Prihodnost agencij EU: potencial za več fleksibilnosti in sodelovanja

Povzetek

Decentralizirane agencije in drugi organi EU (agencije EU) so organi, za katere velja evropsko javno pravo, z lastno pravno osebnostjo, zaradi česar so ločene od institucij EU. Danes je v 23 državah članicah 37 agencij EU, ki obravnavajo zelo različne zadeve v interesu državljanov EU. Večina jih je bila vzpostavljenih med letoma 2000 in 2010. Med njimi so med drugim agencije za varnost v letalstvu, varnost hrane, poklicno usposabljanje, enake možnosti, stabilnost finančnega in bančnega sektorja, okolje, zaščito živali, migracije in nadzor meja. Leta 2018 je njihov skupni letni proračun znašal 4,0 milijarde EUR (kar je 2,8 % splošnega proračuna EU), skupno pa so zaposlovale 8 957 uslužbencev (13,4 % vseh uslužbencev v organih EU).

Medtem ko se je Evropsko računsko sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) v preteklosti osredotočalo predvsem na smotrnost poslovanja posameznih agencij, je to poročilo njegova prva splošna ocena pogojev, s katerimi želi EU zagotoviti, da bi agencije uspešno izvajale svoje politike v korist vseh državljanov. Agencije EU imajo različne strukture upravljanja, mandate in naloge, ustanovljene pa so bile za obravnavanje različnih izzivov. Zato je težko vrednotiti njihovo splošno smotrnost poslovanja. Vendar je njihov skupni namen izvajati politiko EU in zagotavljati evropsko sodelovanje v interesu državljanov EU.

Sodišče je to revizijo izvedlo na podlagi interesa Evropskega parlamenta, Evropske komisije in samih agencij EU. Namen tega poročila je spodbuditi razpravo o tem, kako naj EU v prihodnje upravlja smotrnost poslovanja svojih agencij. Poročilo temelji na znanju, ki so ga revizorji Sodišča pridobili v okviru letnih revizij računovodskih izkazov agencij in prejšnjih revizij smotrnosti poslovanja posameznih agencij. To znanje je Sodišče dopolnilo z obsežnim pregledom ključnih dokumentov institucij in vseh agencij EU, razgovori s ključnimi uslužbenci Komisije in agencij ter obsežno anketo med deležniki agencij. Organiziralo pa je tudi dve okrogli mizi strokovnjakov in deležnikov, izvedlo analizo o prisotnosti agencij v medijih, za katero je uporabilo tehnike velepodatkov, in primerjalo okvir EU za smotrnost poslovanja agencij z ustreznima okviroma v Združenih državah Amerike in Avstraliji.

Splošno revizijsko vprašanje Sodišča je bilo, ali so Komisija in agencije vzpostavile ustrezne pogoje za zagotavljanje smotrnosti poslovanja agencij EU. Sodišče je opredelilo dve ključni merili, relevantni za vse agencije. Prvo je fleksibilnost pri izvajanju zadevne politike EU in zagotavljanju evropskega sodelovanja, zlasti če je področje uporabe politike široko in se spreminja v kompleksnem globalnem kontekstu. To je bil eden od namenov skupnega pristopa, ki so ga leta 2012 podpisali Komisija, Svet in Parlament ter v skladu s katerim je treba vse agencije redno vrednotiti. Vendar se je to v praksi le delno uresničilo in Sodišče je ugotovilo pomanjkanje fleksibilnosti pri ureditvi, delovanju in morebitnem prenehanju delovanja agencij.

Drugo merilo za smotrnost poslovanja, ki ga je preučilo Sodišče, je bilo to, koliko so agencije delovale kot centri strokovnega znanja in povezovanja za izvajanje politik EU. Za to je potrebno dobro organizirano upravljanje in sodelovanje. Sodišče je odkrilo primere preveč kompleksnih ali šibkih ureditev upravljanja in ugotovilo, da so bile informacije o smotrnosti poslovanja osredotočene na izložke in dejavnosti, ne pa na prispevek k izvajanju politike. Poleg tega se je pri reviziji Sodišča pokazalo, da nekatere agencije zaradi slabega sodelovanja z državami članicami, industrijo, Komisijo ali drugimi agencijami ali njihove premajhne podpore ne morejo v celoti opravljati svoje vloge.

Sodišče priporoča, naj Komisija in agencije:

1. zagotovijo relevantnost, koherenco in fleksibilnost ureditve agencij;
2. vire dodeljujejo bolj fleksibilno;
3. izboljšajo upravljanje, odgovornost in poročanje o smotrnosti poslovanja ter
4. okrepijo vlogo agencij kot centrov strokovnega znanja in povezovanja.

Uvod

Raznolikost agencij EU

Decentralizirane agencije in drugi organi EU (agencije EU) so organi, za katere velja evropsko javno pravo, z lastno pravno osebnostjo, zaradi česar so ločene od institucij EU. Ustanovljene so z aktom sekundarne zakonodaje. Obstajajo različne pravne vrste agencij: šest izvajalskih agencij Komisije in 37 decentraliziranih agencij EU. Izvajalske agencije Komisije delujejo kot podaljšana roka Komisije za izvajanje specifičnih nalog v njenem imenu. V tem poročilu se za decentralizirane agencije in druge organe EU uporablja izraz agencije, razen če je določeno drugače.

Agencije ustanovi zakonodajalec (Svet in Parlament) na podlagi predloga Komisije za nedoločen čas. Vodi jih upravni odbor, ki je med drugim sestavljen iz predstavnikov držav članic in Komisije. Z združevanjem tehničnega znanja prispevajo k izvajanju politik EU in podpirajo sodelovanje med EU in nacionalnimi vladami.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Leta 2018 je skupni proračun vseh agencij (brez SRB) znašal 4,0 milijarde EUR (2,8 % splošnega proračuna EU za leto 2018) (glej sliko 1). Za polna imena vseh agencij iz tega poročila glej Prilogo 1. Proračun SRB za leto 2018, katerega specifični mandat je ustanovitev sklada za reševanje, ki ga financirajo kreditne institucije, je znašal 6,9 milijarde EUR (0,1 milijarde EUR za upravni proračun odbora in 6,8 milijarde EUR za sklad). Leta 2018 so agencije imele sedeže v 23 državah članicah (glej sliko 2) in zaposlovale 8 957 uslužbencev¹ (13,4 % vseh uslužbencev, zaposlenih v institucijah in agencijah EU) (glej sliko 3) iz vseh držav članic.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Vir: Evropsko računsko sodišče

Prvi agenciji (Cedefop in Eurofound²) sta bili ustanovljeni leta 1975. Po začetku veljavnosti Enotnega evropskega akta leta 1987, katerega namen je bil dokončanje notranjega trga do leta 1992, so bile v devetdesetih letih prejšnjega stoletja ustanovljene še nekatere druge agencije. Največ pa jih je bilo ustanovljenih v prvem desetletju novega tisočletja (glej sliko 4).

Opomba: Leta, navedena na sliki, se nanašajo na leto, ko je začel veljati ustanovni akt agencije.

Vir: Letno poročilo Evropskega računskega sodišča o agencijah EU za proračunsko leto 2018

Agencije so bile ustanovljene, ko so se pojavile specifične potrebe. Veliko jih je bilo ustanovljenih zaradi krize ali pa so kot odziv nanjo dobile dodatne odgovornosti (npr. EBA, EIOPA, ESMA in SRB v finančnem sektorju; EASO in Frontex za vprašanja migracij in nadzor meje; EMSA in EFCA za pomorsko varnost in nadzor ribištva). Večina agencij je bila ustanovljenih kot novi organi, ki naj bi prevzeli odgovornosti, ki so jih do takrat imele Komisija in/ali države članice. Komisija je to utemeljila z zelo tehnično naravo nalog ali željo po učinkovitosti: specializiran organ lahko enake naloge opravlja učinkoviteje ali bolj fleksibilno, prav tako pa lahko bolje pritegne usposobljene specializirane uslužbence in razvije strokovno znanje. Nekatere agencije (npr. Europol, EBA, EIOPA in ESMA) so naslednice mednarodnih organov na evropski ravni.

Agencije je mogoče razvrstiti na različne načine, na primer glede na njihove glavne naloge in odgovornosti:

1. prva skupina agencij podpira cilje s področij notranjega trga, zdravstva in okolja, ki se nanašajo na registracije, certificiranja in avtorizacije na ravni EU (npr. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA in EMA);
2. druga skupina agencij z mandati na področju varnosti in pravosodja ima bolj operativne odgovornosti in z usklajevanjem skupnih dejavnosti pomaga državam članicam (npr. CEPOL, EASO, Eurojust, Europol in Frontex);
3. tretja skupina ima odgovornosti predvsem na področju priprave pravil in nadzora (npr. ACER, EBA, EIOPA in ESMA, ki pripravljajo tehnične standarde za energijski in finančni sektor ter zagotavljajo skupno nadzorno prakso po vsej EU);
4. zadnja skupina pa se v glavnem ukvarja z raziskavami, zbiranjem podatkov in analizami, katerih namen je podpiranje institucij in držav članic EU pri razvoju politik, ki temeljijo na dokazih (npr. Cedefop, EIGE in FRA).

Prehod s skladnosti na smotrnost poslovanja

Vsaka agencija se ustanovi na podlagi ločenega in specifičnega ustanovnega akta. Glede na specifične dejavnosti posameznih agencij se te med seboj razlikujejo po modelu upravljanja, virih financiranja, zahtevah glede vrednotenja itd.

Leta 2012 so Parlament, Svet in Komisija podpisali skupno izjavo o skupnem pristopu za agencije, katere namen je bil osredotočenost upravljanja preusmeriti od računovodskih izkazov in skladnosti v smotrnost poslovanja. V skladu s skupnim pristopom bi morali biti direktorji agencij bolj izrecno odgovorni za smotrnost poslovanja. S pristopom so bili med drugim predlagani dvostopenjska struktura upravljanja, če bi to lahko prispevalo k večji učinkovitosti (upravni in izvršilni odbor), letni in večletni delovni programi, letna poročila o dejavnostih, kazalniki smotrnosti za agencije in njihove direktorje, uvedba sistemov za oblikovanje proračuna po dejavnostih/upravljanje po dejavnostih, redno zunanje vrednotenje itd.

Poleg tega je Komisija pripravila različna orodja za nadaljnji razvoj okvira za upravljanje in spremljanje, usmerjenega v smotrnost poslovanja. Ta orodja vključujejo okvirno finančno uredbo za agencije (sprejeto leta 2013 ter razveljavljeno in nadomeščeno leta 2019); smernice za pripravo enotnih programskih dokumentov, v katerih sta združena letni delovni program agencije in tekoči triletni delovni program, in konsolidirana letna poročila o dejavnostih (sprejeta leta 2014 in spremenjena leta 2020), v katerih je določen najnovejši okvir Komisije za proračun, načrtovanje, poročanje, smotrnost poslovanja in upravljanje decentraliziranih agencij, ter smernice in zbirko orodij za boljše pravno urejanje (sprejete leta 2017).

