EU-agenturernes fremtid: Potentiale for mere fleksibilitet og samarbejde

Resumé

EU's decentrale agenturer og andre organer (EU-agenturer) er organer reguleret ved europæisk offentlig ret, som har egen status af juridisk person, hvilket adskiller dem fra EU-institutionerne. I dag er 37 EU-agenturer placeret i 23 medlemsstater, og de beskæftiger sig med en lang række emner af interesse for EU-borgerne. De fleste blev oprettet mellem 2000 og 2010. De omfatter bl.a. agenturer inden for luftfartssikkerhed, fødevaresikkerhed, erhvervsuddannelse, lige muligheder, stabilitet i finans- og banksektoren, miljø, dyrebeskyttelse, migration og grænsekontrol. I 2018 beløb deres samlede årlige budget sig til 4,0 milliarder euro (svarende til 2,8 % af EU's almindelige budget), og samtlige agenturer beskæftigede tilsammen 8 957 medarbejdere (13,4 % af alle ansatte i EU).

Tidligere fokuserede Revisionsretten hovedsagelig på de enkelte agenturers performance, og dette er Revisionsrettens første samlede vurdering af de betingelser, EU har indført for at sikre, at agenturerne reelt gennemfører dets politikker til fordel for alle borgere. EU's agenturer er kendetegnet ved deres forskellige forvaltningsstrukturer, mandater og opgaver, og der er oprettet forskellige agenturer for at imødekomme forskellige former for udfordringer. Dette gør det vanskeligt at evaluere agenturernes samlede performance. Deres fælles formål er imidlertid at gennemføre EU-politik og europæisk samarbejde til gavn for EU's borgere.

Vi udførte denne revision på grundlag af den interesse, som Europa-Parlamentet, Europa-Kommissionen og EU-agenturerne selv har givet udtryk for. Denne beretning har til formål at indlede en drøftelse om EU's fremtidige forvaltning af agenturernes performance. Den bygger på den viden, vi har indsamlet i vores årlige finansielle revisioner af agenturerne og i tidligere forvaltningsrevisioner af individuelle agenturer. Vi supplerede dette med en omfattende gennemgang af vigtige dokumenter fra EU-institutionerne og alle agenturer, interview med centralt personale i Kommissionen og agenturerne, en omfattende undersøgelse af agenturernes interessenter, to paneler af eksperter og interessenter, en analyse, som anvendte big data-teknikker, vedrørende agenturernes medietilstedeværelse og en sammenligning af EU's performanceramme for agenturer med rammerne i USA og Australien.

Vores overordnede revisionsspørgsmål er, om Kommissionen og agenturerne har indført passende betingelser for at sikre EU-agenturernes performance. Vi identificerede to nøglekriterier for alle agenturer. Det første er fleksibilitet til at tjene den relevante EU-politik og det relevante europæiske samarbejde, navnlig når politikkens anvendelsesområde er bredt og kan ændres i en kompleks global kontekst. Dette var en af intentionerne i den fælles tilgang, som blev undertegnet af Kommissionen, Rådet og Parlamentet i 2012, med krav om, at alle agenturer evalueres regelmæssigt. I praksis er dette imidlertid kun delvist opnået, og vi konstaterede en mangel på fleksibilitet med hensyn til agenturernes struktur og drift samt eventuelle afvikling.

Det andet performancekriterium, som vi undersøgte, var, i hvilket omfang agenturerne handlede som centre for ekspertise og netværkssamarbejde til gennemførelse af EU's politikker. Dette kræver veltilrettelagt forvaltning og samarbejde. Vi identificerede tilfælde af alt for komplekse eller svage forvaltningsordninger og konstaterede, at performancelysninger fokuserede på output og aktiviteter frem for på deres bidrag til gennemførelse af politikker. Desuden viste vores revision, at et manglende samarbejde med og/eller manglende støtte fra medlemsstaterne, industrien, Kommissionen eller andre agenturer forhindrer visse agenturer i at varetage deres rolle fuldt ud.

Vi anbefaler derfor, at Kommissionen og agenturerne:

1. sikrer, at agenturernes struktur er relevant, sammenhængende og fleksibel
2. tildeler ressourcer på en mere fleksibel måde
3. forbedrer forvaltning, ansvarlighed og rapportering om performance
4. styrker agenturernes rolle som centre for ekspertise og netværkssamarbejde.

Indledning

EU-agenturernes mangfoldighed

EU's decentrale agenturer og andre organer (EU-agenturer) er organer reguleret ved europæisk offentlig ret, som har egen status af juridisk person, hvilket adskiller dem fra EU-institutionerne. De oprettes via en afledt retsakt. Der er forskellige former for agenturer: seks forvaltningsorganer under Kommissionen og 37 decentrale EU-agenturer. Kommissionens forvaltningsorganer fungerer som Kommissionens udvidede tjenestegrene med henblik på at gennemføre specifikke opgaver på dennes vegne. I denne beretning menes der med "agenturer" EU's decentrale agenturer og andre organer, med mindre andet er angivet.

Agenturerne oprettes af lovgiveren (Rådet og Parlamentet) baseret på et forslag fra Kommissionen for en ubestemt periode. De ledes af en bestyrelse med repræsentanter for bl.a. både medlemsstaterne og Kommissionen. De bidrager til gennemførelsen af EU's politikker og støtter samarbejde mellem EU og de nationale regeringer ved at samle teknisk ekspertise.

Kilde: EU's almindelige budget for 2018 og agenturernes budgetter for 2018, tal kompileret af Revisionsretten.

I 2018 beløb det samlede budget for alle agenturerne (undtagen SRB) sig til 4,0 milliarder euro (2,8 % af EU's almindelige budget for 2018) (jf. figur 1). Se de fulde navne på alle de agenturer, der er nævnt i denne beretning, i bilag I. 2018-budgettet for SRB med dets specifikke mandat til at oprette en afviklingsfond finansieret af kreditinstitutter var på 6,9 milliarder euro (0,1 milliard til Afviklingsinstansens administrative budget og 6,8 milliarder euro til Afviklingsfonden). I 2018 var agenturerne placeret i 23 medlemsstater (jf. figur 2) og beskæftigede 8 957 ansatte¹ (13,4 % af det samlede personale i EU's institutioner og agenturer) (jf. figur 3) fra alle medlemsstaterne.

Kilde: Revisionsretten.

Kilde: Revisionsretten.

De første agenturer (Cedefop og Eurofond²) blev oprettet i 1975. Efter ikrafttrædelsen af den europæiske fælles akt i 1987, som sigtede mod at gennemføre det indre marked senest i 1992, blev der oprettet flere agenturer i 1990'erne, men de fleste blev etableret i løbet af det nye årtusinds første årti (jf. figur 4).

Bemærk: De år, der er angivet i figuren, henviser til det år, hvor agenturets oprettelsesakt trådte i kraft

Kilde: Revisionsrettens årsberetning om EU-agenturerne for regnskabsåret 2018.

Agenturerne blev oprettet efterhånden som særlige behov opstod. Et væsentligt antal af dem blev oprettet eller fik yderligere ansvarsopgaver som reaktion på en krise (f.eks. EBA, EIOPA, ESMA og SRB i finanssektoren; EASO og Frontex i forbindelse med migrationsspørgsmål og grænsekontrol; EMSA og EFCA vedrørende sikkerhed til søs og fiskerikontrol). De fleste agenturer blev oprettet som nye organer med henblik på at overtage ansvarsområder, som indtil da hørte under Kommissionen og/eller medlemsstaterne. Kommissionen begrundede dette med de pågældende opgavers meget tekniske karakter eller et ønske om effektivitet: Et specialiseret organ kan udføre de samme opgaver på en mere effektiv eller fleksibel måde, og det har også lettere ved at tiltrække kompetent specialiseret personale og opbygge ekspertise. Nogle agenturer (f.eks. Europol, EBA, EIOPA og ESMA) efterfulgte multinationale organer på europæisk plan.

Agenturerne kan inddeles på forskellige måder, for eksempel efter deres vigtigste opgaver og ansvarsområder:

1. En første gruppe af agenturer støtter det indre marked, sundheds- og miljørelaterede målsætninger vedrørende registreringer, attesteringer og godkendelser på EU-plan (f.eks. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA og EMA).
2. En anden gruppe med mandater på områderne sikkerhed og retfærdighed har mere operationelle ansvarsområder og hjælper medlemsstaterne ved at koordinere fælles aktiviteter (f.eks. Cepol, EASO, Eurojust, Europol og Frontex).
3. En tredje gruppe har hovedsagelig ansvaret for regelfastsættelse og tilsynsopgaver (f.eks. ACER, EBA, EIOPA og ESMA, som udarbejder tekniske standarder for energisektoren og finanssektoren og sikrer fælles tilsynspraksis i EU).
4. En sidste gruppe beskæftiger sig hovedsagelig med forskning, dataindsamling og -analyse med sigte på at støtte EU-institutioner og medlemsstater i at udvikle evidensbaserede politikker (f.eks. Cedefop, EIGE og FRA).

Et skift fra overholdelse til performance

Hvert agentur oprettes via en separat og specifik oprettelsesakt. På grund af de enkelte agenturers specifikke aktiviteter, er agenturerne forskellige med hensyn til forvaltningsmodel, finansieringskilder, evalueringskrav osv.

I 2012 undertegnede Parlamentet, Rådet og Kommissionen en fælles erklæring om en fælles tilgang for agenturer, som var et skridt væk fra finans- og overholdelsesorienteret forvaltning i retning af en mere performanceorienteret form for forvaltning. Den fælles tilgang understregede, at agenturernes direktører bør gøres mere klart ansvarlige for performance. Den foreslog bl.a. en forvaltningsstruktur med to niveauer, når dette giver en forventning om større effektivitet (bestyrelser og direktioner), årlige og flerårige arbejdsprogrammer, årlige aktivitetsrapporter, performanceindikatorer for agenturer og deres direktører, indførelse af aktivitetsbaserede budgetterings-/forvaltningssystemer (ABB/ABM), periodiske eksterne evalueringer osv.

