Luftverschmutzung: Unsere Gesundheit ist nach wie vor nicht hinreichend geschützt

Zusammenfassung

Luftverschmutzung ist das größte umweltbedingte Gesundheitsrisiko in der Europäischen Union

I

Laut der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist die Luftverschmutzung das größte umweltbedingte Gesundheitsrisiko in der Europäischen Union (EU). Jedes Jahr verursacht sie in der EU etwa 400 000 vorzeitige Todesfälle und mehrere Hundert Milliarden Euro an gesundheitsbezogenen externen Kosten. Menschen in städtischen Gebieten sind besonders gefährdet. Feinstaub, Stickstoffdioxid und bodennahes Ozon sind die Luftschadstoffe, die die meisten dieser frühen Todesfälle verursachen.

II

Die Luftqualitätsrichtlinie aus dem Jahr 2008 ist der Eckpfeiler der EU-Luftreinhaltepolitik, da darin Luftqualitätsnormen für Schadstoffkonzentrationen in unserer Atemluft festgelegt sind. Die EU-Politik hat in den letzten Jahrzehnten zwar dazu beigetragen, die Emissionen zu vermindern, die Luftqualität hat sich jedoch nicht in gleichem Maße verbessert, und die Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit sind nach wie vor erheblich.

Gegenstand der Prüfung

III

Im Rahmen dieser Prüfung bewertete der Hof, ob die Maßnahmen der EU zum Schutz der menschlichen Gesundheit vor Luftverschmutzung wirksam sind. Hierzu analysierte der Hof, ob i) die Luftqualitätsrichtlinie so konzipiert war, dass die gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung bekämpft wurden, ii) die Mitgliedstaaten die Richtlinie wirksam umsetzten, iii) die Kommission die Umsetzung der Richtlinie überwachte und durchsetzte, iv) die Luftqualität im Rahmen anderer Politiken der EU hinreichend berücksichtigt und mit ausreichenden EU-Mitteln unterstützt wurde und v) die Öffentlichkeit im Hinblick auf Fragen der Luftqualität in geeigneter Weise informiert wurde.

IV

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die Maßnahmen der EU zum Schutz der menschlichen Gesundheit vor Luftverschmutzung nicht die erwartete Wirkung gezeigt hatten. Die erheblichen menschlichen und wirtschaftlichen Kosten haben sich noch nicht in geeigneten EU-weiten Maßnahmen niedergeschlagen.

1. Die Luftqualitätsnormen der EU wurden vor fast zwanzig Jahren festgelegt. Einige von ihnen sind weit weniger strikt als die WHO-Leitlinien und entsprechen nicht dem Niveau, das nach dem neuesten wissenschaftlichen Kenntnisstand über die gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung angebracht wäre.
2. Die Luftqualität hat sich zwar verbessert, die meisten Mitgliedstaaten erfüllen jedoch noch immer nicht die EU-Luftqualitätsnormen und haben nicht genug wirksame Maßnahmen für eine ausreichende Verbesserung der Luftqualität ergriffen. Die Luftverschmutzung kann unterschätzt werden, da sie möglicherweise nicht an den richtigen Stellen überwacht wird. Luftqualitätspläne - eine Kernanforderung der Luftqualitätsrichtlinie - haben oft nicht zu den erwarteten Ergebnissen geführt.
3. Die Überwachung der Leistung der Mitgliedstaaten durch die Kommission unterliegt Einschränkungen. Durch die anschließend von der Kommission ergriffenen Durchsetzungsmaßnahmen konnte nicht sichergestellt werden, dass die in der Luftqualitätsrichtlinie festgelegten Grenzwerte von den Mitgliedstaaten eingehalten wurden. Obwohl die Kommission gegen viele Mitgliedstaaten rechtliche Schritte einleitet und günstige Urteile erwirkt, verstoßen die Mitgliedstaaten weiterhin häufig gegen die Luftqualitätsgrenzwerte.
4. Viele EU-Politiken wirken sich auf die Luftqualität aus, aber angesichts der erheblichen menschlichen und wirtschaftlichen Kosten ist der Hof der Auffassung, dass der Verbesserung der Luftqualität im Rahmen einiger EU-Politiken noch kein hinreichender Stellenwert eingeräumt wird. Die EU-Politiken in den Bereichen Klimaschutz und Energie, Verkehr, Industrie und Landwirtschaft haben direkte Auswirkungen auf die Luftqualität, und die im Rahmen ihrer Umsetzung getroffenen Entscheidungen können der Luftqualität abträglich sein. Der Hof stellte fest, dass eine direkte EU-Finanzierung im Bereich der Luftqualität einen nützlichen Beitrag leisten kann, die finanzierten Projekte jedoch nicht immer hinlänglich zielgerichtet waren. Der Hof vermerkte jedoch auch, dass es einige begrüßenswerte Projekte gibt - insbesondere Projekte, die im Rahmen des LIFE-Programms unterstützt werden.
5. Das öffentliche Bewusstsein und die Unterrichtung der Öffentlichkeit spielen bei der Bekämpfung der Luftverschmutzung, einem dringenden Problem der öffentlichen Gesundheit, eine entscheidende Rolle. Bürger engagieren sich in jüngster Zeit zunehmend für mit der Luftqualität zusammenhängende Themen und rufen die nationalen Gerichte an, die in mehreren Mitgliedstaaten zugunsten des Rechts der Bürger auf saubere Luft entschieden haben. Der Hof hat jedoch festgestellt, dass das Recht der Bürger auf den Zugang zu Gerichten in der Luftqualitätsrichtlinie nicht so ausdrücklich geschützt ist wie in einigen anderen Umweltrichtlinien. Die Informationen, die den Bürgern in Bezug auf die Luftqualität zur Verfügung gestellt wurden, waren zuweilen unklar.

Empfehlungen des Hofes

V

Im vorliegenden Bericht unterbreitet der Hof der Kommission Empfehlungen, die zur Verbesserung der Luftqualität beitragen sollen. Der Hof empfiehlt der Kommission, wirksamere Maßnahmen zu ergreifen, die Luftqualitätsrichtlinie zu aktualisieren, die Luftqualitätspolitik im Rahmen anderer Politiken der EU zu priorisieren und durchgängig zu berücksichtigen sowie das öffentliche Bewusstsein zu stärken und die Unterrichtung der Öffentlichkeit zu verbessern.

Einleitung

Warum Luftverschmutzung ein wichtiges Thema ist

01

Luftverschmutzung liegt vor, wenn Gase, Staubpartikel und Rauch in die Atmosphäre freigesetzt werden, die eine schädigende Wirkung auf Menschen, Infrastruktur und Umwelt haben. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) stuft die Luftverschmutzung als das größte umweltbedingte Gesundheitsrisiko in Europa ein¹. In der EU verursacht die Luftverschmutzung jeden Tag im Durchschnitt mehr als 1 000 vorzeitige Todesfälle, was mehr als das Zehnfache der Opfer von Verkehrsunfällen ist². Aus Abbildung 1 geht hervor, dass die eingebüßten gesunden Lebensjahre in einigen EU-Mitgliedstaaten mit Zahlen aus Ländern vergleichbar sind, die häufig mit schlechter Luft in Verbindung gebracht werden, beispielsweise China und Indien. Im Jahr 2013 schätzte die EU-Kommission die externen Gesamtkosten der Luftverschmutzung im Gesundheitsbereich auf zwischen 330 und 940 Milliarden Euro pro Jahr³.

Menschen in Städten sind am stärksten betroffen

02

Angaben der Europäischen Umweltagentur (EUA) zufolge waren im Jahr 2015 rund ein Viertel der in städtischen Gebieten lebenden Menschen in Europa Luftschadstoffkonzentrationen ausgesetzt, die einige EU-Luftqualitätsnormen überschreiten, und bis zu 96 % der in städtischen Gebieten lebenden Bürger der EU waren Luftschadstoffkonzentrationen ausgesetzt, die von der WHO als gesundheitsschädlich betrachtet werden⁴. Die Luftverschmutzung trifft Bewohner von Städten tendenziell stärker als Bewohner ländlicher Gebiete, da die hohe Bevölkerungsdichte in Städten dazu führt, dass Luftschadstoffe in größerem Umfang freigesetzt werden (beispielsweise durch Straßenverkehr), und da die Schadstoffausbreitung in Städten problematischer ist als auf dem Land.

Wodurch und wie wird die Lebensdauer von Menschen verkürzt?

03

Die WHO stuft Feinstaub (PM), Stickstoffdioxid (NO₂), Schwefeldioxid (SO₂) und bodennahes Ozon (O₃) als diejenigen Luftschadstoffe ein, die für die menschliche Gesundheit am schädlichsten sind (siehe Kasten 1)⁵. Laut der EUA wurden im Jahr 2014 rund 400 000 vorzeitige Todesfälle von Bürgern der EU durch Feinstaub (PM_2,5), 75 000 vorzeitige Todesfälle durch NO₂ und 13 600 vorzeitige Todesfälle durch O₃ verursacht⁶. Die EUA warnt davor, dass Menschen tagtäglich von Luftverschmutzung geschädigt werden und dass hohe Schadstoffkonzentrationen zwar die deutlichste Ausprägung der Luftverschmutzung sind, die langfristige Exposition gegenüber niedrigeren Dosen jedoch eine größere Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellt⁷.

04

Laut Angaben der WHO werden 80 % der vorzeitigen Todesfälle aufgrund von Luftverschmutzung durch Herzerkrankungen und Schlaganfälle verursacht, gefolgt von Lungenerkrankungen, einschließlich Krebs, und anderen Erkrankungen¹⁰. In Abbildung 2 sind die wesentlichen gesundheitlichen Auswirkungen der vier vorstehend genannten Luftschadstoffe zusammengefasst.

05

In Kasten 2 ist dargelegt, welche Faktoren die Konzentration von Luftschadstoffen beeinflussen, und in Abbildung 3 ist dargestellt, welchen prozentualen Anteil der Luftschadstoffemissionen die einzelnen Schadstoffquellen in der EU verursachen.

Was hat die EU bislang unternommen?

06

Die EU nimmt die Luftverschmutzung in Angriff, indem sie a) Konzentrationshöchstwerte für die von Menschen eingeatmete Luft und b) Normen in Bezug auf die Emissionsquellen von Schadstoffen festlegt.

