Särskild rapport

nr11 2017

EU:s förvaltningsfond Bêkou för Centralafrikanska republiken: en lovande början trots vissa brister

Om rapporten: EU:s förvaltningsfond Bêkou för Centralafrikanska republiken, den första som administreras av Europeiska kommissionen, lanserades 2014 för att hjälpa ett av världens minst utvecklade länder. Vi undersökte skälen till att fonden inrättades, administrationen av den och hur dess mål hade uppnåtts så här långt. Trots några bister är vår slutsats att valet att inrätta fonden var lämpligt under de rådande förhållandena. Administrationen av den har ännu inte nått sin fulla potential i tre avseenden: samordningen mellan aktörer, förfarandenas öppenhet, snabbhet och kostnadseffektivitet samt övervaknings- och utvärderingsmekanismerna. Men generellt har den hittills åstadkommit positiva resultat. Våra rekommendationer bör vara till hjälp för att förbättra utformningen och administrationen av denna och andra EU-förvaltningsfonder.

Denna publikation finns på 23 språk och i följande format:

PDF

Innehåll
Sammanfattning
Inledning
Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
Iakttagelser
Slutsatser och rekommendationer
Bilagor
Kommissionens svar
Akronymer och förkortningar
Slutnoter
Granskningsteam
Kontakt

Sammanfattning

En förvaltningsfond är en fond som inrättas för ett särskilt utvecklingsändamål med ekonomiska bidrag från en eller flera givare och ofta används vid kriser som naturkatastrofer eller konflikter. Europeiska kommissionen kan sedan 2013 upprätta ”unionsförvaltningsfonder för externa åtgärder” för katastrofinsatser, insatser efter de inledande katastrofinsatserna eller tematiska åtgärder.

EU:s förvaltningsfond Bêkou för Centralafrikanska republiken (Bêkou-fonden) är EU:s första förvaltningsfond som administreras av Europeiska kommissionen, och den inledde sin verksamhet i juli 2014. Givarna är Europeiska unionen, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Italien och Schweiz, som har tillhandahållit totalt 146 miljoner euro för att stödja landets väg ur krisen och dess återuppbyggnad.

III

Centralafrikanska republiken har i många årtionden drabbats av vanstyre, hög fattigdom och konflikter. Det är ett av världens minst utvecklade och fattigaste länder och ligger sist på FN:s utvecklingsprograms (UNDP) index för mänsklig utveckling 2016.

Revisionen gällde Europeiska kommissionens första erfarenheter av en egen förvaltningsfond. Vi bedömde om det hade varit motiverat att inrätta den, hur väl den administrerades och om den hade uppnått sina mål så här långt.

Vår slutsats är att det trots att det varken gjordes en strukturerad bedömning av valet av finanseringsinstrument eller en heltäckande behovsanalys var både valet att inrätta förvaltningsfonden Bêkou och dess utformning lämpliga under de rådande förhållandena.

Administrationen av förvaltningsfonden Bêkou har ännu inte nått sin fulla potential i tre avseenden: fonden har haft begränsat inflytande på samordningen mellan aktörer, förfarandena skulle kunna vara öppnare, snabbare och kostnadseffektivare och övervaknings- och utvärderingsmekanismerna är ännu inte fullt utvecklade.

VII

Bêkou-fonden har generellt åstadkommit positiva resultat hittills. Den har attraherat bistånd, men få ytterligare givare, och merparten av dess projekt har levererat den förväntade outputen. Fonden ökar EU:s synlighet.

VIII

Vi lämnar ett antal rekommendationer om hur kommissionen kan förbättra utformningen och administrationen av Bêkou-fonden i framtiden och EU:s förvaltningsfonder mer generellt. Enligt våra rekommendationer bör kommissionen

ta fram mer vägledning om valet av biståndsform och om behovsanalyser för att definiera förvaltningsfonders insatsområden,
förbättra givarsamordningen, urvalsförfarandena och resultatmätningen och optimera de administrativa kostnaderna.

Inledning

EU:s förvaltningsfonder: ett nytt verktyg för utvecklingsbistånd

En förvaltningsfond är en fond som inrättas för ett särskilt utvecklingsändamål med ekonomiska bidrag från en eller flera givare. Den förvaltas i allmänhet av en internationell organisation som Världsbanken eller Förenta nationerna. Förvaltningsfonder har varit populära sedan 1990-talet och används i allt större utsträckning som finansieringsinstrument vid internationellt samarbete. De inrättas ofta vid kriser som naturkatastrofer eller konflikter.

Det är sedan 2013 möjligt att upprätta ”unionsförvaltningsfonder för externa åtgärder” för katastrofinsatser och för insatser efter de inledande katastrofinsatserna eller tematiska åtgärder genom en överenskommelse mellan Europeiska kommissionen och andra givare¹. För varje förvaltningsfond tillsätts en styrelse med kommissionen som ordförande som ska företräda både givare och icke bidragande medlemsstater och besluta hur medlen ska användas.

EU:s förvaltningsfond Bêkou² för Centralafrikanska republiken inledde sin verksamhet i juli 2014 för att stödja landets väg ur krisen och dess återuppbyggnad. Det är den första av hittills fyra förvaltningsfonder som administreras av Europeiska kommissionen³. De fyra ursprungliga givarna var Europeiska unionen (EU), Frankrike, Tyskland och Nederländerna, och Italien och Schweiz gick med 2015. Gåvolöftena till förvaltningsfonden Bêkou uppgick i slutet av 2016 till 146 miljoner euro, varav cirka tre fjärdedelar kommer från EU:s budget och Europeiska utvecklingsfonden. Fram till slutet av 2016 hade totalt 86 miljoner euro tagits emot.

Enligt inrättandeavtalet är fondens främsta mål att tillhandahålla samstämt och riktat stöd för att stärka motståndskraften hos sårbara befolkningsgrupper och stödja alla aspekter av Centralafrikanska republikens väg ur krisen och återbyggnad, samordna insatser på kort, medellång och lång sikt och hjälpa grannländer hantera krisens konsekvenser⁴.

Centralafrikanska republiken: ett land i kris

Centralafrikanska republiken är ett av världens minst utvecklade och fattigaste länder och ligger sist på FN:s utvecklingsprograms (UNDP) index för mänsklig utveckling. Detta trots att landet har stora mineralfyndigheter och andra tillgångar, som uranreserver, råolja, guld, diamanter, kobolt, timmer och vattenkraft. Befolkningen på 4,5 miljoner är utspridd över ett vidsträckt område på 623 000 km² (ungefär som Frankrike och Belgien tillsammans). Sedan Centralafrikanska republiken blev självständigt 1960 har landet drabbats av konflikter, vanstyre, hög fattigdom och ojämlikhet, och den privata sektorn har inte investerat tillräckligt i landet. De flesta människorna i Centralafrikanska republiken befinner sig nu i en utsatt situation, och över hälften av befolkningen måste få humanitärt bistånd. Omkring 450 000 personer är internflyktingar och lika många har flytt till grannländer.