Mreža agencij EU (EUAN), ki so jo vzpostavile agencije za povečanje svoje prepoznavnosti in opredelitev možnih sinergij, je prav tako prispevala h kulturi, bolj usmerjeni v smotrnost poslovanja. EUAN je leta 2012 vzpostavil mrežo za bolj smotrno delovanje agencij (PDN), ki dejavno spodbuja izmenjavo praks, sodelovanje na področju smotrnosti poslovanja in delno izmenjavo storitev, kadar je to mogoče. PDN je razvil orodja, kot so priročnik agencij za vrednotenje z naslovom Evaluation Handbook for Agencies (2018), zbirko orodij za samoocenjevanje izvajanja postopkov, usmerjenih v smotrnost poslovanja/rezultate, z naslovom Self-assessment toolbox for implementing performance/results based orientations (2018) in podatkovno zbirko ključnih kazalnikov smotrnosti poslovanja (v pripravi).

Zaradi zgoraj navedenih orodij in ukrepov za smotrnost poslovanja je mogoče opaziti naraščajoč trend usklajevanja in prilagajanja med vse več agencijami, čeprav so stopnje izvajanja še vedno različne. Hkrati so ta orodja in ukrepi privedli do obilice informacij v zvezi z vsako posamezno agencijo, osredotočenih na njene dejavnosti in izložke.

Obseg revizije in revizijski pristop

Splošno revizijsko vprašanje Sodišča je bilo, ali so bili vzpostavljeni ustrezni pogoji za zagotavljanje smotrnosti poslovanja agencij. V času prilagoditve strateških prioritet EU in omejenih virov pri izvajanju njenih politik v interesu državljanov je namen tega poročila spodbuditi razpravo o tem, kako naj EU v prihodnje upravlja smotrnost poslovanja svojih agencij. Sodišče se je osredotočilo na naslednji merili:

1. ureditev, delovanje in morebitno prenehanje delovanja agencij (tj. življenjski ciklus agencij) bi morali biti fleksibilni, da bi lahko prispevali k izvajanju politike EU in krepitvi evropskega sodelovanja. To pomeni, da:
1. bi moral biti prenos nalog na agencije v primerjavi s tem, da bi naloge izvajala Komisija sama ali (v skladu z načelom subsidiarnosti) države članice, najboljša rešitev;
2. bi bilo treba za dosego morebitnih sinergij in ekonomij obsega relevantnost in koherenco obstoječih agencij redno vrednotiti;
3. agencije za uresničevanje svojih mandatov in vseh nalog potrebujejo ustrezne človeške in finančne vire;
4. bi moral biti postopek načrtovanja, na katerem temelji delo vsake agencije, dovolj fleksibilen, da bi se agencije lahko odzvale na naglo spreminjajoče se okolje;
2. bi morale agencije v celoti izkoristiti svoj potencial, ki ga imajo kot centri strokovnega znanja in povezovanja, za spodbujanje izmenjave strokovnega znanja, združevanje držav članic za doseganje skupnih interesov in skupnih ciljev politike, kadar je to mogoče, ter za to, da bi delovale kot mreža za okrepljeno sodelovanje z drugimi evropskimi in mednarodnimi partnerji. To zajema:
1. strukturo upravljanja, ki ustreza namenu;
2. ustrezne ureditve glede odgovornosti, ki vključujejo deležnike;
3. dobro komuniciranje z deležniki in državljani EU;
4. uspešno sodelovanje z drugimi – javnimi in zasebnimi – organi na nacionalni in mednarodni ravni ter ravni EU.

Sklop meril Sodišča temelji na specifičnih uredbah o posameznih agencijah, okvirni finančni uredbi, smernicah in zbirki orodij Komisije za boljše pravno urejanje³, skupni izjavi o skupnem pristopu in časovnem načrtu Komisije za ukrepanje na osnovi skupnega pristopa za decentralizirane agencije EU ter drugih smernicah, ki jih je zagotovila mreža agencij EU.

Revizija je bila izvedena med marcem in septembrom 2019. Zajema decentralizirane agencije EU in njihove partnerske generalne direktorate (GD) na Komisiji (glej Prilogo II). Sodišče v tem poročilu omenja izvajalske agencije Komisije le zaradi primerjave, kadar je to ustrezno.

Sodišče je revizijske dokaze je pridobilo s:

• pregledom ključnih dokumentov za vse agencije (osnovnih uredb, letnih poročil, programskih dokumentov, poročil o vrednotenju in revizijskih poročil, ocen učinka, zapisnikov sej upravnega odbora itd.),
• več kot 250 razgovori z vodstvenimi delavci in ključnimi zaposlenimi v 21 agencijah in desetih generalnih direktoratih Komisije, ki so partnerski generalni direktorati 32 agencij,
• anketo med 2 500 deležniki agencij (glej Prilogo III), vključno s člani upravnih odborov, uradniki držav članic, predstavniki industrije in potrošniških organizacij, nevladnimi organizacijami in akademiki. Seznam deležnikov so zagotovile agencije same, končni izbor pa je naredilo Sodišče, da bi zagotovilo zastopanost vseh glavnih skupin deležnikov. Prejelo je 1 000 odgovorov,
• analizo o prisotnosti agencij v medijih, pri kateri je uporabilo tehnike velepodatkov. Podatke o prisotnosti agencij v medijih je med januarjem 2018 in julijem 2019 zabeležil sistem Europe Media Monitor (EMM) (glej Prilogo IV). Nabor podatkov je vseboval več kot 200 000 člankov o novicah iz več kot 5 000 različnih virov novic v več kot 160 državah, v katerih so bile omenjene agencije,
• dvema okroglima mizama, na katerih so sodelovali akademiki in strokovnjaki s Komisije, Sveta in Parlamenta. Okrogli mizi sta bili organizirani junija in septembra 2019, nanju pa je bilo povabljenih več kot 40 akademikov in strokovnjakov z izkušnjami na področju upravljanja ali objavami o agencijah EU. Povabilu se jih je odzvalo 15. Na prvi okrogli mizi je kot opazovalec sodeloval tudi GD BUDG.

Opažanja

Življenjski ciklus agencij ni dovolj fleksibilen

Komisija pri predlogih za ustanavljanje agencij alternativ ne upošteva vedno dosledno

Komisija mora pred ustanovitvijo nove agencije oceniti, ali je to v primerjavi z drugimi možnostmi najboljša rešitev. Te alternative so na primer lahko to, da naloge v okviru medvladnega sodelovanja izvaja Komisija sama, da jih odda v zunanje izvajanje zasebnim subjektom ali da prilagodi poslanstvo neke obstoječe agencije. Najboljša možnost bi morala odražati potrebe.

V skladu s politiko Komisije za boljše pravno urejanje⁴ je za pobude, ki bodo verjetno imele znatne gospodarske, okoljske ali družbene učinke, potrebna ocena učinka (glej okvir 1). Na podlagi te ocene bi morala Komisija pred predložitvijo predloga za ustanovitev nove agencije dokazati dodano vrednost te odločitve. Odbor Komisije za regulativni nadzor pregleduje kakovost osnutkov ocen učinka; načeloma je za to, da se pobuda predloži kolegiju komisarjev v sprejetje, potrebno pozitivno mnenje odbora za regulativni nadzor.

Od leta 2004 je bila vsem predlogom Komisije za novo agencijo in drug organ, vključno s tistima za najnovejši agenciji EJT (2017) in ELA (2018), priložena ocena učinka. Odbor za regulativni nadzor je dal pozitivno mnenje za EJT, saj je menil, da je potreben ter da so bili njegovi cilji in naloge jasno opredeljeni. V zvezi s svojim pozitivnim mnenjem o oceni učinka ELA pa je izrazil pridržek, saj ni vsebovala jasne obravnave koherence med ELA in drugimi agencijami v pristojnosti GD EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA in ETF), kar je v okviru nedavnega zunanjega vrednotenja že bilo opredeljeno kot prekrivanje⁵.

Pred ustanovitvijo SRB leta 2012 je bila opravljena ocena učinka direktive o sanaciji in reševanju bank. V oceni je bila predlagana vzpostavitev kolegijev za reševanje s pomočjo EBA, vendar je bila na koncu ustanovljena nova agencija za zagotavljanje uspešnega in usklajenega delovanja enotnega mehanizma za reševanje ter upravljanje enotnega sklada za reševanje.

Potreba po avtonomiji in kompleksnih ureditvah upravljanja, ki so povezani z agencijo, ni vedno očitna. Zlasti GSA ima v praksi zelo omejeno avtonomijo, saj je njena glavna naloga izkoriščanje globalnega satelitskega navigacijskega sistema Galileo na podlagi sporazuma o prenosu pooblastil s Komisijo (90 % proračuna agencije). Več anketirancev je poudarilo, da so zato pooblastila upravnega odbora GSA za odločanje omejena. GSA izvaja sporazum o prenosu pooblastil na podlagi več kompleksnih pogodb z industrijskimi partnerji in subjekti javnega sektorja.

Sodišče je odkrilo tudi primere političnih odločitev za ustanovitev nove agencije, ki so bile sprejete še pred pripravo predloga Komisije in ocene učinka, in sicer v zvezi s FRA, EASO in ELA.

Nezadostno ponovno ocenjevanje relevantnosti in koherence obstoječih agencij

Utemeljenost obstoja agencije je treba vedno znova ocenjevati v različnih fazah njene življenjske dobe, da se preveri, ali je še vedno potrebna (relevantna) in ali so njeni ukrepi skladni z ukrepi drugih agencij in njihovih partnerskih generalnih direktoratov. Na sliki 5 so prikazana številna razmerja med agencijami in generalnimi direktorati. Ponovna ocena se lahko opravi na različne načine:

1. z neodvisnim vrednotenjem smotrnosti poslovanja;
2. v okviru širšega preverjanja ustreznosti celotnega področja (glej odstavek 27);
3. z novo oceno učinka pri prenovitvi ustanovne uredbe agencije ali dodelitvi novih nalog agenciji na podlagi ločene uredbe.

Opomba: GD DEFIS je partnerski generalni direktorat GSA od 1. januarja 2020.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi klasifikacije na spletišču Komisije

V skladu s skupnim pristopom bi morala ustanovna uredba agencije vključevati „samoderogacijsko klavzulo ali klavzulo ponovnega pregleda”, na podlagi katere bi bila Komisija pooblaščena, da predlaga spremembo ali razveljavitev uredbe, če meni, da obstoj agencije glede na njene zastavljene cilje ni več utemeljen (gle okvir 2). Sedem let po skupni izjavi o skupnem pristopu ima od 37 agencij le sedem agencij v svoji ustanovni uredbi „samoderogacijsko klavzulo” in le 13 „klavzulo ponovnega pregleda”.

