ELi asutuste tulevik – võimalus suuremaks paindlikkuseks ja koostööks

Kokkuvõte

ELi detsentraliseeritud ja muud asutused (ELi asutused) on Euroopa avalik-õiguslikud asutused, millel on eraldiseisva juriidilise isiku staatus, mis eristab neid ELi institutsioonidest. Praegu asub 23 liikmesriigis 37 ELi asutust, mis tegelevad mitmesuguste ELi kodanikele huvi pakkuvate küsimustega. Enamik neist loodi aastatel 2000–2010. Nende hulka kuuluvad muu hulgas lennundusohutuse, toiduohutuse, kutseõppe, võrdsete võimaluste, finants- ja pangandussektori stabiilsuse, keskkonna, loomakaitse, rände ja piirikontrolliga tegelevad asutused. 2018. aastal oli nende kogueelarve 4 miljardit eurot (vastab 2,8%-le ELi üldeelarvest) ja kõigis asutustes töötas kokku 8957 töötajat (13,4% ELi töötajate koguarvust).

Olles varem keskendunud asutuste tegevusele eraldi, on see kontrollikoja esimene üldhinnang tingimustele, mille EL on kehtestanud tagamaks, et asutused viivad tõhusalt ellu oma poliitikat kõigi kodanike hüvanguks. ELi asutusi iseloomustavad nende erinevad juhtimisstruktuurid, volitused ja ülesanded – eri asutused on loodud erineva raskusastme ja iseloomuga ülesannete täitmiseks. See muudab asutuste üldise tulemuslikkuse hindamise keeruliseks. Nende ühine eesmärk on aga siiski ELi poliitika elluviimine ja üleeuroopalise koostöö tegemine ELi kodanike huvides.

Viisime auditi läbi Euroopa Parlamendi, Euroopa Komisjoni ja ELi asutuste endi väljendatud huvi alusel. Käesoleva aruande eesmärk on algatada arutelu selle üle, kuidas hakkab EL tulevikus oma asutusi haldama. Aruandes tuginetakse teadmistele, mida oleme kogunud asutuste iga-aastastes finantsauditites ja asutuste varasemates individuaalsetes tulemusauditites. Täiendasime seda ELi institutsioonide ja kõigi asutuste peamiste dokumentide põhjaliku läbivaatamisega, intervjuudega komisjoni ja asutuste võtmetöötajatega, asutuste sidusrühmade ulatusliku küsitlusega, kahe ekspertide ja sidusrühmade ümarlauakohtumisega, asutuste meediakajastuse suurandmete tehnikail põhineva analüüsiga ning asutuste ELi tulemusraamistiku võrdlusega Ameerika Ühendriikide ja Austraalia raamistikega.

Meie üldine auditiküsimus on järgmine: kas komisjon ja asutused on kehtestanud piisavad tingimused ELi asutuste tegevuse tulemuslikkuse tagamiseks? Määrasime kindlaks kaks põhikriteeriumit, mis on kõigi asutuste puhul asjakohased. Esimene on paindlikkus töötada asjaomase ELi poliitika ja Euroopa koostöö heaks, eriti juhul, kui poliitika ulatus on lai ja võib keerulises ülemaailmses kontekstis muutuda. See oli üks komisjoni, nõukogu ja parlamendi 2012. aastal allkirjastatud ühise lähenemisviisi eesmärkidest, mille kohaselt tuleb kõiki asutusi korrapäraselt hinnata. Praktikas on see siiski saavutatud vaid osaliselt ning audit näitas, et asutuste loomisel, toimimisel ja nende tegevuse võimalikul lõpetamisel napib paindlikkust.

Teine kontrollitud tulemuslikkuse kriteerium oli see, mil määral tegutsesid asutused ELi poliitika rakendamise eksperdikeskuste ja võrgustikena. See nõuab hästi korraldatud juhtimist ja koostööd. Tuvastasime liiga keerulise või nõrga juhtimiskorra juhtumeid ning leidsime, et tulemusteave keskendus pigem väljunditele ja tegevustele kui nende panusele poliitika rakendamisse. Lisaks näitas audit, et koostöö puudumine liikmesriikide, tööstuse, komisjoni või muude asutustega ja/või nende toetuse puudumine takistab mõnel asutusel oma rolli täiel määral täitmast.

Soovitame komisjonil ja asutustel

1. tagada asutuste ülesehituse asjakohasus, sidusus ja paindlikkus;
2. jaotada ressursse paindlikumalt;
3. parandada juhtimist, vastutust ja tulemuslikkuse aruandlust;
4. tugevdada asutuste rolli eksperdikeskuste ja võrgustikena.

Sissejuhatus

ELi asutuste mitmekesisus

ELi detsentraliseeritud ja muud asutused (ELi asutused) on Euroopa avalik-õiguslikud asutused, millel on eraldiseisva juriidilise isiku staatus, mis eristab neid ELi institutsioonidest. Asutused on kehtestatud teisese õiguse aktiga. Asutuste juriidiline staatus on erinev: kuus neist on komisjoni rakendusametid ja 37 ELi detsentraliseeritud asutused. Komisjoni rakendusametid tegutsevad komisjoni laiendatud üksustena, et täita komisjoni nimel teatavaid spetsiifilisi ülesandeid. Käesolevas aruandes nimetatakse asutusteks ELi detsentraliseeritud ja muid asutusi, kui ei ole öeldud teisiti.

Asutused luuakse seadusandja (nõukogu ja parlament) poolt komisjoni ettepaneku alusel määramata ajaks. Neid juhib haldusnõukogu, kuhu kuuluvad teiste seas nii liikmesriikide kui ka komisjoni esindajad. Asutused aitavad kaasa ELi poliitika rakendamisele ning toetavad koostööd ELi ja liikmesriikide valitsuste vahel, koondades tehnilisi teadmisi.

Allikas: ELi 2018. aasta üldeelarve ja asutuste 2018. aasta eelarved (Euroopa Kontrollikoja arvutus).

Kõigi asutuste (välja arvatud SRB) 2018. aasta eelarve oli kokku 4 miljardit eurot (2,8% ELi 2018. aasta üldeelarvest) (vt joonis 1). Kõigi käesolevas aruandes käsitletud asutuste täisnimed on esitatud I lisas. SRB 2018. aasta eelarve koos erivolitustega luua krediidiasutustest rahastatav kriisilahendusfond oli 6,9 miljardit eurot (0,1 miljardit eurot kriisilahendusnõukogu halduseelarvele ja 6,8 miljardit eurot fondile). 2018. aastal paiknesid asutused 23 liikmesriigis (vt joonis 2) ja neis töötas 8957 töötajat¹ (13,4% kõigist ELi institutsioonide ja asutuste töötajatest) (vt joonis 3) kõigist liikmesriikidest.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Esimesed asutused (Cedefop ja Eurofound²) loodi 1975. aastal. Pärast ühtse Euroopa akti jõustumist 1987. aastal, mille eesmärk oli siseturu väljakujundamine 1992. aastaks, loodi 1990. aastatel veel mitu asutust, kuid enamik asutustest loodi uue aastatuhande esimesel kümnendil (vt joonis 4).

Märkus: joonisel toodud aastad viitavad asutuse asutamisakti jõustumise aastale.

Allikas: kontrollikoja aastaaruanne ELi asutuste eelarveaasta 2018 kohta.

Asutuste loomine on toimunud vastavalt vajadusele. Märkimisväärne osa neist on loodud või lisakohustusi saanud vastusena kriisile (nt EBA, EIOPA, ESMA ja SRB finantssektoris; EASO ja Frontex rände- ja piirikontrolli küsimustes; EMSA ja EFCA meresõiduohutuse ja kalanduskontrolli valdkonnas). Enamik asutusi loodi uute üksustena, et võtta üle kohustused, mida senini täitsid komisjon ja/või liikmesriigid. Komisjon põhjendas seda asjaomaste ülesannete väga tehnilise laadiga või sooviga suurendada tõhusust: spetsialiseeritud asutus võib täita samu ülesandeid tõhusamalt või paindlikumalt ning suudab ka pädevatele spetsialiseerunud töötajatele atraktiivsemaid töötingimusi pakkuda ja eksperditeadmisi koondada. Mõned asutused (nt Europol, EBA, EIOPA ja ESMA) olid Euroopa tasandi rahvusvaheliste organite õigusjärglased.

Asutusi saab rühmitada eri viisidel, näiteks vastavalt nende peamistele ülesannetele ja kohustustele.

1. Asutuste esimene rühm (nt CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA ja EMA) toetab siseturu, tervise ja keskkonnaeesmärke, mis on seotud registreerimise, sertifitseerimise ja lubade andmisega ELi tasandil.
2. Teise rühma kuuluvatel asutustel, kellel on volitused julgeoleku ja õiguse valdkonnas, on rohkem operatiivkohustusi ja nad abistavad liikmesriike, koordineerides ühistegevust (nt CEPOL, EASO, Eurojust, Europol ja Frontex).
3. Kolmandal rühmal on peamiselt eeskirjade koostamise ja järelevalvega seotud kohustused (nt ACER, EBA, EIOPA ja ESMA, kes valmistavad ette energia- ja finantssektori tehnilised standardid ning tagavad ühtse järelevalvetava kogu ELis).
4. Viimane rühm tegeleb peamiselt teadusuuringute, andmete kogumise ja analüüsiga, mille eesmärk on toetada ELi institutsioone ja liikmesriike tõenditel põhineva poliitika väljatöötamisel (nt Cedefop, EIGE ja FRA).

Üleminek nõuetele vastavuselt tulemuslikkusele

Iga asutus luuakse eraldiseisva asutamisaktiga. Iga asutuse ülesannete spetsiifika tõttu erinevad asutused üksteisest juhtimismudeli, rahastamisallikate, hindamisnõuete jms poolest.

2012. aastal allkirjastasid parlament, nõukogu ja komisjon ühisavalduse asutuste ühise lähenemisviisi kohta, mis oli rahastamisele ja nõuetele vastavusele keskendunud juhtimise juurest samm edasi tulemuspõhisema juhtimise suunas. Ühises lähenemisviisis rõhutati, et asutuste direktorid peaksid tulemuslikkuse eest selgemalt vastutama. Selles tehti muu hulgas ettepanek kehtestada kahetasandiline juhtimisstruktuur, kui see võimaldab suuremat tõhusust (haldusnõukogu ja juhatus), iga-aastased ja mitmeaastased tööprogrammid, aasta tegevusaruanded, asutuste ja nende direktorite tulemusnäitajad, tegevuspõhised eelarvestus-/juhtimissüsteemid, korrapärased välishindamised jne.