Desuden har Kommissionen offentliggjort flere værktøjer til videreudvikling af en performanceorienteret forvaltnings- og overvågningsramme. Rammen omfatter en rammefinansforordning for agenturerne (2013, ophævet og erstattet i 2019), retningslinjer for udarbejdelse af enhedsprogrammeringsdokumenter (SPD'er), som kombinerer et agenturs årlige arbejdsprogram med et rullende treårigt program og konsoliderede årlige aktivitetsrapporter (2014 og revideret i 2020) med fastlæggelse af Kommissionens seneste ramme for budget, planlægning, rapportering, performance og forvaltning for decentrale agenturer og retningslinjerne for bedre regulering og "værktøjskassen" for bedre regulering (2017).

EU-agenturernes netværk (EUAN), som blev oprettet af agenturerne for at øge deres synlighed og identificere mulige synergier, bidrog også til en mere performanceorienteret kultur. I 2012 oprettede EUAN et netværk for resultatudvikling (PDN), som aktivt letter udvikling af praksis, samarbejde om performancespørgsmål og, i et vist omfang, udveksling af tjenester, hvor det er muligt. PDN har udviklet værktøjer såsom evalueringshåndbogen for agenturer (2018), en værktøjskasse til selvevaluering ved gennemførelse af performance-/resultatbaserede retningslinjer (2018) og en database med nøgleperformanceindikatorer (i gang).

De ovennævnte performanceværktøjer og foranstaltninger har skabt en stigende tendens til harmonisering og tilpasning blandt det voksende antal agenturer, selv om gennemførelsesgraden stadig er varierende. Samtidig har værktøjerne og foranstaltningerne også genereret et væld af oplysninger for hvert enkelt agentur med fokus på dets aktiviteter og output.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Vores overordnede revisionsspørgsmål er, om passende betingelser for at sikre EU-agenturernes performance er tilstede. I en tid hvor EU tilpasser sine strategiske prioriteter og knappe ressourcer til gennemførelsen af dets politikker til gavn for borgerne, har denne beretning til formål at indlede en drøftelse om EU's fremtidige forvaltning af dets agenturers performance. Vi fokuserede på følgende to spørgsmål:

1. Agenturernes struktur og drift samt eventuelle afvikling (dvs. agenturernes livscyklus) bør være fleksibel for at bidrage til gennemførelsen af EU's politik og styrke det europæiske samarbejde. Dette betyder følgende:
1. Når opgaver overdrages til et agentur, bør det være fordi, det er en bedre løsning end at lade Kommissionen selv eller (under nærhedsprincippet) medlemsstaterne udføre dem.
2. Eksisterende agenturers relevans og sammenhæng bør evalueres regelmæssigt for at opnå positive synergier og stordriftsfordele.
3. Agenturer har brug for tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer for at varetage deres mandater og udføre alle opgaver.
4. Planlægningen af de enkelte agenturers arbejde bør være så fleksibel, at den gør det muligt for dem at reagere på hastigt skiftende miljøer.
2. Agenturerne bør udnytte deres potentiale fuldt ud som centre for ekspertise og netværkssamarbejde for at fremme udvekslingen af ekspertise, samle medlemsstaterne om at indfri fælles interesser og fælles politiske målsætninger, hvor det er muligt, og udøve en netværksfunktion med henblik på at styrke samarbejdet med andre europæiske og internationale partnere. Dette kræver:
1. en formålstjenlig forvaltningsstruktur
2. passende ansvarlighedsordninger, som involverer interessenter
3. god kommunikation med interessenter og EU-borgere
4. et effektivt samarbejde med andre organer på nationalt plan, EU-plan og internationalt plan, både offentlige og private.

Vi baserede vores sæt kriterier på agenturernes specifikke forordninger, rammefinansforordningen, Kommissionens retningslinjer og værktøjskasse for bedre regulering³, den fælles erklæring om en fælles tilgang og køreplanen for opfølgningen på den fælles tilgang til EU's decentrale agenturer samt andre retningslinjer fra netværket af EU-agenturer.

Revisionen fandt sted mellem marts og september 2019. Den omfatter EU's decentrale agenturer og deres partnergeneraldirektorater (GD'er) i Kommissionen (jf. bilag II). Vi henviser kun til Kommissionens forvaltningsorganer med henblik på sammenligning, hvor det er relevant.

Vi indsamlede revisionsbevis gennem:

• en gennemgang af vigtige dokumenter for alle agenturer (grundforordninger, årsberetninger, programmeringsdokumenter, evaluerings- og revisionsrapporter, konsekvensanalyser, bestyrelsesmødereferater osv.)
• mere end 250 interview med ledere og nøglemedarbejdere i 21 agenturer og 10 GD'er i Kommissionen, som er partner-GD'er for 32 agenturer
• en spørgeundersøgelse blandt 2 500 af agenturets interessenter (jf. bilag III), bl.a. bestyrelsesmedlemmer, embedsmænd fra medlemsstaterne, repræsentanter for erhvervslivet og forbrugerorganisationer, ngo'er og akademikere. Agenturerne leverede selv listen over interessenter, men vi foretog den endelige udvælgelse og sikrede, at alle de vigtigste interessentgrupper var repræsenteret. Vi modtog 1 000 besvarelser
• en analyse, som anvendte big data-teknikker, vedrørende agenturernes medietilstedeværelse indhentet af Europe Media Monitor (EMM) mellem januar 2018 og juli 2019 (jf. bilag IV). Dette datasæt indeholdt mere end 200 000 nyhedsartikler, der nævnte agenturerne, fra mere end 5 000 forskellige nyhedskilder i over 160 lande
• to rundbordsdiskussioner med akademikere og fagfolk fra Kommissionen, Rådet og Parlamentet. Drøftelserne blev afholdt i juni og september 2019 med en stående invitation til over 40 akademikere og fagfolk med ledelseserfaring eller erfaring med publikationer om EU-agenturer; femten af dem deltog i drøftelserne. GD Budget deltog også som observatør i den første drøftelse.

Bemærkninger

Agenturernes livscyklus mangler fleksibilitet

Kommissionen overvejer ikke altid klart alternativer, når den foreslår oprettelse af et agentur

Inden Kommissionen opretter et agentur, skal den vurdere, om det er den bedste løsning sammenlignet med andre alternativer, f.eks. selv at udføre opgaverne ved hjælp af et mellemstatsligt samarbejde, outsourcing til private enheder eller tilpasning af et eksisterende agenturs opgaver. Den bedste løsning bør afspejle behovene.

Ifølge Kommissionens politik for bedre regulering⁴ skal der foretages en konsekvensanalyse for initiativer, der kan forventes at få betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale virkninger (jf. tekstboks 1). Kommissionen bør, før den foreslår oprettelse af et nyt agentur, påvise merværdien af dette valg via en konsekvensanalyse. Kommissionens Udvalg for Forskriftskontrol undersøger kvaliteten af udkastet til konsekvensanalyser, og der er i princippet behov for en positiv udtalelse fra Udvalget for Forskriftskontrol, inden et initiativ kan forelægges kommissærkollegiet til vedtagelse.

Siden 2004 har alle Kommissionens forslag til et nyt agentur og andre organer, herunder til de seneste, EPPO (2017) og ELA (2018), været ledsaget af en konsekvensanalyse. Udvalget for Forskriftskontrol afgav en positiv udtalelse om EPPO, idet det mente, at der var brug for den, og at dens mål og opgaver var blevet klart fastlagt. Udvalget for Forskriftskontrol tilføjede imidlertid et forbehold til sin positive udtalelse om ELA-konsekvensanalysen, da den ikke klart adresserede sammenhængen mellem ELA og andre agenturer under GD EMPL's ansvarsområde (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA og ETF), hvilket allerede er blevet identificeret som en overlapning i en ekstern evaluering⁵.

Inden SRB blev oprettet, blev der i 2012 foretaget en konsekvensanalyse af direktivet om genopretning og afvikling. I analysen blev det foreslået at oprette afviklingskollegier med bistand fra EBA, men i sidste ende blev der oprettet en nyt agentur med henblik på at sikre, at den fælles afviklingsmekanisme fungerer effektivt og konsekvent, og forvalte Den Fælles Afviklingsfond.

Nødvendigheden af autonome og komplekse forvaltningsordninger i forbindelse med et agentur er ikke altid indlysende. Især GSA har i praksis meget begrænset autonomi, eftersom dets hovedopgave er at varetage driften af det globale satellitnavigationssystem Galileo i overensstemmelse med en bidragsaftale med Kommissionen (90 % af agenturets budget). Flere respondenter i spørgeundersøgelsen understregede, at de beslutningstagende beføjelser for GSA's bestyrelse derfor er begrænsede. GSA gennemfører bidragsaftalen ved hjælp af en række komplekse kontrakter med industripartnere og offentlige enheder.

Endelig fandt vi eksempler på, at den politiske beslutning om at oprette et nyt agentur allerede var truffet inden Kommissionens forslag og konsekvensanalysen: FRA, EASO og ELA.

De eksisterende agenturers relevans og sammenhæng revurderes ikke i tilstrækkelig grad

Behovet for et agentur skal revurderes på forskellige stadier i dets livscyklus med henblik på at fastslå, om det stadig er nødvendigt (relevant), og om dets indsats stadig er sammenhængende i forhold til den indsats, der gøres af andre agenturer og deres partner-GD'er. Figur 5 illustrerer de mange relationer mellem agenturer og GD'er. Revurderingen kan foretages på forskellige måder:

1. via en uafhængig evaluering af dets performance
2. som del af en bredere kvalitetskontrol, der dækker hele politikområdet (jf. punkt 27)
3. via en fornyet konsekvensanalyse i forbindelse med omarbejdning af et agenturs oprettelsesforordning eller tildeling af nye opgaver via en særskilt forordning.

Bemærk: GD DEFIS har været GSA's partner-GD fra den 1. januar 2020.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af tal fra klassificeringen fra Kommissionens websted.

Ifølge den fælles tilgang bør et agenturs oprettelsesforordning indeholde enten en "afviklingsklausul" eller en "revisionsklausul", der giver Kommissionen mandat til at foreslå ændring eller ophævelse af forordningen, når den mener, at agenturet ikke længere er berettiget i forhold til de fastsatte mål (jf. tekstboks 2). Syv år efter den fælles erklæring om den fælles tilgang har blot 7 ud af 37 agenturer en "afviklingsklausul" og 13 en "revisionsklausul" i deres oprettelsesforordninger.