En övergångsregering styrde landet från 2014 till början av 2016 efter en våldscykel som ledde till att den tidigare regeringen avsattes. I mars 2016 tillträdde en ny president och regering efter att det hade hållits demokratiska val. I oktober 2016 offentliggjorde landets myndigheter och givare en femårsplan för nationell återhämtning och fredsbyggande.

Fram till 2014 ansågs Centralafrikanska republiken vara övergivet⁵ i biståndssammanhang eftersom landet fick så lite stöd från det internationella givarsamfundet. Därefter ökade biståndet till landet betydligt. Men de pågående konflikterna gör att befolkningen fortfarande är trängande behov av humanitärt bistånd⁶.

EU har varit partner till Centralafrikanska republiken i över trettio år och är fortfarande en av landets viktigaste utvecklingspartner. Mellan 2013 och 2016 bidrog EU med över 500 miljoner euro för att hjälpa landet⁷. EU har antagit en ”övergripande strategi”⁸ och tillhandahåller bistånd genom förvaltningsfonden Bêkou, traditionellt utvecklingsbistånd, tre militära uppdrag och insatser inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, civil krishantering och humanitärt bistånd.

Förenta nationernas (FN) organ och Frankrike är också mycket engagerade i Centralafrikanska republiken. Bilaga II innehåller en förteckning över sju FN-förvaltningsfonder som är verksamma i Centralafrikanska republiken. Många andra partner, såsom Afrikanska utvecklingsbanken, Världsbanken och andra EU-länder, ger också bistånd till landet.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vid denna effektivitetsrevision granskade vi Europeiska kommissionens första erfarenheter av att använda sin egen förvaltningsfond som biståndsform. Vi bedömde om det hade varit motiverat att inrätta fonden, hur väl den administrerades och om den hade uppnått sina mål så här långt.

Revisionen gällde perioden från det att fonden bildades 2014 fram till slutet av 2016. Vi granskade fondens samtliga elva projekt och de 31 kontrakt som de finansierade (se bilaga I). Vi analyserade olika dokument om inrättandet av fonden och utformningen av projekt, förfarandena för valet av genomförandeorganisationer och för övervakningen och utvärderingen av projekt (delrapporter och externa utvärderingsrapporter). Vi gjorde också besök på plats i Centralafrikanska republiken och på tre fondgivares huvudkontor. Där intervjuade vi olika aktörer och besökte tre projekt.

Iakttagelser

Trots att både valet att inrätta förvaltningsfonden Bêkou och dess utformning baserades på en begränsad analys var de lämpliga under de rådande förhållandena

Det här avsnittet inleds med en kort översikt över förhållandena i landet när Bêkou-fonden skapades och följs av en analys av fondens utformning ur två perspektiv: valet av en förvaltningsfond som finansieringsinstrument och Bêkou-fondens insatsområde.

Förvaltningsfonden Bêkou var ett snabbt svar på svåra förhållanden i landet

Situationen i Centralafrikanska republiken 2014 präglades av efterdyningarna av en svår politisk och säkerhetsmässig kris som kulminerade 2012. Den ledde till en humanitär kris och en recession som båda var av aldrig tidigare skådad omfattning. I december 2013 deklarerade FN att det rådde en kris på katastrofnivå 3⁹ i landet. Situationen kännetecknades av ett ”kontiguum”¹⁰ av humanitära utmaningar och utvecklingsutmaningar och av bräckliga statliga myndigheter som inte kunde tillgodose befolkningens behov.

**Ett barn går förbi ett övergivet flygplan i det tidigare M’Poko-lägret för internflyktingar nära Bangui-flygplatsen.**
© Franska röda korset.

Förhållandena begränsade också i hög grad tillhandahållandet av EU-biståndet: eftersom det då inte fanns någon demokratiskt vald regering kunde kommissionen inte anta ett nationellt vägledande program¹¹ för biståndet i Centralafrikanska republikens nationella tilldelning av anslag från elfte Europeiska utvecklingsfonden (EUF).

Skapandet av förvaltningsfonden Bêkou för Centralafrikanska republiken var därför ett snabbt svar på behovet av ett samordnat instrument för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. Motivet för att välja ett sådant instrument diskuterades på både politisk och teknisk nivå inom kommissionen, med många typer av givare och med Centralafrikanska republikens övergångsregering under första halvåret 2014. Diskussionerna ledde fram till en gemensam syn på framför allt behovet av olika sätt att tillhandahålla bistånd, där metoder för humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd integreras och bistånd inte bara samordnas utan resurser samlas. Denna gemensamma analys låg till grund för skapandet av Bêkou-fonden.

Fonden skapades mycket snabbt eftersom de första diskussionerna inleddes i början av 2014 och inrättandeavtalet undertecknades av kommissionen, Frankrike, Tyskland och Nederländerna i juli samma år.

Kommissionen gjorde ingen formellt strukturerad analys av valet av finanseringsinstrument

I budgetförordningen föreskrivs ett antal villkor som måste uppfyllas när EU:s förvaltningsfonder ska inrättas: i) Mervärde i unionens intervention, det vill säga förvaltningsfondens mål kan uppnås bättre på unionsnivå än på nationell nivå. ii) Politisk synlighet och administrativa fördelar. iii) Förvaltningsfonder bör inte skapas om de bara duplicerar andra existerande finansieringskanaler eller liknande instrument utan att bidra med något nytt (additionalitetsprincipen).

EU:s åtaganden på högnivåforumet om biståndseffektivitet (se ruta 1) och riktlinjerna från GD Internationellt samarbete och utveckling om EU:s förvaltningsfonder tyder på att förvaltningsfonder inte bör bli ett standardmässigt genomförandeverktyg.

Ruta 1

Högnivåforumet om biståndseffektivitet uppmanar till återhållsamhet när det gäller skapandet av nya biståndskanaler

De kontinuerliga ansträngningarna att modernisera tillhandahållandet av bistånd har markerats av fyra evenemang: högnivåforumet om biståndseffektivitet i Rom (2003), Paris (2005), Accra (2008) och Busan (2011). Vid de här tillfällena, då hittills över 100 länder har deltagit, har principer för ändamålsenligt bistånd formulerats.

Ett åtagande efter forumet i Accra 2008 var att givare ska se till att de befintliga kanalerna för tillhandahållande av bistånd används och, vid behov, förstärks innan man skapar separata, nya kanaler som riskerar att fragmentera biståndet ytterligare och försvåra samordningen i mottagarländerna¹². Vid ett rundabordsmöte uppmanades givarna att tänka sig för innan de inrättar nya fonder och testa deras mervärde¹³. Vid forumet i Busan 2011 bekräftade EU åtagandet från Accra om återhållsamhet för att undvika ytterligare spridning av medel¹⁴.

Både Förenta nationerna och Världsbanken har fastställt förfaranden för att motivera valet av en förvaltningsfond som biståndsform. Till exempel har FN:s kontor för förvaltningsfonden med flera parter, som hjälper FN att administrera gemensamma finansieringsmekanismer, publicerat handledningar om inrättandet av förvaltningsfonder. Där rekommenderas att man gör en förstudie och en analys av en sådan fonds funktioner och mervärde¹⁵.

