Бъдещето на агенциите на ЕС — съществува потенциал за по-голяма гъвкавост и сътрудничество

Кpатко изложение

Децентрализираните агенции и другите органи на ЕС („агенциите на ЕС“) са органи, регулирани от европейското публично право и със собствена правосубектност, различни от институциите на ЕС. Понастоящем съществуват 37 агенции на ЕС, които се намират в 23 държави членки и обслужват интересите на европейските граждани в редица области. По-голямата част от тях са създадени през периода 2000—2010 г. Сред тях се включват агенциите в областта на авиационната безопасност, безопасността на храните, професионалното обучение, политиката за равни възможности, стабилността във финансовия и банковия сектор, околната среда, опазването на животните, миграцията и граничния контрол. Общият размер на годишния им бюджет през 2018 г. възлиза на 4 млрд. евро (което се равнява на 2,8 % от общия бюджет на ЕС), а общият брой на служителите, наети от всички агенции, е 8 957 (13,4 % от всички служители, работещи за институциите на ЕС).

Европейската сметна палата (ЕСП или Сметната палата) преди се фокусира основно върху резултатите на отделните агенции. В настоящия доклад ЕСП изготви първата цялостна оценка на условията, въведени от ЕС, с които се цели агенциите ефективно да изпълняват своите политики в полза на всички граждани. Агенциите на ЕС се характеризират с различна структура на управление, правомощия и задачи. Те са създадени, за да предоставят решения на различни предизвикателства. Това затруднява оценяването на цялостните резултати, постигнати от тяхната дейност. Тяхната обща цел обаче е прилагането на политиките на ЕС и изграждане на европейско сътрудничество, които са в интерес на гражданите на ЕС.

ЕСП извърши този одит въз основа на интереса, изразен от Европейския парламент, Европейската комисия и самите агенции на ЕС. Настоящият доклад има за цел да постави началото на дискусия относно бъдещото управление от страна на ЕС на дейността на агенциите на ЕС. Той е основан на информация, събрана по време на годишните финансови одити на агенциите, както и при предишни одити на изпълнението на отделните агенции. ЕСП допълни тази информация с обширен преглед на ключови документи на институциите на ЕС и всички агенции, интервюта с ключови служители на Комисията и агенциите, мащабно проучване сред заинтересованите страни, свързани с агенциите, две дискусии с експертни групи и заинтересовани страни, анализ на медийното присъствие на агенциите, при който бяха приложени техники за работа с големи масиви от данни, и сравнение на рамката на ЕС за работата на агенциите с рамки на САЩ и Австралия.

Поставеният общ одитен въпрос беше дали Комисията и агенциите са създали подходящи условия, за да осигурят постигане на резултати от агенциите на ЕС. ЕСП установи два ключови критерия, които се отнасят за всички агенции. Първият е гъвкавост при изпълнението на съответната политика на ЕС и европейско сътрудничество, особено когато обхватът на политиката е широк и подлежи на промяна в сложен глобален контекст. Това е една от целите в общия подход, подписан от Комисията, Съвета и Парламента през 2012 г., според който се изисква всички агенции да бъдат редовно оценявани. На практика обаче тя е постигната само частично и одиторите установиха липса на гъвкавост при създаването, функционирането и евентуалното приключване на дейността на агенциите.

Вторият критерий за изпълнението, който ЕСП разгледа, беше в каква степен агенциите са действали като центрове за експертен опит и работа в мрежа при прилагането на политиките на ЕС. За това се изисква добре организирано управление и сътрудничество. ЕСП откри случаи на прекалено сложни или слаби механизми за управление и установи, че информацията за изпълнението е насочена към реализираните крайни продукти или услуги и към дейностите, а не към техния принос за изпълнението на политиките. Освен това нашият одит показа, че липсата на сътрудничество с и/или подкрепа от държавите членки, промишления сектор, Комисията или други агенции пречи на някои агенции да изпълняват пълноценно своята роля.

Одиторите препоръчват на Комисията и агенциите:

1. да следят за целесъобразността, съгласуваността и гъвкавостта при създаването на агенциите;
2. да разпределят ресурсите по по-гъвкав начин;
3. да подобрят управлението, отчетността и докладването във връзка с изпълнението; и
4. да засилят ролята на агенциите като центрове за експертен опит и работа в мрежа.

Въведение

Многообразие на агенциите на ЕС

Децентрализираните агенции и другите органи на ЕС („агенциите на ЕС“) са органи, регулирани от европейското публично право и със собствена правосубектност, различни от институциите на ЕС. Те се създават с актове на вторичното законодателство. Агенциите имат различна правна форма: шест изпълнителни агенции на Комисията и 37 децентрализирани агенции на ЕС. Изпълнителните агенции на Комисията действат като подразделения на Комисията за изпълнение на конкретни задачи от нейно име. В този доклад под „агенции“ се имат предвид децентрализираните агенции и другите органи на ЕС, освен ако не е посочено друго.

Агенциите се създават от законодателя (Съвета и Парламента) въз основа на предложение на Комисията за неопределен срок. Ръководят се от управителен съвет, в който участват и представители на държавите членки и Комисията. Те допринасят за прилагането на политиките на ЕС и подпомагат сътрудничеството между ЕС и националните правителства чрез обединяване на техническия експертен опит.

Източник: Общ бюджет на ЕС за 2018 г. и бюджети на агенциите за 2018 г. — данни, събрани от ЕСП.

През 2018 г. общият бюджет на всички агенции (с изключение на Единния съвет за преструктуриране) възлиза на 4 млрд. евро (или 2,8 % от общия бюджет на ЕС за 2018 г.) (вж. фигура 1). Пълните наименования на всички агенции, които се споменават в този доклад, са посочени в приложение I. Бюджетът на Единния съвет за преструктуриране (SRB) за 2018 г. със специфичните му правомощия за създаване на фонд за преструктуриране, финансиран от кредитни институции, възлиза на 6,9 млрд. евро (0,1 млрд. евро за административния бюджет на SRB и 6,8 млрд. евро за Фонда). През 2018 г. агенциите са се намирали в 23 държави членки (вж. фигура 2) и са имали общо 8 957 служители¹ (13,4 % от всички служители, наети в институциите и агенциите на ЕС) (вж. фигура 3) от всички държави членки.

Източник: ЕСП.

Източник: ЕСП.

Първите агенции (Cedefop и Eurofound²) са създадени през 1975 г. След влизането в сила през 1987 г. на Единния европейски акт, който има за цел да завърши вътрешния пазар до 1992 г., през деветдесетте години са създадени още няколко агенции, но по-голямата част са създадени през първото десетилетие на новото хилядолетие (виж фигура 4).

Бележка: Посочената във фигурата година представлява годината на влизане в сила на учредителния акт на агенцията.

Източник: Годишен доклад на ЕСП относно агенциите на ЕС за финансовата 2018 година.

Агенциите са създадени в отговор на конкретни нужди. Значителнa част от тях са започнали дейността си или са били натоварени с нови отговорности в отговор на кризи (например EBA, EIOPA, ESMA и SRB във финансовия сектор; EASO и Фронтекс по въпросите на миграцията и граничния контрол; EMSA и EFCA в областта на морската безопасност и контрола на рибарството). Повечето агенции са създадени като нови органи, които поемат отговорности, упражнявани преди това от Комисията и/или от държавите членки. Това е обосновано от Комисията с изключително техническия характер на съответните задачи или със стремежа към ефективност — един специализиран орган може да изпълнява същите задачи по-ефективно и по-гъвкаво и също така да привлича по-добре компетентен специализиран персонал и да изгражда експертен опит. Някои агенции (напр. Европол, EBA, EIOPA и ESMA) са правоприемници на многонационални органи на европейско равнище.

Агенциите могат да бъдат групирани по различни начини, например в съответствие с основните им задачи и отговорности:

1. Една група агенции подпомагат изпълнението на целите, свързани с вътрешния пазар, здравеопазването и опазването на околната среда, посредством дейности по регистриране, сертифициране и издаване на разрешения на равнище ЕС (напр. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA и EMA);
2. Втора група агенции с правомощия в областта на сигурността и правосъдието имат по-скоро оперативни отговорности и подпомагат държавите членки чрез координиране на съвместни дейности (напр. CEPOL, EASO, Евроюст, Европол и Фронтекс);
3. Трета група агенции имат основно отговорности, свързани с изготвянето на правила и с надзор (напр. ACER, EBA, EIOPA и ESMA), като формулират технически стандарти за енергийния и финансовия сектор и следят за общите надзорни практики в целия ЕС);
4. Последната група агенции са насочени главно към научноизследователски дейности, събиране и анализ на данни, като подпомагат институциите на ЕС и държавите членки при разработването на политики, основани на факти (напр. Cedefop, EIGE и FRA).

Преход от изпълнение на изисквания към постигане на резултати

Всяка агенция е създадена чрез отделен и специфичен учредителен акт. Предвид разликите в специфичните дейности на агенциите, последните се различават по отношение на модела на управление, източниците на финансиране, изискванията за оценка и т.н.

През 2012 г. Парламентът, Съветът и Комисията подписаха Съвместно изявление относно общия подход за агенциите, което представлява стъпка към преминаване от управление, насочено към финансирането и съответствието с изискванията, към управление, ориентирано в по-голяма степен към резултатите от изпълнението. В документа се подчертава, че директорите на агенциите следва да носят по-голяма отговорност за резултатите от изпълнението. Той предлага, наред с другото, структура на управление на две нива, в случаите, когато това би повишило ефективността (управителни съвети и изпълнителни съвети), годишни и многогодишни работни програми, годишни отчети за дейността, показатели за изпълнението на агенциите и техните директори, въвеждане на системи за бюджетиране/управление по дейности (БД/УД), периодични външни оценки и др.