Lisaks on komisjon kasutusele võtnud erinevaid vahendeid tulemustele suunatud juhtimis- ja järelevalveraamistiku edasiarendamiseks. Need hõlmavad asutuste raamfinantsmäärust (2013, kehtetuks tunnistatud ja asendatud 2019. aastal), suuniseid koostamaks ühtseid programmdokumente, mis ühendavad asutuse aasta tööprogrammi jooksva kolmeaastase tööprogrammiga, ja konsolideeritud aasta tegevusaruandeid (2014, läbi vaadatud 2020. aastal), milles esitatakse komisjoni uusim detsentraliseeritud asutuste eelarve-, planeerimis-, aruandlus-, tulemus- ja juhtimisraamistik, ning parema õigusloome suuniseid ja parema õigusloome vahendeid (2017).

ELi asutuste võrgustik (EUAN), mille asutused lõid selleks, et suurendada oma nähtavust ja teha kindlaks koostoime võimalused, aitas samuti kaasa tulemuspõhisemale kultuurile. 2012. aastal asutas EUAN tulemuslikkuse arendamise võrgustiku (PDN), mis aitab aktiivselt kaasa tavade vahetamisele, koostööle tulemuslikkuse küsimustes ja võimaluse korral teenuste jagamisele. PDN on välja töötanud sellised vahendid nagu hindamise käsiraamat asutustele (2018), enesehindamise vahendid tulemuspõhiste suuniste rakendamiseks (2018) ja tulemuslikkuse põhinäitajate andmebaas (pooleli).

Nimetatud tulemuslikkuse tagamise vahendid ja meetmed on soodustanud järjest suureneva arvu asutuste ühtlustamist ja üksteisega vastavusse viimist, ehkki vahendite ja meetmete rakendamise tase on erinev. Samal ajal on vahendid ja meetmed tootnud iga oma tegevusele ja väljunditele keskenduva asutuse jaoks suures koguses teavet.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Meie üldine auditiküsimus on järgmine: kas asutuste tegevuse tulemuslikkuse tagamiseks on kehtestatud asjakohased tingimused? Ajal, mil ELi strateegilisi prioriteete ja nappe vahendeid kohandatakse ümber, et rakendada ELi poliitikat kodanike huvides, on käesoleva aruande eesmärk algatada arutelu selle üle, kuidas peaks EL tulevikus oma asutuste tulemuslikkust haldama. Keskendusime kahele kriteeriumile:

1. asutuste loomine, toimimine ja võimalik tegevuse lõpetamine (st asutuste elutsükkel) peaks olema paindlik, et aidata rakendada ELi poliitikat ja tõhustada Euroopa koostööd. See tähendab, et
1. ülesannete usaldamine asutusele peaks olema eelistatud võrreldes sellega, kui neid täidavad kas komisjon ise või (subsidiaarsuse põhimõtte alusel) liikmesriigid;
2. olemasolevate asutuste asjakohasust ja sidusust tuleks korrapäraselt hinnata, et saavutada võimalikku koostoimet ja mastaabisäästu;
3. asutused vajavad oma volituste ja ülesannete täitmiseks piisavaid inim- ja rahalisi ressursse;
4. iga asutuse tööd reguleeriv kavandamisprotsess peaks olema piisavalt paindlik, et võimaldada neil reageerida kiiresti muutuvale keskkonnale;
2. asutused peaksid täielikult ära kasutama oma potentsiaali eksperdikeskuste ja võrgustikena, et edendada eksperditeadmiste jagamist, ühendada liikmesriike, et järgida võimaluse korral ühishuvisid ja täita ühiseid poliitikaeesmärke, ning toimida teiste Euroopa ja rahvusvaheliste partneritega koostöö tihendamise võrgustikuna. See hõlmab järgmist:
1. otstarbekohane juhtimisstruktuur;
2. asjakohane aruandluskord, millesse on kaasatud sidusrühmad;
3. tõhus teabevahetus sidusrühmade ja ELi kodanikega;
4. tulemuslik koostöö teiste riikliku, ELi ja rahvusvahelise tasandi avaliku ja erasektori asutustega.

Tuginesime kriteeriumide kindlaksmääramisel asutuste määrustele, raamfinantsmäärusele, komisjoni parema õigusloome suunistele ja töövahenditele³, ühisavaldusele ühise lähenemisviisi kohta ja tegevuskavale ELi detsentraliseeritud asutusi käsitleva ühise lähenemisviisi järelmeetmete kohta, samuti muudele ELi asutuste võrgustiku antud suunistele.

Audit toimus 2019. aasta märtsist septembrini. See hõlmab ELi detsentraliseeritud asutusi ja nende partnerpeadirektoraate komisjonis (vt II lisa). Viitame komisjoni rakendusametitele üksnes võrdlemise eesmärgil, kui see on asjakohane.

Auditi tõendusmaterjali kogusime järgmistest allikatest:

• kõigi asutuste põhidokumentide (alusmäärused, aastaaruanded, programmdokumendid, hindamis- ja auditiaruanded, mõjuhinnangud, haldusnõukogu koosolekute protokollid jne) läbivaatamine;
• üle 250 intervjuu 21 asutuse ja 10 komisjoni peadirektoraadi (mis on 32 asutuse partnerpeadirektoraadid) juhtide ja võtmetöötajatega;
• küsitlus, milles osales 2500 asutuste sidusrühma (vt III lisa), sealhulgas haldusnõukogu liikmed, liikmesriikide ametnikud, tööstus- ja tarbijaorganisatsioonide esindajad, valitsusvälised organisatsioonid ja teadlased. Sidusrühmade nimekirja esitasid asutused ise, kuid lõpliku valiku tegime meie, tagamaks, et kõik peamised sidusrühmade grupid on esindatud. Saime küsitlusele 1000 vastust;
• 2018. aasta jaanuarist kuni 2019. aasta juulini Europe Media Monitori (EMM) poolt jäädvustatud asutuste meediakajastuse suurandmete tehnikail põhinev analüüs (vt IV lisa). Andmekogum sisaldas üle 200 000 uudisteartikli, milles mainiti asutusi rohkem kui 5000 erinevas uudisteallikas enam kui 160 riigis;
• kaks ümarlauaarutelu teadlaste ja praktikutega komisjonist, nõukogust ja parlamendist. Arutelud korraldati 2019. aasta juunis ja septembris ning avatud kutse saadeti enam kui 40 teadlasele ja praktikule, kes on saanud juhtimiskogemusi ELi asutustes või avaldanud asutusi puudutavaid publikatsioone. Neist 15 osales aruteludes. Esimeses arutelus osales vaatlejana ka eelarve peadirektoraat.

Tähelepanekud

Asutuste elutsükkel ei ole piisavalt paindlik

Komisjon ei kaalu uue asutuse loomise ettepaneku esitamisel alati selgelt alternatiive

Enne uue asutuse loomist peab komisjon hindama, kas see on parim lahendus, võttes arvesse muid alternatiive, nagu ülesannete täitmine ise või valitsustevahelise koostöö kaudu, allhanke tellimine eraõiguslikelt üksustelt või mõne olemasoleva asutuse ülesannete kohandamine. Parim valik peaks vastama vajadustele.

Komisjoni parema õigusloome poliitika⁴ kohaselt on vaja hinnata selliste algatuste mõju, millel on tõenäoliselt märkimisväärne majanduslik, keskkonnaalane või sotsiaalne mõju (vt 1. selgitus). Enne uue asutuse loomise ettepaneku esitamist peaks komisjon tõendama sellise lahenduse lisaväärtust mõjuhinnangu abil. Komisjoni õiguskontrollikomitee kontrollib mõjuhinnangute projektide kvaliteeti. Põhimõtteliselt on enne seda, kui algatus heakskiidu saamiseks volinike kolleegiumile esitatakse, vaja õiguskontrollikomitee positiivset arvamust.

Alates 2004. aastast on kõigile uute asutuste ja muude organite, sealhulgas kõige uuemate asutuste (EPPO (2017) ja ELA (2018)) loomist käsitlevatele komisjoni ettepanekutele lisatud mõjuhinnang. Õiguskontrollikomitee esitas EPPO kohta positiivse arvamuse, leides, et see oli vajalik ning et selle eesmärgid ja ülesanded olid selgelt kindlaks määratud. ELA mõjuhinnangu kohta esitatud positiivsele arvamusele lisas komitee aga reservatsiooni, kuna selles ei käsitletud selgelt ELA ja teiste DG EMPLi pädevusse kuuluvate asutuste (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA ja ETF) omavahelist sidusust, mis toodi kattuvusena välja juba ühes hiljutises välishindamises⁵.

SRB loomisele eelnes 2012. aastal pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi mõju hindamine. Hindamises soovitati luua EBA abiga kriisilahenduse kolleegiumid, kuid lõpuks loodi uus asutus, et tagada ühtse kriisilahendusmehhanismi tõhus ja järjepidev toimimine ning hallata ühtset kriisilahendusfondi.

Asutuste vajadused autonoomia ja keeruka juhtimiskorra järele ei ole alati selged. Eelkõige GSA-l on tegelikkuses väga piiratud autonoomia, kuna tema peamine ülesanne on rakendada Galileo globaalset satelliitnavigatsioonisüsteemi komisjoniga sõlmitud delegeerimislepingu alusel (90% agentuuri eelarvest). Mitmed küsitlusele vastanud rõhutasid, et seetõttu on GSA haldusnõukogu otsustusõigus piiratud. GSA täidab delegeerimislepingut tööstusharu esindavate partnerite ja avaliku sektori asutustega sõlmitud arvukate keeruliste lepingute raames.

Leidsime ka juhtumeid, kus uue asutuse loomist käsitlev poliitiline otsus oli tehtud juba enne komisjoni ettepanekut ja mõjuhinnangut. See puudutas FRAd, EASOt ja ELAt.

Olemasolevate asutuste asjakohasuse ja sidususe uuesti hindamine ei ole piisav

Asutuse tegevuspõhimõtteid tuleb selle tegevuse eri etappides uuesti hinnata, et kontrollida, kas asutuse toimimine on endiselt vajalik (asjakohane) ning kas selle tegevus on teiste asutuste ja nende partnerpeadirektoraatide tegevusega kooskõlas. Joonisel 5 näidatakse asutuste ja peadirektoraatide erinevaid seoseid. Uuesti hindamist võib teha mitmel viisil:

1. asutuse tegevuse sõltumatu hindamise kaudu;
2. osana laiemast toimivuskontrollist, mis hõlmab kogu poliitikavaldkonda (vt punkt 27);
3. uue mõjuhinnangu raames asutuse asutamismääruse ümbersõnastamisel või talle uute ülesannete määramisel eraldi määrusega.

Märkus. DG DEFIS on GSA partner alates 1. jaanuarist 2020.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni veebisaidil esitatud liigituse alusel.

Vastavalt ühisele lähenemisviisile peaks asutuse asutamismäärus sisaldama kas aegumisklauslit või läbivaatamisklauslit, millega volitatakse komisjoni tegema ettepanekut määruse muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks, kui ta leiab, et asutuse tegevus ei ole sellele seatud eesmärke silmas pidades enam õigustatud (vt 02 selgitus). Seitse aastat pärast ühisavaldust ühise lähenemisviisi kohta sisaldab 37 asutusest vaid seitsme asutamismäärus aegumisklauslit ja 13 asutuse oma läbivaatamisklauslit.

