoszacowane, gdyż może nie być monitorowane w odpowiednich miejscach. Plany ochrony powietrza – kluczowy wymóg dyrektywy w sprawie jakości powietrza – często nie przynosiły oczekiwanych rezultatów.
3. Komisja napotyka ograniczenia w monitorowaniu wyników państw członkowskich. Późniejsze działania Komisji z zakresu egzekwowania nie mogły doprowadzić do przestrzegania przez państwa członkowskie dopuszczalnych wartości w zakresie jakości powietrza ustanowionych w dyrektywie w sprawie jakości powietrza. Pomimo wszczynania przez Komisję postępowań względem wielu państw członkowskich i uzyskiwania korzystnych orzeczeń państwa członkowskie nadal często naruszają dopuszczalne wartości w zakresie jakości powietrza.
4. Wpływ na jakość powietrza ma wiele strategii politycznych UE, ale, biorąc pod uwagę istotne koszty społeczne i ekonomiczne, Trybunał uważa, że w niektórych z tych strategii nie uwzględniono jeszcze w wystarczającym stopniu znaczenia poprawy jakości powietrza. Klimat i energia, transport, przemysł oraz rolnictwo są strategiami politycznymi UE, które mają bezpośredni wpływ na jakość powietrza, a dokonywane w ramach ich realizacji wybory mogą wpływać niekorzystnie na czyste powietrze. Trybunał zauważył, że bezpośrednie finansowanie przez UE na rzecz jakości powietrza może zapewniać użyteczne wsparcie, jednak finansowane projekty nie zawsze były dobrze ukierunkowane. Trybunał odnotował także pewne udane projekty – w szczególności niektóre projekty wspierane w ramach programu LIFE.
5. Kluczową rolę w rozwiązywaniu problemu zanieczyszczenia powietrza, który stanowi pilną kwestię zdrowia publicznego, odgrywają społeczna świadomość i informacje. W ostatnim czasie obywatele bardziej angażowali się w sprawy związane z jakością powietrza i występowali do sądów krajowych, które w kilku państwach członkowskich wydały orzeczenia popierające prawo do czystego powietrza. Trybunał zauważył jednak, że dyrektywa w sprawie jakości powietrza chroni prawa obywateli do dostępu do sprawiedliwości mniej jednoznacznie niż niektóre spośród innych dyrektyw środowiskowych. Informacje na temat jakości powietrza udostępniane obywatelom były czasami niejasne.

Zalecenia Trybunału:

V

Sprawozdanie Trybunału zawiera zalecenia skierowane do Komisji, mające na celu poprawę jakości powietrza. Zalecenia Trybunału obejmują skuteczniejsze działania, jakie powinna podjąć Komisja; aktualizację dyrektywy w sprawie jakości powietrza; nadanie priorytetu polityce w zakresie jakości powietrza i uwzględnienie jej w innych strategiach politycznych UE; oraz poprawę świadomości społecznej i informacji.

Wstęp

Dlaczego zanieczyszczenie powietrza ma znaczenie

01

Do zanieczyszczenia powietrza dochodzi wówczas, gdy gazy, cząstki pyłu i dym są uwalniane do atmosfery, na skutek czego staje się ona szkodliwa dla ludzi, infrastruktury i środowiska. Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) uznaje zanieczyszczenie powietrza za największe środowiskowe zagrożenie dla zdrowia w Europie¹. W UE zanieczyszczenie powietrza powoduje średnio ponad 1 000 przedwczesnych zgonów każdego dnia, co ponad dziesięciokrotnie przewyższa liczbę osób ginących w wypadkach drogowych². Na rys. 1 pokazano, że liczba utraconych lat zdrowego życia w niektórych państwach członkowskich UE jest zbliżona do analogicznej liczby w krajach często kojarzonych ze słabą jakością powietrza, takich jak Chiny i Indie. W 2013 r. Komisja UE oszacowała, że łączne koszty zewnętrzne zanieczyszczenia powietrza związane ze zdrowiem wynoszą od 330 do 940 mld euro rocznie³.

Najbardziej narażone są osoby mieszkające w miastach

02

Według EEA w 2015 r. około jednej czwartej Europejczyków mieszkających na obszarach miejskich było narażonych na poziomy czynników zanieczyszczenia powietrza przekraczające niektóre normy jakości powietrza UE, a nawet 96% obywateli Unii mieszkających na obszarach miejskich było narażonych na poziomy czynników zanieczyszczenia powietrza uznawane przez WHO za szkodliwe dla zdrowia⁴. Zanieczyszczenie powietrza z reguły wpływa na mieszkańców miast w większym stopniu niż na mieszkańców obszarów wiejskich, gdyż gęstość zaludnienia w miastach oznacza, iż czynniki zanieczyszczenia powietrza są uwalniane na większą skalę (np. z transportu drogowego), a rozpraszanie jest trudniejsze w miastach niż na terenach wiejskich.

Jakie czynniki i w jaki sposób skracają życie ludzi?

03

Za czynniki zanieczyszczenia powietrza najbardziej szkodliwe dla zdrowia ludzi WHO uznaje pył zawieszony (PM), dwutlenek azotu (NO₂), dwutlenek siarki (SO₂) i ozon w warstwie przyziemnej (O₃) (zob. ramka 1)⁵. Według danych EEA, w 2014 r. pył drobny (PM_2,5) spowodował około 400 000 przedwczesnych zgonów obywateli Unii; NO₂ spowodował 75 000 zgonów, a O₃ – 13 600 zgonów⁶. EEA ostrzega, że zanieczyszczenie powietrza wywiera wpływ na ludzi na co dzień, i choć najbardziej widocznym jego objawem są szczyty zanieczyszczeń, to większe zagrożenie dla zdrowia ludzi stanowi długoterminowe narażenie na niższe dawki⁷.

04

Według WHO za 80% przedwczesnych zgonów spowodowanych zanieczyszczeniem powietrza odpowiadają choroby serca i udary. Kolejnymi przyczynami są nowotwory i inne choroby płuc¹⁰. Na rys. 2 podsumowane zostały najważniejsze skutki zdrowotne czterech czynników zanieczyszczenia powietrza wspomnianych powyżej.

05

W ramce 2 wyjaśniono, jakie czynniki wywierają wpływ na poziomy zanieczyszczenia powietrza, a na rys. 3 pokazano wartość procentową emisji czynników zanieczyszczenia powietrza z poszczególnych źródeł w UE.

Jakie działania podjęła do tej pory UE?

06

UE zajmuje się kwestią zanieczyszczenia powietrza przez ustanawianie: a) dopuszczalnych wartości stężenia czynników zanieczyszczenia w powietrzu, którym oddychają ludzie, oraz b) norm dotyczących źródeł emisji czynników zanieczyszczenia.

07

W 1980 r. w dyrektywie 80/779/WE po raz pierwszy ustanowione zostały dopuszczalne wartości stężenia SO₂ w UE. Następnie przyjmowano kolejne dyrektywy dotyczące większej liczby czynników zanieczyszczenia powietrza i aktualizujące ich dopuszczalne wartości¹². W dyrektywie w sprawie jakości powietrza¹³ z 2008 r. ustanowiono normy jakości powietrza (w tym dopuszczalne wartości) w zakresie stężenia czynników zanieczyszczenia powietrza o największych skutkach zdrowotnych (zob. pkt 18). Celem dyrektywy jest poprawa zdrowia obywateli dzięki lepszej jakości powietrza, którym oddychają ludzie.

08

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nakazuje państwom członkowskim wyznaczenie na swoim terytorium stref jakości powietrza. Państwa członkowskie przeprowadzają wstępne oceny jakości powietrza w każdej strefie i tworzą sieci stałych stacji pomiarowych na zanieczyszczonych obszarach. Dyrektywa obejmuje kryteria dotyczące zarówno rozmieszczenia, jak i minimalnej liczby punktów pomiarowych (zob. pkt 32)¹⁴.

09

Państwa członkowskie zbierają dane ze swoich sieci i przekazują je każdego roku Komisji i EEA (zob. ramka 3). Komisja ocenia te dane w odniesieniu do norm UE¹⁵ ustanowionych w dyrektywie w sprawie jakości powietrza. W przypadku gdy stężenia przekraczają normy, państwa członkowskie zobowiązane są opracować plany ochrony powietrza, które jak najszybciej rozwiążą dany problem. Komisja ocenia te plany i wszczyna postępowania, jeśli uzna, że państwa członkowskie nie zachowują zgodności z dyrektywą. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązki w zakresie podawania informacji do wiadomości publicznej, w tym wartości progów informowania i progów alarmowych.

10

Oprócz ustanawiania dopuszczalnych wartości stężenia UE przyjęła przepisy w celu redukcji emisji czynników zanieczyszczenia powietrza z kilku sektorów¹⁶.

11

EEA wskazuje, że europejskie dyrektywy (zob. załącznik I) i rozporządzenia (takie jak prowadzące do przestawienia się na inne paliwo lub ograniczenia nieefektywnych urządzeń) przyczyniły się do redukcji emisji czynników zanieczyszczenia powietrza w ostatnich dziesięcioleciach. Między 1990 r. a 2015 r. emisje SO_X w UE zmniejszyły się o 89%, a emisje NO_X o 56%. Od 2000 r. emisje PM_2,5 uległy zmniejszeniu o 26%¹⁷, jak pokazano na rys. 4.