Med letoma 2015 in 2019 so bile prenovljene ustanovne uredbe 13 agencij, ocena učinka pa je bila priložena le petim predlogom (Urad BEREC, CEPOL, EASA, ENISA in ERA). V vseh petih primerih je Odbor za regulativni nadzor na koncu dal pozitivno mnenje, vendar z enim ali več pridržkov. Trije drugi predlogi so temeljili na drugi nedavni oceni učinka ali preverjanju ustreznosti (ACER, EFCA in EFSA). Preostalih pet predlogov ni temeljilo na nobeni oceni učinka: štirje predlogi so šteli za tehnične preglede (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA in Eurojust), en predlog pa za nujnega (Frontex), zaradi česar ni bilo dovolj časa za izvedbo ocene učinka.

Ustanovne uredbe treh agencij v pristojnosti GD EMPL (Cedefop, Eurofound in EU-OSHA) so bile nedavno prenovljene; v vseh primerih je Komisija predložila predloge za prenovitev, preden je prejela končno poročilo o skupnem vrednotenju agencij. Kljub kritikam Parlamenta glede tega, da predlogi za prenovitev niso vsebovali posebnih predlogov za združitev ali skupno uporabo prostorov agencij, ki delujejo na sorodnih področjih, je zakonodajalec prenovitve sprejel. Poleg tega je bila leta 2019 zakonito ustanovljena nova agencija (ELA).

Do zdaj ni bila ukinjena nobena agencija, ni bilo združitev agencij, prav tako pa niso bile bistveno spremenjene njihove naloge, razen v primeru Evropske agencije za obnovo, ki je bila ustanovljena leta 1999 in je prenehala delovati leta 2008. Komisija je v zadnjih desetih letih zaradi koherence dvakrat predlagala združitev agencij, vendar ni uspela pridobiti soglasja Parlamenta (glej okvir 3). Stanje agencij EU je zelo različno od tistega izvajalskih agencij Komisije. Če Komisija meni, da obstoj izvajalske agencije iz razlogov dobrega finančnega poslovodenja ni več upravičen, se lahko odloči, da agencija preneha delovati. Komisija je v preteklosti občasno spreminjala pristojnosti izvajalskih agencij, nazadnje leta 2013.

Dejavnosti posamezne agencije EU se včasih ocenjujejo tudi kot del širšega preverjanja ustreznosti, ki zajema celotno področje. Komisija je med letoma 2014 in 2019 opravila več preverjanj ustreznosti na področjih, kot so kemikalije, nadzor ribištva in splošna živilska zakonodaja. To je privedlo do kodifikacije ustanovne uredbe EFCA in spremembe ustanovne uredbe EFSA.

V skladu s skupnim pristopom je treba na vsakih pet let za vsako agencijo EU izvesti vrednotenje. Za organizacijo vrednotenja bi morala biti odgovorna Komisija, pri vsakem drugem vrednotenju pa bi bilo treba uporabiti klavzulo o časovni omejitvi/pregledu.

Ustanovne uredbe več agencij še vedno niso bile usklajene s skupnim pristopom (glej sliko 6):

• medtem ko ustanovni uredbi CPVO in CdT ne vsebujeta zahteve za vrednotenje, je v skladu z zadnjimi prenovitvami uredb ACER, ERA, EUIPO in Europol te agencije treba prvič vrednotiti leta 2020 (ERA), leta 2021 (EUIPO), leta 2022 (Europol) in leta 2024 (ACER),
• čeprav se v skladu s skupnim pristopom vrednotenje zahteva vsakih pet let, se opravlja različno pogosto, in sicer od vsakih treh let (SRB) do vsakih deset let (EMA). V nekaterih primerih (EIGE, EASO in FRA) o pogostosti vrednotenja odloča upravni odbor. Upravni odbor FRA je odločil, da bo vrednotenje izvedeno vsakih pet let. Upravni odbor EIGE je leta 2019 odločil, da načrtovano vrednotenje preloži za dve leti in da zadevna proračunska sredstva uporabi za druge namene,
• nekatere agencije (EIGE in FRA) ali njihovi upravni odbori (EASO, ECDC in EFCA) pa še vedno organizirajo lastna vrednotenja, ki jih ne usmerja Komisija, kot je to določeno v skupnem pristopu.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Načrti za spremembo mandata agencije se včasih uporabijo kot utemeljitev za odložitev vrednotenja, za zmanjšanje njegovega obsega ali preprosto za njegovo nadomestitev z oceno učinka, ki jo izvede Komisija. Na primer, EASA je obseg svojega vrednotenja iz leta 2018 omejila na postopek načrtovanja, pri čemer je trdila, da je revizija njene ustanovne uredbe, ki jo je izvedla Komisija, vključevala oceno učinka, čeprav je bilo v ustanovni uredbi jasno določeno celovito vrednotenje.

Z izjemo agencij v pristojnosti GD EMPL in evropskih nadzornih organov se smotrnost poslovanja vsake agencije vrednoti posebej. Če več agencij deluje na istem področju, bi bila ena od alternativ skupno vrednotenje smotrnosti poslovanja (ali preverjanje ustreznosti), s katerim bi se ocenila koherenca in relevantnost njihovih dejavnosti in njihovih prispevkov k izvajanju politike. Ta pristop izvajata ZDA in Avstralija (glej Prilogo V).

Na področju raziskav Komisija ni nikoli celovito ocenila koherence EIT z izvajalskimi agencijami, ki delujejo v okviru programa Obzorje 2020, v okviru katerega se zagotavljajo nepovratna sredstva za raziskave. Izvajalske agencije se vrednotijo ločeno in pogosteje (vsaka tri leta).

Agencije so izpostavljene tveganju nezadostnih človeških in finančnih virov

Zadostni človeški in finančni viri so nujno potrebni za izpolnitev ciljev katerega koli subjekta. Večina agencij se v glavnem financira iz proračuna EU. Osem agencij (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA in od leta 2019 ERA) se v celoti ali delno financira iz pristojbin ali zneskov, zaračunanih za storitve, ki jih zagotavljajo. SRB se v celoti financira iz prispevkov industrije, EBA, EIOPA in ESMA pa se delno financirajo iz prispevkov pristojnih nacionalnih organov. V okviru 4 je pojasnjen postopek odločanja o letnem proračunu in kadrovskem načrtu agencij.

V zadnjem desetletju je zakonodajalec ali Komisija več agencijam podelila dodatne naloge, in sicer z naslednjimi različnimi instrumenti:

• revizijo njihovih ustanovnih uredb,
• sprejetjem nove zakonodaje (npr. ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex),
• sporazumi o ravni storitve ali sporazumi o prenosu pooblastil, ki so jih agencije podpisale s Komisijo (EEA, Frontex, Europol, EASO itd.).

Sodišče je ugotovilo, da Komisija pri dodeljevanju novih nalog agencijam običajno predlaga le omejene dodatne človeške vire. Izjemi sta Frontex in v manjši meri EASO, ki delujeta na prednostnih področjih. Poleg tega je v medinstitucionalnem sporazumu iz leta 2013 določeno, da morajo vse institucije in agencije EU v obdobju petih let na splošno zmanjšati število uslužbencev za 5 %. Ker se to ni nanašalo na nove agencije, obstoječe pa so lahko prejele dodatna delovna mesta za nove naloge, se je skupno število delovnih mest v agencijah med letoma 2013 in 2017 kljub temu povečalo za 13,7 %⁶.

Prihodki večine agencij, ki se delno financirajo same (EMA, EASA itd.), običajno rastejo sorazmerno z njihovo delovno obremenitvijo, kar pa ne velja nujno za število njihovih uslužbencev, ki ga nadzira Komisija. Na primer, delovna obremenitev EMA, povezana z dejavnostmi, za katere se zaračunavajo pristojbine, se je med letoma 2014 in 2018 povečala za 31 %, število njenih uslužbencev pa zmanjšalo⁷. S posebnimi izzivi se srečuje ECHA, saj nima rednih prihodkov, njene prihodke iz pristojbin pa je težko napovedati.

Tudi če delovna mesta so na voljo, je imelo več agencij težave z zaposlovanjem in ohranjanjem uslužbencev. Frontex je nedavno prejel veliko število novih delovnih mest, vendar ima težave pri zaposlovanju vseh potrebnih uslužbencev, zato je v letih 2018 in 2019 zabeležil visoke stopnje nezasedenosti delovnih mest. EASO je vedno imel težave pri privabljanju uslužbencev, njegove stopnje nezasedenosti delovnih mest pa so nenehno visoke. GSA ima težave pri zaposlovanju uslužbencev s potrebnim tehničnim strokovnim znanjem. V nekaterih državah članicah so posebna ovira za zaposlovanje tudi nižje plače.

Pri anketi, ki jo je Sodišče opravilo med deležniki, se je pokazala jasna povezava med zadostnimi viri in smotrnostjo poslovanja agencij. Skoraj polovica anketirancev se ni strinjala z izjavo „Agencija ima dovolj človeških virov”, vendar je Sodišče ugotovilo velike razlike med agencijami. Več kot 75 % deležnikov ACER in ENISA se z izjavo ni strinjalo ali se nikakor ni strinjalo v primerjavi z manj kot 25 % deležnikov SRB, EUIPO, Frontex in EFCA. Medtem ko je večinsko mnenje anketirancev, da je večina agencij uspešno opravljala svoj mandat, so se mnenja za štiri agencije, pri katerih je Sodišče ugotovilo pomanjkanje virov (ACER in ENISA) ali težave pri zaposlovanju (EASO in Frontex), precej razlikovala (glej Prilogo III za podrobne rezultate ankete).

Agencije zaradi pomanjkanja delovnih mest ali nacionalnih strokovnjakov glavne naloge vse pogosteje oddajajo v zunanje izvajanje zasebnim izvajalcem, od katerih lahko postanejo odvisne. Leta 2018 so agencije skupaj zaposlovale približno 1 500 svetovalcev IT in agencijskih delavcev. To lahko pomeni tveganje, če agencija nima dovolj usposobljenih uslužbencev, ki bi nadzorovali delo izvajalcev. Takšne težave imajo na primer EASO, eu-LISA, EMA in GSA. Zaradi kompleksnega pravnega okvira za uporabo zunanjih uslužbencev, ki se med različnimi državami članicami nekoliko razlikuje, obstajajo tudi tveganja sodnih postopkov in oškodovanja ugleda. Sodišče je ta tveganja ugotovilo pri Uradu BEREC, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EBA, EIOPA, EIGE, EMCDDA in SRB⁸.