13 asutuse asutamismäärused sõnastati aastatel 2015–2019 uuesti, kuid ainult viiele ettepanekule oli lisatud mõjuhinnang (BERECi Büroo, CEPOL, EASA, ENISA ja ERA). Kõigil viiel juhul andis õiguskontrollikomitee lõpuks positiivse arvamuse, kuid lisas ühe või mitu reservatsiooni. Veel kolm ettepanekut põhinesid mõnel hiljutisel mõjuhinnangul või toimivuskontrollil (ACER, EFCA ja EFSA). Ülejäänud viis ettepanekut ei põhinenud ühelgi mõjuhindamisel: nelja peeti tehniliseks läbivaatamiseks (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA ja Eurojust) ning ühte peeti kiireloomuliseks (Frontex), mis tähendas, et mõjuhindamise tegemiseks ei jäänud piisavalt aega.

Hiljuti sõnastati uuesti kolme DG EMPLi pädevusse kuuluva asutuse (Cedefop, Eurofound ja EU-OSHA) asutamismäärused; kõigil juhtudel esitas komisjon uuestisõnastamise ettepanekud enne asutuste ühishindamise lõpparuande saamist. Vaatamata parlamendi kriitikale selle kohta, et puuduvad konkreetsed ettepanekud omavahel seotud poliitikavaldkondades tegutsevate asutuste ühendamiseks või ühte asukohta toomiseks, võttis seadusandja uuesti sõnastatud versioonid vastu. Lisaks loodi 2019. aastal ametlikult veel üks uus asutus (ELA).

Aastate jooksul ei toimunud ühegi asutuse sulgemist, ühinemist ega tegevusulatuse märkimisväärset muutmist, välja arvatud Euroopa Ülesehitusamet, mis asutati 1999. aastal ja likvideeriti 2008. aastal. Viimase kümne aasta jooksul on komisjon kahel korral teinud ettepaneku asutused sidususe huvides ühendada, kuid ei ole saanud parlamendi nõusolekut (vt 3. selgitus). ELi asutuste olukord on komisjoni rakendusametite omaga teravas vastuolus. Kui komisjon leiab, et rakendusameti olemasolu ei ole usaldusväärse finantsjuhtimise seisukohast enam põhjendatud, võib ta otsustada selle likvideerida. Komisjon on varem rakendusametite kohustusi korduvalt ümber jaotanud, viimati 2013. aastal.

ELi asutuste tegevust hinnatakse mõnikord ka osana laiemast toimivuskontrollist, mis hõlmab kogu poliitikavaldkonda. Aastatel 2014–2019 tegi komisjon mitu toimivuskontrolli sellistes valdkondades nagu kemikaalid, kalanduskontroll ja üldised toidualased õigusnormid. Selle tulemusena kodifitseeriti EFCA asutamismäärus ja muudeti EFSA asutamismäärust.

Ühise lähenemisviisi kohaselt tuleks kõiki ELi asutusi iga viie aasta järel hinnata. Hindamise korraldamise eest peaks vastutama komisjon ja iga teise hindamise puhul tuleks kohaldada aegumis-/läbivaatamisklauslit.

Mitme asutuse asutamismäärused ei ole veel ühise lähenemisviisiga vastavusse viidud (vt joonis 6).

• CPVO ja CdT asutamismäärused ei sisalda hindamisnõuet, samas kui ACERi, ERA, EUIPO ja Europoli määruste viimaste versioonide kohaselt tuleb neid asutusi esimest korda hinnata alates 2020. aastast (ERA), 2021. aastast (EUIPO), 2022. aastast (Europol) ja 2024. aastast (ACER).
• Kuigi ühises lähenemisviisis nõutakse hindamist iga viie aasta järel, on hindamise tegelik sagedus kolmest (SRB) kuni 10 aastani (EMA). Mõnel juhul (EIGE, EASO ja FRA) otsustab hindamissageduse üle haldusnõukogu. FRA haldusnõukogu otsuse kohaselt tuleb hindamine teha iga viie aasta järel. EIGE haldusnõukogu otsustas 2019. aastal kavandatud hindamise kahe aasta võrra edasi lükata ja kasutada vastavat eelarvet muudel eesmärkidel.
• Mõned asutused (EIGE ja FRA) või nende haldusnõukogud (EASO, ECDC ja EFCA) korraldavad oma hindamisi ise, mitte ei lase seda teha komisjonil, nagu ühises lähenemisviisis ette nähtud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Mõnikord kasutatakse asutuse volituste muutmise kava selleks, et põhjendada hindamise edasilükkamist, vähendada selle ulatust või see lihtsalt komisjoni mõjuhinnanguga asendada. Näiteks EASA piirdus oma 2018. aasta hindamises planeerimisprotsessiga, väites, et EASA asutamismääruse läbivaatamine komisjoni poolt hõlmas mõjuhinnangut, kuigi asutamismääruses oli selgelt ette nähtud täielik hindamine.

Kui välja arvata DG EMPLi pädevuses olevad asutused ja Euroopa järelevalveasutused, hinnatakse iga asutuse tegevust eraldi. Mitme samas poliitikavaldkonnas tegutseva asutuse puhul oleks alternatiiviks kasutada valdkondadevahelisi tulemuslikkuse hindamisi (või toimivuskontrolle), et hinnata nende tegevuse sidusust ja asjakohasust ning nende panust poliitika rakendamisse. Sellist käsitlusviisi järgitakse USAs ja Austraalias (vt V lisa).

Teadusuuringute valdkonnas ei ole komisjon põhjalikult hinnanud EIT sidusust programmi „Horisont 2020“ raames tegutsevate rakendusametitega, kes jagavad teadusstipendiume. Rakendusameteid hinnatakse eraldi ja sagedamini (iga kolme aasta järel).

Asutusi ohustab ebapiisavate inim- ja rahaliste ressursside risk

Piisavad inim- ja rahalised ressursid on iga asutuse eesmärkide saavutamiseks hädavajalikud. Enamikku asutusi rahastatakse suuremas osas ELi eelarvest. Kaheksat asutust (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA ja alates 2019. aastast ERA) rahastatakse täielikult või osaliselt lõivudest või nende pakutavate teenuste eest makstavatest tasudest. SRBd rahastatakse täielikult tööstusharu osamaksetest, samas kui EBAt, EIOPAt ja ESMAt rahastatakse osaliselt liikmesriikide pädevate asutuste osamaksetest. 4. selgituses selgitatakse otsuste tegemist asutuste aastaeelarve ja ametikohtade loetelu kohta.

Viimase kümne aasta jooksul on paljud asutused saanud lisaülesandeid seadusandjalt või komisjonilt, kes on kasutanud selleks mõnd alljärgnevat moodust:

• asutuste asutamismääruste läbivaatamine;
• uute õigusaktide vastuvõtmine (nt ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex);
• teenustaseme kokkulepete või delegeerimislepingute sõlmimine asutuse ja komisjoni vahel (EEA, Frontex, Europol, EASO jne).

Leidsime, et kui komisjon määrab asutustele uusi ülesandeid, annab ta selle jaoks tavaliselt vähe täiendavaid inimressursse. Erandid on Frontex ja vähemal määral EASO, kes tegutsevad esmatähtsates valdkondades. Lisaks kehtestati 2013. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppega üldine nõue vähendada kõigi ELi institutsioonide ja asutuste töötajate arvu viie aasta jooksul 5%. Et aga uusi asutusi see ei mõjutanud ja olemasolevatel lubati luua uute ülesannete täitmiseks täiendavaid ametikohti, suurenes asutuste ametikohtade koguarv aastatel 2013–2017 siiski 13,7%⁶.

Enamiku osaliselt isemajandavate asutuste (EMA, EASA jne) tulud suurenevad tavaliselt proportsionaalselt nende töökoormusega, kuid nende töötajate arvu kontrollib komisjon ja see ei pruugi tingimata samas tempos suureneda. Näiteks suurenes EMA tasudega seotud töökoormus 2014.–2018. aastal 31%, kuid töötajate arv vähenes⁷. Eriliste probleemidega seisab silmitsi ECHA, kuna tal puuduvad jooksvad tulud ja tema tasudest saadavat tulu on raske prognoosida.

Isegi kui ametikohad on olemas, on mitmel asutusel olnud probleeme töötajate värbamise ja tööl hoidmisega. Frontex sai hiljuti suurel arvul uusi ametikohti, kuid tal on olnud raskusi kõigi vajalike töötajate värbamisega ning 2018. ja 2019. aastal oli vabade ametikohtade määr kõrge. EASO-l on alati olnud raskusi töötajate värbamisega ning vabade ametikohtade määr on pidevalt kõrge. GSA-l on keeruline värvata vajalike tehniliste teadmistega töötajaid. Töölevõtmist takistavad ka madalamad töötasupaketid mõningates liikmesriikides.

Sidusrühmade küsitlus näitas selget seost piisavate vahendite ja asutuste tulemuslikkuse vahel. Ligi pool vastajatest ei nõustunud väitega „asutusel on piisavalt inimressursse“, kuid asutuste vahel oli suuri erinevusi. Väitega ei olnud nõus või ei olnud üldse nõus rohkem kui 75% ACERi ja ENISA sidusrühmadest, kuid vähem kui 25% SRB, EUIPO, Frontexi ja EFCA sidusrühmadest. Kui suurem osa vastajaid leidis, et enamik asutustest on oma ülesandeid edukalt täitnud, olid arvamused väga lahknevad nelja asutuse puhul, kus me tuvastasime ressursside nappust (ACER ja ENISA) või värbamisraskusi (EASO ja Frontex) (vt üksikasjalikke küsitlustulemusi III lisas).

Et kompenseerida ametikohtade või riiklike ekspertide nappust, tellivad asutused põhiülesannete täitmise üha enam allhanke korras eraõiguslikelt töövõtjatelt, mis võib tekitada olukorra, kus asutused sõltuvad töövõtjatest. Kõigis asutustes töötas 2018. aastal kokku ligikaudu 1500 IT-konsultanti ja ajutist töötajat. See toob kaasa riski, juhul kui töövõtjate töö üle järelevalve tegemiseks on liiga vähe kvalifitseeritud töötajaid. Näiteks võib tuua EASO, eu-LISA, EMA ja GSA. Arvestades koosseisuväliste töötajate kasutamise keerukat õigusraamistikku, mis liikmesriigiti mõningal määral erineb, on olemas ka kohtuvaidluste ja mainekahju riskid. Täheldasime neid riske BERECi büroos, CPVOs, EASOs, ESMAs, EUIPOs, EBAs, EIOPAs, EIGEs, EMCDDAs ja SRBs⁸.

Viimastel aastatel on mõne asutuse haldusnõukogud juhtinud tähelepanu piiratud ressurssidega seotud riskidele. Näiteks teatas Europoli haldusnõukogu 2019. aastal, et praegune hinnanguline aastaeelarve 123,7 miljonit eurot aastas kuni 2027. aastani „[---] ei ole piisav, et Europol saaks täielikult täita oma ülesandeid, eelkõige seoses vajaliku teabehalduse arendamise ja jätkuvalt kvaliteetse operatiivtoe pakkumisega liikmesriikidele“⁹. Muud näited puudutavad ACERit, EEAt ja EMAt (vt 6. selgitus).