07

Im Jahr 1980 wurden mit der Richtlinie 80/779/EWG erstmals EU-Grenzwerte für SO₂-Konzentrationen festgelegt. Es folgten weitere Richtlinien, die sich auf weitere Luftschadstoffe bezogen und mit denen die diesbezüglichen Grenzwerte aktualisiert wurden¹². In der Luftqualitätsrichtlinie¹³ aus dem Jahr 2008 sind Luftqualitätsnormen (einschließlich Grenzwerten) für die Konzentrationen von Luftschadstoffen mit den größten gesundheitlichen Auswirkungen festgelegt (siehe Ziffer 18). Der Schwerpunkt der Richtlinie liegt auf der Verbesserung der Gesundheit der Bürger durch eine Steigerung der Qualität der Atemluft.

08

In der Luftqualitätsrichtlinie ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet Luftqualitätsgebiete festlegen. Die Mitgliedstaaten führen in jedem Gebiet Ausgangsbeurteilungen der Luftqualität durch und richten in verschmutzten Gebieten Netze ortsfester Messstationen ein. In der Richtlinie sind sowohl hinsichtlich des Standorts als auch hinsichtlich der Mindestanzahl der Probenahmestellen Kriterien festgelegt (siehe Ziffer 32)¹⁴.

09

Die Mitgliedstaaten sammeln Daten aus ihren Netzen und übermitteln diese jährlich an die Kommission und die EUA (siehe Kasten 3). Die Kommission beurteilt diese Daten anhand der EU-Normen¹⁵ der Luftqualitätsrichtlinie. Überschreiten die Konzentrationen die Normen, müssen die Mitgliedstaaten Luftqualitätspläne erstellen, damit das Problem umgehend in Angriff genommen werden kann. Die Kommission beurteilt diese Pläne und ergreift rechtliche Schritte, wenn sie der Ansicht ist, dass Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht einhalten. Die Mitgliedstaaten sind gemäß der Richtlinie verpflichtet, die Öffentlichkeit zu informieren, wobei Alarm- und Informationsschwellen zum Tragen kommen.

10

Die EU hat sowohl Konzentrationshöchstwerte festgelegt als auch Rechtsvorschriften erlassen, um die Luftschadstoffemissionen mehrerer Sektoren zu senken¹⁶.

11

Die EUA weist darauf hin, dass europäische Richtlinien (siehe Anhang I) und Verordnungen (wie zum Beispiel für die Umstellung auf neue Brennstoffe oder die allmähliche Beseitigung ineffizienter Geräte) in den letzten Jahrzehnten dazu beigetragen haben, Luftschadstoffemissionen zu senken. So sanken die SO_X-Emissionen in der EU im Zeitraum 1990-2015 um 89 % und die NO_X-Emissionen um 56 %. Wie aus Abbildung 4 hervorgeht, sind die PM_2,5-Emissionen seit dem Jahr 2000 um 26 %¹⁷ zurückgegangen.

12

Angaben der WHO und der EUA zufolge schlägt sich dieser Rückgang der Gesamtemissionen von Luftschadstoffen nicht automatisch in einer vergleichbaren Verringerung der Luftschadstoffkonzentrationen nieder¹⁸. Die Rechtsvorschriften der Union zur Reduktion der Luftverschmutzung an der Quelle zielen nicht schwerpunktmäßig auf eine Senkung der Emissionen an den Orten ab, an denen die Menschen am stärksten unter Luftverschmutzung leiden oder an denen die Konzentrationen am höchsten sind (siehe Abbildung 5). Stoßen Fahrzeugmotoren beispielsweise infolge strengerer Emissionsnormen weniger Emissionen aus, kann die Luftverschmutzung dennoch ansteigen, sofern die Fahrzeugnutzung zunimmt. Folglich sind in bevölkerungsreichen Gegenden konkrete Maßnahmen zur Senkung der Luftschadstoffkonzentrationen erforderlich, da die Menschen nach wie vor in hohem Maße Schadstoffen, insbesondere PM und NO₂, ausgesetzt sind.

13

Im Anschluss an frühere Strategien veröffentlichte die Europäische Kommission im Dezember 2013 das Programm „Saubere Luft für Europa“. Mit diesem Programm sollen die Ursachen der weit verbreiteten Nichteinhaltung der Luftqualitätsnormen der EU in Angriff genommen werden und soll bis 2020 die vollständige Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften sichergestellt werden. In dem Programm wird zudem ein Zielpfad für die EU vorgegeben, damit das langfristige Ziel, feinstaub- und ozonbedingte vorzeitige Todesfälle bis 2030 gegenüber dem Stand von 2005 um 52 % zu reduzieren, erreicht werden kann. Die Kommission räumte ein, dass in Bezug auf einige Schadstoffe nach wie vor erhebliche Lücken bei der Einhaltung bestehen, und leitete im Jahr 2017 eine Eignungsprüfung ("fitness check") ein, um die Leistung der Luftqualitätsrichtlinie zu überprüfen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14

In diesem Bericht wird bewertet, ob die Maßnahmen der EU zum Schutz der menschlichen Gesundheit vor Luftverschmutzung wirksam sind. Der Hof analysierte, ob i) die Luftqualitätsrichtlinie so konzipiert war, dass die gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung bekämpft wurden, ii) die Mitgliedstaaten die Richtlinie wirksam umsetzten, iii) die Kommission die Umsetzung der Richtlinie überwachte und durchsetzte, iv) die Luftqualität im Rahmen anderer Politiken der EU hinreichend berücksichtigt und mit ausreichenden EU-Mitteln unterstützt wurde und v) die Öffentlichkeit im Hinblick auf Fragen der Luftqualität in geeigneter Weise informiert wurde.

15

Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf den Bestimmungen der Luftqualitätsrichtlinie in Bezug auf die menschliche Gesundheit und auf den Luftschadstoffen mit den größten gesundheitlichen Auswirkungen: PM, NO₂, SO₂ und O₃ (siehe Ziffer 3)¹⁹.

16

Der Hof legte einen Schwerpunkt auf städtische Gebiete, da sich die Luftverschmutzung hier am stärksten auf die Gesundheit auswirkt (siehe Ziffer 2). Der Hof untersuchte, wie sechs Großstädte in der EU diesem Problem begegneten und Mittel aus den kohäsionspolitischen Programmen und dem LIFE-Programm der EU einsetzten (siehe Kasten 4)²⁰.

17

Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum ab der Verabschiedung der Luftqualitätsrichtlinie im Jahr 2008 bis März 2018. Der Hof untersuchte mittels einer Durchsicht von Dokumenten, Gesprächen mit Bediensteten und der Überprüfung von Datenbanken bei der Kommission und der EUA, wie die Politik konzipiert war und wie die Kommission die Umsetzung der Luftqualitätsrichtlinie überwachte. Zur Überprüfung der Umsetzung der Richtlinie und EU-finanzierter Luftqualitätsprojekte durch die Mitgliedstaaten wurden in den sechs ausgewählten Städten sowie in den Hauptstädten der jeweiligen Mitgliedstaaten Besuche vor Ort durchgeführt, Projektunterlagen überprüft und lokale Interessenträger (nationale und lokale Behörden, Projektbegünstigte und andere Interessenträger der Zivilgesellschaft) befragt. Für die Prüfungstätigkeiten in Polen arbeitete der Hof mit der Obersten Rechnungskontrollbehörde (NIK)²¹ zusammen. Es wurden Expertenempfehlungen zur Ausgestaltung, Umsetzung und Überwachung der Luftqualitätsrichtlinie berücksichtigt. Der Hof hat sich darüber hinaus an einer internationalen Prüfungszusammenarbeit von EUROSAI im Bereich Luftqualität beteiligt.

Bemerkungen

Die Normen der Richtlinie werden den Erkenntnissen zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung nicht gerecht

18

Die in der Luftqualitätsrichtlinie festgelegten EU-Normen für den Gesundheitsschutz betreffen sowohl kurz- als auch langfristige gesundheitliche Auswirkungen²². Sie schränken ein, wie oft Schadstoffkonzentrationen bestimmte Kurzzeitwerte (Tages- und Stundengrenzwerte) überschreiten können, und sehen darüber hinaus vor, dass der Jahresdurchschnitt unter festgelegten Werten liegen muss. In der Luftqualitätsrichtlinie heißt es, dass „angemessene Luftqualitätsziele festzulegen [sind], wobei die einschlägigen Normen, Leitlinien und Programme der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zu berücksichtigen sind“.²³

19

Allerdings sind die Luftqualitätsgrenzwerte der EU viel höher angesetzt als diejenigen in den Leitlinien der WHO für PM_2,5 und SO₂ und höher als diejenigen für PM₁₀ (Jahresdurchschnitt) und für Ozon. Für PM₁₀ (Tageswert) und NO₂ folgen die EU-Normen den Leitlinien der WHO, wobei sie eine bestimmte Zahl von Grenzwertüberschreitungen zulassen. Tabelle 1 enthält einen Vergleich der WHO-Leitlinien zur Luftqualität und der EU-Normen, und in Kasten 5 wird der Unterschied zwischen Leitlinien und Normen erläutert.

Tabelle 1

EU-Luftqualitätsnormen und WHO-Leitlinien

Schadstoff	Zeitraum	WHO-Leitlinien μg/m3	Grenzwerte der EU-Luftqualitätsrichtlinie μg/m3	Häufigkeit pro Jahr, mit der die EU-Normen überschritten werden können
NO2	1 Jahr	40	40	-
	1 Stunde	200	200	18
O3	8 Stunden	100	120	25
PM10	1 Jahr	20	40	-
	24 Stunden	50(a)	50	35
PM2,5	1 Jahr	10	25	-
	24 Stunden	25	-	-
SO2	24 Stunden	20	125	3
	1 Stunde	-	350	24
	10 Minuten	500	-	-

a) Die WHO empfiehlt, diese Leitlinie zu 99 % zu befolgen (3 Überschreitungen).

