Ilman pilaantuminen: terveyttämme ei edelleenkään suojella riittävästi

Yhteenveto

Ilman pilaantuminen on suurin terveyttä uhkaava ympäristöriski Euroopan unionissa

I

Maailman terveysjärjestön (WHO) mukaan ilman pilaantuminen on suurin terveyttä uhkaava ympäristöriski Euroopan unionissa (EU). Se aiheuttaa EU:ssa vuosittain noin 400 000 ennenaikaista kuolemaa ja satojen miljardien eurojen terveyteen liittyvät ulkoiset kustannukset. Ilman pilaantumiselle altistuvat erityisesti kaupunkialueilla asuvat ihmiset. Ilman epäpuhtaudet, jotka aiheuttavat suurimman osan näistä ennenaikaisista kuolemista, ovat hiukkaset, typpidioksidi ja alailmakehän otsoni.

II

Vuonna 2008 annettu ilmanlaatua koskeva direktiivi on ilman puhtautta koskevan EU:n politiikan kulmakivi, koska siinä asetetaan laatuvaatimukset hengittämämme ilman epäpuhtauksien pitoisuuksille. EU:n toimintapolitiikoilla on viime vuosikymmeninä edistetty päästöjen vähentämistä, mutta ilmanlaatu ei ole parantunut samaan tahtiin ja vaikutukset kansanterveyteen ovat edelleen huomattavat.

Tarkastuskohteet

III

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä tarkastuksessa, ovatko EU:n toimet ihmisten terveyden suojelemiseksi ilman pilaantumiselta olleet vaikuttavia. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki, i) suunniteltiinko ilmanlaatua koskeva direktiivi hyvin ilman pilaantumisen terveysvaikutusten torjumiseksi, ii) panivatko jäsenvaltiot direktiivin tehokkaasti täytäntöön, iii) seurasiko ja valvoiko komissio direktiivin täytäntöönpanoa, iv) otettiinko ilmanlaatu riittävällä tavalla huomioon muissa EU:n toimintapolitiikoissa ja tuettiinko sitä riittävästi EU:n varoista, sekä v) onko kansalaisille annettu hyvin tietoa ilmanlaatuun liittyvistä kysymyksistä.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimet ihmisten terveyden suojelemiseksi ilman pilaantumiselta eivät olleet tuottaneet odotettua vaikutusta. Merkittävät inhimilliset ja taloudelliset kustannukset eivät vielä ole heijastuneet riittäviksi EU:n laajuisiksi toimiksi.

1. EU:n ilmanlaatunormit asetettiin lähes kaksikymmentä vuotta sitten, ja osa niistä on huomattavasti löyhempiä kuin WHO:n ohjearvot ja ihmisten terveyteen kohdistuvia vaikutuksia koskevien viimeisimpien tieteellisten tulosten mukainen taso.
2. Ilmanlaatu on parantunut, mutta useimmat jäsenvaltiot eivät edelleenkään noudata EU:n ilmanlaatunormeja eivätkä toteuta tarpeeksi vaikuttavia toimia ilmanlaadun parantamiseksi riittävästi. Ilman pilaantumista saatetaan aliarvioida, koska sitä ei välttämättä seurata oikeissa paikoissa. Ilmanlaatua koskevan direktiivin keskeisiin vaatimuksiin kuuluvilla ilmanlaatusuunnitelmilla ei useinkaan saatu odotettuja tuloksia.
3. Komissio pystyy seuraamaan jäsenvaltioiden tuloksellisuutta vain rajoitetusti. Komission myöhemmällä täytäntöönpanon valvonnalla ei pystytty varmistamaan, että jäsenvaltiot noudattivat ilmanlaatua koskevassa direktiivissä asetettuja ilmanlaatua koskevia raja-arvoja. Vaikka komissio on ryhtynyt oikeustoimiin useita jäsenvaltioita vastaan ja saanut puoltavia ratkaisuja, jäsenvaltiot rikkovat edelleen toistuvasti ilmanlaatua koskevia raja-arvoja.
4. Useilla EU:n toimintapolitiikoilla on vaikutusta ilmanlaatuun, mutta merkittävien inhimillisten ja taloudellisten kustannusten vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ilmanlaadun parantamisen merkitystä ei vielä oteta riittävän hyvin huomioon osassa EU:n toimintapolitiikoista. EU:n toimintapolitiikoista ilmasto- ja energia-alan, liikennealan, teollisuusalan sekä maatalousalan toimintapolitiikalla on suora vaikutus ilmanlaatuun, ja niiden täytäntöönpanoon liittyvät valinnat voivat olla haitallisia ilman puhtauden kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ilmanlaatuun suunnatulla suoralla EU:n rahoituksella voidaan tarjota hyödyllistä tukea, mutta rahoitetut hankkeet eivät aina olleet riittävän hyvin kohdennettuja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös joitakin hyviä hankkeita, etenkin Life-ohjelmasta tuettujen hankkeiden joukosta.
5. Väestön tietoisuudella ja tiedottamisella on ratkaisevan tärkeä merkitys ilman pilaantumisen käsittelemisessä, sillä ilman pilaantuminen on kiireellinen kansanterveyttä koskeva ongelma. Kansalaiset ovat viime aikoina osallistuneet entistä enemmän ilmanlaatua koskeviin kysymyksiin ja nostaneet kanteita kansallisissa tuomioistuimissa, jotka ovat useissa jäsenvaltioissa antaneet tuomioita sen puolesta, että kansalaisilla on oikeus puhtaaseen ilmaan. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että ilmanlaatua koskevassa direktiivissä kansalaisten oikeuksia oikeussuojaan suojataan vähemmän selkeästi kuin joissakin muissa ympäristöalan direktiiveissä. Kansalaisten saataville asetetut ilmanlaatua koskevat tiedot olivat ajoittain epäselviä.

Suositukset

V

Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa annetaan komissiolle suosituksia, joilla pyritään parantamaan ilmanlaatua. Suositukset koskevat aiempaa vaikuttavampia toimia, joita komission olisi toteutettava, ilmanlaatua koskevan direktiivin ajantasaistamista, ilmanlaatupolitiikan asettamista etusijalle ja sen valtavirtaistamista muissa EU:n politiikoissa sekä väestön tietoisuuden ja sille tiedottamisen parantamista.

Johdanto

Ilman pilaantumisella on merkitystä

01

Ilman pilaantumista tapahtuu, kun kaasuja, pölyhiukkasia ja savua pääsee ilmakehään, jolloin ilmakehästä tulee haitallinen ihmisille, infrastruktuurille ja ympäristölle. Maailman terveysjärjestö (WHO) luokittelee ilman pilaantumisen suurimmaksi terveyteen kohdistuvaksi ympäristöriskiksi Euroopassa¹. EU:ssa ilman pilaantuminen aiheuttaa keskimäärin yli 1 000 ennenaikaista kuolemaa päivässä, mikä on yli kymmenkertainen määrä tieliikenneonnettomuuksissa kuolleiden määrään verrattuna². Kaaviosta 1 käy ilmi, että joissakin EU:n jäsenvaltioissa menetetään yhtä paljon terveen elämän vuosia kuin huonoon ilmanlaatuun usein yhdistetyissä maissa, kuten Kiinassa ja Intiassa. Euroopan komissio arvioi vuonna 2013 ilman pilaantumisen aiheuttamien terveyteen liittyvien ulkoisten kustannusten olevan yhteensä 330–940 miljardia euroa vuodessa³.

Suurimmat vaikutukset kohdistuvat kaupungeissa asuviin ihmisiin

02

Euroopan ympäristökeskuksen mukaan vuonna 2015 noin neljännes kaupunkialueilla asuvista eurooppalaisista altistui EU:n ilmanlaatunormeja ylittäville ilman epäpuhtauspitoisuuksille ja jopa 96 prosenttia kaupunkialueilla asuvista EU:n kansalaisista altistui sellaisille ilman epäpuhtauspitoisuuksille, joita WHO pitää terveydelle haitallisina⁴. Ilman pilaantuminen vaikuttaa usein kaupunkilaisiin enemmän kuin maaseutualueiden asukkaisiin, koska kaupungeissa ihmiset asuvat tiheämmin, jolloin ilmaan pääsee enemmän (esimerkiksi tieliikenteen) epäpuhtauksia, ja koska epäpuhtauksien hajaantuminen on vaikeampaa kaupungeissa kuin maaseudulla.

Mikä lyhentää ihmisten elämiä ja miten?

03

WHO:n mukaan ihmisten terveydelle haitallisimpia ilman epäpuhtauksia ovat hiukkaset (PM), typpidioksidi (NO₂), rikkidioksidi (SO₂) ja alailmakehän otsoni (O₃) (ks. laatikko 1)⁵. Euroopan ympäristökeskuksen raportin mukaan vuonna 2014 pienhiukkaset (PM_2,5-hiukkaset) aiheuttivat noin 400 000 EU-kansalaisen ennenaikaisen kuoleman, typpidioksidi aiheutti 75 000 ennenaikaista kuolemaa ja alailmakehän otsoni 13 600 ennenaikaista kuolemaa⁶. Ympäristökeskus varoittaa, että ilman pilaantuminen vaikuttaa ihmisiin päivittäin ja että epäpuhtauksien huippuarvot ovat ilman pilaantumisen näkyvin vaikutus, mutta ihmisten terveydelle haitallisempaa on pitkäaikainen altistuminen pienemmille pitoisuuksille⁷.

04

WHO:n mukaan 80 prosenttia ilman pilaantumisen aiheuttamista ennenaikaisista kuolemista johtuu sydänsairauksista ja aivohalvauksista. Seuraavaksi yleisimpiä ovat muun muassa keuhkosairaudet, syöpä mukaan lukien¹⁰. Kaaviossa 2 esitetään yhteenveto neljän edellä mainitun ilman epäpuhtauden yleisimmistä terveysvaikutuksista.

05

Laatikossa 2 selitetään, mitkä tekijät vaikuttavat ilman pilaantumisen tasoon, ja kaaviossa 3 osoitetaan kunkin lähteen prosenttiosuudet ilman epäpuhtauspäästöistä EU:ssa.

Mitä EU on tehnyt?

06

EU torjuu ilman pilaantumista asettamalla a) raja-arvoja epäpuhtauksien pitoisuuksille ihmisten hengitysilmassa ja b) epäpuhtauspäästöjen lähteitä koskevia normeja.