Iga-aastane planeerimisprotsess on pikk ning ei sobi kiiresti muutuva keskkonnaga

Kooskõlas komisjoni juhistega koostavad asutused iga-aastased ühtsed programmdokumendid, mis ühendavad aasta tööprogrammi kolmeaastase jooksva kavaga. Iga ühtne programmdokument koostatakse asutuse tegevdirektori vastutusel ja selle võtab vastu haldusnõukogu, arvestades komisjonilt saadud märkusi. Lisaks teevad paljud asutused strateegilisi plaane pikemaks (sageli viieaastaseks) perioodiks, nagu on nõutud nende alusmääruses.

Ühtse programmdokumendi vastuvõtmiseni viiv iga-aastane planeerimistsükkel on väga pikk: esimene versioon koostatakse umbes 18 kuud enne planeerimisperioodi algust. Väga ebastabiilses keskkonnas tegutsevatel asutustel (nagu EASO, Frontex ja SRB) (7. selgitus) on eriti keeruline oma eelarvet ja operatsioone nii pika aja peale ette kavandada. Mõningad muud asutused (nt eu-LISA) seisavad silmitsi sarnaste probleemidega õigusliku ebakindluse tõttu, kui neile antakse uute õigusaktidega lisaülesandeid (8. selgitus). Lisaks neile erijuhtudele tuleks lühem planeerimistsükkel kasuks kõigile asutustele.

Iga-aastased ja mitmeaastased kavandamis- ning eelarvetsüklid lähtuvad tavaliselt iga asutuse varasemate aastate ülesannetest, eelarvest ja vahenditest. Traditsiooniliselt on iga-aastaseid vajadusi ja võimalikku kokkuhoidu vähe ümber hinnatud. Asutused ei ole pidanud iga kavandatud tegevuse jaoks vajalikke vahendeid uuesti põhjendama. Komisjon eeldab, et ühtse programmdokumendi kasutamine, nagu on sätestatud uues raamfinantsmääruses ja sellega seotud komisjoni 2020. aasta aprilli teatises, võimaldab muutunud vajadusi põhjalikumalt läbi vaadata. Seda tuleks kasutada ka vajaduste hindamisel (ressursside suurendamine/vähenemine ja/või ümberpaigutamine), kui valmistatakse ette tulevast mitmeaastast finantsraamistikku. Kuna kirjeldatud areng toimus osaliselt pärast meie audititöö lõpetamist ja tõenäoline mõju ilmneb alles alates 2021. aastast, ei ole me hinnanud, kas uus raamistik on juba parandanud ja tugevdanud asutuste iga-aastaste eelarvevajaduste hindamist.

Asutuste potentsiaali eksperditeadmiste jagamise ja võrgustike loomise keskustena ei kasutata täielikult ära

Haldusnõukogude koosseis ei võimalda alati tõhusat otsuste tegemist

Kui rakendusameteid juhib väiksemakoosseisuline juhtkomitee, mis koosneb tavaliselt viiest komisjoni peadirektoraate esindavast liikmest, siis asutustel on palju haldusnõukogu liikmeid, kes esindavad erinevaid huve, mis sageli hõlmavad teiste seas liikmesriike, komisjoni, kodanikuühiskonda ja tööstusharusid. Nende keerukama juhtimisstruktuuri eesmärk on koondada erinevaid huve ja leida ühine alus nn ELi lahendusele. Selles mõttes võivad asutused toimida ekspertkeskuste ja võrgustikena.

Asutuse haldusnõukogu on selle kõrgeim sisejuhtimisorgan (kuigi täpne nimetus –„järelevalvenõukogu“, „halduskomitee“ jne – võib olla eri asutustes erinev). Haldusnõukogu täidab järelevalvefunktsiooni ja tal on üldine vastutus strateegia-, eelarve- ja planeerimisküsimuste, tegevdirektori ametisse nimetamise ja asutuse tegevuse jälgimise eest.

Liikmesriigid saavad asutuse strateegiat ja tegevust märkimisväärselt mõjutada tänu oma enamusele haldusnõukogus. Eelkõige juhul, kui operatiiv- ja poliitiliste vajaduste tõttu peavad liikmesriigid tegema tihedat koostööd poliitiliselt tundlikes valdkondades, on nõukogul teatav stiimul anda pädevus üle pigem ELi asutusele kui komisjonile. Nõukogu liikmetel, kes esindavad liikmesriike haldusnõukogus, ei ole volitusi võtta kohustusi oma valitsuse eest ning seetõttu ei saa nad tagada oma liikmesriigi koostööd asutuste tehtud otsuste rakendamisel (vt ka punktid 71–74).

Enamiku asutuste haldusnõukogusse kuulub üks esindaja igast liikmesriigist ja üks või mitu liiget komisjonist. Seitsme asutuse haldusnõukogusse kuuluvad ka Euroopa Parlamendi nimetatud hääleõigusega liikmed. Need asutused on ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA ja EUIPO.

Enamikel haldusnõukogudel on seega 30–35 liiget, nagu on näidatud joonisel 7. DG EMPLi pädevusse kuuluvad asutused (Cedefop, Eurofound ja EU-OSHA) on kolmepoolsed – iga liikmesriik saadab ühe tööandjate organisatsiooni esindaja, ühe töötajate organisatsiooni esindaja ja ühe valitsusametniku. Neil ja CdT-l on kuni 90 liiget, mis muudab otsuste tegemise keeruliseks ja tekitab märkimisväärseid halduskulusid. EIGE, EIT ja (kuni 2021. aastani) EFSA haldusnõukogudes on vähem liikmeid. Ka see, mil määral on nõukogu liikmed asutuse tegevusse kaasatud, on eri asutustes väga erinev.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Nagu me oleme varasemates eriaruannetes¹⁰ märkinud, tagab haldusnõukogude koosseis küll liikmesriikide seisukohtade arvessevõtmise, kuid see võib takistada ka kogu ELi hõlmavat perspektiivi asutuste otsuste tegemisel (9. selgitus). Tegelikkuses ulatub komisjoni mõju tema hääleõigusest palju kaugemale, kuna tema ülesanne on esitada kõigi (välja arvatud täielikult lõivudest rahastatavate) asutuste eelarve ja personalihõive kavade ettepanekud.

Eelarvepädevad institutsioonid nõuavad asutustelt eeskirjade järgimist finants- ja vastavusküsimustes, kuid tulemuslikkus on teisejärguline teema

Enamiku asutuste eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavad ELi eelarvepädevad institutsioonid (parlament ja nõukogu). Viimased keskenduvad tavaliselt finants- ja vastavusküsimustele ning pööravad asutuste tulemuslikkusele vaid piiratud tähelepanu.

Parlamendi valdkondlikud poliitikakomisjonid teevad asutuste tegevuse üle kõrgetasemelist järelevalvet, peamiselt nende tegevdirektorite kuulamiste ja aastaaruannete arutamise kaudu. Valdkondlikud poliitikakomisjonid saadavad ka eelarvekontrollikomisjonile eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse sisendina lühiarvamusi, kuid tulemusalase teabe tegelik kogumine ja analüüs on väga piiratud ja puudutab ainult üksikuid asutusi.

Nõukogu ja selle töörühmad peavad eelkõige partnerpeadirektoraate asutuste tulemuslikkuse eest vastutavaks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Avaliku sektori kontroll täielikult isemajandavate asutuste (EUIPO, CPVO ja SRB, mis haldab ka ühtset kriisilahendusfondi, millele tehti osamakseid summas 7,8 miljardit eurot ja mille koguvarade maht oli 2019. aasta lõpus 33 miljardit eurot) üle on veelgi piiratum. Kuigi kõnealused asutused täidavad neile ELi õigusaktidega antud avalikku ülesannet, vastutavad nad eelkõige oma liikmete¹¹ ees, kes annavad nende eelarve täitmisele heakskiidu, ja ainult mitteametlikult Euroopa Parlamendi ees. Lisaks on eelkõige EUIPO kogunud suuri ülejääke, kuna selle lõivudest ja tasudest saadav tulu ületab sageli kulusid. Kommenteerisime neid aspekte oma 2019. aasta arvamustes CPVO ja EUIPO finantsmääruste ettepanekute kohta¹². Muudes jurisdiktsioonides on see reguleeritud teisiti kui ELis (vt joonis 8). Näiteks USA Kongress on kõigi riigi isemajandavate asutuste eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutav asutus.

Asutused annavad tulemuslikkuse aspektide kohta rohkem aru, kuid nende panust ELi poliitikasse ja koostöösse ei mõõdeta selgelt ega tehta kodanikele teatavaks

Asutused esitavad korrapäraselt teavet tulemuslikkuse kohta, kuid see teave ei ole alati asjakohane

Asutuste sidusrühmad vajavad nii kvalitatiivset kui ka kvantitatiivset tulemuslikkusealast teavet ning saavad selle konsolideeritud iga-aastase tegevusaruande ja muude dokumentide kaudu. Lisaks iga-aastasele aruandlusele esitavad paljud asutused (nt EUIPO, ETF, EFSA) korrapärasemat teavet tulemustabelite, kvartaliaruannete jms kujul. Mõned neist on üksnes asutusesiseseks kasutamiseks, kuid teised avaldatakse.

Enamik asutusi on võtnud kasutusele tegevuspõhise eelarvestamise, mis tähendab, et nad eraldavad vahendeid ja/või arvestavad kulusid tegevuste kaupa, ning mõned (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) on teinud märkimisväärseid edusamme tegevuspõhise juhtimise suunas, mis hõlmab eelarve- ja tulemusalast teavet ühendavate tulemustabelite korrapärast ajakohastamist (vt VI lisa). Kui EASA ja ESMA on nõutavate tasude aluseks olevate teenuste maksumuse täielikult välja arvutanud, siis teiste asutuste tasud on sätestatud nende määrustes.

Samuti mõõdavad asutused tulemuslikkust tulemuslikkuse põhinäitajate abil. 2015. aastal esitas komisjon asutuste direktoritele tulemuslikkuse põhinäitajate suunised¹³. Tegelikkuses kasutatavad näitajad puudutavad eelkõige asutuse iga-aastase tööprogrammi ja eelarve täitmist ning personalijuhtimist, kuid ei võimalda tavaliselt hinnata asutuse tulemusi ega tõhusust ja tulemuslikkust oma volituste täitmisel.

Enamik asutusi on välja töötanud ka tegevuseesmärgid ning nendega seotud tulemusnäitajad ja -eesmärgid. Enamik neist näitajatest mõõdab pigem väljundit kui tulemusi või mõju. Mitu asutust (EASO, EMSA, EFSA, Frontex jne) annab aru enam kui 100 näitaja kohta, millest paljud on väga üksikasjalikud ja spetsiifilised ning ei anna teavet üldise tulemuslikkuse kohta. Seos poliitikaeesmärkidega ei ole sageli ühtses programmdokumendis ega konsolideeritud iga-aastases tegevusaruandes selgelt kindlaks määratud.