20

Die Luftqualitätsrichtlinie war die erste Richtlinie, mit der Grenzwerte für PM_2,5 festgelegt wurden, nicht jedoch die erste Richtlinie zur Regulierung der Konzentrationen von PM₁₀, NO₂, SO₂ und O₃. Mit der Luftqualitätsrichtlinie wurden jedoch keine Änderungen der Werte vorgenommen, die in den Richtlinien enthalten waren, welche durch die Luftqualitätsrichtlinie aktualisiert wurden²⁶. Somit sind die Grenzwerte für PM₁₀, NO₂ und SO₂ nunmehr nahezu 20 Jahre alt²⁷, und der Zielwert für O₃ ist mehr als 15 Jahre alt²⁸.

21

Die EU-Gesetzgeber schwächten den Vorschlag der Kommission von 1997 ab, indem sie höhere Grenzwerte festlegten oder eine häufigere Überschreitung dieser Grenzwerte zuließen²⁹. Der in der Luftqualitätsrichtlinie vorgesehene Zielwert für O₃ ist weniger streng als der frühere Wert³⁰.

22

Der WHO zufolge ist PM_2,5 der schädlichste Luftschadstoff³¹. In den Leitlinien der WHO ist ein Kurzzeitwert für PM_2,5 enthalten, in der Luftqualitätsrichtlinie nicht. Die EU-Norm beruht daher lediglich auf einem Jahresmittelwert, wobei die hohen und schädlichen PM_2,5-Emissionen aus Hausheizungsanlagen im Winter durch die niedrigeren Werte im Sommer ausgeglichen werden (siehe Kasten 1). Der in der Luftqualitätsrichtlinie vorgegebene Jahresgrenzwert (25 μg/m³) ist mehr als doppelt so hoch wie der Wert in den Leitlinien der WHO (10 μg/m³). Mit der Luftqualitätsrichtlinie wurde zwar die Möglichkeit eingeführt, den Grenzwert auf 20 μg/m³ zu senken; als sich die Kommission dieser Frage im Jahr 2013 widmete, machte sie von dieser Möglichkeit jedoch keinen Gebrauch.

23

Der EU-Tagesgrenzwert für SO₂ beträgt mehr als das Sechsfache des Werts in den WHO-Leitlinien. Der EU-Tagesgrenzwert wird zwar von fast allen Mitgliedstaaten eingehalten (siehe Abbildung 6), die EUA weist jedoch darauf hin, dass im Jahr 2015 ein Fünftel der städtischen Bevölkerung in der EU nach wie vor Konzentrationen über dem Wert der WHO-Leitlinien ausgesetzt war³². Angesichts der allgemeinen Einhaltung der wenig anspruchsvollen Grenzwerte für SO₂ der Luftqualitätsrichtlinie ergreift die Kommission derzeit nur gegen einen Mitgliedstaat (Bulgarien, siehe Anhang III) Durchsetzungsmaßnahmen.

24

Die Festlegung wenig anspruchsvoller Normen hat ernsthafte Konsequenzen für Berichterstattung und Durchsetzungsmaßnahmen, insbesondere im Hinblick auf SO₂ und PM_2,5 (siehe Ziffern 22-23). Beispielsweise entsprechen Orte, deren SO₂-Konzentrationen erheblich über den in den WHO-Leitlinien vorgesehenen Grenzwerten liegen, trotzdem den Bestimmungen der Luftqualitätsrichtlinie. Daher müssen hier weniger Messstationen eingerichtet werden und Daten von weniger Standorten übermittelt werden, und häufig sind in den betreffenden Luftqualitätsplänen keine Maßnahmen zur Senkung der SO₂-Konzentrationen vorgesehen.

25

Die Kommission veranschlagte die direkten Kosten der Einhaltung ihres Vorschlags für die Luftqualitätsrichtlinie auf 5 bis 8 Milliarden Euro und die geldwerten gesundheitlichen Vorteile auf 37 bis 119 Milliarden Euro pro Jahr für 2020. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die Vorteile der Luftqualitätsrichtlinie die Kosten der Umsetzung bei Weitem übertrafen³³.

26

Im Jahr 2013 erstellte die WHO einen Bericht über die Erkenntnisse zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung mit dem Titel „Review of evidence on health aspects of air pollution“. Der Kommission wurde hierin empfohlen, die Erkenntnisse zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Luftschadstoffen und ihre Konsequenzen für die Luftqualität regelmäßig zu überprüfen. Im WHO-Bericht wurde festgestellt, dass wissenschaftliche Erkenntnisse dafür sprachen, striktere EU-Grenzwerte für PM₁₀ und PM_2,5 und Kurzzeitmittelwerte (z. B. über 24 Stunden) für PM_2,5 festzulegen. Diese Analyse sollte der Kommission bei der Überprüfung der EU-Luftqualitätspolitik im Jahr 2013 als Hilfe dienen, führte jedoch nicht dazu, dass die ursprünglichen Grenzwerte in der Luftqualitätsrichtlinie geändert wurden.

27

In jüngerer Zeit haben mehrere ärztliche Berufsverbände die EU aufgefordert, aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zu berücksichtigen, die für striktere Normen und eine neue Kurzzeitnorm für PM_2,5 sprechen³⁴.

Die meisten Mitgliedstaaten setzten die Luftqualitätsrichtlinie nicht wirksam um …

28

Im Jahr 2016 wurden die PM-Grenzwerte in 13 Mitgliedstaaten³⁵, die NO₂-Grenzwerte in 19 Mitgliedstaaten³⁶ und die SO₂-Grenzwerte in einem Mitgliedstaat überschritten³⁷. In allen 28 EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme Estlands, Irlands, Zyperns, Lettlands, Litauens und Maltas wurde mindestens einer dieser Grenzwerte überschritten (siehe Abbildung 7).

29

In Abbildung 8 werden die PM- und NO₂-Konzentrationen in jeder der vom Hof besuchten Städte mit den EU-Grenzwerten verglichen³⁸. Insgesamt sind die gemessenen Luftschadstoffkonzentrationen zurückgegangen - am deutlichsten für PM₁₀ -, aber sie überschreiten in allen Städten nach wie vor mindestens einen der in der Luftqualitätsrichtlinie vorgesehenen Grenzwerte. Insbesondere in Krakau (PM) und Sofia (PM_2,5) sind seit dem Jahr 2009 kaum Fortschritte zu verzeichnen. In Brüssel und Mailand änderten sich die NO₂-Konzentrationen im Zeitraum 2012-2016 nur geringfügig (siehe Anhang II). Wie in den Ziffern 32-33 erläutert, geht ein Teil der Verbesserungen bei den Messwerten möglicherweise jedoch nicht auf eine bessere Luftqualität zurück.

… und die Bestimmungen zur Messung der Luftqualität gewähren ein Maß an Flexibilität, das die Überprüfung erschwert …

30

Zuverlässige Messwerte zu Luftschadstoffkonzentrationen sind wichtig, da sie als Auslöser für mitgliedstaatliche Maßnahmen zur Verringerung der Luftverschmutzung dienen. Darüber hinaus sind präzise und vergleichbare Daten zur Luftverschmutzung wichtig für die Kommission, damit sie Durchsetzungsmaßnahmen in Erwägung ziehen kann (siehe Ziffer 49).

31

Für die Zwecke der Luftqualitätsrichtlinie messen die Mitgliedstaaten die Luftqualität über ein Netz von Messstationen, die mit Geräten (Probenahmestellen) ausgerüstet sind, mit denen die Konzentrationen einer Reihe von Luftschadstoffen analysiert und gemessen werden⁴⁰. Viele Mitgliedstaaten veröffentlichen Luftschadstoffkonzentrationen auf Websites zur Unterrichtung der Öffentlichkeit. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission einmal jährlich validierte Daten übermitteln. Die Kommission beurteilt daraufhin die Einhaltung der Richtlinie. Geht aus den validierten Daten hervor, dass die Schadstoffbelastung die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie überschritten hat, müssen die Mitgliedstaaten Luftqualitätspläne erstellen.

32

In der Luftqualitätsrichtlinie werden Kriterien für die Mindestanzahl der Probenahmestellen und die Lage ihrer Standorte festgelegt. Die Bestimmungen zu den Standorten enthalten jedoch zahlreiche Kriterien und gewähren ein Maß an Flexibilität, das eine Überprüfung erschweren kann. Den Kriterien zufolge müssen die Mitgliedstaaten Probenahmestellen sowohl in Bereichen einrichten, „in denen die höchsten Konzentrationen auftreten“ (Verkehrs- und Industriemessstationen), als auch in anderen Bereichen, „die für die Exposition der Bevölkerung allgemein repräsentativ sind“⁴¹ (Hintergrundmessstationen). Folglich messen die Mitgliedstaaten die Luftqualität nicht unbedingt in der Nähe großer Industriestandorte oder entlang der städtischen Hauptverkehrswege. Gibt es nur eine geringe Anzahl Verkehrs- oder Industriemessstationen, können die Bestimmungen der Richtlinie unter Umständen leichter eingehalten werden. In Kasten 6 ist dargelegt, dass die diesbezügliche Praxis in den sechs besuchten Städten nicht einheitlich ist⁴².

33

Die Mindestanzahl der Probenahmestellen hängt von der Einwohnerzahl im jeweiligen Luftqualitätsgebiet ab. In allen besuchten Städten gab es mehr Messstationen, als dies gemäß der Richtlinie erforderlich ist. Die zusätzlichen Messungen müssen in die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten selbst in den Fällen nicht aufgenommen werden, in denen hohe Schadstoffkonzentrationen festgestellt werden (siehe Kasten 7). Gemäß der Luftqualitätsrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten Probenahmestellen beibehalten, an denen die Grenzwerte für PM₁₀ überschritten wurden; diese Verpflichtung erstreckt sich jedoch nicht auf andere Schadstoffe (namentlich NO₂ und PM_2,5)⁴³.

34

In der Luftqualitätsrichtlinie ist keine besondere Überwachung in Grenzgebieten vorgeschrieben, die von hoher Luftverschmutzung betroffen sind. Die wirksame Verringerung grenzüberschreitender Luftverschmutzung erfordert koordinierte Maßnahmen. Werden beispielsweise in Ostrava Rechtsvorschriften in Bezug auf die Kraftstoffqualität angewendet, können sie nur dann wirksam zur Verbesserung der Luftqualität beitragen, wenn die angrenzenden Regionen Polens ebenfalls Maßnahmen ergreifen. Ist dies nicht der Fall, können Personen weiterhin jenseits der Grenze erworbene billige und minderwertige Kraftstoffe verwenden. Gemäß Artikel 25 der Richtlinie fordern die Mitgliedstaaten die Kommission auf, sich an jeder Form der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung zu beteiligen. Die im Zuge der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten, die am stärksten von grenzüberschreitender Luftverschmutzung betroffen sind, hielten die betreffenden Bestimmungen der Richtlinie nicht für hilfreich und ergriffen im Rahmen ihrer Luftqualitätspläne keine koordinierten Maßnahmen. Sie forderten die Kommission nicht auf, einzugreifen.

