Koheesiopolitiikan sääntöjen mukauttaminen covid-19-pandemian vastatoimena Varoja käytetään aiempaa joustavammin, mutta koheesiopolitiikan käyttöä kriisinhallintavälineenä on pohdittava

Tiivistelmä

I EU on vuoden 2020 alkupuolelta lähtien toteuttanut monenlaisia toimia vastatakseen covid-19-pandemian aiheuttamiin haasteisiin. Koheesiopolitiikan osuus näissä vastatoimissa koostui kolmesta säädöksestä, joilla muutettiin ohjelmakauden 2014–2020 sääntöjä. Maaliskuussa 2020 komissio käynnisti koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevan investointialoitteen (Coronavirus Response Investment Initiative, CRII). Aloitteen avulla otettiin käyttöön yksinkertaistuksia ja maksuvalmius- ja joustotoimenpiteitä. Huhtikuussa 2020 koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskeva investointialoite plus (CRII+) vahvisti maaliskuussa käyttöön otettuja joustotoimenpiteitä. Aloitteen myötä tuli mahdolliseksi nostaa EU:n yhteisrahoitusosuus 100 prosenttiin yhden vuoden ajaksi. Joulukuussa 2020 koheesiota ja Euroopan alueita tukevasta elpymisavusta (REACT-EU) toimitettiin jäsenvaltioiden käyttöön 50,4 miljardin euron rahoitus, joka muodosti lisäosan kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan rahoitukseen.

II Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa selvitettiin, mukauttiko komissio CRII/CRII+ -aloitteiden ja REACT-EU-välineen avulla kauden 2014-2020 koheesiopolitiikan sääntöjä asianmukaisesti niin, että jäsenvaltiot pystyivät käyttämään koheesiopolitiikan varoja joustavammin covid-19-pandemian vastatoimena. Tilintarkastustuomioistuin teki tämän tarkastuksen, koska koheesiopolitiikan oikeudelliseen kehykseen tehdyt muutokset olivat merkittäviä ja oli yleisen edun mukaista selvittää, auttoivatko toimenpiteet jäsenvaltioita pandemian torjunnassa. Lisäksi on huomattava, että koheesiopolitiikka on EU:n tärkeimpiä politiikanaloja. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen ajoitus on sellainen, että komissio pystyy ottamaan tilintarkastustuomioistuimen havainnot ajoissa huomioon sekä kauden 2014–2020 jälkiarvioinnissa että koheesiopolitiikan kehyksen valmistelussa vuoden 2027 jälkeistä aikaa varten.

III Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio mukautti vuosien 2014–2020 koheesiopolitiikan sääntöjä yleisesti ottaen asianmukaisesti. Jäsenvaltioilla oli tästä syystä mahdollisuus käyttää koheesiorahastoja aiempaa joustavammin. Sen jälkeen kun virus oli maaliskuussa 2020 levinnyt laajalle Euroopassa, EU reagoi ripeästi ja hyväksyi lainsäädäntötoimenpiteitä, joiden avulla saatiin käyttämättömiä varoja liikkeelle CRII/CRII+ -aloitteiden kautta (lainsäädäntötoimenpiteiden hyväksyminen alle kahdessa kuukaudessa) ja uusia resursseja käyttöön REACT-EU-välineen kautta (lainsäädäntötoimenpiteiden hyväksyminen alle vuodessa). Näillä toimenpiteillä muutettiin joitakin koheesiopolitiikan keskeisiä piirteitä, esimerkiksi keskittymistä vähemmän kehittyneisiin alueisiin. Jäsenvaltiot, joilla oli vuonna 2020 enemmän varoja käytettävissään, pystyivät hyödyntämään CRII/CRII+ -toimenpiteitä paremmin. REACT-EU-välineestä puolestaan jaettiin kaikille jäsenvaltioille lisätukea, joka oli määrä käyttää vuoteen 2023 mennessä. Välineestä siis itse asiassa tarjottiin ns. siltarahoitusta kausien 2014–2020 ja 2021–2027 välille.

IV CRII/CRII+ -aloitteiden ansiosta varoja pystyttiin suuntaamaan uudelleen, minkä lisäksi EU:n yhteisrahoitusosuus voitiin nostaa 100 prosenttiin. Näin aloitteella pidettiin kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan varainkäyttö suunnitellulla tasolla aikana, jolloin pandemia heikensi vakavasti yleistä taloudellista toimintaa. REACT-EU-välineestä saadut huomattavat uudet varat antoivat jäsenvaltioille mahdollisuuden rahoittaa lisäinvestointeja mutta lisäsivät myös varojen käyttöön liittyvää painetta. Lainsäädäntökehyksen muutokset edellyttivät lisätyötä ohjelmasuunnittelussa. Tämä lisäsi hallintoviranomaisten hallinnollista taakkaa ja viivästytti osaltaan kauden 2021–2027 käynnistymistä.

V Komissio antoi jäsenvaltioille oikea-aikaista apua CRII/CRII+ -aloitteiden ja REACT-EU-välineen täytäntöönpanossa. CRII/CRII+ -aloitteiden osalta ohjelmamuutosten käsittelyn ja hyväksymisen vaatima aika lyheni, mutta REACT-EU-asetuksessa säädetystä aikatavoitteesta jäätiin niukasti.

VI Tilintarkastustuomioistuimen analyysista kävi ilmi, että niiden joustojen avulla, joita CRII/CRII+ -aloitteissa sovellettiin, siirrettiin huomattavia määriä varoja. Jäsenvaltiot siirsivät investointialueiden välillä ja niiden sisällä noin kymmenen prosenttia (35 miljardia euroa) koheesiopolitiikan rahoituksesta. Se on merkittävä määrä erityisesti, kun otetaan huomioon, että pandemia puhkesi lähellä ohjelmakauden loppua. Jäsenvaltiot myönsivät lisärahoitusta terveydenhuoltoon ja yritystukeen, kun taas rahoitusta vähennettiin pääasiassa energia- ja ympäristöalalta sekä tutkimuksesta ja innovoinnista. REACT-EU-välineessä 86 prosenttia varoista oli ohjelmoitu kesäkuuhun 2022 mennessä. Välineen rahoitus suunnataan ensisijaisesti työllisyyteen, terveydenhuoltoon ja yritystukeen.

VII Komission seurantajärjestelmässä voidaan seurata erikseen REACT-EU-välinettä mutta ei CRII/CRII+ -toimenpiteitä. Komissio voi arvioida kriisitoimenpiteidensä saavutuksia myös sellaisilla covid-19-indikaattoreilla, jotka eivät ole pakollisia. Koska yhteisiä määritelmiä ei kuitenkaan ole, komission voi olla vaikeaa tulkita jäsenvaltioiden ilmoittamia aggregoituja tietoja.

VIII Kauden 2014–2020 toimenpideohjelmien saavutukset kootaan yhteen jälkiarvioinnissa, joka komission on tehtävä 31. joulukuuta 2024 mennessä. Komissio aikoo käsitellä sekä CRII/CRII+ -aloitteita että REACT-EU-välinettä kauden 2014–2020 jälkiarvioinnissa, vaikka CRII/CRII+ -aloitteiden arviointia ei nimenomaisesti edellytetä.

IX Koheesiopolitiikkaa on usein aiemminkin käytetty kriisinhallintavälineenä, mutta niistä pitkän aikavälin vaikutuksista, joita koheesiopolitiikan käyttämisestä tähän tarkoitukseen on ollut, ei ole tehty virallisia arvioita. Kauden 2021–2027 säännöissä hyödynnetään joustomahdollisuuksia, jotka on otettu käyttöön CRII/CRII+ -aloitteissa, ja nämä mahdollisuudet helpottavat koheesiopolitiikan varojen käyttöä odottamattomien tapahtumien vastatoimena. Tämä voi aiheuttaa riskin siitä, että koheesiopolitiikan käyttäminen toistuvasti kriisien hoitamiseen vaikuttaa kyseisen toimintapolitiikan ensisijaiseen strategiseen tavoitteeseen eli alueiden välisen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseen.

X Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

• analysoi vaikutusta, joka koheesiopolitiikan varojen käytöllä kriisien vastatoimena on kyseisen toimintapolitiikan pitkän aikavälin tavoitteisiin
• seuraa tiiviisti REACT-EU-välineen varojen käyttöä ja tarvittaessa tarjoaa kohdennettua tukea, jossa keskitytään tuloksiin.

Johdanto

EU:n vastaus covid-19-pandemian vaikutuksiin

01 Covid-19-virusta havaittiin Euroopassa ensimmäisen kerran vuoden 2020 alussa, kun ensimmäiset tapaukset tunnistettiin Ranskassa 24. tammikuuta 2020¹. Sen jälkeen virus levisi nopeasti koko mantereelle. Vuoden 2020 maaliskuun puoliväliin mennessä tapauksista oli raportoitu kaikissa EU:n jäsenvaltioissa² ja Maailman terveysjärjestö oli julistanut Euroopan maailmanlaajuisen pandemian keskukseksi³.

02 Viruksen puhkeaminen ja sen leviämisen rajoittamiseksi toteutetut kansanterveystoimenpiteet aiheuttivat ennennäkemättömän sosiaalisen ja taloudellisen häiriön. Monille yrityksille tuli puutetta maksuvalmiudesta, ja niiden vakavaraisuus vaarantui. EU:n talous supistui kuusi prosenttia vuonna 2020⁴. Maailmanlaajuisesti kriisi johti syvimpään taantumaan sitten toisen maailmansodan⁵.

03 Jäsenvaltiot alkoivat vuoden 2020 alkupuolelta alkaen ottaa käyttöön lukuisia taloudellisia ja finanssipoliittisia toimenpiteitä, joilla lievennettiin tämän valtavan iskun vaikutuksia kansalaisiin, työntekijöihin ja yrityksiin. EU puolestaan helpotti elvyttävän kansallisen finanssipolitiikan käyttöä lieventämällä valtiontuki- ja talousarviosääntöjään⁶ ja myöntämällä jäsenvaltioille suoraa taloudellista tukea, muun muassa Euroopan unionin solidaarisuusrahaston ja hätätilanteen tukivälineen kautta. Se teki myös useita muutoksia koheesiopolitiikan lainsäädäntökehykseen ja loi uusia talousarviovälineitä (ks.laatikko 1).

Kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan sääntöjen muuttaminen CRII/CRII+- ja REACT-EU-välineillä

04 Koheesiopolitiikka on yksi EU:n talousarvion suurimmista politiikanaloista, ja sen määrärahat kaudella 2014–2020 olivat 355 miljardia euroa (kaikki kertomuksen määrät ovat käypinä hintoina). Koheesiopolitiikan päätavoitteena on vähentää alueiden välisiä kehityseroja. Sitä rahoitetaan Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja koheesiorahastosta, ja kaikkien näiden rahastojen käyttöä koskevat säännöt vahvistetaan yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa.

05 Koheesiopolitiikan ohjelmat olivat jo käynnissä, ja jäsenvaltiot panivat niitä täytäntöön suoraan. Niinpä koheesiopolitiikan rahoituksesta saatiin kehys, jonka avulla edelleen käytettävissä olevia varoja voitiin ohjata covid-19-kriisistä johtuviin rahoitustarpeisiin. Jotta koheesiopolitiikan varoja pystyttäisiin käyttämään joustavammin ja helpommin kriisin torjuntaan, komissio teki muutoksia yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen ja EAKR-asetukseen. Muutokset koskevat ohjelmakautta 2014–2020, josta voidaan rahoittaa investointeja vuoden 2023 loppuun asti. Komission ensisijaisena tavoitteena oli tarjota jäsenvaltioille lisää joustavuutta ja maksuvalmiutta kriisiaikana.

06 Komissio reagoi pandemiaan tekemällä seuraavat lainsäädäntömuutokset koheesiopolitiikan sääntöihin:

• Maaliskuussa 2020 koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevassa investointialoitteessa (CRII) otettiin käyttöön joukko yksinkertaistuksia, maksuvalmiustoimia ja joustomahdollisuuksia, joiden tarkoituksena oli auttaa jäsenvaltioita huolehtimaan muun muassa terveydenhuoltoalan, pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) ja työmarkkinoiden kiireellisistä tarpeista.
• Huhtikuussa 2020 koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskeva investointialoite plus (CRII+) vahvisti merkittävästi CRII-aloitteessa käyttöön otettuja joustomahdollisuuksia. Siinä määrättiin erityisesti mahdollisuudesta soveltaa toimiin 100 prosentin EU:n yhteisrahoitusosuutta yhden vuoden ajan ja helpotettiin sellaisten varojen uudelleen suuntaamista, jotka vielä olivat käytettävissä vuoden 2020 määrärahoista.
• Joulukuussa 2020 koheesiota ja Euroopan alueita tukevasta elpymisavusta (REACT-EU) tarjottiin jäsenvaltioille 50,4 miljardin euron lisärahoitus kauden 2014–2020 koheesiopolitiikkaa varten ja 0,2 miljardin euron rahoitus komission teknistä apua ja hallintomenoja varten (ks. kaavio 1)⁷. REACT-EU-rahoitus on käytettävä vuoden 2023 loppuun mennessä.