Освен това Комисията е въвела различни инструменти за по-нататъшното разработване на рамка за управление и мониторинг, ориентирана в по-голяма степен към резултатите. Сред тях са Рамковият финансов регламент за агенциите (от 2013 г., отменен и заменен през 2019 г.), насоките за създаване на единни програмни документи (ЕПД), които съчетават годишната работна програма на агенциите с текущата тригодишна работна програма, както и консолидираните годишни отчети за дейността (CAAR) (от 2014 г. и изменени през 2020 г.), с които се определя текущата рамка на Комисията за бюджета, планирането, докладването, изпълнението и управлението на децентрализираните агенции; и Насоките за по-добро регулиране и инструментариума за по-добро регулиране (2017 г.).

Мрежата от агенции на ЕС (EUAN), създадена от агенциите с цел повишаване на тяхната видимост и идентифициране на възможни полезни взаимодействия, е допринесла също за създаването на култура, ориентирана в по-голяма степен към резултатите. През 2012 г. EUAN създава Мрежа за развитие на изпълнението (PDN), която активно подобрява обмена на практики, сътрудничеството по въпроси на изпълнението и в известна степен обмена на услуги, когато това е възможно. Мрежата за развитие на изпълнението е разработила инструменти като Ръководство за агенциите за извършване на оценка (2018 г.), Набор от инструменти за самооценка за постигане на ориентираност към ефективност/резултати (2018 г.) и база данни на КПИ (работата продължава понастоящем).

Горепосочените инструменти и мерки, свързани с резултатите от изпълнението, са създали тенденция на хармонизиране и съгласуване сред все по-големия брой агенции, въпреки че степента, до която се използват, варира. Същевременно инструментите и мерките са довели и до изобилие от информация за всяка отделна агенция, насочена към нейните дейности и резултати.

Обхват и подход на одита

Общият одитен въпрос на ЕСП е дали са създадени подходящи условия, за да могат агенциите да постигат резултати от дейността си. В настоящия контекст на пренасочване на стратегическите приоритети на ЕС и ограничени ресурси за изпълнението на неговите политики в интерес на гражданите, одитният доклад има за цел да постави началото на дискусия за бъдещото управление от страна на ЕС на изпълнението на дейността на агенциите. Одиторите се съсредоточиха върху следните два критерия:

1. Създаването, функционирането и евентуалното приключване на дейността на агенциите (т.е. жизненият цикъл на агенциите) следва да бъдат гъвкави, за да се подпомогне прилагането на политиките на ЕС и да се засили европейското сътрудничество. Това означава, че:
1. Възлагането на задачи на дадена агенция трябва да е най-добрият вариант в сравнение с извършването им от самата Комисия или (съгласно принципа на субсидиарност) от държавите членки.
2. Целесъобразността и съгласуваността на съществуващите агенции следва да се оценяват редовно, за да се постигнат възможни полезни взаимодействия и икономии от мащаба.
3. Агенциите се нуждаят от достатъчно човешки и финансови ресурси, за да изпълняват своите правомощия и всичките си задачи.
4. Процесът на планиране, който урежда работата на всяка агенция, следва да бъде достатъчно гъвкав, за да им позволява да реагират на бързо променящите се събития.
2. Агенциите следва да използват в пълна степен своя потенциал като центрове за експертен опит и работа в мрежа, за да насърчават обмена на опит, да обединяват държавите членки в постигането на общи интереси и общи политически цели, когато това е възможно, и да изпълняват ролята на мрежа за по-добро сътрудничество с други европейски и международни партньори. Това включва:
1. добре подбрана структура на управление;
2. подходящи механизми за отчитане, в които участват и заинтересованите страни;
3. добра комуникация със заинтересованите страни и гражданите на ЕС;
4. ефективно сътрудничество на национално, европейско и международно равнище с други органи, както публични, така и частни.

ЕСП формулира своите критерии въз основа на специфичните регламенти за агенциите, Рамковия финансов регламент, насоките и инструментариума на Комисията за по-добро регулиране³, Съвместното изявление относно общия подход и документа „Пътна карта за последващите действия по общия подход относно децентрализираните агенции на ЕС“.

Одитът беше проведен от март до септември 2019 г. Той обхваща децентрализираните агенции на ЕС и техните партниращи генерални дирекции (ГД) на Комисията (вж. приложение II). В доклада ЕСП се позовава на изпълнителните агенции на Комисията само за сравнителни цели, където е целесъобразно.

ЕСП събра одитни доказателства посредством:

• Преглед на основните документи за всички агенции (основни регламенти, годишни доклади, програмни документи, доклади за оценка и одит, оценки на въздействието, протоколи от заседанията на управителния съвет и др.).
• Повече от 250 интервюта с ръководители и ключови служители на 21 агенции и 10 генерални дирекции на Комисията, които са партниращите генерални дирекции на 32-те агенции.
• Проучване сред 2 500 заинтересовани лица, работещи с агенциите (вж. приложение III), включително членове на управителни съвети, служители от държавите членки, представители на промишления сектор и потребителските организации, НПО и академичните среди. Списъкът на заинтересованите страни беше предоставен от самите агенции, но ЕСП направи окончателния подбор, за да може всички основни групи заинтересовани страни да са представени. Получени бяха 1000 отговора.
• Анализ на медийното присъствие на агенциите, извършен чрез прилагане на техники за големи масиви от данни, събрани чрез софтуера Europe Media Monitor (ЕММ) от януари 2018 г. до юли 2019 г. (вж. приложение IV). В набора данни са обхванати над 200 000 новинарски статии, в които се споменава информация за агенциите, от над 5000 източника в повече от 160 държави.
• Две кръгли маси с участието на представители на академичните среди и специалисти от Комисията, Съвета и Парламента. Обсъжданията бяха организирани през юни и септември 2019 г. с отворена покана, изпратена до над 40 представители на академичната общност и практикуващи специалисти с управленски опит или публикации, свързани с агенциите на ЕС. Петнадесет от тях присъстваха на обсъжданията. ГД „Бюджет“ също участва като наблюдател в първото обсъждане.

Констатации и оценки

Жизненият цикъл на агенциите е лишен от гъвкавост

Комисията невинаги разглежда ясно алтернативите, когато прави предложение за създаване на нова агенция

Преди да създаде нова агенция, Комисията трябва да извърши оценка дали това е най-добрата възможност в сравнение с други алтернативи, като например изпълнение на задачите от самата нея, чрез междуправителствено сътрудничество, възлагане на дейности на частни субекти или адаптиране на правомощията на вече съществуваща агенция. Най-добрият вариант следва да се съобразява с нуждите.

Съгласно политиката на Комисията за по-добро регулиране⁴ се изисква оценка на въздействието за инициативи, които има вероятност да окажат значително икономическо, екологично или социално въздействие (вж. каре 1). Преди да предложи създаването на нова агенция, Комисията следва да докаже добавената стойност на този избор чрез изготвяне на оценка на въздействието. Комитетът за регулаторен контрол към Комисията (КРК) следи внимателно качеството на проектооценките на въздействието. По принцип е необходимо той да издаде положително становище, за да може дадена инициатива да бъде разгледана и одобрена от Колегиума на членовете на Комисията.

От 2004 г. насам всички предложения на Комисията за създаване на нова агенция или друг орган, включително тези за най-новите агенции EPPO (от 2017 г.) и ELA (от 2018 г.), са придружени от оценка на въздействието. КРК e дал положително становище относно EPPO, като е преценил, че тя е необходима и че нейните цели и задачи са ясно установени. КРК обаче е добавил една резерва към своето положително становище за оценката на въздействието на ELA, тъй като тя не разглежда ясно съгласуваността между ELA и другите агенции, попадащи в рамките на правомощията на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA и ETF), където вече е установено припокриване в областите им на действие от наскоро проведена външна оценка⁵.

Създаването на Единния съвет за преструктуриране (SRB) е предшествано през 2012 г. от оценка на въздействието на Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките. В оценката се предлага да се създадат колегии за преструктуриране с помощта на EBA, но в крайна сметка е създадена нова агенция, която да следи за ефективното и гладко функциониране на Единния механизъм за преструктуриране и да управлява Единния фонд за преструктуриране.

Невинаги е ясна необходимостта от независимото функциониране и сложните механизми за управление, свързани с агенциите. Европейската агенция за глобални навигационни спътникови системи (GSA) например има много ограничена автономност на практика, тъй като основната ѝ задача е експлоатацията на глобалната навигационна спътникова система „Галилео“ по силата на споразумение за делегиране с Комисията (90 % от бюджета на агенцията). Няколко респонденти в проучването подчертават, че поради това правомощията на управителния съвет на GSA за вземане на решения са ограничени. GSA изпълнява споразумението за делегиране чрез редица комплексни договори с партньори от промишления сектор и субекти от публичния сектор.

На последно място, ЕСП откри примери в подкрепа на това, че политическо решение за създаване на нова агенция е било взето дори преди предложението на Комисията и оценката на въздействието: FRA, EASO и ELA.

Недостатъчно повторно оценяване на целесъобразността и съгласуваността на съществуващите агенции

Обосновката за съществуването на дадена агенция трябва да бъде оценявана многократно на различни етапи от функционирането ѝ, за да се провери дали все още има нужда от нея (дали е целесъобразна) и дали действията ѝ са съгласувани с действията на другите агенции и техните партниращи генерални дирекции. На фигура 5 са представени различните отношения между агенциите и генералните дирекции. Повторната оценка може да се извърши по различни начини:

1. чрез независима оценка на работата на агенцията;
2. като част от по-широка „проверка за пригодност“, обхващаща цялата област на политика (вж. точка 27);
3. чрез нова оценка на въздействието при преработване на учредителния регламент на дадена агенция или при възлагане на нови задачи чрез отделен регламент.

Бележка: ГД „Отбранителна промишленост и космическо пространство“ на Комисията е партньор на GSA от 1 януари 2020 г.

Източник: ЕСП, въз основа на събраните данни за класификацията, предоставени от уебсайта на Комисията.