35

Im Jahr 2017 meldeten die besuchten Mitgliedstaaten die Daten überwiegend rechtzeitig. Die rechtzeitige Bereitstellung der Daten zur Luftqualität ist wichtig, damit die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zur Verringerung der Luftverschmutzung ergreifen können und die Kommission frühzeitig Durchsetzungsverfahren gegen den entsprechenden Mitgliedstaat einleiten kann. Gemäß der Luftqualitätsrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten validierte jährliche Daten bis zum 30. September des Folgejahres vorlegen⁴⁴. Gemäß früheren Richtlinien waren die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet, der Kommission innerhalb von sechs Monaten nach dem Messzeitraum Bericht zu erstatten⁴⁵. Die technologischen Entwicklungen der letzten Jahre (z. B. e-Reporting) ermöglichen eine frühere Berichterstattung.

… während die Luftqualitätspläne nicht als wirksames Überwachungsinstrument konzipiert sind

36

Verstoßen die Mitgliedstaaten gegen die Richtlinie, müssen sie Luftqualitätspläne erstellen, damit das Problem in Angriff genommen werden kann (siehe Ziffer 9). Eine tatsächliche Verbesserung der Luftqualität hängt davon ab, ob die Mitgliedstaaten auf der Grundlage zweckmäßiger Luftqualitätspläne schnelle und wirksame Maßnahmen zur Emissionsminderung ergreifen.

Die in den Luftqualitätsplänen vorgesehenen Maßnahmen sind häufig wenig zielgerichtet

37

Gemäß der Luftqualitätsrichtlinie müssen die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen enthalten, damit der Zeitraum der Überschreitung von Grenzwerten so kurz wie möglich gehalten wird. Der Hof überprüfte die Luftqualitätspläne der besuchten Städte.

38

Anhand seiner Analyse der Luftqualitätspläne ermittelte der Hof drei wesentliche Gründe, die ihre Wirksamkeit beeinträchtigen: Die Maßnahmen in den Luftqualitätsplänen

• waren nicht zielgerichtet und konnten in den Gebieten, in denen die höchsten Konzentrationen gemessen wurden, nicht schnell umgesetzt werden;
• konnten kurzfristig keine nennenswerten Ergebnisse liefern, da sie über die Befugnisse der für ihre Durchführung zuständigen lokalen Behörden hinausgingen oder langfristig ausgerichtet waren;
• stützten sich nicht auf Kostenschätzungen oder wurden nicht finanziert.

39

In Kasten 8 sind Beispiele für Mängel in den Luftqualitätsplänen dargestellt, die dem Ziel, Luftschadstoffkonzentrationen zu vermindern, abträglich sind.

40

Zwar wurden in den Luftqualitätsplänen die wesentlichen Verschmutzungsquellen aufgezeigt, die Pläne enthielten jedoch nicht immer konkrete Maßnahmen zur Senkung der entsprechenden Emissionen. So sieht der aktuelle Luftqualitätsplan in Krakau nur begrenzte Maßnahmen zur Minderung der Industrieemissionen - einer Hauptquelle der NO₂-Verschmutzung - vor, während der Luftqualitätsplan der Stadt Sofia keine Maßnahmen zur Minderung der Emissionen aus Haushalten enthält, die eine wesentliche Ursache für die PM-Verschmutzung darstellen (siehe Kasten 4).

41

In den Luftqualitätsplänen wurden häufig Maßnahmen vorgeschlagen, die nicht unmittelbar dazu beitragen, die Luftschadstoffkonzentrationen zu vermindern, etwa Maßnahmen zur Verwaltungsvereinfachung, Bewertungen oder Befragungen. Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass die Kosteneffizienz der jeweiligen Maßnahmen in den Luftqualitätsplänen nicht bewertet wurde.

42

Die Erreichung der Luftqualitätsziele erfordert zuweilen schwierige politische Entscheidungen. So zählt die Nutzung von Personenkraftwagen zu den Hauptursachen für die städtische Luftverschmutzung in Brüssel, Stuttgart und Mailand, und eine Begrenzung dieser Nutzung wäre die wirksamste Maßnahme.

In den Luftqualitätsplänen wird der Quantität gegenüber der Qualität von Informationen Priorität eingeräumt

43

In allen sechs im Rahmen der Prüfung des Hofes besuchten Städten werden schon seit geraumer Zeit Luftqualitätspläne erstellt. Die Pläne erstrecken sich in der Regel über Zeiträume von vier bis fünf Jahren. In der Luftqualitätsrichtlinie ist nicht vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten der Kommission über die Umsetzung ihrer Luftqualitätspläne Bericht erstatten oder sie aktualisieren, wenn neue Maßnahmen angenommen werden oder die Fortschritte offensichtlich unzureichend sind. Die Mitgliedstaaten müssen ihre Luftqualitätspläne erst am Ende des Planungszeitraums aktualisieren, sofern die Luftqualität noch immer nicht den Normen entspricht.

44

Aufgrund der weitverbreiteten hohen Umweltbelastung erstellen die Mitgliedstaaten eine große Anzahl von Luftqualitätsplänen. Die im Rahmen dieser Prüfung untersuchten Luftqualitätspläne waren umfangreich⁴⁶ und enthielten häufig nicht alle relevanten geplanten oder ergriffenen Maßnahmen in Bezug auf die Luftqualität⁴⁷. Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission auf Anfrage auch weitere Dokumente mit zusätzlichen Maßnahmen.

45

Die Erstellung von Luftqualitätsplänen ist ein langwieriger Prozess. Wenn die Mitgliedstaaten sie der Kommission übermitteln, geht es in der Regel um die Überschreitung eines Grenzwerts, die mehr als zwei Jahre zurückliegt⁴⁸, ohne dass die Pläne jedoch Angaben zu den seither erzielten Fortschritten enthalten.

46

Das Zusammenspiel der genannten Faktoren macht die Überwachung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durch die Kommission zu einer schwierigen Aufgabe. Dadurch hat sich die Überwachung der Umsetzung der Richtlinie verlangsamt.

47

Die nach wie vor hohen, wenn auch rückläufigen, Schadstoffkonzentrationen (siehe Abbildung 4) zeigen, dass die Erstellung von Luftqualitätsplänen nicht ausreicht, um die Einhaltung der Luftqualitätsrichtlinie sicherzustellen und die Schadstoffbelastung so schnell wie möglich zu verringern. Dies hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) in kürzlich erlassenen Urteilen bestätigt (siehe Ziffer 52).

Die Überprüfung der Einhaltung von Vorschriften durch die Kommission unterliegt Einschränkungen, und das Durchsetzungsverfahren ist langwierig

48

Gemäß der Luftqualitätsrichtlinie hat die Kommission die Umsetzung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten zu überwachen und durchzusetzen. Allerdings sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, über die Umsetzung ihrer Luftqualitätspläne Bericht zu erstatten oder sie zu aktualisieren, wenn sie neue Maßnahmen ergreifen oder die Fortschritte unzureichend sind (siehe Ziffer 43). Einige Bestimmungen der Richtlinie sind naturgemäß schwer zu überprüfen (so ist es beispielsweise schwierig sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten ihren Pflichten zur Unterrichtung der Öffentlichkeit nachkommen, oder den Standort von mehr als 4 000 Messstationen zu überprüfen).

49

Angesichts der häufigen Überschreitungen der Grenzwerte für die Luftverschmutzung ermittelt die Kommission die schwerwiegendsten Verstöße und leitet einen Dialog mit den Mitgliedstaaten ein, bis sie beschließt, das Verfahren beizulegen, oder zu dem Schluss kommt, dass der Mitgliedstaat keine ausreichend ehrgeizigen und überzeugenden Maßnahmen vorgeschlagen hat. Zu diesem Zeitpunkt kann die Kommission vor dem Gerichtshof der Europäischen Union ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den Mitgliedstaat anstrengen.

50

Im Januar 2018 liefen 16 Vertragsverletzungsverfahren aufgrund von PM-Verschmutzung, 13 aufgrund von NO₂, eines aufgrund von SO₂ und zwei weitere Vertragsverletzungsverfahren betreffend die Luftverschmutzungsüberwachung (siehe Anhang III), welche von der Kommission eingeleitet worden waren.

51

Der Hof analysierte die laufenden Vertragsverletzungsverfahren, an denen die sechs besuchten Städte beteiligt waren⁴⁹. Alle sechs Mitgliedstaaten hatten eine Verlängerung der Fristen für die Erfüllung der Vorschriften nach Artikel 22 beantragt⁵⁰. Daher konnte das Vertragsverletzungsverfahren erst beginnen, nachdem die Kommission Entscheidungen bezüglich dieser Anträge auf Fristverlängerung getroffen hatte.

52

Der Kommission ist es in vier Fällen⁵¹ gelungen, aufgrund der Überschreitung der Grenzwerte für Luftschadstoffe günstige Urteile gegen Mitgliedstaaten zu erwirken, ohne dass jedoch der Mitgliedstaat verpflichtet wurde, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Infolgedessen hat die Kommission ihre Herangehensweise geändert und vor Kurzem Gerichtsverfahren gegen Bulgarien (am 5. April 2017) und Polen (am 22. Februar 2018) gewonnen⁵². In seinen Urteilen bestätigte der EuGH, dass die bloße Annahme eines Luftqualitätsplans nicht ausreicht, um die Einhaltung der Richtlinie sicherzustellen, und entschied, dass Bulgarien und Polen ihre Verpflichtung, den Zeitraum des Verstoßes so kurz wie möglich zu halten, nicht eingehalten hatten. Aus Abbildung 9 geht hervor, dass sechs bis acht Jahre vergingen, bis die Kommission diese Fälle, die Verstöße bezüglich PM₁₀ betrafen, an den EuGH verwies⁵³. Damit finanzielle Sanktionen verhängt werden können, muss sich die Kommission erneut an den EuGH wenden und ein neues Urteil anstreben⁵⁴. Zu den Verstößen bezüglich NO₂ kam es deutlich später, und es wurde bislang noch kein Fall an den EuGH verwiesen. Keines der laufenden Vertragsverletzungsverfahren betrifft Ozon⁵⁵.