Kommissionen har hittills bara upprepat budgetförordningens krav i de tillgängliga riktlinjerna. Den har ännu inte angett hur de ska tillämpas för att snabbt göra en strukturerad bedömning av de komparativa fördelarna med förvaltningsfonder i förhållande till andra verktyg. Även om kommissionen anordnade en rad diskussioner (se punkt 15) gjordes det ingen formell och strukturerad analys baserad på kraven i budgetförordningen innan förvaltningsfonden Bêkou inrättades.

Det gjordes ingen heltäckande behovsanalys för att visa vilka luckor förvaltningsfonden Bêkou skulle fylla

Behovsanalyser är ett viktigt steg när utvecklingsbiståndets insatsområde ska planeras eftersom de hjälper till att identifiera behov och prioritera biståndet. De hjälper också till att säkerställa att ett nytt finansieringsinstrument inte duplicerar existerande instrument och kan ligga till grund för utformning av bistånd som passar för arbetsfördelning med andra givare.

I olika interna dokument som utarbetades innan förvaltningsfonden Bêkou inrättades bekräftade kommissionen att Centralafrikanska republiken behövde hjälp, men behovsanalysen var ofullständig. Orsaken var att följande saknades: en bedömning av de generella behoven i Centralafrikanska republiken, en inventering av de behov som tillgodosågs av existerande biståndsinstrument och, därmed, en analys av vilka biståndsluckor som skulle fyllas, en bedömning av vilka ekonomiska resurser som behövdes och en prioritering av biståndet.

Bêkou-fondens främsta mål är enligt inrättandeavtalet att tillhandahålla samstämt och riktat stöd för att stärka motståndskraften hos sårbara befolkningsgrupper och stödja alla aspekter av Centralafrikanska republikens väg ur krisen och återbyggnad, samordna insatser på kort, medellång och lång sikt och hjälpa grannländer hantera krisens konsekvenser¹⁶. Målet är allmänt formulerat. En heltäckande behovsanalys skulle ha kunnat ligga till grund för formulering av mer detaljerade mål (se även punkt 50). Den skulle också tydligare ha kunnat visa hur och varför fondens verksamheter är relevanta för målet och vilka specifika luckor som fonden fyller.

På strategisk nivå har kommissionen säkerställt att förvaltningsfonden Bêkou inte duplicerar andra existerande finansieringskanaler. Mellan 2014 och 2016 finansierade EUF:s nationella tilldelning av anslag till Centralafrikanska republiken ett begränsat antal åtgärder som koncentrerades på andra områden än dem som omfattas av Bêkou-fonden, såsom utbildning eller nationell hälsopolitik¹⁷. Sju av FN:s förvaltningsfonder är verksamma i Centralafrikanska republiken, men sex av dem arbetar inom helt andra tematiska områden än Bêkou-fonden. Enda undantaget är FN:s förvaltningsfond Ezingo med flera parter som också fokuserar på stabilitet och återhämtning i Centralafrikanska republiken. Den fonden skiljer sig dock betydligt från Bêkou-fonden i fråga om biståndsvolym/aktivitetsnivå, typ av finansierade projekt och biståndsmottagare¹⁸.

På projektnivå inriktades Bêkou-fonden på liknande behov som tidigare EU-bistånd. Vissa projekt bidrog också med kontinuitet i förhållande till projekt som tidigare finansierades av EU:s andra biståndsinstrument (se ruta 2). De införde dock ett nytt tillvägagångssätt och lade till ytterligare åtgärder för uppbyggnaden av motståndskraft. Några av de övriga projekten är innovativa och skiljer sig från de typer som tidigare finansierades i Centralafrikanska republiken. Ett exempel är projektet för ekonomisk återhämtning som tillhandahåller mikrofinansiering till små lokala företag.

Ruta 2

Exempel på projekt inom Bêkou-fonden som försöker tillgodose liknande behov som andra projekt som också finansieras med EU-bistånd

Några projekt inom Bêkou-fonden har tagit över verksamhet som tidigare fick stöd från EU:s andra biståndsinstrument. Exempel på detta är följande:

Två projekt som GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder drev tillsammans med icke-statliga organisationer inom hälsovårdssektorn följdes av projekt inom Bêkou-fonden med samma organisationer. De två icke-statliga organisationerna stödde 25 lokala vårdcentraler för att hjälpa dem att tillhandahålla bättre primärvård. GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder, UNICEF och FN:s humanitära fond gav också bistånd till en av de icke-statliga organisationerna för verksamhet inom hälsovårdssektorn.
EU:s instrument som bidrar till stabilitet och fred finansierade 2014 arbetsintensivt arbete (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) i Banguis tredje och femte distrikt som påminner om förvaltningsfonden Bêkous projekt för upprustning av städer. Projektet innebar bland annat att man anställde personer i lokalbefolkningen som skulle utföra grundläggande upprustning. Målet är att upprusta infrastruktur och samtidigt generera inkomster till de mest utsatta grupperna.
Ett projekt för livsmedelstrygghet inleddes inom tionde EUF 2014 men avbröts senare. Det handlade om att finansiera FN:s livsmedels- och jordbruksorganisations drift av program för uppbyggnad av motståndskraft i lokalsamhällena (caisses de resilience), uppmuntra dialog mellan grupper längs nomadiska betesrutter och förbättra livsmedelstryggheten i områdena runt Bangui, vilket påminner om Bêkou-fondens projekt för livsmedelstrygghet. Fem kontrakt som har undertecknats med denna organisation och icke-statliga organisationer inom EU:s instrument för utvecklingssamarbete sedan 2014 gällde liknande aktiviteter (stöd till boskapsuppfödare, dialog mellan grupper och motståndskraft hos livsmedelssystem).
Ett av Bêkou-fondens projekt hade som mål att skydda ekosystem för djur i de nordöstra och sydvästra delarna av Centralafrikanska republiken. Det hade föregåtts av ett projekt inom tionde EUF som hade bedrivit liknande verksamhet i landets nordöstra del.

Givarsamfundet och utvecklingsländer har beskrivit partnerskap mellan givare som viktiga när förhållandena är instabila och krisartade¹⁹. Innan den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande offentliggjordes i oktober 2016 hade givarna till Centralafrikanska republiken ingen gemensam strategisk ram. Det pågår initiativ som bygger på planen för nationell återhämtning och som kan leda till att en tydligare arbetsfördelning definieras under 2017 (se ruta 3).

Ruta 3

Den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande 2017–2021: grunden för en framtida arbetsfördelning

En ny nationell strategi för Centralafrikanska republiken, den så kallade nationella planen för återhämtning och fredsbyggande 2017–2021, upprättades av Centralafrikanska republikens regering med stöd från EU, Förenta nationerna och Världsbanksgruppen och offentliggjordes i oktober 2016. Strategin har tre prioriterade pelare: i) gynna fred, säkerhet och försoning, ii) förnya det sociala kontraktet mellan staten och befolkningen och iii) underlätta återhämtningen i ekonomin och produktionssektorn²⁰. Planen är uppdelad i elva strategiska mål, vars totala behov beräknas uppgå till 3,2 miljarder US-dollar²¹.