Съгласно общия подход, учредителният регламент на дадена агенция следва да включва „клауза за изтичане на срока на действие“ или „клауза за преразглеждане“, която възлага на Комисията да предложи изменение или отмяна на регламента, когато счита, че съществуването на агенцията вече не е оправдано по отношение на възложените ѝ цели (вж. каре 2). Седем години след Съвместното изявление относно общия подход едва 7 от общо 37 агенции имат „клауза за изтичане на срока на действие“, а 13 — „клауза за преразглеждане“ в учредителните си регламенти.

Учредителните регламенти на 13 агенции са преработени между 2015 г. и 2019 г., но само пет предложения са придружени от оценка на въздействието (Служба на BEREC, CEPOL, EASA, ENISA и ERA). И в петте случая КРК в крайна сметка е дал положително становище, но е добавил една или повече резерви. Други три предложения са били направени въз основа на друга скорошна оценка на въздействието или проверка за пригодност (ACER, EFCA и EFSA). Останалите пет предложения не са основани на оценка на въздействието: четири са счетени за технически прегледи (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA и Евроюст), а едно е счетено за спешно (Фронтекс), което означава, че е нямало достатъчно време за извършване на оценка на въздействието.

Регламентите за създаването на три агенции, попадащи в рамките на правомощията на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (Cedefop, Eurofound и EU-OSHA), са преработени наскоро; и в трите случая Комисията е представила преработените предложения преди получаването на окончателния доклад за съвместна оценка на агенциите. Въпреки критиките на Парламента относно липсата на конкретни предложения за сливане или съвместно настаняване на агенции, работещи в свързани области на политика, законодателят е приел преработките. Освен това през 2019 г. е създадена нова агенция (ELA).

През годините нито една от агенциите не е закрита, обединена с друга или със значително променен обхват, с изключение на Европейската агенция за възстановяване, която е създадена през 1999 г. и закрита през 2008 г. През последните десет години Комисията е предложила на два пъти да се слеят агенции от съображения за съгласуваност, но не е успяла да получи съгласието на Парламента (вж. каре 3). Положението на агенциите на ЕС е в рязък контраст с изпълнителните агенции на Комисията. Когато Комисията счете, че съществуването на дадена изпълнителна агенция не е оправдано от гледна точка на доброто финансово управление, тя може да реши да закрие агенцията. В миналото Комисията периодично е внасяла промени в отговорностите на изпълнителните агенции, като за последен път това се е случило през 2013 г.

Дейностите на дадена агенция на ЕС понякога се оценяват и като част от по-широка проверка за пригодност, която обхваща цялата област на политика. Между 2014 г. и 2019 г. Комисията е извършила няколко проверки за пригодност в области като химическата промишленост, контрола на рибарството и общото законодателство в областта на храните. Това е довело до кодифициране на учредителния регламент на EFCA и изменение на регламента за учредяване на EFSA.

В общия подход се посочва, че всички агенции на ЕС следва да се оценяват на всеки пет години. Комисията следва да отговаря за организирането на оценката, като при всяка втора оценка следва да се прилага клаузата за изтичане на срока на действие/преразглеждане.

Учредителните регламенти на няколко агенции все още не са приведени в съответствие с общия подход (вж. фигура 6):

• В учредителните регламенти на CPVO и CdT не се съдържа изискване за извършването на оценка, докато в последните преработки на регламентите за ACER, ERA, EUIPO и Европол е включено изискване на тези агенции да се извършва оценка съответно от 2020 г. (ERA), 2021 г. (EUIPO), 2022 г. (Европол) и 2024 г. (ACER).
• Въпреки че съгласно общия подход следва да се изготвя оценка на всеки пет години, честотата на оценяване варира между три години (при SRB) и 10 години (при EMA). В някои случаи честотата на оценяване (EIGE, EASO и FRA) е въпрос от компетентността на управителния съвет. Управителният съвет на FRA е взел решение оценка да се извършва на всеки пет години. Управителният съвет на EIGE е решил през 2019 г. да отложи планираната оценка с две години и да използва съответния бюджет за други цели.
• Някои агенции (EIGE и FRA) или техните управителни съвети (EASO, ECDC и EFCA) все още организират своите оценки сами, а не под ръководството на Комисията, както се изисква според общия подход.

Източник: ЕСП.

Плановете за промяна на мандата на дадена агенция понякога се посочват като обосновка за отлагането на оценката, ограничаването на нейния обхват или заменянето ѝ с оценка на въздействието, изготвена от Комисията. Например EASA е ограничила обхвата на своята оценка през 2018 г. до процеса на планиране, като се е обосновала, че преразглеждането от Комисията на нейния учредителен регламент включва оценка на въздействието, въпреки че в самия документ ясно е посочена пълна оценка.

С изключение на агенциите, попадащи в рамките на правомощията на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и европейските надзорни органи, работата на всяка агенция се оценява поотделно. В случаите когато няколко агенции работят в една и съща област на политика, като алтернатива биха могли да се използват хоризонтални оценки на дейността (или проверки за пригодност), за да се оцени съгласуваността и целесъобразността на техните дейности и приноса им за изпълнението на политиките. В САЩ и Австралия се прилага тази практика (вж. приложение V).

В областта на научните изследвания Комисията досега не е извършила задълбочена оценка на съгласуваността на дейността на EIT с изпълнителните агенции, действащи по „Хоризонт 2020“, които предоставят безвъзмездни средства за научни изследвания. Изпълнителните агенции се оценяват поотделно и по-често (на всеки три години).

При агенциите съществуват рискове от липса на необходимите човешки и финансови ресурси

За да може една организация да постигне своите цели, от голямо значение е да разполага с необходимите човешки и финансови ресурси. По-голямата част от агенциите се финансират главно от бюджета на ЕС. Осем агенции (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA, а от 2019 г. и ERA) се финансират изцяло или частично от такси или приходи от услугите, предлагани от тях. SRB се финансира изцяло от вноски от съответния сектор, а EBA, EIOPA и ESMA — частично от вноски от националните компетентни органи. В каре 4 е илюстриран процесът на вземане на решения относно годишния бюджет и щатното разписание на агенциите.

През последното десетилетие много агенции са получили допълнителни задачи от законодателя или от Комисията чрез различни инструменти:

• преразглеждане на учредителните им регламенти;
• приемане на ново законодателство (напр. ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Фронтекс);
• подписване от агенцията на междуведомствени споразумения или споразумения за делегиране с Комисията (EEA, Фронтекс, Европол, EASO и др.).

Одиторите установиха, че когато Комисията възлага на агенциите нови задачи, тя обикновено предлага ограничени допълнителни човешки ресурси. Изключения има при Фронтекс и донякъде при EASO, които работят в приоритетни области. Освен това съгласно междуинституционалното споразумение от 2013 г. се изисква общоприложимо намаление на персонала с 5 % за всички институции и агенции на ЕС, което да се реализира в срок от пет години. Тъй като то не засяга новосъздадените агенции, а на съществуващите агенции е разрешено да открият допълнителни работни места за новите задачи, общият брой на позициите в агенциите се е увеличил с 13,7 % в периода от 2013 г. до 2017 г.⁶

Приходите на повечето частично самофинансиращи се агенции (EMA, EASA и др.) обикновено се увеличават пропорционално на работното им натоварване, но броят на техните служители се контролира от Комисията и не следва задължително тази тенденция. Например свързаното с таксите работно натоварване на EMA се е увеличило с 31 % от 2014 г. до 2018 г., но броят на служителите ѝ е намалял⁷. ECHA е изправена пред особени предизвикателства, тъй като няма редовни приходи, а приходите от такси трудно биха могли да се прогнозират.

Дори в случаите когато са налице свободни позиции, няколко агенции са имали проблеми с набирането и задържането на служители. Наскоро за Фронтекс са одобрени голям брой нови длъжности, но агенцията е изпитала трудности да набере всички необходими служители и е отбелязала висок процент незаети работни места през 2018 г. и 2019 г. EASO винаги е изпитвала затруднения при привличането на персонал и процентът на незаетите работни места е постоянно висок. GSA среща трудности при наемането на персонал с необходимия технически експертен опит. По-ниското възнаграждение в някои държави членки представлява особен проблем при наемането на служители.

Нашето проучване сред заинтересованите страни показа ясна връзка между достатъчно високото равнище на ресурсите и постигането на резултати от дейността на агенциите. Почти половината от респондентите не са съгласни с твърдението „Агенцията разполага с достатъчно човешки ресурси“, но забелязахме големи различия между агенциите. Над 75 % от заинтересованите страни в ACER и ENISA изразяват несъгласие или силно несъгласие, в сравнение с по-малко от 25 % от заинтересованите страни от SRB, EUIPO, Фронтекс и EFCA. Въпреки че по-голямата част от респондентите считат, че повечето агенции успешно са изпълнили своя мандат, мненията ясно се разграничават за четири агенции, при които одиторите установиха недостиг на ресурси (ACER и ENISA) или трудности при набирането на персонал (EASO и Фронтекс) (вж. подробните резултати от проучването в приложение III).

За да компенсират недостига на работни места или национални експерти, агенциите все по-често възлагат основни задачи на външни частни изпълнители, от които след това могат да станат зависими. През 2018 г. агенциите заедно са наемали общо около 1500 ИТ консултанти и временни работници. Това е свързано с риск от недостатъчно квалифициран персонал, който да упражнява надзор върху работата на изпълнителите. Примери за това са EASO, eu-LISA, EMA и GSA. Като се има предвид сложната правна рамка за използването на външен персонал, която варира в известна степен между отделните държави членки, съществуват и рискове, свързани със съдебни спорове и накърняване на репутацията. Одиторите отбелязаха такива рискове в Службата на BEREC, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EBA, EIOPA, EIGE, EMCDDA и SRB⁸.

През последните години управителните съвети на някои агенции са посочвали рисковете от недостатъчни ресурси. Например управителният съвет на Европол докладва през 2019 г., че прогнозният годишен бюджет от 123,7 млн. евро годишно до 2027 г. не е достатъчен, за да може Европол да изпълнява пълноценно своята мисия, по-специално по отношение на необходимото развитие на управлението на информацията и предоставянето на постоянна висококачествена оперативна подкрепа на държавите членки⁹. Други примери включват ACER, EEA и EMA (вж. каре 6).