07

Direktiivissä 80/779/EY vuonna 1980 vahvistettiin ensin EU:n raja-arvot rikkidioksidipitoisuuksille. Sen jälkeen on annettu muita direktiivejä, jotka kattavat muita ilman epäpuhtauksia ja joissa on asetettu niille ajantasaistetut raja-arvot¹². Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä¹³ vahvistettiin vuonna 2008 ilmanlaatua koskevat vaatimukset (ja raja-arvot) sellaisten ilman epäpuhtauksien osalta, joilla on suurimmat terveysvaikutukset (ks. kohta 18). Siinä keskitytään kansalaisten terveyden parantamiseen parantamalla ihmisten hengitysilman laatua.

08

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan määrittelemään oman alueensa ilmanlaatualueet. Jäsenvaltiot tekevät kullakin alueella alustavia ilmanlaadun arviointeja ja perustavat saastuneille alueille kiinteiden mittausasemien verkostoja. Direktiivissä vahvistetaan kriteerit näytteenottopaikkojen sijainnille ja vähimmäismäärälle (ks. kohta 32)¹⁴.

09

Jäsenvaltiot keräävät tietoa verkostoistaan ja raportoivat tiedoista vuosittain komissiolle ja Euroopan ympäristökeskukselle (ks. laatikko 3). Komissio arvioi näitä tietoja ilmanlaatua koskevassa direktiivissä vahvistettujen EU-normien¹⁵ valossa. Jos pitoisuudet ylittävät normit, jäsenvaltioiden on laadittava ilmanlaatusuunnitelmia ongelman ratkaisemiseksi mahdollisimman nopeasti. Komissio arvioi suunnitelmia ja ryhtyy oikeustoimiin, jos se katsoo, että jäsenvaltiot eivät noudata direktiiviä. Direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltioita antamaan tietoja väestölle ja vahvistetaan varoitus- ja tiedotuskynnykset.

10

Pitoisuusrajojen asettamisen lisäksi EU on antanut lainsäädäntöä useilta aloilta peräisin olevien ilman epäpuhtauspäästöjen vähentämiseksi¹⁶.

11

EYK toteaa, että EU:n direktiivit (ks. liite I) ja asetukset (esimerkiksi asetukset, jotka ovat johtaneet polttoaineiden vaihtamiseen tai tehottomien laitteiden vähentämiseen) ovat viime vuosikymmeninä edistäneet ilman epäpuhtauspäästöjen vähentämistä. Vuosina 1990–2015 rikin oksidipäästöt vähenivät EU:ssa 89 prosenttia ja typen oksidipäästöt 56 prosenttia. PM_2,5-hiukkasten päästöt ovat vähentyneet vuoden 2000 jälkeen 26 prosenttia¹⁷, kuten kaaviossa 4 esitetään.

12

WHO:n ja EYK:n mukaan ilman epäpuhtauksien kokonaispäästöjen vähentyminen ei automaattisesti tarkoita ilman epäpuhtauspitoisuuksien alentumista vastaavalla tavalla¹⁸. Päästölähteitä koskevassa EU:n lainsäädännössä ei keskitytä päästöjen vähentämiseen niissä paikoissa, joissa ihmiset eniten kärsivät ilman pilaantumisesta tai joissa pitoisuudet ovat suurimmat (ks. kaavio 5). Esimerkiksi vaikka autojen moottorit tuottavat vähemmän päästöjä tiukempien EU:n päästönormien ansiosta, ilman pilaantuminen voi silti lisääntyä, jos autojen käyttö lisääntyy. Siksi tarvitaan asutuille alueille suunnattuja erityisiä toimia, joilla vähennetään ilman epäpuhtauksien pitoisuuksia, koska määrät, erityisesti hiukkasten ja typpidioksidin määrät, joille ihmiset altistuvat, ovat edelleen suuria.

13

Euroopan komissio julkaisi joulukuussa 2013 aiempien strategioiden jatkoksi Puhdasta ilmaa Euroopalle -ohjelman. Ohjelmalla pyritään puuttumaan siihen, että EU:n ilmanlaatunormeja on jätetty laajalti noudattamatta, ja varmistamaan voimassa olevan lainsäädännön noudattaminen täysimääräisesti vuoteen 2020 mennessä. Siinä myös asetetaan EU:n etenemissuunnitelma vuodeksi 2030 asetetun pitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseksi. Tavoitteena on vähentää hiukkasista ja otsonista johtuvia ennenaikaisia kuolemia 52 prosentilla vuoden 2005 tasosta. Komissio totesi, että joidenkin epäpuhtauksien kohdalla säädösten noudattamisessa on edelleen merkittäviä puutteita, ja käynnisti vuonna 2017 toimivuustarkastuksen, jonka tarkoituksena oli tutkia ilmanlaatua koskevan direktiivin tuloksellisuutta.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tässä kertomuksessa arvioidaan, ovatko EU:n toimet ihmisten terveyden suojelemiseksi ilman pilaantumiselta olleet vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tutki, i) suunniteltiinko ilmanlaatua koskeva direktiivi hyvin ilman pilaantumisen terveysvaikutusten torjumiseksi, ii) panivatko jäsenvaltiot direktiivin täytäntöön vaikuttavalla tavalla, iii) seurasiko ja valvoiko komissio direktiivin täytäntöönpanoa, iv) otettiinko ilmanlaatu riittävällä tavalla huomioon muissa EU:n toimintapolitiikoissa ja tuettiinko sitä riittävästi EU:n varoista, sekä v) onko väestölle annettu hyvin tietoa ilmanlaatuun liittyvistä kysymyksistä.

15

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi niihin ilmanlaatua koskevan direktiivin säännöksiin, jotka liittyvät ihmisten terveyteen, ja niihin ilman epäpuhtauksiin, joilla on suurimmat terveysvaikutukset: hiukkasiin (PM), typpidioksidiin (NO₂), rikkidioksidiin (SO₂) ja otsoniin (O₃) (ks. kohta 3)¹⁹.

16

Tarkastuksessa keskityttiin kaupunkialueisiin, sillä näillä alueilla ilman pilaantuminen vaikuttaa terveyteen eniten (ks. kohta 2). Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka kuusi EU:ssa sijaitsevaa kaupunkikeskusta käsitteli ongelmaa ja käytti EU:n koheesiopolitiikasta ja Life-ohjelmista saatua rahoitusta (ks. laatikko 4)²⁰.

17

Tarkastus kattoi ilmanlaatua koskevan direktiivin hyväksymisen (vuonna 2008) ja maaliskuun 2018 välisen ajanjakson. Tilintarkastustuomioistuin tutki toimintapolitiikan suunnittelua ja sitä, kuinka komissio on seurannut ilmanlaatua koskevan direktiivin täytäntöönpanoa, tutustumalla asiakirjoihin, haastattelemalla henkilöstöä ja tarkastamalla tietokantoja komissiossa ja Euroopan ympäristökeskuksessa. Sen tarkastelemiseksi, kuinka jäsenvaltiot ovat panneet direktiivin täytäntöön ja toteuttaneet EU:n rahoittamia ilmanlaatua koskevia hankkeita, tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin paikan päälle kuuteen tarkastuskohteeksi valittuun kaupunkiin ja asianomaisten jäsenvaltioiden pääkaupunkeihin sekä perehtyi niissä hankeasiakirjoihin ja haastatteli paikallisia sidosryhmiä (kansallisia ja paikallisia viranomaisia, hankkeiden edunsaajia ja muita kansalaisyhteiskunnan sidosryhmiä). Tilintarkastustuomioistuin teki Puolassa tarkastustyön yhteydessä yhteistyötä ylimmän tarkastuselimen (NIK) kanssa²¹. Tilintarkastustuomioistuin otti huomioon ilmanlaatua koskevan direktiivin suunnittelua, täytäntöönpanoa ja seurantaa koskevan asiantuntijaneuvonnan. Tilintarkastustuomioistuin osallistui myös EUROSAIn tekemään ilmanlaatua koskevaan kansainväliseen yhteistarkastukseen.

Huomautukset

Direktiivin normit ovat löyhempiä kuin ilman pilaantumisen terveysvaikutuksia koskeva näyttö edellyttäisi

18

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä vahvistetuilla EU:n terveydensuojelunormeilla puututaan sekä lyhyen että pitkän aikavälin terveysvaikutuksiin²². Niillä rajoitetaan sitä, kuinka monta kertaa pitoisuudet voivat ylittää lyhyen aikavälin (vuorokausi- ja tuntikohtaiset) arvot. Niissä myös edellytetään, että vuotuiset keskiarvot ovat määritettyjen arvojen alapuolella. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä todetaan, että olisi ”asetettava tarkoituksenmukaisia ilmanlaadun tavoitteita ottaen huomioon asian kannalta merkitykselliset Maailman terveysjärjestön normit, ohjeet ja ohjelmat”²³.

19

EU:n ilmanlaatua koskevat raja-arvot ovat kuitenkin WHO:n ohjearvoihin verrattuna selvästi alhaisempia PM_2,5-hiukkasten ja rikkidioksidin kohdalla ja alhaisempia PM₁₀-hiukkasten (vuotuinen keskiarvo) ja otsonin kohdalla. PM₁₀-hiukkasten (vuorokausikohtainen arvo) ja typpidioksidin kohdalla EU-normit ovat yhdenmukaisia WHO:n ohjearvojen kanssa, ja niissä sallitaan tietyt tilanteet, joissa rajat ylittyvät. Taulukossa 1 verrataan WHO:n ilmanlaadun ohjearvoja ja EU-normeja, ja laatikossa 5 selitetään, mitä eroa on ohjearvoilla ja normeilla.

Taulukko 1

EU:n ilmanlaatunormit ja WHO:n ohjearvot

Epäpuh-taus	Jakso	WHO:n ohjearvot (μg/m3)	EU:n ilmanlaatudi-rektiivin raja-arvot (μg/m3)	Kuinka monta kertaa EU:n normit voidaan ylittää vuodessa
NO2	1 vuosi	40	40	–
	1 tunti	200	200	18
O3	8 tuntia	100	120	25
PM10	1 vuosi	20	40	–
	24 tuntia	50(a)	50	35
PM2,5	1 vuosi	10	25	–
	24 tuntia	25	–	–
SO2	24 tuntia	20	125	3
	1 tunti	–	350	24
	10 min	500	–	–

(a) WHO suosittaa, että ohjearvoa noudatetaan 99-prosenttisesti (3 ylityskertaa).