13 agenturers oprettelsesforordninger blev omarbejdet mellem 2015 og 2019, men kun fem forslag var ledsaget af en konsekvensanalyse (BEREC-kontoret, Cepol, EASA, ENISA og ERA). I alle fem tilfælde afgav Udvalget for Forskriftskontrol en positiv udtalelse, men tilføjede et eller flere forbehold. Tre andre forslag var baseret på en anden nylig konsekvensanalyse eller kvalitetskontrol (ACER, EFCA og EFSA). De fem resterende forslag var ikke baseret på en konsekvensanalyse: Fire blev blot betragtet som tekniske undersøgelser (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA og Eurojust), og et blev betragtet som akut (Frontex), hvilket betød, at der ikke var tid nok til at foretage en konsekvensanalyse.

Oprettelsesforordningerne for tre agenturer, der henhører under GD EMPL's ansvarsområde (Cedefop, Eurofound og EU-OSHA) blev omarbejdet for nylig; i alle sager indgav Kommissionen forslag til omarbejdning, inden den modtog den endelige rapport med en fælles evaluering af agenturerne. Lovgiver vedtog omarbejdningerne til trods for Parlamentets kritik af, at der ikke var fremsat specifikke forslag om at sammenlægge eller samplacere agenturer, der arbejder inden for beslægtede politikområder. Desuden blev et nyt agentur (ELA) lovligt etableret i 2019.

I årenes løb blev ingen af agenturerne lukket, sammenlagt eller ændret betydeligt, bortset fra Det Europæiske Genopbygningsagentur, som blev oprettet i 1999 og opløst i 2008. I løbet af de seneste ti år har Kommissionen to gange foreslået at sammenlægge agenturer af hensyn til sammenhængen, men opnåede ikke Parlamentets godkendelse (jf. tekstboks 3). Situationen for EU's agenturer står i skarp kontrast til Kommissionens forvaltningsorganer. Hvis Kommissionen er af den opfattelse, at et forvaltningsorgan ikke længere er berettiget under hensyn til en forsvarlig økonomisk forvaltning, kan den træffe afgørelse om at afvikle det. Kommissionen har med jævne mellemrum omrokeret de ansvarsområder, der påhviler forvaltningsorganerne, senest i 2013.

Et EU-agenturs aktiviteter vurderes undertiden også som led i en mere omfattende kvalitetskontrol, som dækker hele politikområdet. Mellem 2014 og 2019 foretog Kommissionen flere kvalitetskontroller på områder som kemikalier, fiskerikontrol og generel fødevarelovgivning. Dette førte til kodificeringen af forordningen om oprettelse af EFCA og ændringen af forordningen om oprettelse af EFSA.

Ifølge den fælles tilgang skal alle EU-agenturer evalueres hvert femte år. Kommissionen bør være ansvarlig for at tilrettelægge evalueringen, og i forbindelse med hver anden evaluering bør afviklings-/revisionsklausulen anvendes.

Oprettelsesforordningerne for flere agenturer er endnu ikke blevet tilpasset den fælles tilgang (jf. figur 6):

• Oprettelsesforordningerne for CPVO og CdT indeholder ikke et evalueringskrav, hvorimod de seneste omarbejdninger af forordningerne for ACER, ERA, EUIPO og Europol kræver, at disse agenturer evalueres for første gang i 2020 (ERA), 2021 (EUIPO), 2022 (Europol) og 2024 (ACER).
• Selv om den fælles tilgang kræver evaluering hvert femte år, varierer evalueringshyppigheden fra tre år (SRB) til 10 år (EMA). I nogle tilfælde (EIGE, EASO og FRA) er evalueringshyppigheden et bestyrelsesanliggende. FRA's bestyrelse har fastsat en kontrolhyppighed på fem år. EIGE's bestyrelse besluttede i 2019 at udsætte den planlagte evaluering med to år og at bruge det tilsvarende budget til andre formål.
• Nogle agenturer (EIGE og FRA) eller deres bestyrelser (EASO, ECDC og EFCA) tilrettelægger fortsat deres egne evalueringer fremfor at lade Kommissionens styre dem, som fastsat i den fælles tilgang.

Kilde: Revisionsretten.

Planer om at ændre et agenturs mandat anvendes undertiden til at begrunde udsættelse af en evaluering, reducere dens omfang eller blot erstatte den med en konsekvensanalyse fra Kommissionen. Eksempelvis begrænsede EASA omfanget af sin 2018-evaluering til planlægningsprocessen, idet det hævdede, at Kommissionens gennemgang af dets oprettelsesforordning omfattede en konsekvensanalyse, selv om oprettelsesforordningen klart krævede en fuldstændig evaluering.

Med undtagelse af de agenturer, der henhører under GD EMPL's og de europæiske tilsynsmyndigheders ansvarsområde, evalueres hvert agenturs performance individuelt. Når flere agenturer arbejder inden for samme politikområde, vil en alternativ tilgang være at anvende tværgående performanceevalueringer (eller kvalitetskontroller) til at vurdere sammenhængen og relevansen af deres aktiviteter og deres bidrag til gennemførelsen af politikken. USA og Australien følger denne praksis (jf. bilag V).

På forskningsområdet har Kommissionen aldrig foretaget en omfattende vurdering af EIT's sammenhæng med de forvaltningsorganer, der opererer under Horisont 2020, og som yder støtte til forskning. Forvaltningsorganerne evalueres særskilt og hyppigere (hvert tredje år).

Agenturerne er udsat for risici for utilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer

Tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer er absolut nødvendige for, at en enhed kan nå sine mål. De fleste agenturer finansieres hovedsagelig over EU-budgettet. Otte agenturer (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA og, siden 2019, ERA) finansieres helt eller delvis af gebyrer eller priser, der opkræves for de ydelser, de leverer. SRB finansieres fuldt ud via bidrag fra industrien, mens EBA, EIOPA og ESMA delvis finansieres via bidrag fra nationale kompetente myndigheder. Tekstboks 4 beskriver beslutningstagningen vedrørende agenturernes årlige budget og stillingsfortegnelse.

I det sidste årti har mange agenturer fået yderligere opgaver fra lovgiveren eller Kommissionen gennem en række forskellige instrumenter:

• gennemgang af deres oprettelsesforordninger
• vedtagelse af ny lovgivning (f.eks. ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex)
• agenturets undertegnelse af serviceleveranceaftaler eller bidragsaftaler med Kommissionen (EEA, Frontex, Europol, EASO osv.).

Vi konstaterede, at Kommissionen, når den tildeler agenturerne nye opgaver, sædvanligvis kun tilbyder begrænsede yderligere menneskelige ressourcer. Undtagelser er Frontex og i mindre grad EASO, som opererer i prioriterede områder. En interinstitutionel aftale fra 2013 indførte desuden en generel personalenedskæring på 5 % for alle EU-institutioner og -agenturer over en periode på fem år. Da nye agenturer ikke var påvirket, og eksisterende agenturer fik lov til at oprette yderligere stillinger til nye opgaver, steg det samlede antal stillinger i agenturerne ikke desto mindre med 13,7 % mellem 2013 og 2017⁶.

Indtægterne fra de fleste delvist selvfinansierende agenturer (EMA, EASA osv.) vil normalt stige i forhold til deres arbejdsbyrde, men antallet af deres medarbejdere kontrolleres af Kommissionen og følger ikke nødvendigvis denne stigning. F.eks. steg EMA's gebyrrelaterede arbejdsbyrde med 31 % fra 2014 til 2018, men antallet af dets ansatte faldt⁷. ECHA står over for særlige udfordringer, fordi det ikke har nogen regelmæssig indtægt, og dets gebyrindtægter er vanskelige at forudsige.

Selv i de tilfælde, hvor der er ledige stillinger, har flere agenturer haft problemer med at rekruttere og fastholde personale. Frontex fik for nylig bevilget et stort antal nye stillinger, men har haft vanskeligt ved at rekruttere det nødvendige personale og registrerede et højt antal ubesatte stillinger i 2018 og 2019. EASO har altid haft svært ved at tiltrække personale, og antallet af ledige stillinger er konsekvent højt. GSA kæmper for at rekruttere personale med den nødvendige tekniske ekspertise. Lavere lønpakker i visse medlemsstater er en særlig hindring for rekruttering.

Vores spørgeundersøgelse blandt interessenter viste, at der er en klar forbindelse mellem tilstrækkelige ressourcer og agenturernes performance. Næsten halvdelen af respondenterne var uenige i udsagnet om, at agenturet har tilstrækkelige menneskelige ressourcer, men vi bemærkede store forskelle mellem agenturerne. Mere end 75 % af ACER's og ENISA's interessenter var uenige eller stærkt uenige, mod mindre end 25 % af SRB's, EUIPO's, Frontex' og EFCA's interessenter. Et flertal af respondenterne mener, at de fleste agenturer har varetaget deres mandat med succes, men meningerne var klart delte for så vidt angår fire agenturer, hvor vi identificerede ressourceknaphed (ACER og ENISA) eller rekrutteringsvanskeligheder (EASO og Frontex) (jf. de detaljerede undersøgelsesresultater i bilag III).

For at kompensere for en mangel på personale eller nationale eksperter outsourcer agenturerne i stigende grad kerneopgaver til private kontrahenter, som de efterfølgende risikerer at blive afhængige af. Agenturerne beskæftigede i alt ca. 1 500 IT-konsulenter og vikarer i 2018. Dette indebærer risici, hvis der er for få kvalificerede medarbejdere til at føre tilsyn med kontrahenternes arbejde. Det gælder for eksempel EASO, eu-LISA, EMA og GSA. I betragtning af den komplekse retlige ramme for anvendelse af eksternt personale, som i en vis grad varierer mellem de forskellige medlemsstater, er der også risici med hensyn til retstvister og omdømmemæssig skade. Vi konstaterede disse risici på BEREC-kontoret, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EBA, EIOPA, EIGE, EMCDDA og SRB⁸.

I de seneste år har nogle agenturers bestyrelser fremhævet de risici, der er forbundet med begrænsede ressourcer. For eksempel rapporterede Europols Styrelsesråd i 2019, at det anslåede årlige budget på 123,7 millioner euro om året indtil 2027 ikke er tilstrækkeligt til at sætte Europol i stand til at udføre sine opgaver, navnlig med hensyn til den nødvendige udvikling af informationsstyring og levering af fortsat operationel støtte af høj kvalitet til medlemsstaterne⁹. Andre eksempler omfatter ACER, EEA og EMA (jf. tekstboks 6).