V zadnjih letih so upravni odbori nekaterih agencij opozorili na tveganja zaradi omejenih virov. Na primer, leta 2019 je odbor Europola poročal, da ocenjeni letni proračun v višini 123,7 milijona EUR na leto do leta 2027 ne zadostuje za to, da bi agencija lahko v celoti opravljala svoje poslanstvo, zlasti kar zadeva potrebni razvoj upravljanja informacij in zagotavljanje stalne visokokakovostne operativne podpore državam članicam⁹. Drugi primeri vključujejo ACER, EEA in EMA (glej okvir 6).

Postopek letnega načrtovanja je dolg in ne ustreza hitro spreminjajočemu se okolju

Agencije v skladu z navodili Komisije pripravljajo letne enotne programske dokumente, v katerih je letni delovni program združen s triletnim drsečim načrtom. Za pripravo vsakega enotnega programskega dokumenta je odgovoren izvršni direktor agencije, sprejme pa ga upravni odbor ob upoštevanju pripomb Komisije. Poleg tega več agencij svoje strateško načrtovanje še vedno pripravlja za obdobje, ki je daljše od tistega v skladu z njihovo osnovno uredbo (pogosto za obdobje petih let).

Letni ciklus načrtovanja do sprejetja enotnega programskega dokumenta je zelo dolg, saj je prva različica pripravljena približno 18 mesecev pred začetkom obdobja, ki se načrtuje. Zlasti agencije, ki delujejo v zelo nestabilnem okolju (npr. EASO, Frontex in SRB) (okvir 7), svoj proračun in operacije težko načrtujejo tako daleč vnaprej. Nekatere druge agencije (npr. eu-LISA) imajo podobne težave zaradi pravne negotovosti, ko se jim z novo zakonodajo dodelijo dodatne naloge (okvir 8). To so res posebni primeri, vendar bi krajši ciklus načrtovanja lahko koristil vsem agencijam.

Letno in večletno načrtovanje ter proračunski ciklusi ponavadi temeljijo na nalogah, proračunu in virih posamezne agencije iz prejšnjega leta. Običajno se je izvedla le omejena ponovna ocena letnih potreb in možnih prihrankov. Od agencij se ni zahtevalo, da vire, potrebne za vsako od načrtovanih dejavnosti, ponovno podrobno utemeljijo. Komisija pričakuje, da bo zaradi uporabe enotnega programskega dokumenta, kot je določen v novi okvirni finančni uredbi in z njo povezanem sporočilu Komisije iz aprila 2020, mogoč temeljitejši pregled spreminjajočih se potreb. To bi bilo nato treba upoštevati tudi pri oceni potreb (povečanje/zmanjšanje in/ali prerazporeditev virov) v okviru priprav za prihodnji večletni finančni okvir. Ker je do tega razvoja dogodkov deloma prišlo po zaključku revizijskega dela Sodišča in bo verjetni učinek postal očiten šele od leta 2021 naprej, Sodišče ni ocenilo, ali se je zaradi novega okvira ocenjevanje letnih proračunskih potreb agencij že izboljšalo in okrepilo.

Potencial agencij kot centrov strokovnega znanja in povezovanja ni v celoti izkoriščen

Sestava upravnih odborov ne omogoča vedno učinkovitega odločanja

Medtem ko izvajalske agencije vodi usmerjevalni odbor z vitkejšo strukturo, ki je običajno sestavljen iz petih članov, ki zastopajo generalne direktorate Komisije, je upravni odbor agencij sestavljen iz velikega števila članov, ki zastopajo različne interese (med drugim pogosto države članice, Komisijo, civilno družbo in industrijo). Namen njihovih kompleksnejših struktur upravljanja je združevanje različnih interesov in iskanje skupne podlage za rešitev na ravni EU. V tem smislu lahko agencije delujejo kot centri strokovnega znanja in povezovanja.

Upravni odbor agencije je najvišji organ za notranje upravljanje (čeprav se lahko natančno poimenovanje – npr. odbor nadzornikov itd. – od agencije do agencije razlikuje). Ima nadzorno vlogo in je splošno odgovoren za strategijo, proračunske zadeve in zadeve načrtovanja, imenovanje izvršnega direktorja in spremljanje smotrnosti poslovanja agencije.

Države članice lahko s svojo večino v upravnem odboru močno vplivajo na strategijo in delovanje agencije. Zlasti to, da morajo države članice iz operativnih in političnih razlogov na politično občutljivih področjih tesno sodelovati, je nekolikšna spodbuda za Svet, da pristojnost prenese na agencijo EU in ne na Komisijo. Člani upravnega odbora, ki zastopajo države članice, nimajo mandata za dajanje zavez v imenu svojih vlad in zato ne morejo zagotoviti sodelovanja svojih držav članic pri izvajanju odločitev, ki jih sprejmejo agencije (glej tudi odstavke 71 do 74).

Upravni odbori večine agencij so sestavljeni iz enega zastopnika iz vsake države članice in enega ali več zastopnikov Komisije. Sedem upravnih odborov vključuje tudi člane z glasovalno pravico, ki jih imenuje Parlament: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA in EUIPO.

Večina upravnih odborov ima tako 30–35 članov, kot je prikazano na sliki 7. Upravni odbori agencij v pristojnosti GD EMPL (Cedefop, Eurofound in EU-OSHA) imajo tristransko sestavo – vsaka država članica pošlje enega predstavnika organizacije delodajalcev, enega predstavnika organizacije delavcev in enega vladnega uradnika. Ti upravni odbori in upravni odbor CdT imajo do 90 članov, kar otežuje sprejemanje odločitev in ustvarja precejšnje upravne stroške. EIGE, EIT in (do leta 2021) EFSA imajo manj članov upravnega odbora. Poleg tega se stopnja angažiranosti posameznih članov upravnega odbora v večini agencij zelo razlikuje.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Kot je Sodišče poudarilo v prejšnjih posebnih poročilih¹⁰, sestava upravnih odborov sicer zagotavlja upoštevanje nacionalnih stališč, lahko pa tudi ovira vidik celotne EU pri odločanju agencij (okvir 9). Kljub temu vpliv Komisije v praksi močno presega njene glasovalne pravice, saj je odgovorna za predlaganje proračunov in kadrovskih načrtov vseh agencij, razen tistih, ki se v celoti financirajo s pristojbinami.

Agencije so proračunskima organoma odgovorne za finančne zadeve in zadeve v zvezi s skladnostjo, smotrnost poslovanja pa je drugotnega pomena

Proračunski organ EU (Parlament in Svet) je odgovoren za letni postopek podelitve razrešnice večini agencij za njihove zaključne račune. Običajno se osredotoča na vprašanja v zvezi z računovodskimi izkazi in skladnostjo ter le v omejenem obsegu na smotrnost poslovanja agencij.

Odbori Parlamenta za sektorsko politiko nadzorujejo delovanje agencij na visoki ravni, predvsem z zaslišanji njihovih izvršnih direktorjev in razpravami o njihovih letnih poročilih. S kratkimi mnenji, ki jih pošljejo Odboru za proračunski nadzor, prispevajo k postopku za podelitev razrešnice, vendar sta dejansko zbiranje in analiza informacij o smotrnosti poslovanja zelo omejena in se izvajata le za posamezne agencije.

Za smotrnost poslovanja agencij so Svetu in njegovim delovnim skupinam v glavnem odgovorni partnerski generalni direktorati.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Javni nadzor nad agencijami, ki se v celoti financirajo iz lastnih sredstev (EUIPO, CPVO in SRB – SRB upravlja tudi enotni sklad za reševanje, ki je prejel 7,8 milijarde EUR prispevkov, s čimer so se njegova skupna sredstva ob koncu leta 2019 povečala na 33 milijard EUR), pa je še bolj omejen. Čeprav opravljajo javni mandat, ki jim je bil podeljen z zakonodajo EU, so v glavnem odgovorne svojim članom¹¹, ki so odgovorni za letni postopek za podelitev razrešnice tem agencijam, in le neformalno Evropskemu parlamentu. Poleg tega je zlasti EUIPO ustvaril velike presežke, saj so njegovi prihodki iz pristojbin in taks pogosto presegali njegove odhodke. Sodišče je te vidike komentiralo v mnenjih o predlaganih finančnih uredbah za CPVO in EUIPO, objavljenih leta 2019¹². Postopek drugih jurisdikcij v zvezi s tem se razlikuje od tistega v EU (glej sliko 8 Kongres ZDA je na primer organ za razrešnico za vse agencije, ki se financirajo iz lastnih sredstev.

Poročanje agencij o vidikih smotrnosti poslovanja se je povečalo, vendar se njihov prispevek k politiki in sodelovanju EU ne meri jasno in ne sporoča državljanom

Agencije redno zagotavljajo informacije o smotrnosti poslovanja, vendar te niso vedno relevantne

Deležniki agencij potrebujejo kvalitativne in kvantitativne informacije o smotrnosti poslovanja, ki jih dobijo v konsolidiranem letnem poročilu o dejavnostih in drugih dokumentih. Veliko agencij (npr. EUIPO, ETF, EFSA) poleg letnega poročanja pripravlja informacije tudi pogosteje, in sicer v obliki grafičnih prikazov, četrtletnih poročil itd. Nekatere od teh so le za notranjo uporabo, druge pa se objavijo.

Večina agencij je uvedla oblikovanje proračuna po dejavnostih, kar pomeni, da vire in/ali stroške dodeljujejo po dejavnostih, poleg tega pa so nekatere agencije (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) znatno napredovale pri upravljanju po dejavnostih, kar vključuje redno posodabljanje preglednic, v katerih so združene proračunske informacije in informacije o smotrnosti poslovanja (glej Prilogo VI). Medtem ko sta EASA in ESMA stroške storitev, na katerih temeljijo pristojbine, ki jih zaračunavata, izračunala v celoti, so pristojbine drugih agencij določene v njihovih uredbah

Agencije smotrnost poslovanja merijo tudi s ključnimi kazalniki smotrnosti. Leta 2015 je Komisija izdala smernice o ključnih kazalnikih smotrnosti za direktorje agencij¹³. Kazalniki, ki se uporabljajo v praksi, se nanašajo predvsem na izvajanje letnega delovnega programa in izvrševanje proračuna posamezne agencije ter njeno upravljanje človeških virov, vendar običajno ne omogočajo ocenjevanja rezultatov ali učinkovitosti in uspešnosti agencije pri opravljanju njenega mandata.

Večina agencij je razvila tudi operativne cilje in z njimi povezane kazalnike smotrnosti in ciljne vrednosti. Z večino teh kazalnikov se merijo izložki in ne rezultati ali učinek. Več agencij (EASO, EMSA, EFSA, Frontex itd.) poroča o več kot 100 kazalnikih, od katerih jih je veliko zelo podrobnih in specifičnih ter od katerih jih veliko ne zagotavlja informacij o splošni smotrnosti poslovanja. Povezava s cilji politike pogosto ni jasno opredeljena ne v enotnem programskem dokumentu ne v konsolidiranem letnem poročilu o dejavnostih.