20

Ilmanlaatua koskeva direktiivi oli ensimmäinen direktiivi, jossa asetettiin raja-arvot PM_2,5-hiukkaspäästöille, mutta PM₁₀-hiukkaspäästöjä sekä typpidioksidi-, rikkidioksidi- ja otsonipitoisuuksia oli säännelty jo aiemmin. Ilmanlaatua koskevalla direktiivillä ajantasaistettiin muita direktiivejä²⁶ mutta ei muutettu näissä asetettuja arvoja, joten PM₁₀-hiukkasten, typpidioksidin ja rikkidioksidin raja-arvot ovat nyt lähes 20 vuotta vanhoja²⁷ ja otsonin tavoitearvo on yli 15 vuotta vanha²⁸.

21

EU:n lainsäätäjät heikensivät komission vuonna 1997 antamaa ehdotusta asettamalla korkeampia raja-arvoja tai lisäämällä sallittujen raja-arvojen ylityskertojen määrää²⁹. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä vahvistettu otsonin tavoitearvo on matalampi kuin aiemmin³⁰.

22

WHO pitää PM_2,5-hiukkasia haitallisimpana ilman epäpuhtautena³¹. WHO:n ohjearvoissa on myös lyhyen aikavälin arvo PM_2,5-hiukkasille, mutta ilmanlaatua koskevassa direktiivissä tällaista arvoa ei ole. Tämä tarkoittaa, että EU-normi perustuu vain vuotuiseen keskiarvoon ja kesäajan matalat päästötasot tasapainottavat talvella kotitalouksien lämmityksestä syntyviä suuria ja haitallisia PM_2,5-hiukkaspäästöjä (ks. laatikko 1). Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä asetettu vuotuinen raja-arvo (25 μg/m³) on yli kaksinkertainen WHO:n ohjearvoon (10 μg/m³) nähden. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä säädettiin mahdollisuudesta ajantasaistaa raja-arvoa 20:een μg/m³, mutta komissio ei muuttanut arvoa selvitettyään asiaa vuonna 2013.

23

EU:n asettama rikkidioksidin vuorokausikohtainen raja-arvo on yli kuusinkertainen WHO:n ohjearvoon nähden. Vaikka lähes kaikki jäsenvaltiot noudattavat EU:n vuorokausikohtaista raja-arvoa (ks. kaavio 6), Euroopan ympäristökeskus huomauttaa, että silti 20 prosenttia EU:n kaupunkialueiden väestöstä altistui vuonna 2015 WHO:n ohjearvon ylittäville pitoisuuksille³². Koska ilmanlaatua koskevassa direktiivissä asetettuja rikkidioksidin löyhiä raja-arvoja noudatetaan yleisesti, komissio on ryhtynyt täytäntöönpanon valvontatoimiin vain yhden jäsenvaltion kohdalla (kyseessä on Bulgaria, ks. liite III).

24

Erittäin löyhien normien asettamisella on vakavia vaikutuksia raportointiin ja täytäntöönpanon valvontatoimiin erityisesti rikkidioksidin ja PM_2,5-hiukkasten kohdalla (ks. kohdat 22 ja 23). Esimerkiksi paikat, joissa rikkidioksidipitoisuudet ovat huomattavasti WHO:n ohjearvoja korkeammat, ovat ilmanlaatua koskevan direktiivin mukaisia, minkä vuoksi niiden tarvitsee asettaa vähemmän mittausasemia ja raportoida harvempien paikkojen tietoja eikä niiden ilmanlaatusuunnitelmissa yleensä pohdita rikkidioksidipitoisuuksien pienentämistä.

25

Komissio arvioi ilmanlaatua koskevasta direktiivistä annetun ehdotuksen noudattamisen suoriksi kustannuksiksi 5–8 miljardia euroa ja terveyshyötyjen arvoksi rahaksi muutettuna 37–119 miljardia euroa vuodessa vuonna 2020. Komissio totesi, että ilmanlaatupolitiikan hyödyt ylittävät selvästi täytäntöönpanokustannukset³³.

26

WHO teki vuonna 2013 arvioinnin ilman pilaantumisen terveysnäkökohtia koskevasta näytöstä. Siinä suositeltiin komissiolle, että se varmistaisi ilman epäpuhtauksien terveysvaikutuksia ja ilmanlaatuun kohdistuvia vaikutuksia koskevan näytön säännöllisen arvioimisen. WHO:n arvioinnin mukaan tieteellinen näyttö puhui tiukempien EU:n raja-arvojen puolesta PM₁₀-hiukkasille ja PM_2,5-hiukkasille ja tuki PM_2,5-hiukkasten lyhyen aikavälin (esimerkiksi 24 tuntia) keskiarvojen sääntelyä. Tällä arvioinnilla pyrittiin tukemaan komission vuonna 2013 tekemää EU:n ilmanlaatupolitiikkojen uudelleentarkastelua, mutta se ei aiheuttanut muutoksia ilmanlaatua koskevassa direktiivissä asetettuihin alkuperäisiin raja-arvoihin.

27

Viime aikoina useat lääketieteen toimialajärjestöt ovat kehottaneet EU:ta ottamaan huomioon tuoreimman tieteellisen näytön, joka tukee tiukempia normeja ja uutta lyhyen aikavälin normia PM_2,5-hiukkasille³⁴.

Useimmat jäsenvaltiot eivät panneet ilmanlaatua koskevaa direktiiviä täytäntöön vaikuttavalla tavalla…

28

Vuonna 2016 hiukkasten raja-arvoja rikkoi 13 jäsenvaltiota³⁵, typpidioksidin raja-arvoja 19 jäsenvaltiota³⁶ ja rikkidioksidin raja-arvoja yksi jäsenvaltio³⁷. Kaikki EU:n 28 jäsenvaltiota Viroa, Irlantia, Kyprosta, Latviaa, Liettuaa ja Maltaa lukuun ottamatta rikkoivat ainakin yhtä näistä raja-arvoista (ks. kaavio 7).

29

Kaaviossa 8 verrataan hiukkas- ja typpidioksidipitoisuuksia EU:n raja-arvoihin kussakin kaupungissa, johon tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin³⁸. Mitatut ilman epäpuhtauksien pitoisuudet ovat kokonaisuudessaan pienentyneet – eniten on pienentynyt PM₁₀-hiukkasten pitoisuus – mutta silti kaikissa kaupungeissa ylittyy edelleen ainakin yksi ilmanlaatua koskevan direktiivin raja-arvoista. Etenkään Krakovassa (hiukkaset) ja Sofiassa (PM_2,5-hiukkaset) ei ole saavutettu juuri ollenkaan edistymistä vuoden 2009 jälkeen. Brysselissä ja Milanossa typpidioksidipitoisuudet muuttuivat vain vähän vuosina 2012–2016 (ks. liite II). Osa mittaustulosten parantumisista ei kuitenkaan välttämättä johtunut ilmanlaadun parantumisesta, kuten kohdissa 32 ja 33 kuvataan.

…ja ilmanlaadun mittaamista koskevat säännökset mahdollistavat sen verran joustoa, että tarkistaminen on vaikeaa

30

Ilman epäpuhtaustasoista on tärkeää saada hyviä mittaustuloksia, koska ne saavat jäsenvaltiot toteuttamaan toimia epäpuhtauksien vähentämiseksi. Lisäksi täsmälliset ja vertailukelpoiset ilman pilaantumista koskevat tiedot ovat tärkeitä, jotta komissio voi harkita täytäntöönpanon valvontatoimia (ks. kohta 49).

31

Ilmanlaatua koskevan direktiivin soveltamiseksi jäsenvaltiot mittaavat ilmanlaatua mittausasemaverkoston avulla. Verkosto koostuu laitteista (näytteenottopaikoista), jotka analysoivat ja mittaavat useiden ilman epäpuhtauksien tasoja⁴⁰. Useat jäsenvaltiottiedottavat väestölle ilmanlaadun tasoista verkkosivustoilla. Jäsenvaltioiden on lähetettävä validoidut tiedot komissiolle kerran vuodessa. Tiedot saatuaan komissio arvioi direktiivin noudattamista. Jäsenvaltioiden on laadittava ilmanlaatusuunnitelmia, jos validoiduista tiedoista käy ilmi, että ilman pilaantuminen on ylittänyt ilmanlaatua koskevassa direktiivissä asetetut raja-arvot.

32

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä asetetaan kriteerit näytteenottopaikkojen vähimmäismäärälle ja niiden sijainnille. Näytteenottopaikkojen sijaintia koskeviin säännöksiin sisältyy kuitenkin lukuisia kriteereitä ja ne mahdollistavat sen verran joustoa, että tarkistaminen on vaikeampaa. Niiden mukaan jäsenvaltioiden on sijoitettava näytteenottopaikkoja sekä alueille, ”joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet” (liikenteen tai teollisuusalueiden mittausasemat), että muille alueille, ”jotka edustavat väestön yleistä altistumista”⁴¹ (tausta-alueiden asemat). Tämän seurauksena jäsenvaltiot eivät välttämättä mittaa ilmanlaatua suurten teollisuusalueiden tai tärkeiden kaupunkiliikenteen reittien lähellä. Direktiivin noudattaminen voi olla helpompaa, kun liikenteen tai teollisuusalueiden mittausasemia on vähemmän. Laatikko 6 osoittaa, että käytännöt vaihtelevat kuudessa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleessa kaupungissa⁴².

33

Näytteenottopaikkojen vähimmäismäärä riippuu kunkin ilmanlaatualueen asukkaiden määrästä. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa kaupungeissa seurantapaikkoja oli enemmän kuin direktiivissä edellytetään. Näitä ylimääräisiä mittaustuloksia ei tarvitse sisällyttää jäsenvaltioiden raportoimiin virallisiin tietoihin, vaikka ne kertoisivat korkeista epäpuhtaustasoista (ks. laatikko 7). Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot säilyttävät näytteenottopaikat, joissa PM₁₀-hiukkasten raja-arvo on ylittynyt, mutta tämä velvoite ei koske muita epäpuhtauksia (erityisesti typpidioksidia ja PM_2,5-hiukkasia)⁴³.

34

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä ei vaadita suorittamaan erityisseurantaa ongelmallisilla raja-alueilla. Rajatylittävän ilman saastumisen torjuminen tehokkaasti edellyttää koordinoituja toimia. Esimerkiksi Ostravassa polttoaineen laatua koskevien lakien täytäntöönpanoa valvotaan, mutta lainsäädännöllä voidaan parantaa ilmanlaatua tosiasiallisesti vain, jos Puolassa sijaitsevilla naapurialueilla ryhdytään toimiin. Muussa tapauksessa ihmiset voivat edelleen ostaa edullista heikkolaatuista polttoainetta rajan toiselta puolelta. Direktiivin 25 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot kutsuvat komission mukaan valtioiden rajat ylittävää ilman pilaantumista koskevaan yhteistyöhön. Jäsenvaltiot, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin ja joihin rajatylittävä ilman pilaantuminen vaikuttaa eniten, eivät katsoneet asianomaisista direktiivin säännöksistä olevan apua, eikä niiden ilmanlaatusuunnitelmiin sisältynyt koordinoituja toimia. Ne eivät pyytäneet komissiota osallistumaan toimiin.