Den årlige planlægningsproces er lang og passer ikke til de hastigt skiftende miljøer

Agenturerne udarbejder i overensstemmelse med Kommissionens instrukser årlige enhedsprogrammeringsdokumenter, som kombinerer et årligt arbejdsprogram med en rullende treårig plan. Hvert enkelt enhedsprogrammeringsdokument udarbejdes under ansvar af agenturets administrerende direktør og vedtages af bestyrelsen under hensyntagen til Kommissionens bemærkninger. Desuden planlægger mange agenturer stadig strategisk for en længere periode (ofte fem år) som krævet i deres grundforordning.

Den årlige planlægningscyklus, der fører til vedtagelse af enhedsprogrammeringsdokumentet, er meget lang, da den første udgave udarbejdes ca. 18 måneder før planlægningsperiodens start. Det er en stor udfordring for agenturer, der opererer i et meget omskifteligt miljø (såsom EASO, Frontex og SRB) (tekstboks 7) at planlægge deres budget og operationer på så tidligt et tidspunkt. Visse andre agenturer (såsom eu-LISA) står over for tilsvarende problemer på grund af juridisk usikkerhed, når ny lovgivning tildeler dem yderligere opgaver (tekstboks 8). På trods af disse særlige tilfælde kan alle agenturer drage fordel af en kortere planlægningscyklus.

De årlige og flerårige planer og budgetcyklusser tager normalt udgangspunkt de foregående års opgaver, budget og ressourcer for de enkelte agenturer. Traditionelt set er der kun foretaget en begrænset revurdering af de årlige behov og potentielle besparelser. Agenturerne har ikke været forpligtet til på ny at udførligt begrunde de ressourcer, der er nødvendige for hver af de planlagte aktiviteter. Kommissionen forventer, at anvendelsen af enhedsprogrammeringsdokumentet, som fastlagt i den nye rammefinansforordning og en relateret meddelelse fra Kommissionen fra april 2020, vil give mulighed for en mere udførlig gennemgang af udviklingen i behovene. Dette bør herefter også indgå i behovsvurderingen (stigning/fald og/eller genanvendelse af ressourcer) som forberedelse til en fremtidig flerårig finansiel ramme (FFR). Da denne udvikling til dels fandt sted efter færdiggørelsen af vores revisionsarbejde, og den sandsynlige effekt først vil være tydelig fra 2021, har vi ikke vurderet, om den nye ramme allerede har forbedret og styrket vurderingen af agenturernes årlige budgetbehov.

Agenturernes potentiale som centre for udveksling af ekspertise og netværkssamarbejde udnyttes ikke fuldt ud

Bestyrelsens sammensætning muliggør ikke altid effektiv beslutningstagning

Mens forvaltningsagenturerne ledes af en styrelseskomité, der normalt består af fem medlemmer, som repræsenterer GD'er i Kommissionen, har agenturerne mange bestyrelsesmedlemmer, som repræsenterer mange forskellige interesser, herunder ofte bl.a. medlemsstaterne, Kommissionen, civilsamfundet og industrien. Deres mere komplekse forvaltningsstruktur har til formål at forene forskellige interesser og finde et fælles grundlag for en "EU-løsning". Agenturerne kan i den henseende fungere som centre for ekspertise og netværkssamarbejde.

Et agenturs bestyrelse er dets højeste interne styringsorgan (selv om den nøjagtige betegnelse -"tilsynsråd", "administrationsudvalg" osv. - kan variere fra et agentur til et andet). Den har en tilsynsfunktion med et generelt ansvar for strategi og budget- og planlægningsspørgsmål, udpegelsen af en administrerende direktør og overvågning af agenturets performance.

Medlemsstaterne kan påvirke et agenturs strategi og operationer betydeligt gennem deres flertal i bestyrelsen. Navnlig når de operationelle og politiske behov kræver, at medlemsstaterne arbejder tæt sammen på politisk følsomme områder, er der et vist incitament for Rådet til at overdrage kompetence til et EU-agentur frem for til Kommissionen. Bestyrelsesmedlemmer, som repræsenterer medlemsstaterne i bestyrelsen, har ikke mandat til at indgå forpligtelser for deres regeringer og kan derfor ikke garantere, at deres medlemsstater samarbejder om gennemførelsen af de afgørelser, agenturerne træffer (jf. også punkt 71-74).

De fleste agenturers bestyrelse består af en repræsentant pr. medlemsstat plus et eller flere medlemmer fra Kommissionen. Syv bestyrelser har også stemmeberettigede medlemmer udpeget af Parlamentet: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA og EUIPO.

De fleste bestyrelser har derfor 30-35 medlemmer, jf. figur 7. De agenturer, der henhører under GD EMPL (Cedefop, Eurofound og EU-OSHA) er "trepartsorganer" - Hver medlemsstat sender en repræsentant for en arbejdsgiverorganisation, en for en arbejdstagerorganisation og en embedsmand. Disse agenturer og CdT har op til 90 medlemmer, hvilket gør beslutningstagningen vanskelig og genererer betydelige administrative omkostninger. EIGE, EIT og (indtil 2021) EFSA har færre bestyrelsesmedlemmer. Der er også stor forskel på, i hvor høj grad de enkelte bestyrelsesmedlemmer er involveret i de fleste agenturer.

Kilde: Revisionsretten.

Som vi har påpeget i tidligere særberetninger¹⁰, sikrer bestyrelsernes sammensætning, at der tages hensyn til nationale synspunkter, men dette kan også hindre et EU-dækkende perspektiv i agenturernes beslutningstagning (tekstboks 9). I praksis går Kommissionens indflydelse imidlertid langt ud over dens stemmerettigheder, da den er ansvarlig for at foreslå budgetter og personaleplaner for alle agenturer, undtagen dem, der finansieres helt af gebyrer.

Budgetmyndighederne holder agenturerne ansvarlige for forhold vedrørende økonomi og overholdelse, men performance spiller en sekundær rolle

EU's budgetmyndighed (Parlamentet og Rådet) er ansvarlig for at meddele de fleste agenturer årlig decharge for deres regnskaber. Den fokuserer traditionelt på forhold vedrørende økonomi og overholdelse og beskæftiger sig kun lidt med agenturernes performance.

Parlamentets sektorpolitiske udvalg fører tilsyn med agenturernes operationer på højt niveau, hovedsagelig via høringer af deres administrerende direktører og drøftelse af deres årsberetninger. De sektorpolitiske udvalg sender også korte udtalelser til Budgetkontroludvalget som input til dechargeproceduren, men den faktiske indsamling og analyse af performanceoplysninger er meget begrænset og vedrører kun individuelle agenturer.

Rådet og dets arbejdsgrupper holder hovedsagelig partner-GD'erne ansvarlige for agenturernes performance.

Kilde: Revisionsretten.

Den offentlige kontrol med de fuldt selvfinansierende agenturer (EUIPO, CPVO og SRB -SRB forvalter også Den Fælles Afviklingsfond, som modtog 7,8 milliarder euro i bidrag, hvilket øgede dens samlede aktiver til 33 milliarder euro ved udgangen af 2019) er endnu mere begrænset. Selv om de varetager et offentligt mandat, som EU-lovgivningen har givet dem, er disse agenturer hovedsagelig ansvarlige over for deres egne medlemmer¹¹, som meddeler dem årlig decharge, og kun uformelt over for Europa-Parlamentet. Desuden har især EUIPO akkumuleret store reserver, da dets indtægter fra gebyrer og afgifter ofte oversteg dets udgifter. Vi kommenterede disse aspekter i de udtalelser, vi afgav i 2019 om forslagene til CPVO's og EUIPO's finansforordninger¹². Andre jurisdiktioner opererer på en anden måde end EU (jf. figur 8). F.eks. er den amerikanske kongres dechargemyndighed for alle amerikanske selvfinansierende agenturer.

Agenturerne rapporterer mere om performanceaspekter, men deres bidrag til EU's politik og samarbejde måles og formidles ikke klart til borgerne

Agenturerne tilvejebringer regelmæssigt performanceoplysninger, men disse oplysninger er ikke altid relevante

Agenturernes interessenter har behov for både kvalitative og kvantitative performanceoplysninger og modtager dem via den konsoliderede årlige aktivitetsrapport og andre dokumenter. Mange agenturer rapporterer både årligt (f.eks. EUIPO, ETF og EFSA) og leverer mere regelmæssige oplysninger i form af risikotavler, kvartalsrapporter osv. Nogle af disse er kun til intern brug, mens andre offentliggøres.

De fleste agenturer har indført aktivitetsbaseret budgettering, hvilket betyder, at de tildeler ressourcer og/eller omkostninger efter aktivitet, og nogle få (EASA, ESMA, ETF, EUIPO og eu-LISA) har gjort betydelige fremskridt i retning af aktivitetsbaseret ledelse, hvilket indebærer en regelmæssig ajourføring af resultattavler, der kombinerer budget- og performanceoplysninger (jf. bilag VI). Mens EASA og ESMA har foretaget en fuld beregning af de omkostninger, der ligger til grund for de gebyrer, de opkræver, er andre agenturers gebyrer fastsat i deres forordninger.

Agenturerne måler også performance ved hjælp af nøgleperformanceindikatorer. I 2015 udsendte Kommissionen retningslinjer om nøgleperformanceindikatorer for agenturernes direktører¹³. De indikatorer, der bruges i praksis, vedrører primært gennemførelsen af et agenturs årlige arbejdsprogram og budget og dets forvaltning af menneskelige ressourcer, men de gør det ikke normalt muligt at vurdere resultater eller agenturets effektivitet og produktivitet i forbindelse med opfyldelsen af dets mandat.

De fleste agenturer har også udviklet operationelle målsætninger og tilknyttede performanceindikatorer og mål. De fleste af disse indikatorer måler snarere output end resultater eller effekt. Flere agenturer (EASO, EMSA, EFSA, Frontex osv.) rapporterer om mere end 100 indikatorer, hvoraf mange er meget detaljerede og specifikke og ikke giver oplysninger om den samlede performance. Ofte fremgår forbindelsen til de politiske målsætninger ikke klart, hverken i enhedsprogrammeringsdokumentet eller i den konsoliderede årlige aktivitetsrapport.