Veliko bolj operativnih in/ali v poslovanje usmerjenih agencij ima koristnejše kazalnike, s katerimi se meri njihov prispevek k izvajanju politik EU. eu-LISA ima na primer kazalnike rezultatov za razpoložljivost in odzivni čas svojih obsežnih informacijskih sistemov. EASA je ena redkih agencij z jasnim kazalnikom učinka: število smrti v letalskih nesrečah v EU. EUIPO ima kazalnike, s katerimi se ocenjujejo pravočasnost, kakovost in dostopnost zagotovljenih storitev.

Primerjava med leti je pogosto težavna, saj se lahko kazalniki iz enega leta v drugo spremenijo in le malo konsolidiranih letnih poročil o dejavnostih vsebuje rezultate prejšnjih let. V najboljšem primeru se izložki primerjajo s ciljnimi vrednostmi, ki so jih agencije same navedle v enotnem programskem dokumentu.

Ker so dejavnosti agencij tako raznolike, njihove smotrnosti poslovanja in ključnih kazalnikov smotrnosti ni mogoče primerjati. Prav tako je zelo težko primerjati učinkovitost agencij, ki si niso podobne. V nobenem od poročil agencij ni primerjave s podobnimi nacionalnimi ali mednarodnimi organi.

Sodišče je svojem pregledu iz leta 2019 ugotovilo¹⁴, da nekatere agencije zbirajo tudi informacije o trajnostnosti, vendar so te pogosto razdrobljene in nepopolne. Poročanje o trajnostnosti je merjenje organizacijske smotrnosti pri uresničevanju cilja trajnostnega razvoja, obveščanje o njej ter prevzemanje odgovornosti zanjo do notranjih in zunanjih deležnikov. Sodišče je ugotovilo, da je EUIPO edina agencija, ki objavlja takšno poročilo.

Poročanje medijev o prispevku agencij k politiki in sodelovanju ter njegovo nadaljnje spremljanje v medijih sta omejena

Agencije EU pomembno vplivajo na oblikovanje politik in sprejemanje odločitev na področjih, ki so bistvena za vsakdanje življenje državljanov EU. Lahko imajo tudi vodilno vlogo pri reševanju kriznih razmer ali dolgoročnih družbenih izzivov. Poleg omejenega lastnega poročanja agencij o smotrnosti poslovanja, je prepoznavnost – pozitivnega ali negativnega – prispevka agencij v medijih prav tako omejena. V analizi podatkov, ki jo je izvedlo Sodišče, je zelo malo člankov o novicah vsebovalo kvalitativne informacije o prispevku agencij k politiki EU in sodelovanju na ravni EU ali o njihovem vplivu na sprejemanje odločitev v imenu držav članic, industrije in državljanov.

Med januarjem 2018 in julijem 2019 sta se v novicah pojavljala predvsem Europol in Frontex, ki sta bila v več kot 40 % vseh člankov, ki jih je analiziralo Sodišče (sliko 9). Sledile so jima EFSA, EASA, EMA in ECDC. Na teh šest agencij sta se nanašali dve tretjini člankov. V vseh teh člankih so bila obravnavana vprašanja varnosti in/ali zaščite, ki pritegnejo največ pozornosti javnosti. Nekatere agencije (kot je EMA) so se v tem obdobju v medijih pojavljale bolj ali manj konstantno, medtem ko je bilo poročanje o drugih bolj zgoščeno in povezano s specifičnimi incidenti in dogodki (glej sliko 3 in sliko 4 v Prilogi IV). Na primer, zaradi strmoglavljenj letal tipa Boeing 737 MAX se je eksponentno povečala medijska izpostavljenost EASA, zaradi krize v zvezi z glifosatom se je povečalo poročanje o EFSA, zanimanje medijev za EUIPO pa se je povečalo po izreku sodbe v zvezi z blagovno znamko Adidas.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi združenih podatkov v sistemu Europe Media Monitor (za obdobje od januarja 2018 do julija 2019)

Največje število člankov o novicah v zvezi s svojimi dejavnostmi je objavil ECDC, sledili pa sta mu EMA in EMSA. Med nalogami teh treh agencij je razširjanje informacij o javnem zdravju in varnosti. Večina drugih agencij je bila le redko v novicah, tudi kadar je ozaveščanje del njihovega mandata. Za razliko od agencij, ki se ukvarjajo z varnostjo in varovanjem meja (Frontex, Europol), je bil EASO, ki podpira države članice na področju azila, v novicah, zabeleženih v sistemu Europe Media Monitor, manj prisoten.

Sodelovanje med agencijami in drugimi nacionalnimi organi, organi EU in mednarodnimi organi na splošno deluje dobro (z nekaterimi izjemami)

Pri rezultatih ankete se je pokazalo, da morajo nekatere agencije izboljšati sodelovanje

Večina (80 %) anketiranih deležnikov je menila, da sodelovanje med agencijami in njihovimi partnerji na nacionalni ravni, ravni EU ali mednarodni ravni na splošno deluje dobro. Vendar med posameznimi agencijami obstajajo jasne razlike. Tretjina anketirancev meni, da so potrebne bistvene izboljšave, npr. v odnosih naslednjih agencij z nekaterimi njihovimi partnerji:

• ENISA in GSA z državami članicami, drugimi agencijami in mednarodnimi partnerji,
• ERA s Komisijo in državami članicami,
• EMA s Komisijo,
• EASA z državami članicami.

Agencije tesno sodelujejo s partnerskimi generalnimi direktorati Komisije, njihovo sodelovanje pri pogajanjih o proračunu in reviziji zakonodaje pa je omejeno

Čeprav večina agencij nima pooblastil za odločanje (glej okvir 10), nekatere (kot so ECDC, ECHA, EFSA, EMA in ERA) pripravljajo znanstvena mnenja, ki so podlaga za odločitve Komisije. Nekaj agencij (npr. ACER, CPVO, EASA, EUIPO in na nekaterih področjih ECHA) ima pooblastila za sprejemanje odločitev.

Komisija nadzoruje dejavnosti agencij s prisotnostjo v upravnih odborih, sodelovanjem v ciklusu priprave programov in načrtovanja (izdaja uradna mnenja o osnutkih enotnih programskih dokumentov) ter s številnimi rednimi stiki med partnerskimi generalnimi direktorati in „njihovimi” agencijami. Služba Komisije za notranjo revizijo je zakoniti notranji revizor vseh agencij, razen tistih, ki se financirajo same¹⁷. Revidira izbrane teme, relevantne za te agencije, na podlagi posameznih in večletnih strateških revizijskih načrtov, ki temeljijo na tveganju, ter poroča zadevnim izvršnim direktorjem in upravnim odborom.

Sodelovanje agencij pri reviziji njihovih ustanovnih uredb in drugih ključnih zakonodajnih aktov z njihovega področja je na splošno omejeno. Zato Komisija pri pripravi novih zakonodajnih predlogov njihovega znanja ne uporabi vedno optimalno.

Partnerski generalni direktorati se pogajajo z GD BUDG o kadrovskih načrtih in prispevkih EU za svoje agencije, preden so vključeni v predlog proračuna Komisije, ki se predloži Parlamentu in Svetu. Agencije načeloma nimajo neposrednega stika z GD BUDG in dobijo le malo informacij o napredku pri pogajanjih o proračunu, kar lahko ovira njihovo operativno načrtovanje.

Nekatere agencije imajo trajno premalo virov, medtem ko druge svojega proračuna v okviru letnega programskega ciklusa ne morejo počrpati. Na primer, na podlagi političnega dogovora je Frontex od leta 2017 prejemal precejšnje dodatne vire. Sodišče ni odkrilo dokazov o tem, kako so bile ugotovljene potrebe Frontexa po dodatnih proračunskih sredstvih in uslužbencih. V primeru EU-OSHA je Sodišče že opozorilo na težnjo po ponavljajočih se prenosih znatnega deleža proračuna iz enega proračunskega leta v naslednje¹⁸. Sodišče ugotavlja, da so bile v primeru EU-OSHA stopnje razveljavitev za prenose doslej nizke. Vendar visoki prenosi na splošno pomenijo tveganja za dobro finančno poslovodenje virov.

Sodelovanje z državami članicami je ključno, vendar ne poteka vedno nemoteno

Države članice imajo dejavno vlogo pri izvajanju delovnih programov večine agencij, na primer:

• Frontex, EASO in eu-LISA zagotavljajo dejavno podporo državam članicam, ki so glavne vstopne točke v EU za migrante in prosilce za azil,
• eu-LISA upravlja osrednji del vrste obsežnih informacijskih sistemov na področju svobode, varnosti in pravice, ki so povezani z nacionalnimi sistemi¹⁹,
• več agencij, kot so EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO in EU-OSHA, tesno sodeluje z mrežami strokovnjakov iz EU in/ali nacionalnimi informacijskimi točkami, kar pripomore k izvajanju njihovih delovnih programov,
• mnogo agencij (kot so CPVO, ECHA (glej okvir 11), EMA, EFSA in v manjši meri EASA) svoje znanstvene naloge opravlja v sodelovanju z državami članicami.

Države članice z dodelitvijo odgovornosti agenciji EU ohranijo večino nadzora nad sprejemanjem odločitev, hkrati pa okrepijo evropsko sodelovanje (glej okvir 12). Zato imajo agencije na več področjih vlogo mehkega usklajevanja, kar državam članicam omogoča precejšnjo diskrecijsko pravico.

Na nekaterih področjih organi držav članic še naprej delujejo vzporedno. Podjetja se lahko na primer odločijo, ali bodo blagovno znamko ali model zaščitile pri nacionalnem uradu (za zaščito samo na nacionalni ravni) ali pri EUIPO (za zaščito na ravni EU). Organi držav članic lahko na področjih zdravja, na katerih so dejavne tudi agencije (ECDC za preprečevanje in obvladovanje bolezni, EFSA za varnost hrane), opravljajo lastne ocene tveganja, ne da bi bile pri tem svoje delo dolžne usklajevati z agencijami. Za zmanjševanje tega tveganja je bila sprejeta zakonodaja, ki vključuje mehanizme za izmenjavo informacij.

Pri razpravah med državami članicami na Svetu, ki vključujejo strokovno področje agencij, agencije same na splošno ne sodelujejo, temveč jih zastopa Komisija.

Možnost tesnejšega sodelovanja med agencijami z istega področja

Več agencij je dejavnih na istem področju. Sodišče je ugotovilo, da se mandati in/ali dejavnosti naslednjih agencij nekoliko prekrivajo:

• EIGE in FRA (oba dejavna na področju pravic žensk),
• EASO in Frontex (oba zagotavljata kulturne mediatorje za podporo državam članicam z velikim pritokom migrantov),
• agencije v pristojnosti GD EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA in ELA).