07 Kaaviossa 2 esitetään yhteenveto toimenpiteistä, jotka kauden 2014–2020 koheesiopolitiikassa on covid-19-pandemian vuoksi otettu käyttöön, ja liitteessä I esitetään yksityiskohtaisesti toimenpiteiden tärkeimmät näkökohdat ja perustelut.

Tehtävät ja vastuut

08 Jäsenvaltiot ja komissio hallinnoivat yhdessä koheesiopolitiikkaa. Koheesiopolitiikasta vastaavat komission yksiköt ovat alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto (REGIO) ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto (EMPL). Kansallisen ja alueellisen tason hallintoviranomaiset vastaavat koheesiopolitiikan rahoituksen täytäntöönpanosta toimenpideohjelmien kautta.

Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa

09 Tarkastuksen tavoitteensa oli selvittää, mukauttiko komissio CRII/CRII+ -aloitteiden ja REACT-EU-välineen avulla kauden 2014-2020 koheesiopolitiikan sääntöjä asianmukaisesti niin, jäsenvaltiot pystyivät käyttämään koheesiopolitiikan varoja joustavammin covid-19-pandemian vastatoimena. Tilintarkastustuomioistuin selvitti erityisesti,

• mukauttiko komissio kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan kehystä ripeästi
• antoiko komissio jäsenvaltioille täytäntöönpanoapua oikea-aikaisesti
• kohdennettiinko toimenpiteillä varoja apua tarvitseville aloille
• antaako komission seurantajärjestelmä välineitä tulosten arviointia varten
• onko komissio analysoinut, mikä vaikutus koheesiopolitiikan käytöllä kriisien torjuntaan on ollut.

Tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut, miten jäsenvaltiot olivat käyttäneet toimenpiteitä ja missä määrin toimenpiteet auttoivat niitä vastaamaan pandemian aiheuttamiin haasteisiin.

10 Tilintarkastustuomioistuin hankki tarkastusevidenssiä seuraavista lähteistä:

• komission seuranta- ja raportointijärjestelmistä saatujen tietojen yksityiskohtaiset analyysit
• relevanttien asiakirjojen tarkastus
• komissiolle osoitetut kyselylomakkeet sekä komission kanssa pidetyt kokoukset, joissa aihetta käsiteltiin perusteellisesti
• komission käsittelemien toimenpideohjelmamuutosten tutkiminen; tätä varten poimittiin 25 ohjelman harkinnanvarainen otos, jonka avulla katettiin sekä CRII/CRII+ -aloitteet että REACT-EU-väline ja joka oli maantieteellisesti tasapainoinen ja edustava
• kyselytutkimus kaikille hallintoviranomaisille, jotka vastasivat EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmista kaudella 2014–2020; kysely tehtiin palautteen saamiseksi kyseisten viranomaisten kokemuksista, jotka koskivat CRII/CRII+ -aloitteita ja REACT-EU-välinettä; tilintarkastustuomioistuin sai 74 vastausta, jotka kattoivat 39 prosenttia 313 ohjelmasta (rajat ylittävät ja valtioiden väliset ohjelmat jätettiin pois tarkastuksen piiristä).

11 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koskee koheesiopolitiikan alalta EAKR:ää, ESR:ää ja koheesiorahastoa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen eivät kuuluneet sellaiset CRII/CRII+ -aloitteiden osat, jotka jäivät koheesiopolitiikan, kalastuksen ja maaseudun kehittämisen ulkopuolelle. Ajallisesti tarkastus ulottui vuoden 2020 alkupuolelta (jolloin kriisitoimenpiteet alkoivat) vuoden 2021 loppuun. Myöhemmät tiedot on otettu huomioon, jos niitä on ollut saatavilla.

12 Tilintarkastustuomioistuin teki tämän tarkastuksen, koska koheesiopolitiikan rahoituksen oikeudelliseen kehykseen tehdyt muutokset olivat huomattavia ja Euroopan parlamentti on ilmaissut kiinnostuksensa aiheeseen. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen ajoitus on sellainen, että komissio pystyy ottamaan tilintarkastustuomioistuimen havainnot ajoissa huomioon sekä kauden 2014–2020 jälkiarvioinnissa että koheesiopolitiikan kehyksen valmistelussa vuoden 2027 jälkeistä aikaa varten.

13 Tämä tarkastus on jatkoa tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2020 antamille kahdelle lausunnolle, jotka koskivat CRII+ -aloitetta ja REACT-EU-välinettä⁸. Tarkastuksella täydennetään tilintarkastustuomioistuimen katsausta 06/2020 Covid-19-kriisiin perustuvien EU:n talouspoliittisten toimien riskit, haasteet ja mahdollisuudet, jonka avulla saatiin kokonaiskuva EU:n tärkeimmistä pandemian vastatoimista talouspolitiikan alalla. Tässä tarkastuksessa hyödynnetään myös äskettäin julkaistuja erityiskertomuksia ja katsauksia⁹.

Huomautukset

Komissio mukautti sääntöjä nopeasti, mutta toimenpiteet voivat pahentaa nykyisiä haasteita

14 Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten komissio oli suunnitellut CRII/CRII+ -aloitteet ja REACT-EU-välineen. Tarkoituksena oli selvittää, olivatko vastatoimet oikea-aikaisia, mitkä olivat toimenpiteiden perustelut ja aiheuttivatko toimet mahdollisesti haasteita koheesiopolitiikan rahoituksen täytäntöönpanolle. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko vastatoimien toteutustapa tarkoituksenmukainen pandemian aiheuttaman hätätilanteen näkökulmasta.

Koheesiopolitiikan oikeudellista kehystä muutettiin alle vuodessa EU:n nopealla kolmivaiheisella vastatoimella

15 Kaaviossa 3 esitetään aikajana pandemian alusta koheesiopolitiikan lainsäädännöllisten vastatoimien hyväksymiseen. Komissio antoi jokaisesta koheesiopolitiikan rahastoasetuksiin tehtävästä muutoksesta ehdotuksen, joka Euroopan parlamentin ja neuvoston oli yhdessä lainsäätäjinä hyväksyttävä.

16 Komissio antoi 13. maaliskuuta 2020 – pian sen jälkeen kun virus oli levinnyt laajalle Euroopassa – CRII-lainsäädäntöaloitteen, joka oli ensimmäinen kriisiä koskeva koheesiopolitiikan toimenpidepaketti. Koska jäsenvaltiot pyysivät lisätoimenpiteitä, komissio päätti 22. maaliskuuta 2020 tarjota lisäjoustoja laatimalla toisen paketin, CRII+ aloitteen, josta tehtiin ehdotus 2. huhtikuuta 2020. Komissio pystyi laatimaan CRII- ja CRII+ -ehdotukset hyvin lyhyessä ajassa, vaikka kaikki komission työntekijät olivat siirtyneet etätyöhön maaliskuun 2020 puolivälistä lähtien. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyn mukaan 92 prosenttia vastaajista katsoi, että komissio toimi nopeasti mukauttaessaan koheesiopolitiikkaa CRII- ja CRII+ -aloitteiden avulla.

17 Lainsäätäjät hyväksyivät CRII-ehdotuksen 30. maaliskuuta (17 kalenteripäivää siitä, kun komissio oli antanut ehdotuksen) ja CRII+ -ehdotuksen 23. huhtikuuta 2020 (21 kalenteripäivää ehdotuksesta). Tämä on 12 kertaa lyhyempi kuin se keskimääräinen aika, jonka koheesiopolitiikan yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen tehdyt muut muutokset veivät kausien 2007–2013 ja 2014–2020 osalta (ks. kaavio 4).

18 Edistääkseen säädösten nopeaa hyväksymistä neuvosto ja parlamentti sopivat, että ne hyväksyvät komission ehdotukset muuttamatta niitä. Lisäksi lainsäätäjät käyttivät hyväkseen tiettyjä nopeutettuja menettelyjä, kuten etä-äänestystä. Jotta prosessia ei hidastettaisi lainsäädäntömuutoksilla, neuvosto ja parlamentti pyysivät, että lisätoimenpiteitä toteutetaan CRII+ -paketin avulla alkuperäisen CRII-ehdotuksen muuttamisen sijasta.

19 Huhtikuun 2020 alkupuolella covid-19-kriisin pitkän aikavälin taloudelliset vaikutukset olivat jo käyneet selville. Tässä vaiheessa komissio alkoi laatia Euroopan unionin elpymisvälinettä, EU-tason elvytyspakettia, jonka arvo oli 807 miljardia euroa. Komissio päätti sisällyttää pakettiin lisäresursseja kauden 2014–2020 koheesiopolitiikkaa varten, millä pyrittiin siihen, että jäsenvaltioille saataisiin toimitettua nopeasti rahoitusta olemassa olevien ohjelmien kautta. Komissio laati kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan lisäosaa koskevan ehdotuksen viikon kuluessa huhtikuun 2020 alussa. Sen nimeksi tuli sittemmin REACT-EU, ja sitä koskeva ehdotus annettiin 28. toukokuuta 2020 sen jälkeen kun koko Euroopan unionin elpymispaketti oli saatu valmiiksi.

20 Lainsäätäjät hyväksyivät REACT-EU-asetuksen virallisesti seitsemän kuukautta myöhemmin 23. joulukuuta 2020 tehtyään useita muutoksia komission alkuperäiseen ehdotukseen. REACT-EU-välineen hyväksyminen kesti huomattavasti kauemmin kuin CRII- ja CRII+ -aloitteiden hyväksyminen, koska REACT-EU oli osa uutta Euroopan unionin elpymisvälinettä, jossa oli kyse yli 800 miljardin euron varoista (laatikko 1).

21 REACT-EU-asetuksen hyväksymiseen tarvittu aika noudatti kuitenkin muiden yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen muutosten keskimääräistä hyväksymisaikaa kahtena edellisenä ohjelmakautena, vaikkakin muiden muutosten soveltamisala oli ollut suppeampi. Vertailun vuoksi todettakoon, että kolmen viimeisimmän yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen hyväksyminen kesti keskimäärin kaksi ja puoli vuotta (ks. kaavio 4).

Komissio mukautti koheesiopolitiikkaa auttaakseen jäsenvaltioita torjumaan covid-19-pandemian seurauksia

22 CRII- ja CRII+ -aloitteilla tehtiin joihinkin koheesiopolitiikan sääntöihin kohdennettuja mukautuksia, joilla pyrittiin vastaamaan kriisiin välittömästi (ks. liite I). Toimenpiteillä pyrittiin luomaan maksuvalmiutta, joustoja ja yksinkertaistusta siinä tarkoituksessa, että kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan käyttämättömien varojen hyödyntäminen helpottuisi. Lisäksi niillä mukautettiin vuoden 2020 osalta joitakin koheesiopolitiikan rahoituksen keskeisiä piirteitä, kuten keskittyminen vähemmän kehittyneisiin alueisiin ja EU:n yhteisrahoituksen osittaisuus. Komissio piti tätä hyväksyttävänä, koska täytäntöönpano oli jo edennyt hyvin kauden seitsemänteen vuoteen mennessä. Useimmat CRII/CRII+ -toimenpiteet eivät rajoitu covid-19-pandemian torjuntaan, vaan niitä voidaan käyttää kaikkiin toimiin, mikä antaa kansallisille viranomaisille paljon harkintavaltaa.

23 Koska CRII/CRII+ -aloitteiden myötä ei tullut käytettäväksi uusia varoja, jotkin hallintoviranomaiset eivät voineet tehdä ohjelmiinsa merkittäviä muutoksia, koska lähes kaikki kauden 2014–2020 määrärahat oli jo sidottu tuensaajille. Neljäsosa tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista ilmoitti, että niiden hallinnoimissa ohjelmissa ei hyödynnetty CRII/CRII+ -aloitteiden tarjoamia ohjelmasuunnittelun joustoja, ja 78 prosentilla näistä vastaajista tämä johtui siitä, että varat oli jo sidottu. Vastaajista, jotka olivat käyttäneet CRII/CRII+ -joustoja, lähes puolet ilmoitti, että ne kohtasivat silti rajoituksia, koska varat oli jo suurelta osin sidottu.