En række mere operationelle og/eller forretningsorienterede agenturer har mere nyttige indikatorer, som måler deres bidrag til gennemførelsen af EU's politikker. eu-LISA har for eksempel resultatindikatorer for tilgængeligheden af og reaktionstiden for dets store IT-systemer. EASA er et af de få agenturer med en klar effektindikator: antallet af omkomne i flystyrt i EU. EUIPO har indikatorer til vurdering af de leverede tjenesters aktualitet, kvalitet og tilgængelighed.

Det er ofte vanskeligt at foretage sammenligninger mellem år, da indikatorerne kan ændre sig fra et år til et andet, og få konsoliderede årlige aktivitetsrapporter indeholder tidligere års resultater. I bedste fald sammenlignes output med agenturets eget mål i enhedsprogrammeringsdokumentet.

Agenturernes aktiviteter er så forskellige, at det ikke er muligt at sammenligne deres performance og nøglerperformanceindikatorer. Det er også meget vanskeligt at sammenligne uensartede agenturer efter effektivitet. Ingen af agenturernes rapporter indeholder en sammenligning med tilsvarende nationale eller internationale organer.

I vores analyse i 2019¹⁴ konstaterede vi, at visse agenturer også indsamler oplysninger om bæredygtighed, men disse oplysninger er ofte fragmentariske og ufuldstændige. Ved bæredygtighedsrapportering forstås, at en organisation måler, offentliggør og over for interne og eksterne interessenter står til regnskab for sin organisatoriske performance med hensyn til at opfylde målet om bæredygtig udvikling. Vi konstaterede, at kun ét agentur, EUIPO, offentliggør en sådan rapport.

Mediernes bevidsthed om og opfølgning på agenturernes bidrag til politik og samarbejde er begrænset

EU-agenturerne har betydelig indflydelse på politikker og beslutningstagning på områder af afgørende betydning for EU-borgernes dagligdag. De kan også fungere som frontløbere med henblik på at løse krisesituationer eller langsigtede samfundsmæssige udfordringer. Bortset fra agenturernes egen begrænsede rapportering om performance er synligheden af agenturernes bidrag -positivt eller negativt - også meget begrænset i medierne. Meget få nyhedsartikler i vores dataanalyse indeholdt kvalitative oplysninger om agenturernes bidrag til EU's politik og samarbejde, eller om deres indflydelse på beslutningstagning på vegne af medlemsstaterne, industrien og borgerne.

Mellem januar 2018 og juli 2019 var Europol og Frontex de agenturer, som oftest var i nyhederne, og de figurerede i mere end 40 % af alle de artikler, vi analyserede (figur 9). De blev efterfulgt af EFSA, EASA, EMA og ECDC. Tilsammen tegnede disse seks agenturer sig for to tredjedele af artiklerne. De beskæftiger sig alle med spørgsmål om sikkerhed og/eller tryghed, som tiltrækker størst offentlig opmærksomhed. Visse agenturer (såsom EMA) forekom mere eller mindre konstant i medierne i perioden, mens mediedækningen af andre var mere koncentreret og knyttet til specifikke hændelser og begivenheder (jf. figur 3 og figur 4 i bilag IV). F.eks. steg mediedækningen af EASA eksponentielt i forbindelse med Boeing 737 MAX-flystyrtene, glyphosatkrisen øgede dækningen af EFSA, og EUIPO fik opmærksomhed som følge af afgørelsen vedrørende varemærket Adidas.

Kilde: kompileret af Revisionsretten på grundlag af aggregerede data i EMM, januar 2018 til juli 2019.

ECDC offentliggjorde det største antal nyhedsartikler om sine egne aktiviteter efterfulgt af EMA og EMSA. De tre agenturers opgaver omfatter formidling af oplysninger om folkesundhed og sikkerhed. De fleste andre agenturer var sjældent i nyhederne, selv når bevidstgørelse er en del af deres mandat. Til forskel fra de agenturer, som håndterer sikkerhed og grænsebeskyttelse (Frontex, Europol) var EASO, der støtter medlemsstaterne i asylarbejdet, mindre til stede i de nyhedsartikler, som EMM dækkede.

Samarbejdet mellem agenturer og andre nationale, europæiske og internationale organer fungerer generelt godt, dog med visse undtagelser

Spørgeundersøgelsens resultater viser, at nogle agenturer skal forbedre samarbejdet

Størstedelen (80 %) af de interessenter, vi spurgte, mener, at samarbejdet mellem agenturer og deres partnere på nationalt plan, EU-plan eller internationalt plan generelt fungerer godt. Der er imidlertid tydelige forskelle mellem de enkelte agenturer. En tredjedel af respondenterne mener, at der er behov for betydelige forbedringer, for eksempel i de følgende agenturers forbindelser med nogle af deres partnere:

• ENISA og GSA med medlemsstaterne, andre agenturer og internationalt
• ERA med Kommissionen og medlemsstaterne
• EMA med Kommissionen
• EASA med medlemsstaterne.

Agenturerne arbejder tæt sammen med Kommissionens partner-GD'er, men deres deltagelse i budgetforhandlingerne og revisionen af lovgivningen er begrænset

De fleste agenturer har ikke beslutningsbeføjelser (jf. tekstboks 10), men nogle (f.eks. ECDC, ECHA, EFSA, EMA og ERA) udarbejder videnskabelige udtalelser, som danner grundlag for Kommissionens beslutninger. Et mindre antal agenturer (f.eks. ACER, CPVO, EASA, EUIPO og, på nogle områder, ECHA) har beføjelse til at træffe afgørelser.

Kommissionen fører tilsyn med agenturernes aktiviteter gennem sin tilstedeværelse i bestyrelser, sin deltagelse i programmerings- og planlægningscyklussen (den afgiver formelle udtalelser om udkastet til enhedsprogrammeringsdokumenter) og en lang række mere regelmæssige kontakter mellem partner-GD'erne og "deres" agenturer. Kommissionens Interne Revisionstjeneste (IAS) er den interne revisor for alle agenturer, undtagen dem der er selvfinansierende¹⁷. IAS reviderer udvalgte emner af relevans for disse agenturer, som er baseret på individuelle, flerårige og risikobaserede strategiske revisionsplaner, og rapporterer til de respektive administrerende direktører og bestyrelser.

Agenturernes involvering i revisionen af deres oprettelsesforordninger og anden central lovgivning på deres indsatsområde er generelt begrænset. Kommissionen gør derfor ikke altid bedst mulig brug af deres viden ved udarbejdelsen af nye lovgivningsforslag.

Partner-GD'erne forhandler deres agenturers personaleplaner og EU-bidrag med GD BUDG, inden de medtages i Kommissionens budgetforslag til Parlamentet og Rådet. Agenturerne har som regel ikke direkte kontakt med GD BUDG og modtager få oplysninger om udviklingen i budgetforhandlingerne, hvilket kan hindre deres operationelle planlægning.

Nogle agenturer er konstant underbemandede, mens andre ikke er i stand til at absorbere deres budget under den årlige programmeringscyklus. På grundlag af en politisk aftale modtog Frontex f.eks. betydelige yderligere midler fra 2017. Vi fandt intet bevis for, at Frontex' yderligere budget- og personalebehov var blevet fastlagt. I OSHA's tilfælde skitserede vi tidligere en tendens til gentagne fremførsler af en betydelig procentdel af budgettet fra regnskabsår til regnskabsår¹⁸. Vi bemærker, at bortfaldet af fremførsler hidtil har været lavt i OSHA's tilfælde. De store fremførsler medfører dog generelt risici i den forsvarlige økonomiske forvaltning af ressourcer.

Samarbejde med medlemsstaterne er afgørende, men forløber ikke altid gnidningsløst

Medlemsstaterne spiller en aktiv rolle i gennemførelsen af de fleste agenturers arbejdsprogrammer. Her er nogle eksempler:

• Frontex, EASO og eu-LISA yder aktiv støtte til de medlemsstater, som er de vigtigste indrejsesteder for migranter og asylansøgere til EU.
• eu-LISA driver den centrale komponent i en række store IT-systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som er forbundet med nationale systemer¹⁹.
• Mange agenturer såsom EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO og EU-OSHA arbejder tæt sammen med EU's ekspertnetværk og/eller nationale knudepunkter, som hjælper med at gennemføre deres arbejdsprogrammer.
• Mange agenturer (såsom CPVO, ECHA (jf. tekstboks 11), EMA, EFSA og i mindre grad EASA) udfører deres videnskabelige opgaver i samarbejde med medlemsstaterne.

Ved at tildele et EU-agentur ansvarsområder, bevarer medlemsstaterne mest mulig kontrol over beslutningstagningen og styrker samtidig det europæiske samarbejde (jf. tekstboks 12). På mange områder spiller agenturerne derfor en "blød" koordineringsrolle, hvilket giver medlemsstaterne betydelige skønsmæssige beføjelser.

På nogle områder fungerer medlemsstaternes organer fortsat parallelt. For eksempel kan virksomheder vælge mellem at indgive ansøgning om beskyttelse af et varemærke eller design til de nationale kontorer (kun med henblik på national beskyttelse) eller hos EUIPO (beskyttelse i hele EU). På sundhedsområdet kan medlemsstaternes myndigheder udføre deres egne risikovurderinger på områder, hvor agenturerne opererer (ECDC vedrørende forebyggelse af og kontrol med sygdomme, EFSA vedrørende fødevaresikkerhed), uden at være forpligtede til at koordinere deres arbejde med agenturerne. Lovgivningen har medført en begrænsning af denne risiko ved hjælp af informationsudvekslingsmekanismer.

Når medlemsstaterne afholder drøftelser i Rådet, som involverer agenturernes ekspertise, deltager agenturerne generelt ikke selv, men repræsenteres af Kommissionen.

Mulighed for tættere samarbejde mellem agenturer inden for samme politikområde

Flere agenturer er aktive inden for samme politikområde Vi konstaterede en vis overlapning mellem følgende agenturers mandater og/eller aktiviteter:

• EIGE og FRA (begge aktive inden for kvinders rettigheder)
• EASO og Frontex (stiller begge kulturformidlere til rådighed til støtte for de medlemsstater, som oplever stor tilstrømning af migranter)
• Agenturer, der henhører under GD EMPL's ansvarsområde (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA og ELA).