Sodelovanje med agencijami je še posebej tesno na področju migracij. EASO, Frontex, Europol in FRA sodelujejo na žariščnih točkah v Italiji in Grčiji. Na področju pravosodja in notranjih zadev (PNZ) potekajo redni sestanki devetih agencij (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol in FRA) in njihovih dveh partnerskih generalnih direktoratov (GD HOME in GD JUST) v okviru mreže agencij PNZ. Dve drugi agenciji EFCA in EMSA sodelujeta s Frontexom na področju obalne straže. GD SANTE od leta 2019 organizira redne sestanke med agencijami. EBA, EIOPA in ESMA v skladu s svojimi ustanovnimi uredbami sodelujejo v skupnem odboru evropskih nadzornih organov. Na drugih področjih je sodelovanje bolj priložnostno.

Sodelovanje med agencijami je pogosto uradno potrjeno z dvostranskimi delovnimi dogovori ali memorandumi o soglasju (glej okvir 13). Omogoča ga lahko tudi prisotnost predstavnikov drugih agencij (pogosto kot opazovalcev) v upravnem odboru. Trije evropski nadzorni organi imajo na primer vsak po enega člana v upravnih odborih drugih dveh, čeprav ti niso vedno prisotni. EUIPO in CPVO sta kot opazovalca zastopana tudi v odborih drug drugega. Prevajalski center za organe Evropske unije je sklenil dogovor z vsemi agencijami EU, skupnimi podjetji in institucijami EU, ki imajo pravico biti zastopani v njegovem upravnem odboru.

Agencije tesno sodelujejo tudi v okviru mreže agencij EU (EUAN), ki je bila ustanovljena za povečanje njihove prepoznavnosti ter opredelitev in spodbujanje morebitnega povečanja učinkovitosti. O njenih prioritetah se agencije dogovorijo v okviru petletne strategije in letnih delovnih programov. Njena pomembna vloga je zagotoviti učinkovito komuniciranje med agencijami in njihovimi deležniki, zlasti institucijami EU. Devet podmrež skrbi za to, da delovanje in sodelovanje njenih članov privede do oprijemljivih rezultatov, ki koristijo EU in njenim državljanom. Toda EUAN nima izvršilnih pristojnosti, vse agencije ne sodelujejo v vseh podmrežah, sodelovanje pa se osredotoča predvsem na upravne in ne na operativne zadeve.

Za eno od agencij (Prevajalski center za organe Evropske unije (CdT)) je sodelovanje med agencijami razlog za njen obstoj. Vendar niso vse agencije v skladu svojimi ustanovnimi uredbami dolžne uporabljati storitev CdT. Obstaja tudi nekaj zmede v zvezi s tem, za katere vrste storitev morajo ali smejo druge agencije uporabljati CdT. Ena agencija je celo razvila svoj sistem za notranje obravnavanje jezikovnih zadev (prevajalski spomini), medtem ko lahko druge uporabljajo zasebne zunanje ponudnike prevajalskih storitev. V letnem poročilu o agencijah za leto 2017 je Sodišče ugotovilo, da zmogljivost CdT ni v celoti izkoriščena, da se razvoj sistemov in tekoči stroški podvajajo in da bi lahko bila poslovni model in neprekinjeno poslovanje CdT ogrožena.

Nekatere agencije so odvisne od sodelovanja z industrijo

Nekatere agencije so odvisne tudi od sodelovanja z industrijo, ki naj bi jo regulirale. ECHA se pri registraciji kemikalij na primer zanaša na predložitve industrije (glej okvir 14). Regulativni okvir zagotavlja le omejene spodbude za to, da so predložene informacije zanesljive in da se redno posodabljajo.

Prizadevanja agencij v zvezi z ozaveščanjem na mednarodni ravni ostajajo omejena

V skladu s Pogodbo agencije ne morejo sklepati mednarodnih sporazumov, ki bi bili zavezujoči za EU (člen 218 PDEU). Kljub temu lahko sklepajo sporazume o sodelovanju z mednarodnimi partnerji, če (1) je to izrecno predvideno v njihovem ustanovnem aktu, (2) sporazum o sodelovanju ni podlaga za zavezujoče obveznosti in če (3) imajo (dejansko ali pravno) soglasje svojega partnerskega generalnega direktorata²⁵.

Zaradi narave svojih dejavnosti morajo številne agencije sodelovati z mednarodnimi partnerji, njihove dejavnosti pa imajo mednarodne posledice. Več agencij ima partnerje s podobnimi vlogami tudi v državah nečlanicah EU. Komisija v sodelovanju z Evropsko službo za zunanje delovanje vzpostavi delovne dogovore z agencijami za organizacijo njihovih odnosov z organi, ki niso organi EU, ali državami nečlanicami EU.

Agencije, ki delujejo na področju pravosodja in notranjih zadev (zlasti Europol, Eurojust in Frontex), so v celoti vključene v zunanjo razsežnost območja svobode, varnosti in pravice (OSVP) ter so med agencijami, ki so na mednarodni ravni najdejavnejše, saj so sklenile tudi vrsto sporazumov o sodelovanju z državami nečlanicami EU. Na drugih področjih imata pomembno mednarodno vlogo na primer EFSA in EMA. Njuna mnenja so ključna za varnost zdravja v EU in zunaj nje. V letalskem sektorju je na tem področju redno dejavna tudi EASA. Vendar ni dokazov, da je potencial agencij pri podpiranju Komisije na mednarodni ravni, zlasti v zvezi s tehničnimi zadevami in izmenjavo informacij, na splošno v celoti izkoriščen.

Zaključki in priporočila

Sodišče je ugotovilo, da imajo agencije vse pomembnejšo vlogo pri izvajanju politik EU in da se z vzpostavljenimi pogoji podpira njihova smotrnost poslovanja. Kljub temu in ob priznavanju odgovornosti zakonodajalca meni, da ureditev in delovanje agencij nista dovolj fleksibilna ter da bi bilo mogoče bolje izkoristi potencial njihovega sodelovanja za doseganje skupnih ciljev politike v interesu državljanov.

Fleksibilnost agencij pri izpolnjevanju spreminjajočih se potreb politike se odraža v njihovem življenjskem ciklusu: njihovi ustanovitvi, razvoju in morebitnem prenehanju delovanja. Sodišče je ugotovilo, da Komisija pri predlogih za ustanovitev novih agencij ne upošteva vedno jasno alternativ (npr. tega, da bi predvidene naloge izvajala sama, možnosti medvladnega sodelovanja ali prilagoditve poslanstva obstoječe agencije EU). Ko agencija začne delovati, se njena koherenca z drugimi agencijami in partnerskimi generalnimi direktorati, zlasti na istem področju, skozi čas ne ocenjuje dovolj, da bi bile mogoče prilagoditve (odstavki 16 do 32).

Komisija naj:

1. poveča uporabo skupnih vrednotenj agencij v kontekstu preverjanj ustreznosti za različna področja, ki jih izvaja Komisija. Rezultati vrednotenj naj se uporabijo za opredelitev sinergij in morebitnih sprememb, vključno z združitvami, in po potrebi za pripravo zakonodajnih predlogov v odziv na spreminjajoče se potrebe;
2. vse predloge za nove agencije pripravi v skladu z agendo za boljše pravno urejanje, vključno s posvetovanji, ki so v njej določeni. Komisija naj relevantnost in skladnost predlaganih novih organov dokaže v razmerju do obstoječih, pri tem pa naj upošteva morebitne pridržke, ki jih izrazi Odbor za regulativni nadzor.

Časovni okvir za priporočilo 1(a): do leta 2024, da se upošteva pri naslednjem zakonodajnem predlogu za večletni finančni okvir za obdobje po letu 2027.

Časovni okvir za priporočilo 1(b): za vse nove predloge od septembra 2020 naprej.

Fleksibilnost pomeni tudi to, da agencije prejmejo vire, ki ustrezajo njihovim spreminjajočim se potrebam. Sodišče ugotavlja, da agencijam škodi zlasti omejena fleksibilnost na področju virov, deloma zato, ker je njihov ciklus načrtovanja tesno povezan s proračunskimi postopki EU. Običajno agencije svoje vire načrtujejo postopoma, na podlagi predhodnih let, tudi ko je zaradi razmer in politike potreben temeljitejši pregled nekaterih dejavnosti (odstavki 33 do 43).

Agencije naj:

1. pred vsakim novim obdobjem večletnega finančnega okvira podrobneje utemeljijo svoje potrebe po virih, pri čemer naj uspešno uporabijo svoje enotne programske dokumente in upoštevajo prioritete, morebitne sinergije in ekonomije obsega.

Komisija naj:

2. pred vsakim obdobjem večletnega finančnega okvira oceni in primerja zahteve vseh agencij za vire ter te v svojem predlogu agencijam dodeli (poveča, zmanjša in/ali prerazporedi) tako, da se osredotoči na prioritete in najnujnejše potrebe;
3. pravočasno pregleda zahteve agencij za uskladitev virov z razvijajočimi se potrebami, da se omogoči večja fleksibilnost pri proračunskem načrtovanju.

Časovni okvir: do leta 2024.

Agencije EU imajo pomembno vlogo pri združevanju različnih interesov držav članic, da bi dosegle skupne rešitve politike za EU. Vendar lahko velikost njihovih upravnih odborov in razlike v razumevanju vloge članov upravnega odbora ovirajo učinkovito sprejemanje odločitev (odstavki 44 do 49).

Informacije o smotrnosti poslovanja agencij v praksi niso bile dovolj povezane s prispevkom agencij k politiki, zaradi česar je težko zagotoviti odgovornost nosilcev odločanja. Ta povezava se uvaja z novo okvirno finančno uredbo, vendar njen učinek še ni viden (odstavki 50 do 53). Državljani na splošno dobijo le malo informacij o koristih agencij (odstavki 54 do 64).

Agencije naj:

1. izboljšajo svoje poročanje o smotrnosti poslovanja v praksi, in sicer tako, da ga tesneje povežejo s svojim prispevkom k politikam EU.

Komisija naj:

2. spremlja izvajanje svojih spremenjenih smernic (C (2020)2297) o informacijah v zvezi s smotrnostjo poslovanja, ki jih morajo agencije predložiti v zunanji nadzor Evropskemu parlamentu, Svetu in državljanom EU, ter pri tem njihov poudarek s poročanja o izložkih in dejavnostih preusmeri na prispevke k politiki EU;
3. zakonodajalcu predlaga, naj pregleda velikost upravnih odborov, kadar je to potrebno za izboljšanje učinkovitosti postopka odločanja.

Časovni okvir za priporočili 3(a) in (b): od leta 2021 naprej.