12

Według WHO i EEA to zmniejszenie łącznych emisji czynników zanieczyszczenia powietrza nie przekłada się automatycznie na podobną redukcję ich stężenia¹⁸. Ustawodawstwo źródłowe UE nie koncentruje się na redukcji emisji w miejscach, w których ludzie najbardziej cierpią z powodu zanieczyszczenia powietrza ani gdzie stężenie zanieczyszczeń jest największe (zob. rys. 5). Na przykład jeśli silniki samochodów wytwarzają mniej zanieczyszczeń ze względu na bardziej rygorystyczne normy emisji, zanieczyszczenie może nadal wzrosnąć, jeżeli zwiększy się poziom korzystania z samochodów. W związku z tym konieczne są szczególne działania na zaludnionych obszarach w celu redukcji stężenia czynników zanieczyszczenia powietrza, gdyż narażenie ludzi, w szczególności na PM i NO₂, nadal jest wysokie.

13

Jako kontynuację wcześniejszych strategii w grudniu 2013 r. Komisja Europejska opublikowała program „Czyste powietrze dla Europy”. Jego celem jest wyeliminowanie powszechnego braku zgodności z normami jakości powietrza UE i zapewnienie pełnej zgodności z obowiązującym ustawodawstwem do 2020 r. Określono w nim także sposoby osiągnięcia przez UE do 2030 r. długoterminowego celu, jakim jest ograniczenie przedwczesnej śmiertelności spowodowanej PM i O₃ o 52% względem 2005 r. Komisja odnotowała, że nadal występuje wiele istotnych luk w zakresie zgodności w odniesieniu do pewnych czynników zanieczyszczenia, i w 2017 r. wszczęła kontrolę adekwatności w celu przeanalizowania wyników obowiązywania dyrektywy w sprawie jakości powietrza.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ocenę skuteczności działań UE mających na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed zanieczyszczeniem powietrza. Trybunał zbadał: (i) czy dyrektywa w sprawie jakości powietrza była dobrze zaprojektowana, aby uwzględnić wpływ zanieczyszczenia powietrza na zdrowie; (ii) czy państwa członkowskie skutecznie wdrażały tę dyrektywę; (iii) czy Komisja monitorowała i egzekwowała wdrażanie dyrektywy; (iv) czy jakość powietrza była odpowiednio odzwierciedlona w innych strategiach politycznych UE i odpowiednio wspierana ze środków finansowych UE; oraz (v) czy społeczeństwo było dobrze informowane o kwestiach dotyczących jakości powietrza.

15

Trybunał skupił się na przepisach dyrektywy w sprawie jakości powietrza związanych ze zdrowiem ludzi oraz na czynnikach zanieczyszczenia powietrza o największych skutkach zdrowotnych: PM, NO₂, SO₂ i O₃ (zob. pkt 3)¹⁹.

16

Trybunał skupił się na obszarach miejskich, ponieważ to właśnie na nich zanieczyszczenie powietrza wywiera największy wpływ na zdrowie (zob. pkt 2). Trybunał zbadał, w jaki sposób sześć ośrodków miejskich w UE zajęło się problemem zanieczyszczenia powietrza oraz wykorzystało w tym celu środki finansowe otrzymane w ramach polityki spójności UE i programów LIFE (zob. ramka 4)²⁰.

17

Kontrolą objęto okres od przyjęcia dyrektywy w sprawie jakości powietrza w 2008 r. do marca 2018 r. Trybunał przeanalizował koncepcję polityki oraz monitorowanie przez Komisję wdrażania dyrektywy w sprawie jakości powietrza w drodze przeglądu dokumentów, rozmów z pracownikami oraz sprawdzenia baz danych Komisji i EEA. Aby przeanalizować wdrażanie przez państwa członkowskie dyrektywy i finansowanych ze środków UE projektów dotyczących jakości powietrza, Trybunał przeprowadził wizyty na miejscu, zbadał dokumentację projektową i przeprowadził rozmowy z lokalnymi zainteresowanymi stronami (organami krajowymi i lokalnymi, beneficjentami projektów i innymi zainteresowanymi stronami ze społeczeństwa obywatelskiego) w sześciu wybranych miastach i w stolicach odpowiednich państw członkowskich. W przypadku kontroli w Polsce Trybunał współpracował z Najwyższą Izbą Kontroli (NIK)²¹. Trybunał wziął pod uwagę doradztwo ekspertów w zakresie projektu, wdrażania i monitorowania dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Zapewnił także wkład w opartą na współpracy międzynarodową kontrolę jakości powietrza prowadzoną przez EUROSAI.

Uwagi

Normy ustanowione w dyrektywie są mniej rygorystyczne niż sugerowałyby to dowody dotyczące wpływu zanieczyszczenia powietrza na zdrowie

18

Normy UE dotyczące ochrony zdrowia ustanowione w dyrektywie w sprawie jakości powietrza odnoszą się zarówno do krótkoterminowych, jak i długoterminowych skutków zdrowotnych²². Ograniczają one liczbę przypadków, w których stężenia mogą przekroczyć wartości krótkoterminowe (dzienne i godzinowe); wymagają także, by roczne średnie nie przekraczały zdefiniowanych wartości. Dyrektywa w sprawie jakości powietrza stanowi, że należy „ustanowić właściwe cele dotyczące jakości powietrza, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia”²³.

19

Dopuszczalne określone przez UE wartości w zakresie jakości powietrza atmosferycznego są jednak o wiele niższe niż określone w wytycznych WHO dla PM_2,5 i SO₂ oraz niższe dla PM₁₀ (średnia roczna) i ozonu. W przypadku PM₁₀ (wartość dobowa) i NO₂ normy UE są dostosowane do wytycznych WHO i dopuszczają pewne sytuacje, w których dopuszczalne wartości są przekraczane. W tabeli 1 przedstawiono porównanie wytycznych WHO w sprawie jakości powietrza i norm UE. Różnicę między wytycznymi i normami wyjaśniono w ramce 5.

Tabela 1

Normy jakości powietrza UE i wytyczne WHO

Czynnik zanieczyszczenia	Przedział czasu	Wytyczne WHO (μg/m3)	Dopuszczalne wartości w dyrektywie UE w sprawie jakości powietrza (μg/m3)	Liczba przypadków w roku, kiedy można przekroczyć unijne normy
NO2	1 rok	40	40	-
	1 godzina	200	200	18
O3	8 godzin	100	120	25
PM10	1 rok	20	40	-
	24 godziny	50(a)	50	35
PM2,5	1 rok	10	25	-
	24 godziny	25	-	-
SO2	24 godziny	20	125	3
	1 godzina	-	350	24
	10 minut	500	-	-

(a) WHO zaleca stosowanie się do tej wytycznej jako 99. percentyla (3 przypadki przekroczenia).

20

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza była pierwszą dyrektywą ustanawiającą dopuszczalne wartości emisji PM_2,5, ale nie pierwszą, która regulowała stężenie PM₁₀, NO₂, SO₂ i O₃. Jako że nie wprowadziła ona żadnych zmian względem wartości ustanowionych w dyrektywach, które nowelizowała²⁶, dopuszczalne wartości dla PM₁₀, NO₂ i SO₂ mają prawie 20 lat²⁷, a wartości docelowe dla O₃ mają prawie 15 lat²⁸.

21

Prawodawcy Unii złagodzili wniosek Komisji z 1997 r., ustanawiając wyższe dopuszczalne wartości lub większą dopuszczalną liczbę przekroczeń²⁹. Wartość docelowa O₃ w dyrektywie w sprawie jakości powietrza jest mniej rygorystyczna niż w przeszłości³⁰.

22

WHO uznaje PM_2,5 za najbardziej szkodliwy czynnik zanieczyszczenia powietrza³¹. Wytyczne WHO obejmują krótkoterminową wartość dla PM_2,5, jednak dyrektywa w sprawie jakości powietrza nie przewiduje takiej wartości. Oznacza to, że norma UE opiera się jedynie na średniej rocznej, a wysokie i szkodliwe emisje PM_2,5 z ogrzewania domowego w zimie są kompensowane niskimi poziomami w lecie (zob. ramka 1). Roczne dopuszczalne wartości ustanowione w dyrektywie w sprawie jakości powietrza (25 μg/m³) ponad dwukrotnie przekraczają wartość określoną w wytycznych WHO (10 μg/m³). Dyrektywa w sprawie jakości powietrza wprowadziła możliwość obniżenia tej wartości do 20 μg/m³, jednak Komisja nie dokonała tego, gdy badała tę kwestię w 2013 r.

23

Określona przez UE dobowa dopuszczalna wartość dla SO₂ ponad sześciokrotnie przekracza wartość określoną w wytycznych WHO. Chociaż prawie wszystkie państwa członkowskie przestrzegają dobowej dopuszczalnej wartości określonej przez UE (zob. rys. 6), EEA wskazuje, że w 2015 r. 20% ludności miejskiej UE nadal było narażone na stężenia przekraczające wartość określoną w wytycznych WHO³². Powszechna zgodność z niewymagającymi dopuszczalnymi wartościami dla SO₂ zawartymi w dyrektywie w sprawie jakości powietrza oznacza, że Komisja podejmuje działania egzekwujące tylko względem jednego państwa członkowskiego (Bułgarii, zob. załącznik III).