Samarbejdet mellem agenturerne er særlig tæt på migrationsområdet EASO, Frontex, Europol og FRA arbejder sammen i "hotspots" i Italien og Grækenland. På området retlige og indre anliggender (RIA) afholdes der regelmæssigt møder mellem ni agenturer (Cepol, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europos og FRA) og deres to partner-GD'er (HOME og JUST) inden for rammerne af netværket af RIA-agenturerne. To andre agenturer, EFCA og EMSA, samarbejder med Frontex om spørgsmål i forbindelse med grænsebevogtning. GD SANTE har regelmæssigt afholdt møder mellem agenturerne siden 2019. Som fastsat i deres oprettelsesforordninger samarbejder EBA, EIOPA og ESMA i Det Fælles Udvalg af Europæiske Tilsynsmyndigheder. På andre områder er samarbejdet mere ad hoc.

Samarbejdet mellem agenturerne formaliseres ofte i en "bilateral arbejdsfordeling" eller i et "aftalememorandum" (jf. tekstboks 13). Det kan også fremmes ved, at repræsentanter for andre agenturer deltager i bestyrelsen (ofte som observatører). For eksempel har de tre europæiske tilsynsmyndigheder et sæde i hinandens bestyrelser, selv om de ikke altid deltager. EUIPO og CPVO er også repræsenteret i hinandens bestyrelser som observatører. Oversættelsescentret har indgået en ordning med alle EU-agenturer, fællesforetagender og EU-institutioner, som alle har ret til at være repræsenteret i centrets bestyrelse.

Agenturerne arbejder også tæt sammen via EU-agenturernes netværk (EUAN), som blev oprettet med henblik på at styrke deres synlighed og identificere og fremme mulige effektivitetsgevinster. Dets prioriteter vedtages af agenturerne i form af en femårs strategi og årlige arbejdsprogrammer. Netværket har den vigtige opgave at sikre effektiv kommunikation mellem agenturerne og deres interessenter, især EU-institutionerne. Ni delnetværk former medlemmernes indsats og interaktion og fører til håndgribelige resultater, som er til gavn for EU og dets borgere. EUAN har imidlertid ingen udøvende beføjelser, ikke alle agenturer deltager i alle delnetværk, og samarbejdet fokuserer primært på administrative spørgsmål snarere end på operationelle spørgsmål.

Samarbejdet mellem agenturer ligger til grund for Oversættelsescentret for Den Europæiske Unions Organer (CdT). Alle agenturer er imidlertid ikke forpligtet til at gøre brug af CdT's tjenesteydelser i henhold til deres oprettelsesforordninger. Der er også en vis forvirring med hensyn til, hvilken form for tjenester de andre agenturer skal eller kan bruge hos CdT. Et agentur har endda udviklet sit eget system til intern behandling af sproglige spørgsmål (oversættelseshukommelser), mens andre kan benytte sig af private eksterne oversættelsesudbydere. I vores årsberetning om agenturerne fra 2017 gjorde vi opmærksom på, at CdT's kapacitet ikke udnyttes maksimalt, at der er overlapning i forbindelse med udvikling af systemer og driftsomkostninger, og at CdT's forretningsmodel og -kontinuitet kan være i fare.

Nogle agenturer er afhængige af samarbejde med industrien

Nogle agenturer er også afhængige af samarbejde med den industri, de skal regulere. ECHA's opgave med at registrere kemikalier er f.eks. afhængig de oplysninger, som industrien indsender (jf. tekstboks 14). De lovgivningsmæssige rammer giver kun begrænsede incitamenter til at sikre, at de forelagte oplysninger er pålidelige og ajourføres regelmæssigt.

Agenturernes opsøgende arbejde på internationalt plan er fortsat begrænset

I henhold til traktaten kan agenturerne ikke indgå internationale aftaler, som er bindende for EU (artikel 218 i TEUF). De kan imidlertid indgå samarbejdsaftaler med internationale modparter, når 1) dette udtrykkeligt er fastsat i deres retsakt om oprettelse, 2) samarbejdsaftalen ikke skaber bindende forpligtelser og 3) de har indhentet (retlig eller faktisk) godkendelse fra deres partner-GD²⁵.

Mange agenturer er i kraft af arten af deres aktiviteter nødt til at interagere med internationale partnere, og deres aktiviteter har internationale konsekvenser. Mange agenturer har også modparter i lande uden for EU med lignende roller. Kommissionen indgår i samarbejde med Tjenesten for EU's Optræden Udadtil "samarbejdsordninger" med agenturerne med henblik på at organisere deres forbindelser med ikke-EU-organer eller -lande.

Agenturer, der arbejder inden for områderne retlige og indre anliggender (især Europol, Eurojust og Frontex), er fuldt integreret i den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og er blandt de mest aktive agenturer på internationalt plan, idet de også har indgået en række samarbejdsaftaler med ikke-EU-lande. Som eksempler på andre politikområder har EFSA og EMA opnået en vigtig international rolle. Deres udtalelser er afgørende for sundhed og sikkerhed i og uden for EU. Inden for luftfartssektoren er EASA også regelmæssigt aktiv på dette område. Der er imidlertid intet der tyder på, at agenturernes potentiale til at støtte Kommissionen på internationalt plan, navnlig i forbindelse med tekniske spørgsmål og udveksling af oplysninger, udnyttes fuldt ud samlet set.

Konklusioner og anbefalinger

Vi konkluderer, at agenturerne spiller en stadig vigtigere rolle i gennemførelsen af EU's politikker, og at de indførte betingelser har støttet deres performance. Vi anerkender lovgiverens ansvar, men vi mener ikke desto mindre, at agenturernes struktur og drift ikke er tilstrækkelig fleksibel, og at potentialet for, at de kan samarbejde om fælles politiske målsætninger i borgerenes interesse, kan udnyttes yderligere.

Agenturernes fleksibilitet med hensyn til at opfylde skiftende politiske behov afspejles i deres livscyklus: deres oprettelse, udvikling og potentielle afvikling. Vi bemærker, at Kommissionen, når den foreslår, at der oprettes et nyt agentur, ikke altid klart overvejer alternativerne, bl.a. muligheden for at Kommissionen udfører de planlagte opgaver, muligheden for et mellemstatsligt samarbejde eller muligheden for at tilpasse et eksisterende agenturs opgaver. Når først et agentur er operationelt, vurderes dets sammenhæng med andre agenturer og partner-GD'er, især på samme politikområde, ikke tilstrækkeligt over tid til at muliggøre tilpasning (punkt 16-32).

Kommissionen bør:

1. øge anvendelsen af tværgående evalueringer af agenturerne i forbindelse med Kommissionens kvalitetskontroller af de forskellige politikområder. Evalueringsresultater bør anvendes til at identificere synergier og mulige ændringer, herunder fusioner og, hvor det er relevant, til at udarbejde lovgivningsforslag som reaktion på skiftende behov
2. udarbejde forslag til nye agenturer i overensstemmelse med dagsordenen for bedre regulering, herunder de heri foreskrevne høringer. Den bør endvidere påvise de nye organers relevans og sammenhæng i forhold til eksisterende organer og tage hensyn til eventuelle forbehold fra Udvalget for Forskriftskontrol.

Tidsramme for anbefaling 1a): senest i 2024 med henblik på at indgå i det næste lovgivningsforslag for FFR'en for perioden efter 2027.

Tidsramme for anbefaling 1b): fra september 2020 for alle nye forslag.

Fleksibilitet indebærer også, at agenturerne modtager tilstrækkelige ressourcer i overensstemmelse med deres skiftende behov. Vi konstaterer, at især agenturerne lider under begrænset fleksibilitet med hensyn til ressourcer, til dels fordi deres planlægningscyklus er strengt knyttet til EU's budgetprocedure. Traditionelt har agenturerne planlagt deres ressourcer på et gradvist stigende grundlag baseret på tidligere år, selv når miljøet og politikken kræver en mere grundig gennemgang af visse aktiviteter (punkt 33-43).

Agenturerne bør:

1. mere udførligt begrunde deres behov for ressourcer før hver ny FFR-periode, gøre effektiv brug af deres enhedsprogrammeringsdokumenter og tage hensyn til prioriteter, mulige synergier og stordriftsfordele

Kommissionen bør:

2. vurdere og sammenligne anmodningerne om ressourcer fra alle agenturer inden hver FFR-periode og foreslå tildeling af ressourcer (forøgelse, reducering og/eller omfordeling) til agenturerne ved at fokusere på prioriteterne og de mest nødvendige behov
3. rettidigt gennemgå agenturernes anmodninger med henblik på at tilpasse ressourcerne til skiftende behov for at tillade større fleksibilitet i budgetplanlægningen.

Tidsramme: senest i 2024.

EU-agenturerne spiller en vigtig rolle i at samle medlemsstaternes forskellige interesser for at finde fælles politiske løsninger for EU. Deres bestyrelsers størrelse og uoverensstemmelser i fortolkningen af bestyrelsesmedlemmers rolle kan imidlertid hæmme effektiv beslutningstagning (punkt 44-49).

Agenturernes performanceoplysninger har i praksis ikke været tilstrækkeligt knyttet til deres bidrag til politikken, hvilket gør det vanskeligt at holde beslutningstagerne ansvarlige. Den nye rammefinansforordning indfører denne forbindelse, men dens effekt er endnu ikke konstateret (punkt 50-53). Generelt modtager borgerne kun få oplysninger om fordelene ved agenturerne (punkt 54-64).

Agenturerne bør:

1. forbedre den måde, hvorpå de rapporterer om performance i praksis ved tydeligere at knytte deres performance til deres bidrag til EU's politikker på en bæredygtig måde.

Kommissionen bør:

2. overvåge gennemførelsen af Kommissionens reviderede retningslinjer (C (2020)2297) for de performanceoplysninger, som agenturerne skal forelægge for Europa-Parlamentet, Rådet og EU-borgerne med henblik på ekstern kontrol, således at fokus flyttes fra rapportering om output og aktiviteter over på bidrag til EU's politik
3. foreslå, at lovgiveren gennemgår bestyrelsers størrelse, når det er nødvendigt for at gøre beslutningsprocessen mere effektiv.

Tidsramme for anbefaling 1a) og b): fra 2021.

Tidsramme for anbefaling 3c): fra september 2020 for nye forslag.