Časovni okvir za priporočilo 3(c): od septembra 2020 naprej za nove predloge.

Agencije EU delujejo kot mreže za izmenjavo strokovnega znanja in krepitev sodelovanja z nacionalnimi, evropskimi in mednarodnimi partnerji. Vendar še niso preučile vseh možnosti za doseganje sinergij in ekonomij obsega na področjih, na katerih imajo podobne dejavnosti (odstavki 76 do 80). Poleg tega so agencije odvisne od potrebne podpore držav članic (odstavki 72 do 75). Nekatere agencije delujejo tudi na področjih z močno mednarodno razsežnostjo, vendar jih Komisija ne podpira vedno dovolj pri fleksibilnejši izmenjavi strokovnega znanja s partnerji zunaj EU (odstavki 81 do 83).

Agencije naj:

1. za opredelitev dobrih praks v zvezi s smotrnostjo poslovanja, sinergijami in ekonomijami obsega, zlasti na skupnih področjih, med seboj tesneje sodelujejo.

Komisija naj:

2. spremlja, da države članice izpolnjujejo svoje pravne in politične zaveze, v skladu s katerimi so agencijam EU dolžne zagotoviti potrebne informacije, strokovnjake in podporo za izvrševanje odločitev agencij in njihovo izvajanje politik. Če te zaveze niso dovolj zajete v pravnem okviru, naj zakonodajalcu predlaga, naj jasno opredeli obveznosti držav članic;
3. zagotovi, da se s tehničnim strokovnim znanjem in drugim potencialom agencij dosledno podpirata priprava in izvajanje politik tudi na mednarodni ravni in v okviru sodelovanja s partnerji zunaj EU.

Časovni okvir: od leta 2021 naprej.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Alex BRENNINKMEIJER, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu 28. julija 2020.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Priloge

Priloga I – Seznam agencij in drugih organov EU, zajetih v to poročilo

Priloga II – Seznam partnerskih generalnih direktoratov agencij in drugih organov EU na Komisiji

Priloga III – Ključni podatki in rezultati ankete med deležniki

Sodišče je k predložitvi seznama deležnikov pozvalo 34 agencij in naredilo reprezentativni izbor, ki je vključeval glavne kategorije deležnikov (nacionalne javne organe, industrijo, institucije EU, nevladne organizacije, akademike itd.). K sodelovanju v anketi je povabilo 2 500 deležnikov in prejelo približno 1 000 odgovorov (40-odstotna stopnja odziva). Skoraj polovica anketirancev je bila članov upravnih odborov.

Sodelovanje v anketi

Najpomembnejši rezultati ankete

Vir: anketa, ki jo je med deležniki izvedlo Evropsko računsko sodišče, velikost vzorca = 1 000 odgovorov, prejetih od deležnikov 35 agencij in drugih organov

Priloga IV – Porazdelitev novic, ugotovljena v analizi z uporabo tehnik velepodatkov

Europe Media Monitor (EMM) je povsem avtomatiziran sistem, ki ga upravlja Skupno raziskovalno središče (JRC) Evropske komisije in s katerim se analizirajo javno dostopni spletni mediji. Z njim se zbira in združuje približno 300 000 člankov o novicah v do 70 jezikih na dan, objavljenih na izbranih portalih z novicami z vsega sveta. Sodišče je v sodelovanju s Skupnim raziskovalnim središčem natančneje analiziralo podatke, združene v sistemu EMM²⁶, da bi pridobilo informacije o pogostosti, geografski porazdelitvi in časovnem vzorcu člankov o novicah, povezanih z vsemi agencijami kot tudi mrežo razmerij med agencijami ter drugimi subjekti EU in nacionalnimi subjekti. Pri tem je Sodišče kot dopolnilni dokaz pri reviziji smotrnosti poslovanja prvič uporabilo tehnike velepodatkov za analizo nestrukturiranih zunanjih podatkov, ki niso vključeni v uradne dokumente in podatkovne zbirke EU.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi združenih podatkov v sistemu Europe Media Monitor (za obdobje od januarja 2018 do julija 2019)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi združenih podatkov v sistemu Europe Media Monitor (za obdobje od januarja 2018 do julija 2019)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi združenih podatkov v sistemu Europe Media Monitor (za obdobje od januarja 2018 do julija 2019)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi združenih podatkov v sistemu Europe Media Monitor (za obdobje od januarja 2018 do julija 2019)

Priloga V – Regulativni okvir zveznih agencij v Združenih državah Amerike in Avstraliji

Združene države Amerike

• Skupna ureditev za vse agencije: (1) okvirna uredba: vladni zakon o smotrnosti poslovanja in rezultatih Government Performance and Results Act (GPRA) z leta 1993, ki je bil nazadnje noveliran leta 2010 z zakonom GPRA Modernization Act, in (2) okrožnica, ki je posodobljena vsako leto do junija: Circular Nº A-11. Preparation, Submission and Execution of the Budget. Part 6. Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports.
• Agencije morajo poročati o treh različnih ciljih: (1) medagencijskih prednostnih ciljih, ki so dolgoročni in za katere je potrebno usklajevanje med agencijami; (2) prednostnih ciljih agencije, in sicer o štirih ali petih ciljih, ki jih je treba doseči v naslednjih dveh letih, in (3) strateških ciljih, in sicer o dolgoročnih ciljih, izidih in učinkih.
• Trije elementi poročanja v skladu z GPRA: (1) petletni strateški načrti, ki morajo vsebovati izjavo o poslanstvu agencije ter dolgoročne v rezultate usmerjene cilje; (2) letni načrti za smotrnost poslovanja, v katerih so opredeljeni cilji smotrnosti poslovanja za proračunsko leto in ki vsebujejo opis tega, kako bodo ti cilji doseženi in kako jih je mogoče preveriti, ter (3) letna poročila o smotrnosti poslovanja, ki vsebujejo pregled tega, kako uspešna ali neuspešna je agencija bila pri doseganju svojih usmerjenih ciljev smotrnosti poslovanja (rezultati so navedeni po programih).
• Kar zadeva informacije o smotrnosti poslovanja, postopek Kongresa za podelitev razrešnice temelji na: (1) letnem poročilu računskega sodišča; (2) letnem poročilu, ki ga je urad za upravljanje in proračun²⁷ predložil senatu, predstavniškemu domu in računskemu sodišču (v tem poročilu je ugotovljeno, ali se s programi ali dejavnostmi agencij izpolnjujejo cilji glede smotrnosti poslovanja, poleg tega pa so v njem navedeni cilji, ki niso bili doseženi (čemur sledi priprava akcijskega načrta za odpravo odstopanj)), in (3) konsolidaciji letnega načrta smotrnosti poslovanja in letnega poročila o smotrnosti poslovanja, ki jo v postopku utemeljitve proračunskih sredstev pred kongresom izvede agencija.

Avstralija

• Skupna ureditev za vse agencije: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act), Chapter 2. Commonwealth entities and the Commonwealth, Part 2-3. Planning, performance and accountability, Division 3. Performance of Commonwealth entities.
• Pojasnjevanje razlik pri doseganju ciljev in poročanje o njih: odgovorni organ mora: (1) zagotoviti vodenje evidenc, v katerih se ustrezno evidentira in je pojasnjena smotrnost poslovanja subjekta pri doseganju njegovih namenov; (2) meriti in ocenjevati smotrnost poslovanja subjekta; (3) pripravljati letne izjave o smotrnosti poslovanja subjektov, kakor hitro je to izvedljivo po koncu vsakega poročevalskega obdobja subjekta, ter (4) letne izjave o smotrnosti poslovanja vključiti v letno poročilo, ki se predloži parlamentu.
• Revizija izjav o smotrnosti poslovanja: generalni državni revizor lahko preuči letne izjave subjekta o smotrnosti poslovanja in o njih poroča, poročilo pa mora predložiti Parlamentu, da o njem razpravlja.

Priloga VI – Priprava proračuna po dejavnostih/ocena stroškov po dejavnostih/upravljanje po dejavnostih

Oblikovanje proračuna po dejavnostih pomeni organizacijo proračunskih odobritev in virov po namenu, s čimer se ljudem omogoči, da vidijo, katere politike se izvajajo in katere dejavnosti te politike vključujejo, koliko denarja se porabi za vsako od njih ter koliko ljudi dela na njih (Evropska komisija, glosar proračuna EU).

Metoda ocene stroškov po dejavnostih pomeni opredelitev stroškov, metodo razporeditve stroškov in razporeditev k različnim dejavnostim. To je metodologija za oceno stroškov, s katero se opredelijo dejavnosti v organizaciji in razporedijo stroški vsake dejavnosti z viri k vsem proizvodom in storitvam glede na dejansko porabo.

Pri sistemu ocene stroškov po dejavnostih se celotni stroški ne izračunajo le po dejavnosti, ampak tudi po specifični storitvi. Agencije, ki se deloma ali v celoti financirajo same, svojim strankam zaračunavajo pristojbine, da bi si povrnile stroške za različne opravljene storitve.

Oblikovanje proračuna po dejavnostih je proračunski element, ocena stroškov po dejavnostih pa je ekonomski element širšega koncepta upravljanja po dejavnostih, ki se nanaša v glavnem na operativne dejavnosti. Sistem upravljanja po dejavnostih bi moral agencijam zagotavljati orodja za načrtovanje, spremljanje in vrednotenje njihovih dejavnosti ter poročanje o njih. V zvezi s tem je treba predhodno opredeliti cilje, kazalnike, vložke (v smislu človeških in finančnih virov) in ključne ukrepe, da se določi, kako bodo doseženi želeni rezultati, kako se lahko meri napredek pri njihovem doseganju in kateri viri so potrebni za njihovo dosego (Evropska komisija, Analytical Fiche No 21).

Izvajanje sistema upravljanja po dejavnostih je poleg ciljev, dejavnosti ter proračunskih kazalnikov in kazalnikov izložkov odvisno tudi od: (a) jasnega ujemanja ciljev, dejavnosti in kazalnikov; (b) opredelitve kazalnikov rezultatov in učinka ter (c) stalnega spremljanja dejanskih vrednosti kazalnikov za postopek odločanja.

Agencije bi morale v skladu s skupnim pristopom (glej odstavek 40) za načrtovanje, spremljanje in vrednotenje dejavnosti sistematično uporabljati sistema oblikovanja proračuna po dejavnostih in upravljanja po dejavnostih.