53

Die Mitgliedstaaten haben nach der Feststellung von Überschreitungen der Luftqualitätsgrenzwerte mehr als zwei Jahre Zeit, ihre Luftqualitätspläne einzureichen. Da die anschließenden Dialoge im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission in einigen Fällen mehr als fünf Jahre gedauert haben, ist es äußerst wahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten in diesem Zeitraum ihre Luftqualitätspläne aktualisiert haben. Die Kommission muss folglich die aktualisierten Luftqualitätspläne überprüfen. Somit sind ab dem Zeitpunkt der Feststellung des ursprünglichen Verstoßes bis zur Überweisung des Falls an den EuGH durch die Kommission mindestens sieben Jahre vergangen.

54

Insgesamt stellte der Hof fest, dass das langwierige Durchsetzungsverfahren bislang nicht dazu beigetragen hat, die Einhaltung der Richtlinie sicherzustellen.

Der Bedeutung der Luftverschmutzung wird im Rahmen einiger Politiken der EU nicht hinreichend Rechnung getragen …

55

Viele EU-Politiken wirken sich auf die Luftschadstoffe und damit auf die Luftqualität aus, insbesondere in den Bereichen Klimaschutz, Energie, Verkehr und Mobilität, Industrie und Landwirtschaft.

56

Die Ziele des EU-Rahmens für die Klima- und Energiepolitik bis 2030, die darin bestehen, die Treibhausgasemissionen um 40 % zu senken, den Anteil erneuerbarer Energiequellen auf mindestens 27 % zu erhöhen und die Energieeffizienz um mindestens 27 % zu steigern, können alle zu Emissionsminderungen beitragen. Der Hof erörterte in einer Landscape-Analyse aus dem Jahr 2017, dass der Übergang der EU zu CO₂-armen Energieträgern eine der wesentlichen Herausforderungen für die Maßnahmen der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel darstellte und dass dieser Übergang für die Luftqualität von Nutzen sein kann⁵⁶.

57

Dieselfahrzeuge stellten für die Automobilhersteller in der EU ein Schlüsselelement dar, um ihre Verpflichtungen zur Senkung von Kohlendioxid (CO₂) zu erfüllen⁵⁷, da Dieselfahrzeuge geringere CO₂-Emissionen verursachen als benzinbetriebene Fahrzeuge. Technologische Entwicklungen und EURO-Normen⁵⁸ haben dazu beigetragen, die CO₂- und PM-Emissionen dieser Fahrzeuge erheblich zu senken, führten bei der Reduktion ihrer NO_X-Emissionen aber nicht in gleichem Maße zu Erfolg. Es ist seit Jahren bekannt⁵⁹, dass die realen NO_X-Emissionen höher waren als die unter Testbedingungen erzeugten Emissionen. Zum Abgasskandal ("Dieselgate") kam es, als Inspektoren in den USA verdächtige Messwerte bei Fahrzeuginspektionen aufdeckten. Dabei wurde deutlich, in welchem Ausmaß Diskrepanzen zwischen Test- und Realwerten⁶⁰ bestanden und wodurch diese bedingt waren. Vor „Dieselgate“ hatte die Europäische Kommission die Arbeit an einem realistischeren EU-Testverfahren begonnen. Die Übereinstimmungsfaktoren führen in der Praxis jedoch dazu, dass das EURO-6-Emissionsziel von 80 mg NO_X-Emissionen pro Kilometer (das von den EU-Gesetzgebern im Jahr 2007 für eine Umsetzung im Jahr 2014 beschlossen wurde) für das Prüfverfahren zur Messung von Emissionen in der Betriebspraxis (Real Driving Emissions test) nicht vor dem Jahr 2023 erfüllt werden muss⁶¹.

58

In allen Mitgliedstaaten bis auf Ungarn und das Vereinigte Königreich wird der Absatz von Diesel durch die Kraftstoffbesteuerung begünstigt⁶². Nach dem Abgasskandal sind die Käufe neuer Dieselfahrzeuge zwar zurückgegangen, rund 40 % aller im Verkehr befindlichen Fahrzeuge in der EU werden jedoch mit Diesel betrieben⁶³. Da der Straßenverkehr und insbesondere Dieselfahrzeuge eine wesentliche Quelle von NO₂-Emissionen sind (siehe Abbildung 3), sind Maßnahmen zur Senkung dieser Emissionen kompliziert.

59

Biomasse wird als erneuerbare Energiequelle durch die Klimaschutzpolitik der EU gefördert⁶⁴. Mit der Erneuerbare-Energien-Richtlinie⁶⁵ wurde 2009 festgelegt, dass die EU bis 2020 mindestens 20 % ihres gesamten Energiebedarfs aus erneuerbaren Quellen decken muss. Die EU-Mittel für Biomasseprojekte wurden seitdem mehr als verdoppelt⁶⁶. Im Sonderbericht des Hofes Nr. 5/2018 „Erneuerbare Energien für eine nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums“ wies der Hof darauf hin, dass die Verbrennung von Holzbiomasse auch den Ausstoß bestimmter schädlicher Luftschadstoffe erhöhen kann. Die EUA hat ähnliche Probleme festgestellt⁶⁷.

60

Durch die Verwendung von ineffizienten Festbrennstoffkesseln oder -öfen wird das Problem der Luftverschmutzung aufgrund örtlicher Hausheizungsanlagen verschärft. Die EU hat Normen zur Verbesserung der Effizienz dieser Geräte (die Ökodesign-Richtlinie⁶⁸ mit ihren Durchführungsverordnungen) festgelegt, aber diese Normen treten erst 2022 für neue Geräte in Kraft.

61

Die Industrieemissionsrichtlinie (IED) ist das wichtigste EU-Instrument zur Regulierung von Luftschadstoffemissionen aus Industrieanlagen (siehe Anhang I). Gemäß der Richtlinie können die Mitgliedstaaten weniger strenge Emissionsgrenzwerte festlegen, wenn die Anwendung der besten verfügbaren Techniken (BVT) gemessen am Umweltnutzen zu „unverhältnismäßig höheren Kosten“ führen würde. Darüber hinaus sind in der Richtlinie bestimmte „Flexibilitätsinstrumente“ vorgesehen, in deren Rahmen Freistellungen von den für Großfeuerungsanlagen festgelegten Grenzwerten gewährt werden können. So haben 15 Mitgliedstaaten⁶⁹ sogenannte „Nationale Übergangspläne“ angenommen, denen zufolge bis 2020 höhere Emissionsgrenzwerte zulässig sind. Für einige Fernwärmeanlagen wurde eine besondere Ausnahmeregelung bis 2023 gewährt, und in anderen Anlagen müssen keine BVT angewendet werden, sofern sie ihren Betrieb einschränken und bis 2024 schließen.

62

94 % der Ammoniak-Emissionen (NH₃) in der EU entfallen auf die Landwirtschaft⁷⁰. Ammoniak ist ein Vorläufer von PM. Angaben der EUA zufolge sind NH₃-Emissionen aus der Landwirtschaft ein Grund für das Auftreten hoher PM-Konzentrationen in bestimmten Regionen Europas, die den PM₁₀-Grenzwert der Luftqualitätsrichtlinie überschreiten⁷¹.

63

Obwohl landwirtschaftliche Verfahren durch die EU-Politik reguliert werden⁷², sind im Hinblick auf die Reduzierung von Luftschadstoffen aus der Landwirtschaft bislang kaum Fortschritte erzielt worden⁷³ - seit dem Jahr 2012 sind die NH₃-Emissionen sogar gestiegen⁷⁴. Die EUA weist darauf hin, dass es zwar technisch und wirtschaftlich tragfähige Maßnahmen gibt, etwa in den Bereichen Agronomie, Viehhaltung oder Energie, sie jedoch erst noch in dem Umfang und der Intensität umgesetzt werden müssen, wie es erforderlich ist, um erhebliche Emissionsminderungen zu erzielen⁷⁵.

… und EU-Mittel sind zwar hilfreich, aber nicht immer zielgerichtet

64

Der Hof untersuchte, wie Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität in den sechs besuchten Mitgliedstaaten durch das LIFE-Programm, den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Kohäsionsfonds (KF) unterstützt wurden.

LIFE-Programm

65

Die EU fördert die Luftqualität im Rahmen ihres LIFE-Programms⁷⁶. Der Hof prüfte sechs LIFE-Projekte in Bezug auf die Luftqualität in Deutschland, Italien und Polen⁷⁷. Hierzu gehörte das Projekt „LIFE Legal Actions - Legal Actions on Clean Air“, mit dem Interessenträger der Zivilgesellschaft beispielsweise dabei unterstützt wurden, Gerichtsverfahren zur Verbesserung der Luftqualität einzuleiten⁷⁸ (siehe Ziffer 73). Der Einsatz des LIFE-Haushalts zur Unterstützung von Zivilklagen auf Ebene der Mitgliedstaaten ist eine neuartige, kosteneffiziente und schnelle Methode, mit der die Mitgliedstaaten und Städte dazu angehalten werden können, Maßnahmen im Bereich der Luftqualität zu fördern.

66

Seit 2014 wird die Planung der Luftqualitätspolitik durch integrierte Projekte des LIFE-Programms unterstützt, indem weitere verfügbare EU-Mittel eingesetzt werden. So wurde beispielsweise die Umsetzung des Luftqualitätsplans von Małopolska in Polen durch ein integriertes Projekt unterstützt. Es umfasste eine Informationskampagne, die sich an die Bürger der Region richtete, um sie für die mit dem Rauch aus Festbrennstoffheizungen verbundenen Gefahren zu sensibilisieren (siehe Poster in Abbildung 10 mit der Aufschrift: „Der Rauch aus Ihrer Heizung ist tödlich“).