35

Jäsenvaltiot, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, raportoivat tiedot vuonna 2017 pääosin ajallaan. Ajantasaiset ilmanlaatua koskevat tiedot ovat tärkeitä sekä jäsenvaltioille, jotta ne voivat toteuttaa tarvittavia toimia ilman pilaantumisen vähentämiseksi, että komissiolle, jotta se voi aloittaa aikaisemmassa vaiheessa täytäntöönpanon valvontamenettelyn jäsenvaltiossa. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot toimittamaan vuotuiset validoidut tiedot seuraavan vuoden syyskuun 30. päivään mennessä⁴⁴. Aikaisemmissa direktiiveissä jäsenvaltioita kuitenkin vaadittiin raportoimaan komissiolle kuuden kuukauden kuluessa mittausjaksosta⁴⁵. Viime vuosien teknisen kehityksen (esimerkiksi sähköinen raportointi) myötä aikaisempi raportointi on mahdollista.

… eikä ilmanlaatusuunnitelmia ollut suunniteltu vaikuttaviksi seurantavälineiksi

36

Direktiivin rikkomisesta seuraa, että jäsenvaltioiden on laadittava ilmanlaatusuunnitelmia ongelman käsittelemiseksi (ks. kohta 9). Ilmanlaadun todellinen parantuminen edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat hyvien ilmanlaatusuunnitelmien avulla nopeita ja vaikuttavia päästöjen vähentämistoimia.

Ilmanlaatusuunnitelmien toimenpiteet ovat usein huonosti kohdennettuja

37

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä edellytetään, että ilmanlaatusuunnitelmissa asetetaan tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ilman epäpuhtauksien raja-arvojen ylitykset ovat mahdollisimman lyhytkestoisia. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi tarkastuskäynnin kohteena olleiden kaupunkien ilmanlaatusuunnitelmiin.

38

Tilintarkastustuomioistuin yksilöi ilmanlaatusuunnitelmien analyysinsa perusteella kolme pääsyytä, jotka heikentävät suunnitelmien vaikuttavuutta. Nämä syyt olivat seuraavat:

• Ilmanlaatusuunnitelmien sisältämiä toimenpiteitä ei ollut kohdennettu alueille, joilla oli mitattu korkeimmat pitoisuudet, eikä niitä voitu toteuttaa nopeasti näillä alueilla.
• Toimenpiteillä ei voitu saada merkittäviä tuloksia lyhyellä aikavälillä, koska niiden toteuttamisesta vastuussa olleiden paikallisviranomaisten toimivaltuudet eivät riittäneet tai toimenpiteet oli suunniteltu pitkäkestoisiksi.
• Toimenpiteistä ei laadittu kustannusarvioita tai niitä ei rahoitettu.

39

Laatikossa 8 annetaan esimerkkejä ilmanlaatusuunnitelmien heikkouksista, jotka vaaransivat tavoitteen pienentää ilman epäpuhtauksien pitoisuuksia.

40

Ilmanlaatusuunnitelmissa yksilöitiin tärkeimmät epäpuhtauksien lähteet, mutta niissä ei aina ollut erityisiä päästöjen torjumistoimenpiteitä. Esimerkiksi Krakovan uusin ilmanlaatusuunnitelma sisältää vain vähän teollisuuden päästöjen vähentämistoimenpiteitä, vaikka teollisuus on merkittävä typpidioksidipäästöjen lähde. Sofian ilmanlaatusuunnitelmassa puolestaan ei ole lainkaan toimenpiteitä, joilla vähennettäisiin kotitalouksien päästöjä, vaikka kotitaloudet ovat merkittävä hiukkaspäästöjen lähde (ks. laatikko 4).

41

Ilmanlaatusuunnitelmissa ehdotettiin usein toimenpiteitä, joilla ei ole suoraa vaikutusta ilman epäpuhtauksien pitoisuuksien pienentämiseen, kuten hallinnon yksinkertaistamistoimenpiteitä, arviointeja tai tutkimuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, ettei ilmanlaatusuunnitelmissa arvioitu toimenpiteiden kustannustehokkuutta.

42

Ilmanlaatua koskevien tavoitearvojen saavuttaminen edellyttää toisinaan vaikeita poliittisia päätöksiä. Esimerkiksi Brysselissä, Stuttgartissa ja Milanossa yksityisajoneuvojen käyttö on suurin kaupunki-ilman epäpuhtauksien lähde, ja vaikuttavin toimenpide olisi rajoittaa yksityisajoneuvojen käyttöä.

Ilmanlaatusuunnitelmissa tiedon määrää pidetään tärkeämpänä kuin tiedon laatua

43

Kaikki kuusi kaupunkia, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, ovat laatineet ilmanlaatusuunnitelmia jo kauan. Suunnitelmat kattavat yleensä neljän–viiden vuoden ajanjakson. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä ei velvoiteta jäsenvaltioita raportoimaan komissiolle ilmanlaatusuunnitelmiensa täytäntöönpanosta tai ajantasaistamaan suunnitelmia, jos hyväksytään uusia toimenpiteitä tai jos edistyminen on selvästi riittämätöntä. Jäsenvaltioiden on päivitettävä ilmanlaatusuunnitelmansa vasta suunnitelman voimassaoloajan päättyessä, jos ilmanlaatu ei edelleenkään täytä vaatimuksia.

44

Koska ilman epäpuhtauksien tasot ovat laajalti korkealla, jäsenvaltiot laativat paljon ilmanlaatusuunnitelmia. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimat ilmanlaatusuunnitelmat olivat pitkiä⁴⁶, eivätkä ne useinkaan sisältäneet kaikkia asiaankuuluvia suunniteltuja tai toteutettuja ilmanlaatua koskevia toimenpiteitä⁴⁷. Jäsenvaltiot toimittavat komission pyynnöstä myös muita asiakirjoja, jotka sisältävät muita toimenpiteitä.

45

Ilmanlaatusuunnitelmien laatiminen on pitkä prosessi. Kun jäsenvaltiot toimittavat suunnitelmat komissiolle, niissä käsitellään yleensä yli kaksi vuotta aikaisemmin tapahtunutta ilman epäpuhtauksien raja-arvojen rikkomista⁴⁸ mutta ei anneta tietoja sen jälkeisestä kehityksestä.

46

Edellä mainittujen tekijöiden vuoksi komission on vaikeaa seurata jäsenvaltioiden toimia. Tämä hidasti direktiivin täytäntöönpanon seurantaa.

47

Jatkuvat, vaikkakin alenevat, ilman epäpuhtauksien korkeat tasot (ks. kaavio 4) osoittavat, että ilmanlaatusuunnitelmien laatiminen ei ole ollut riittävä toimi ilmanlaatua koskevan direktiivin noudattamisen varmistamiseksi ja ilman pilaantumisen vähentämiseksi mahdollisimman nopeasti. Euroopan unionin tuomioistuin vahvisti tämän viimeaikaisissa tuomioissaan (ks. kohta 52).

Komissiolla on vaikeuksia noudattamisen valvonnassa ja täytäntöönpanoprosessi on hidas

48

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä vaaditaan, että komissio seuraa ja valvoo direktiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden ei kuitenkaan tarvitse raportoida ilmanlaatusuunnitelmiensa täytäntöönpanosta eikä ajantasaistaa suunnitelmia, jos ne hyväksyvät uusia toimenpiteitä tai jos edistyminen on riittämätöntä (ks. kohta 43). Joitakin direktiivin säännöksiä on luonteensa vuoksi hankalaa todentaa (esimerkiksi sen varmistaminen, että jäsenvaltiot noudattavat väestölle tiedottamista koskevia velvoitteitaan, ja yli neljän tuhannen seuranta-aseman sijainnin tarkistaminen).

49

Koska ilman epäpuhtauksien raja-arvoja ylitetään usein, komissio yksilöi vakavimmat säännösten noudattamisen rikkomiset ja aloittaa vuoropuheluja jäsenvaltioiden kanssa, kunnes se päättää lopettaa prosessin tai toteaa, että jäsenvaltio ei ole ehdottanut riittävän kunnianhimoisia ja vakuuttavia toimenpiteitä. Tässä vaiheessa komissio voi käynnistää rikkomismenettelyn jäsenvaltiota vastaan.

50

Tammikuussa 2018 komissiolla oli meneillään 16 hiukkaspäästöjä koskevaa rikkomismenettelyä, 13 typpidioksidia koskevaa menettelyä ja yksi rikkidioksidia koskeva menettely sekä kaksi muuta ilman epäpuhtauksien seurantaan liittyvää rikkomismenettelyä (ks. liite III).

51

Tilintarkastustuomioistuin analysoi meneillään olevat rikkomismenettelyt, joissa on osallisena jokin kuudesta kaupungista, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin⁴⁹. Kaikki kuusi jäsenvaltiota olivat pyytäneet tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämistä direktiivin 22 artiklan nojalla⁵⁰. Näin ollen rikkomismenettely saattoi alkaa vasta kun komissio oli tehnyt päätöksen määräaikojen pidentämispyyntöjen osalta.

52

Komissio on neljässä tapauksessa⁵¹ onnistunut saamaan puoltavan päätöksen jäsenvaltioita vastaan ilman epäpuhtauksien raja-arvojen ylittymisestä, mutta niissä ei edellytetty jäsenvaltioita toteuttamaan korjaavia toimia. Tämän seurauksena komissio on määritellyt lähestymistapansa uudelleen, ja se voitti hiljattain Bulgariaa (5. huhtikuuta 2017) ja Puolaa (22. helmikuuta 2018) vastaan käydyt oikeuskäsittelyt⁵². Unionin tuomioistuin vahvisti ratkaisuissaan, että pelkkä ilmanlaatusuunnitelman hyväksyminen ei riittänyt direktiivin noudattamiseen. Tuomioistuin totesi, että Bulgaria ja Puola eivät olleet täyttäneet velvollisuuksiaan varmistaa, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Kaavio 9 osoittaa, että näissä PM₁₀-hiukkasiin liittyvissä rikkomistapauksissa kesti kuudesta yhdeksään vuotta, ennen kuin komissio saattoi asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi⁵³. Jotta komissio voi määrätä taloudellisia seuraamuksia, sen on käännyttävä uudelleen unionin tuomioistuimen puoleen ja haettava uutta ratkaisua⁵⁴. Typpidioksidiin liittyvät rikkomiset alkoivat paljon myöhemmin, eikä niitä ole vielä saatettu unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Otsonin osalta ei ole käynnissä rikkomismenettelyä⁵⁵.