24 Kauden 2021–2027 koheesiopolitiikan lainsäädäntöpaketista käydyt samanaikaiset neuvottelut vaikuttivat joidenkin CRII/CRII+ -toimenpiteiden valintaan, koska komissio halusi välttää ennakkotapausten synnyttämistä joillakin aloilla. Sen vuoksi komissio päätti, että lisäennakkorahoitusta ei myönnetä, välimaksuihin sovellettavaa maksujen pidättämistä ei poisteta ja maksusitoumusten vapauttamista koskevia sääntöjä ei lievennetä.

25 REACT-EU-väline on suunniteltu lyhyen ja keskipitkän aikavälin instrumentiksi, jonka avulla toteutetaan kriisiin liittyviä korjaus- ja elvytystoimia (ks. liite I). Toisin kuin koheesiopolitiikan varoissa yleensä, REACT-EU-välineessä jäsenvaltioilla on suuri harkintavalta sen suhteen, miten ne kohdentavat lisävarat EAKR:n ja ESR:n välillä, eri alueiden välillä ja erilaisten tukikelpoisten investointityyppien välillä. Ne voivat käyttää REACT-EU-varoja myös vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston ja nuorisotyöllisyysaloitteen tukemiseen. REACT-EU-välineessä siis poiketaan huomattavasti koheesiopolitiikan rahastojen tavanomaisista säännöistä samoin kuin koheesiopolitiikan tyypillisestä keskittymisestä alueellisten erojen vähentämiseen.

26 REACT-EU-välineen varat jaettiin jäsenvaltioille menetelmällä, joka eroaa tavanomaisiin koheesiopolitiikan varoihin sovelletusta menetelmästä. Tavanomainen menetelmä perustuu suurelta osin alueellisiin eroihin, mutta REACT-EU-välineessä käytetään vain kansallisen tason tietoja, jotka koskevat tilannetta ennen pandemiaa ja kriisin taloudellista vaikutusta jäsenvaltioihin. Espanja ja Italia, joiden kummankin määrärahat ovat yli 14 miljardia euroa, ovat ylivoimaisesti kaksi suurinta tuensaajaa, ja niiden osuus kokonaistalousarviosta yhteenlaskettuna on 57 prosenttia.Kaaviossa 5 esitetään määrärahat jäsenvaltioittain ja henkeä kohti kussakin jäsenvaltiossa.

27 Ajoituksensa ansiosta REACT-EU pystyy useimmissa jäsenvaltioissa tarjoamaan ns. siltarahoitusta vuosien 2021–2023 rahoitusvajeeseen, joka johtui siitä, että kauden 2021–2027 koheesiopolitiikan ohjelmat käynnistyivät merkittävästi viivästyneinä (ks. laatikko 2).

Lainsäädäntömuutokset voivat pahentaa joitakin kriisiä edeltäneitä koheesiopolitiikan haasteita ja saada aikaan uusia

28 CRII/CRII+ -aloitteilla tehtiin lainsäädäntökehykseen oikea-aikaisia muutoksia, joiden avulla koheesiopolitiikan rahoituksen käyttämiseen saatiin joustavuutta. REACT-EU-välineestä saatiin myös merkittäviä lisävaroja, mikä lisäsi jäsenvaltioiden haasteita koheesiopolitiikan varojen hyödyntämisessä.

Toimenpiteet helpottavat EU:n varojen käyttöä, mutta lisärahoitus voi pahentaa varojen käyttövaikeuksia ja käyttöpaineita

29 Covid-19-pandemia ja sen leviämisen rajoittamiseksi toteutetut kansanterveystoimenpiteet, kuten kansalliset sulkutoimet, vaikeuttivat kauden 2014–2020 ohjelmien tavanomaista toteuttamista. Lähes kaikki tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneet totesivat, että pandemia vaikutti heidän hallinnoimiensa ohjelmien täytäntöönpanoon. Jopa 81 prosenttia hankkeista viivästyi ja 29 prosenttia peruutettiin, mikä usein johtui tuensaajien taloudellisista vaikeuksista.

30 CRII- ja CRII+ -aloitteilla oli tarkoitus keventää kansallisiin talousarvioihin kohdistuvaa taakkaa. Tämä koski erityisesti säännöksiä, joiden nojalla voitiin myöntää 100 prosentin EU:n yhteisrahoitusosuus ja joissa jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus suunnata varoja uudelleen. Näiden toimenpiteiden ansiosta jäsenvaltiot käyttivät vuonna 2020 koheesiopolitiikan rahoituksestaan yli kymmenen prosenttia enemmän kuin ne olivat ennen pandemiaa suunnitelleet¹⁰. Vuoden 2021 loppuun mennessä jäsenvaltiot olivat käyttäneet keskimäärin 69 prosenttia kauden 2014–2020 määrärahoistaan (pois lukien REACT-EU-ohjelma), kun vuoden 2019 loppuun mennessä niistä oli käytetty vain 37 prosenttia (ks. kaavio 7). CRII/CRII+ -aloitteilla siis enemmän kuin kompensoitiin pandemian aiheuttama täytäntöönpanon hidastuminen.

31 Toisaalta REACT-EU on tuonut paljon varoja käytettäväksi hyvin lyhyessä ajassa, tarkemmin sanottuna vuoden 2023 loppuun mennessä. Tämä on todennäköisesti haaste joukolle jäsenvaltioita, sillä koheesiopolitiikassa suunnittelu tapahtuu perinteisesti pitkällä aikavälillä ja varat käytetään hitaasti. Puolitoista vuotta REACT-EU-välineen käynnistämisen jälkeen, 30. kesäkuuta 2022, joillakin jäsenvaltioilla oli suuri määrä varoja, joiden ohjelmasuunnittelu oli edelleen kesken. Esimerkiksi Irlannin määrärahoista 38 prosenttia ja Portugalin määrärahoista 25 prosenttia oli vielä ohjelmoimatta. Mainittuna päivämääränä vain 24 prosenttia REACT-EU-ohjelman määrärahoista oli maksettu jäsenvaltioille. Tästä noin kaksi kolmasosaa oli maksettu ennakkomaksuina, ja loppuosa korvattavista menoista oli edunsaajatasolla toteutuneita menoja, jotka oli jo selvitetty. Kuten aiemmin on todettu, vaarana on, että käytettävissä olevat varat pyritään käyttämään nopeasti ennen kauden päättymistä, mikä saattaa johtaa siihen, että tuloksellisuuteen ja rahalle saatavaan vastineeseen ei kiinnitetä riittävästi huomiota¹¹.

32 Tekijät, jotka lisäsivät vaikeuksia saada REACT-EU-varat käytetyksi vuoden 2023 loppuun mennessä, olivat muun muassa seuraavia:

• Joidenkin jäsenvaltioiden REACT-EU-määrärahojen suuruus. REACT-EU-välineestä myönnetään uutta rahoitusta määrä, joka EU-tasolla vastaa yhtä koheesiorahoituksen lisävuotta kaudella 2014–2020. Tilanne vaihtelee kuitenkin suuresti jäsenvaltioittain, koska määrärahojen jakomenetelmä on erilainen. Esimerkkinä voidaan mainita, että viidessä jäsenvaltiossa REACT-EU-määrärahat vastaavat yli kolmea koheesiorahoituksen lisävuotta (ks. kaavio 6).
• Tiettyjen jäsenvaltioiden vaikeudet käyttää saatavilla olevat EU-varat. REACT-EU-välineen käynnistyessä tammikuussa 2021 lisämäärärahat kasvattivat keskimäärin 32 prosentilla määriä, jotka jäsenvaltioille piti vielä maksaa. Jotkin covid-19-pandemian eniten koettelemista jäsenvaltioista kuuluivat myös niihin maihin, joissa ohjelmakauden 2014–2020 varojen käyttöaste oli alhaisin ennen pandemiaa. Esimerkiksi Italia ja Espanja, kaksi suurinta REACT-EU-varojen saajaa, olivat vuoden 2019 loppuun mennessä käyttäneet vain 29 prosenttia kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan määrärahoistaan, kun EU:n keskiarvo oli 37 prosenttia (ks. kaavio 7).
• Merkittävä määrä elpymis- ja palautumistukivälineen varoja, jotka jäsenvaltioiden on käytettävä samanaikaisesti koheesiovarojen kanssa vuoteen 2026 mennessä (ks. kaavio 8). Esimerkiksi Espanja ja Italia ovat myös näiden varojen suurimpia saajia. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut esiin haasteita, joita elpymis- ja palautumistukivälineestä saatavat suuret tukimäärät aiheuttavat kauden 2021–2027 koheesiopolitiikan varojen käyttöasteen kannalta¹². Tietyissä jäsenvaltioissa voi esiintyä samankaltaisia vaikeuksia REACT-EU-varojen osalta, koska varojen tukikelpoisuusaika on päällekkäinen elpymis- ja palautumistukivälineen tukikelpoisuusajan alkamisen kanssa.

33 Useiden tekijöiden pitäisi kuitenkin myös helpottaa REACT-EU-varojen käyttöä:

• REACT-EU-säännöksiin sisältyi merkittäviä ohjelmasuunnittelun joustomahdollisuuksia, eikä pakollista kansallista yhteisrahoitusosuutta ole.
• Ennen REACT-EU-lisäosan myöntämistä useimmat jäsenvaltiot ilmoittivat komissiolle, että niillä oli vankka, kauden 2014–2020 ohjelmista rahoitettava hankejatkumo. Kahdella kolmasosalla oli tiedossa hankkeita, joiden rahoittamiseen niiden määrärahat eivät riittäisi.
• EU:n varojen käyttämistä koskeva haaste ei ehkä ole niin polttava jäsenvaltioissa, joissa koheesiopolitiikan varojen osuus kaikista julkisista investoinneista on pieni¹³.

34 Vuoden 2021 lopussa kauden 2014-2020 käyttöaste oli REACT-EU-ohjelman lisävaroista huolimatta 62 prosenttia. Se oli samaa suuruusluokkaa kuin kauden 2007–2013 käyttöaste vastaavana ajankohtana, jolloin kauden tukikelpoisuusajasta oli jäljellä kaksi vuotta (ks. kaavio 7).

Toimenpiteet lisäsivät hallintoviranomaisten hallinnollista taakkaa ja viivästyttivät edelleen kauden 2021–2027 ohjelmien käynnistymistä

35 Koheesiopolitiikan rahoituksen käyttöä pidetään usein monimutkaisena. Lisäksi rahoitukseen liittyvä oikeusvarmuus on riittämätön ja hallintoviranomaisten ja tuensaajien hallinnollinen taakka suuri¹⁴. CRII/CRII+ -aloitteilla otettiin käyttöön suuri joukko toimenpiteitä, joiden perusteella varainkäyttöä voitiin suunnitella merkittävästi uudelleen, ja myöhemmin REACT-EU-lisäosa edellytti, että huomattavasta määrästä uusia resursseja tehtiin nopea ohjelmasuunnittelu. Tämä luonnollisesti lisäsi hallintoviranomaisten hallinnollista taakkaa.

36 Komissio on todennut, että CRII/CRII+ -aloitteiden ja REACT-EU-välineen käyttöönoton vuoksi sekä komissio että hallintoviranomaiset keskittyivät kauden 2014–2020 ohjelmiin sen sijaan että ne olisivat valmistelleet kauden 2021-2027 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia. Hallintoviranomaiset myös asettivat etusijalle REACT-EU-varojen valmistelun ja käytön kauden 2021–2027 varojen sijasta, sillä REACT-EU:n täytäntöönpanoaika oli hyvin lyhyt ja sen ehdot houkuttelevammat. Tämä aiheutti merkittäviä viivästyksiä kauden 2021–2027 alussa (ks. laatikko 2).

Eri rahoitusvirtojen samanaikainen toteutus vaatii lisää koordinaatiota

37 Kauden 2014–2020 tukikelpoisuusaika, joka koskee myös CRII/CRII+ -aloitteiden perusteella uudelleen ohjelmoituja varoja ja REACT-EU-lisäosaa, menee päällekkäin paitsi kauden 2021–2027 tukikelpoisuusajan kanssa myös elpymis- ja palautumistukivälineen tukikelpoisuusajan kanssa. Tätä havainnollistetaan kaaviossa 8.

38 Jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa lisäävät myös eri rahoitusvirtojen samanaikainen täytäntöönpano ja sen edellyttämä koordinaatio.

39 Tämä on aiheuttanut myös joukon muita vaikeuksia ja haasteita hallintoviranomaisille. Kaaviossa 9 esitetään tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneiden hallintoviranomaisten näkemykset hallinnollisen taakan laajuudesta ja siitä, miten sen koetaan mahdollisesti vaikuttavan. Valtaosa kyselyyn vastanneista on huolissaan hallinnollisista valmiuksistaan hallita useita rahoitusvirtoja.