Mittel der Kohäsionspolitik

67

Die meisten für die Luftqualität eingesetzten EU-Mittel stammen aus dem EFRE und dem KF. Während einige Maßnahmen ausdrücklich darauf abzielen, die Luftverschmutzung zu vermindern, können viele Maßnahmen, mit denen andere Ziele verfolgt werden (z. B. sauberer innerstädtischer Verkehr oder Energieeffizienz), ebenfalls der Luftqualität zugutekommen.

68

Die verfügbaren zweckgebundenen Mittel⁷⁹ stiegen von 880 Millionen Euro im Programmplanungszeitraum 2007-2013 auf 1,8 Milliarden Euro im Zeitraum 2014-2020, was jedoch weniger als 1 % der gesamten Mittel im Bereich der Kohäsionspolitik entspricht. Drei der im Rahmen der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten nutzten diese Mittel, aber nur in Polen stiegen die entsprechenden Beträge zwischen dem vorangegangenen und dem laufenden Programmplanungszeitraum deutlich an. In der Tschechischen Republik blieb die Mittelausstattung unverändert, während sie in Bulgarien deutlich zurückging (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2

Für die Luftqualität vorgesehene Mittel in Bulgarien, der Tschechischen Republik und Teilen Polens

(in Millionen Euro)	2007-2013	2014-2020	Veränderung
Bulgarien	120	50	- 58 %
Tschechische Republik	446	454	+ 2 %
Polen(1)	140	368	+ 163 %

(1) Beträge aus dem operationellen Programm Infrastruktur und Umwelt sowie aus dem operationellen Programm der Woiwodschaft Małopolska.

Quelle: Europäische Kommission und Mitgliedstaaten.

69

Der Hof stellte fest, dass diese Mittel in einigen Mitgliedstaaten nicht vorrangig Projekten zugewiesen wurden, die auf die in den besuchten Luftqualitätsgebieten ermittelten wichtigsten Quellen und Schadstoffe ausgerichtet sind (siehe Kasten 4). So gibt es in Sofia keine Projekte, die auf die Minderung der Emissionen aus Hausheizungsanlagen (einer wesentlichen Quelle von PM-Emissionen) abzielen⁸⁰.

70

Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass EU-finanzierte Projekte nicht hinreichend durch die Pläne der Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Luftqualität unterstützt wurden. So wird in Krakau ein Programm für den Austausch von Heizkesseln durchgeführt, ohne dass die nationalen Behörden Maßnahmen treffen, um die Verfügbarkeit von ineffizienten Kesseln und minderwertiger Kohle einzuschränken.

71

Der Hof stieß jedoch auch auf gute Beispiele für EU-finanzierte Projekte, die zielgerichtet waren und unmittelbar zur Verringerung der lokalen Emissionen beigetragen haben, die in den Luftqualitätsplänen der Mitgliedstaaten beschrieben waren. Dies war beispielsweise beim Austausch alter Dieselbusse durch mit komprimiertem Erdgas (compressed natural gas, CNG) betriebene Busse und bei Programmen für den Austausch von Heizkesseln in Ostrava der Fall. Es gab auch Projekte zur Modernisierung ineffizienter Hausheizungsanlagen (in Krakau) und öffentlicher Verkehrsmittel (in Krakau und Sofia). Bis zum Jahr 2013 gab es in Krakau und Ostrava Projekte zur Verringerung der Industrieemissionen (einer Hauptquelle für PM- und NO_X-Emissionen)⁸¹.

Bürgeraktionen spielen eine immer bedeutendere Rolle …

72

Der EUA zufolge sind an die Öffentlichkeit gerichtete Informationen ein entscheidender Faktor, um gegen die Luftverschmutzung vorzugehen und ihre schädlichen Auswirkungen zu reduzieren,⁸² und die WHO betont, Menschen würden durch eine verbesserte Transparenz und eine weite Verbreitung hochwertiger Informationen in den Städten stärker in die Lage versetzt, sich produktiv an Entscheidungsprozessen zu beteiligen⁸³. In der Luftqualitätsrichtlinie sind Alarmschwellen für SO₂, NO₂ und O₃, jedoch nicht für PM⁸⁴ festgelegt, und die Mitgliedstaaten sind gemäß der Richtlinie verpflichtet, der Öffentlichkeit ausführliche Informationen bereitzustellen⁸⁵. Die Bürger können somit eine Schlüsselrolle dabei spielen, die Umsetzung der Luftqualitätsrichtlinie durch die Mitgliedstaaten zu überwachen, insbesondere wenn die Ergebnisse schwierige politische Entscheidungen nach sich ziehen. Lokale Maßnahmen sind wichtig, aber sie setzen ein öffentliches Bewusstsein voraus: Die Bürger können nur dann in die Politik einbezogen werden und Maßnahmen - einschließlich der Änderung ihres eigenen Verhaltens - ergreifen, wenn sie gut informiert sind.

73

Die zunehmende Bedeutung von Bürgeraktionen ist an den aktuellen Gerichtsverfahren zu erkennen, die von Bürgern sowie Nichtregierungsorganisationen gegen ihre nationalen Behörden eingeleitet worden sind. In der Tschechischen Republik, Deutschland, Frankreich, Italien und dem Vereinigten Königreich haben die nationalen Gerichte zugunsten des Rechts der Bürger auf saubere Luft entschieden und die betreffenden Mitgliedstaaten verpflichtet, weitere Maßnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu ergreifen.

… aber das Recht auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Gerichten wird in der Richtlinie nicht ausdrücklich geschützt …

74

Das Recht auf den Zugang zu Gerichten, den Zugang zu Umweltinformationen und die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten ist im Übereinkommen von Aarhus verankert, zu dessen Vertragsparteien die EU und ihre 28 Mitgliedstaaten gehören⁸⁶. Der Hof stellte fest, dass andere Umweltrichtlinien ausdrückliche Bestimmungen enthalten, mit denen das Recht der Öffentlichkeit auf den Zugang zu Gerichten garantiert wird, während dies in der Luftqualitätsrichtlinie nicht der Fall ist⁸⁷.

75

Einzelstaatliche Rechtsvorschriften unterscheiden sich von Land zu Land erheblich, und zivilgesellschaftliche Organisationen haben Hindernisse ermittelt, denen die Bürger beim Zugang zu Gerichten in einigen Mitgliedstaaten gegenüberstehen.

… und die Informationen in Bezug auf die Luftqualität sind bisweilen unklar

76

Der Hof überprüfte die Informationen, die den Bürgern der sechs besuchten Städte von den öffentlichen Behörden online zur Verfügung gestellt wurden. Hierzu wurden Luftqualitätsindizes, Informationen zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung, die Verfügbarkeit von Luftqualitätsdaten in Echtzeit und weitere Instrumente untersucht.

77

Bei Luftqualitätsindizes handelt es sich um Instrumente, die Bürgern verständliche Informationen liefern können. In fünf der sechs besuchten Städte werden diese Indizes verwendet. Der Hof stellte fest, dass Luftqualitätsindizes von den Mitgliedstaaten, Regionen und Städten unterschiedlich definiert werden, was unterschiedliche Beurteilungen derselben Luftqualität zur Folge hat (siehe beispielsweise Tabelle 3). Da eine entsprechende Luftverschmutzung ortsunabhängig die gleichen schädigenden Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit hat, wird die Glaubwürdigkeit der bereitgestellten Informationen durch unterschiedliche Einstufungen derselben Luftqualität untergraben.

Tabelle 3

PM₁₀-Luftqualitätsindizes (Stand: März 2018)

Index auf der Grundlage der PM-Stunden-/Tageswerte	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
EUA	gut		annehmbar			mäßig		schlecht						sehr schlecht
Brüssel	ausgezeichnet	sehr gut	gut		recht gut		mäßig	dürftig	sehr dürftig	schlecht		sehr schlecht		katastrophal
Mailand	gut			ordentlich				mittelmäßig			schlecht			katastrophal
Krakau	sehr gut		gut						mäßig					ausreichend	schlecht					sehr schlecht
Ostrava	sehr gut		gut				ordentlich			angemessen			schlecht						sehr schlecht
Stuttgart	sehr gut	gut	zufriedenstellend			ausreichend		schlecht						sehr schlecht
Sofia	gut							ordentlich						ausreichend				schlecht		sehr schlecht

Quelle: EUA und Websites der Städte.

78

Da sich die Mitgliedstaaten nicht auf einen gemeinsamen Index geeinigt hatten, führte die EUA in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission unlängst einen Index für das gesamte Gebiet der EU ein (siehe die nachstehende Abbildung 11). Anhand des EUA-Indexes können Bürger die Luftqualität in ganz Europa in Echtzeit vergleichen. Dies ist nicht dasselbe wie die Beurteilung der Einhaltung von EU-Normen (was längere Datenserien erfordert).

79

Die Mitgliedstaaten sind gemäß der Luftqualitätsrichtlinie verpflichtet, die Öffentlichkeit über die möglichen gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung zu informieren. Die online von den öffentlichen Behörden bereitgestellten Informationen in Bezug auf die gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung und die Maßnahmen, die Bürger zur Risikobegrenzung ergreifen können, waren zuweilen spärlich und schwer zu finden. Dies ist angesichts der Tatsache, dass die Risiken schlechter Luftqualität in den EU-Normen unterschätzt werden, von umso größerer Bedeutung (siehe Ziffern 19-27).

80

Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission Luftqualitätsdaten in Echtzeit übermitteln⁸⁸. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes kamen 25 Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nach⁸⁹. Von den sechs im Rahmen der Prüfung besuchten Städten veröffentlichten vier Echtzeitdaten auf ihren Websites⁹⁰. In diesen Städten wurde eine Vielzahl von Instrumenten eingesetzt, um die Öffentlichkeit auf dem Laufenden zu halten. In Tabelle 4 sind einige der bewährten Verfahren dargestellt, die in den Städten zur Unterrichtung der Bürger eingesetzt wurden.