53

Jäsenvaltioilla on yli kaksi vuotta aikaa toimittaa ilmanlaatusuunnitelmansa havaittuaan ilmanlaatua koskevien raja-arvojen ylityksen. Myöhemmin rikkomismenettelyn yhteydessä käytävät vuoropuhelut jäsenvaltioiden ja komission välillä ovat kestäneet joissakin tapauksissa yli viisi vuotta, joten on erittäin todennäköistä, että jäsenvaltiot ajantasaistavat ilmanlaatusuunnitelmiaan tänä aikana. Tämä edellyttää, että komissio tutkii ajantasaistetun ilmanlaatusuunnitelman. Siksi on kestänyt vähintään seitsemän vuotta alkuperäisen rikkomisen ajankohdasta, ennen kuin komissio saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

54

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pitkäkestoisella täytäntöönpanon valvontamenettelyllä ei ole vielä varmistettu direktiivin noudattamista.

Osassa EU:n toimintapolitiikoista ei oteta riittävällä tavalla huomioon ilman pilaantumisen merkitystä…

55

Useat EU:n toimintapolitiikat, erityisesti ilmastonmuutos-, energia-, liikenne- ja liikkuvuus- sekä teollisuus- ja maatalouspolitiikka, vaikuttavat ilman epäpuhtauksiin ja siten ilmanlaatuun.

56

Vuoteen 2030 ulottuvassa EU:n ilmasto- ja energiakehyksessä asetetut tavoitteet vähentää kasvihuonekaasupäästöjä 40 prosenttia, tuottaa vähintään 27 prosenttia energiasta uusiutuvista lähteistä ja parantaa energiatehokkuutta vähintään 27 prosenttia voivat kaikki tukea päästöjen vähentämistä. Tilintarkastustuomioistuimen yleiskatsauksessa vuodelta 2017 todettiin, että yksi suurimpia EU:n energia- ja ilmastotoimiin liittyviä haasteita on EU:n siirtyminen vähähiilisiin energialähteisiin ja että tämä siirtyminen voi edistää ilmanlaadun paranemista⁵⁶.

57

Dieselajoneuvot olivat EU:n autonvalmistajien keskeinen väline, kun ne pyrkivät noudattamaan hiilidioksidin (CO₂) vähennysvelvoitteitaan⁵⁷, koska dieselajoneuvojen hiilidioksidipäästöt ovat bensiinikäyttöisiä autoja pienemmät. Tekniikan kehityksen ja EURO-normien⁵⁸ myötä dieselajoneuvojen hiilidioksidi- ja hiukkaspäästöt ovat vähentyneet huomattavasti, mutta typen oksidipäästöt eivät ole vähentyneet yhtä paljon. Jo vuosien ajan⁵⁹ on ollut tiedossa, että todelliset typen oksidipäästöt olivat suurempia kuin testiolosuhteissa aiheutuneet päästöt. Ns. dieselgate-skandaali paljastui, kun yhdysvaltalaiset tarkastajat havaitsivat epäilyttäviä lukemia ajoneuvojen tarkastuksissa. Skandaalin yhteydessä tulivat esiin tällaisten erojen laajuus ja syyt⁶⁰. Ennen dieselgate-skandaalia Euroopan komissio oli käynnistänyt toimet, joiden tavoitteena oli tehdä EU:n testausmenettelystä aiempaa realistisempi. Vaatimustenmukaisuuden tunnuslukujen myötä EURO 6 -päästötavoitetta, joka on 80 mg typen oksidipäästöjä kilometrillä (josta EU:n lainsäätäjät päättivät vuonna 2007 ja joka oli määrä panna täytäntöön vuonna 2014), ei kuitenkaan käytännössä tarvitse saavuttaa ennen vuotta 2023⁶¹.

58

Polttoaineen verotus tukee dieselin myyntiä kaikissa jäsenvaltioissa Unkaria ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta⁶². Vaikka uusien dieselautojen myynti laski dieselgate-skandaalin jälkeen, noin 40 prosenttia kaikista EU:n teillä käytettävistä autoista on dieselkäyttöisiä⁶³. Koska tieliikenne ja erityisesti dieselautot ovat keskeinen typpidioksidipäästöjen lähde (ks. kaavio 3), pyrkimykset vähentää näitä päästöjä ovat monimutkaisia.

59

EU:n ilmastomuutospolitiikka tukee biomassaa⁶⁴ uusiutuvana energialähteenä. Uusiutuvaa energiaa koskevassa direktiivissä⁶⁵ edellytettiin vuonna 2009, että EU:n on täytettävä vähintään 20 prosenttia kokonaisenergiantarpeestaan uusiutuvalla energialla vuoteen 2020 mennessä. Biomassahankkeille myönnetty EU:n rahoitus on sen jälkeen yli kaksinkertaistunut⁶⁶. Uusiutuvaa energiaa ja maaseudun kestävää kehittämistä koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 5/2018 todettiin, että myös puubiomassan polttaminen voi lisätä joidenkin haitallisten ilman epäpuhtauksien päästöjä. Euroopan ympäristökeskus on havainnut samankaltaisia ongelmia⁶⁷.

60

Tehottomien kiinteitä polttoaineita käyttävien lämpökattiloiden tai lämmittimien käyttö pahentaa paikallisen lämmöntuotannon aiheuttamaa ilman pilaantumista. EU on asettanut normeja tällaisten laitteiden tehokkuuden parantamiseksi (ekosuunnitteludirektiivi⁶⁸ ja siihen liittyvät täytäntöönpanoasetukset), mutta nämä normit tulevat voimaan vasta vuonna 2022 ja koskevat vain uusia laitteita.

61

Teollisuuden päästöistä annettu direktiivi on EU:n tärkein teollisuuslaitoksista peräisin olevien ilman epäpuhtauspäästöjen sääntelyn väline (ks. liite I). Direktiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa vähemmän tiukkoja päästöjen raja-arvoja, jos parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttäminen johtaisi ”suhteettoman suuriin kustannuksiin” ympäristöhyötyihin verrattuna. Direktiivissä myös sallitaan tietyt joustavuusvälineet, joiden avulla voidaan saada vapautus suurille polttolaitoksille asetetuista raja-arvoista. Esimerkiksi 15 jäsenvaltiota⁶⁹ on hyväksynyt kansallisia siirtymäsuunnitelmia, joissa sallitaan suuremmat päästöjen enimmäismäärät vuoteen 2020 saakka; eräille kaukolämpölaitoksille on myönnetty erityispoikkeus vuoteen 2023 saakka, ja muiden laitosten ei tarvitse käyttää parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa, jos ne rajoittavat toimintaansa ja jos ne lopetetaan vuoteen 2024 mennessä.

62

Maataloudesta aiheutuu 94 prosenttia EU:n ammoniakkipäästöistä (NH₃)⁷⁰. Ammoniakki on hiukkasia muodostava aine. Euroopan ympäristökeskus toteaa, että maatalouden synnyttämät ammoniakkipäästöt aiheuttavat osaltaan suurten hiukkaspitoisuuksien jaksoja, joita on havaittu tietyillä alueilla Euroopassa ja joiden aikana ilmanlaatua koskevan direktiivin PM₁₀-hiukkasten raja-arvot ylittyvät⁷¹.

63

Vaikka maatalouden käytäntöjä säännellään EU:n toimintapolitiikoilla⁷², edistyminen maatalouden synnyttämien ilman epäpuhtauksien vähentämisessä on ollut erittäin hidasta⁷³ ja ammoniakkipäästöt ovat jopa lisääntyneet vuoden 2012 jälkeen⁷⁴. Euroopan ympäristökeskus huomauttaa, että teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia toimenpiteitä, kuten viljelyä, karjaa ja energiaa koskevia toimenpiteitä, on olemassa, mutta niitä ei ole vielä otettu käyttöön riittävän laajasti ja tehokkaasti, jotta päästöjä voitaisiin vähentää merkittävästi⁷⁵.

… ja EU:n rahoitus on hyödyllistä, mutta sitä ei aina ole kohdennettu

64

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka Life-ohjelmasta, Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja koheesiorahastosta tuettiin ilmanlaadun parantamistoimia niissä kuudessa jäsenvaltiossa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin.

Life-ohjelma

65

EU tukee ilmanlaatua Life-ohjelman kautta⁷⁶. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi kuuteen ilmanlaatuun liittyvään Life-hankkeeseen Saksassa, Italiassa ja Puolassa⁷⁷. Yksi näistä oli LIFE Legal Actions – Legal Actions on Clean Air -hanke, jolla tuettiin kansalaisyhteiskunnan sidosryhmiä, jotta ne voisivat esimerkiksi käynnistää oikeuskäsittelyjä, joissa pyritään parantamaan ilmanlaatua⁷⁸ (ks. kohta 73). Life-ohjelman määrärahojen käyttäminen siviilikanteiden tukemiseen jäsenvaltiotasolla on uusi, kustannustehokas ja ripeä tapa kannustaa jäsenvaltioita ja kaupunkeja tukemaan ilmanlaatupolitiikkaa.

66

Life-ohjelman integroiduilla hankkeilla on vuodesta 2014 alkaen tuettu ilmanlaatupolitiikan suunnittelua käyttämällä muita saatavilla olevia EU:n rahastoja. Esimerkiksi Puolassa Vähä-Puolan ilmanlaatusuunnitelman täytäntöönpanoa tuettiin integroidulla hankkeella. Siihen kuului alueen väestölle suunnattu tiedotuskampanja, jolla lisättiin tietoisuutta kiinteitä polttoaineita käyttävien lämmityskattiloiden synnyttämän savun vaarallisuudesta (ks. kaaviossa 10 oleva juliste, jossa sanotaan ”lämmityskattilastasi tulevat kaasut ovat tappavia”).

Koheesiopolitiikan alainen rahoitus

67

Suurin osa ilmanlaatuun osoitettavasta EU:n rahoituksesta tulee EAKR:stä ja koheesiorahastosta. Joillakin toimilla pyritään nimenomaisesti vähentämään ilman pilaantumista, mutta monista toimista, joilla on muut tavoitteet (esimerkiksi puhdas kaupunkiliikenne tai energiatehokkuus), voi olla hyötyä myös ilmanlaadun kannalta.