Förvaltningsfonden Bêkou kan komma att finansiera åtgärder inom alla tre pelarna i planen för nationell återhämtning och fredsbyggande. Som vi redan påpekade i punkt 14 hindrades EUF-stöd av att det saknades ett nationellt vägledande program för Centralafrikanska republiken när fonden skapades. GD Internationellt samarbete och utveckling håller på att upprätta ett nationellt vägledande program inom elfte EUF. Programmet är på totalt 382 miljoner euro, varav 208 miljoner euro är nya medel. Det nationella vägledande programmet får även innehålla insatser inom alla tre pelarna. En del av medlen från det nationella vägledande programmet kommer att överföras till Bêkou-fonden. Totalt avser 31 givare till Centralafrikanska republiken att ge medel till minst en pelare i planen för nationell återhämtning och fredsbyggande. I mars 2017 var arbetsfördelningen mellan Bêkou-fonden, andra EU-instrument och andra givare när det gällde planens genomförande ännu inte fastställd i detalj.

Administrationen av Bêkou-fonden har ännu inte nått sin fulla potential

Vi granskade administrationen av Bêkou-fonden ur tre perspektiv: samordningen med andra givare och Centralafrikanska republikens myndigheter, öppenheten och snabbheten i förfarandena och kostnadseffektiviteten i tillhandahållandet av bistånd samt förvaltningsfondens övervaknings- och utvärderingsmekanismer.

Förvaltningsfonden Bêkou hade begränsat inflytande på samordningen mellan aktörer

Erfarenheten visar att i och efter katastrofsituationer kan det internationella samfundets svar bli oorganiserat och splittrat på grund av bristerna hos lokala myndigheter kombinerat med en plötslig ökning av antalet givare. Det gör att bidragen till ett lands återuppbyggnad blir mindre ändamålsenliga och hållbara. EU:s förvaltningsfonder har utformats för just sådana situationer. En förvaltningsfond kan erbjuda en lämplig lösning eftersom den förväntas agera kollektivt för EU:s och givarnas räkning²².

De många olika givarna och aktörerna i Centralafrikanska republiken gör att samordningen blir viktig. Förvaltningsfonder kan även vara en användbar plattform för att förbättra samordningen med projekt som finansieras utanför fonden. Det gäller i första hand samordning mellan givare till fonden men också, potentiellt, samordning i större skala med andra givare. Förvaltningsfonden Bêkou förväntades vara en samordningsmekanism som kommer att göra det möjligt för det internationella samfundet att på ett samordnat sätt bidra till stabiliseringen av Centralafrikanska republiken²³. Avsikten var att Bêkou-fonden skulle gå längre än samordning mellan medlemsstater och införa en verkligt gemensam organisation²⁴. Det talas om att samla både resurser och kapacitet att analysera, identifiera och genomföra projekt, gemensamma uppdrag, en särskild enhet med personal som samordnar givare och håller kontakt med partner eller gemensamma tematiska arbetsgrupper.

Det finns få bevis för att skapandet av Bêkou-fonden hjälpte till att konsolidera givaraktiviteten i Centralafrikanska republiken enligt de linjer som beskrivs i punkt 29, varken omedelbart efter skapandet av den eller därefter (se ruta 4). Givaraktiviteten utanför fonden har legat på nästan samma nivå sedan 2014 eller till och med ökat i några fall (se även punkterna 55–61 för andra givares deltagande). Fondens ledning såg fragmenteringen av biståndsinstrument och aktörer i Centralafrikanska republiken som en stor utmaning.

Ruta 4

Några givare har ökat sin verksamhet utanför fonden sedan 2014

Tyskland ökar sin bilaterala verksamhet i Centralafrikanska republiken. Förbundsministeriet för ekonomiskt samarbete och utveckling valde 2016 Centralafrikanska republiken som ett av sina bilaterala partnerländer. Den tyska utvecklingsbanken Kreditanstalt für Wiederaufbau inledde nyligen ett projekt inom hälsovårdssektorn värt 11 miljoner euro.

I oktober 2016 öppnade Italien ett eget kontor för utvecklingssamarbete i Bangui.

GD Internationellt samarbete och utveckling kommer att återuppta EUF-biståndet på grundval av ett nationellt vägledande program.

Förutom givarna till förvaltningsfonden Bêkou planerar även Världsbanken att inrätta en egen förvaltningsfond för Centralafrikanska republiken.

Samordningsmekanismerna för utvecklingsbistånd i Centralafrikanska republiken fungerade inte i slutet av 2016. De humanitära klustren, som leds av FN-organisationer och internationella icke-statliga organisationer, sysslar med humanitärt bistånd. Övergångsregeringen i Centralafrikanska republiken skapade 2014 relevanta samordningsstrukturer för utvecklingsbistånd, men de började aldrig användas. Myndigheterna i Centralafrikanska republiken och givarsamfundet håller på att upprätta en institutionell ram för att genomföra utvecklingsbistånd inom den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande²⁵. Ramen kommer att ha en mekanism för biståndssamordning där FN:s förvaltningsfond Ezingo och Världsbankens eventuella framtida förvaltningsfond tilldelas rollen som beslutsfattare och Bêkou-fonden bara får en rådgivande roll.

Förvaltningsfonden Bêkou har inga fastställda förfaranden för att säkerställa att dess projekt systematiskt samordnas med projekt som drivs av andra givare till fonden. Fonden skapade samordningsmekanismer som motsvarade dess egen förvaltningsstruktur (fondens styrelse och operativa kommitté). Trots att en av kommitténs uppgifter är att anta projekt underlättade den inte diskussioner om samordning med andra projekt som finansierades av Bêkou-fondens givare. Programdokument utarbetas inte systematiskt med hjälp av en fullständig översikt över projekt inom samma område.

Men även utan formella mekanismer hade Bêkou-fondens företrädare i Bangui som god praxis att se till att det skedde viss samordning av enskilda projekt (se ruta 5). Bêkou-fonden skulle dock kunna tillhandahålla mer systematisk samordning, både internt bland sina givare och, potentiellt, externt inom det internationella samfundet.

Ruta 5

Tre exempel på god praxis när det gäller givarsamordning av projekt

Synergier skapades mellan Bêkou-fondens projekt om ekonomisk återhämtning och två projekt som finansierades av ett biståndsorgan i en EU-medlemsstat. Samordning skedde endast i liten grad när projektet utformades men förekom när projektet hade inlett sin verksamhet 2016. Det organiserades flera möten med biståndsorganet, Bêkou-fondens företrädare i Bangui och genomförandeorganisationerna för att diskutera sätt att skapa synergier mellan de tre projekten.

I oktober 2016 samlade Bêkou-fondens företrädare i Bangui givare och myndigheter i Centralafrikanska republiken i en workshop om livsmedelstrygghet. Baserat på workshoppen inledde Bêkou-fondens team en inbjudan att anmäla intresse som tog hänsyn till resultaten av diskussionerna.