Tabelle 4

Bewährte Verfahren zur Unterrichtung von Bürgern

Räumliche Darstellungen mit Modellierung	Brüssel, Mailand, Ostrava
Benachrichtigung bei Verschmutzungshöchstwerten (SMS, E-Mail usw.)	Brüssel, Krakau, Ostrava
Apps für Smartphones	Ostrava, Krakau
Anzeigetafeln in öffentlichen Räumen (Straßen, U-Bahn)	Krakau, Sofia
Herunterladbare Datenserien zur Analyse	Brüssel, Stuttgart, Mailand, Krakau
Frühzeitiges Warnsystem für PM anhand von Wettervorhersagen	Stuttgart

81

Obwohl die meisten besuchten Städte Luftqualitätsindizes und Echtzeitdaten zur Luftqualität erstellten und einige Städte andere bewährte Verfahren eingeführt hatten, kam der Hof zu dem Schluss, dass die öffentlichen Informationen nicht so klar oder nützlich waren wie die Informationen, die in einigen anderen europäischen Städten zur Verfügung gestellt wurden⁹¹.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

82

Der Weltgesundheitsorganisation zufolge ist Luftverschmutzung das größte umweltbedingte Gesundheitsrisiko in der EU, und die EUA schätzt, dass sie jedes Jahr rund 400 000 vorzeitige Todesfälle verursacht, wobei Menschen in städtischen Gebieten besonders gefährdet sind. Feinstaub, Stickstoffdioxid, Schwefeldioxid und bodennahes Ozon sind in diesem Zusammenhang die schädlichsten Luftschadstoffe. Die Luftqualitätsrichtlinie aus dem Jahr 2008 ist der Eckpfeiler der EU-Luftreinhaltepolitik, da darin Konzentrationsgrenzwerte für Schadstoffe in unserer Atemluft festgelegt sind.

83

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die Maßnahmen der EU zum Schutz der menschlichen Gesundheit vor Luftverschmutzung nicht die erwartete Wirkung gezeigt hatten. Die erheblichen menschlichen und wirtschaftlichen Kosten haben sich noch nicht in geeigneten EU-weiten Maßnahmen niedergeschlagen.

84

Auch wenn sich die Luftqualität aufgrund von Emissionsminderungen verbessert hat, wird die Gesundheit der Bürger nach wie vor erheblich durch Luftverschmutzung beeinträchtigt. Mehrere Luftqualitätsnormen der EU werden den Erkenntnissen zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung nicht gerecht. Die Mitgliedstaaten halten diese Normen oftmals nicht ein und haben nicht genug wirksame Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität ergriffen. Die Überwachung und die anschließenden Durchsetzungsmaßnahmen der Kommission haben keinen tatsächlichen Wandel bewirkt. Der Hof stellte fest, dass der Verbesserung der Luftqualität im Rahmen einiger EU-Politiken noch kein hinreichender Stellenwert eingeräumt wird. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass EU-Mittel einen nützlichen Beitrag leisten. Wie erfolgreiche Gerichtsverfahren in einer Reihe von Mitgliedstaaten erkennen lassen, können die Bürger eine Schlüsselrolle dabei spielen, die Umsetzung der Luftqualitätsrichtlinie durch die Mitgliedstaaten zu überwachen, und es ist eine zunehmende Bewusstseinsbildung und Unterrichtung der Öffentlichkeit zu verzeichnen. In den folgenden Ziffern werden die wichtigsten Schlussfolgerungen und entsprechenden Empfehlungen des Hofes dargelegt.

85

Die Luftqualitätsrichtlinie beruht auf Luftqualitätsnormen, die nunmehr zwischen 15 und 20 Jahren alt sind. Einige dieser Normen sind weit weniger strikt als die Leitlinien der Weltgesundheitsorganisation. Darüber hinaus dürfen die Grenzwerte diesen Normen zufolge häufig überschritten werden, und es gibt keine Kurzzeitnorm für PM_2,5, einen sehr schädlichen Luftschadstoff (siehe Tabelle 1 und Ziffern 18-26). Medizinische Fachleute befürworten strengere Normen in der EU (siehe Ziffer 27). Die Festlegung schwacher Normen bietet keinen geeigneten Rahmen für den Schutz der menschlichen Gesundheit. Sie führt dazu, dass einige Standorte mit schlechter Luftqualität trotz allem dem EU-Recht entsprechen.

86

Zwar verbessert sich die Situation, doch halten die meisten Mitgliedstaaten die EU-Luftqualitätsnormen nach wie vor nicht ein (siehe Ziffern 28-29).

87

Im Hinblick auf die Messung der Luftqualität stellte der Hof fest, dass es keine hinreichende Sicherheit dafür gab, dass die Luftqualität von den Mitgliedstaaten an den richtigen Standorten gemessen wurde. Aufgrund der ungenauen Kriterien der Richtlinie wurden Luftschadstoffkonzentrationen von den Mitgliedstaaten nicht unbedingt in der Nähe von städtischen Hauptverkehrsstraßen oder großen Industriestandorten gemessen (siehe Ziffern 32-34), die jedoch erhebliche Verschmutzungsquellen darstellten. Der Hof weist darauf hin, dass die Frist für die Mitgliedstaaten zur Übermittlung von Daten an die Kommission gemäß der Luftqualitätsrichtlinie weniger streng ist als in früheren Richtlinien (siehe Ziffer 35).

88

Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten nicht genug wirksame Maßnahmen zur schnellstmöglichen Verbesserung der Luftqualität ergriffen. Insgesamt war die Qualität der Luftqualitätspläne der Mitgliedstaaten unzureichend, und sie umfassten Maßnahmen, die wenig zielgerichtet waren. Häufig waren die Zuständigkeiten nicht hinreichend klar (z. B. mangelnde Koordinierung zwischen nationalen und lokalen Behörden), die Kosten waren nicht bestimmt worden oder wurden nicht finanziert und die Pläne enthielten keine Informationen über die realen Auswirkungen der im Bereich Luftqualität ergriffenen Maßnahmen. Die Mitgliedstaaten sind der Luftqualitätsrichtlinie zufolge nicht verpflichtet, die Kommission über die Leistung ihrer Pläne in Kenntnis zu setzen. Die unzureichenden Fortschritte bei der Verbesserung der Luftqualität machen deutlich, dass wirksamere Maßnahmen ergriffen werden müssen (siehe Ziffern 36-47).

89

Die Überwachung der Leistung der Mitgliedstaaten durch die Kommission unterliegt Einschränkungen. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, über die Umsetzung ihrer Luftqualitätspläne Bericht zu erstatten. Einige Bestimmungen der Richtlinie können nur schwer überprüft werden, und bei der Kommission werden mehrere Hundert Luftqualitätspläne und umfassende Datensätze zur Überprüfung eingereicht. Der Hof stellte fest, dass die Kommission vor dem Gerichtshof der Europäischen Union rechtliche Schritte gegen Mitgliedstaaten einleitete, wenn sie der Auffassung war, dass sie einen schwerwiegenden Verstoß gegen die Richtlinie begangen hatten (siehe Ziffern 48-50). Diese Durchsetzungsmaßnahmen sind jedoch langwierig, und trotz einiger günstiger Urteile (Ziffern 51-54) werden die Luftqualitätsgrenzwerte weiterhin häufig überschritten.

Empfehlung 1 - Wirksamere Maßnahmen der Kommission

Um wirksamere Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität zu ergreifen, sollte die Kommission

1. für einen Austausch bewährter Verfahren aus Mitgliedstaaten sorgen, die die Anforderungen der Luftqualitätsrichtlinie in ihren Luftqualitätsplänen erfolgreich umgesetzt haben; einschließlich eines Austauschs zu Aspekten wie Informationen, die für die Überwachung relevant sind, zielgerichtete, budgetierte und kurzfristige Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität und geplante Senkungen der Schadstoffkonzentrationen an bestimmten Standorten;
2. die einzelnen Phasen des Vertragsverletzungsverfahrens aktiv steuern, damit der Zeitraum verkürzt wird, bis die Fälle beigelegt oder dem Gerichtshof der Europäischen Union vorgelegt werden;
3. die von der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung innerhalb der EU am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten in ihrer Zusammenarbeit und ihren gemeinsamen Tätigkeiten unterstützen, einschließlich bei der Einführung relevanter Maßnahmen in ihren Luftqualitätsplänen.

Zieldatum für die Umsetzung: 2020.

90

Auf der Grundlage seiner Schlussfolgerungen in Bezug auf Luftqualitätsnormen, Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Luftqualität und deren anschließende Überwachung und Durchsetzung sowie die Bewusstseinsbildung und Unterrichtung der Öffentlichkeit (siehe unten) empfiehlt der Hof der Kommission, eine ehrgeizige Aktualisierung der Luftqualitätsrichtlinie in Erwägung zu ziehen, die nach wie vor ein maßgebliches Instrument zur Bewältigung der Luftverschmutzung darstellt.

Empfehlung 2 - Ehrgeizige Aktualisierung der Luftqualitätsrichtlinie

Bei der Ausarbeitung ihres Vorschlags für den Gesetzgeber sollte die Kommission die folgenden Aspekte berücksichtigen:

1. Erwägen der Aktualisierung der EU-Grenz- und Zielwerte (für PM, SO₂ und O₃) im Einklang mit den aktuellen Leitlinien der WHO, Erwägen einer Zulassung von weniger Überschreitungen der Normen (für PM, NO₂, SO₂ und O₃) und Erwägen der Festlegung eines Kurzzeitgrenzwerts für PM_2,5 sowie von Alarmschwellen für PM.
2. Verbesserung der Luftqualitätspläne, insbesondere durch eine ergebnisorientierte Gestaltung sowie durch die Anforderung einer jährlichen Berichterstattung über ihre Umsetzung und einer Aktualisierung der Pläne, wann immer erforderlich. Die Anzahl der Luftqualitätspläne je Luftqualitätsgebiet sollte begrenzt werden.
3. Präzisierung der Anforderungen an die Festlegung des Standorts von Industrie- und Verkehrsmessstationen, damit die höchste Exposition der Bevölkerung gegenüber der Luftverschmutzung besser gemessen werden kann, und Festlegung einer Mindestanzahl an Messstationen je Typ (Verkehr, Industrie oder Hintergrund).
4. Die Möglichkeit für die Kommission, nach Ermessen zusätzliche Messstationen anzufordern, damit die Luftverschmutzung besser gemessen werden kann.
5. Vorverlegung der Frist für die Übermittlung validierter Daten (derzeit 30. September des Jahres n+1) auf den 30. Juni des Jahres n+1 oder früher, und ausdrückliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten, aktualisierte Daten (Echtzeitdaten) bereitzustellen.
6. Ausdrückliche Bestimmungen, mit denen das Recht der Bürger auf den Zugang zu Gerichten sichergestellt wird.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022.