24

Ustanowienie bardzo niewymagających norm wiąże się z poważnymi konsekwencjami w zakresie sprawozdawczości i egzekwowania, w szczególności względem SO₂ i PM_2,5 (zob. pkt 22-23). Na przykład miejsca, w których stężenie SO₂ znacznie przekracza wartości określone w wytycznych WHO, pozostają zgodne z dyrektywą w sprawie jakości powietrza, w związku z czym są zobowiązane do ustawiania mniejszej liczby stacji pomiarowych i do zgłaszania danych z mniejszej liczby lokalizacji, a często także nie uwzględniają kwestii ograniczania stężenia SO₂ w swoich planach ochrony powietrza.

25

Komisja oszacowała bezpośrednie koszty spełnienia wymagań przewidzianych w jej wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie jakości powietrza na kwotę od 5 do 8 mld euro, a wyrażone finansowo korzyści zdrowotne na kwotę od 37 do 119 mld euro rocznie w 2020 r. Komisja stwierdziła, że korzyści płynące z polityki dotyczącej jakości powietrza znacznie przekraczają koszty jej wdrożenia³³.

26

W 2013 r. WHO przeprowadziła przegląd dowodów dotyczących zdrowotnych aspektów zanieczyszczenia powietrza. Zaleciła w nim Komisji przeprowadzanie regularnego przeglądu dowodów na temat skutków zdrowotnych czynników zanieczyszczenia powietrza i konsekwencji dla jakości powietrza. W przeglądzie WHO stwierdzono, że dowody naukowe świadczą na korzyść wprowadzenia bardziej rygorystycznych unijnych wartości dopuszczalnych dla PM₁₀ i PM_2,5 oraz uregulowania krótkoterminowych średnich (np. 24-godzinnych) dla PM_2,5. Zadanie to miało na celu wsparcie przeprowadzonego przez Komisję w 2013 r. przeglądu strategii politycznych UE dotyczących jakości powietrza, ale nie doprowadziło do żadnej zmiany pierwotnych wartości dopuszczalnych ustanowionych w dyrektywie w sprawie jakości powietrza.

27

W ostatnim czasie kilka organizacji zawodowych z branży medycznej wezwało UE do wzięcia pod uwagę najnowszych dowodów naukowych na poparcie bardziej rygorystycznych norm i nowej krótkoterminowej normy dla PM_2,5³⁴.

Większość państw członkowskich nie wdrożyła skutecznie dyrektywy w sprawie jakości powietrza

28

W 2016 r. dopuszczalne wartości dla PM były przekroczone w 13 państwach członkowskich³⁵, dopuszczalne wartości dla NO₂ – w 19 z nich³⁶, a dopuszczalne wartości dla SO₂ – w jednym³⁷. Jedna lub kilka z tych dopuszczalnych wartości były przekroczone we wszystkich 28 państwach członkowskich z wyjątkiem Estonii, Irlandii i Litwy (zob. rys. 7).

29

Na rys. 8 porównano wartości stężenia PM i NO₂ w każdym z miast, w których Trybunał przeprowadził wizytę, z unijnymi wartościami dopuszczalnymi³⁸. W ujęciu ogólnym zmierzone wartości stężenia czynników zanieczyszczenia powietrza zmniejszyły się – najbardziej w odniesieniu do PM₁₀ – ale nadal przekraczały co najmniej jedną z dopuszczalnych wartości ustanowionych w dyrektywie w sprawie jakości powietrza we wszystkich miastach. W szczególności w Krakowie (PM) i Sofii (PM_2,5) nie odnotowano prawie żadnych postępów od 2009 r. W Brukseli i Mediolanie wartości stężenia NO₂ zmieniły się w niewielkim stopniu między 2012 r. a 2016 r. (zob. załącznik II). Poprawa zmierzonych wartości mogła jednak częściowo nie wynikać z lepszej jakości powietrza, jak wyjaśniono w pkt 32 i 33.

… a przepisy dotyczące pomiaru jakości powietrza oferują pewien margines elastyczności, który utrudnia weryfikację wyników

30

Prawidłowe pomiary poziomów zanieczyszczenia powietrza są istotne, gdyż stanowią podstawę podejmowania przez państwa członkowskie działań mających na celu ograniczanie zanieczyszczeń. Ponadto dokładne i porównywalne dane na temat zanieczyszczenia mają duże znaczenie dla Komisji podczas rozważania działań egzekwujących (zob. pkt 49).

31

Do celów dyrektywy w sprawie jakości powietrza państwa członkowskie mierzą jakość powietrza za pomocą sieci stacji pomiarowych obejmujących urządzenia (punkty pomiarowe), które analizują i mierzą poziom kilku czynników zanieczyszczenia powietrza⁴⁰. Wiele państw członkowskich wyświetla poziomy jakości powietrza na stronach internetowych do wiadomości publicznej. Państwa członkowskie zobowiązane są przesyłać Komisji zatwierdzone dane raz w roku. Komisja następnie ocenia zgodność z dyrektywą. Jeśli z zatwierdzonych danych wynika, że zanieczyszczenie przekroczyło dopuszczalne wartości ustanowione w dyrektywie w sprawie jakości powietrza, państwa członkowskie są zobowiązane opracować plany ochrony powietrza.

32

W dyrektywie w sprawie jakości powietrza określono kryteria dotyczące minimalnej liczby punktów pomiarowych oraz ich rozmieszczenia. Przepisy dotyczące rozmieszczenia obejmują jednak większą liczbę kryteriów i oferują pewien margines elastyczności, który może utrudnić weryfikację wyników. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie zobowiązane są do rozmieszczenia punktów pomiarowych zarówno w miejscach, „gdzie występuje najwyższe stężenie” (w miejscach oddziaływania ruchu drogowego lub na terenach przemysłowych), jak i na innych obszarach, które są „reprezentatywne w zakresie stopnia narażenia ogółu ludności”⁴¹ (stacje pomiarów tła). W rezultacie państwa członkowskie niekoniecznie mierzą jakość powietrza w pobliżu głównych obiektów przemysłowych czy głównych miejskich tras ruchu drogowego. Zapewnienie zgodności z dyrektywą może być łatwiejsze, jeśli liczba stacji komunikacyjnych lub przemysłowych jest niska. W ramce 6 pokazano, że w sześciu miastach, w których Trybunał przeprowadził wizyty, praktyki różnią się między sobą⁴².

33

Minimalna liczba punktów pomiarowych zależy od liczby ludności mieszkającej w każdej strefie jakości powietrza. Wszystkie miasta, w których Trybunał przeprowadził wizyty, posiadały więcej punktów monitoringu niż wymagane w dyrektywie. Takie dodatkowe pomiary nie muszą być uwzględniane w oficjalnych danych przekazywanych przez państwa członkowskie, nawet jeśli świadczą one o wysokich poziomach zanieczyszczenia (zob. ramka 7). Dyrektywa w sprawie jakości powietrza zobowiązuje państwa członkowskie do utrzymywania punktów pomiarowych, w których nastąpiło przekroczenie wartości dopuszczalnej dla PM₁₀, ale obowiązek ten nie ma zastosowania do innych czynników zanieczyszczenia (w szczególności NO₂ i PM_2,5)⁴³.

34

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nie wymaga żadnego szczególnego monitorowania w problematycznych strefach przygranicznych. Skuteczne eliminowanie zanieczyszczeń transgranicznych wymaga skoordynowanych działań. Na przykład egzekwowanie przepisów w sprawie jakości paliw w Ostrawie może skutecznie przyczynić się do poprawy jakości powietrza jedynie wówczas, gdy działania podejmą także sąsiednie regiony w Polsce. Jeśli tak się nie stanie, ludzie nadal będą mogli stosować tanie paliwo o niskiej jakości kupowane za granicą. Zgodnie z art. 25 dyrektywy państwa członkowskie powinny zaprosić Komisję do wspierania wszelkiej współpracy w zakresie transgranicznego zanieczyszczenia powietrza. Te z państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty, a których w największym stopniu dotyczy problem zanieczyszczeń transgranicznych, nie uważały przepisów dyrektywy za pomocne i nie podejmowały żadnych skoordynowanych działań w swoich planach ochrony powietrza. Państwa te nie zwróciły się do Komisji o interwencję.

35

W 2017 r. państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, w większości przekazywały dane na czas. Terminowe przekazywanie danych na temat jakości powietrza jest istotne zarówno dla państw członkowskich, umożliwiając im podjęcie właściwych działań celem ograniczenia zanieczyszczenia powietrza, jak i dla Komisji, umożliwiając jej wcześniejsze podjęcie działań i wszczęcie procedur egzekwujących względem państw członkowskich. Dyrektywa w sprawie jakości powietrza zobowiązuje państwa członkowskie do przekazywania rocznych zatwierdzonych danych w terminie do 30 września roku następnego⁴⁴. Wcześniejsze dyrektywy nakazywały jednak państwom członkowskim przekazywanie danych Komisji w terminie sześciu miesięcy od zakończenia okresu pomiarowego⁴⁵. Postęp techniczny w ostatnich lat (np. e-sprawozdawczość) umożliwia wcześniejsze przekazywanie danych.