Tekniskt bistånd finansierades inom hälsovårdsprojektet för att med hjälp av månatliga möten samordna de sex icke-statliga organisationer som drev vårdinrättningar i Centralafrikanska republiken. Även om det inte ursprungligen var tänkt så har samordningen ibland gått utanför Bêkou-fondens aktörer, vilket har gjort det lättare att övervaka potentiella fall av duplicering med andra givare. Det har också lett till att de icke-statliga organisationerna har harmoniserat sina arbetsmetoder.

**Projektet för livsmedelstrygghet vill på ett hållbart sätt utveckla en tryggad livsmedels- och näringsförsörjning.**
© Franska röda korset.

Det finns några belägg för att Bêkou-fonden samordnar sina aktioner med myndigheterna i Centralafrikanska republiken (se exemplet i ruta 5). Regeringen i Centralafrikanska republiken planerar att utvidga sin roll i den framtida administrationen av fonden genom att mer systematiskt bidra till utformningen, genomförandet och övervakningen av fondens projekt.

Förfarandena skulle kunna vara öppnare, snabbare och kostnadseffektivare

Budgetförordningen²⁶ föreskriver att förvaltningsfonder ska genomföras i enlighet med principen om öppenhet. Inrättandeavtalet anger att flexibla förfaranden kan användas för att säkerställa att förvaltningsfonden Bêkou kan reagera och organisera bistånd snabbt. Budgetförordningen föreskriver också att högst 5 % av de belopp som sammanförs i en förvaltningsfond får tas i anspråk för att täcka kostnaderna för att administrera den. Vi granskade öppenheten och snabbheten i urvalsförfarandena och Bêkou-fondens kostnadseffektivitet i jämförelse med andra biståndskanaler.

Öppenheten i urvalsförfarandena

De förfaranden som Bêkou-fonden tillämpade för att välja ut organisationer som skulle genomföra projekt har inte formaliserats i riktlinjerna för EU:s förvaltningsfonder. Förfarandena byggde på dem som beskrivs i Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide (praktisk handledning för upphandlingsförfaranden inom ramen för externa åtgärder) (Prag)²⁷, med några undantag.

Förutom för ett begränsat antal tjänstekontrakt har Bêkou-fonden använt tre olika metoder för att välja ut organisationer som ska genomföra projekt: fyra överenskommelser om delegerat samarbete, tio direkta tilldelningar och tolv tilldelningar efter selektiva inbjudningar att anmäla intresse²⁸. Definitioner av var och en, med respektive för- och nackdelar, finns i tabell 1.

Tabell 1

Bêkou-fondens urvalsförfaranden för tilldelning av bidrag: definition och viktigaste för- och nackdelar
Typ	Överenskommelser om delegerat samarbete	Direkt tilldelning	Tilldelning efter det att Bêkou-fonden utlyst en selektiv inbjudan att anmäla intresse
Definition	När kommissionen överlåter administrationen av medel till ett delegerat organ från en medlemsstat (eller en annan givare från ett tredjeland).	När man väljer en organisation utan att använda sig av konkurrens.	När ett antal på förhand utvalda organisationer ombeds utarbeta ett förslag.
Fördelar	Snabbt förfarande Tillgång till stora expertkunskaper	Snabbt förfarande Tillgång till stora expertkunskaper	Mer öppet än de två andra förfarandena Riktas till kända experter på det aktuella ämnet
Nackdelar	Mindre öppet eftersom de inte offentliggörs Ytterligare ett lager administrativa förfaranden Möjliga intressekonflikter	Mindre öppet eftersom de inte offentliggörs Begränsar tillgången till finansiering för nyare organisationer	Begränsar tillgången till finansiering för nyare organisationer

Källa: Prag.

Det hade inte definierats vilka urvalsförfaranden som Bêkou-fonden skulle använda eller vilken flexibilitet som var tillåten i förhållande till Prag. Valet av genomförandeorganisationer var därför inte helt öppet.

Användningen av överenskommelser om delegerat samarbete nämns i artikel 10 i inrättandeavtalet där det sägs att sådana överenskommelser ska vara det första alternativet när de erbjuder en lämplig respons i fråga om kostnad, ändamålsenlighet och EU-synlighet för de fondfinansierade åtgärderna. De utvalda organisationerna var experter på de aktuella områdena, men anlitandet av dem motiverades inte, i synnerhet inte när de godkändes. Det uppstod vidare potentiella intressekonflikter eftersom några av organisationerna satt med i fondens operativa kommitté där projekt, och i de här fallen genomförandeorganisationer, väljs ut²⁹.

Fem av de direkta tilldelningarna gällde en fortsättning på tidigare arbete. De övriga tilldelades efter en genomgång av de organisationer som redan var verksamma i Centralafrikanska republiken och deras kapacitet. Det är begripligt mot bakgrund av de svåra förhållanden som rådde på fältet när tilldelningarna gjordes. Vi identifierade dock särskilt ett fall där mer än en organisation hade kapacitet att utföra arbetet och där ett mer konkurrensutsatt förfarande kunde ha tillämpats³⁰.

Ett skräddarsytt förfarande tillämpades vid varje selektiv inbjudan att anmäla intresse där några delar hämtades från Prag men mer flexibla förfaranden tillämpades under olika etapper. Det är därför inte uppenbart hur genomförandeorganisationerna valdes ut.

Snabbheten i urvalsförfarandena

De bestämmelser om flexibilitet som gäller för förvaltningsfonden Bêkou gjorde det möjligt att spara tid i jämförelse med de mer traditionella metoder som tillämpas inom kommissionen. Den struktur och process för beslutsfattande som tillämpades, och den relativt korta tid som fonden har funnits, begränsar möjligheten till en meningsfull jämförelse med de förfaranden som används för annat EU-bistånd. Trots det identifierade vi några tillfällen när man kunde ha sparat tid vid valet av genomförandeorganisationer.

Ett exempel på att Bêkou-fonden kunde ha sparat mer tid under urvalsförfarandet var när projektens innehåll diskuterades med organisationerna. Diskussionernas längd och antal kunde ha minskats för alla tre typerna av förfarande som användes. För 14 av de 26 tilldelningarna diskuterades projektens innehåll i över 100 dagar. I genomsnitt pågick diskussionerna i 148 dagar, som mest 503³¹ och som minst 18 dagar³². Diskussionerna efter selektiva inbjudningar att anmäla intresse tog i genomsnitt endast 50 dagar, men överenskommelserna om delegerat samarbete och de direkta tilldelningarna diskuterades i genomsnitt 197 respektive 245 dagar. Om diskussionerna hade förts på ett annat sätt skulle överenskommelserna ha kunnat slutföras tidigare. Till exempel kom några frågor tillbaka till andra kommissionsanställda, vilket ledde till omfattande kontakter mellan båda parter. Om kommissionens personal hade haft mer kontakt före diskussionerna kunde de ha gått snabbare.