68

Käytettävissä olevan kohdennetun rahoituksen⁷⁹ määrä kasvoi 880 miljoonasta eurosta 1,8 miljardiin euroon ohjelmakaudesta 2007–2013, ohjelmakauteen 2014–2020. Osuus oli kuitenkin vain alle yksi prosentti koheesiopolitiikan kokonaisrahoituksesta. Kolme jäsenvaltiota, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, käytti tätä rahoitusta, mutta vain Puolassa määrät kasvoivat merkittävästi edellisen ja nykyisen ohjelmakauden välillä. Tšekissä rahoitus pysyi samalla tasolla, kun taas Bulgariassa se väheni huomattavasti (ks. taulukko 2).

Taulukko 2

Ilmanlaadun parantamiseen kohdennettu rahoitus Bulgariassa, Tšekissä ja osissa Puolaa

(miljoonaa euroa)	2007–2013	2014–2020	Muutos
Bulgaria	120	50	–58 %
Tšekki	446	454	+2 %
Puola(1)	140	368	+163 %

(1) Infrastruktuuria ja ympäristöä koskevasta toimenpideohjelmasta ja Vähä-Puolan alueellisesta toimenpideohjelmasta maksetut määrät.

Lähde: Euroopan komissio ja jäsenvaltiot.

69

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa jäsenvaltiot eivät kohdentaneet tätä rahoitusta ensisijaisesti hankkeisiin, joiden kohteena olivat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleilla ilmanlaatualueilla yksilöidyt pääasialliset lähteet ja epäpuhtaudet (ks. laatikko 4). Esimerkiksi Sofiassa ei ole hankkeita, joilla pyrittäisiin vähentämään kotitalouksien lämmityksestä syntyviä päästöjä (merkittävä hiukkaspäästöjen lähde)⁸⁰.

70

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että EU:n rahoittamia hankkeita ei otettu riittävän hyvin huomioon ilmanlaadun parantamista koskevissa jäsenvaltioiden suunnitelmissa. Esimerkiksi Krakovassa lämmityskattiloiden vaihto-ohjelmaa toteutetaan ilman, että kansalliset viranomaiset rajoittaisivat tehottomien lämmityskattiloiden ja heikkolaatuisen kivihiilen saatavuutta.

71

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös hyviä esimerkkejä EU:n rahoittamista hankkeista, jotka oli kohdennettu hyvin ja jotka edistivät suoraan päästöjen vähentämistä paikallisesti jäsenvaltioiden ilmanlaatusuunnitelmissa täsmennetyllä tavalla. Tällaisia olivat esimerkiksi vanhojen dieselkäyttöisten linja-autojen korvaaminen paineistettua maakaasua (CNG) käyttävillä linja-autoilla ja lämmityskattiloiden vaihto-ohjelmat Ostravassa. Eräillä hankkeilla pyrittiin myös nykyaikaistamaan kotitalouksien tehottomia lämmitysjärjestelmiä (Krakovassa) ja julkista liikennettä (Krakovassa ja Sofiassa). Vuoteen 2013 saakka Krakovassa ja Ostravassa oli hankkeita, joilla pyrittiin vähentämään teollisuuden päästöjä (teollisuus on merkittävä hiukkaspäästöjen ja typen oksidipäästöjen lähde)⁸¹.

Kansalaistoiminnan merkitys kasvaa…

72

Euroopan ympäristökeskus pitää väestölle tiedottamista keskeisenä tekijänä ilman pilaantumiseen puuttumisen ja sen haitallisten vaikutusten vähentämisen kannalta⁸². WHO puolestaan korostaa, että avoimuuden lisääminen ja laadukkaan tiedon jakaminen laajalti kaupungeissa parantaa entisestään ihmisten mahdollisuuksia osallistua merkityksellisesti päätöksentekoprosesseihin⁸³. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä vahvistetaan varoituskynnykset rikkidioksidille, typpidioksidille ja otsonille mutta ei hiukkasille⁸⁴ ja edellytetään jäsenvaltioita antamaan väestölle yksityiskohtaista tietoa⁸⁵. Kansalaiset voivat siten olla keskeisessä roolissa ilmanlaatua koskevan direktiivin täytäntöönpanon seurannassa jäsenvaltioissa erityisesti silloin, kun tulosten saavuttaminen edellyttää vaikeita poliittisia valintoja. Paikalliset toimet ovat tärkeitä, mutta ne edellyttävät kansalaisten tietoisuutta, sillä vain jos kansalaisilla on hyvät tiedot asiasta, he voivat osallistua toimintapolitiikkaan ja toteuttaa toimia ja tarvittaessa myös muuttaa omaa toimintatapaansa.

73

Osoitus kansalaistoiminnan kasvavasta merkityksestä ovat viimeaikaiset oikeuskäsittelyt, joita kansalaiset ja kansalaisjärjestöt ovat käynnistäneet maidensa kansallisia viranomaisia vastaan. Tšekissä, Saksassa, Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansalliset tuomioistuimet ovat puoltaneet kansalaisten oikeutta puhtaaseen ilmaan ja vaatineet asianomaisia jäsenvaltioita toteuttamaan lisätoimia ilman pilaantumiseen puuttumiseksi.

… mutta direktiivissä ei nimenomaisesti suojata kansalaisten oikeutta oikeussuojaan…

74

Oikeus oikeussuojaan, ympäristötiedon saantiin ja yleisön osallistumiseen ympäristöä koskevaan päätöksentekoon on vahvistettu Århusin yleissopimuksessa, jonka osapuolia EU ja sen 28 jäsenvaltiota ovat⁸⁶. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että muissa ympäristödirektiiveissä on nimenomaisia säännöksiä, joilla taataan kansalaisille oikeus oikeussuojaan. Sen sijaan ilmanlaatua koskevassa direktiivissä ei ole tällaisia säännöksiä⁸⁷.

75

Kansallisissa lainsäädännöissä on huomattavia eroja, ja kansalaisjärjestöt ovat havainneet, että kansalaisilla on joissakin jäsenvaltioissa oikeussuojan saatavuutta haittaavia esteitä.

… ja ilmanlaatua koskevat tiedot ovat ajoittain epäselviä

76

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tiedot, jotka viranomaiset olivat asettaneet verkossa yleisön saataville niissä kuudessa kaupungissa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki ilmanlaatuindeksejä, ilman pilaantumisen terveysvaikutuksia koskevia tietoja, reaaliaikaisten ilmanlaatutietojen saatavuutta ja muita välineitä.

77

Ilmanlaatuindeksit ovat välineitä, joilla voidaan antaa kansalaisille ymmärrettävää tietoa. Viisi niistä kuudesta kaupungista, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, käyttää tällaisia indeksejä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot, alueet ja kaupungit määrittelevät ilmanlaatuindeksit eri tavoin, minkä vuoksi samantasoisesta ilmanlaadusta voidaan antaa erilaisia arvioita (ks. esimerkiksi taulukko 3). Koska samantasoisen ilman pilaantumisen ihmisten terveydelle aiheuttamat haitat ovat samanlaisia sijainnista riippumatta, samantasoisen ilmanlaadun erilaiset luokittelut vaarantavat toimitettujen tietojen uskottavuuden.

Taulukko 3

PM₁₀-hiukkasia koskevat ilmanlaatuindeksit (maaliskuun 2018 tilanne)

Indeksiin perustuva hiukkasten tunti-/vuorokausikoh-tainen arvo	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
EYK	hyvä		tyydyttävä			välttävä		huono						erittäin huono
Bryssel	erinomainen	erittäin hyvä	hyvä		melko hyvä		välttävä	huono	eritt. huono	huono		erittäin huono		ala-arvoinen
Milano	hyvä			tyydyttävä				välttävä			huono			ala-arvoinen
Krakova	erittäin hyvä		hyvä						välttävä					riittävä	huono					er. huono
Ostrava	erittäin hyvä		hyvä				tyydyttävä			riittävä			huono						erittäin huono
Stuttgart	erittäin hyvä	hyvä	tyydyttävä			riittävä		huono						erittäin huono
Sofia	hyvä							tyydyttävä						riittävä				huono		er. huono

Lähde: Euroopan ympäristökeskus ja kaupunkien verkkosivustot.

78

Koska jäsenvaltiot eivät olleet sopineet yhteisestä indeksistä, Euroopan ympäristökeskus ja Euroopan komissio julkaisivat hiljattain indeksin koko EU:n alueelle (ks. kaavio 11 jäljempänä). Käyttämällä Euroopan ympäristökeskuksen indeksiä kansalaiset voivat vertailla reaaliaikaista ilmanlaatua eri puolilla Eurooppaa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita EU-normien noudattamisen arviointia (johon tarvitaan pidempiä tietosarjoja).

79

Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltioita tiedottamaan väestölle ilman pilaantumisen mahdollisista terveysvaikutuksista. Tiedot, joita viranomaiset asettivat saataville verkossa ilman pilaantumisen terveysvaikutuksista ja toimenpiteistä, joita kansalaiset voivat toteuttaa riskien pienentämiseksi, olivat ajoittain vähäisiä, ja niitä oli vaikea löytää. Tällä on erityisen suuri merkitys, kun otetaan huomioon, että EU-normeissa aliarvioidaan huonon ilmanlaadun aiheuttamat riskit (ks. kohdat 19–27).

80

Jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle reaaliaikaisia ilmanlaatutietoja⁸⁸. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana 25 jäsenvaltiota raportoi tietoja⁸⁹. Neljä niistä kuudesta kaupungista, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, esitti reaaliaikaista tietoa verkkosivustollaan⁹⁰. Nämä kaupungit hyödynsivät väestölle tiedottamisessa useita eri välineitä. Taulukossa 4 esitetään joitakin hyviä käytäntöjä, joita ne käyttivät kansalaisille tiedottamiseen.

Taulukko 4

Kansalaisille tiedottamista koskevat hyvät käytännöt

Aluekartat, joissa käytetään mallinnusta	Bryssel, Milano ja Ostrava
Ilmoitukset epäpuhtauksien ollessa korkeimmillaan (esim. tekstiviesti tai sähköposti)	Bryssel, Krakova ja Ostrava
Älypuhelinsovellukset	Ostrava ja Krakova
Näyttöpaneelit julkisissa tiloissa (kaduilla, metrossa)	Krakova ja Sofia
Ladattavat tietosarjat analysointia varten	Bryssel, Stuttgart, Milano ja Krakova
Sääennusteisiin perustuva hiukkaspitoisuuksien ennakkovaroitusjärjestelmä	Stuttgart

81

Useimmat kaupungit, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, tuottivat ilmanlaatuindeksejä ja reaaliaikaisia ilmanlaatua koskevia tietoja ja osa niistä oli ottanut käyttöön muita hyviä käytäntöjä, mutta tilintarkastustuomioistuin totesi, että väestön saataville asetetut tiedot eivät olleet yhtä selkeitä tai käyttökelpoisia kuin joidenkin muiden Euroopan kaupunkien saataville asettamat tiedot⁹¹.