40 Tilintarkastustuomioistuin totesi, että elpymis- ja palautumistukivälineen ja koheesiopolitiikan varoissa on yhtäläisyyksiä ja että niiden samanaikainen täytäntöönpano edellyttää jäsenvaltioilta hallinnollisia lisätoimia. Lisäksi on varmistettava täydentävyys ja vältettävä kaksinkertaisen rahoituksen riski¹⁷. Koordinointia ja täydentävyyttä tarvitaan vielä enemmän REACT-EU-välineen ja elpymis- ja palautumistukivälineen välillä, koska ne ovat molemmat investointivälineitä, joilla pyritään edistämään jäsenvaltioiden elpymistä ja vahvistamaan niiden palautumiskykyä. Molempien toiminta-ala on hyvin laaja, kummassakaan ei edellytetä kansallista yhteisrahoitussuutta, ja kumpikin on käytettävä lyhyessä ajassa (REACT-EU:n varat vuoden 2023 loppuun mennessä ja elpymis- ja palautumistukiväline vuoden 2026 puoliväliin mennessä). Kummassakin voidaan myös rahoittaa hankkeita takautuvasti tukikelpoisuusjaksolla, joka alkaa helmikuusta 2020. Tämän vuoksi jotkin jäsenvaltiot, kuten Italia ja Slovenia, esittivät kansalliset elpymis- ja palautumissuunnitelmansa yhdessä REACT-EU-ohjelmiensa kanssa.

Komissio puuttui kasvaneeseen sääntöjenvastaisuuksien ja petosten riskiin

41 Pitääkseen yllä tasapainon varojen käyttöä koskevien joustomahdollisuuksien ja EU:n talousarvion turvaamistarpeen välillä komissio ei höllentänyt hallinto- ja valvontajärjestelmiä koskevia sääntöjä joidenkin jäsenvaltioiden painostuksesta huolimatta. Poikkeus, joka koski tarkastusviranomaisten otantaa, oli tekninen ratkaisu käytännön kysymykseen, joka koski tarkastustyön jatkamista pandemian aikana. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin alivaliokunnan mietintöön, jossa todettiin, että samalla kun hallitus oli toiminut nopeasti elintärkeän tuen tarjoamiseksi ja päättänyt lieventää tai muuttaa tiettyjä valvontatoimia, toimet olivat lisänneet merkittävästi tuen alttiutta petoksille ja virheille¹⁸.

42 Tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin sen, että CRII/CRII+- ja REACT-EU-hätätoimenpiteiden joustavuus voi lisätä sääntöjenvastaisuuksien ja petosten riskiä¹⁹. Näitä asioita käsitellään osana tilintarkastustuomioistuimen tavanomaista vuosittaista tarkastuslausumatyötä. Komissio päivitti riskirekistereitään sisällyttämällä niihin CRII- ja REACT-EU-toimenpiteisiin liittyvät riskit, myös petokset. Se ilmoitti hallintoviranomaisille, että niiden on CRII/CRII+ -aloitteiden ja REACT-EU-välineen vuoksi saatettava ajan tasalle petosriskinarviointinsa ja mukautettava petostentorjuntatoimenpiteensä. Se ehdotti myös potentiaalisia toimenpiteitä, joilla voitaisiin lieventää riskejä, myös petosriskejä.

Komission jäsenvaltioille antama oikea-aikainen apu auttoi nopeuttamaan ohjelmamuutosten hyväksymistä

43 Tilintarkastustuomioistuin tutki, auttoiko komissio jäsenvaltioita käyttämään CRII/CRII+- ja REACT-EU-varoja oikea-aikaisesti ja hyväksyikö komissio ohjelmamuutokset lainsäädännön vaatimusten mukaisesti.

Komission apu oli oikea-aikaista ja jäsenvaltioiden tarpeiden mukaista

44 Komissiolla on yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa valvontatehtävä, johon kuuluu erityisiä seuranta- ja täytäntöönpanovelvollisuuksia. Osana valvontatoimiaan komissio auttaa jäsenvaltioita tuottamaan oikeusvarmuutta ja soveltamaan EU:n lainsäädäntöä oikein. Lisäksi komissio helpottaa EU:n rahoituksen täytäntöönpanoa.

45 Komissio aloitti jäsenvaltioiden avustamisen samanaikaisesti CRII-lainsäädännön hyväksymisprosessin kanssa. CRII-ehdotuksensa julkaistessaan komissio perusti työryhmän, johon nimettiin EU-virkamiehiä yhteyshenkilöiksi jäsenvaltioiden kysymyksiä varten. Sen jälkeen se kehotti jäsenvaltioita nimeämään yhteyshenkilön, joka toimisi välittäjänä hallintoviranomaisten CRII-aloitteeseen liittyvissä kysymyksissä.

46 Näitä kysymyksiä syötettiin CRII-aloitteen kysymys- ja vastaustietokantaan, verkkosivustoon, jossa komissio vastaa CRII-aloitteen ja myöhemmin CRII+ -aloitteen täytäntöönpanoon liittyviin kysymyksiin. Sivusto on kaikkien kauden 2014–2020 hallintoviranomaisten käytettävissä. Tämä avoin käyttöoikeus oli uusi lähestymistapa, koska ennen pandemiaa vastaava tietokanta oli saatavilla vain sisäisesti niin, että komission maantieteelliset ja politiikkayksiköt saattoivat jakaa tietämystään toisilleen. Komissio hyödynsi CRII-aloitteen kysymys- ja vastaustietokannasta saamiaan kokemuksia mukauttaakseen kysymysten käsittelyyn liittyvää lähestymistapaansa kaudella 2021–2027.

47 Jäsenvaltiot lähettivät 140 kysymystä kahden ensimmäisen päivän aikana tietokannan avaamisesta. Huhtikuun loppuun mennessä oli esitetty yli 400 kysymystä, joista 90 prosenttiin saatiin vastaus toukokuun alkupuolella ja 98 prosenttiin heinäkuun loppuun mennessä. Vertailun vuoksi todettakoon, että ennen pandemiaa komissio sai vuosittain noin 100 kysymystä hallintoviranomaisilta. Suuresta kysymysmäärästä selvitäkseen komissio siirsi ensimmäisten kahden kuukauden aikana muista yksiköistä henkilöstöä tietokantatehtäviin. Kaikki jäsenvaltiot syöttivät tietokantaan kysymyksiä, ja yli 50 prosenttia esitetyistä kysymyksistä liittyi tukikelpoisuuteen ja ohjelmamuutoksiin (ks. kaavio 10).

48 CRII-aloitteen kysymys- ja vastaustietokannassa annettujen vastausten lisäksi komissio antoi jäsenvaltioille edelleen apua kahdenvälisesti maantieteellisten yksikköjensä kautta. Tätä lähestymistapaa käytettiin REACT-EU-välineessä: koska sen osalta ei ollut niin kiire kuin CRII/CRII+-aloitteissa, komissio päätti olla laajentamatta kysymys- ja vastaustietokantaan liittyvää lähestymistapaansa REACT-EU-välineeseen.

49 Tilintarkastustuomioistuin on jo todennut, että tiettyjen toimien tukikelpoisuutta on mahdollista tulkita eri tavoin²⁰. Kyselyssä 42 prosenttia vastaajista ilmoitti kokeneensa oikeudellista epävarmuutta hyödyntäessään CRII/CRII+ toimenpiteitä. Kysely osoittaa kuitenkin myös, että komissio avusti hallintoviranomaisia vaikuttavasti: yli 90 prosenttia vastaajista oli tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä CRII/CRII+ -aloitteita ja REACT-EU-välinettä koskevan tuen oikea-aikaisuuteen ja sisältöön.

Komissio hyväksyi muutokset, jotka koskivat CRII-, CRII+- ja REACT-EU-ohjelmia, paljon nopeammin kuin se keskimäärin hyväksyi ohjelmamuutoksia ennen pandemiaa

50 Useimpien CRII/CRII+ -toimenpiteiden täytäntöönpano sekä REACT-EU-lisävarojen ohjelmasuunnittelu edellyttivät muutoksia kauden 2014–2020 ohjelmiin. Lukuun ottamatta siirtoja, jotka eivät olleet huomattavia²¹, muutokset edellyttivät jäsenvaltioilta muutospyyntöjä ja komissiolta hyväksyntää sen varmistamiseksi, että ehdotetut muutokset olivat lainsäädännön, ohjelman tavoitteiden ja koheesiopolitiikan yleisen strategian mukaisia²².

51 Komissio oli vuoden 2021 loppuun mennessä hyväksynyt 351 toimintaohjelmamuutosta, jotka koskivat CRII/CRII+ -aloitteita. Muutokset koskivat 271:tä niistä yhteensä 388 ohjelmasta, jotka kuuluivat kauden 2014–2020 koheesiorahoituksen piiriin, sillä joihinkin ohjelmiin tehtiin useita muutoksia. Kaikki jäsenvaltiot Itävaltaa ja Suomea lukuun ottamatta tekivät CRII/CRII+ ohjelmiinsa muutoksia. REACT-EU-välineen osalta tilanne oli vuoden 2021 lopussa se, ohjelmamuutoksia oli hyväksytty 188 sekä lisäksi yksi uusi toimenpideohjelma Saksassa.

52 CRII/CRII+ -asetuksissa ei edellytetty, että komissio hyväksyisi ohjelmamuutokset nopeammin kuin yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaisessa kolmen kuukauden määräajassa²³. Komissio sitoutui kuitenkin tekemään yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa CRII/CRII+ -muutosten valmistelussa ja hyväksymään muutokset kiireellisinä. REACT-EU-asetuksen mukaan komission on tehtävä kaikkensa hyväksyäkseen uuteen välineeseen liittyvä toimenpideohjelma tai nykyiseen ohjelmaan tehtävä muutos 15 työpäivän kuluessa siitä, kun jäsenvaltio on toimittanut ohjelman tai sen muutoksen²⁴.

53 Vuoden 2020 alussa, ennen pandemiaa, komissio oli juuri pääsemässä siihen, että se kykenisi hyväksymään muutospyynnöt yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa säädetyn kolmen kuukauden määräajan kuluessa. CRII/CRII+ -aloitteissa ja REACT-EU-välineessä komissio käsitteli muutospyynnöt nopeammin käyttämällä nopeutettua menettelyä. Tässä menettelyssä oli keskeistä muun muassa se, että yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa lisättiin, jolloin ehdotettuja muutoksia voitiin selventää ja kysymyksiä käsitellä epävirallisesti. Lisäksi sellaisiin yksiköihin, joissa pullonkauloja yleensä esiintyi, osoitettiin lisää henkilöstöä ja hyväksymisaikojen lyhentämiseksi tehtiin sisäisiä sopimuksia. Nämä toimet auttoivat vähentämään tuntuvasti aikaa, jonka komissio käytti ohjelmamuutosten hyväksymiseen (ks. kaavio 11).

54 Keskimäärin yhden kuukauden aika, jonka kuluessa komission hyväksyi CRII/CRII+ -muutokset, on hyvä saavutus, kun sitä verrataan asetuksessa säädettyyn kolmen kuukauden määräaikaan ja pandemiaa edeltävään keskimääräiseen hyväksymisaikaan. Se vastaa myös komission sitoumusta asettaa CRII-muutokset etusijalle. Keskimääräinen aika, jonka kuluessa REACT-EU-välineen ohjelmamuutokset hyväksyttiin, oli 19 työpäivää, joka ylittää hienoisesti 15 työpäivän tavoitteen.

Komissio teki tarvittavat tarkastukset, mutta niitä ei aina dokumentoitu asianmukaisesti

55 Komissio laati sisäisiä ohjeita ohjelmamuutospyyntöjen arviointiin osallistuvalle henkilöstölle. Tilintarkastustuomioistuin poimi CRII-aloitteen ja REACT-EU-välineen ohjelmamuutoksista otoksen, jonka osalta se tarkasti hyväksymismenettelyn. Tarkastuksessa kävi ilmi, että kun komission henkilöstö tutki, olivatko muutokset lainsäädännön mukaisia ja asianmukaisesti perusteltuja ja otettiinko niissä huomioon tuloksellisuuteen liittyvät näkökohdat (kuten indikaattoritavoitteiden mukauttaminen tai asettaminen tarpeen mukaan), edellä mainittuja ohjeita noudatettiin.

56 Lisäksi komissio käytti useimmissa tapauksissa vakiomuotoisia laaduntarkistuslistoja dokumentoidakseen hyväksymiseen liittyvän työnsä. Tarkastetuista 25 muutoksesta 19:ssä käytettiin vakiomuotoisia tarkistuslistoja. Kuudessa tapauksessa, joissa tarkistuslistoja ei ollut käytetty lainkaan tai ei kaikilta osin, komissio dokumentoi tehdyn työn muissa maantieteellisten yksiköiden asiakirjoissa. Vaikka laaduntarkistuslistojen käyttö ei ole lakisääteinen vaatimus, se, että dokumentointiin ei ole vakiomuotoista lähestymistapaa, estää kattavan kokonaisnäkemyksen muodostamisen ja toimien koordinoinnin.