… a plany ochrony powietrza nie są opracowywane jako skuteczne narzędzie monitorowania

36

W przypadku przekroczenia norm zapisanych w dyrektywie, państwa członkowskie zobowiązane są przedstawić plany ochrony powietrza, mające prowadzić do rozwiązania problemu (zob. pkt 9). Prawdziwa poprawa jakości powietrza zależy od wdrażania przez państwa członkowskie szybkich i skutecznych działań w celu ograniczenia emisji na podstawie dobrych planów ochrony powietrza.

Działania w ramach planów ochrony powietrza są często niedostatecznie ukierunkowane

37

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nakazuje, by w planach ochrony powietrza określono odpowiednie działania, tak aby okres, w którym zanieczyszczenie powietrza przekracza dopuszczalne wartości, był jak najkrótszy. Trybunał dokonał przeglądu planów ochrony powietrza w miastach, w których przeprowadzono wizyty.

38

Na podstawie przeprowadzonej analizy planów ochrony powietrza Trybunał zidentyfikował trzy główne powody, które osłabiały ich skuteczność. W szczególności działania opisane w planach ochrony powietrza:

• nie były ukierunkowane i nie mogły zostać szybko wdrożone względem obszarów, na których zmierzono największe stężenia;
• nie mogły zapewnić istotnych rezultatów w ujęciu krótkoterminowym, gdyż wykraczały poza uprawnienia organów lokalnych odpowiedzialnych za ich wdrażanie lub były zaprojektowane jako działania długoterminowe;
• nie były poparte kosztorysami lub nie były finansowane.

39

W ramce 8 zaprezentowano przykłady uchybień w planach ochrony powietrza wpływających negatywnie na realizację celu, jakim jest redukcja stężeń czynników zanieczyszczenia powietrza.

40

W planach ochrony powietrza zidentyfikowano wprawdzie główne źródła zanieczyszczeń, nie zawsze jednak obejmowały one konkretne działania w celu ograniczenia emisji z tych źródeł. Na przykład w najnowszym planie ochrony powietrza dla Krakowa przewidziano jedynie ograniczone działania w celu redukcji emisji przemysłowych – które są głównym źródłem zanieczyszczeń NO₂, natomiast plan ochrony powietrza dla Sofii nie zawiera żadnych działań ograniczających emisje z gospodarstw domowych – które stanowią główne źródło zanieczyszczeń PM (zob. ramka 4).

41

W planach ochrony powietrza często proponuje się działania, które nie mają bezpośredniego wpływu na redukcję stężenia czynników zanieczyszczenia powietrza, takie jak działania dotyczące uproszczeń administracyjnych, oceny czy ankiety. Trybunał stwierdził także, że plany ochrony powietrza nie zawierały oceny opłacalności działań.

42

Realizacja celów w zakresie jakości powietrza wymaga czasem podejmowania trudnych decyzji politycznych. Na przykład korzystanie z prywatnych pojazdów stanowi główne źródło zanieczyszczenia powietrza miejskiego w Brukseli, Stuttgarcie i Mediolanie, a najskuteczniejszym działaniem byłoby ograniczenie korzystania z nich.

W planach ochrony powietrza preferuje się ilość informacji, a nie ich jakość

43

We wszystkich sześciu miastach, w których Trybunał przeprowadził wizyty, plany ochrony powietrza były opracowywane od dawna. Plany te zwykle obejmują okres od czterech do pięciu lat. Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nie nakazuje państwom członkowskim przekazywania Komisji informacji na temat wdrażania planów ochrony powietrza ani aktualizowania tych planów w przypadku przyjmowania nowych działań lub gdy postępy są ewidentnie niewystarczające. Państwa członkowskie zobowiązane są jedynie aktualizować swoje plany ochrony powietrza na koniec okresu objętego planem, jeśli jakość powietrza nadal nie spełnia norm.

44

Ponieważ wysoki poziom zanieczyszczeń jest zjawiskiem rozpowszechnionym, państwa członkowskie przygotowują dużą liczbę planów ochrony powietrza. Plany, które zbadał Trybunał, były nadmiernie długie⁴⁶ i często nie zawierały wszystkich odpowiednich planowanych lub podjętych działań w zakresie jakości powietrza⁴⁷. Państwa członkowskie przekazują ponadto więcej dokumentów zawierających dodatkowe działania, gdy Komisja zwróci się z taką prośbą.

45

Opracowywanie planów ochrony powietrza jest procesem czasochłonnym. W chwili gdy państwa członkowskie przekazują plany Komisji, zwykle dotyczą one przekroczenia dopuszczalnej wartości zanieczyszczenia powietrza, do którego doszło ponad dwa lata wcześniej⁴⁸, ale nie zawierają informacji na temat postępów poczynionych od tego czasu.

46

Powyższe czynniki łącznie sprawiają, że monitorowanie działań państw członkowskich przez Komisję jest trudnym zadaniem. Spowalnia to monitorowanie wdrożenia dyrektywy.

47

Utrzymujące się, mimo ich zmniejszania, wysokie poziomy zanieczyszczeń (zob. rys. 4) świadczą o tym, że opracowanie planów ochrony powietrza nie wystarcza do zapewnienia zgodności z dyrektywą w sprawie jakości powietrza i do jak najszybszego ograniczenia zanieczyszczeń. Potwierdził to w niedawnych orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) (zob. pkt 52).

Komisja napotyka ograniczenia podczas kontroli zgodności, a proces egzekwowania jest długotrwały

48

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nakazuje Komisji monitorowanie i egzekwowanie wdrażania dyrektywy przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie nie muszą jednak przekazywać informacji na temat wdrażania swoich planów ochrony powietrza ani aktualizować ich w przypadku przyjmowania nowych działań lub gdy postępy są niewystarczające (zob. pkt 43). Niektóre przepisy dyrektywy są z natury trudne do zweryfikowania (np. wywiązywanie się przez państwa członkowskie z obowiązku podawania informacji do wiadomości publicznej lub sprawdzenie lokalizacji ponad czterech tysięcy stacji pomiarowych).

49

Dopuszczalne wartości zanieczyszczenia powietrza są często przekraczane. Komisja identyfikuje najpoważniejsze przypadki naruszenia i rozpoczyna dialog z państwami członkowskimi do czasu, aż zdecyduje o zamknięciu postępowania lub stwierdzi, że państwo członkowskie nie zaproponowało wystarczająco ambitnych i przekonujących działań. Na tym etapie Komisja może wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

50

Na styczeń 2018 r. Komisja prowadziła 16 postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na zanieczyszczenie PM, 13 ze względu na NO₂, jedno ze względu na SO₂ oraz dwa inne postępowania dotyczące monitorowania zanieczyszczenia powietrza (zob. załącznik III).

51

Trybunał przeanalizował trwające postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące sześciu miast, w których przeprowadził wizyty⁴⁹. Wszystkie sześć państw członkowskich zwróciło się z wnioskiem o odroczenie terminów realizacji na podstawie art. 22⁵⁰. W rezultacie postępowanie nie mogło się rozpocząć zanim Komisja podejmie decyzję w sprawie każdego z wniosków o odroczenie.

52

W czterech przypadkach⁵¹ Komisji udało się uzyskać pomyślne orzeczenia względem państw członkowskich w związku z przekroczeniem dopuszczalnych wartości zanieczyszczenia powietrza, ale nie wiązało się to ze zobowiązaniem państw członkowskich do podjęcia działań naprawczych. W rezultacie Komisja zmieniła swoje podejście i niedawno wygrała sprawy w Trybunale z Bułgarią (w dniu 5 kwietnia 2017 r.) i Polską (w dniu 22 lutego 2018 r.)⁵². W swoich orzeczeniach TSUE potwierdził, że samo przyjęcie planu ochrony powietrza w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą nie było wystarczające, oraz orzekł, że Bułgaria i Polska nie wypełniły swoich obowiązków w celu zapewnienia, by okres, w którym przekroczone były dopuszczalne wartości, był jak najkrótszy. Rys. 9 pokazuje, że skierowanie tych spraw dotyczących naruszenia wartości PM₁₀ do TSUE zajęło Komisji od sześciu do ośmiu lat⁵³. Aby nałożyć kary pieniężne, Komisja musi ponownie zwrócić się do TSUE i uzyskać nowe orzeczenie⁵⁴. Naruszenia dotyczące wartości NO₂ wystąpiły znacznie później i żadna sprawa nie została jeszcze skierowana do TSUE. Aktualnie nie toczy się żadne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z ozonem⁵⁵.

53

Państwa członkowskie mają ponad dwa lata na przedłożenie swoich planów ochrony jakości po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych wartości w zakresie jakości powietrza. Jako że następujący po tym dialog między państwami członkowskimi a Komisją, prowadzony w kontekście postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, trwał w niektórych przypadkach ponad 5 lat, bardzo prawdopodobne jest, że w tym okresie państwa członkowskie zaktualizują swoje plany ochrony powietrza. W takiej sytuacji Komisja zobowiązana jest przeanalizować zaktualizowane plany. W rezultacie od momentu pierwotnego naruszenia przepisów do skierowania sprawy przez Komisję do TSUE upłynęło co najmniej 7 lat.