Процесът на годишно планиране е дълъг и не може да реагира на бързо променящите се условия

В съответствие с указанията на Комисията агенциите изготвят ежегодно единни програмни документи (ЕПД), в които се включват годишната работна програма и тригодишния текущ план. Всеки ЕПД се изготвя под ръководството на изпълнителния директор на агенцията и се приема от управителния съвет, като се вземат предвид коментарите, получени от Комисията. Освен това много агенции продължават да планират стратегически за по-дълъг (често петгодишен) период, както се изисква от основните им регламенти.

Годишният цикъл на планиране, който води до приемането на ЕПД, е много дълъг, като първата версия се изготвя около 18 месеца преди началото на периода на планиране. Изключително трудно е за агенциите, работещи в много променливи условия (като например EASO, Фронтекс и SRB) (каре 7), да планират своя бюджет и операции толкова рано. Някои други агенции (напр. eu-LISA) са изправени пред сходни проблеми поради правна несигурност, когато в резултат на ново законодателство им бъдат възложени допълнителни задачи (каре 8). С изключение на тези конкретни случаи, за всички агенции би бил полезен по-кратък цикъл на планиране.

В годишното и многогодишното планиране и в бюджетните цикли като отправна точка обикновено се включват задачите, бюджета и ресурсите на всяка агенция от предходната година. Обичайно се прави само ограничена преоценка на годишните нужди и потенциалните икономии. Агенциите не са задължени да дават задълбочена повторна обосновка на ресурсите, необходими за всяка от планираните дейности. Комисията очаква използването на ЕПД, както е предвидено в новия рамков финансов регламент и в съобщението на Комисията от април 2020 г., да даде възможност за изготвянето на по-задълбочен преглед на изменящите се нужди. Този преглед впоследствие ще може да се използва при изготвянето на оценка на нуждите (увеличаване, ограничаване и/или пренасочване на ресурсите) като част от подготовката на бъдещата финансова рамка (МФР). Тъй като тези развития възникнаха отчасти след приключването на нашия одит и въздействието им ще стане ясно чак след 2021 г., одиторите не разгледаха дали новата рамка вече е подобрила и укрепила оценката на годишните бюджетни нужди на агенциите.

Потенциалът на агенциите като центрове за обмен на опит и работа в мрежа не се използва пълноценно

Съставът на управителния съвет невинаги позволява ефективно вземане на решения

За разлика от изпълнителните агенции, които се управляват от по-малък ръководен комитет, състоящ се обикновено от петима членове — представители на генералните дирекции на Комисията, управителният съвет на агенциите се състои от множество членове, представляващи различни интереси, сред които често се включват държавите членки, Комисията, гражданското общество и промишления сектор. Тяхната по-сложна управленска структура има за цел да обедини различните интереси и да намери обща основа за решение на равнище ЕС. В този смисъл агенциите могат да действат като центрове за експертен опит и работа в мрежа.

Управителният съвет на дадена агенция е нейният върховен орган за вътрешно управление (въпреки че точното наименование — „съвет на надзорниците“, „административен комитет“ и др., може да е различно при различните агенции). Той има надзорна роля с обща отговорност за стратегията, въпросите, свързани с бюджета и планирането, назначаването на изпълнителен директор и мониторинга на работата на агенцията.

Държавите членки могат да окажат значително влияние върху стратегията и действията на дадена агенция чрез тяхното мнозинство в управителния съвет. По-специално, ако оперативните и политическите нужди изискват тясно сътрудничество от държавите членки в политически чувствителни области, съществува основание Съветът да предостави правомощия по-скоро на дадена агенция на ЕС, отколкото на Комисията. Членовете на управителния съвет, представляващи държавите членки, не са оправомощени да поемат ангажименти от името на своето правителство и следователно не могат да гарантират сътрудничеството на своята държава при изпълнението на решенията, взети от агенциите (вж. също точки 71—74).

Управителният съвет на повечето агенции включва по един представител от всяка държава членка плюс един или повече членове, представляващи Комисията. Седем управителни съвета включват също така членове с право на глас, определени от Парламента: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA и EUIPO.

Ето защо повечето управителни съвети наброяват 30—35 членове, както се вижда от фигура 7. Агенциите, попадащи в рамките на правомощията на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (Cedefop, Eurofound и EU-OSHA), са „тристранни“. Всяка държава членка изпраща по трима представители — един на организация на работодателите, един на организация на работниците и един на правителството. Тези агенции и CdT имат до 90 членове, което затруднява вземането на решения и генерира значителни административни разходи. EIGE, EIT и (до 2021 г.) EFSA имат по-малко членове в управителния си съвет. Степента на участие на отделните членове на управителните съвети в повечето агенции също се различава значително.

Източник: ЕСП.

Както ЕСП посочва в публикувани по-рано специални доклади¹⁰, въпреки че съставът на управителните съвети гарантира, че се вземат предвид становищата на националните правителства, той може също така да възпрепятства постигането на общоевропейска перспектива в процеса на вземане на решения на агенциите (каре 9). Въпреки това влиянието на Комисията на практика надхвърля правата ѝ на глас, тъй като тя отговаря за изготвяне на предложенията за бюджетите и плановете за щатното разписание на всички агенции, с изключение на онези, които изцяло се самофинансират от такси.

Агенциите се отчитат пред бюджетните органи по финансови въпроси и по отношение на съответствието с правилата, но постигането на резултати от дейността им е от второстепенно значение

Бюджетният орган на ЕС (Парламентът и Съветът) отговаря за процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета на повечето агенции въз основа на техните отчети. Той обикновено е насочен към финансовите въпроси и въпросите на съответствието и не обръща необходимото внимание на резултатите от дейността на агенциите.

Комисиите на Парламента по секторните политики упражняват надзор над дейността на агенциите на високо равнище, главно чрез изслушвания на техните изпълнителни директори и обсъждане на годишните им доклади. Комисиите по секторните политики също така изпращат кратки становища до Комисията по бюджетен контрол като принос за процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, но действителното събиране и анализ на информация за резултатите е много ограничено и засяга само отделни агенции.

Съветът и неговите работни групи търсят отговорност за отчитане относно постигнатите от агенциите резултати най-вече от партниращите генерални дирекции.

Източник: ЕСП.

Публичният контрол върху изцяло самофинансиращите се агенции (EUIPO, CPVO и SRB, който управлява и Единния фонд за преструктуриране (SRF), като последният е получил 7,8 млрд. евро от вноски и така е повишил общите си активи на 33 млрд. евро в края на 2019 г.), е дори още по-ограничен. Въпреки че изпълняват публичен мандат, възложен им от законодателството на ЕС, тези агенции имат отговорност за отчитане основно пред своите членове¹¹, които решават дали да ги освободят от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета им, и само неформално пред Европейския парламент. Освен това EUIPO по-специално е натрупала големи излишъци, тъй като приходите ѝ от такси и плащания често надхвърлят направените от нея разходи. ЕСП коментира тези аспекти в своите становища, публикувани през 2019 г. във връзка с предложенията за финансовите регламенти на CPVO и EUIPO¹². Други юрисдикции функционират по различен начин в ЕС (вж. фигура 8). Например Конгресът на САЩ е органът, който взема решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за всички самофинансиращи се агенции на САЩ.

Агенциите докладват все повече за аспектите на изпълнението, но приносът им към политиката и сътрудничеството на ЕС не е измерен ясно и гражданите не са информирани за него

Агенциите редовно предоставят информация за изпълнението, но тази информация невинаги е от значение

Заинтересованите страни, свързани с агенциите, имат нужда от качествена и количествена информация за изпълнението и я получават от консолидирания годишен отчет за дейността и други документи. Освен годишното докладване, много агенции (например EUIPO, ETF, EFSA) представят информация по-редовно под формата на информационни таблици за напредъка, тримесечни доклади и др. Част от тях са само за вътрешно ползване, но други се публикуват.

Повечето агенции са въвели бюджетиране, основано на дейности, което означава, че те разпределят ресурсите и/или разходите по дейности. Някои от тях (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) са постигнали значителен напредък в управлението по дейности, което предполага редовно актуализиране на наборите от показатели, които съчетават информация за бюджета и за изпълнението (вж. приложение VI). Докато EASA и ESMA са изчислили разходите за услугите си изцяло въз основа на таксите, които събират, таксите на другите агенции са определени в регламентите за тях.

Агенциите също така измерват резултатите чрез ключови показатели за изпълнението (КПИ). През 2015 г. Комисията издава насоки относно КПИ за директорите на агенции¹³. Показателите, които се използват на практика, се отнасят главно до изпълнението на годишната работна програма и бюджета на агенциите и до управлението на техните човешките ресурси, но те обикновено не дават възможност за оценка на резултатите или на ефикасността и ефективността на изпълнението на мандата на агенцията.

Повечето агенции са разработили и оперативни цели и свързани с тях показатели и цели за изпълнението. По-голямата част от тези показатели измерват крайните продукти, а не резултатите или въздействието. Няколко агенции (EASO, EMSA, EFSA, Фронтекс и др.) докладват по над 100 показателя, много от които са много подробни и конкретни и не дават информация за цялостното изпълнение. Връзката с целите на политиката често не е ясно установена нито в единния програмен документ (ЕПД), нито в консолидирания годишен отчет за дейността.

Част от агенциите, които имат по-скоро оперативен характер и/или са ориентирани към бизнеса, разполагат с по-целесъобразни показатели, които измерват приноса им за прилагането на политиките на ЕС. eu-LISA например използва показатели за резултатите за наличието и времето за реагиране на нейните широкомащабни ИТ системи. EASA е една от малкото агенции с конкретен показател за въздействието: броят на смъртните случаи при самолетни катастрофи в ЕС. EUIPO разполага с показатели за оценка на навременността, качеството и достъпността на предоставяните услуги.