Toimenpiteiden ansiosta jäsenvaltiot pystyivät osoittamaan huomattavan lisärahoituksen terveydenhuoltoon, työllisyyteen ja yritystukeen

57 Tilintarkastustuomioistuin tutki CRII/CRII+ -aloitteiden joustomahdollisuuksien ja REACT-EU-välineen varojen käyttöä EU-tasolla selvittääkseen, missä määrin jäsenvaltiot pystyivät niiden avulla osoittamaan varoja covid-19-kriisin torjumiseen.

Jäsenvaltiot suuntasivat CRII/CRII+ -aloitteiden myötä uudelleen kymmenen prosenttia kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan rahoituksesta

58 Jäsenvaltiot olivat 31. joulukuuta 2021 mennessä siirtäneet 35 miljardia euroa investointialueiden välillä ja niiden sisällä²⁵. Tämä on kymmenen prosenttia kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan kokonaismäärärahoista eli huomattava osuus, kun otetaan huomioon, että pandemia puhkesi tukikelpoisuuskauden seitsemäntenä vuotena.

59 Siirtojen volyymi vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Tämä johtuu useista tekijöistä, muun muassa jäsenvaltioiden kansallisista toimintapolitiikoista ja investointistrategioista, niiden koheesiopolitiikan kokonaismäärärahoista ja edelleen käytettävissä olleista määristä. Yhteensä 74 prosentissa kauden 2014–2020 ohjelmista tehtiin CRII/CRII+ -siirtoja. Kaikkiaan 11 jäsenvaltiota siirsi yli kymmenen prosenttia kauden 2014–2020 määrärahoistaan investointialueiden välillä tai niiden sisällä, ja Irlanti siirsi 30 prosenttia.

60 Jäsenvaltiot ohjasivat CRII/CRII+ -toimenpiteiden avulla rahoitusta uudelleen investointeihin, joilla lievennettiin pandemian vaikutuksia. Pandemiaa edeltäviin määrärahoihin verrattuna terveydenhuoltoinvestointien rahoitus kasvoi 80 prosenttia (7,7 miljardia euroa) ja yritystuen rahoitus 16 prosenttia (5,7 miljardia euroa). Sitä vastoin rahoitus, joka koski tieto- ja viestintätekniikkaan, energiaan ja ympäristöön, osallisuuteen sekä tutkimukseen ja innovointiin kohdistuvia investointeja, väheni 5–8 prosenttia (yhteensä noin 8,1 miljardia euroa). Kaaviossa 12 esitetään kutakin investointialuetta koskevan nettorahoituksen lisäykset ja vähennykset helmikuusta 2020 lähtien.

61 Koheesiorahastosta siirrettiin rahoitusta EAKR:ään ja ESR:ään ja lisäksi kehittyneemmille alueille ja siirtymäalueille. Vuonna 2020 kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista (18 jäsenvaltiota 28:sta) siirsi määrärahoja EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston välillä. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Kypros, Kreikka ja Kroatia, siirsivät kaikki tai lähes kaikki vuoden 2020 koheesiorahaston määrärahoistaan. Näiden siirtojen seurauksena vuoden 2020 nettomäärärahat kasvoivat EAKR:ssä noin 1,1 miljardia euroa (kolme prosenttia) ja ESR:ssä 0,7 miljardia euroa (viisi prosenttia). Koheesiorahasto puolestaan pieneni noin 1,8 miljardia euroa (18 prosenttia) (ks. kaavio 13).

62 Kaudella 2014–2020 kaikkiaan 16 jäsenvaltiolla oli enemmän kuin yksi alueluokka. Näistä noin 80 prosenttia (13 jäsenvaltiota 16:sta) teki siirtoja alueluokkien välillä²⁶. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Italia, Kreikka ja Unkari, siirsivät huomattavia määriä vähemmän kehittyneiltä alueilta kehittyneemmille alueille tai siirtymäalueille. Kaiken kaikkiaan määrärahat kehittyneemmille alueille kasvoivat 1,7 miljardia euroa ja siirtymäalueille 82 miljoonaa euroa, kun taas vähemmän kehittyneille alueille myönnetyt määrärahat vähenivät hienoisesti 5,6 miljoonaa euroa. Loput varoista saatiin koheesiorahastosta, josta myönnetään tukea vähemmän vauraille jäsenvaltioille.

63 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varojen uudelleensuuntaamista koskevan joustavuuden ansiosta jäsenvaltiot tekivät huomattavia mukautuksia koheesiovarojen jakoon investointialueiden, rahastojen ja alueluokkien välillä. Erityisesti temaattista keskittämistä koskevasta vaatimuksesta luopuminen sai aikaan sen, että jäsenvaltioiden oli helpompaa siirtää rahoitusta toimien välillä. Lisäksi jäsenvaltiot pystyivät hyödyntämään kriisivalmiuksia edistävien toimien laajennettua tukikelpoisuutta, myös jo päätökseen saatettujen hankkeiden osalta. Kaikki kyselyyn vastanneet ilmoittivat pitävänsä CRII/CRII+ -ohjelmajoustoja hyödyllisinä (37 prosenttia) tai erittäin hyödyllisinä (63 prosenttia).

REACT-EU:n varat on ohjelmoitu pääasiassa työllisyyteen, terveydenhuoltoon ja yritystukeen, pitkälti samalla tavoin kuin CRII/CRII+ -aloitteiden uudelleen kohdennetut määrärahat

64 REACT-EU-ohjelman tukikelpoisuusaika päättyy 31. joulukuuta 2023 eli samaan aikaan kuin kauden 2014–2020 koheesiorahoituksen tukikelpoisuusaika. Tämä rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuuksia käyttää rahoitusta pitkän aikavälin investointeihin, joiden kehittämiseen ja täytäntöönpanoon tarvitaan enemmän aikaa. Jäsenvaltiot olivat 30. kesäkuuta 2022 mennessä kohdentaneet 43,5 miljardia euroa (86 prosenttia) REACT-EU-varoista EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmiin. EAKR:n osuus oli 64 prosenttia ja ESR:n osuus 36 prosenttia. Tämä vastasi pitkälti kaudella 2014–2020 noudatettua 70/30-jakoa.

65 Huomattava osa REACT-EU-varoista ohjelmoitiin työllisyyteen (23 prosenttia), terveydenhuoltoon (18 prosenttia) ja yritystukeen (18 prosenttia) (ks. kaavio 14). Huomattava osa (75 prosenttia) yritystuen rahoituksesta kohdistui yleisiin tuotannollisiin investointeihin, kuten käyttöpääomaan. Ennen pandemiaa käyttöpääoman osuus tästä investointialueesta oli vain puolet. Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varojen ohjelmasuunnittelussa oli suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Jotkin jäsenvaltiot päättivät keskittää REACT-EU-määrärahansa pääasiassa yhdelle investointialueelle, kun taas toiset jäsenvaltiot jakoivat kyseiset varansa useille investointialueille.

66 REACT-EU-asetuksessa²⁷ ennakoitiin, että 25 prosenttia välineen kokonaismäärärahoista osoitettaisiin ilmastotavoitteisiin. Tämä ei kuitenkaan ollut lakisääteinen vaatimus. Kesäkuun 2022 loppuun mennessä kuitenkin vain noin 15 prosenttia (6,6 miljardia euroa) REACT-EU-välineen varoista oli osoitettu investointeihin, joiden odotettiin edistävän ilmastotavoitteiden saavuttamista. Niiden REACT-EU-varojen osuus, jotka EAKR:ssä edistävät ilmastotavoitteiden saavuttamista, on 21,6 prosenttia, kun taas ESR:ssä vastaava osuus on 3,5 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä on epätodennäköistä, että odotukset 25 prosentista toteutuisivat, koska kesäkuuhun 2022 mennessä 86 prosenttia REACT-EU-varoista oli jo jaettu.

CRII+ -aloitteen tarjoaman joustavuuden ansiosta kansallisissa talousarvioissa säästettiin lähes 13 miljardia, mutta koheesiopolitiikan investointien kokonaisrahoitus väheni

67 Kesäkuun 30. päivänä 2021 päättyneellä tilikaudella 18 jäsenvaltiota hyödynsi CRII/CRII+ -joustoja ja lisäsi yhteisrahoitusosuuden 100 prosenttiin lähes puolessa kauden 2014–2020 ohjelmista. Komission laskelmien perusteella tämä tarkoitti, että nämä jäsenvaltiot saattoivat tavanomaisen yhteisrahoituksen lisäksi pyytää 12,9 miljardin euron lisärahoituksen EU:lta. Tämä on 11 prosenttia vuosina 2020 ja 2021 pyydetyistä maksuista tai 3,6 prosenttia koheesiopolitiikan kokonaismäärärahoista. Joissakin jäsenvaltioissa vaikutus oli huomattava (ks. laatikko 3).

68 REACT-EU-varojen osalta jäsenvaltiot pystyivät valitsemaan jopa 100 prosentin yhteisrahoitusosuuden. Kaikki jäsenvaltiot Latviaa lukuun ottamatta käyttivät REACT-EU-varojen osalta suurempaa yhteisrahoitusosuutta kuin niiden keskimääräinen yhteisrahoitusosuus kaudella 2014–2020. Kaiken kaikkiaan yhteisrahoitusosuus kasvoi 74 prosentista 95 prosenttiin²⁸. Kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista (18 jäsenvaltiota 27:stä) valitsi 98–100 prosentin yhteisrahoitusosuuden (ks. kaavio 15).

69 EU:n yhteisrahoitusosuuden kasvu auttoi vähentämään kansallisiin talousarvioihin kohdistuvaa taakkaa. Toisaalta se vähentää koheesiopolitiikan investointien kokonaisrahoitusta, koska sama EU:n rahoitus houkuttelee vähemmän kansallista ja yksityistä yhteisrahoitusta. Kansallisen yhteisrahoitusosuuden alhaisempiin tasoihin liittyy myös riski siitä, että jäsenvaltioiden viranomaisilla on vähemmän kannustimia kiinnittää huomiota tuloksellisuuteen.

Komissio aikoo arvioida toimenpiteiden tuloksia, mutta indikaattoritietojen yhdistäminen mielekkäällä tavalla on vaikeaa

70 Tilintarkastustuomioistuin tutki seurantajärjestelmää, jota komissio sovelsi CRII/CRII+ -aloitteisiin ja REACT-EU-välineeseen, sekä komission suunnitelmia siitä, miten näiden toimenpiteiden avulla toteutettuja pandemian vastatoimia tullaan arvioimaan. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, pystyykö komissio antamaan sidosryhmille tietoa toimenpiteiden vaikutuksista.

Komission seurantajärjestelmässä REACT-EU-välinettä voidaan seurata erikseen mutta CRII/CRII+ -toimenpiteitä ei

71 Komission seurantajärjestelmässä ei eroteta CRII/CRII+ -toimenpiteisiin liittyviä menoja muista menoista. Tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin, että komission olisi raportoitava kattavasti covid-19-pandemiaan liittyvistä menoista²⁹. Komissio on katsonut, että lähes kaikki helmikuusta 2020 alkaen tehdyt siirrot investointialueiden välillä ja niiden sisällä (ks. kohdat 58 ja 60) sekä rahastojen välillä ja alueluokkien välillä (ks. kohdat 61 ja 62) liittyivät todennäköisesti pandemiaan, jolloin niiden voitiin katsoa johtuneen CRII/CRII+ -toimenpiteistä.

72 REACT-EU-asetuksessa³⁰ sen sijaan otettiin käyttöön erityinen monialainen temaattinen tavoite lisävaroille. Näin komissio voi erottaa REACT-EU-toimet muista, mikä helpottaa seurantaa ja arviointia.

Komissio laati covid-19-indikaattoreita, mutta niiden käyttö ei ole pakollista eikä niistä ole määritelmiä

73 CRII/CRII+- ja REACT-EU-asetuksissa ei tehty muodollisia muutoksia koheesiopolitiikan seurantakehykseen ja seurantajärjestelmiin. Olemassa olevat tukitoimikoodit, joita käytetään toimien sisällön määrittämiseen, ovat laajoja, eikä niitä ole suunniteltu pandemiaan liittyvien menojen tunnistamiseen.