Johtopäätökset ja suositukset

82

Maailman terveysjärjestön mukaan ilman pilaantuminen on suurin terveyteen kohdistuva ympäristöriski EU:ssa, ja Euroopan ympäristökeskus arvioi sen aiheuttavan vuosittain noin 400 000 ennenaikaista kuolemaa. Sille altistuvat erityisesti kaupunkialueilla asuvat ihmiset. Haitallisimpia ilman epäpuhtauksia ovat hiukkaset, typpidioksidi, rikkidioksidi ja alailmakehän otsoni. Vuonna 2008 annettu ilmanlaatua koskeva direktiivi on ilman puhtautta koskevan EU:n toimintapolitiikan kulmakivi, koska siinä asetetaan rajat hengittämämme ilman epäpuhtauksien pitoisuuksille.

83

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimet ihmisten terveyden suojelemiseksi ilman pilaantumiselta eivät olleet tuottaneet odotettua vaikutusta. Merkittävät inhimilliset ja taloudelliset kustannukset eivät vielä ole heijastuneet riittäviksi EU:n laajuisiksi toimiksi.

84

Vaikka ilmanlaatu on parantunut päästöjen vähentämisten myötä, ilman pilaantuminen vaikuttaa edelleen vakavasti kansalaisten terveyteen. Useat EU:n ilmanlaatunormit ovat löyhempiä kuin ilman pilaantumisen terveysvaikutuksia koskeva näyttö edellyttäisi. Jäsenvaltiot eivät useinkaan noudata näitä normeja, eivätkä ne ole toteuttaneet riittävästi vaikuttavia toimia ilmanlaadun parantamiseksi. Komission tekemällä seurannalla ja myöhemmällä täytäntöönpanon valvonnalla ei saatu aikaan tosiasiallista muutosta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietyissä EU:n toimintapolitiikoissa ei vielä oteta riittävän hyvin huomioon ilman laadun parantamisen merkitystä. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että EU:n rahoitus tarjoaa hyödyllistä tukea. Kansalaisilla voi olla keskeinen rooli ilmanlaatua koskevan direktiivin täytäntöönpanon seurannassa jäsenvaltioissa, minkä osoittavat tuomioistuinten antamat puoltavat tuomiot useissa jäsenvaltioissa. Samalla väestön tietoisuus ja väestölle tiedottaminen ovat lisääntyneet. Seuraavissa kohdissa esitetään yksityiskohtaisesti tilintarkastustuomioistuimen tärkeimmät johtopäätökset ja niihin liittyvät suositukset.

85

Ilmanlaatua koskeva direktiivi perustuu ilmanlaatunormeihin, jotka ovat tällä hetkellä 15–20 vuotta vanhoja. Osa näistä normeista on huomattavasti Maailman terveysjärjestön ohjearvoja heikompia. Lisäksi normeissa sallitaan raja-arvojen ylittäminen usein, eikä niihin sisälly lyhyen aikavälin normia PM_2,5-hiukkasille, jotka ovat erittäin haitallisia ilman epäpuhtauksia (ks. taulukko 1 ja kohdat 18–26). Terveysalan ammattilaiset kannattavat EU-normien tiukentamista (ks. kohta 27). Löyhien normien asettaminen ei luo oikeanlaista kehystä ihmisten terveyden suojelulle. Tämä tarkoittaa, että jotkin paikat, joissa ilmanlaatu on huono, ovat EU:n lainsäädännön mukaisia.

86

Useimmat jäsenvaltiot eivät edelleenkään noudata EU:n ilmanlaatunormeja, vaikka tilanne onkin paranemassa (kohdat 28 ja 29).

87

Ilmanlaadun mittaamisen kohdalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että siitä, että jäsenvaltiot mittasivat ilmanlaatua oikeissa paikoissa, ei ollut saatavilla riittäviä takeita. Koska direktiivissä esitetyt kriteerit eivät olleet täsmällisiä, jäsenvaltiot eivät välttämättä mitanneet pitoisuuksia kaupunkien keskeisten katujen tai suurten teollisuusalueiden lähellä (ks. kohdat 32–34), vaikka nämä olivat edelleen epäpuhtauksien suurimpia lähteitä. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että ilmanlaatua koskevassa direktiivissä jäsenvaltioille asetettu määräaika, joka koskee tietojen raportoimista komissiolle, ei ole yhtä tiukka kuin aiemmissa direktiiveissä (kohta 35).

88

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot eivät toteuttaneet riittävästi vaikuttavia toimia ilmanlaadun parantamiseksi mahdollisimman nopeasti. Jäsenvaltioiden ilmanlaatusuunnitelmien laatu ei ollut yleisesti ottaen riittävän hyvä, ja suunnitelmat sisälsivät huonosti kohdennettuja toimenpiteitä. Suunnitelmien hallinnointi oli usein heikkoa (esim. kansallisten ja paikallisten viranomaisten välillä ilmeni koordinoinnin puutetta); suunnitelmista ei laadittu kustannusarvioita tai niitä ei rahoitettu eikä niissä annettu tietoa toteutettujen ilmanlaatua koskevien toimenpiteiden todellisista vaikutuksista. Ilmanlaatua koskevassa direktiivissä ei velvoiteta jäsenvaltioita ilmoittamaan komissiolle suunnitelmiensa toimivuudesta. Riittämätön edistyminen ilmanlaadun parantamisessa osoittaa, että tarvitaan aiempaa vaikuttavampia toimia (ks. kohdat 36–47).

89

Komissio pystyy seuraamaan jäsenvaltioiden tuloksellisuutta vain rajoitetusti. Jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta raportoida ilmanlaatusuunnitelmiensa täytäntöönpanosta. Joidenkin direktiivin säännösten noudattamista on hankalaa tarkistaa, ja komissio saa tarkasteltavaksi satoja ilmanlaatusuunnitelmia ja laajoja tietoaineistoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio on nostanut Euroopan unionin tuomioistuimessa kanteita jäsenvaltioita vastaan, kun se on katsonut jäsenvaltioiden rikkoneen direktiiviä vakavasti (ks. kohdat 48–50). Nämä täytäntöönpanon valvontatoimet ovat kuitenkin hitaita, ja tähän mennessä useista puoltavista tuomioista huolimatta (kohdat 51–54) ilmanlaatua koskevia raja-arvoja rikotaan edelleenkin säännöllisesti.

Suositus 1 – Komission olisi toteutettava aiempaa vaikuttavampia toimia

Toteuttaakseen aiempaa vaikuttavampia toimia ilmanlaadun parantamiseksi komission olisi

1. jaettava niiden jäsenvaltioiden parhaita käytäntöjä, jotka ovat sisällyttäneet ilmanlaatudirektiivin vaatimukset onnistuneesti ilmanlaatusuunnitelmiinsa; tietoa olisi jaettava esimerkiksi seurannan kannalta merkittävistä kysymyksistä, ja määritettävä kohdennettuja, budjetoituja ja lyhyen aikavälin toimenpiteitä ilmanlaadun parantamiseksi sekä suunnitelmia ylitysten pienentämiseksi tietyissä paikoissa.
2. hallinnoitava aktiivisesti rikkomismenettelyn jokaista vaihetta, jotta voidaan lyhentää sitä aikaa, joka asioissa tarvitaan ennen niiden ratkaisemista tai saattamista Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi
3. tuettava yhteistyötä ja -toimia jäsenvaltioissa, joihin EU:n sisäinen rajatylittävä ilman pilaantuminen vaikuttaa eniten, ja tuettava relevanttien toimenpiteiden sisällyttämistä asianomaisten maiden ilmanlaatusuunnitelmiin.

Toteutumisen tavoiteajankohta: 2020.

90

Ilmanlaatunormeja, ilmanlaadun parantamista koskevia jäsenvaltioiden toimia, myöhempää seurantaa ja täytäntöönpanon valvontaa sekä yleisön tietoisuutta ja yleisölle tiedottamista (ks. jäljempänä) koskevien johtopäätöstensä perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittelee komissiota harkitsemaan ilmanlaatua koskevan direktiivin ajantasaistamista kunnianhimoisesti, sillä direktiivi on edelleen merkittävä väline, jolla ilmasta voidaan tehdä puhtaampaa.

Suositus 2 – llmanlaatua koskevan direktiivin kunnianhimoinen ajantasaistaminen

Komission olisi käsiteltävä seuraavia kysymyksiä, kun se valmistelee ehdotuksensa lainsäädäntövallan käyttäjälle:

1. EU:n raja- ja tavoitearvojen (hiukkasille, rikkidioksidille ja otsonille) mahdollinen ajantasaistaminen, jotta ne vastaisivat viimeisimpiä WHO:n ohjearvoja, niiden kertojen lukumäärän vähentäminen, joina pitoisuudet voivat ylittää (hiukkasia, typpidioksidia, rikkidioksidia ja otsonia koskevat) normit, ja lyhyen aikavälin raja-arvon asettaminen PM_2,5-hiukkasille ja varoituskynnyksen asettaminen hiukkasille
2. ilmanlaatusuunnitelmien parantaminen erityisesti tekemällä niistä aiempaa tulossuuntautuneempia sekä lisäämällä velvoite raportoida vuosittain niiden täytäntöönpanosta ja ajantasaistaa niitä aina tarvittaessa ilmanlaatusuunnitelmien lukumäärän rajoittaminen ilmanlaatualuetta kohden
3. teollisuusalueiden ja liikenteen mittausasemien sijoittamista koskevien vaatimusten täsmällisyys, jotta voidaan mitata entistä paremmin väestön korkeinta altistumista ilman pilaantumiselle, ja erityyppisten (liikenne, teollisuus tai tausta-alue) mittausasemien vähimmäismäärän asettaminen
4. komission mahdollisuus vaatia näytteenottopaikkojen lisäämistä, jos komissio katsoo sen tarpeelliseksi ilman pilaantumisen mittaamisen parantamiseksi
5. validoitujen tietojen raportoimisen ajankohdan aikaistaminen (tällä hetkellä 30. syyskuuta vuonna n+1) vähintään siten, että se olisi 30. kesäkuuta vuonna n+1, ja nimenomainen velvoite jäsenvaltioille toimittaa ajantasaisia (reaaliaikaisia) tietoja
6. nimenomaiset säännökset, joilla varmistetaan kansalaisten oikeus oikeussuojaan.