Трудно е да се прави сравнение във времето, тъй като показателите могат да се променят през годините и в малко консолидирани годишни отчети се посочват резултатите от предходни години. В най-добрия случай крайните продукти се сравняват със собствените цели на агенцията в ЕПД.

Тъй като дейностите на агенциите са толкова различни, не е възможно да се сравняват техните постигнати резултати от дейността и ключови показатели за изпълнението. Също така е много трудно да се сравняват различните агенции по отношение на ефикасността им. Нито един от докладите на агенциите не съдържа сравнение с еквивалентни национални или международни органи.

В прегледа на ЕСП от 2019 г.¹⁴ се установява, че някои агенции събират също информация относно устойчивото развитие, но тя често е откъслечна и непълна. Докладването по показателите за устойчивост е практиката на измерване, оповестяване и отчитане пред вътрешните и външните заинтересовани страни във връзка с организационната дейност, насочена към целта за устойчиво развитие. Одиторите установиха, че само една агенция, EUIPO, е публикувала такъв доклад.

Ограничена осведоменост и проследяване в медиите на темата за приноса на агенциите за изпълнение на политиките и сътрудничеството

Агенциите на ЕС имат значително влияние върху формирането на политиките и вземането на решения в области от жизненоважно значение за ежедневието на гражданите на ЕС. Те могат също така да действат като първа инстанция в разрешаването на кризисни ситуации или дългосрочни предизвикателства пред обществото. Освен ограниченото докладване от самите агенции относно резултатите, медийната видимост на приноса на агенциите — както положителния, така и отрицателния — също е ограничена. Според нашия анализ на данните, много малко новинарски статии съдържат качествена информация за приноса на агенциите към прилагането на политиките и сътрудничеството на ЕС, за тяхното влияние върху процеса на вземане на решения от името на държавите членки, промишлеността и гражданите.

Между януари 2018 г. и юли 2019 г. основните агенции, споменавани в новините, са Европол и Фронтекс, като те се посочват в над 40 % от всички анализирани от нас статии (фигура 9). След тях се нареждат EFSA, EASA, EMA и ECDC. Взети заедно, тези шест агенции се споменават в две трети от статиите. Всички те се занимават с въпроси, свързани със сигурността и/или безопасността, които привличат общественото внимание в най-голяма степен. Някои агенции (като EMA) са били посочвани почти постоянно по време на разглеждания период, докато споменаването на други става по-често във връзка с конкретни инциденти и събития (вж. фигура 3 и фигура 4 в приложение IV). Например, във връзка с катастрофите на Boeing 737 MAX рязко нараства споменаването в медиите на EASA, при кризата с глифозата се увеличава споменаването на EFSA, а след решението за запазената марка на Adidas медийното внимание се насочва към EUIPO.

Източник: Съставено от ЕСП въз основа на обобщени данни от EMM, от януари 2018 г. до юли 2019 г.

ECDC публикува най-голям брой статии с новини за своите дейности, следван от EMA и EMSA. Задачите на тези три агенции включват разпространяване на информация за общественото здраве и безопасност. Повечето други агенции се споменават рядко в новините, дори когато повишаването на осведомеността е част от техните задължения. За разлика от агенциите, действащи в областта на сигурността и охраната на границите (Фронтекс, Европол), EASO, която подкрепя държавите членки в областта на предоставянето на убежище, присъства по-слабо в новинарските статии, събрани от Europe Media Monitor (ЕММ).

Сътрудничеството между агенциите и други национални, европейски и международни организации като цяло функционира добре, с някои изключения

Резултатите от проучването показват, че някои агенции трябва да засилят сътрудничеството си

Мнозинството (80 %) от заинтересованите страни, участвали в проучването, считат, че сътрудничеството между агенциите и техните партньори на национално, европейско или международно равнище като цяло функционира добре. Между отделните агенции обаче съществуват ясни разлики. Една трета от респондентите смятат, че са необходими значителни подобрения, например в отношенията на следните агенции с някои от техните партньори:

• на ENISA и GSA с държавите членки, с други агенции и в международен план,
• на ERA с Комисията и държавите членки,
• на ЕМА с Комисията,
• на EASA с държавите членки.

Агенциите работят в тясно сътрудничество с партниращите генерални дирекции на Комисията, но имат ограничено участие в преговорите по бюджета и преразглеждането на законодателството

Повечето агенции не разполагат с правомощия за вземане на решения (вж. каре 10), но някои (като ECDC, ECHA, EFSA, EMA и ERA) представят научни становища, които създават основата за решения на Комисията. Някои агенции (напр. ACER, CPVO, EASA, EUIPO и в някои отношения ECHA) са оправомощени да вземат решения.

Комисията упражнява надзор върху дейностите на агенциите чрез присъствието си в управителните съвети, участието си в цикъла на програмиране и планиране (тя изготвя официални становища относно проектите на ЕПД) и чрез голям брой по-редовни контакти между партниращите генерални дирекции и съответните агенции. Службата за вътрешен одит на Комисията (IAS) е определена да бъде вътрешният одитор на всички агенции, с изключение на онези, които се самофинансират¹⁷. Тя одитира избрани области от значение за агенциите, въз основа на конкретни, многогодишни, основани на риска стратегически одитни планове, и докладва пред съответните изпълнителни директори и управителни съвети.

Като цяло участието на агенциите в преразглеждането на регламентите за тяхното учредяване и на друго ключово законодателство в областта им на действие е слабо. В резултат на това Комисията невинаги използва оптимално техните познания при разработването на нови законодателни предложения.

Партниращите генерални дирекции съгласуват плановете за щатното разписание на агенциите и финансирането им от ЕС с ГД „Бюджет“, преди те да бъдат включени в предложението на Комисията за проектобюджет, представено пред Парламента и Съвета. Агенциите по принцип нямат пряк контакт с ГД „Бюджет“ и получават малко информация за напредъка на преговорите за бюджета, което може да затрудни тяхното оперативно планиране.

Някои агенции изпитват постоянен недостиг на ресурси, а други не успяват да усвоят бюджета, определен за тях от цикъла на годишно програмиране. Например въз основа на политическо споразумение Фронтекс е получила значителни допълнителни ресурси от 2017 г. насам. Одиторите не откриха данни, които да изяснят как са изчислени нуждите от допълнителен бюджет и служители на Фронтекс. По отношение на EU-OSHA ЕСП вече отбеляза тенденцията на повтарящо се пренасяне на суми, представляват значителен дял от бюджета, от една финансова година за следващата¹⁸. В случая с EU-OSHA одиторите отбелязват, че равнищата на анулиране на пренесени бюджетни кредити досега са били ниски. Наличието на високи равнища на пренесени бюджетни кредити по принцип обаче поражда рискове за доброто финансово управление на ресурсите.

Сътрудничеството с държавите членки е от решаващо значение, но невинаги протича гладко

Държавите членки играят активна роля в изпълнението на работните програми на повечето агенции. Някои примери:

• Фронтекс, EASO и eu-LISA оказват активна подкрепа на държавите членки, които са главните места за влизане в ЕС на мигранти и лица, търсещи убежище.
• еu-LISA управлява централния компонент на множество широкомащабни ИТ системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието, които са свързани с националните системи¹⁹.
• Много агенции, като например EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO и EU-OSHA, работят в тясно сътрудничество с експертните мрежи на ЕС и/или националните звена за контакт, които помагат за изпълнението на техните работни програми.
• Други агенции (като CPVO, ECHA (вж. каре 11), EMA, EFSA и в по-малка степен EASA) извършват своите научни дейности в сътрудничество с държавите членки.

При възлагането на отговорности на дадена агенция на ЕС държавите членки си запазват по-голямата част от контрола върху процеса на вземане на решения, като същевременно засилват европейското сътрудничество (вж. каре 12). Ето защо в много области агенциите играят по-индиректна координационна роля, което оставя значителни правомощия за преценка на държавите членки.

В някои области продължават да функционират паралелно органи на държавите членки. Така например дружествата могат да избират дали да защитят търговска марка или дизайн пред националните служби (само за защита на национално равнище) или EUIPO (защита в целия ЕС). В областта на здравеопазването органите на държавите членки могат да извършват свои собствени оценки на риска в области, в които агенциите извършват дейност (ECDC за профилактика и контрол върху заболяванията, EFSA за безопасност на храните), без задължение да координират работата си с агенциите. Въведено е законодателство за намаляване на този риск чрез механизми за обмен на информацията.

Когато държавите членки провеждат обсъждания в Съвета, за които е необходим експертен опит от агенциите, самите агенции по принцип не участват, а се представляват от Комисията.

Потенциал за по-тясно сътрудничество между агенциите в една и съща област на политика

Няколко агенции развиват дейност в една и съща област на политика. Сметната палата установи известно припокриване между мандатите и/или дейностите на следните агенции:

• EIGE и FRA (и двете с дейност в областта на правата на жените);
• EASO и Фронтекс (и двете предоставят културни посредници в подкрепа на държавите членки, изправени пред голям приток на мигранти);
• агенциите, попадащи в рамките на правомощията на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA и ELA).

Сътрудничеството между агенциите е особено силно в областта на миграцията. EASO, Фронтекс, Европол и FRA работят заедно в „горещите точки“ в Италия и Гърция. В областта на правосъдието и вътрешните работи (ПВР) се провеждат редовни срещи между девет агенции (CEPOL, EASO, Фронтекс, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Евроюст, Европол и FRA) и техните две партниращи генерални дирекции (ГД „Миграция и вътрешни работи“ и ГД „Правосъдие и потребители“) в рамките на мрежата на агенциите в областта на ПВР. Две други агенции, EFCA и EMSA, си сътрудничат с Фронтекс по въпроси на бреговата охрана. От 2019 г. насам ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ провежда редовни срещи между агенциите. Както е предвидено в регламентите за тяхното създаване, EBA, EIOPA и ESMA работят в сътрудничество със Съвместния комитет на европейските надзорни органи. В други области сътрудничеството е по-несистематично.