74 Komissio julkaisi toukokuussa 2020 – kuusi viikkoa CRII-asetuksen hyväksymisen jälkeen – 27 ei-pakollista covid-19-indikaattoria³¹, joiden tarkoituksena oli lisätä avoimuutta ja tilivelvollisuutta sen suhteen, miten koheesiopolitiikan rahoitusta käytetään terveydenhuollossa, yritystuissa ja ESR-toimissa. Helmikuussa 2021 otettiin käyttöön vielä viisi muuta indikaattoria, jotka liittyivät covid-19-rokotuksia koskevaan EU-tukeen. Näillä 32 indikaattorilla seurataan panoksia ja tuotoksia sekä ESR-toimien osalta myös tuloksia. Komissio ei ehdottanut tulosindikaattoreita EAKR-toimille – mikä vastasi kauden 2014–2020 käytäntöä – mutta jäsenvaltiot saattoivat kehittää omia indikaattoreitaan (ks. kohta 77). Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin raportoinut EAKR-tulosindikaattoreihin liittyvistä puutteista kaudella 2014–2020 sekä EAKR-toimenpiteiden vaikutusten arviointiin liittyvistä haasteista³².

75 Komissio päätti olla tekemättä indikaattoreista pakollisia, koska pakollisuus olisi pidentänyt hyväksymisprosessia ja viivästyttänyt käyttöönottoa jäsenvaltioissa. REACT-EU-asetuksessa todettiin, että jäsenvaltioiden olisi soveltuvissa tapauksissa käytettävä covid-19-pandemiaan liittyviä ohjelmakohtaisia indikaattoreita, jotka komissio on asettanut saataville³³. Jäsenvaltiot voisivat sisällyttää nämä indikaattorit ohjelmiinsa vapaaehtoisesti ja seurata niitä ja raportoida niistä nykyisen seurantajärjestelmän kautta.

76 Komissio ei asettanut indikaattoreille yhteisiä määritelmiä vaan jätti ne kunkin jäsenvaltion laadittaviksi, nytkin siitä syystä, että asetukset saataisiin voimaan mahdollisimman nopeasti. Komission tutkimuksessa, joka koski vain ESR-toimia, todettiin, että indikaattorien määritelmistä ei ollut täydellistä yleiskuvaa ja että osaa indikaattoreista ei käytetty johdonmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa³⁴. Tämän vuoksi komission tulee olemaan vaikeaa koota EU-tason tiedot täysimääräisesti yhteen johdonmukaisella tavalla.

77 Komission indikaattorit eivät kata kaikkia tukikelpoisia toimia. Jäsenvaltioilla oli myös mahdollisuus laatia omia ohjelmakohtaisia indikaattoreitaan pandemiaan liittyviä toimia varten. Komissio kannusti niitä koodittamaan nämä indikaattorit niin, että ne voitaisiin tunnistaa helposti kansallisella tasolla ja niitä voitaisiin hyödyntää arvioinnissa. Koska nämä indikaattorit kuitenkin koskevat pelkästään tiettyä toimenpideohjelmaa tai tiettyä jäsenvaltiota, niitä ei voida yhdistää EU-tasolla.

78 Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneet suhtautuivat myönteisesti komission indikaattoreihin. Kolme neljäsosaa kyselyyn vastanneista ilmoitti, että komission indikaattorit olivat merkityksellisiä sentyyppisten toimien kannalta, joita oli rahoitettu, ja kaksi kolmasosaa ilmoitti, että ne olivat merkityksellisiä kokonaisarvioinnin kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikista jäsenvaltioiden käyttämistä covid-19-indikaattoreista lähes 80 prosenttia oli komission indikaattoreita. CRII/CRII+ -aloitteissa komission indikaattoreita käytettiin 25 jäsenvaltiossa 28:sta sekä 65 prosentissa niistä toimenpideohjelmista, joissa tehtiin CRII-/CRII+ -siirtoja. Vastaavasti REACT-EU-välineessä komission indikaattoreita käytettiin 26 jäsenvaltiossa 27:stä sekä 76 prosentissa niistä toimenpideohjelmista, joissa REACT-EU-resursseja oli ohjelmoitu. Tästä indikaattoreiden laajasta käytöstä voi olla apua komissiolle, kun se arvioi, miten koheesiopolitiikan rahoitusta, myös REACT-EU-varoja, käytettiin pandemian yhteydessä.

79 Komissio raportoi CRII/CRII+ -toimenpiteiden ja REACT-EU-välineen täytäntöönpanosta erityisesti tätä tarkoitusta varten luoduilla julkisilla verkkosivustoilla, joita olivat koronaviruksen seurantasivusto, REACT-EU-seurantasivusto sekä koheesiopolitiikan koronavirusindikaattoreiden yleiskatsaus. Verkkosivustot perustettiin heti, kun tietoja oli riittävästi raportoitavaksi, ja niitä päivitetään säännöllisesti. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan tuoreimmat täytäntöönpanotiedot olivat vuoden 2020 lopulta. Tuolla hetkellä jäsenvaltioiden oli vielä liian aikaista antaa merkityksellisiä tietoja täytäntöönpanosta.

Komissio aikoo käsitellä sekä CRII/CRII+ -aloitteita että REACT-EU-välinettä kauden 2024-2020 jälkiarvioinnissaan

80 Komission on tehtävä 31 joulukuuta 2024 mennessä jälkiarviointi, jossa tarkastellaan kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan rahastojen vaikuttavuutta ja tehokkuutta³⁵. Lainsäädännössä ei ole CRII/CRII+ -aloitteiden osalta nimenomaista säännöstä, jonka mukaan aloitteesta olisi tehtävä arviointi, kun taas REACT-EU-asetuksessa edellytetään, että komission on tehtävä arviointi 31. maaliskuuta 2025 mennessä³⁶.

81 Komissio aikoo arvioida pandemiaan liittyviä toimiaan kauden 2014–2020 jälkiarvioinnissa, joka tehdään vuoden 2024 loppuun mennessä. Myös CRII/CRII+ -aloitteet ja REACT-EU-väline ovat osa tätä arviointia. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmassa kertomuksessaan lisäksi huomauttanut, että koheesiopolitiikan ja elpymis- ja palautumistukivälineen arvioinnit olisi kytkettävä toisiinsa³⁷.

Koheesiopolitiikkaa on usein käytetty kriisien vastatoimissa, mutta komissio ei ole analysoinut, miten tämä on vaikuttanut koheesiopolitiikan pitkän aikavälin tavoitteisiin

82 Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten CRII/CRII+ -aloitteet ovat vaikuttaneet komission lainsäädäntöehdotuksiin kaudella 2021–2027 ja onko komissio analysoinut, miten koheesiopolitiikan jatkuva käyttö kriisien vastatoimissa vaikuttaa toimintapolitiikan pitkän aikavälin tavoitteisiin.

83 Komissio julkaisi toukokuussa 2020 muutoksia kauden 2021–2027 koheesiopolitiikkaa koskeviin lainsäädäntöehdotuksiinsa. Muutosten tarkoituksena oli lisätä joustavuutta kriisiaikoina. Yhdellä tällaisella säännöksellä, joka hyväksyttiin myöhemmin, annetaan komissiolle valtuudet ottaa poikkeuksellisten ja epätavallisten olosuhteiden vuoksi koheesiopolitiikan varojen osalta käyttöön tiettyjä määriteltyjä väliaikaisia toimenpiteitä. Toimet ovat saman henkisiä kuin CRII/CRII+ -aloitteissa (ks. laatikko 4).

84 Koheesiopolitiikan sääntöjen käyttö jäsenvaltioiden auttamiseksi kriisien aikana ei ole uusi ilmiö (ks. kaavio 16). Lokakuussa 2022 kausien 2007–2013 ja 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskeviin asetuksiin oli tehty 26 muutosta, joista yli puolet (15) liittyi kriiseihin. REACT-EU on ensimmäinen kerta, kun koheesiopolitiikan rahoitusta lisätään kriisiin vastatoimena. Se kuvastaa talouden häiriön laajuutta ja sitä, että covid-19-pandemia alkoi kauden 2014–2020 lopussa, kun käytettävissä olevia varoja oli jäljellä vain vähän. Koheesiopolitiikan käytöstä kriisinhallintavälineenä ei kuitenkaan ole tehty kohdennettuja jälkiarviointeja tai muita virallisia arviointeja.

85 Koheesiopolitiikan ensisijaisena tavoitteena on pitkän aikavälin aluekehitys ja, kuten perustamissopimuksessa³⁹ todetaan, taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lujittaminen sekä kehityserojen vähentäminen Euroopan alueiden välillä. Sen houkuttelevuus lyhyen aikavälin kriisinhallintavälineenä johtuu sen mukautumiskyvystä ja merkittävistä taloudellisista resursseista. Komissio voi höllentää koheesiopolitiikan sääntöjä ja kannustaa näin käytettävissä olevan rahoituksen maksimaaliseen käyttöön. Lisäksi tällä tavoin helpotetaan kansallisiin resursseihin kohdistuvaa painetta. Useista muutoksista, joilla on reagoitu aiempiin kriiseihin, on tullut koheesiopolitiikan normaaleja ominaisuuksia. Tämä on vastannut komission yleistä pyrkimystä lisätä joustavuutta ja yksinkertaistusta. Seurauksena on riski siitä, että kun koheesiopolitiikkaa käytetään toistuvasti kriisien hoitamisessa, menettely vaikuttaa kyseisen toimintapolitiikan ensisijaiseen strategiseen tavoitteeseen eli pyrkimykseen lujittaa Euroopan alueiden välistä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta.

Johtopäätökset ja suositukset

86 Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio oli mukauttanut vuosien 2014–2020 koheesiopolitiikan sääntöjä yleisesti ottaen asianmukaisesti niin, että jäsenvaltioiden oli mahdollista käyttää koheesiopolitiikan varoja joustavammin. CRII/CRII+ -aloitteiden joustomahdollisuuksien sekä REACT-EU-välineestä myönnetyn lisärahoituksen myötä merkittävä määrä rahoitusta kohdennettiin uudelleen. Varat ohjattiin covid-19-pandemian vastatoimena terveydenhuoltoon, yritystukeen ja työllisyyteen. REACT-EU – yhdessä elpymis- ja palautumistukivälineen lisärahoituksen kanssa – kuitenkin myös pahentaa joidenkin jäsenvaltioiden vaikeuksia, jotka liittyvät kykyyn käyttää EU-varoja. Komissio ei ole myöskään analysoinut vaikutuksia, jotka johtuvat siitä, että koheesiopolitiikan rahoitusta käytetään jatkuvasti budjettikriisien torjuntavälineenä.

87 EU reagoi nopeasti kriisiin ja hyödynsi koheesiopolitiikkaa jäsenvaltioiden auttamiseksi. Alle kahdessa kuukaudessa sen jälkeen, kun pandemia oli puhjennut laajamittaisesti Euroopassa, EU hyväksyi lainsäädäntötoimenpiteitä, joilla saatiin käyttämättömiä varoja liikkeelle CRII/CRII+ -aloitteissa, ja alle vuodessa se hyväksyi REACT-EU-välineen, jonka myötä jäsenvaltiot saivat lisäresursseja (kohdat 15–21).

88 Koheesiopolitiikan rahoituksen kohdennetut mukautukset CRII- ja CRII+ -aloitteiden avulla tarjosivat maksuvalmiutta, joustavuutta varojen siirtämisessä ja hallinnollisia yksinkertaistuksia. Näin pyrittiin helpottamaan käyttämättömien varojen hyödyntämistä ja keventämään kansallisiin julkisiin talousarvioihin kohdistuvaa taakkaa. Toimenpiteillä poistettiin vuoden 2020 osalta joitakin koheesiorahoituksen keskeisiä pakollisia piirteitä, muun muassa pakollinen yhteisrahoitusosuus ja keskittyminen vähemmän kehittyneisiin alueisiin. REACT-EU-välineellä puolestaan tuotiin kauden 2014-2020 ohjelmiin 50,4 miljardin euron lisärahoitus, ja jäsenvaltiot saivat paljon harkintavaltaa sen suhteen, miten nämä varat kohdennettiin. Näin väline tarjosi ns. siltarahoitusta kausien 2014–2020 ja 2021–2027 välille (kohdat 22–27).

89 CRII/CRII+ -aloitteilla pidettiin vuosien 2014–2020 koheesiopolitiikan varainkäyttö suunnitellulla tasolla aikana, jolloin pandemia vaikutti vakavasti yleiseen taloudelliseen toimintaan. REACT-EU-välineen tuomat merkittävät uudet varat, jotka edellyttävät täytäntöönpanoa lyhyessä ajassa, todennäköisesti kuitenkin lisäävät painetta, joka kohdistuu jäsenvaltioiden kykyyn käyttää rahoitusta ja varmistaa, että EU:n rahoittamista toimista saadaan asianmukainen vastine rahalle. Lisäksi oikeudellisen kehyksen muutokset ja niistä johtuva ohjelmasuunnittelutyö lisäsivät hallintoviranomaisten hallinnollista taakkaa. Tämä puolestaan viivästytti kauden 2021–2027 ohjelmien käynnistämistä (kohdat 28–42).