91

Viele politische Maßnahmen der EU wirken sich auf die Luftqualität aus. Angesichts der erheblichen menschlichen und wirtschaftlichen Kosten der Luftverschmutzung ist der Hof der Auffassung, dass der Tragweite dieses Problems im Rahmen einiger Politiken der EU noch nicht hinreichend Rechnung getragen wird. So enthalten Politiken in den Bereichen Klimaschutz und Energie, Verkehr, Industrie und Landwirtschaft Elemente, die der Luftqualität abträglich sein können (siehe Ziffern 55-63).

92

Weniger als 1 % der EU-Mittel im Bereich Kohäsionspolitik werden direkt Luftqualitätsmaßnahmen zugewiesen. Andere Maßnahmen der Kohäsionspolitik können der Luftqualität jedoch indirekt zugutekommen. Der Hof stellte fest, dass EU-geförderte Projekte nicht hinlänglich zielgerichtet waren und durch die Pläne der Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Luftqualität nicht hinreichend unterstützt wurden; allerdings ermittelte er auch eine Reihe guter Beispiele. Der Hof stellte fest, dass LIFE-Projekte den Bürgern dabei halfen, Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität in ihren Mitgliedstaaten zu ergreifen, und dazu beitrugen, EU-finanzierte Maßnahmen gezielter auszurichten (Ziffern 64-71).

Empfehlung 3 - Priorisierung und durchgängige Berücksichtigung der Luftqualität im Rahmen der EU-Politiken

Damit die Luftqualität im Rahmen der EU-Politiken noch stärker durchgängig berücksichtigt wird, sollte die Kommission

1. andere Politiken der EU bewerten, die Elemente enthalten, die der Luftqualität abträglich sein können, und Schritte unternehmen, damit diese Maßnahmen stärker auf das Luftqualitätsziel ausgerichtet werden;
2. die tatsächliche Verwendung derjenigen Mittel bewerten, die zur Unterstützung der EU-Luftqualitätsziele zur Bekämpfung von Luftschadstoffemissionen - insbesondere PM, NO_X und SO_X - zur Verfügung stehen.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022.

93

Das Bewusstsein und die Unterrichtung der Öffentlichkeit spielen bei der Bekämpfung der Luftverschmutzung eine entscheidende Rolle. Die Bürger engagieren sich in jüngster Zeit zunehmend für Angelegenheiten in Bezug auf die Luftqualität, und die nationalen Gerichte haben in mehreren Mitgliedstaaten zugunsten des Rechts der Bürger auf saubere Luft entschieden (Ziffern 72-73). Dennoch stellte der Hof fest, dass es in der Luftqualitätsrichtlinie im Vergleich zu anderen Umweltrichtlinien keine konkreten Bestimmungen gibt, mit denen das Recht der Bürger auf den Zugang zu Gerichten gesichert wird (siehe Ziffer 74). Er stellte darüber hinaus fest, dass die Informationen, die den Bürgern in Bezug auf die Luftqualität zur Verfügung gestellt wurden, zuweilen unklar waren (siehe Ziffern 76-81).

Empfehlung 4 - Stärkung des öffentlichen Bewusstseins und Verbesserung der Unterrichtung der Öffentlichkeit

Um die Qualität der den Bürgern bereitgestellten Informationen zu verbessern, sollte die Kommission

1. mit Unterstützung von Fachleuten des Gesundheitswesens die wichtigsten Informationen ermitteln und zusammenstellen, die den Bürgern von der Kommission und den Behörden der Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden sollten (einschließlich Informationen zu gesundheitlichen Auswirkungen und Empfehlungen zu Verhaltensänderungen);
2. die Mitgliedstaaten darin unterstützen, bewährte Verfahren für die Kommunikation mit den Bürgern und deren Einbeziehung in Angelegenheiten der Luftqualität anzuwenden;
3. Ranglisten der Luftqualitätsgebiete veröffentlichen, die Aufschluss darüber geben, wo in den einzelnen Jahren die größten und geringsten Fortschritte erzielt wurden, und über die bewährten Verfahren informieren, die an den Standorten angewendet werden, an denen die größte Verbesserung verzeichnet wurde;
4. ein Online-Tool entwickeln, mit dem Bürger Verstöße gegen die Luftqualität melden und der Kommission Rückmeldung zu Problemen in Bezug auf die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich Luftqualität geben können;
5. die Mitgliedstaaten darin unterstützen, benutzerfreundliche Instrumente für den Zugang der allgemeinen Öffentlichkeit zu Luftqualitätsdaten und zur Überwachung der Luftqualität zu entwickeln (beispielsweise Apps für Smartphones und/oder spezielle Seiten in den sozialen Medien);
6. zusammen mit den Mitgliedstaaten eine Vereinbarung über die Harmonisierung der Luftqualitätsindizes anstreben.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Nikolaos A. MILIONIS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 11. Juli 2018 in Luxemburg angenommen.

Glossar und Abkürzungen

Ammoniak (NH₃): Farbloses Gas mit stechendem Geruch.

Ausbreitungsbedingungen: Die Ausbreitungsbedingungen geben das Vermögen der Atmosphäre an, Luftschadstoffe zu verdünnen.

Benzo[a]pyren (BaP): BaP ist ein Feststoff, der infolge einer unvollständigen Verbrennung von fossilen Brennstoffen und Biokraftstoffen emittiert wird. Er wird überwiegend beim Heizen in Privathaushalten (insbesondere bei der Verbrennung von Holz und Kohle), bei der Stromerzeugung in Kraftwerken sowie der Abfallverbrennung und der Koks- und Stahlproduktion freigesetzt.

BVT: „Beste verfügbare Techniken“ bezeichnet den effizientesten und fortschrittlichsten Entwicklungsstand der Tätigkeiten und entsprechenden Betriebsmethoden, der bestimmte Techniken als praktisch geeignet erscheinen lässt, als Grundlage für die Emissionsgrenzwerte und sonstige Genehmigungsauflagen zu dienen, um Emissionen in und Auswirkungen auf die gesamte Umwelt zu vermeiden oder, wenn dies nicht möglich ist, zu vermindern.

Eignungsprüfung (fitness check): Umfassende Politikevaluierung, mit der bewertet wird, ob der Rechtsrahmen für einen bestimmten Politikbereich seinen Zweck erfüllt, d. h. „fit for purpose“ ist.

EUA: Europäische Umweltagentur

EuGH: Gerichtshof der Europäischen Union

Feinstaub (Particulate Matter, PM): Feste oder flüssige Schwebstoffe in der Luft. Je nach Größe wird Feinstaub in grobkörnigen Feinstaub (PM₁₀) und feinkörnigen Feinstaub (PM_2,5) eingeteilt.

Flüchtige organische Verbindungen (Volatile Organic Compounds, VOC): VOCs sind organische Stoffe, die leicht verdunsten.

Flüchtige organische Verbindungen ohne Methan (Non Methane Volatile Organic Compounds, NMVOC): NMVOC ist eine Bezeichnung für zahlreiche verschiedene chemische Verbindungen wie Benzol, Ethanol, Formaldehyd, Cyclohexan oder Aceton.

IED: Industrial Emissions Directive (Industrieemissionsrichtlinie) (Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) (Neufassung))

Kohlendioxid (CO₂): CO₂ ist ein farbloses Gas und das bedeutendste Treibhausgas in der Erdatmosphäre. Es wird hauptsächlich durch die Verbrennung von fossilen Brennstoffen in die Atmosphäre freigesetzt.

Komprimiertes Erdgas (Compressed Natural Gas, CNG): CNG ist Erdgas, das unter hohem Druck gespeichert wird und anstelle von Benzin, Propan oder Diesel verwendet werden kann.

Luftqualitätsrichtlinie: Luftqualitätsrichtlinie (Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 vom 11.6.2008, S. 1)).

NEC-Richtlinie: National Emission Ceilings Directive (Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen) (Richtlinie (EU) 2016/2284 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe, zur Änderung der Richtlinie 2003/35/EG und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/81/EG (ABl. L 344 vom 17.12.2016, S. 1)).

Ozon (bodennahes Ozon, O₃): Farbloses Gas mit stechendem Geruch, das nicht direkt in die Atmosphäre freigesetzt, sondern durch die chemische Reaktion von Schadstoffen in Gegenwart von Sonnenlicht gebildet wird.

Ruß: Ruß ist ein Bestandteil von PM_2,5. Er wird durch die unvollständige Verbrennung von Brennstoffen gebildet, wobei Verkehr und Hausheizungsanlagen die wesentlichen Quellen darstellen.

Schwefeldioxid (SO₂): Toxisches farbloses Gas. Ein Schwefeloxid (SO_X).

Stickstoffdioxid (NO₂): Toxisches rotbraunes Gas. Ein Stickoxid (NO_X).

Umweltzone (UWZ): Eine UWZ ist ein abgegrenzter Bereich, in dem der Zugang einiger umweltschädlicher Fahrzeuge eingeschränkt oder verhindert wird, was zur Verbesserung der Luftqualität beitragen soll.

Vorzeitige Todesfälle: Todesfälle, die eintreten, bevor eine Person die für das jeweilige Land und Geschlecht normale Lebenserwartung erreicht.

WHO: World Health Organization (Weltgesundheitsorganisation)

µg/m³: Mikrogramm pro Kubikmeter (Maßeinheit für die Konzentration eines Schadstoffs in der Luft).

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ unter Vorsitz von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter Leitung von Janusz Wojciechowski, Mitglied des Hofes. Herr Wojciechowski wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Kinga Wisniewska-Danek, der Attachée Katarzyna Radecka-Moroz, dem Leitenden Manager Colm Friel, dem Aufgabenleiter João Coelho, dem stellvertretenden Aufgabenleiter Frédéric Soblet und den Prüferinnen und Prüfern Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova und Anna Zalega sowie der Assistentin Rachel O'Doherty. Sprachliche Unterstützung leisteten Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova und Mark Smith.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0637-2	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/72385	QJ-AB-18-019-DE-N
HTML	ISBN 978-92-847-0584-9	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/488607	QJ-AB-18-019-DE-Q

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