De omfattande diskussionerna ledde i fem fall till att det faktiskt blev nödvändigt att godkänna utgifter retroaktivt³³. Detta inverkade negativt på genomförandet av de här projekten i inledningsskedet eftersom avsaknaden av en undertecknad överenskommelse innebar rättsosäkerhet för genomförandeorganisationerna.

Kostnadseffektiviteten i tillhandahållandet av bistånd

FN-organisationerna, Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken tar alla ut olika avgifter för att administrera förvaltningsfonder. Ingen tar ut mindre än de 5 % som Bêkou-fonden tar ut³⁴. För EU:s övriga bistånd till tredjeländer från EUF och den allmänna budgeten tillämpas generellt också avgifter på över 5 %.

Chefens och kontorspersonalens löner ingår inte Bêkou-fondens administrationsavgifter. Det betyder att de totala kostnaderna för fondens administration är högre än de kostnader som rapporteras i fondens räkenskaper. De totala kostnaderna för administrationen av förvaltningsfonden Bêkou har inte beräknats. Detta har bekräftats vid en intern revision gjord av kommissionen.

Som vid allt utvecklingsbistånd är administrationsavgiften bara en del av den totala kostnaden för att tillhandahålla biståndet. Förutom Bêkou-fondens avgift tar kontrakterade internationella organisationer och icke-statliga organisationer ut egna administrationsavgifter. I allmänhet är det en procentandel av kontraktsvärdet och högst 7 %. De kan dock vidaredelegera uppgifter inom kontraktsgenomförandet till andra organisationer och på så sätt lägga till ytterligare lager av administrativa kostnader. Överenskommelser om delegerat samarbete är en särskilt dyr lösning eftersom de automatiskt skapar ytterligare ett lager administrationskostnader (se tabell 1 ovan). Fördelarna med att använda den här typen av finansiering ska alltid vägas mot de ytterligare kostnaderna.

Enligt artikel 3.8 i inrättandeavtalet är slutmålet att Bêkou-fondens hela personal ska vara baserad i Bangui. För närvarande är endast en företrädare för fonden baserad i Bangui, och sju medlemmar av personalen var baserade i Bryssel 2016. Antalet utstationerade anställda vid EU-delegationen är begränsat på grund av det rådande säkerhetsläget. I takt med att läget i Centralafrikanska republiken blir bättre förväntas antalet öka. Ingen beräkning har ännu gjorts av om en fullständig överföring av personalen till Centralafrikanska republiken kan ske under 5 %-taket (se punkt 36)³⁵.

Övervaknings- och utvärderingsmekanismer är ännu inte fullt utvecklade

Övervaknings- och utvärderingsmekanismer är viktiga för att man ska kunna bedöma fondens resultat och vid behov vidta korrigerande åtgärder. Eftersom Bêkou-fonden är EU:s första förvaltningsfond som administreras av Europeiska kommissionen kan den ge värdefulla erfarenheter för den framtida användningen av den här typen av biståndsform.

Förvaltningsfonden Bêkou har ingen ram för att mäta resultat på fondnivå eftersom den inte har upprättat en heltäckande resultatkedja för sitt övergripande mål med tydligt angivna förväntade resultat (output, utfall och effekter) och tillhörande indikatorer³⁶. Inrättandeavtalet och andra dokument ger en indikation på vad fonden förväntas göra (stärka motståndskraften, förbättra samordningen, tillhandahålla stöd snabbare, mobilisera en kritisk massa av finansiering och ge politisk synlighet), men dessa komponenter har inte omvandlats till Smart-mål³⁷.

I slutet av 2016 fanns det ingen systematisk process för att identifiera erfarenheterna av Bêkou-fonden som kan hjälpa kommissionen att förbättra sin utformning och administration av förvaltningsfonder. Flera åtgärder som är relevanta för ett sådant arbete har dock vidtagits. Hit hör publicering av olika artiklar om förvaltningsfonden Bêkou, anordnande av konferenser, workshoppar och möten, särskilt med företrädare för EU:s förvaltningsfonder, och presentationer.

Mål, resultat och verksamheter har definierats på projektnivå. Två av elva projekt saknar dock indikatorer, och för åtta projekt är indikatorerna vaga eller saknar målsättningar. Liknande problem påträffades på kontraktnivå: några mål är bara delvis Smart-mål, och indikatorerna är ibland oklara eller saknar målsättningar (se bilaga III för närmare uppgifter).

Trots svåra förutsättningar har förvaltningsfonden Bêkou hittills generellt åstadkommit positiva resultat

Vi granskade vad fonden har åstadkommit ur tre perspektiv: det stöd som den har attraherat, den output som projekten har producerat och den synlighet den har genererat för EU. Detta är några av de förväntade fördelarna med Bêkou-fonden.

Förvaltningsfonden Bêkou har attraherat bistånd, men få ytterligare givare

Förvaltningsfonden Bêkou förväntades uppmuntra nya givare att ge bistånd till Centralafrikanska republiken och uppbåda ytterligare bistånd. Från att ha varit övergivet i biståndssammanhang låg biståndet till Centralafrikanska republiken kring 250 miljoner US-dollar per år under perioden fram till krisen 2012/2013 (se figur 1). Det uppgick som högst till 610 miljoner US-dollar 2014³⁸.

Figur 1

Totalt bistånd till Centralafrikanska republiken, 2006–2015 (i miljoner US-dollar)

För att genomföra den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande behövs det utvecklingsbistånd i storleksordningen 3,2 miljarder US-dollar under fem år (2017–2021). Vid givarkonferensen i november 2016 utlovade givarna över 2 miljarder US-dollar i utvecklingsbistånd till Centralafrikanska republiken, vilket alltså täcker en stor del av behoven.

Bêkou-fonden har attraherat bistånd, och de totala gåvolöftena uppgick till 146 miljoner euro i slutet av 2016 (se figur 2). Det är mer än FN:s förvaltningsfond Ezingo, som hade attraherat 25 miljoner euro (se bilaga II), och kan jämföras med det bilaterala anslaget inom elfte EUF som förväntas uppgå till 208 miljoner euro³⁹.

SV-CH01-PH25-1 — Figur 2

Gåvolöften till Bêkou-fonden

Tre fjärdedelar av fondens resurser kommer från EU:s budget och EUF. Över en tredjedel av bidraget är ytterligare bistånd till Centralafrikanska republiken utöver de tidigare utfästelserna till landet från andra EU-finansieringskanaler.

Frankrike, Tyskland, Italien, Nederländerna och Schweiz gav bistånd till Centralafrikanska republiken redan innan Bêkou-fonden inrättades, men före 2014 var beloppen relativt låga. Från 2014 och framåt gavs biståndet via fonden men även via andra biståndskanaler (se ruta 4 för närmare uppgifter om givarnas verksamheter i Centralafrikanska republiken).

Europaparlamentet har två gånger uppmanat medlemsstaterna att öka sina bidrag till Bêkou-fonden. År 2016, vid beviljandet av ansvarsfrihet för genomförandet av EUF:s budget för 2014, uppmanades ”medlemsstaterna att engagera sig mer, så att denna fond kan göras helt operationell”⁴⁰.