EU-agenturerne har en netværksfunktion til at dele ekspertise og opbygge samarbejde med nationale, europæiske og internationale partnere. Agenturerne har imidlertid endnu ikke undersøgt alle mulighederne for at opnå synergier og stordriftsfordele på områder, hvor de har ensartede aktiviteter (punkt 76-80). Endvidere er agenturerne afhængige af den nødvendige støtte fra medlemsstaterne (punkt 72-75). Desuden opererer nogle agenturer inden for politikområder med en stærk, international dimension, men de mangler nogle gange støtte fra Kommissionen til at dele ekspertise med partnere uden for EU på en mere fleksibel måde (punkt 81-83).

Agenturerne bør:

1. samarbejde tættere med hinanden for at identificere god praksis vedrørende performance, synergier og stordriftsfordele, navnlig inden fælles politikområder.

Kommissionen bør:

2. overvåge, at medlemsstaterne opfylder deres retlige og politiske forpligtelser til at stille de nødvendige oplysninger, eksperter og støtte til rådighed for EU-agenturerne med henblik på håndhævelse af agenturernes beslutninger og gennemførelse af politikker og, hvor disse forpligtelser ikke er tilstrækkeligt dækket af de retlige rammer, foreslå, at lovgiveren klart beskriver medlemsstaternes forpligtelser
3. sikre, at agenturernes tekniske ekspertise og andet potentiale konsekvent anvendes til at støtte udarbejdelse og gennemførelse af politikker, også på internationalt plan og med ikke-EU-partnere.

Tidsramme: fra 2021.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 28. juli 2020.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Liste over EU-agenturer og andre organer, der er omfattet af denne beretning

Bilag II - Liste over Kommissionens partner-GD'er for EU-agenturer og andre organer

Bilag III - Nøgledata og resultater af spørgeundersøgelsen blandt interessenter

Vi anmodede 34 agenturer om at give os en liste over interessenter og foretog et repræsentativt udvalg, bl.a. de vigtigste kategorier af interessenter (nationale offentlige organer, industrien, EU-institutioner, NGO'er, akademikere osv.). Vi opfordrede 2 500 interessenter til at deltage i undersøgelsen og modtog ca. 1 000 svar (svarprocent 40 %). Næsten halvdelen af respondenterne var bestyrelsesmedlemmer.

Deltagelse i spørgeundersøgelsen

Mest relevante spørgeundersøgelsesresultater

Kilde: Revisionsretten: stikprøvestørrelse for spørgeundersøgelsen blandt interessenter = 1 000 svar fra interessenter fra 35 agenturer og andre organer.

Bilag IV - Nyhedsformidling identificeret i en analyse med anvendelse af big data

Europe Media Monitor (EMM) er et fuldautomatisk system drevet af Europa-Kommissionens Fælles Forskningscenter (JRC) med henblik på at analysere offentligt tilgængelige onlinemedier. Det samler og aggregerer ca. 300 000 nyhedsartikler pr. dag fra et udvalg af nyhedsportaler verden over på op til 70 sprog. I samarbejde med JRC analyserede vi yderligere de data, der blev aggregeret i EMM²⁶, for oplysninger om hyppigheden, den geografiske fordeling og tidsmønstret for nyhedsartikler vedrørende alle agenturer samt netværket af forbindelser mellem agenturer og andre EU-organer og nationale enheder. Det var første gang Revisionsretten anvendte big data-teknikker til at analysere ustrukturerede eksogene data uden for EU's officielle dokumenter og databaser som supplerende dokumentation i en forvaltningsrevision.

Kilde: kompileret af Revisionsretten på grundlag af aggregerede data i EMM, januar 2018 til juli 2019.

Kilde: kompileret af Revisionsretten på grundlag af aggregerede data i EMM, januar 2018 til juli 2019.

Kilde: kompileret af Revisionsretten på grundlag af aggregerede data i EMM, januar 2018 til juli 2019.

Kilde: kompileret af Revisionsretten på grundlag af aggregerede data i EMM, januar 2018 til juli 2019.

Bilag V - De lovgivningsmæssige rammer for forbundsmyndighederne i USA og Australien

USA

• Fælles regler for alle agenturer. Der er 1) en rammeforordning: Government Performance and Results Act (GPRA) fra 1993 og det sidste GPRA Modernization Act i 2010, og 2) det i juni årligt ajourførte cirkulære nr. A-11. Preparation, Submission and Execution of the Budget. Del 6. Den føderale performanceramme: strategisk planlægning, årlige performanceplaner og -rapporter.
• Agenturerne skal rapportere om tre forskellige mål/målsætninger: 1) tværinstitutionelle prioriterede mål, som er langsigtede og kræver koordinering mellem agenturerne, 2) agenturets prioriterede mål, dvs. fire eller fem mål, som skal nås i løbet af de næste to år og 3) strategiske målsætninger, dvs. langsigtede målsætninger, udfald og indvirkning.
• Tre GPRA-rapporteringselementer: 1) femårige strategiplaner, som skal indeholde en opgavebeskrivelse for agenturet samt langsigtede, resultatorienterede mål, 2) årlige performanceplaner, som fastsætter performancemålene for regnskabsåret og beskriver, hvordan disse mål skal nås, og hvordan de kan kontrolleres, og 3) årlige performancerapporter, som gennemgår, hvorvidt agenturets planlagte performancemål blev nået (resultaterne gives pr. program).
• For så vidt angår performanceoplysninger er Kongressens dechargeprocedure baseret på: 1) den årlige rapport fra det overordnede revisionsorgan 2) den årlige rapport, som indgives af forvaltnings- og budgetkontoret²⁷ til Senatet, Repræsentanternes Hus og det overordnede revisionsorgan. Denne rapport fastslår, om agenturets programmer eller aktiviteter opfylder performancemål og -målsætninger og identificerer uopfyldte mål (en handlingsplan udarbejdes derefter for at korrigere afvigelserne) og 3) agenturets konsolidering af den årlige performanceplan og den årlige performancerapport som en del af Kongressens budgetbegrundelse.

Australien

• Fælles regler for alle agenturer: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act), kapitel 2. Commonwealth-enheder og Commonwealth, del 2-3. Planlægning, performance og ansvarlighed, afsnit 3. Commonwealth-enheders performance
• Forklaring og rapportering af forskellene i opnåelsen af målene. Den ansvarlige myndighed skal: 1) sørge for, at der føres optegnelser, der korrekt registrerer og forklarer enhedens performance med hensyn til at opfylde sine formål, 2) måle og vurdere enhedens performance, 3) forberede årlige performanceerklæringer for enheden snarest muligt efter udgangen af hver rapporteringsperiode for enheden og 4) medtage de årlige performanceerklæringer i den årsberetning, som fremlægges i Parlamentet.
• Revision af performanceerklæringer. Det overordnede revisionsorgan har mulighed for at undersøge og rapportere om enhedens årlige performanceerklæringer. Rapporten forelægges Parlamentet til drøftelse.

Bilag VI - Aktivitetsbaseret budgettering/aktivitetsbaseret omkostningsberegning/aktivitetsbaseret forvaltning

Aktivitetsbaseret budgettering indebærer ifølge Europa-Kommissionens budgetglossar, at budgetbevillingerne og ressourcerne inddeles efter formål med henblik på at give borgerne mulighed for at se, hvilke politikker der følges, og inden for dem, hvilke aktiviteter der indgår i politikkerne, hvor mange penge der bruges på dem, og hvor mange der arbejder med dem.

Aktivitetsbaseret omkostningsberegning betyder definition af omkostninger, omkostningsfordelingsmetode og tildeling til forskellige aktiviteter. Aktivitetsbaseret omkostningsberegning er en omkostningsberegningsmetode, der identificerer aktiviteter i en organisation og tildeler omkostningerne ved hver aktivitet ressourcerne for alle produkter og tjenester afhængigt af det faktiske forbrug.

Systemet med aktivitetsbestemt omkostningsberegning indebærer beregning af fulde omkostninger ikke blot efter aktivitet men også efter "specifik tjenesteydelse". Delvist og helt selvfinansierende agenturer opkræver gebyrer af deres kunder for at få dækket omkostningerne ved de forskellige tjenesteydelser.

Aktivitetsbaseret budgettering er budgetelementet, og aktivitetsbaseret omkostningsberegning er det økonomiske element i det bredere koncept for aktivitetsbaseret forvaltning, der hovedsagelig vedrører driftsaktiviteter. Aktivitetsbaseret forvaltning bør give agenturerne værktøjerne til at planlægge, overvåge, rapportere og evaluere deres aktiviteter. I denne forbindelse skal målsætninger, indikatorer, input (for så vidt angår menneskelige og finansielle ressourcer) og nøgleaktioner defineres på forhånd for at fastlægge, hvordan de tilsigtede resultater skal nås, hvordan fremskridtene hen imod de tilsigtede resultater kan måles, og hvilke ressourcer der er nødvendige for at opnå disse resultater (Europa-Kommissionen, Analytical Fiche nr. 21).

Ud over målsætninger, aktiviteter og budget- og outputindikatorer afhænger gennemførelsen af systemet med aktivitetsbaseret forvaltning af: a) en klar overensstemmelse mellem målsætninger, aktiviteter og indikatorer, b) fastlæggelse af resultat- og effektindikatorer og c) løbende overvågning af faktiske værdier for beslutningstagningsprocessen.

Den fælles tilgang (jf. punkt 40) omfatter krav om, at agenturerne anvender systematiske systemer til aktivitetsbaseret budgettering og forvaltning til at planlægge, overvåge og evaluere aktiviteter (jf. punkt 40).

Bilag VII - Liste over Revisionsrettens særberetninger om agenturer og andre organer offentliggjort i perioden 2017-2019

Kilde: Revisionsretten.

Bilag VIII - Sammensætningen af EU-agenturers og andre organers budgetter (2018)

Kilde: Revisionsretten.