90 Komissio antoi jäsenvaltioille oikea-aikaista ja asianmukaista apua CRII/CRII+ -aloitteiden ja REACT-EU-välineen täytäntöönpanossa. Apu lyhensi merkittävästi ohjelmamuutosten käsittelyyn ja hyväksymiseen kulunutta aikaa. Ennen pandemiaa kyseinen aika oli keskimäärin kolme kuukautta, mutta CRII/CRII+ -aloitteissa se oli yksi kuukausi ja REACT-EU-välineessä 19 työpäivää. Tosin viimeksi mainitun osalta aika oli hieman asetuksessa asetettua tavoitetta pidempi (kohdat 44–56).

91 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että CRII/CRII+ -siirtoihin liittyvien joustojen avulla tehtiin huomattavia varainsiirtoja: jäsenvaltiot siirsivät noin kymmenen prosenttia koheesiopolitiikan rahoituksesta investointialueiden välillä ja niiden sisällä. Tämä on merkittävä määrä, erityisesti kun otetaan huomioon, että pandemia puhkesi lähellä ohjelmakauden loppua. Rahoitusta siirrettiin ensisijaisesti terveydenhuoltoon ja yritystukiin. Nämä ovat työllisyyden ohella tärkeimmät alat, joille myös REACT-EU-rahoitusta suunnataan. CRII/CRII+ -aloitteissa rahoitusta siirrettiin pääasiassa energiasta ja ympäristöstä sekä tutkimuksesta ja innovoinnista. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että asetuksessa esitetty ennakointi siitä, että 25 prosenttia uusista varoista osoitettaisiin ilmastotavoitteiden saavuttamiseen, ei todennäköisesti täyty. Siirtojoustojen ohella otettiin käyttöön toimenpide, jossa EU:n yhteisrahoitus saattoi nousta 100 prosenttiin. Tämän toimenpiteen hyödyntämisen myötä kansallisissa talousarvioissa säästettiin lähes 13 miljardia euroa. Tosin tämä merkitsee sitä, että koheesiopolitiikan investointien kokonaisrahoitus vähenee (kohdat 58–69).

92 Komission seurantajärjestelmässä on mahdollista seurata REACT-EU-toimenpiteitä erikseen, koska niihin liittyy lisärahoitusta. CRII/CRII+ -toimenpiteiden tuloksia ei sen sijaan voida seurata erikseen. Tilanne on tältä osin siis sama kuin minkä tahansa muun ohjelmamuutoksen tulosten osalta. CRII/CRII+ -aloitteissa ja REACT-EU-välineessä toteutettuja kriisitoimia arvioidessaan komissio voi hyödyntää tiettyjä covid-19-indikaattoreita. Jotta covid-19-indikaattorit saataisiin nopeasti käyttöön, komissio päätti, että ne eivät ole pakollisia eikä niillä myöskään ole yhteisiä määritelmiä. Tämä aiheuttaa riskin, että jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamia tietoja tulee olemaan vaikea koota yhteen mielekkäällä tavalla (kohdat 71–79).

93 Kauden 2014–2020 ohjelmien saavutukset kootaan yhteen jälkiarvioinnissa, joka komission on tehtävä 31. joulukuuta 2024 mennessä. Tilintarkastustuomioistuin pitää myönteisenä, että komissio aikoo käsitellä sekä CRII/CRII+ -aloitteita että REACT-EU-välinettä kauden 2014–2020 jälkiarvioinnissa, vaikka CRII/CRII+ -aloitteiden arviointia ei nimenomaisesti edellytetä (kohdat 80 ja 81).

94 Vaikka koheesiopolitiikkaa on usein käytetty lyhyen aikavälin vastatoimena kriiseissä, tämän käyttötavan pitkän aikavälin vaikutuksista ei ole tehty virallisia arvioita. Kauden 2021–2027 koheesiopolitiikassa sovellettavien uusien sääntöjen myötä koheesiovaroja on helpompaa käyttää odottamattomien tapahtumien vastatoimena. Seurauksena on riski siitä, että kun koheesiopolitiikkaa käytetään toistuvasti kriisien hoitamisessa, menettely vaikuttaa kyseisen toimintapolitiikan ensisijaiseen strategiseen tavoitteeseen eli pyrkimykseen lujittaa Euroopan alueiden välistä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta (kohdat 83–85).

Suositus 1 – Analysoidaan koheesiopolitiikan asianmukaisuutta budjettikriisien torjuntavälineenä

Komission olisi kauden 2014–2020 jälkiarvioinnin yhteydessä analysoitava, miten koheesiopolitiikan käyttö budjettikriisien lyhyen aikavälin torjuntavälineenä vaikuttaa kyseisen toimintapolitiikan pitkän aikavälin tavoitteisiin. Analyysista komissio voi saada materiaalia tulevia toimintapoliittisia ehdotuksia varten.

Tavoiteajankohta: vuoden 2024 loppuun mennessä

Suositus 2 – Seurataan tiiviisti REACT-EU-varojen käyttöä, jotta voidaan tarvittaessa antaa tukea, jossa keskitytään tuloksiin

Koska REACT-EU-välineessä huomattava määrä lisävaroja on käytettävä melko lyhyessä ajassa ja koska väline on päällekkäinen elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon kanssa, komission olisi seurattava tiiviisti REACT-EU-varojen käyttöasteen kehitystä, jotta voidaan tunnistaa ne ohjelmat, joissa ilmenee varojen käyttöön liittyviä ongelmia. Komission olisi annettava kohdennettua tukea niin, että yhteisrahoitetuilla toimilla edistettäisiin vaikuttavalla tavalla sekä laajempien tavoitteiden että tuloksellisuuteen liittyvien tavoitearvojen saavuttamista.

Tavoiteajankohta: välittömästi

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Annemie Turtelboomin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. joulukuuta 2022 pitämässään kokouksessa.

Liite

Liite I – CRII/CRII+- ja REACT-EU-toimenpiteiden tärkeimmät näkökohdat ja perustelut

CRII/CRII+

CRII- ja CRII+ -aloitteilla tehtiin kohdennettuja muutoksia kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan sääntöihin. Tarkoituksena oli helpottaa käyttämättömien varojen hyödyntämistä ja keventää kansallisiin julkisiin talousarvioihin kohdistuvaa taakkaa. Tärkeimmät toimenpiteet voidaan tiivistää seuraavasti:

Maksuvalmiustoimet. CRII-aloitteessa annettiin hallintoviranomaisille mahdollisuus pitää 7,6 miljardia euroa vuoden 2019 ennakkorahoituksesta hallussaan siten, että sitä ei peritty takaisin vuonna 2020. CRII+ -aloitteella helpotettiin entisestään painetta, joka kohdistui kansallisiin julkisiin talousarvioihin. Aloitteessa luovuttiin pakollisesta kansallisesta yhteisrahoitusosuudesta yhden tilikauden ajaksi, vaikka kyseinen vaatimus on koheesiopolitiikan keskeinen rahoitusperiaate. Vuonna 2022 säännöstä, jonka mukaan EU:n yhteisrahoitus voi olla 100 prosenttia, laajennettiin Ukrainan kriisin seurauksena koskemaan vielä yhtä tilikautta⁴⁰.

Siirtojen joustavuus. CRII/CRII+ -aloitteissa hallintoviranomaisille annettiin huomattava joustovara kohdentaa uudelleen resurssit, jotka olivat käytettävissä ohjelmatyöhön vuonna 2020. Aloitteissa höllennettiin huomattavasti sääntöjä, jotka koskivat koheesiopolitiikan rahastojen välisiä ja alueluokkien välisiä siirtoja, ja annettiin myös vapautus temaattista keskittämistä koskevista vaatimuksista. Toimenpiteillä poistettiin näin vuoden 2020 osalta joitakin koheesiopolitiikan rahoituksen keskeisiä pakollisia piirteitä, muun muassa keskittyminen vähemmän kehittyneisiin alueisiin, taloudellisiin ja sosiaalisiin eroihin sekä temaattisiin tavoitteisiin, kuten vähähiiliseen talouteen.

Tukikelpoisuuden laajentaminen. Jotta saatavilla olleiden EU-varojen käyttö helpottuisi, koheesiopolitiikan varoista rahoitettavien toimien tukikelpoisuutta laajennettiin siten, että siihen sisältyivät terveydenhuoltotoimet EAKR:n temaattisessa lisätavoitteessa ja pk-yrityksille suunnattu käyttöpääoma. Lisäksi toimia voitiin rahoittaa takautuvasti 1. helmikuuta 2020 asti, vaikka ne olisi saatettu kokonaan päätökseen, mikäli niillä oli ollut tarkoitus parantaa kriisinhallintavalmiuksia covid-19-epidemian yhteydessä. Asetuksessa ei kuitenkaan täsmennetä, millaisia toimia tällöin tarkoitetaan. Tämä voi synnyttää hallintoviranomaisten kannalta oikeudellista epävarmuutta tai saada aikaan erilaisia tulkintoja tukikelpoisista toimista.

Hallinnollinen yksinkertaistaminen. Yksinkertaistamistoimenpiteiden tarkoituksena oli nopeuttaa täytäntöönpanoa ja minimoida kansallisille viranomaisille aiheutuva hallinnollinen taakka, vaikka joidenkin joustojen käyttöön liittyikin ohjelmamuutoksia, erityisesti CRII+ -aloitteessa. Yksinkertaistamistoimenpiteissä luovuttiin esimerkiksi vaatimuksesta, jonka mukaan kumppanuussopimuksia on muutettava ohjelmiin tehtyjen muutosten huomioon ottamiseksi, sekä vaatimuksesta, jonka mukaan komissiolta on saatava lupa varojen siirtoon toimintalinjojen välillä, jos tietyt kynnysarvot ylittyvät. Lainsäätäjät olivat jo sopineet näiden kahden yksinkertaistuksen sisällyttämisestä luonnokseen, joka koski kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta.

REACT-EU

REACT-EU-välineessä jäsenvaltioita autetaan edelleen torjumaan covid-19-pandemian seurauksia tarjoamalla niille lisävaroja. Tärkeimmät toimenpiteet voidaan tiivistää seuraavasti:

Uusia varoja ja maksuvalmiustoimia. REACT-EU-välineestä myönnetään 50,4 miljardin euron lisäosa kauden 2014–2020 koheesiopolitiikan varoihin. Välineen suunnittelussa todettiin, että kun lisävarat kanavoidaan sellaisen olemassa olevan välineen kautta, jolla on käynnissä olevia ohjelmia ja voimassa oleva lainsäädäntökehys, jäsenvaltioille pystytään toimittamaan varoja nopeasti. REACT-EU-välineen tukikelpoisuus päättyy 31. joulukuuta 2023 eli samaan aikaan kuin kauden 2014–2020 tavanomaisen rahoituksen osalta. Jäsenvaltioilla on näin ollen rajallinen aika lisämäärärahojensa käyttämiseen. REACT-EU-välineestä myönnetään vuonna 2021 suhteellisen suuri ennakkorahoitus, 11 prosenttia, ja siinä sallitaan jopa 100 prosentin EU-rahoitus. Näin voidaan tarjota maksuvalmiutta nopeasti ja keventää kansallisiin talousarvioihin kohdistuvaa taakkaa. Ennakkomaksujen määrää lisättiin vuonna 2022 Ukrainan kriisin vuoksi⁴¹.

Ohjelmasuunnittelun ja siirtojen joustavuus. Toisin kuin koheesiopolitiikan rahastoissa yleensä, jäsenvaltioilla on suuri harkintavalta REACT-EU-varojen kohdentamisessa EAKR:n ja ESR:n välillä ja erityyppisten tukikelpoisten investointien välillä. Niillä on suuri harkintavalta sen suhteen, minkä tyyppisiä hankkeita ne rahoittavat, eikä REACT-EU-varoihin sovelleta temaattista keskittämistä koskevia vaatimuksia tai velvoitetta keskittyä vähemmän kehittyneiden alueiden tukemiseen. Jos hallintoviranomaiset haluavat kohdentaa REACT-EU-välineen varoja uudelleen, tilanne on sama kuin CRII/CRII+ -aloitteissa, eli hallintoviranomaisten mahdollisuuksia rahoituksen siirtämiseen on laajennettu, eikä temaattista keskittämistä koskevia vaatimuksia ole.

Tukikelpoisuuden laajentaminen. REACT-EU-välineessä täysin päätökseen saatetut toimet ovat takautuvasti tukikelpoisia 1. helmikuuta 2020 asti, vaikka ne eivät liittyisikään kriisiin.