Сътрудничеството между агенциите често се формализира в двустранно „работно споразумение“ или „меморандум за разбирателство“ (вж. каре 13). То може да се подпомага и от присъствието на представители на други агенции (често като наблюдатели) в управителния съвет. Всеки от трите европейски надзорни органа например има едно място в управителните съвети на другите органи, въпреки че невинаги участва в заседанията. EUIPO и CPVO разменят свои представители в управителните си съвети, които участват в ролята на наблюдатели. Центърът за преводи има сключено споразумение с всички агенции на ЕС, съвместните предприятия и институциите на ЕС, според което всички те могат да бъдат представени в неговия управителен съвет.

Агенциите си сътрудничат тясно и чрез Мрежата на агенциите на ЕС (EUAN), създадена с цел да повишава тяхната видимост и да открива и насърчава възможни подобрения на ефикасността. Нейните приоритети се одобряват от агенциите под формата на петгодишна стратегия и годишни работни програми. Една от нейните важни задачи е да осигурява ефективна комуникация между агенциите и свързаните с тях заинтересовани страни, основно сред европейските институции. Девет подмрежи оформят действията и взаимодействието сред членовете на мрежата и водят до осезаеми резултати, които са от полза за ЕС и неговите граждани. Мрежата EUAN обаче не разполага с изпълнителни правомощия, не всички агенции участват във всички подмрежи, а сътрудничеството е съсредоточено предимно върху административни, а не върху оперативни въпроси.

Центърът за преводи за органите на Европейския съюз (CdT) посочва като едно от основанията за съществуването си сътрудничеството между агенциите. Не всички агенции обаче са задължени от учредителните си регламенти да се възползват от услугите на CdT. Има също известно объркване по отношение на вида услуги, за които другите агенции трябва или могат да използват CdT. Една агенция дори е разработила собствена система за вътрешно ползване за решаването на проблеми от езиково естество (преводачески памети), докато други могат да използват частни външни доставчици на преводачески услуги. В Годишния доклад на ЕСП относно агенциите за 2017 г. се посочва, че капацитетът на CdT не се използва изцяло, разработването на системите и текущите разходи се дублират и може да съществува риск за бизнес модела и непрекъснатостта на работата на агенцията.

Някои агенции зависят от сътрудничеството с промишления сектор

Някои агенции също така зависят от сътрудничеството с промишления сектор, който те би трябвало да регулират. Дейността по регистриране на химически вещества в ECHA например се основава на подадените от предприятията декларации (вж. каре 14). Регулаторната рамка предоставя само ограничени стимули за проверка на надеждността и актуализацията на предоставената информация.

Усилията на агенциите да постигнат по-голям обхват на международно равнище продължават да бъдат ограничени

Съгласно Договора агенциите не могат да сключват международни споразумения, които обвързват ЕС (чл. 218 от ДФЕС). Те обаче могат да сключват споразумения за сътрудничество с международни партньори, когато 1) това е изрично предвидено в акта за създаването им, 2) споразумението за сътрудничество не създава обвързващи задължения, и 3) имат (de facto или de jure) одобрението на съответната партнираща генерална дирекция²⁵.

Поради естеството на дейностите си много агенции трябва да взаимодействат с международни партньори и дейностите им оказват въздействие на международно равнище. Много агенции имат партньори в държави извън ЕС, които извършват сходни дейности. Комисията, в сътрудничество с Европейската служба за външна дейност, създава „работни споразумения“ с агенциите, за да организира техните връзки с органи или държави извън ЕС.

Агенциите, работещи в областта на правосъдието и вътрешните работи (по-специално Европол, Евроюст и Фронтекс), са изцяло интегрирани във външното измерение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП) и са сред най-активните в международен план агенции, като са сключили и множество споразумения за сътрудничество с държави извън ЕС. Като примери за други области на политика могат да се посочат EFSA и EMA, които са изградили важна международна роля. Техните становища са от голямо значение за осигуряването на здравна безопасност в рамките на ЕС и извън него. В сектора на авиацията EASA също участва дейно в тази област. Липсват данни обаче, че като цяло потенциалът на агенциите да подкрепят Комисията в международен план, особено по технически въпроси и обмяна на информация, е развит в максимална степен.

Заключения и препоръки

Одиторите заключават, че агенциите играят все по-важна роля за прилагането на политиките на ЕС и че съществуващите условия са подпомогнали постигането на резултати от тяхната дейност. Въпреки това, макар да отчита, че това е отговорност на законодателя, ЕСП смята, че липсва достатъчно гъвкавост при създаването и функционирането на агенциите, както и че потенциалът им за сътрудничество с цел постигане на общите цели на политиката в интерес на гражданите може да бъде развит допълнително.

Гъвкавостта на агенциите по отношение на посрещането на променящите се нужди на политиката се отразява на техния жизнен цикъл: тяхното създаване, развитие и евентуално приключване на дейността. ЕСП отбелязва, че когато Комисията предлага създаването на нова агенция, тя невинаги разглежда ясно съществуващите алтернативи, в т.ч. възможността самата тя да изпълнява предвидените задачи, възможността за междуправителствено сътрудничество или за адаптиране на мисията на вече съществуваща агенция на ЕС. След като дадена агенция вече функционира, нейната съгласуваност с дейността на другите агенции и партниращи генерални дирекции, особено в припокриващи се области на политика, не се оценява в достатъчна степен с течение на времето, за да може да се извърши адаптиране (точки 16—32).

Комисията следва:

1. да засили използването на хоризонтални оценки на агенциите в контекста на проверките за пригодност, изготвени от Комисията в различни области на политика. Резултатите от оценките следва да се използват за откриване на полезни взаимодействия и определяне на потенциално необходими промени, включително сливания, както и за изготвяне на законодателни предложения в отговор на променящите се нужди, когато това е целесъобразно;
2. да изготвя всички предложения за нови агенции в съответствие с програмата за по-добро регулиране, в това число с използване на предвидените в нея консултации. Комисията следва да доказва целесъобразността и съгласуваността на предложените нови органи по отношение на вече съществуващите органи, като взима предвид всички резерви, изразени от Комитета за регулаторен контрол.

Срок за изпълнение на препоръка 1а) — до 2024 г., за да се вземат предвид резултатите при изготвянето на следващите законодателни предложения за МФР за периода след 2027 г.

Срок за изпълнение на препоръка 1б) — за всички новите предложения от септември 2020 г. нататък

Гъвкавостта предполага също, че агенциите ще получават необходимите ресурси съобразно техните променящи се нужди. ЕСП отбелязва, че агенциите страдат особено много от недостатъчната гъвкавост по отношение на ресурсите отчасти поради това, че цикълът им на планиране е тясно обвързан с бюджетните процедури на ЕС. По принцип агенциите планират ресурсите си поетапно въз основа на данни от предходни години, дори когато условията и политиките изискват по-задълбочен преглед на някои дейности (точки 33—43).

Агенциите следва:

1. да обосновават по-задълбочено своите нужди от ресурси преди началото на всеки нов период на МФР, като използват ефективно своите единни програмни документи и отчитат приоритетите, възможните полезни взаимодействия и икономии от мащаба.

Комисията следва:

2. да оценява и сравнява преди всеки нов период на МФР заявките за ресурси от всички агенции и да разпределя (увеличава, намалява и/или пренасочва) ресурсите за агенциите, като се съсредоточи върху най-приоритетните и неотложни дейности;
3. да разглежда своевременно заявките на агенциите за адаптиране на ресурсите към променящите се нужди, за да позволи по-голяма гъвкавост при бюджетното планиране.

Срок за изпълнение — до 2024 г.

Агенциите на ЕС играят важна роля за обединяване на различните интереси на държавите членки, които целят постигането на общи за ЕС решения за политиките. Твърде големият брой членове в управителните им съвети и различното разбиране на ролята на членовете в съвета обаче могат да попречат на ефективното вземане на решения (точки 44—49).

Данните за резултатите от дейността на агенциите на практика не са достатъчно обвързани с приноса на агенциите към прилагането на политиките, поради което е трудно да се търси отговорност от лицата, свързани с вземането на решения. С новия Рамков финансов регламент се въвежда такава връзка, но все още не е ясно какво ще бъде въздействието от това (точки 50—53). Като цяло гражданите получават недостатъчно информация относно ползите от агенциите (точки 54—64).

Агенциите следва:

1. да подобрят начина, по който докладват относно изпълнението на практика, като обвържат по-ясно резултатите от изпълнението с приноса на агенциите за прилагането на политиките на ЕС.

Комисията следва:

2. да провежда мониторинг на спазването на преразгледаните насоки на Комисията (C (2020)2297) относно информацията за изпълнението, която следва да се предоставя от агенциите за целите на външния контрол от Европейския парламент, Съвета и гражданите на ЕС, като по този начин измести акцента от докладването за крайните продукти и дейностите към приноса за прилагането на политиките на ЕС;
3. да изготви предложение за законодателя за преразглеждане на размера на управителните съвети, когато това е необходимо, за да се подобри ефикасността на процеса на вземане на решения.

Срок за изпълнение на препоръки 3а) и 3б) — от 2021 г.

Срок за изпълнение на препоръка 3в) — от септември 2020 г. за новите предложения.

Агенциите на ЕС функционират като мрежа за споделяне на експертен опит и изграждане на сътрудничество с партньори на национално, европейско и международно равнище. Те обаче все още не са проучили всички възможности за създаване на полезни взаимодействия и икономии от мащаба в областите на припокриване на техните дейности (точки 76—80). В допълнение, агенциите зависят от получаването на необходимата подкрепа от държавите членки (точки 72—75). Освен това някои агенции действат в области на политика със силно отражение в международен план, но понякога им липсва подкрепа от Комисията за по-гъвкаво споделяне на експертен опит с партньори от държави извън ЕС (точки 81—83).

Агенциите следва:

1. да си сътрудничат по-тясно с цел установяване на добри практики в областта на изпълнението, полезните взаимодействия и икономиите от мащаба, особено в областите на припокриване на техните дейности.