Mitmel operatiivsema ja/või ärilisema suunitlusega asutusel on otstarbekamad näitajad, mis mõõdavad nende panust ELi poliitika rakendamisse. Näiteks eu-LISA kasutab tulemusnäitajaid oma suuremahuliste IT-süsteemide kättesaadavuse ja reageerimisaja mõõtmiseks. EASA on üks vähestest asutustest, millel on selge mõjunäitaja: lennuõnnetustes hukkunute arv ELis. EUIPO kasutab näitajaid, millega hinnatakse osutatavate teenuste õigeaegsust, kvaliteeti ja kättesaadavust.

Aastate võrdlus on sageli keeruline, kuna näitajad võivad aastati muutuda ja vähestes konsolideeritud aasta tegevusaruannetes mainitakse eelmiste aastate tulemusi. Parimal juhul võrreldakse tulemusi ühtses programmdokumendis esitatud asutuse enda eesmärgiga.

Kuna asutuste tegevus on nii mitmekesine, ei saa nende tulemuslikkust ja tulemuslikkuse põhinäitajaid võrrelda. Samuti on väga raske võrrelda erinevate asutuste tõhusust. Ühegi asutuse aruanded ei sisalda võrdlust sarnaste riiklike või rahvusvaheliste organitega.

Leidsime oma 2019. aasta ülevaates¹⁴, et mõned asutused koguvad ka jätkusuutlikkusega seotud teavet, kuid see teave on sageli lünklik ja mittetäielik. Jätkusuutlikkuse aruandlus tähendab kestliku arengu eesmärgi täitmiseks organisatsioonis saavutatud tulemuste mõõtmist, avaldamist ning sisemistele ja välistele sidusrühmadele nende kohta aru andmist. Leidsime, et ainult üks asutus, EUIPO, avaldab sellist liiki aruandeid.

Teadlikkus ja meediakajastus asutuste panuse kohta poliitikasse ja koostöösse on vähene

ELi asutustel on märkimisväärne mõju poliitikale ja otsuste tegemisele ELi kodanike igapäevaelu jaoks olulistes valdkondades. Samuti võivad nad olla esirinnas kriisiolukordade või pikaajaliste ühiskondlike probleemide lahendamisel. Lisaks asutuste endi piiratud aruandlusele tulemuste kohta on asutuste – kas siis positiivse või negatiivse – panuse nähtavus meedias samuti vähene. Väga vähesed meie andmeanalüüsis hõlmatud uudisteartiklid sisaldasid kvalitatiivset teavet asutuste panuse kohta ELi poliitikasse ja koostöösse ning nende mõju kohta otsuste tegemisel liikmesriikide, tööstusharu ja kodanike nimel.

Ajavahemikul 2018. aasta jaanuarist kuni 2019. aasta juulini olid kaks peamist uudistes kajastatud asutust Europol ja Frontex, keda mainiti enam kui 40%-s kõigist meie analüüsitud artiklitest (joonis 9). Neile järgnesid EFSA, EASA, EMA ja ECDC. Neid kuut asutust kajastati kahes kolmandikus artiklitest. Kõik nad tegelevad julgeoleku ja/või ohutuse küsimustega, mis pälvivad üldsuse suurimat tähelepanu. Mõned asutused (nagu EMA) said selle perioodi jooksul meediakajastust enam-vähem pidevalt, samas kui teiste puhul oli see rohkem kontsentreeritud ning seotud konkreetsete intsidentide ja sündmustega (vt joonis 3 ja joonis 4 IV lisas). Näiteks Boeing 737 MAXi lennuõnnetused suurendasid hüppeliselt EASA meediakajastust, glüfosaadikriis suurendas EFSA kajastust ja EUIPO sai tähelepanu pärast Adidase kaubamärgi kohtuotsust.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EMMi koondandmete põhjal, jaanuar 2018 – juuli 2019.

Kõige rohkem uudiseid oma tegevuse kohta avaldas ECDC, talle järgnesid EMA ja EMSA. Nende kolme asutuse ülesannete hulka kuulub rahvatervise ja ohutuse alase teabe levitamine. Enamikku teisi asutusi kajastati uudistes harva, isegi kui teadlikkuse suurendamine kuulub nende ülesannete hulka. Erinevalt julgeoleku ja piirikaitsega tegelevatest asutustest (Frontex, Europol) oli EASO, kes toetab liikmesriike varjupaigaküsimustes, EMMi hõlmatud uudistes vähem esindatud.

Koostöö asutuste ning teiste riiklike, ELi ja rahvusvaheliste organite vahel toimib üldiselt hästi, välja arvatud mõned erandid

Küsitluse tulemused näitavad, et mõned asutused peavad koostööd parandama

Enamik küsitletud sidusrühmadest (80%) leiab, et koostöö asutuste ja nende partnerite vahel riiklikul, ELi või rahvusvahelisel tasandil toimib üldiselt hästi. Asutuste vahel on siiski selgeid erinevusi. Kolmandik vastanutest leiab, et näiteks järgmiste asutuste suhteid mõne partneriga on vaja oluliselt parandada:

• ENISA ja GSA koostöö liikmesriikidega, teiste asutustega ja rahvusvahelisel tasandil;
• ERA koostöö komisjoni ja liikmesriikidega;
• EMA koostöö komisjoniga;
• EASA koostöö liikmesriikidega.

Asutused teevad tihedat koostööd komisjoni partnerpeadirektoraatidega, kuid nende osalemine eelarveläbirääkimistes ja õigusaktide läbivaatamises on piiratud

Enamikul asutustel ei ole otsustusõigust (vt 10. selgitus), kuid mõned (nt ECDC, ECHA, EFSA, EMA ja ERA) koostavad teaduslikke arvamusi, mis on komisjoni otsuste aluseks. Väiksel arvul asutustel (nt ACER, CPVO, EASA, EUIPO ja mõnes valdkonnas ECHA) on õigus ise otsuseid teha.

Komisjon teeb järelevalvet asutuste tegevuse üle, osaledes haldusnõukogudes ning kavandamis- ja planeerimistsüklis (komisjon esitab ametlikud arvamused ühtsete programmdokumentide eelnõude kohta) ning partnerpeadirektoraatide ja nende asutuste vahelises korrapärases suhtluses. Komisjoni siseauditi talitus on kõigi (välja arvatud isemajandavate¹⁷) asutuste vannutatud siseaudiitor. Siseauditi talituse auditite käigus valiti individuaalsete, mitmeaastaste ja riskipõhiste strateegiliste auditikavade ning vastavatele tegevdirektoritele ja haldusnõukogudele esitatud aruannete alusel välja nende asutuste jaoks olulised teemad.

Asutused on üldjuhul vähe kaasatud oma asutamismääruste ja oma tegevusvaldkonna muude oluliste õigusaktide läbivaatamisse. Seetõttu ei kasuta komisjon uute seadusandlike ettepanekute koostamisel nende teadmisi alati parimal viisil.

Partnerpeadirektoraadid peavad eelarve peadirektoraadiga läbirääkimisi oma asutuste personalihõive kavade ja ELi osaluse üle, enne kui need lisatakse parlamendile ja nõukogule esitatavasse komisjoni eelarveprojekti. Asutustel ei ole tavaliselt otsest kontakti eelarve peadirektoraadiga ja nad saavad vähe teavet eelarveläbirääkimiste edenemise kohta, mis võib takistada nende tegevuse planeerimist.

Mõned asutused on pidevalt alarahastatud, samal ajal kui teised ei suuda oma eelarvet aastase programmitöö tsükli jooksul ära kasutada. Näiteks sai Frontex poliitilise kokkuleppe alusel alates 2017. aastast märkimisväärseid lisavahendeid. Me ei leidnud tõendeid selle kohta, kuidas määrati kindlaks Frontexi lisaeelarve ja personalivajadused. EU-OSHA puhul oleme varem kirjeldanud suundumust kanda ühest eelarveaastast järgmisse korduvalt üle märkimisväärne osa eelarvest¹⁸. Märgime, et EU-OSHA puhul on ülekandmiste tühistamise määr seni olnud madal. Suurte ülekandmistega kaasneb üldiselt siiski oht vahendite usaldusväärsele finantsjuhtimisele.

Koostöö liikmesriikidega on väga oluline, kuid see ei toimi alati sujuvalt

Liikmesriigid osalevad aktiivselt enamiku asutuste tööprogrammide elluviimises. Näiteks

• Frontex, EASO ja eu-LISA toetavad aktiivselt liikmesriike, mille kaudu enamik rändajaid ja varjupaigataotlejaid ELi siseneb;
• eu-LISA haldab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suuremahuliste IT-süsteemide kogumi keskset komponenti, mis on ühendatud riiklike süsteemidega¹⁹;
• paljud asutused, nagu EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO ja EU-OSHA, teevad tihedat koostööd ELi ekspertide võrgustike ja/või riiklike teabekeskustega, kes aitavad nende tööprogramme ellu viia;
• paljud asutused (nt CPVO, ECHA (vt 11. selgitus), EMA, EFSA ja vähemal määral EASA) täidavad oma teadusalaseid ülesandeid koostöös liikmesriikidega.

Andes ELi asutusele kohustusi, säilitavad liikmesriigid suurema osa kontrollist otsuste tegemise üle, tugevdades samal ajal Euroopa koostööd (vt 12. selgitus). Seetõttu on asutustel paljudes valdkondades pigem nn pehme koordineerija roll, mis jätab liikmesriikidele märkimisväärse otsustusõiguse.

Mõnes valdkonnas jätkavad liikmesriikide asutused tegutsemist üheaegselt ELi asutustega. Näiteks võivad ettevõtted valida, kas taotleda kaubamärgi või disainilahenduse kaitset riiklikelt asutustelt (ainult riigisisene kaitse) või EUIPO-lt (kogu ELis kehtiv kaitse). Tervishoiu valdkonnas võivad liikmesriikide ametiasutused teha oma riskihindamisi valdkondades, kus tegutsevad ELi asutused (ECDC haiguste ennetamise ja tõrje alal, EFSA toiduohutuse alal), ilma et neil oleks kohustust oma tööd ELi asutustega koordineerida. Vastu on võetud õigusaktid, et leevendada seda riski teabevahetusmehhanismide abil.

Kui liikmesriigid peavad nõukogus arutelusid, mis hõlmavad ELi asutuste ekspertteadmisi, ei osale asutused tavaliselt aruteludes ise, vaid neid esindab komisjon.