Några medlemsstater fortsätter att stödja FN:s förvaltningsfonder, som de redan gjorde före Bêkou-fonden (se bilaga II). FN:s förvaltningsfond för Centralafrikanska republiken har elva givare, däribland Belgien, Danmark, Tyskland, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Sverige, Schweiz och Förenade kungariket. Frankrike och Nederländerna bidrar även till FN:s förvaltningsfond Ezingo.

De flesta projekten har levererat den förväntade outputen under svåra förutsättningar

Genomförandet av 20 av 31 kontrakt inom de elva projekten hade kommit tillräckligt långt för att vi åtminstone delvis skulle kunna bedöma resultaten. Även om vår bedömning till viss del begränsades⁴¹ anser vi att de flesta projekten har levererat den förväntade outputen.

Tre kontrakt (två om studier och ett om tekniskt bistånd) har levererat de förväntade resultaten fullt ut. För elva kontrakt har större delen av outputen förverkligats (se ruta 6 för ett exempel). Sex pågående kontrakt hade ännu inte förverkligat sin output i slutet av 2016, och det finns en risk för att den inte kommer att ha uppnåtts innan projektet är över (se punkt 65 för närmare uppgifter). Bilaga III innehåller en närmare bedömning av varje kontrakt.

Ruta 6

Exempel på output: hälsovårdsprojektet

Sex icke-statliga organisationer fick bistånd från Bêkou-fonden för att kunna hjälpa 80 vårdinrättningar runt om i Centralafrikanska republiken att ge lokalbefolkningen bättre primärvård.

Biståndet resulterade i omkring två miljoner medicinska konsultationer. De icke-statliga organisationerna överträffade de uppsatta målsättningarna för ett antal indikatorer, såsom antalet konsultationer, antalet förlossningar och antalet besökta kvinnor. Hälsovård, mediciner och laboratorieprov tillhandahölls gratis vid inrättningarna för barn, gravida och ammande kvinnor och vid livshotande akutfall.

De verksamheter som hade planerats för vårdinrättningarna, såsom renovering, utbildning av personal, leverans av grundläggande läkemedel och laboratorieutrustning, distriktsamordning och övervakning utfördes enligt tidsplanen eller med mycket små förseningar. Till exempel renoverades sex av de åtta vårdinrättningarna i Bria, och sju vårdinrättningar renoverades och utrustades i Vakaga.

**Hälsovård tillhandahålls vid olika vårdinrättningar i hela landet genom hälsovårdsprojektet**
© Franska röda korset.

Många både interna och externa faktorer av varierande slag spelade in i de fall där målen inte uppnåddes, varav det viktigaste var det svåra säkerhetsläge som rådde när projekten skulle genomföras (se bilaga III).

Även om mycket konkret output har uppnåtts tar det alltid längre tid att uppnå resultat med mer grundläggande långsiktiga effekter. Inom projektet för livsmedelstrygghet, till exempel, var kampanjerna för boskapsvaccinering framgångsrika medan förebyggandet av konflikter och dragningen av nya nomadiska betesrutter kan komma att behöva fortsätta i en eventuell andra fas. Inom hälsovårdsprojektet var den första fasen av de sex icke-statliga organisationernas tillhandahållande av hälsovård framgångsrik, och en studie om reformen av det nationella organet för läkemedelsinköp producerades som planerat, men åtgärderna för att reformera den offentliga hälsovården behöver mer tid.

**”Paillottes” är traditionella stråhyddor som används som centrala möteslokaler i byarna.**
© Franska röda korset.

Fonden ökar EU:s synlighet

Förvaltningsfonden Bêkou förväntades göra EU synligt, både genom åtgärder på projektnivå och i form av politisk synlighet på fondnivå.

Projektpartnerna vidtog många åtgärder på plats. De producerade bland annat informationsmaterial, dokumentärer och vetenskapliga artiklar och organiserade nationella workshoppar om resultaten av verksamheter, ceremonier och utbildningstillfällen, radioreportage, journalistbesök etc. i enlighet med sina synlighetsplaner.

Över 30 synlighetsåtgärder vidtogs för fonden som helhet till en kostnad av cirka 191 000 euro. I Bêkou-fondens årliga verksamhetsrapport för 2015 finns ett avsnitt som ägnas åt synlighetsåtgärder där viktiga kommunikationsmål, evenemang för allmänheten, projekt, webbplatsen capacity4dev⁴² och kommunikationsmaterial presenteras.

Flera konferenser som gjorde EU synligt anordnades (se exempel i ruta 7). Delegationer från över 80 länder i hela världen deltog i en konferens i Bryssel i november 2016 tillsammans med företrädare på hög nivå för Förenta nationerna, Världsbanken och andra. Konferensen resulterade i utfästelser på 2 miljarder euro.

Ruta 7

Bêkou-fonden organiserade flera evenemang

Bêkou-fondens team organiserade en rad workshoppar, konferenser, publiceringar och pressmeddelanden i både Bangui och Bryssel, som var välbevakade av medierna.

Till exempel lockade workshoppen om motståndskraft och återhämtning som en väg till utveckling (Bangui, juni 2016) över 200 deltagare från nationella myndigheter, organisationer i det civila samhället, givare, FN-organ, internationella icke-statliga organisationer och medier, som fick ta del av en översikt över situationen i Centralafrikanska republiken, vilka utmaningar den innebär och befolkningens behov. Workshoppen utmynnade i tolv rekommendationer riktade till Centralafrikanska republikens regering, projektpartner och givare i landet.

Ett annat exempel är högnivåkonferensen om Centralafrikanska republiken (Bryssel, maj 2015) med över 300 deltagare, bland annat Centralafrikanska republikens president, ministrar, ledamöter av Europaparlamentet, företrädare för FN och icke-statliga organisationer. Den resulterade i nya ekonomiska utfästelser till landet och två nya givare till Bêkou-fonden – Italien och Schweiz.

Slutsatser och rekommendationer

Förvaltningsfonden Bêkou inrättades under svåra förhållanden som präglades av humanitära utmaningar och utvecklingsutmaningar och av bräckliga statliga myndigheter som inte kunde tillgodose befolkningens behov. Även om vi anser att utformningen och administrationen av fonden kan förbättras i linje med våra förslag nedan så att den kan nå sin fulla potential anser vi att det var lämpligt att inrätta fonden och att den har åstadkommit vissa positiva resultat.

Inrättandet av förvaltningsfonden Bêkou

Förvaltningsfonden Bêkou skapades på mycket kort tid. Trots att budgetförordningen anger vissa villkor för inrättandet av en förvaltningsfond har kommissionen ännu inte översatt dem till en analytisk ram som skulle göra det möjligt för den att utföra en formellt strukturerad bedömning av de komparativa fördelarna med förvaltningsfonder i förhållande till andra finansieringsinstrument (se punkterna 13–20).

Bêkou-fondens insatsområde var inte baserat på en heltäckande behovsanalys. En sådan analys skulle tydligare ha kunnat visa hur och varför fondens verksamhet är relevant för dess mål och vilka specifika luckor den fyller (se punkterna 21–27).