Hallinnollinen yksinkertaistaminen. REACT-EU-välineen täytäntöönpano voidaan antaa vain hallintoviranomaisille, jotka on nimetty tehtäväänsä jo kaudelle 2014–2020. Varoja voidaan ohjelmoida kauden 2014–2020 olemassa olevien ohjelmien kautta tai uusien nimenomaan tätä varten perustettujen ohjelmien kautta, eikä kumppanuussopimuksia tarvitse muuttaa. Aiemmat ennakkoarviointeihin, ennakkoehtoihin ja tuloksellisuuskehykseen liittyvät vaatimukset eivät koske REACT-EU-varoja.

Lyhenteet

CRII: Koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskeva investointialoite

CRII+: Koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskeva investointialoite plus

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

NGEU: Euroopan unionin elpymisväline

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

REACT-EU: Koheesiota ja Euroopan alueita tukeva elpymisapu

REGIO: Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto

SEUT: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

Sanasto

Elpymis- ja palautumistukiväline: EU:n rahoitustukimekanismi, jolla lievennetään covid-19-pandemian taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia ja tehostetaan elpymistä keskipitkällä aikavälillä samalla kun edistetään vihreää ja digitaalista muutosta.

Euroopan aluekehitysrahasto: EU:n rahasto, jolla vahvistetaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta EU:ssa. Tähän pyritään rahoittamalla investointeja, joilla vähennetään alueiden välisiä kehityseroja.

Euroopan sosiaalirahasto: EU:n rahasto, jonka avulla luodaan koulutus- ja työmahdollisuuksia ja parannetaan köyhyysriskin alaisena olevien ihmisten tilannetta.

Hallintoviranomainen: Kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toimiva viranomainen, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan EU:n rahoittamaa ohjelmaa.

Koheesiopolitiikan rahastot: Kolme EU-rahastoa, joista tuetaan taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta kaikkialla EU:ssa kaudella 2014–2020. Rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto ja koheesiorahasto.

Koheesiopolitiikka: EU:n toimintapolitiikka, jolla pyritään vähentämään alueiden ja jäsenvaltioiden taloudellista ja sosiaalista eriarvoisuutta edistämällä työllisyyttä, yritysten kilpailukykyä, talouskasvua, kestävää kehitystä sekä rajat ylittävää ja alueiden välistä yhteistyötä.

Koheesiorahasto: EU:n rahasto, jolla pyritään vähentämään taloudellisia ja sosiaalisia eroja EU:ssa. Rahastosta tuetaan investointeja sellaisissa jäsenvaltioissa, joiden bruttokansantulo henkeä kohti on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Kumppanuussopimus: EU:n meno-ohjelmaan liittyvä sopimus komission ja jäsenvaltion välillä. Sopimuksessa selostetaan esimerkiksi strategiset suunnitelmat, investointiprioriteetit, kaupan ehdot tai kehitysavun säännöt.

Monivuotinen rahoituskehys: EU:n menosuunnitelma, jossa määritetään (toimintapoliittisiin tavoitteisiin perustuvat) painopisteet ja enimmäismäärät tavallisesti seitsemäksi vuodeksi. Rahoituskehys muodostaa rakenteen, jossa EU:n vuotuiset talousarviot vahvistetaan. Nykyinen monivuotinen rahoituskehys kattaa vuodet 2021–2027, edellinen kattoi vuodet 2014–2020.

Ohjelmakausi: Ajanjakso, jonka aikana EU:n meno-ohjelma suunnitellaan ja pannaan täytäntöön.

Temaattinen tavoite: Investointiprioriteetin avulla tavoiteltu kokonaistulos eriteltynä erityistavoitteisiin täytäntöönpanoa varten.

Toimenpideohjelma: EU:n rahoittamien koheesiohankkeiden täytäntöönpanoa koskeva kehys tietyllä kaudella. Toimenpideohjelmat heijastelevat toimintalinjoja ja tavoitteita, joista on sovittu komission ja yksittäisten jäsenvaltioiden välisissä kumppanuussopimuksissa.

Tukitoimikoodi: Euroopan aluekehitysrahastosta, koheesiorahastosta tai Euroopan sosiaalirahastosta rahoitettavien toimien luokka.

Varojen käyttö: Usein prosentteina ilmaistu osuus (käyttöaste) EU:n jäsenvaltioille kohdennetuista varoista, jotka on käytetty tukikelpoisiin hankkeisiin.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus: Asetus säännöistä, joita sovelletaan useisiin yhteistyössä hallinnoitaviin EU:n varoihin, muun muassa varoihin, joilla tuetaan EU:n koheesiopolitiikkaa.

Yhteistyöhön perustuva hallinnointi: EU:n talousarviovarojen käyttöön sovellettava menetelmä, jossa – toisin kuin suorassa hallinnoinnissa – komissio siirtää tehtäviä jäsenvaltioille. Lopullinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta on kuitenkin edelleen komissiolla.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät tavoitteenaan mahdollisimman suuri vaikuttavuus. Se ottaa huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen kohdistuvat riskit, tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuuntaukset sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Annemie Turtelboom. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö James Verity ja kabinettiavustaja Ivan Genchev, toimialapäällikkö Friedemann Zippel, tehtävävastaava Viorel Cirje sekä tarkastajat Anna Fiteni, Marion Boulard ja Christophe Grosnickel.

Vasemmalta oikealle: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Loppuviitteet

¹ Euroopan tautienehkäisy- ja valvontakeskus (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update, 31.1.2020.

² ECDC, Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update, 12.3.2020.

³ Maailman terveysjärjestö (WHO), WHO:n pääjohtajan avauspuheenvuoro tiedotustilaisuudessa covid-19-pandemiasta, tallennettu 13.3.2020

⁴ Euroopan talousennuste, kevät 2021, asiakirja 149, toukokuu 2021, s. 20.

⁵ Maailmanpankki,EU regular economic report 7, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final, Vuosi covid-19-pandemian alkamisesta – finanssipoliittiset toimet, 3.3.2021, s. 4.

⁷ CRII/CRII+ koskee Yhdistynyttä kuningaskuntaa, mutta REACT-EU ei.

⁸ Lausunto 03/2020 Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevan EU:n asetuksen muuttamisesta covid-19-epidemian vastatoimena ja lausunto 04/2020 ehdotetusta REACT-EU-asetuksesta ja ERI-rahastoihin sovellettavasta yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta.

⁹ Erityiskertomus 24/2021 Koheesiopolitiikan tulosperusteinen rahoitus – Kannatettavien tavoitteiden tiellä oli yhä esteitä kaudella 2014–2020,erityiskertomus 08/2022 Pk-yritysten kilpailukyvyn parantamiseen tähtäävä Euroopan aluekehitysrahaston tuki – Suunnittelun puutteet vähentävät rahoituksen vaikuttavuutta, sekä katsaus 01/2023 Koheesiopolitiikan ja elpymis- ja palautumistukivälineen kautta myönnettävä EU:n rahoitus – Vertaileva analyysi.

¹⁰ Lisätalousarvio nro 6 (2020/1672, EUVL 380/1) hyväksyttiin lisätarpeen kattamiseksi, ja koheesiopolitiikan vuoden 2020 maksumäärärahoja lisättiin viidellä miljardilla eurolla.

¹¹ Erityiskertomus 17/2018 Komission ja jäsenvaltioiden ohjelmakauden 2007–2013 viimeisinä vuosina toteuttamilla toimilla puututtiin varojen vähäiseen käyttöön mutta ei keskitytty riittävästi tuloksiin, kohta 87, ja lausunto 03/2020, laatikko 1.

¹² Katsaus 01/2023, kohdat 53 ja 54.

¹³ Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2016 , toinen luku ”Talousarvio- ja varainhallinto”, kohdat 2.24 ja 2.25, ja katsaus 01/2023, kohta 53.

¹⁴ Aihekohtainen katsaus vuodelta 2018 Koheesiopolitiikan toteuttamisen yksinkertaistaminen vuoden 2020 jälkeen, kohdat 18 ja 61.

¹⁵ Erityiskertomus 17/2018, laatikko 2.

¹⁶ Erityiskertomus 17/2018, kohdat 16 ja 18.

¹⁷ Katsaus 01/2023, kohta 11 ja kohdat 52–54.

¹⁸ Fraud and error, House of Commons, The Committee of Public Accounts, Ninth report of session 2021-22, 24.6.2021.

¹⁹ Lausunnot 03/2020 ja 04/2020.

²⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunto 03/2020, kohta 11.

²¹ Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 30 artiklan 5 kohdan määritelmän mukaan siirrot, joissa enintään kahdeksan prosenttia prioriteetin määrärahoista (sellaisina kuin ne olivat 1.2.2020) ja enintään neljä prosenttia ohjelman talousarviosta siirretään saman ohjelman saman rahaston toiseen prioriteettiin, eivät ole huomattavia siirtoja.

²² Asetus (EU) N:o 1303/2013, 30 artikla.

²³ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 30 artiklan 2 kohta.

²⁴ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 92 b artiklan 10 kohta.

²⁵ Tilintarkastustuomioistuin ryhmitteli asetuksessa (EU) N:o 215/2014 määritellyt 123 tukitoimikoodia kymmeneen investointialueeseen (12 alueeseen REACT-EU-välineen osalta). Yllä mainittu 35 miljardia euroa vastaa tukitoimien koodeihin tehtyjen lisäysten kokonaismäärää, joka täsmää muiden tukitoimien koodien vastaavien vähennysten kanssa.

²⁶ Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 90 artiklassa olevan määritelmän mukaisesti.

²⁷ Asetus (EU) 2020/2221, johdanto-osan 6 kappale.

²⁸ Jotta vertailu REACT-EU-välineeseen onnistuisi, tämä EU:n keskimääräinen yhteisrahoitusosuus kaudella 2014–2020 ei sisällä Yhdistyneen kuningaskunnan eikä alueellisen yhteistyön ohjelmia.

²⁹ Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2020, toinen luku ”Talousarvio- ja varainhallinto”, kohdat 2.7 ja 2.8 sekä suositus 2.1.

³⁰ Asetuksessa (EU) 2020/2221 otettiin käyttöön uusi temaattinen tavoite, ”Covid-19-pandemian ja sen sosiaalisten seurausten aiheuttaman kriisin vahinkojen korjaamisen edistäminen sekä talouden vihreän, digitaalisen ja palautumiskykyä tukevan elpymisen pohjustaminen” (temaattinen tavoite 13).

³¹ EGESIF-työryhmän epävirallinen asiakirja 20-00007-01, List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic, toukokuu 2020.

³² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 02/2017 Koheesioalan kauden 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevat komission neuvottelut – Varat kohdennetaan paremmin Eurooppa 2020 -strategian painopisteisiin, mutta tuloksellisuuden mittausjärjestelyt ovat entistä monimutkaisempia.

³³ Asetus (EU) 2020/2221, 1 artiklan 1 kohta.

³⁴ Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+, huhtikuu 2022.

³⁵ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 57 artikla.

³⁶ Asetus (EU) 2020/2221, 1 artiklan 1 kohta ja 2 artikla.

³⁷ Erityiskertomus 24/2021 Koheesiopolitiikan tulosperusteinen rahoitus – Kannatettavien tavoitteiden tiellä oli yhä esteitä kaudella 2014–2020, suositus 2.

³⁸ Asetus (EU) 2021/1060 yhteisistä säännöksistä (EUVL L 231, 30.6.2021, s. 159), annettu 24 päivänä kesäkuuta 2021, 20 artikla; asetus (EU) 2021/1057 ESR+:n perustamisesta (EUVL L 231, 30.6.2021, s. 21), annettu 24 päivänä kesäkuuta 2021, 4 artiklan 3 kohta; asetus (EU) 2021/1058 EAKR:stä ja koheesiorahastosta (EUVL L 231, 30.6.2021, s. 60), annettu 24 päivänä kesäkuuta 2021, 5 artiklan 6 kohta.

³⁹ Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 174 artikla.

⁴⁰ Asetus (EU) 2022/562, annettu 6 päivänä huhtikuuta 2022, asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 223/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse koheesiopoliittisesta tukitoimesta Euroopan pakolaisten auttamiseksi (CARE).

⁴¹ Asetus (EU) 2022/613, annettu 12 päivänä huhtikuuta 2022, asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 223/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse REACT-EU-määrärahoista myönnettävien ennakkomaksujen korottamisesta ja yksikkökustannuksen vahvistamisesta.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9278-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/036896	QJ-AB-23-002-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-9310-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/647905	QJ-AB-23-002-FI-Q

© Euroopan unioni, 2023

© Euroopan unioni, 2023

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet vahvistetaan avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksessä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kaavio 2 – kuvakkeet: nämä kaaviot on suunniteltu käyttäen sivustolta Flaticon.com saatua aineistoa. © Freepik Company S.L. Kaikki oikeudet pidätetään.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.