Võimalused tihedamaks koostööks sama poliitikavaldkonna asutuste vahel

Mitu asutust tegutseb samas poliitikavaldkonnas. Tuvastasime mõningase kattuvuse järgmiste asutuste volituste ja/või tegevuse vahel:

• EIGE ja FRA (mõlemad tegutsevad naiste õiguste valdkonnas);
• EASO ja Frontex (mõlemad pakuvad kultuurivahendajaid, et toetada liikmesriike, kes seisavad silmitsi suure rändajate sissevooluga);
• DG EMPLi pädevuses olevad asutused (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA ja ELA).

Asutustevaheline koostöö on eriti tihe rände valdkonnas. EASO, Frontex, Europol ja FRA teevad koostööd esmase vastuvõtu keskustes Itaalias ja Kreekas. Justiits- ja siseküsimuste (JSK) valdkonnas kohtuvad korrapäraselt üheksa asutust (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol ja FRA) ja nende kaks partnerpeadirektoraati (HOME ja JUST) JSK asutuste võrgustiku raames. Veel kaks asutust – EFCA ja EMSA – teevad Frontexiga koostööd rannikuvalve küsimustes. Tervise ja toiduohutuse peadirektoraat on alates 2019. aastast korraldanud korrapäraselt asutustevahelisi kohtumisi. Nagu on sätestatud nende asutamismäärustes, teevad EBA, EIOPA ja ESMA koostööd Euroopa järelevalveasutuste ühiskomitees. Muudes valdkondades on koostöö juhuslikumat laadi.

Asutustevaheline koostöö on sageli vormistatud kahepoolse töökorra või vastastikuse mõistmise memorandumi raames (vt 13. selgitus). Seda võib edendada ka teiste asutuste esindajate (sageli vaatlejatena) osalemine haldusnõukogus. Näiteks on kolmel Euroopa järelevalveasutusel koht üksteise haldusnõukogus, kuigi nad alati ei osale. EUIPO ja CPVO on samuti esindatud teineteise haldusnõukogudes vaatlejatena. Tõlkekeskus on sõlminud kokkuleppe kõigi ELi asutuste, ühisettevõtete ja ELi institutsioonidega, kellel kõigil on õigus olla esindatud keskuse haldusnõukogus.

Asutused teevad tihedat koostööd ka ELi asutuste võrgustiku (EUAN) kaudu, mis loodi selleks, et suurendada nende nähtavust ning välja selgitada ja edendada tõhususe suurendamise võimalusi. Asutused lepivad võrgustiku prioriteedid kokku viieaastase strateegia ja iga-aastaste tööprogrammide vormis. Selle üks olulisi rolle on tagada tõhus teabevahetus asutuste ja nende sidusrühmade (peamiselt ELi institutsioonid) vahel. Üheksa allvõrgustikku kujundavad liikmete tegevust ja suhtlust ning annavad käegakatsutavaid tulemusi, mis toovad kasu ELile ja selle kodanikele. EUANil ei ole siiski täidesaatvat võimu, kõik asutused ei osale kõigis allvõrgustikes ning koostöö keskendub peamiselt pigem haldus- kui operatiivküsimustele.

Ühe asutuse, Euroopa Liidu Asutuste Tõlkekeskuse (CdT) tegevuse aluseks on asutustevaheline koostöö. Kõik asutused aga ei ole oma asutamismääruste kohaselt kohustatud kasutama CdT teenuseid. Samuti valitseb mõningane segadus selles osas, milliste teenuste saamiseks võivad ülejäänud asutused CdT poole pöörduda või peavad seda tegema. Üks asutus on isegi välja töötanud oma süsteemi keeleküsimustega tegelemiseks asutusesiseselt (tõlkemälud), samas kui teised võivad kasutada erasektori tõlketeenuste osutajaid. Oma 2017. aasta aruandes asutuste kohta avaldasime arvamust, et CdT suutlikkust ei kasutata täielikult ära, et süsteemide arendus- ja jooksvaid kulusid dubleeritakse ning et CdT ärimudel ja järjepidevus võivad olla ohus.

Mõned asutused sõltuvad koostööst tööstusharuga

Mõned asutused sõltuvad koostööst tööstusharuga, mida nad peaksid reguleerima. ECHA kemikaalide registreerimise ülesanne põhineb näiteks toomisharu enda esitatud andmetel (vt 14. selgitus). Reguleeriv raamistik pakub vaid piiratud stiimuleid, et tagada esitatud teabe usaldusväärsus ja korrapärane ajakohastamine.

Asutuste teavitustegevus rahvusvahelisel tasandil on piiratud

Aluslepingu kohaselt ei saa asutused sõlmida rahvusvahelisi lepinguid, mis on ELi jaoks siduvad (ELi toimimise lepingu artikkel 218). Nad võivad siiski sõlmida koostöölepinguid rahvusvaheliste partneritega, kui 1) nende asutamisaktis on see selgesõnaliselt ette nähtud, 2) koostöölepingust ei tulene siduvaid kohustusi ja 3) neil on (de facto või de jure) oma partnerpeadirektoraatide heakskiit²⁵.

Oma tegevuse laadi tõttu peavad paljud asutused suhtlema rahvusvaheliste partneritega ning nende tegevusel on rahvusvaheline mõju. ELi mittekuuluvates riikides on asutusi, kellel on sarnased ülesanded nagu paljudel ELi asutustel. Komisjon kehtestab koostöös Euroopa välisteenistusega asutustega töökorraldused, et korraldada nende suhteid ELi-väliste organite või riikidega.

Justiits- ja siseküsimuste valdkonnas tegutsevad asutused (eelkõige Europol, Eurojust ja Frontex) on täielikult integreeritud vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala välismõõtmesse ning kuuluvad rahvusvahelisel tasandil kõige aktiivsemate asutuste hulka, kes on sõlminud ka mitu koostöölepingut ELi-väliste riikidega. Teistest poliitikavaldkondadest võib näideteks tuua EFSA ja EMA, kes on saavutanud olulise rahvusvahelise rolli. Nende arvamused on keskse tähtsusega terviseohutuse tagamiseks nii ELis kui ka väljaspool seda. EASA tegutseb aktiivselt lennundussektoris. Siiski puuduvad tõendid selle kohta, et asutuste potentsiaali toetada komisjoni rahvusvahelisel tasandil, eelkõige tehnilistes küsimustes ja teabevahetuses, täiel määral ära kasutataks.

Järeldused ja soovitused

Meie hinnangul on asutustel üha olulisem roll ELi poliitika elluviimisel ning praegused tingimused on toetanud nende tulemuslikkust. Tunnustades seadusandja vastutust, leiame siiski, et asutuste loomine ja toimimine ei ole piisavalt paindlik ning nende potentsiaali teha kodanike huvides koostööd ühiste poliitiliste eesmärkide saavutamiseks saaks paremini rakendada.

Asutuste paindlikkus vastata muutuvatele poliitilistele vajadustele kajastub nende elutsüklis: nende loomises, arengus ja tegevuse võimalikus lõpetamises. Märgime, et kui komisjon teeb ettepaneku uue asutuse loomiseks, ei kaalu ta alati selgelt alternatiive, sealhulgas võimalust täita kavandatud ülesandeid ise, valitsustevahelise koostöö võimalust või võimalust kohandada mõne olemasoleva ELi asutuse ülesandeid. Kui asutus on tegevust alustanud, ei hinnata selle sidusust teiste asutuste ja partnerpeadirektoraatidega, eelkõige samas poliitikavaldkonnas, aja jooksul piisavalt, et võimaldada kohanduste tegemist (punktid 16–32).

Komisjon peaks

1. suurendama asutuste valdkonnaüleste hindamiste kasutamist komisjoni eri poliitikavaldkondade toimivuskontrollide raames. Hindamistulemusi tuleks kasutada sünergia ja muudatusvõimaluste, sealhulgas ühinemiste kindlakstegemiseks ning vajaduse korral seadusandlike ettepanekute koostamiseks vastavalt muutuvatele vajadustele;
2. koostama uute asutuste loomise ettepanekud kooskõlas parema õigusloome tegevuskavaga, sealhulgas pidades selles ette nähtud konsultatsioone. Komisjon peaks näitama kavandatud uute asutuste asjakohasust ja sidusust olemasolevate asutustega, võttes arvesse õiguskontrollikomitee esitatud reservatsioone.

Soovituse 1 punkti a täitmise tähtaeg: 2024. aasta, et anda panus järgmistesse seadusandlikesse ettepanekutesse 2027. aasta järgse mitmeaastase finantsraamistiku kohta.

Soovituse 1 punkti b täitmise aeg: uute ettepanekute puhul alates 2020. aastast.

Paindlikkus tähendab ka seda, et asutustele eraldatakse piisavalt ressursse vastavalt nende muutuvatele vajadustele. Täheldasime, et eelkõige asutused kannatavad ressursside piiratud paindlikkuse all, osaliselt seetõttu, et nende kavandamistsükkel on rangelt seotud ELi eelarvemenetlustega. Tavaliselt on asutused oma ressursse planeerinud järk-järgult eelmiste aastate põhjal, isegi kui keskkond ja poliitika nõuavad teatavate tegevuste põhjalikumat läbivaatamist (punktid 33–43).

Asutused peaksid

1. üksikasjalikumalt põhjendama oma vajadust ressursside järele enne iga uut mitmeaastase finantsraamistiku perioodi, kasutades tõhusalt oma ühtseid programmdokumente ning võttes arvesse prioriteete, võimalikku sünergiat ja mastaabisäästu.

Komisjon peaks

2. enne iga mitmeaastase finantsraamistiku perioodi hindama ja võrdlema kõigi asutuste taotlusi vahendite saamiseks ning tegema ettepaneku asutustele ressursside jaotamiseks (suurendamiseks, vähendamiseks ja/või ümberpaigutamiseks), keskendudes prioriteetidele ja kõige pakilisematele vajadustele;
3. vaatama asutuste taotlused aegsasti läbi, et viia ressursid kooskõlla muutuvate vajadustega, võimaldamaks suuremat paindlikkust eelarve planeerimisel.

Tähtaeg: 2024. aasta.

ELi asutustel on oluline roll liikmesriikide erinevate huvide koondamisel, et jõuda ELi jaoks ühiste poliitiliste lahendusteni. Nende haldusnõukogude suurus ja lahknevused haldusnõukogu liikmete rolli mõistmises võivad siiski takistada tõhusat otsuste tegemist (punktid 44–49).

Asutuste tulemuslikkust käsitlevat teavet ei ole tegelikkuses piisavalt seotud poliitikasse antava panusega, mis muudab keeruliseks otsusetegijate vastutusele võtmise. Uue raamfinantsmäärusega see seos luuakse, kuid selle mõju ei ole veel näha (punktid 50–53). Üldiselt saavad kodanikud asutuste töö kasulikkuse kohta vähe teavet (punktid 54–64).

Asutused peaksid

1. parandama tegelikku tulemuslikkusest aru andmist, sidudes tulemuslikkuse selgemalt sellega, kuidas nad aitavad ELi poliitikat ellu viia.