54

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że długotrwała procedura egzekwowania przepisów nie doprowadziła jeszcze do sytuacji zgodności z dyrektywą.

Niektóre strategie polityczne UE w niewystarczającym stopniu uwzględniają znaczenie zanieczyszczenia powietrza…

55

Wpływ na czynniki zanieczyszczenia powietrza, a zatem na jego jakość, ma wiele strategii politycznych UE, w szczególności w obszarze zmiany klimatu, energii, transportu i mobilności, przemysłu i rolnictwa.

56

Do ograniczenia emisji przyczyniać się mogą wartości docelowe ustanowione w ramach unijnej polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030, dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych o 40%, produkowania co najmniej 27% energii ze źródeł odnawialnych oraz poprawy efektywności energetycznej o co najmniej 27%. W opublikowanym w 2017 r. przeglądzie horyzontalnym Trybunał zauważył, że jednym z głównych wyzwań dla działań UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu jest przejście na niskoemisyjne wytwarzanie energii oraz że przejście to może przyczynić się do poprawy jakości powietrza⁵⁶.

57

Pojazdy z silnikiem Diesla stanowiły dla producentów samochodów w UE kluczowy element umożliwiający im wywiązanie się ze zobowiązań dotyczących redukcji dwutlenku węgla (CO₂)⁵⁷, gdyż produkują one mniejsze emisje CO₂ niż samochody benzynowe. Nowe rozwiązania techniczne i normy EURO⁵⁸ doprowadziły do znacznego ograniczenia emisji CO₂ i PM przez takie pojazdy, nie były jednak równie skuteczne jeśli chodzi o emisje NO_X. Od lat wiadomo było, że emisje NO_X w warunkach rzeczywistych były wyższe niż wyniki uzyskiwane w warunkach testowych⁵⁹. Skandal „Dieselgate”, który wybuchł, gdy inspektorzy w USA wykryli podejrzane odczyty podczas kontroli pojazdów, unaocznił skalę i przyczyny tych rozbieżności⁶⁰. Komisja Europejska rozpoczęła prace nad bardziej realistyczną procedurą badania w UE jeszcze przed wybuchem skandalu. Jednak ze względu na współczynniki zgodności w praktyce nie będzie konieczne osiągnięcie przewidzianej w normie Euro 6 wartości docelowej emisji na poziomie 80 mg NO_X na km (która, jak w 2007 r. zdecydował unijny prawodawca, powinna była wejść w życie w 2014 r.) podczas badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy wcześniej niż w roku 2023⁶¹.

58

Opodatkowanie paliwa wspiera sprzedaż pojazdów z silnikiem Diesla we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Węgier i Zjednoczonego Królestwa⁶². Wprawdzie w następstwie Dieselgate sprzedaż nowych pojazdów z silnikiem Diesla spadła, jednak stanowią one około 40% wszystkich samochodów na drogach UE⁶³. Jako że transport drogowy, a w szczególności pojazdy z silnikiem Diesla, stanowi główne źródło emisji NO₂ (zob. rys. 3), starania podejmowane w celu ich redukcji są skomplikowane.

59

W strategiach politycznych UE w sprawie zmiany klimatu promuje się biomasę jako odnawialne źródło energii⁶⁴. Opublikowana w 2009 r. dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii⁶⁵ stanowi, że do 2020 r. co najmniej w 20% całości zapotrzebowania na energię w UE ma być zaspokajane ze źródeł odnawialnych. Od tego czasu środki finansowe UE na rzecz projektów dotyczących biomasy uległy więcej niż podwojeniu⁶⁶. W sprawozdaniu specjalnym nr 5/2018 w sprawie energii za źródeł odnawialnych na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich Trybunał stwierdził, że spalanie biomasy drzewnej może także prowadzić do większych emisji pewnych szkodliwych substancji zanieczyszczających powietrze. Podobne problemy zidentyfikowała EEA⁶⁷.

60

Do dodatkowego pogorszenia problemu zanieczyszczenia powietrza z ogrzewania lokalnego przyczynia się korzystanie z nieefektywnych kotłów lub urządzeń grzewczych na paliwo stałe. UE ustanowiła normy w celu poprawy efektywności takich urządzeń (dyrektywa w sprawie ekoprojektu⁶⁸ i przepisy wykonawcze do niej), ale normy te wejdą w życie w odniesieniu do nowych urządzeń dopiero w 2022 r.

61

Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych jest głównym instrumentem UE regulującym emisje czynników zanieczyszczenia powietrza z instalacji przemysłowych (zob. załącznik I). Dyrektywa umożliwia państwom członkowskim ustanowienie mniej restrykcyjnych dopuszczalnych wielkości emisji, jeśli zastosowanie najlepszych dostępnych technik wiązałoby się z „nieproporcjonalnie wysokimi kosztami” w stosunku do korzyści dla środowiska. Dyrektywa przewiduje także pewną „elastyczność” polegającą na zwolnieniu ze stosowania dopuszczalnych wartości ustanowionych względem dużych obiektów energetycznego spalania. Na przykład 15 państw członkowskich⁶⁹ przyjęło „przejściowe plany krajowe”, które dopuszczają wyższe pułapy emisji do 2020 r.; niektórym ciepłowniom miejskim przyznano specjalne odstępstwo do 2023 r., a inne obiekty nie muszą stosować najlepszych dostępnych technik, jeśli ograniczą swoją działalność i zostaną zamknięte do 2024 r.

62

Rolnictwo odpowiada za 94% emisji amoniaku (NH₃) w UE⁷⁰. Amoniak jest prekursorem PM. EEA wskazuje, że emisje NH₃ z rolnictwa przyczyniły się do epizodów wysokiego stężenia PM w niektórych regionach Europy, z przekroczeniem dopuszczalnych wartości PM₁₀ ustanowionych w dyrektywie w sprawie jakości powietrza⁷¹.

63

Chociaż strategie polityczne UE regulują praktyki rolnicze⁷², postępy w ograniczaniu czynników zanieczyszczenia powietrza z rolnictwa są bardzo powolne⁷³, a od 2012 r. emisje NH₃ nawet zwiększały się⁷⁴. EEA zauważa, że pomimo istnienia technicznie i ekonomicznie wykonalnych działań, np. w zakresie agronomii, zwierząt gospodarskich czy energii, muszą one jeszcze zostać przyjęte na skalę i z intensywnością konieczną do zapewnienia znacznego ograniczenia redukcji emisji⁷⁵.

… a środki finansowe UE są przydatne, jednak nie zawsze ukierunkowane

64

Trybunał zbadał, w jaki sposób program LIFE, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności wspierały działania mające na celu poprawę jakości powietrza w sześciu państwach członkowskich objętych wizytami Trybunału.

Program LIFE

65

UE wspiera jakość powietrza poprzez swój program LIFE⁷⁶. Trybunał dokonał przeglądu sześciu projektów LIFE dotyczących jakości powietrza w Niemczech, we Włoszech i w Polsce⁷⁷. Obejmowały one projekt „Działania prawne LIFE – działania prawne w zakresie czystego powietrza”, zapewniający wsparcie podmiotom społeczeństwa obywatelskiego, na przykład na zakładanie spraw sądowych w dążeniu do poprawy jakości powietrza⁷⁸ (zob. pkt 73). Wykorzystywanie budżetu LIFE do wspierania powództwa cywilnego na szczeblu państwa członkowskiego jest nowatorską, opłacalną i szybką metodą zachęcania państw członkowskich i miast do wspierania polityki dotyczącej jakości powietrza.

66

Od 2014 r. w ramach projektów zintegrowanych programu LIFE wspiera się planowanie polityki w zakresie jakości powietrza poprzez wykorzystanie innych dostępnych środków finansowych UE. W ramach projektu zintegrowanego udzielono wsparcia np. na wdrożenie małopolskiego planu ochrony powietrza. Obejmował on kampanię informacyjną skierowaną do obywateli regionu, mająca na celu zwiększenie świadomości na temat zagrożeń stwarzanych przez dym z kotłów na paliwa stałe (zob. plakat na rys. 10).

Finansowanie w ramach polityki spójności

67

EFRR i Fundusz Spójności zapewniają największe środki finansowe UE na rzecz jakości powietrza. Podczas gdy niektóre działania mają bezpośrednio na celu ograniczenie zanieczyszczenia powietrza, wiele działań ukierunkowanych na inne cele (np. ekologiczny transport miejski lub efektywność energetyczną) może także wiązać się z korzyściami dla jakości powietrza.

68

Dostępne celowe środki finansowe⁷⁹ wzrosły z poziomu 880 mln euro w okresie programowania 2007-2013 do 1,8 mld euro na lata 2014-2020, ale stanowiło to mniej niż 1% łącznych środków finansowych w ramach polityki spójności. Ze środków tych korzystały trzy z państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty, jednak tylko w Polsce odpowiednie kwoty znacznie wzrosły między poprzednim a obecnym okresem programowania. W Republice Czeskiej poziom finansowania był stabilny, natomiast w Bułgarii znacznie obniżył się (zob. tabela 2).