Priloga VII – Seznam posebnih poročil Evropskega računskega sodišča, objavljenih v zvezi z agencijami in drugimi organi v obdobju 2017 do 2019

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga VIII – Sestava proračuna agencij in drugih organov EU (2018)

Vir: Evropsko računsko sodišče

Kratice in okrajšave

DGT: Generalni direktorat za prevajanje

EMM: sistem Europe Media Monitor

GD CNECT: Generalni direktorat za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo

GD DEFIS: Generalni direktorat za obrambno industrijo in vesolje

GD EAC: Generalni direktorat za izobraževanje, mladino, šport in kulturo

GD EMPL: Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje

GD ENER: Generalni direktorat za energijo

GD ENV: Generalni direktorat za okolje

GD FISMA: Generalni direktorat za finančno stabilnost, finančne storitve in unijo kapitalskih trgov

GD GROW: Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja

GD MARE: Generalni direktorat za pomorske zadeve in ribištvo

GD MOVE: Generalni direktorat za mobilnost in promet

GD SANTE: Generalni direktorat za zdravje in varnost hrane

GD HOME: Generalni direktorat za migracije in notranje zadeve

GD JUST: Generalni direktorat za pravosodje in potrošnike

JRC: Skupni raziskovalni center Evropske komisije

MSP: mala in srednja podjetja

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

PNZ: pravosodje in notranje zadeve

REMIT: Uredba (EU) št. 1227/2011 Evropskega parlamenta in Sveta o celovitosti in preglednosti veleprodajnega energetskega trga

Glosar

Center strokovnega znanja in povezovanja: izraz, ki se v tem poročilu uporablja za vlogo decentralizirane agencije na določenem področju, saj lahko ta deluje kot center za spodbujanje izmenjave strokovnega znanja in zbliževanje interesov držav članic z namenom doseganja skupnih političnih rešitev in krepitve sodelovanja z drugimi evropskimi in mednarodnimi partnerji.

Enotni programski dokument: standardni dokument, ki ga pripravijo vse decentralizirane agencije in pregleda Komisija. Vsebuje proračunsko in operativno načrtovanje agencije ter tako predstavlja smernice za njeno delo in dodeljevanje virov.

Izvršilni odbor: usmerjevalna skupina v decentralizirani agenciji, ki nadzira pripravo in izvajanje odločitev upravnega odbora.

Klavzula o pregledu: pravna določba, s katero so opredeljene okoliščine, v katerih je treba naloge agencije pregledati in prilagoditi.

Koherenca: naloge agencije so logično usklajene z nalogami drugih agencij in služb EU ter so zato smiselni del enotne in funkcionalne uprave EU z jasno opredeljivimi cilji politik.

Medsektorsko vrednotenje: vrednotenje smotrnosti poslovanja več agencij in pristojnih generalnih direktoratov, ki delujejo na istem področju in izvajajo ukrepe, ki se medsebojno podpirajo. Cilj je opredeliti potencialne sinergije in ekonomije obsega ter odpraviti tveganja, kot so prekrivanja, razdrobljenost politike, nesorazmernost in širitev dejavnosti.

Mreža agencij EU: mreža decentraliziranih agencij, ki so jih za opravljanje specifičnih pravnih, tehničnih ali znanstvenih nalog ustanovile institucije in države članice EU.

Ocena učinka: ocena, s katero se preučuje, ali obstaja potreba po ukrepanju EU, in analizirajo možni učinki rešitev, ki so na voljo.

Postopek za podelitev razrešnice: sklep Evropskega parlamenta, ki Komisijo razreši odgovornosti za upravljanje proračuna v zadevnem letu in s katerim se na podlagi priporočila Sveta in letnega poročila Evropskega računskega sodišča zaključi proračun.

Relevantnost: naloge agencije so primerne za doseganje ciljev politike.

Samoderogacijska klavzula: pravna določba, s katero so opredeljene okoliščine, v katerih je mogoče končati naloge agencije.

Skupni pristop: sklop vodilnih načel, ki jih je EU leta 2012 izboljšala za zagotovitev večje koherentnosti, učinkovitosti in odgovornosti decentraliziranih agencij.

Sporazum o prenosu pooblastil: sporazum, v katerem so opredeljene dejavnosti, ki jih je Komisija za izvajanje politike prenesla na agencije, odnosi med Komisijo in agencijami ter pravila, ki jih je treba upoštevati.

Sporazum o ravni storitev: sporazum med končnim uporabnikom in ponudnikom storitev.

Upravni odbor: sestavni organ za upravljanje decentralizirane agencije. Ima nadzorno vlogo in je splošno odgovoren za proračunske zadeve in zadeve načrtovanja, imenovanje izvršnega direktorja in spremljanje smotrnosti poslovanja agencije.

Večletni finančni okvir: dolgoročni proračun EU za obdobje sedmih let. Sedanji večletni finančni okvir zajema obdobje 2014–2020. V njem so določene zgornje meje za porabo EU na različnih področjih dejavnosti. EU z njim podpira svoje politične prioritete in zagotavlja, da izpolnjuje zaveze, ki jih je dala svojim državljanom.

Vrednotenje: na dokazih temelječa presoja o tem, koliko je bila obstoječa intervencija 1) uspešna, 2) učinkovita, 3) relevantna glede na sedanje potrebe, 4) usklajena notranje in tudi z drugimi intervencijami EU ter 5) koliko je dosegla dodano vrednost EU.

Zakonodajalec: Evropski parlament in Svet.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat IV – regulacija trgov in konkurenčno gospodarstvo, ki ga vodi član Sodišča Alex Brenninkmeijer. Revizijo je vodil član Sodišča Alex Brenninkmeijer, pri njej pa so sodelovali atašejka v njegovem kabinetu Di Hai, vodilni upravni uslužbenec Friedemann Zippel, vodja naloge Eddy Struyvelt ter revizorji Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker in Janis Gaisonoks. Projekt velepodatkov so izvedli strokovnjaki za podatke Claudia Albanese, Zsolt Varga in Emmanuele Fossati. Jezikovno podporo je zagotovil Thomas Everett.

Končne opombe

¹ V teh podatkih o uslužbencih so zajeti uradniki, začasni in pogodbeni uslužbenci ter napoteni nacionalni strokovnjaki.

² Sodišče zaradi prostorskih omejitev za vse agencije uporablja okrajšave/kratice. Njihova polna imena so v Prilogi 1.

³ Delovni dokument služb Komisije (SWD(2017) 350).

⁴ Evropska komisija, bela knjige o upravljanju v EU z naslovom European Governance – A White Paper, COM(2001) 428 final, in smernice za boljše pravno urejanje, 2015.

⁵ Evropska komisija, Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA, marec 2018.

⁶ Hiter pregled primera v zvezi s 5-odstotnim zmanjšanjem števila delovnih mest, ki ga je leta 2017 opravilo Sodišče.

⁷ Konsolidirano letno poročilo EMA o dejavnostih za leto 2018, odstavek o poudarjanju zadev.

⁸ Glej letno poročilo Sodišča o agencijah za leto 2018.

⁹ Analiza in ocena konsolidiranega letnega poročila Europola o dejavnostih za leto 2018.

¹⁰ Npr. Posebno poročilo št. 10/2019 – Stresni testi za banke za celotno EU: zagotovljena je bila največja količina informacij o bankah doslej, vendar sta potrebna boljše usklajevanje in večja osredotočenost na tveganja.

¹¹ Proračunski odbor za EUIPO, plenarno zasedanje odbora za SRB in upravni svet za CPVO.

¹² Mnenji Evropskega računskega sodišča št. 1/2019 in št. 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Pregled št. 7/2019 – Poročanje o trajnostnosti: pregled stanja v institucijah in agencijah EU

¹⁵ Zadevi 9/56 in 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche proti Visoki oblasti, 1957–58, ZOdl. 133.

¹⁶ Zadeva C-270/12, Združeno kraljestvo proti Parlamentu in Svetu, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO in SRB.

¹⁸ Odstavek 3.14.8 Letnega poročila Evropskega računskega sodišča o agencijah EU za proračunsko leto 2018.

¹⁹ Glej tudi Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 20/2019 – Informacijski sistemi EU za podporo nadzoru meje: močno orodje, toda potrebne je več osredotočenosti na pravočasne in popolne podatke.

²⁰ Sodba z dne 7. marca 2019 v zadevi T-837/16.

²¹ Glej tudi Posebno poročilo Sodišča št. 24/2019 – Azil, premestitev in vračanje migrantov: čas za okrepitev ukrepov za odpravo razlik med cilji in rezultati.

²² Člen 15 Uredbe (EU) št. 439/2010 o EASO.

²³ Uredba (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) (UL L 396, 30.12.2006, str. 1).

²⁴ Združenje Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20. maj 2019.

²⁵ Glej tudi Merijn Chamon in Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations v The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Za podrobnejši opis storitve Europe Media Monitor (EMM) glej: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Urad za upravljanje in proračun (Office of Management and Budget) je urad za poslovanje v okviru izvršnega urada predsednika Združenih držav, ki upravlja zvezni proračun Združenih držav in nadzira smotrnost poslovanja zveznih agencij.

²⁸ Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/715 z dne 18. decembra 2018 o okvirni finančni uredbi za organe, ustanovljene na podlagi PDEU in Pogodbe Euratom, iz člena 70 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta. (UL L 122, 10.5.2019, str. 1).

²⁹ Glej str. 54–56 ocene učinka: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Uredba (EU) 2019/1381 z dne 20. junija 2019 o preglednosti in trajnosti ocenjevanja tveganja v prehranski verigi v EU ter o spremembah uredb (ES) št. 178/2002 in osmih drugih dokumentov področne zakonodaje.

³¹ Posebno poročilo ECA št. 24/2019, Azil, premestitev in vračanje migrantov: Čas je za ukrepanje, da se odpravijo razlike med cilji in rezultati.

³² Trenutni – za obdobje 2018–2022 – vključuje žrtve kaznivih dejanj in dostop do sodnega varstva; enakost in diskriminacijo na kateri koli podlagi; informacijsko družbo in zlasti spoštovanje zasebnega življenja in varstvo osebnih podatkov; pravosodno sodelovanje razen v kazenskih zadevah; migracije, meje, azil in vključevanje beguncev in migrantov; rasizem, ksenofobijo in s tem povezano nestrpnost; otrokove pravice; vključevanje in socialno vključenost Romov.

³³ (Frontex) Uredba (EU) 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2016. (EMSA) Uredba (EU) 2016/1625 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2016; (EFCA) Uredba (EU) 2016/1626 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2016.

³⁴ Uredba (EU) št. 439/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. maja 2010 o ustanovitvi Evropskega azilnega podpornega urada.

³⁵ Številke z dne 31. decembra 2019.

³⁶ Predlog splošnega proračuna Evropske unije za proračunsko leto 2020 (delovni dokument Del III – Organi, ki jih je ustanovila EU, s pravno osebnostjo in javno-zasebnim partnerstvom).

³⁷ Z izjemo dveh agencij, ki se v celoti financirata sami, se za vse decentralizirane agencije izvaja razrešnica glede izvrševanja njihovih proračunov s strani Evropskega parlamenta na priporočilo Sveta.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2020

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2020.

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, to razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Sliki 3 in 5: avtor ikon: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.