Комисията следва:

2. да следи дали държавите членки изпълняват своите правни и политически ангажименти да предоставят на агенциите на ЕС необходимата информация, експерти и подкрепа за прилагането на решенията и изпълнението на политиката на съответната агенция, а когато тези ангажименти не са уредени в достатъчна степен от правната рамка, да предложи законодателят изрично да посочи задълженията на държавите членки;
3. да следи за това техническият експертен опит и другият потенциал на агенциите да се използват систематично при изготвянето и прилагането на политиките и на международно равнище, както и с партньори извън ЕС.

Срок за изпълнение — от 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Alex BRENNINKMEIJER — член на Сметната палата, в Люксембург на 28 юли 2020 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Приложения

Приложение I — Списък на агенциите и другите органи на ЕС, разгледани в настоящия доклад

Приложение II — Списък на генералните дирекции на Комисията, партниращи си с агенциите и другите органи на ЕС

Приложение III — Основни данни и резултати от проучването сред заинтересованите страни

ЕСП поиска от 34 агенции да предоставят списък на заинтересованите страни и изготви представителна извадка, включваща основните категории заинтересовани страни (национални публични органи, представители на промишления сектор, институции на ЕС, НПО, академични среди и др.). Тя прикани 2 500 представители на заинтересованите страни да участват в проучването и получи около 1 000 отговора (процент на участие 40 %). Близо половината от респондентите бяха членове на управителни съвети.

Участие в проучването

Най-важни резултати от проучването

Източник: Проучване на ЕСП сред заинтересованите страни; размер на извадката = 1000 отговора от респонденти от заинтересованите страни, свързани с 35 агенции и други органи на ЕС.

Приложение IV — Медийно присъствие на агенциите, установено по аналитичен път чрез прилагане на техники за големи масиви от данни

Europe Media Monitor (EMM) е изцяло автоматична система за анализ на публично достъпни онлайн медии, управлявана от Съвместния изследователски център (JRC) на Европейската комисия. Тя събира и обобщава около 300 000 статии с новини ежедневно от избрани информационни портали от целия свят, публикувани на близо 70 езика. В сътрудничество със Съвместния изследователски център одиторите анализираха и данните, агрегирани в EMM²⁶, относно честотата, географското разпределение и разпределението по време на новинарските статии за всички агенции, както и относно мрежата от връзки между агенциите и други субекти на равнище ЕС и на национално равнище. Това е първият случай, в който ЕСП прилага техники за анализ на големи масиви от данни с цел анализиране на неструктурирани външни данни извън официалните документи и бази данни на ЕС като допълнителни доказателства при одит на изпълнението.

Източник: Съставено от ЕСП въз основа на обобщени данни от EMM от януари 2018 г. до юли 2019 г.

Източник: Съставено от ЕСП въз основа на обобщени данни от EMM от януари 2018 г. до юли 2019 г.

Източник: Съставено от ЕСП въз основа на обобщени данни от EMM от януари 2018 г. до юли 2019 г.

Източник: Съставено от ЕСП въз основа на обобщени данни от EMM от януари 2018 г. до юли 2019 г.

Приложение V — Регулаторна рамка на федералните агенции в САЩ и в Австралия

САЩ

• Общ регламент за всички агенции. Прилагат се 1) рамков регламент: Government Performance and Results Act (GPRA) от 1993 г. и актуализираният GPRA Modernization Act от 2010 г., и 2) ежегодно актуализирани до юни: Циркулярно писмо № A-11. Preparation, Submission and Execution of the Budget. Част 6. Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports.
• Агенциите следва да докладват по три различни специфични/общи цели: 1) съвместни приоритетни цели на агенциите, които са дългосрочни и изискват координиране между агенциите, 2) приоритетни цели на всяка агенция, което предполага изпълнението на 4 или 5 цели през следващите две години, и 3) стратегически общи цели, които включват дългосрочните общи цели, крайните продукти и постигнатото въздействие.
• Три елемента в докладите относно GPRA: 1) петгодишни стратегически планове, в които следва да са включени описание на мисията на агенцията, както и дългосрочни цели и цели, ориентирани към резултатите, 2) годишни планове за изпълнението, в които са определени цели за изпълнение за финансовата година и се посочва как те следва да бъдат постигнати и по какъв начин може да се докаже това, и 3) годишни доклади за изпълнението, които съдържат преглед на постиженията или недостатъците на агенцията при работата ѝ по конкретните цели във връзка с изпълнението (резултатите се събират по програми).
• По отношение на информацията за изпълнението, процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета от страна на Конгреса се основава на: 1) годишния доклад на Правителствената служба на САЩ по отчетността (GAO); 2) годишния доклад, представен от Службата за управление и бюджет (OMB)²⁷ пред Сената, Камарата на представителите и Правителствената служба за отчетност. В този доклад се определя дали програмите или дейностите на агенциите отговарят на целите и задачите, свързани с изпълнението им, и се посочват неизпълнените цели (след което се разработва план за действие във връзка с неизпълнените дейности), и 3) консолидираните от агенцията годишен план за изпълнението и годишен доклад за изпълнението в документа за обосновка на бюджета на Конгреса.

Австралия

• Общ регламент за всички агенции: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act), глава 2. Commonwealth entities and the Commonwealth, част 2 и 3. Planning, performance and accountability, раздел 3. Performance of Commonwealth entities.
• Обяснение и докладване на различията при постигането на целите. Отговорният орган следва: 1) да организира водене на документация, в която надлежно се записват и обясняват резултатите от дейността на агенцията за постигане на нейните цели; 2) да измерва и оценява резултатите от дейността на агенцията; 3) да изготвя годишни отчети за дейността на агенцията възможно най-скоро след края на всеки отчетен период; и 4) да включва годишните отчети за изпълнението в годишния доклад, който се внася в Парламента.
• Одит на отчетите за изпълнението. Главният одитор може да провери и докладва относно годишните отчети за изпълнението на субекта. Докладът трябва да бъде представен на Парламента за обсъждане.

Приложение VI — Бюджетиране/оценка на разходите/управление по дейности

Бюджетиране по дейности (БД) означава организирането на бюджетни кредити и средства според техните цели, така че да се даде възможност на гражданите да се информират за политиките, които се следват и дейностите, които са включени в рамките на тези политики, изразходваните средства за всяка от тях и броя на служителите, които са ангажирани с работа по тях (Европейска комисия, речник на бюджетните термини на ЕС).

Методът за оценка на разходите по дейности (ОРД) включва определянето на разходите, метода на разпределение на разходите и разпределението по различни дейности. ОРД е методология за оценяване на разходите, която прави преглед на дейностите в дадена организация и определя разходите за всяка дейност и ресурсите за всички продукти и услуги според действителното потребление.

Системата за ОРД включва изчисляване на пълните разходи не само по дейности, но и по „специфични услуги“. Частично и изцяло самофинансиращите се агенции начисляват на клиентите си такси за покриване на разходите за различните предоставени услуги.

БД е бюджетният елемент, а ОРД е икономическият елемент на по-широката концепция за управление по дейности (УД), която се отнася главно до оперативните дейности. Управлението по дейности (УД) следва да предостави на агенциите инструменти за планиране, мониторинг, докладване и оценка на техните дейности. В това отношение целите, показателите, вложените ресурси (по-специално човешките и финансовите ресурси) и ключовите действия следва да се определят предварително, за да се изясни как ще се постигнат очакваните резултати, как ще се измерва напредъкът към тяхното постигане и какви ресурси са необходими за получаването на тези резултати (Европейска комисия, Аналитичен фиш № 21).

Освен от целите, дейностите и показателите за бюджета и изпълнението, прилагането на системата УД зависи също така от: а) ясното съответствие между цели, дейности и показатели, б) определянето на показатели за резултатите и въздействието, и в) постоянния мониторинг на действителните стойности при процеса на вземане на решения.

Прилагането на систематично бюджетиране по дейности (БД) и системата УД от страна на агенциите за планиране, мониторинг и оценка на дейностите се изисква според общия подход (вж. точка 40).

Приложение VII — Списък на специалните доклади на Европейската сметна палата, публикувани през периода 2017—2019 г. във връзка с агенциите и другите органи на ЕС

Източник: ЕСП.

Приложение VIII — Структура на бюджета на агенциите и другите органи на ЕС (2018 г.)

Източник: ЕСП.

Акроними и съкращения

БД: Бюджетиране по дейности

ГРП: Годишна работна програма

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕПД: Единен програмен документ

КПИ: Ключов показател за изпълнение

КРК: Комитет за регулаторен контрол (КРК)

МСП: Малки и средни предприятия

МФР: Многогодишна финансова рамка

ОРД: Оценка на разходите по дейности

ПВР: Правосъдие и вътрешни работи

УД: Управление по дейности

ФУМИ: Фонд „Убежище, миграция и интеграция“

CAAR: Консолидиран годишен доклад за дейността

CNECT: Генерална дирекция „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ на Европейската комисия

CONT: Комисия по бюджетен контрол (Европейски парламент)

DEFIS: Генерална дирекция „Отбранителна промишленост и космическо пространство“

DGT: Генерална дирекция „Писмени преводи“ на Европейската комисия

EAC: Генерална дирекция „Образование, младеж, спорт и култура“ на Европейската комисия

EMM: Europe Media Monitor, софтуер за анализ на статии с новини в медиите

EMPL: Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ на Европейската комисия

ENER: Генерална дирекция „Енергетика“ на Европейската комисия

ENV: Генерална дирекция „Околна среда“ на Европейската комисия

ETIAS: Европейска система за информация за пътуванията и разрешаването им

FISMA: Генерална дирекция „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“ на Европейската комисия

GROW: Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ на Европейската комисия

HOME: Генерална дирекция „Миграция и вътрешни работи“ на Европейската комисия

JRC: Съвместен изследователски център на Европейската комисия (СИЦ)

JUST: Генерална дирекция „Правосъдие и потребители“ на Европейската комисия

MARE: Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“

MOVE: Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия

REFIT: Програма за пригодност и резултатност на регулаторната рамка

REMIT: Регламент (ЕС) № 1227/2011 на Европейския парламент и на Съвета относно интегритета и прозрачността на пазара за търговия на едро с енергия

SANTE: Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ на Европейската комисия

SIS: Шенгенска информационна система

Речник на термините

Единен програмен документ: Стандартен документ, който следва да се изготвя от всяка децентрализирана агенция и да бъде разгледан от Комисията, и в който се съдържа както бюджетно, така и оперативно планиране за агенцията, и по този начин предоставя насоки за работата на агенцията и разпределението на ресурсите ѝ.