Komisjon peaks

2. jälgima seda, kuidas täidetakse komisjoni läbivaadatud suuniseid (C (2020)2297) tulemusalase teabe kohta, mida asutused peavad esitama väliskontrolliks Euroopa Parlamendile, nõukogule ja ELi kodanikele, suunates seeläbi rõhuasetuse väljundite ja tegevuse aruandluselt ELi poliitikasse panustamisele;
3. tegema seadusandjale ettepaneku vaadata vajaduse korral läbi haldusnõukogu suurus, et parandada otsustusprotsessi tõhusust.

Soovituse 3 punktide a ja b täitmise aeg: alates 2021. aastast.

Soovituse 3 punkti c täitmise aeg: uute ettepanekute puhul alates 2020. aasta septembrist.

ELi asutustel on võrgustiku funktsioon, jagamaks eksperditeadmisi ja arendamaks koostööd liikmesriikide, Euroopa ja rahvusvaheliste partneritega. Asutused ei ole siiski veel uurinud kõiki võimalusi koostoime ja mastaabisäästu saavutamiseks sarnaste tegevuste korral (punktid 76–80). Lisaks sõltuvad asutused liikmesriikide vajalikust toetusest (punktid 72–75). Mõned asutused tegutsevad tugeva rahvusvahelise mõõtmega poliitikavaldkondades, kuid mõnikord puudub neil komisjoni toetus eksperditeadmiste paindlikumaks jagamiseks ELi-väliste partneritega (punktid 81–83).

Asutused peaksid

1. tegema üksteisega tihedamat koostööd, et välja selgitada head tavad tulemuslikkuse, koostoime ja mastaabisäästu alal, eelkõige ühistes poliitikavaldkondades.

Komisjon peaks

2. jälgima, et liikmesriigid täidavad oma õiguslikke ja poliitilisi kohustusi anda ELi asutustele vajalikku teavet, eksperte ja tuge asutuste otsuste ja poliitika elluviimisel; ning juhul, kui sellised kohustused ei ole õigusraamistikuga piisavalt hõlmatud, esitama seadusandjale ettepaneku liikmesriikide kohustuste selgeks määratlemiseks;
3. tagama, et asutuste tehnilisi ekspertteadmisi ja muud potentsiaali kasutatakse järjepidevalt poliitika ettevalmistamise ja rakendamise toetamiseks ka rahvusvahelisel tasandil ja koos ELi-väliste partneritega.

Tähtaeg: alates 2021. aastast.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex BRENNINKMEIJER, võttis käesoleva aruande vastu Luxembourgis 28. juulil 2020.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lisad

I lisa. ELi asutuste ja muude käesolevas aruandes käsitletud organite loetelu

II lisa. ELi asutuste ja muude organite komisjoni partnerpeadirektoraatide loetelu

III lisa. Sidusrühmade küsitluse põhiandmed ja tulemused

Palusime 34 asutusel esitada meile sidusrühmade loetelu ja tegime representatiivse valiku, mis hõlmas peamisi sidusrühmade kategooriaid (riiklikud avalik-õiguslikud asutused, tööstusharu, ELi institutsioonid, valitsusvälised organisatsioonid, teadusringkonnad jne). Kutsusime küsitluses osalema 2500 sidusrühma ja saime ligikaudu 1000 vastust (vastamismäär 40%). Ligi pooled vastajatest olid haldusnõukogu liikmed.

Küsitluses osalemine

Küsitluse kõige olulisemad tulemused

Allikas: Euroopa Kontrollikoda. Valimi suurus = 1000 vastust 35 asutuse ja muu organi sidusrühmadelt.

IV lisa. Uudiste jaotus, mis on kindlaks tehtud suurandmete tehnikaid kasutava analüüsiga

Europe Media Monitor (EMM) on täisautomaatne süsteem, mida haldab Euroopa Komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskus (JRC) eesmärgiga analüüsida üldsusele kättesaadavat veebimeediat. See koondab ligikaudu 300 000 uudisteartiklit päevas kogu maailmast valitud uudisteportaalidest kuni 70 keeles. Koostöös JRCga analüüsisime täiendavalt EMMis koondatud andmeid²⁶, et saada teavet kõigi asutustega seotud uudisteartiklite sageduse ning geograafilise ja ajalise jaotuse kohta, samuti asutuste ning muude ELi ja riiklike asutuste vaheliste suhete võrgustiku kohta. See oli kontrollikoja esimene katse kasutada suurandmete tehnikaid, et analüüsida struktureerimata välisandmeid väljaspool ELi ametlikke dokumente ja andmebaase ning saada seeläbi tulemusauditi jaoks täiendavat tõendusmaterjali.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EMMi koondandmete põhjal, jaanuar 2018 – juuli 2019.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EMMi koondandmete põhjal, jaanuar 2018 – juuli 2019.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EMMi koondandmete põhjal, jaanuar 2018 – juuli 2019.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EMMi koondandmete põhjal, jaanuar 2018 – juuli 2019.

V lisa. Riigiasutuste õigusraamistik Ameerika Ühendriikides ja Austraalias

Ameerika Ühendriigid

• Kõiki asutusi reguleerib ühine määrus. On olemas 1) raammäärus: Government Performance and Results Act (GPRA) 1993. aastast ja GPRA ajakohastamise viimane õigusakt 2010. aastast ning 2) iga aasta juuniks ajakohastatav Circular Nº A-11. Preparation, Submission and Execution of the Budget. 6. osa. Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports.
• Asutused peavad aru andma kolme erineva eesmärgi kohta: 1) asutustevahelised prioriteetsed eesmärgid, mis on pikaajalised ja nõuavad asutustevahelist koordineerimist, 2) asutuse prioriteetsed eesmärgid, mis hõlmavad nelja või viit eesmärki, mis tuleb saavutada järgmise kahe aasta jooksul, ja 3) strateegilised eesmärgid, mis hõlmavad pikaajalisi eesmärke, tulemusi ja mõju.
• Kolm GPRA aruandluselementi: 1) viie aasta strateegilised kavad, mis peavad sisaldama asutuse ülesannete kirjeldust ning pikaajalisi tulemustele suunatud eesmärke, 2) iga-aastased tulemuslikkuse kavad, milles määratakse kindlaks eelarveaasta tulemuseesmärgid ja kirjeldatakse, kuidas neid eesmärke täita ja kontrollida, ning 3) iga-aastased tulemusaruanded, milles antakse ülevaade sellest, mil määral on asutus seatud tulemuseesmärgid saavutanud (tulemused esitatakse programmide kaupa).
• Tulemusalase teabe osas põhineb menetlus, millega kongress annab heakskiidu eelarve täitmisele, järgmisel: 1) valitsuse aruandluse büroo (GAO) aastaaruanne; 2) haldus- ja eelarvebüroo (OMB)²⁷ poolt senatile, esindajatekojale ja GAO-le esitatud aastaaruanne. Aruandes antakse ülevaade sellest, kas asutuse programmid või tegevus vastavad tulemuseesmärkidele, ning määratakse kindlaks täitmata eesmärgid (seejärel koostatakse tegevuskava kõrvalekallete korrigeerimiseks), ning 3) asutuse poolt konsolideeritud aasta tulemuskava ja aasta tulemusaruanne, mis on osa kongressi eelarvepõhjendustest.

Austraalia

• Kõiki asutusi reguleerib ühine määrus: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act), 2. peatükk. Commonwealth entities and the Commonwealth, 2.–3. osa. Planning, performance and accountability, 3. jagu. Performance of Commonwealth entities.
• Eesmärkide saavutamise erinevuste selgitamine ja neist teatamine. Aru andev asutus peab 1) säilitama andmed, milles nõuetekohaselt kajastatakse ja selgitatakse üksuse tulemuslikkust oma eesmärkide saavutamisel; 2) mõõtma ja hindama üksuse tulemuslikkust; 3) koostama üksuse aasta tulemusaruanded võimalikult kiiresti pärast iga aruandeperioodi lõppu; 4) lisama aasta tulemusaruanded aastaaruandesse, mis esitatakse parlamendile.
• Tulemusaruannete audit. Riigikontrolöril on võimalik üksuse aasta tulemusaruandeid kontrollida ja nende kohta aru anda. Aruanne tuleb esitada parlamendile arutamiseks.

VI lisa. Tegevuspõhine eelarvestamine/kuluarvestus/juhtimine

Tegevuspõhine eelarvestamine tähendab „eelarveassigneeringute ja -vahendite organiseerimist otstarbe järgi, et võimaldada inimestel näha, millist poliitikat ellu viiakse, milliseid tegevusi poliitika hõlmab, kui palju raha igale neist kulutatakse ja kui palju inimesi nendega töötab“ (Euroopa Komisjon, ELi eelarve sõnastik).

Tegevuspõhise kuluarvestuse meetod tähendab kulude kindlaksmääramist, kulude jaotamise meetodit ja kulude jaotamist erinevatele tegevustele. Tegevuspõhise kuluarvestuse meetod on kuluarvestuse metoodika, mille abil tehakse kindlaks organisatsiooni tegevused ning määratakse iga tegevuse kulud ja jagatakse vahendid kõigile toodetele ja teenustele vastavalt tegelikule tarbimisele.

Süsteem eeldab kogukulude arvutamist mitte ainult tegevuste, vaid ka eraldi teenuste kaupa. Osaliselt ja täielikult isemajandavad asutused võtavad oma klientidelt tasu, et katta erinevate osutatud teenuste maksumus.

Tegevuspõhine eelarvestamine on tegevuspõhise juhtimise kui laiema kontseptsiooni eelarveline element ja tegevuspõhine kuluarvestus selle majanduslik element. Tegevuspõhine juhtimine on ennekõike seotud põhitegevusega. See peaks andma asutustele vahendid oma tegevuse kavandamiseks, jälgimiseks, aruandluseks ja hindamiseks. Sellega seoses tuleb eelnevalt paika panna eesmärgid, näitajad, sisendid (inim- ja finantsressursid) ja põhimeetmed, et kindlaks määrata, kuidas kavandatud tulemusi saavutada, kuidas nende saavutamiseks tehtud edusamme mõõta ja milliseid ressursse on nende saavutamiseks vaja (Euroopa Komisjon, analüütiline teabeleht nr 21).

Lisaks eesmärkidele, tegevustele ning eelarve- ja väljundnäitajatele sõltub tegevuspõhise juhtimise süsteemi rakendamine järgmisest: a) eesmärkide, tegevuste ja näitajate selge omavaheline vastavus, b) tulemuste ja mõjunäitajate määratlemine ning c) tegelike väärtuste pidev jälgimine otsustusprotsessi tarbeks.

Järjepidev tegevuspõhise eelarvestamise ja tegevuspõhise juhtimise süsteemide kohaldamine asutuste poolt oma tegevuse kavandamiseks, jälgimiseks ja hindamiseks on ette nähtud ühises lähenemisviisis (vt punkt 40).