Tabela 2

Środki finansowe przeznaczone na jakość powietrza w Bułgarii, Republice Czeskiej i w niektórych regionach Polski

(w mln euro)	2007/2013	2014/2020	Zmiana
Bułgaria	120	50	-58%
Republika Czeska	446	454	+2%
Polska(1)	140	368	+163%

(1) Środki w ramach programu operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko” oraz regionalnego programu operacyjnego województwa małopolskiego.

Źródło: Komisja Europejska i państwa członkowskie.

69

Trybunał odnotował przypadki, w których państwa członkowskie nie nadawały priorytetu finansowaniu projektów ukierunkowanych na główne źródła i czynniki zanieczyszczeń zidentyfikowane w strefach jakości powietrza, w których Trybunał przeprowadził wizyty (zob. ramka 4). Na przykład w Sofii żaden z projektów nie był ukierunkowany na ograniczenie emisji z ogrzewania domowego (znaczące źródło emisji PM)⁸⁰.

70

Trybunał zauważył także, że projekty finansowane przez UE nie były wystarczająco dobrze wspierane działaniami w ramach krajowych planów poprawy jakości powietrza. Na przykład realizacji programu wymiany kotłów w Krakowie nie towarzyszy ograniczenie przez władze krajowe dostępności nieefektywnych kotłów i niskiej jakości węgla.

71

Trybunał odnotował także pozytywne przykłady projektów finansowanych przez UE, które były dobrze ukierunkowane i bezpośrednio przyczyniały się do ograniczenia lokalnych emisji, zgodnie z planami ochrony powietrza państw członkowskich. Dotyczy to na przykład wymiany starych autobusów z silnikiem Diesla na autobusy zasilane sprężonym gazem ziemnym (CNG), a także programu wymiany kotłów w Ostrawie. Realizowane były także projekty mające na celu modernizację nieefektywnych systemów ogrzewania domowego (w Krakowie) i transportu publicznego (w Krakowie i Sofii). Do 2013 r. w Krakowie i Ostrawie realizowano projekty na rzecz ograniczenia emisji przemysłowych (główne źródło emisji PM i NO_X)⁸¹.

Coraz większą rolę odgrywają działania obywatelskie…

72

EEA uznaje podawanie informacji do wiadomości publicznej za zasadniczy element działań na rzecz rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza oraz ograniczenia jego szkodliwych skutków⁸², a WHO podkreśla, że „poprawa przejrzystości i przekazywanie dobrej jakości informacji w miastach dodatkowo umożliwi ludziom produktywne uczestnictwo w procesach decyzyjnych”⁸³. W dyrektywie w sprawie jakości powietrza ustanowiono progi alarmowe dla SO₂, NO₂ i O₃, ale nie dla PM⁸⁴, oraz zobowiązano państwa członkowskie do podawania szczegółowych informacji do wiadomości publicznej⁸⁵. Obywatele mogą zatem odgrywać kluczową rolę w monitorowaniu wdrażania przez państwa członkowskie dyrektywy w sprawie jakości powietrza, w szczególności gdy rezultaty wiążą się z trudnymi wyborami politycznymi. Działania lokalne są ważne, jednak wymagają świadomości publicznej: tylko jeśli obywatele są dobrze poinformowani, mogą być zaangażowani w politykę i podejmować działania w stosownych przypadkach, w tym poprzez zmianę swojego zachowania.

73

Dowodem na rosnące znaczenie działań obywatelskich są niedawne sprawy sądowe wniesione przez obywateli i organizacje pozarządowe przeciwko organom krajowym. W Republice Czeskiej, Niemczech, we Francji, Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie sądy krajowe wydawały orzeczenia wspierające prawo obywateli do czystego powietrza i zobowiązały odnośne państwa członkowskie do podjęcia dalszych działań w celu rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza.

… jednak prawa obywateli w zakresie dostępu do sprawiedliwości nie są wyraźnie chronione w dyrektywie…

74

Prawo do sprawiedliwości, informacji dotyczących środowiska i udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych zostało ustanowione w konwencji z Aarhus, której stronami są UE i 28 państw członkowskich⁸⁶. Trybunał stwierdził, że inne dyrektywy środowiskowe zawierają wyraźne przepisy gwarantujące społeczeństwu dostęp do sprawiedliwości, których nie przewiduje dyrektywa w sprawie jakości powietrza⁸⁷.

75

Przepisy prawa krajowego znacznie różnią się między sobą, a organizacje społeczeństwa obywatelskiego stwierdziły, że w niektórych państwach członkowskich obywatele pragnących uzyskać dostęp do wymiaru sprawiedliwości napotykają przeszkody.

… a informacje na temat jakości powietrza są czasami niejasne

76

Trybunał sprawdził informacje udostępniane obywatelom w internecie przez organy publiczne w sześciu miastach, w których przeprowadzono wizyty. W tym celu Trybunał przeanalizował wskaźniki jakości powietrza, informacje o skutkach zdrowotnych zanieczyszczenia powietrza, dostępność danych na temat jakości powietrza w czasie rzeczywistym oraz inne narzędzia.

77

Wskaźniki jakości powietrza to narzędzia, które mogą zapewnić obywatelom zrozumiałe informacje. Wskaźnikami takimi posługuje się pięć z sześciu miast, w których Trybunał przeprowadził wizyty. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie, regiony i miasta definiują wskaźniki jakości powietrza w różny sposób, co skutkuje różnymi ocenami tej samej jakości powietrza (zob. na przykład tabela 3). Jako że szkody dla zdrowia ludzi są takie same w przypadku takiego samego zanieczyszczenia powietrza, niezależnie od lokalizacji, odmienne klasyfikacje tej samej jakości powietrza ograniczają wiarygodność przekazywanych informacji.

Tabela 3

Wskaźniki jakości powietrza w odniesieniu do PM₁₀ (na marzec 2018 r.)

Wskaźnik oparty na godzinowej/dobowej wartości PM	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
EEA	dobra		zadowalająca			umiarkowana		niezadowalająca						zdecydowanie niezadowalająca
Bruksela	doskonała	bardzo dobra	dobra		stosunkowo dobra		umiarko-wana	niezadowa-lająca	zdecydo-wanie niezadowa-lająca	zła		bardzo zła		fatalna
Mediolan	dobra			zadowalająca				średnia			zła			fatalna
Kraków	bardzo dobra		dobra						umiarkowana					dosta-teczna	zła					bardzo zła
Ostrawa	bardzo dobra		dobra				zadowalająca			odpowiednia			niezadowalająca						zdecydowanie niezadowalająca
Stuttgart	bardzo dobra	dobra	satysfakcjonująca			dostateczna		zła						bardzo zła
Sofia	dobra							zadowalająca						dostateczna				zła		bardzo zła

Źródło: EEA oraz strony internetowe miast.

78

Ponieważ państwa członkowskie nie zdołały uzgodnić wspólnego wskaźnika, EEA we współpracy z Komisją Europejską niedawno wprowadziła wskaźnik dla całego terytorium UE (zob. rys. 11 poniżej). Sprawdzając wskaźnik EEA, obywatele mogą porównać jakość powietrza w całej Europie w czasie rzeczywistym. Nie jest to jednoznaczne z oceną zgodności z normami UE (która wymaga dłuższych serii danych).

79

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nakazuje państwom członkowskim informowanie społeczeństwa o możliwych skutkach zdrowotnych zanieczyszczenia powietrza. Przekazywane w internecie przez organy publiczne informacje dotyczące skutków zdrowotnych zanieczyszczenia powietrza i działań, które mogą podjąć obywatele w celu złagodzenia ryzyka, były czasami ograniczone i trudne do znalezienia. Ma to jeszcze większe znaczenie, biorąc pod uwagę, że normy UE skutkują niedoszacowaniem zagrożeń wynikających z niskiej jakości powietrza (zob. pkt 19-27).

80

Państwa członkowskie są zobowiązane przekazywać Komisji dane na temat jakości powietrza w czasie rzeczywistym⁸⁸. W momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał wywiązywało się z tego dwadzieścia pięć państw członkowskich⁸⁹. Spośród sześciu miast, w których Trybunał przeprowadził wizyty, cztery prezentowały dane w czasie rzeczywistym na swoich stronach internetowych⁹⁰. Miasta te korzystały z różnorodnych narzędzi w celu informowania społeczeństwa. W tabeli 4 przedstawiono pewne dobre praktyki stosowane w celu przekazywania informacji obywatelom.

Tabela 4

Dobre praktyki w zakresie informowania obywateli

Mapy przestrzenne wykorzystujące modelowanie	Bruksela, Mediolan, Ostrawa
Powiadomienia w czasie szczytów zanieczyszczeń (wiadomość SMS lub e-mail itp.)	Bruksela, Kraków, Ostrawa
Aplikacje na smartfony	Ostrawa, Kraków
Wyświetlacze w miejscach publicznych (ulice, metro)	Kraków, Sofia
Możliwe do pobrania serie danych na potrzeby analizy	Bruksela, Stuttgart, Mediolan, Kraków
System wczesnego ostrzegania o PM na podstawie prognoz pogody	Stuttgart

81

Chociaż większość miast, w których Trybunał przeprowadził wizyty, podawała wskaźniki jakości powietrza i dane na temat jakości powietrza w czasie rzeczywistym, a niektóre przyjęły inne dobre praktyki, Trybunał stwierdził, że informacje podawane do wiadomości publicznej nie były tak jasne czy przydatne jak informacje udostępniane przez pewne inne europejskie miasta⁹¹.