Akronymer og forkortelser

ABB: Aaktivitetsbaseret budgetlægning

ABC: Aktivitetsbaseret omkostningsberegning

ABM: Aktivitetsbaseret forvaltning

AMIF: Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden

CONT: Budgetkontroludvalget (Europa-Parlament)

DG ENV: Generaldirektoratet for Miljø

DG SANTE: Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerhed

DGT: Generaldirektoratet for Oversættelse

EMM: Europe Media Monitor

ETIAS: Det europæiske system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse

FFR: Flerårig finansiel ramme

GD CNECT: Generaldirektoratet for Kommunikationsnet, Indhold og Teknologi

GD DEFIS: Generaldirektoratet for Forsvarsindustri og Rummet

GD EAC: Generaldirektoratet for Uddannelse, Unge, Idræt og Kultur

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD ENER: Generaldirektoratet for Energi

GD FISMA: Generaldirektoratet for Finansiel Stabilitet, Finansielle Tjenesteydelser og Kapitalmarkedsunionen

GD GROW: Generaldirektoratet for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er

GD HOME: Generaldirektoratet for Migration og Indre Anliggender

GD JUST: Generaldirektoratet for Retlige Anliggender og Forbrugere

GD MARE: Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri

GD MOVE: Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport

JRC: Europa-Kommissionens Fælles Forskningscenter

Refit: Programmet for målrettet og effektiv regulering

REMIT: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1227/2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne

RIA: Retlige og indre anliggender

SIS: Schengeninformationssystemet

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Glossar

Afviklingsklausul: En retlig bestemmelse, som fastsætter, under hvilke omstændigheder agenturets opgaver kan revideres og tilpasses.

Bestyrelse: Et decentralt agenturs integrerede styringsorgan. Den har en tilsynsfunktion med et generelt ansvar for budget- og planlægningsspørgsmål, udnævnelse af den administrerende direktør og overvågning af agenturets performance.

Bidragsaftale: En aftale som fastlægger de aktiviteter, Kommissionen har overdraget til agenturerne med henblik på gennemførelse af politikken, forbindelserne mellem Kommissionen og agenturerne samt de regler, der skal følges.

Center for ekspertise og netværk: En term vi bruger til at beskrive den rolle, som et decentralt agentur spiller inden for et givet politikområde, for så vidt som det decentrale agentur kan fungere som et center til fremme af udveksling af ekspertise samt til at samle interesser fra medlemsstaterne for at nå frem til fælles politiske løsninger og styrke samarbejdet med andre europæiske internationale partnere.

Dechargeproceduren: Europa-Parlamentets afgørelse om at frigøre Europa-Kommissionen for ansvaret for gennemførelsen af et givet budget og afslutte dette, truffet på grundlag af en henstilling fra Rådet samt årsberetningen fra Den Europæiske Revisionsret.

Den flerårige finansielle ramme (FFR): EU's langsigtede budget, som dækker syv år. Den nuværende FFR dækker perioden 2014-2020. Den fastsætter grænser for, hvor meget EU vil bruge på forskellige aktivitetsområder. Den anvendes af EU til at støtte dets politiske prioriteter og sikre, at det opfylder de forpligtelser, det har indgået over for borgerne.

Direktion: En styringsgruppe i et decentralt agentur, som fører tilsyn med forberedelsen og gennemførelses af bestyrelsens beslutninger.

Enhedsprogrammeringsdokument: Et standarddokument, som skal udarbejdes af alle decentrale agenturer og gennemgås af Kommissionen, som omfatter såvel budgetmæssig som operationel planlægning for et agentur, og dermed udgør en vejledning i agenturets arbejde og ressourcefordeling.

Evaluering: En evidensbaseret bedømmelse af, i hvilken udstrækning en eksisterende intervention er 1) effektiv, 2) produktiv, 3) relevant i betragtning af de aktuelle behov, 4) sammenhængende både internt og med andre af EU's politiske tiltag og 5) har givet EU-merværdi.

Fælles tilgang: En række vejledende principper, som EU berigtigede i 2012 med det formål at gøre decentrale agenturer mere sammenhængende, effektive og ansvarlige.

Konsekvensanalyse: En analyse, der undersøger, om der er behov for en EU-indsats, og kortlægger de potentielle virkninger af de mulige løsninger.

Lovgiver: Europa-Parlamentet og Rådet.

Netværket af EU-agenturer: Et netværk af decentrale agenturer oprettet af EU-institutionerne og medlemsstaterne med henblik på at udføre specifikke juridiske, tekniske eller videnskabelige opgaver.

Relevans: Agenturets opgaver er egnede til at opfylde de politiske mål.

Revisionsklausul: En retlig bestemmelse, som beskriver, under hvilke omstændigheder agenturets opgaver skal revideres og tilpasses.

Sammenhæng: Agenturets opgaver er logisk overensstemmende med andre agenturers og EU-tjenesters opgaver, og det giver derfor mening, at det er en del af en samlet og funktionel EU-administration, der tjener klart identificerbare politiske mål.

Serviceleveranceaftale: Aftale mellem slutbrugeren og tjenesteyderen.

Tværgående evaluering: En evaluering af performance i flere agenturer og overordnede GD'er, der opererer inden for samme politikområde med gensidige støttetiltag. Formålet er at identificere potentielle synergier og stordriftsfordele og overvinde risici såsom overlapninger, fragmentering af politikker, misforhold og "opgaveglidning".

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling IV - Regulering af markeder og konkurrenceøkonomi, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attaché Di Hai, ledende administrator Friedemann Zippel, opgaveansvarlig Eddy Struyvelt, og revisorerne Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker og Janis Gaisonoks. Dataanalytiker Claudia Albanese, Zsolt Varga og Emmanuele Fossati gennemførte big data-projektet. Thomas Everett ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Tjenestemænd, midlertidigt ansatte og kontraktansatte samt udstationerede nationale eksperter.

² Af pladshensyn bruger vi forkortelser/akronymer til at henvise til alle agenturer. De fulde navne findes i bilag I.

³ Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene SWD(2017) 350.

⁴ Europa-Kommissionen, "Nye styreformer i EU - En hvidbog", KOM(2001) 428 endelig, og retningslinjer for bedre regulering, 2015.

⁵ Europa-Kommissionen, "Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA", marts 2018.

⁶ Revisionsrettens kortfattede sagsgennemgang om gennemførelsen af nedbringelsen af personalet med 5 %, 2017.

⁷ EMA, konsolideret aktivitetsrapport for 2018, punktet med supplerende oplysninger.

⁸ Jf. også Revisionsrettens årsberetning for 2018 om agenturerne.

⁹ Analyse og vurdering i Europols konsoliderede årlige aktivitetsrapport for 2018.

¹⁰ F.eks. særberetning nr. 10/2019: "Stresstest af banker på EU-plan: Der gives oplysninger om banker i et hidtil uset omfang, men der er brug for bedre koordinering og større fokus på risici".

¹¹ EUIPO's budgetudvalg; SRB's bestyrelse på sit plenarmøde; CPVO's administrationsråd.

¹² Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2019 og 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final af 13.3.2015.

¹⁴ Analyse nr. 7/2019: Bæredygtighedsrapportering: Status i EU's institutioner og agenturer.

¹⁵ Sag 9/56 og 10/56, Meroni & Co. Industrie Metallurgiche mod Den Høje Myndighed, Sml. 1957-58, s. 133.

¹⁶ Sag C-270/12, Det Forenede Kongerige mod Parlamentet og Rådet, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO og SRB.

¹⁸ Revisionsrettens årsberetning om EU-agenturerne for 2018, punkt 3.14.8.

¹⁹ Jf. også Revisionsrettens særberetning nr. 20/2019: "EU's informationssystemer til understøttelse af grænsekontrollen - et stærkt redskab, men der er brug for større fokus på rettidige og fyldestgørende data".

²⁰ Dom af 7. marts 2019 i sag T-837/16.

²¹ Jf. også Revisionsrettens særberetning nr. 24/2019 "Asyl, omfordeling og tilbagesendelse af migranter: Tiden er inde til at lukke hullet mellem mål og resultater".

²² Artikel 15 i forordning (EU) nr. 439/2010 om EASO.

²³ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) (EUT L 396 af 30.12.2006, s. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., "Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt", 20 maj 2019.

²⁵ Jf. også Merijn Chamaon og Valerie Demedts, "Constitutional limits to the EU agencies’ external relations in The External Dimension of EU Agencies and Bodies" fra 2019.

²⁶ Jf. Europe Media Monitor (EMM) for en mere detaljeret beskrivelse: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Forvaltnings- og budgetkontoret er den operative afdeling i den amerikanske præsidents kabinet, der administrerer forbundsstatens budget og fører tilsyn med de føderale agenturers performance.

²⁸ Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/715 af 18. december 2018 om rammefinansforordningen for de organer, der er nedsat i henhold til TEUF og Euratomtraktaten og omhandlet i artikel 70 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 (EUT L 122 af 10.5.2019, s. 1).

²⁹ Se s. 54-56 i konsekvensanalysen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Forordning (EU) 2019/1381 af 20. juni 2019 om åbenhed og bæredygtighed i EU's risikovurdering i fødevarekæden og om ændring af forordning (EF) nr. 178/2002 og otte andre sektorspecifikke retsakter.

³¹ Se også Revisionsrettens særberetning 24/2019, Asyl, omfordeling og tilbagesendelse af migranter: Tiden er inde til at lukke hullet mellem mål og resultater.

³² Den nuværende — 2018-2022 — omfatter ofre for kriminalitet og adgang til domstolsprøvelse, ligestilling og forskelsbehandling af en hvilken som helst grund, informationssamfundet og navnlig respekt for privatlivet og beskyttelse af personoplysninger, retligt samarbejde, undtagen i straffesager, indvandring, grænser, asyl og integration af flygtninge og indvandrere, racisme, fremmedhad og intolerance i forbindelse hermed, barnets rettigheder, integration af og social inklusion for romaer.

³³ (Frontex) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14.9.2016, (EMSA) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1625 af 14.9.2016, (EFCA) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1626 af 14.9.2016.

³⁴ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 439/2010 af 19. maj 2010 om oprettelse af et europæisk asylstøttekontor.

³⁵ Tal pr. 31. december 2019.

³⁶ Forslag til Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2020 (arbejdsdokument del III — organer oprettet af EU med status som juridisk person og offentligt-privat partnerskab).

³⁷ Med undtagelse af de to fuldt selvfinansierende agenturer er alle decentrale agenturer underlagt Europa-Parlamentets meddelelse af decharge for gennemførelsen af deres budgetter efter henstilling fra Rådet.

Tidsplan

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Figur 3 og 5: Ikoner lavet af Pixel perfect fra https://flaticon.com.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.