VII lisa. Ajavahemikul 2017–2019 avaldatud kontrollikoja eriaruanded, mis käsitlevad asutusi ja muid organeid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

VIII lisa. ELi asutuste ja muude organite eelarve struktuur (2018)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Akronüümid ja lühendid

AMIF: Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond

DG CNECT: sidevõrkude, info- ja kommunikatsioonitehnoloogia peadirektoraat

DG DEFIS: kaitsetööstuse ja kosmose peadirektoraat

DG EAC: hariduse, noorte, spordi ja kultuuri peadirektoraat

DG EMPL: tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat

DG ENER: energeetika peadirektoraat

DG ENV: keskkonna peadirektoraat

DG FISMA: finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat

DG GROW: siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat

DG HOME: migratsiooni- ja siseküsimuste peadirektoraat

DG JUST: õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat

DG MARE: merendus- ja kalandusasjade peadirektoraat

DG MOVE: transpordi ja energeetika peadirektoraat

DG SANTE: tervise ja toiduohutuse peadirektoraat

DGT: kirjaliku tõlke peadirektoraat

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

EMM: Europe Media Monitor

ETIAS: ELi reisiinfo ja -lubade süsteem

JRC: Euroopa Komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskus

JSK: justiits- ja siseküsimused

REMIT: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1227/2011 energia hulgimüügituru terviklikkuse ja läbipaistvuse kohta

SIS: Schengeni infosüsteem

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

Mõisted

Aegumisklausel: õigusnorm, milles sätestatakse tingimused, mille alusel võib asutuse tegevuse lõpetada.

Asjakohasus: asutuse ülesanded on poliitikaeesmärkide saavutamiseks sobivad.

Delegeerimisleping: kokkulepe, millega määratakse kindlaks poliitika elluviimiseks komisjoni poolt asutustele antud ülesanded, komisjoni ja asutuste vahelised suhted ning eeskirjad, mida tuleb järgida.

Eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlus: Euroopa Parlamendi otsus, millega vabastatakse komisjon vastutusest asjaomase eelarve haldamise eest ning lõpetatakse eelarve täitmine nõukogu soovituse ja Euroopa Kontrollikoja aastaaruande alusel.

Eksperdikeskus ja võrgustik: mõistega kirjeldatakse detsentraliseeritud asutuse rolli konkreetses poliitikavaldkonnas. Detsentraliseeritud asutus võib toimida keskusena, mis edendab eksperditeadmiste jagamist, ning koondada liikmesriikide huve, et jõuda ühiste poliitiliste lahendusteni ja tõhustada koostööd teiste Euroopa ja rahvusvaheliste partneritega.

ELi asutuste võrgustik: ELi institutsioonide ja liikmesriikide poolt konkreetsete õiguslike, tehniliste või teaduslike ülesannete täitmiseks loodud detsentraliseeritud asutuste võrgustik.

Haldusnõukogu: detsentraliseeritud asutuse sisene juhtorgan. Haldusnõukogu täidab järelevalvefunktsiooni ja tal on üldine vastutus eelarve- ja planeerimisküsimuste, tegevdirektori ametisse nimetamise ja asutuse tegevuse jälgimise eest.

Hindamine: tõenditel põhinev hinnang selle kohta, mil määral on sekkumine 1) tulemuslik, 2) tõhus, 3) arvestanud reaalseid vajadusi, 4) sidus nii sisemiselt kui ka muude ELi sekkumistega, 5) saavutanud ELi lisaväärtuse.

Juhatus: detsentraliseeritud asutuse juhtorgan, mis teeb järelevalvet haldusnõukogu otsuste ettevalmistamise ja rakendamise üle.

Läbivaatamisklausel: õigusnorm, milles sätestatakse tingimused, mille alusel tuleks asutuse ülesanded läbi vaadata ja neid kohandada.

Mitmeaastane finantsraamistik: ELi pikaajaline eelarve, mis hõlmab seitset aastat. Praegune mitmeaastane finantsraamistik hõlmab aastaid 2014–2020. Sellega seatakse piirid sellele, kui palju EL eri tegevusvaldkondadele kulutab. EL kasutab raamistikku oma poliitiliste prioriteetide toetamiseks ja kodanike ees võetud kohustuste täitmise tagamiseks.

Mõjuhinnang: hinnang, milles uuritakse vajadust ELi meetmete järele ja analüüsitakse olemasolevate lahenduste võimalikku mõju.

Seadusandja: Euroopa Parlament ja nõukogu.

Sidusus: asutuse ülesanded on loogilises kooskõlas teiste asutuste ja ELi talituste ülesannetega ning moodustavad seetõttu osa ühtsest ja toimivast ELi haldussüsteemist, mis teenib selgelt määratletavaid poliitikaeesmärke.

Teenustaseme kokkulepe: lõppkasutaja ja teenuseosutaja vaheline leping.

Valdkonnaülene hindamine: mitme samas poliitikavaldkonnas tegutseva ja vastastikku toetavaid meetmeid rakendava asutuse ja vastutava peadirektoraadi tulemuslikkuse hindamine. Eesmärk on teha kindlaks koostoime ja mastaabisäästu võimalused ning tulla toime selliste riskidega nagu kattuvused, poliitika killustatus, ebaproportsionaalsus ja ülesannete laienemine.

Ühine lähenemisviis: ELi poolt 2012. aastal parandatud juhtpõhimõtete kogum, mille eesmärk on muuta detsentraliseeritud asutused sidusamaks, tõhusamaks ja vastutustundlikumaks.

Ühtne programmdokument: kõigi detsentraliseeritud asutuste poolt koostatav ja komisjoni poolt läbivaadatav standarddokument, mis sisaldab nii asutuse eelarve kui ka tegevuse planeerimist ning on seega juhiseks asutuse töös ja vahendite eraldamisel.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer. Auditit juhtis kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, keda toetasid kabineti nõunik Di Hai, valdkonnajuht Friedemann Zippel, auditijuht Eddy Struyvelt ning audiitorid Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker ja Janis Gaisonoks. Suurandmete projekti viisid läbi andmeanalüütikud Claudia Albanese, Zsolt Varga ja Emmanuele Fossati. Keelealast abi osutas Thomas Everett.

Järelmärkused

¹ Töötajaskond hõlmab ametnikke, ajutisi teenistujaid, lepingulisi töötajaid ja lähetatud riiklikke eksperte.

² Ruumi kokkuhoiu huvides tähistame kõiki asutusi lühendite/akronüümidega. Nende täisnimed on toodud I lisas.

³ Komisjoni talituste töödokument SWD(2017) 350.

⁴ Euroopa Komisjoni valge raamat Euroopa valitsemistava kohta, KOM (2001) 428 lõplik, ja parema õigusloome suunised, 2015.

⁵ Euroopa Komisjon, „Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA“, märts 2018.

⁶ Kontrollikoja teema kiirülevaade töötajate arvu 5% võrra vähendamise kohta, 2017.

⁷ EMA 2018. aasta konsolideeritud tegevusaruanne, asjaolu rõhutav punkt.

⁸ Vt ka kontrollikoja aastaaruanne asutuste kohta 2018. aastal.

⁹ Europoli 2018. aasta konsolideeritud tegevusaruande analüüs ja hindamine.

¹⁰ Nt eriaruanne nr 10/2019: „Kogu ELi hõlmavad pankade stressitestid: pankade kohta on esitatud erakordses koguses andmeid, kuid koordineerimist ja riskidele keskendumist on vaja parandada“.

¹¹ EUIPO eelarvekomitee, SRB täiskogu, CPVO haldusnõukogu.

¹² Euroopa Kontrollikoja arvamused nr 1/2019 ja nr 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Ülevaade nr 7/2019: Jätkusuutlikkuse aruandlus: ülevaade ELi institutsioonidest ja asutustest.

¹⁵ Kohtuasjad 9/56 ja 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche vs. Ülemamet, 1957-58, EKL 133.

¹⁶ Kohtuasi C-270/12: Ühendkuningriik vs. parlament ja nõukogu, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO ja SRB.

¹⁸ Euroopa Kontrollikoda, 2018. aasta aruanne ELi asutuste kohta, punkt 3.14.8.

¹⁹ Vt ka kontrollikoja eriaruanne nr 20/2019: „Piirikontrolli toetavad ELi infosüsteemid: kasulikud töövahendid, kuid rohkem tuleb keskenduda andmete õigeaegsusele ja terviklusele“.

²⁰ 7. märtsi 2019. aasta otsus kohtuasjas T-837/16.

²¹ Vt ka kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019: „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“.

²² EASO määruse (EL) nr 439/2010 artikkel 15.

²³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) (ELT L 396, 30.12.2006, lk 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20 May 2019.

²⁵ Vt ka Merijn Chamon ja Valerie Demedts, „Constitutional limits to the EU agencies’ external relations“ teoses The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Europe Media Monitori (EMM) teenuse üksikasjalikum kirjeldus on esitatud aadressil https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Haldus- ja eelarvebüroo (OMB) on Ameerika Ühendriikide presidendi kantselei osakond, mis haldab Ameerika Ühendriikide riigieelarvet ja teeb järelevalvet riigiasutuste tegevuse üle.

²⁸ Komisjoni 18. detsembri 2018. aasta delegeeritud määrus (EL) 2019/715 raamfinantsmääruse kohta asutustele, mis on asutatud Euroopa Liidu toimimise lepingu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamislepingu alusel ning millele osutatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) 2018/1046 artiklis 70 (ELT L 122, 10.5.2019, lk 1–38).

²⁹ Vt mõjuhinnangu lk 54–56: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ 20. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/1381, mis käsitleb toiduahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvust ja kestlikkust ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 178/2002 ja kaheksat muud valdkondlikku õigusakti.

³¹ Vt ka Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019, „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“.

³² Praegune 2018.–2022. aasta finantsraamistik hõlmab järgmisi valdkondi: kuriteoohvrid ja õiguskaitse kättesaadavus; võrdõiguslikkus ja mis tahes alusel diskrimineerimine; infoühiskond ning eelkõige eraelu austamine ja isikuandmete kaitse; õigusalane koostöö, välja arvatud kriminaalasjades; ränne, piirid, varjupaigaküsimused ning pagulaste ja rändajate integreerimine; rassism, ksenofoobia ja nendega seotud sallimatus; lapse õigused; romade integreerimine ja sotsiaalne kaasamine.

³³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1624 (Frontex); Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1625 (EMSA); Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1626 (EFCA).

³⁴ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. mai 2010. aasta määrus (EL) nr 439/2010, millega luuakse Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet.

³⁵ Arvnäitajad 2019. aasta 31. detsembri seisuga.

³⁶ Euroopa Liidu 2020. aasta üldeelarve projekt (töödokumendi III osa – ELi asutatud asutused, mis on iseseisvad juriidilised isikud ning tegutsevad avaliku ja erasektori partnerluse raames).

³⁷ Kui kaks täielikult isemajandavat asutust välja arvata, annab Euroopa Parlament nõukogu soovitusel heakskiidu kõigi detsentraliseeritud asutuste eelarvete täitmisele.

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2020

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2020.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitika põhineb Euroopa Kontrollikoja otsusel nr 6-2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab see eespool nimetatud üldloa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Joonised 3 ja 5: ikoonide autor Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.