Wnioski i zalecenia

82

Według Światowej Organizacji Zdrowia zanieczyszczenie powietrza stanowi największe środowiskowe zagrożenie dla zdrowia w UE. EEA szacuje, że skutkuje ono około 400 000 przedwczesnych zgonów każdego roku, przy czym szczególnie narażone są osoby na obszarach miejskich. Najbardziej szkodliwymi z czynników zanieczyszczenia powietrza są pył zawieszony, dwutlenek azotu, dwutlenek siarki i ozon w warstwie przyziemnej. Dyrektywa w sprawie jakości powietrza z 2008 r. stanowi podstawę polityki czystego powietrza UE, gdyż ustanawia dopuszczalne wartości stężenia dla czynników zanieczyszczenia w powietrzu, którym oddychamy.

83

Trybunał stwierdził, że działania UE mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed zanieczyszczeniem powietrza nie przyniosły oczekiwanych skutków. Istotne koszty społeczne i ekonomiczne nie zostały jeszcze odzwierciedlone w odpowiednich działaniach w całej UE.

84

Jakość powietrza poprawiła się wprawdzie dzięki ograniczeniu emisji, jednak zanieczyszczenie powietrza nadal wywiera poważny wpływ na zdrowie obywateli. Niektóre normy jakości powietrza UE są mniej rygorystyczne niż sugerowałyby to dowody dotyczące wpływu zanieczyszczenia powietrza na zdrowie Państwa członkowskie często nie przestrzegają tych norm i nie podejmują wystarczająco skutecznych działań, aby poprawić jakość powietrza. Monitorowanie, a następnie egzekwowanie przez Komisję nie doprowadziło do faktycznych zmian. Trybunał stwierdził, że w niektórych strategiach politycznych UE nie uwzględniono jeszcze w wystarczającym stopniu znaczenia poprawy jakości powietrza, a jednocześnie zauważył, że finansowanie przez UE zapewnia użyteczne wsparcie. Obywatele mogą odgrywać kluczową rolę w monitorowaniu wdrażania przez państwa członkowskie dyrektywy w sprawie jakości powietrza, o czym świadczą zakończone powodzeniem sprawy sądowe w kilku państwach członkowskich. Wzrasta też świadomość społeczna i zakres dostępnych informacji. W kolejnych punktach przedstawiono główne wnioski Trybunału i odnośne zalecenia.

85

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza opiera się na normach jakości powietrza, które pochodzą sprzed 15 do 20 lat. Niektóre z tych norm są o wiele mniej rygorystyczne niż wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia. Ponadto normy zezwalają na częste przekraczanie dopuszczalnych wartości i nie obejmują krótkoterminowej wartości dla bardzo szkodliwego czynnika zanieczyszczenia powietrza, jakim jest PM_2,5 (zob. tabela 1 i pkt 18-26). Wprowadzenie bardziej rygorystycznych norm w UE popiera branża medyczna (zob. pkt 27). Mało rygorystyczne normy nie zapewniają odpowiednich ram dla ochrony zdrowia ludzi. Oznacza to, że istnieją miejsca, gdzie jakość powietrza jest niska, a mimo to spełniają one wymogi prawa Unii.

86

Wprawdzie sytuacja poprawia się, jednak większość państw członkowskich nadal nie spełniała unijnych norm jakości powietrza (pkt 28-29).

87

W odniesieniu do pomiarów jakości powietrza Trybunał stwierdził, że nie ma wystarczających gwarancji, iż jakość powietrza jest mierzona przez państwa członkowskie w odpowiednich miejscach. Ze względu na nieprecyzyjne kryteria zawarte w dyrektywie państwa członkowskie niekoniecznie mierzą stężenia w pobliżu głównych dróg miejskich lub dużych obiektów przemysłowych (zob. pkt 32-34), które nadal stanowią główne źródła zanieczyszczeń. Trybunał zauważył, że termin przekazywania danych Komisji ustanowiony w dyrektywie w sprawie jakości powietrza jest mniej rygorystyczny niż we wcześniejszych dyrektywach (pkt 35).

88

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie podejmują wystarczających skutecznych działań, aby jak najszybciej poprawić jakość powietrza. Ogólnie rzecz biorąc, jakość planów ochrony powietrza państw członkowskich była niewystarczająca, a przewidziane w nich działania nie były dostatecznie ukierunkowane. Plany te często cechowały się słabym zarządzaniem (np. brakiem koordynacji pomiędzy organami krajowymi i lokalnymi), nie miały wycenionych kosztów ani wskazanych źródeł finansowania i nie zawierały informacji na temat rzeczywistego wpływu działań na jakość powietrza. Dyrektywa w sprawie jakości powietrza nie zobowiązuje państw członkowskich do informowania Komisji o realizacji swoich planów. Niewystarczające postępy w poprawie jakości powietrza dowodzą potrzeby bardziej skutecznych działań (zob. pkt 36-47).

89

Komisja napotyka ograniczenia w monitorowaniu wyników państw członkowskich. Państwa członkowskie nie muszą przekazywać danych na temat realizacji swoich planów ochrony powietrza. Niektóre przepisy dyrektywy są trudne do zweryfikowania, a Komisja otrzymuje setki planów ochrony powietrza i obszerne zbiory danych, które musi przeanalizować. Trybunał odnotował, że Komisja wnosiła sprawy wobec państw członkowskich do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdy uznawała, że poważnie naruszają one dyrektywę (zob. pkt 48-50). Postępowania takie są jednak długotrwałe, a dotychczas, pomimo uzyskania kilku korzystnych wyroków (pkt 51-54), dopuszczalne wartości jakości powietrza są nadal często przekraczane.

Zalecenie 1 – Skuteczniejsze działania ze strony Komisji

Aby podejmować skuteczniejsze działania w celu poprawy jakości powietrza, Komisja powinna:

1. upowszechniać najlepsze praktyki stosowane przez państwa członkowskie, które w udany sposób uwzględniły w swoich planach ochrony powietrza wymagania dyrektywy w sprawie jakości powietrza, między innymi w takich kwestiach jak informacje istotne do celów monitorowania; ukierunkowane, uwzględnione w budżecie i krótkoterminowe działania na rzecz poprawy jakości powietrza; oraz planowane ograniczenia poziomu stężeń w określonych lokalizacjach;
2. aktywnie zarządzać każdym etapem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu skrócenia czasu rozstrzygnięcia spraw lub wniesienia ich do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
3. zapewnić państwom członkowskim, które są w największym stopniu dotknięte problemem transgranicznych zanieczyszczeń powietrza wewnątrz UE, pomoc w zakresie współpracy i wspólnych działań, w tym w zakresie wprowadzenia odpowiednich środków w ich planach jakości powietrza.

Docelowy termin wdrożenia: 2020 r.

90

Na podstawie wniosków dotyczących norm jakości powietrza, działań podejmowanych przez państwa członkowskie w celu poprawy jakości powietrza, a także dalszego monitorowania i egzekwowania oraz zwiększania świadomości społecznej i zakresu informowania (zob. poniżej) Trybunał zaleca, by Komisja rozważyła ambitną nowelizację dyrektywy w sprawie jakości powietrza, która nadal będzie istotnym instrumentem walki o czystsze powietrze.

Zalecenie 2 – Ambitna nowelizacja dyrektywy w sprawie jakości powietrza

Podczas przygotowywania wniosku legislacyjnego Komisja powinna uwzględnić następujące kwestie:

1. rozważenie aktualizacji unijnych wartości dopuszczalnych i docelowych (dla PM, SO₂ i O₃), zgodnie z najnowszymi wytycznymi WHO; ograniczenia liczby przypadków, w których stężenia mogą przekroczyć normy (dla PM, NO₂, SO₂ i O₃); oraz ustanowienia krótkoterminowej dopuszczalnej wartości dla PM_2,5 i progów alarmowych dla PM;
2. udoskonalenie planów ochrony powietrza, w szczególności ukierunkowanie ich na rezultaty, a także wprowadzenie obowiązku corocznego przekazywania informacji na temat ich realizacji oraz ich aktualizowania w razie potrzeby. Należy ograniczyć liczbę planów ochrony powietrza dla poszczególnych stref jakości powietrza;
3. doprecyzowanie wymogów dotyczących rozmieszczenia stacji pomiarowych na terenach przemysłowych i w miejscach oddziaływania ruchu drogowego, aby lepiej mierzyć największe narażenie ludności na zanieczyszczenie powietrza, oraz określenie minimalnej liczby stacji pomiarowych według typu (w miejscach oddziaływania ruchu drogowego, na terenach przemysłowych lub stacje pomiarów tła);
4. możliwość nakazania przez Komisję ustawienia dodatkowych punktów pomiarowych, jeśli uzna ona to za konieczne w celu lepszego pomiaru zanieczyszczenia powietrza;
5. przyspieszenie terminu przekazywania zatwierdzonych danych co najmniej na 30 czerwca roku n+1 (obecnie jest to 30 września n+1) oraz wyraźne zobowiązanie państw członkowskich do przekazywania danych bieżących (w czasie rzeczywistym);
6. wyraźne przepisy w celu zagwarantowania praw obywateli do dostępu do sprawiedliwości.