Законодателен орган: Европейският парламент и Съветът.

Изпълнителен съвет: Ръководна група в децентрализирана агенция, която оказва надзор на подготовката и изпълнението на решенията на управителния съвет.

Клауза за изтичане на срока на действие: Правна разпоредба, която определя обстоятелствата, при които задачите на агенцията могат да бъдат прекратени.

Клауза за преразглеждане: Правна разпоредба, която определя обстоятелствата, при които задачите на агенцията следва да бъдат преразглеждани и коригирани.

Многогодишна финансова рамка (МФР): Дългосрочен бюджет на ЕС за период от седем години. Настоящата МФР обхваща периода 2014—2020 г. В нея се определят границите за разходване на средства на ЕС в различни области на дейност. Тя се използва от ЕС в подкрепа на неговите политически приоритети и за проследяване на изпълнението на поетите от него ангажименти пред гражданите на ЕС.

Мрежа на агенциите на ЕС: Мрежа от децентрализирани агенции, създадена от институциите на ЕС и държавите членки за изпълнение на конкретни правни, технически или научни задачи.

Общ подход: Набор ръководни принципи, преразгледани през 2012 г. от ЕС, с които се цели децентрализираните агенции да развият по-големи съгласуваност, ефективност и отчетност.

Оценка на въздействието: Оценка, в която се проверява дали съществува необходимост от действия на ЕС и се анализира възможното въздействие на наличните решения.

Оценка: Основана на факти преценка на степента, до която проведена интервенция е 1) ефективна, 2) ефикасна, 3) целесъобразна, предвид настоящите потребности, 4) съгласувана, както вътрешно, така и с други интервенции от страна на ЕС, и 5) постигнала ли е добавена стойност за ЕС.

Процедура по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета: Решение на Европейския парламент, с което се освобождава Комисията от нейната отговорност за управлението на определен бюджет и той се приключва въз основа на препоръка от Съвета и годишния доклад на Европейската сметна палата.

Споразумение за възлагане: Споразумение, в което се определят дейностите, възложени от Комисията на агенциите за прилагането на политиката, отношенията между Комисията и агенциите, както и правилата, които трябва да се спазват.

Споразумение за нивото на обслужване: Споразумение между крайния потребител и доставчика на услугата.

Съгласуваност: Задачите на агенцията са логически съгласувани със задачите на други агенции и служби на ЕС и, следователно, има смисъл да бъдат част от единно и функционално управление на ЕС, което служи на ясно разграничими цели на политиката.

Управителен съвет: Част от управителния орган на децентрализираната агенция. Той има надзорна роля с обща отговорност по въпросите, свързани с бюджета и планирането, назначаването на изпълнителния директор и мониторинга на работата на агенцията.

Хоризонтална оценка: Оценка на резултатите от дейността на множество агенции и партниращите им генерални дирекции, които работят в една и съща област на политика и извършват дейности, с които си помагат взаимно. Нейната цел е да се определят потенциалните полезни взаимодействия и икономии от мащаба и да се преодолеят някои недостатъци, като припокриване, разпокъсаност на политиката, непропорционалност и изместване на мисията.

Целесъобразност: Критерий за това дали задачите на агенциите са насочени към изпълнението на целите на политиката.

Център за експертен опит и работа в мрежа: С този термин се описва ролята на дадена децентрализирана агенция в определена област на политика, и по-конкретно това, че децентрализираната агенция може да действа като център за насърчаване на обмена на експертен опит, както и за обединяване на интересите на държавите членки за постигане на общи решения за политиката и за засилване на сътрудничеството с други европейски и международни партньори.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика, с ръководител Alex Brenninkmeijer – член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Alex Brenninkmeijer, със съдействието на Di Hai — аташе в кабинета; Friedemann Zippel — главен ръководител; Eddy Struyvelt — ръководител на задача; Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Севдалина Тодорова, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker и Janis Gaisonoks — одитори. По проекта с големи информационни масиви работиха Claudia Albanese, Zsolt Varga и Emmanuele Fossati, специалисти в областта на данните. Thomas Everett предостави езикова помощ.

Бележки

¹ В тази бройка се включват длъжностните лица, временно и договорно наетите служители и командированите национални експерти.

² За краткост ЕСП използва съкратените имена/акроними за всички агенции. Пълните наименования са посочени в приложение I.

³ Работен документ на службите на Комисията, SWD(2017) 350.

⁴ Европейска комисия, „Бяла книга за европейско управление“, COM(2001) 428 окончателен, и Насоки за по-добро регулиране, 2015 г.

⁵ Европейска комисия, „Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA“, март 2018 г.

⁶ ЕСП, Бърз преглед на конкретен казус относно изпълнението на 5 %-ното намаление на щатните бройки, 2017 г.

⁷ EMA, консолидирани годишни отчети за дейността за 2018 г., параграф за обръщане на внимание.

⁸ Вж. също така Годишния доклад на ЕСП относно агенциите на ЕС за 2018 г.

⁹ Анализ и оценка на консолидирания годишен отчет за дейността на Европол за 2018 г.

¹⁰ Вж. например Специален доклад № 10/2019: „Стрес тестове на банките в ЕС — осигуряват най-големия обем досега информация за банките, но са необходими по-добра координация и повече внимание към рисковете“.

¹¹ Бюджетният комитет за EUIPO; Управителният съвет в пленарен състав за SRB; Административният съвет за CPVO.

¹² Становища на ЕСП № 1/2019 и № 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 окончателен, 31.3.2015 г.

¹⁴ Преглед № 7/2019 „Практиката на докладване за устойчиво развитие — прилага ли се от институциите и агенциите на ЕС?“

¹⁵ Дела 9/56 и 10/56, Meroni&Co, Industrie Metallurgiche v High Authority, 1957-58, ECR 133.

¹⁶ Дело C-270/12, Обединено кралство с/у Парламент и Съвет, 2014 г.

¹⁷ CPVO, EUIPO и SRB.

¹⁸ ЕСП, Годишен доклад относно агенциите на ЕС за 2018 г., точка 3.14.8.

¹⁹ Вж. също Специален доклад № 20/2019 на ЕСП: „Информационни системи на ЕС, подпомагащи граничния контрол – силен инструмент, но е необходим по-голям акцент върху предоставянето на навременни и пълни данни“.

²⁰ Решение от 7 март 2019 г. по дело T-837/16.

²¹ Вж. също Специален доклад на ЕСП № 24/2019 „Предоставяне на убежище, преместване и връщане на мигранти — необходими са мерки за преодоляване на разминаването между цели и резултати“.

²² Член 15 от Регламент (ЕС) № 439/2010 за EASO.

²³ Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) (OВ L 396, 30.12.2006 г., стр. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20 май 2019 г.

²⁵ Вж. също Merijn Chamon и Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations в The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019 г.).

²⁶ За по-подробно описание на Europe Media Monitor (EMM), вж.: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Службата за управление и бюджет (OMB) е подразделение на Изпълнителния кабинет на Президента на САЩ, което управлява федералния бюджет на САЩ и осъществява надзор върху изпълнението на федералните агенции.

²⁸ Делегиран регламент (ЕС) 2019/715 на Комисията от 18 декември 2018 г. относно рамковия финансов регламент за органите, създадени по силата на ДФЕС и Договора за Евратом и посочени в член 70 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета. (ОВ L 122, 10.5.2019 г., стр. 1—38).

²⁹ Вж. стр. 54—56 от оценката на въздействието: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Регламент (ЕС) 2019/1381 от 20 юни 2019 г. относно прозрачността и устойчивостта на оценката на ЕС на риска в хранителната верига и за изменение на Регламент (ЕО) № 178/2002 и на други осем секторни законодателни актове.

³¹ Вж. също Специален доклад № 24/2019 на Европейската сметна палата „Предоставяне на убежище, преместване и връщане на мигранти“: Необходими са мерки за преодоляване на разминаването между цели и резултати.

³² Настоящата рамка (за периода 2018—2022 г.) включва жертви на престъпления и достъп до правосъдие; равенство и дискриминация, без оглед на основанието; информационно общество, и по-специално зачитането на личния живот и защитата на личните данни; съдебно сътрудничество, с изключение на сътрудничество по наказателноправни въпроси; миграция, граници, убежище и интеграция на бежанците и мигрантите; расизъм, ксенофобия и свързани с тях прояви на нетърпимост; права на детето; интеграция и социално приобщаване на ромите.

³³ (Frontex) Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 г. (ЕАМБ) Регламент (ЕС) 2016/1625 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 г.; (EFCA) Регламент (ЕС) 2016/1626 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 г.

³⁴ Регламент (ЕС) № 439/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 19 май 2010 г. за създаване на Европейска служба за подкрепа в областта на убежището.

³⁵ Данни към 31 декември 2019 г.

³⁶ Проект за общ бюджет на Европейския съюз за финансовата 2020 година (работен документ, част III — Органи, създадени от ЕС с правосубектност и публично-частно партньорство).

³⁷ С изключение на двете изцяло самофинансиращи се агенции, всички децентрализирани агенции подлежат на освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на своите бюджети от Европейския парламент по препоръка на Съвета.

График

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

АВТОРСКО ПРАВО

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Уреждането на допълнителните права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато са използвани материали от трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

Фигури 3 и 5: Иконите са направени с Pixel perfect от https://flaticon.com.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтовете на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.