Toteutumisen tavoiteajankohta: 2022.

91

Useat EU:n toimintapolitiikat vaikuttavat ilmanlaatuun. Kun otetaan huomioon ilman pilaantumisen merkittävät inhimilliset ja taloudelliset kustannukset, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ongelman tärkeyttä ei ole vielä otettu riittävällä tavalla huomioon osassa EU:n toimintapolitiikoista. Esimerkiksi ilmasto- ja energia-, liikenne-, teollisuus- sekä maatalouspolitiikassa on osa-alueita, jotka voivat olla haitallisia ilman puhtauden kannalta (ks. kohdat 55–63).

92

Alle yksi prosentti EU:n koheesiopolitiikan määrärahoista osoitetaan suoraan ilmanlaatua koskeviin toimenpiteisiin. Muista koheesiopolitiikan toimista voi kuitenkin välillisesti olla hyötyä ilmanlaadun kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n rahoittamia hankkeita ei ollut kohdennettu riittävän hyvin eikä otettu riittävän hyvin huomioon ilmanlaadun parantamista koskevissa jäsenvaltioiden suunnitelmissa. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin yksilöi myös useita hyviä esimerkkejä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Life-hankkeilla autettiin kansalaisia nostamaan kanteita ilmanlaadun parantamiseksi jäsenvaltioissa ja kohdistamaan EU:n rahoittamia toimia aiempaa paremmin (kohdat 64–71).

Suositus 3 – Ilmanlaadun asettaminen etusijalle ja sen valtavirtaistaminen EU:n toimintapolitiikoissa

Ilmanlaadun valtavirtaistamiseksi entisestään EU:n toimintapolitiikoissa komission olisi arvioitava

1. muita EU:n toimintapolitiikkoja, joihin liittyy osa-alueita, jotka voivat olla haitallisia ilman puhtauden kannalta, ja toteutettava toimia näiden toimintapolitiikkojen saattamiseksi aiempaa paremmin ilmanlaatutavoitteiden mukaisiksi
2. ilman epäpuhtauspäästöjen, erityisesti hiukkaspäästöjen sekä typen ja rikin oksidipäästöjen, vähentämiseen käytettävissä olevan relevantin, EU:n ilmanlaatutavoitteita tukevan rahoituksen todellista käyttöä.

Toteutumisen tavoiteajankohta: 2022.

93

Väestön tietoisuudella ja sille tiedottamisella on ratkaisevan tärkeä merkitys ilman pilaantumiseen puuttumisessa. Kansalaiset ovat viime aikoina osallistuneet entistä enemmän ilmanlaatua koskeviin kysymyksiin, ja kansalliset tuomioistuimet ovat useissa jäsenvaltioissa antaneet tuomioita sen puolesta, että kansalaisilla on oikeus puhtaaseen ilmaan (kohdat 72 ja 73). Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että muista ympäristödirektiiveistä poiketen ilmanlaatua koskevassa direktiivissä ei ole erityisiä säännöksiä, joilla taattaisiin kansalaisten oikeus oikeussuojaan (ks. kohta 74). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että kansalaisten saataville asetetut ilmanlaatua koskevat tiedot olivat ajoittain epäselviä (ks. kohdat 76–81).

Suositus 4 – Väestön tietoisuuden ja sille tiedottamisen parantaminen

Parantaakseen kansalaisille tiedottamisen laatua komission olisi

1. yksilöitävä ja koottava yhteen terveysalan ammattilaisten avustuksella kriittisimmät tiedot, jotka komission ja jäsenvaltioiden viranomaisten olisi asetettava kansalaisten saataville (mukaan lukien terveysvaikutuksia koskevat tiedot ja toimintatapoja koskevat suositukset)
2. tuettava jäsenvaltioita ottamaan käyttöön parhaita käytäntöjä, jotka koskevat kansalaisille tiedottamista ilmanlaatuasioista ja kansalaisten osallistamista näihin asioihin
3. laadittava ilmanlaatualueiden julkisia listauksia, joista käy ilmi, mitkä alueet ovat saavuttaneet kunakin vuonna eniten ja vähiten edistymistä, ja jaettava parhaita käytäntöjä, joita on käytetty menestyksekkäimmillä alueilla
4. kehitettävä verkkoväline, jonka avulla kansalaiset voivat ilmoittaa ilmanlaatua koskevista rikkeistä ja antaa komissiolle palautetta ilmanlaatua koskevista jäsenvaltioiden toimista
5. tuettava jäsenvaltioita sellaisten käyttäjäystävällisten välineiden kehittämisessä, joilla asetetaan ilmanlaatua koskevat tiedot ja seurantatiedot väestön saataville (esimerkiksi älypuhelinsovellukset ja/tai aihetta käsittelevät sosiaalisen median sivut)
6. pyrittävä sopimaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ilmanlaatuindeksien yhdenmukaistamisesta.

Toteutumisen tavoiteajankohta: 2022.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos A. Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. heinäkuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

µg/m³: Mikrogrammaa kuutiometriä kohden (mittayksikkö, jota käytetään kuvaamaan epäpuhtauden pitoisuutta ilmassa).

Ammoniakki (NH₃): Väritön kaasu, jolla on pistävä haju.

Bentso(a)pyreeni (BaP): BaP on kiinteä aine, jota syntyy fossiilisten polttoaineiden ja biopolttoaineiden epätäydellisestä palamisesta. Sen suurimpia lähteitä ovat kotitalouksien lämmitys (erityisesti puun ja kivihiilen poltto), sähköntuotanto voimalaitoksissa, jätteenpoltto, koksin tuotanto ja teräksen tuotanto.

DALY (Disability Adjusted Life Years) Leviämisolosuhteet: Sairastavuusvakioitu elinvuosi Leviämisolosuhteilla kuvataan ilmakehän kykyä laimentaa ilman epäpuhtauksia.

Ennenaikainen kuolema: Kuolema, joka tapahtuu ennen kuin henkilö saavuttaa maansa ja sukupuolensa mukaisen keskimääräisen elinajanodotteen.

EYK: Euroopan ympäristökeskus

Haihtuvat orgaaniset yhdisteet: Haihtuvat orgaaniset yhdisteet ovat orgaanisia kemikaaleja, jotka haihtuvat helposti ilmaan.

Hiilidioksidi (CO₂): Hiilidioksidi (CO₂) on väritön kaasu, joka on maapallon ilmakehän merkittävin kasvihuonekaasu. Sitä vapautuu ilmakehään lähinnä fossiilisten polttoaineiden polton yhteydessä.

Hiukkaset (PM): Ilmassa olevat kiinteät ja nestemäiset hiukkaset. Hiukkaset jaetaan koon mukaan karkeisiin hiukkasiin (PM₁₀) ja pienhiukkasiin (PM_2,5).

Ilmanlaatua koskeva direktiivi: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY, annettu 21 päivänä toukokuuta 2008, ilmanlaadusta ja sen parantamisesta (EUVL L 152, 11.6.2008, s. 1).

Kansallisia päästörajoja koskeva direktiivi: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/2284, annettu 14 päivänä joulukuuta 2016, tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisten päästöjen vähentämisestä, direktiivin 2003/35/EY muuttamisesta sekä direktiivin 2001/81/EY kumoamisesta (EUVL L 344, 17.12.2016, s. 1).

Mustahiili: Mustahiili kuuluu pienhiukkasiin (PM_2,5), ja sitä syntyy polttoaineiden epätäydellisestä palamisesta ja sen suurimpia lähteitä ovat liikenne ja kotitalouksien lämmitys.

Muut haihtuvat orgaaniset yhdisteet kuin metaani (NMVOC): NMVOC on nimitys, joka käsittää useita erilaisia kemiallisia yhdisteitä, kuten bentseenin, etanolin, formaldehydin, sykloheksaanin ja asetonin.

Otsoni (alailmakehän otsoni, O₃): Väritön pistävänhajuinen kaasu, jota ei suoraan pääse ilmakehään mutta jota muodostuu epäpuhtauksista kemiallisessa reaktiossa auringonvalon vaikutuksesta.

Paineistettu maakaasu (CNG): CNG on paineistettuna varastoitavaa maakaasua, jota voidaan käyttää bensiinin, propaanin tai dieselpolttoaineen sijasta.

Paras käytettävissä oleva tekniikka (BAT): ”Parhaalla käytettävissä olevalla tekniikalla” (best available techniques, BAT) tarkoitetaan tietyn toiminnan ja siinä käytettävien menetelmien tehokkainta ja edistyneintä astetta, joka osoittaa sellaiset tekniset ja käytännölliset ominaisuudet, jotka soveltuvat käytännön pohjaksi raja-arvoille ja muille lupaehdoille, joilla on tarkoitus estää, tai milloin se ei ole mahdollista, vähentää päästöjä ja vaikutuksia koko ympäristöön.

Rikkidioksidi (SO₂): Myrkyllinen väritön kaasu. Eräs rikin oksidi (SO_X).

Teollisuuden päästöjä koskeva direktiivi: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) (EUVL L 334, 17.12.2010, s. 17) (uudelleenlaadittu toisinto).

Toimivuustarkastus: Toimintapolitiikan kattava arviointi, jonka tavoitteena on arvioida tietyn politiikan alan sääntelykehyksen tarkoituksenmukaisuutta.

Typpidioksidi (NO₂): Myrkyllinen punertavan ruskea kaasu. Eräs typen oksidi (NO_X).

WHO: Maailman terveysjärjestö

Vähäpäästöinen alue: Vähäpäästöinen alue on määritelty alue, jolla joidenkin päästöjä aiheuttavien ajoneuvojen käyttöä on rajoitettu tai se on estetty ilmanlaadun parantamiseksi.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Janusz Wojciechowskin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Kinga Wisniewska-Danek, kabinettiavustaja Katarzyna Radecka-Moroz, toimialapäällikkö Colm Friel, tehtävävastaava João Coelho, apulaistehtävävastaava Frédéric Soblet, tarkastajat Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova, ja Anna Zalega sekä assistentti Rachel O’Doherty. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova ja Mark Smith.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0578-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/330838	QJ-AB-18-019-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-0622-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/795496	QJ-AB-18-019-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fr

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/home?) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.