Docelowy termin wdrożenia: 2022 r.

91

Wpływ na jakość powietrza ma wiele strategii politycznych UE. Biorąc pod uwagę istotne koszty społeczne i ekonomiczne zanieczyszczenia powietrza, Trybunał uważa, że w niektórych strategiach politycznych UE w niewystarczającym stopniu uwzględniono wagę tego problemu. Na przykład strategie polityczne w obszarze klimatu i energii, transportu, przemysłu oraz rolnictwa zawierają elementy mogące wpływać niekorzystnie na czyste powietrze (zob. pkt 55-63).

92

Bezpośrednio na działania w zakresie jakości powietrza przeznacza się mniej niż 1% środków finansowych w ramach unijnej polityki spójności. Inne działania w ramach polityki spójności mogą jednak wiązać się z pośrednimi korzyściami dla jakości powietrza. Trybunał stwierdził, że projekty finansowane przez UE nie były wystarczająco dobrze ukierunkowane ani wspierane przez plany poprawy jakości powietrza państw członkowskich, ale zidentyfikował także kilka dobrych przykładów. Trybunał zauważył, że projekty LIFE pomagały obywatelom w podejmowaniu działań mających na celu poprawę jakości powietrza w swoich państwach członkowskich oraz w lepszym ukierunkowaniu działań finansowanych przez UE (pkt 64-71).

Zalecenie 3 – Nadawanie priorytetu jakości powietrza i uwzględnianie jej w strategiach politycznych UE

Aby w większym stopniu uwzględniać jakość powietrza w strategiach politycznych UE, Komisja powinna opracować oceny:

1. innych strategii politycznych UE, które zawierają elementy mogące wpływać niekorzystnie na czyste powietrze, oraz podjąć działania w celu lepszego dostosowania tych strategii politycznych do celu, jakim jest jakość powietrza;
2. faktycznego wykorzystania odpowiednich środków finansowych UE przeznaczonych na realizację unijnych celów w zakresie jakości powietrza do ograniczania emisji zanieczyszczeń powietrza, w szczególności PM, NO_X i SO_x.

Docelowy termin wdrożenia: 2022 r.

93

Kluczową rolę w rozwiązywaniu problemu zanieczyszczenia powietrza odgrywają społeczna świadomość i informacje. W ostatnim czasie obywatele bardziej angażowali się w sprawy związane z jakością powietrza, a sądy krajowe w kilku państwach członkowskich wydały orzeczenia popierające prawo obywateli do czystego powietrza (pkt 72 i 73). Trybunał stwierdził jednak, że w porównaniu z innymi dyrektywami środowiskowymi dyrektywa w sprawie jakości powietrza nie zawiera szczegółowych przepisów gwarantujących obywatelom dostęp do sprawiedliwości (zob. pkt 74). Trybunał zauważył także, że informacje na temat jakości powietrza udostępniane obywatelom są czasami niejasne (zob. pkt 76-81).

Zalecenie 4 – Lepsza społeczna świadomość i informacje

Aby poprawić jakość informacji dla obywateli, Komisja powinna:

1. z pomocą pracowników służby zdrowia zidentyfikować i zestawić informacje o najbardziej krytycznym znaczeniu, jakie Komisja i organy państw członkowskich powinny udostępniać obywatelom (w tym informacje o skutkach zdrowotnych i zalecenia dotyczące zachowania);
2. wspierać państwa członkowskie w przyjmowaniu najlepszych praktyk w zakresie komunikowania się z obywatelami i angażowania ich w kwestie dotyczące jakości powietrza;
3. publikować rankingi stref jakości powietrza o najlepszych i najgorszych postępach osiąganych każdego roku oraz dzielić się najlepszymi praktykami stosowanymi w miejscach osiągających najlepsze wyniki;
4. opracować narzędzie internetowe umożliwiające obywatelom zgłaszanie naruszeń jakości powietrza oraz przekazywanie Komisji informacji zwrotnych na temat kwestii związanych z działaniami państw członkowskich dotyczącymi jakości powietrza;
5. wspierać państwa członkowskie w opracowywaniu przyjaznych dla użytkownika narzędzi umożliwiających społeczeństwu dostęp do informacji na temat jakości powietrza i jej monitorowania (na przykład aplikacji na smartfony lub specjalnych stron w mediach społecznościowych);
6. wraz z państwami członkowskimi dążyć do porozumienia w sprawie harmonizacji wskaźników jakości powietrza.

Docelowy termin wdrożenia: 2022 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Nikolaos A. Milionis, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 lipca 2018 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

Amoniak (NH₃): Bezbarwny gaz o ostrym zapachu.

AQP: Plan ochrony powietrza

BAT: „Najlepsze dostępne techniki” oznaczają najbardziej efektywny i zaawansowany etap rozwoju i metod prowadzenia danej działalności, który wskazuje możliwe wykorzystanie poszczególnych technik jako podstawy przy ustalaniu dopuszczalnych wielkości emisji i innych warunków pozwolenia mających na celu zapobieganie powstawaniu, a jeżeli nie jest to możliwe, ograniczenie emisji i oddziaływania na środowisko jako całość:

Benzo(a)piren (BaP): Benzo(a)piren to gaz emitowany w wyniku niepełnego spalania paliw kopalnych i biopaliw. Jego głównymi źródłami są ogrzewanie domowe (w szczególności spalanie drewna i węgla), wytwarzanie energii elektrycznej w elektrowniach, spalanie odpadów, produkcja koksu i produkcja stali.

DALY: Lata życia skorygowane niepełnosprawnością

Warunki rozpraszania: Warunki rozpraszania określają zdolność atmosfery do rozcieńczania czynników zanieczyszczenia powietrza.

Dwutlenek azotu (NO₂): Toksyczny czerwono-brązowy gaz z grupy tlenków azotu (NO_X).

Dwutlenek siarki (SO₂): Toksyczny bezbarwny gaz z grupy tlenków siarki (SO_X).

Dwutlenek węgla (CO₂): CO₂ to bezbarwny gaz, który jest najistotniejszym gazem cieplarnianym w atmosferze ziemskiej. Jest w większości uwalniany do atmosfery w wyniku spalania paliw kopalnych.

Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17) (wersja przekształcona)

Dyrektywa w sprawie jakości powietrza: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. L 152 z 11.6.2008, s. 1).

Dyrektywa w sprawie krajowych poziomów emisji: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/35/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE (Dz.U. L 344 z 17.12.2016, s. 1).

EEA: Europejska Agencja Środowiska

Lotne związki organiczne (LZO): Organiczne związki chemiczne, które łatwo się ulatniają.

Niemetanowe lotne związki organiczne (NMLZO): NMLZO to oznaczenie obejmujące wiele różnych związków chemicznych, takich jak benzen, etanol, formaldehyd, cykloheksan lub aceton.

Ocena adekwatności: Wszechstronna ocena polityki mająca na celu stwierdzenie, czy ramy regulacyjne dla danego sektora polityki są „odpowiednie dla danego celu”.

Ozon (ozon w warstwie przyziemnej, O₃): Bezbarwny gaz o ostrym zapachu, który nie jest bezpośrednio emitowany do atmosfery, ale jest wytwarzany w drodze reakcji chemicznej z udziałem czynników zanieczyszczeń w obecności światła słonecznego.

Przedwczesne zgony: Zgony występujące przed osiągnięciem przez osobę standardowego średniego trwania życia dla kraju i płci.

Pył zawieszony (PM): Cząstki stałe i ciekłe zawieszone w powietrzu. W zależności od wielkości cząstek PM klasyfikuje się jako pył gruboziarnisty (PM₁₀) i pył drobny (PM_2,5).

Sadza: Sadza jest składnikiem PM_2,5 powstającym w wyniku niepełnego spalania paliwa, a jej głównymi źródłami są transport i ogrzewanie domowe.

Sprężony gaz ziemny (CNG): CNG to gaz ziemny magazynowany pod wysokim ciśnieniem, który może być używany zamiast benzyny, propanu czy oleju napędowego.

Strefa niskiej emisji (LEZ): Zdefiniowany obszar, do którego dostęp jest dla niektórych zanieczyszczających pojazdów ograniczony lub utrudniony, co ma na celu poprawę jakości powietrza.

TSUE: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

WHO: Światowa Organizacja Zdrowia

µg/m³: Mikrogramy na metr sześcienny (jednostka miary stężenia czynników zanieczyszczenia w powietrzu).

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Nikolaos Milionis i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Janusz Wojciechowski, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kinga Wiśniewska-Danek, szef gabinetu; Katarzyna Radecka-Moroz, attaché; Colm Friel, kierownik; João Coelho, koordynator zadania; Frédéric Soblet, zastępca kierownika zadania, a także kontrolerzy: Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova i Anna Zalega; oraz asystentka Rachel O’Doherty. Wsparcie językowe zapewnili Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova i Mark Smith.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0594-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/985270	QJ-AB-18-019-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0602-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/62172	QJ-AB-18-019-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.