Rekommendation 1 – Ta fram mer vägledning om valet av biståndsform och om behovsanalyser för att definiera förvaltningsfonders insatsområden

Kommissionen bör förbättra sina riktlinjer för EU:s förvaltningsfonder genom att

ta fram en analytisk ram med vägledande principer för hur man gör en koncis och strukturerad bedömning av de komparativa fördelarna med förvaltningsfonder i förhållande till andra finansieringsinstrument,
införa metoder för hur man gör behovsanalyser och visar att insatsområdet för en tänkt förvaltningsfond är lämpligt samt vilka specifika luckor fonden fyller.

Vägledningen bör vara inriktad på att inte i onödan förlänga processen för skapandet av förvaltningsfonder eller inskränka deras flexibilitet.

Tidsram: oktober 2018.

Administrationen av Bêkou-fonden

Bêkou-fonden hade begränsat inflytande på samordningen mellan aktörer, både internt bland sina givare och externt inom det internationella samfundet. Men även utan formella mekanismer hade Bêkou-fondens företrädare i Bangui som god praxis att se till att det skedde viss samordning av enskilda projekt (se punkterna 29–35).

Eftersom det saknas närmare uppgifter om de faktiska urvalsförfaranden som Bêkou-fonden ska tillämpa råder det inte full öppenhet om hur genomförandeorganisationerna valdes ut. Potentiella intressekonflikter uppstod när det gällde överenskommelser om delegerat samarbete. Tid kunde ha sparats vid diskussionerna om projektens innehåll (se punkterna 36–44).

Generellt sett är Bêkou-fondens administrationsavgift på 5 % i linje med vad andra utvecklingsbiståndskanaler tar ut, men de totala administrationskostnaderna har ännu inte beräknats. Som vid allt utvecklingsbistånd är dessutom administrationsavgiften bara en del av den totala kostnaden för att tillhandahålla biståndet (se punkterna 46–49). Enligt vår åsikt är det viktigt att hela kostnaden för att använda förvaltningsfondinstrumentet är känd, så att kommissionen i framtiden kan bedöma om det är ett kostnadseffektivt instrument jämfört med andra sätt att kanalisera EU-bistånd.

På fondnivå har förvaltningsfonden Bêkou ingen ram för att mäta resultat eftersom fondens specifika mål och tillhörande indikatorer ännu inte har utarbetats. Det gör det svårt att övervaka fonden och utvärdera vad den åstadkommit. Kommissionen har ännu ingen systematisk process för att identifiera erfarenheterna av Bêkou-fonden som skulle kunna hjälpa den att förbättra utformningen och administrationen av förvaltningsfonder (se punkterna 50–53).

Rekommendation 2 – Förbättra givarsamordningen, urvalsförfarandena och resultatmätningen och optimera de administrativa kostnaderna

Kommissionen bör

mer systematiskt samordna biståndet från Bêkou-fonden med annat bilateralt bistånd från fondens givare,
vid tillämpningen av sina regler och förfaranden för att välja genomförandeorganisationer se till att eventuella undantag redovisas tydligt och införa regler för hur intressekonflikter ska undvikas, samt undersöka sätt att göra urvalsförfarandena snabbare – i synnerhet diskussionerna om projektens innehåll,
beräkna de totala förvaltningskostnaderna för Bêkou-fonden och hitta sätt att maximera biståndsbeloppet till slutmottagarna,
fastställa Smart-mål med tillhörande indikatorer för Bêkou-fonden, så att dess fördelar kan övervakas och påvisas, och införa en procedur för erfarenhetsåterföring i sina riktlinjer för EU:s förvaltningsfonder.

Tidsram: oktober 2018.

Vad förvaltningsfonden Bêkou har åstadkommit

Förvaltningsfonden Bêkou har attraherat bistånd och har hittills totala gåvolöften på 146 miljoner euro. Större delen av medlen kommer dock från EU:s budget och Europeiska utvecklingsfonden. De övriga givarna hade alla gett bistånd till Centralafrikanska republiken innan fonden inrättades, men före 2014 var beloppen relativt låga (se punkterna 55–61).

På projektnivå levererade 14 av 20 kontrakt hela eller större delen av den planerade outputen, trots ett ofta svårt säkerhetsläge (se punkterna 62–65).

Fonden ökar EU:s synlighet. Projektpartnerna vidtog synlighetsåtgärder på plats, och över 30 åtgärder genomfördes framgångsrikt för fonden som helhet (se punkterna 66–69).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 20 juni 2017.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Förteckning över projekt och kontrakt

Bilaga II

Förteckning över sju FN-förvaltningsfonder som arbetar i Centralafrikanska republiken

Källor: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf från den 16 mars 2017.

Bilaga III

Trafikljus för projektens output

Teckenförklaring: grönt – helt uppnått, gult – till största delen uppnått, orange – till största delen inte uppnått (ännu), rött – inte uppnått, grått – inte bedömt, genomförandet hade inte kommit tillräckligt långt.

Detaljuppgifter: Kontrakt 2: förlängdes med sex veckor. Kontrakt 3: förlängdes med fyra veckor. Kontrakt 5: EU:s bidrag ökade från 1,7 till 2,2 miljoner euro. Kontrakt 8: EU:s bidrag ökade från 47 000 till 53 000 euro och kontraktet förlängdes med fem månader. Kontrakt 18: förlängdes med åtta månader.

Kommissionens svar

Sammanfattning

En kris av en aldrig tidigare skådad omfattning bröt ut i Centralafrikanska republiken under 2013/2014. Krisen gav upphov till våldshandlingar mellan folkgrupper som analytiker karakteriserade som ”förstadiet till folkmord”, och ledde till att grundläggande statliga funktioner försvagades. Förutom humanitära åtgärder fanns ett stort behov av djärvt stöd till motståndsrörelsen.

III

Centralafrikanska republiken har genomgått återkommande kriser. Centralafrikanska republiken är en inlandsstat, övergiven i biståndssammanhang som kämpar med strukturella problem för att övervinna fattigdomen.

EU:s förvaltningsfond Bêkou för Centralafrikanska republiken (Bêkoufonden) är den första förvaltningsfond någonsin som inrättats av EU. Som sådan stöds fondens arbete och resultat av ständig förbättring, innovation och lärande. Förvaltningsfonden Bêkou drar lärdom av liknande aktörer utifrån befintliga studier och bedömningar av motståndskraft och utvecklingssamarbete i instabila situationer.

Inom ramen för den analys som gjordes före inrättandet av Bêkoufonden granskades ett antal studier och analyser som utförts av de partner som är mest engagerade i landet och instabila situationer.

Förvaltningsfonden Bêkou har öppnat för ett nytt sätt att samordna insatser från EU och dess medlemsstater, som inte utnyttjas tillräckligt i detta skede.

Med hänsyn till projektcykelns längd anser kommissionen att Bêkoufonden generellt utvecklas snabbare än andra EU-instrument i krissituationer. Kommissionen håller dock med revisionsrätten och kommer att undersöka sätt att göra urvalsprocesserna ännu snabbare utöver vad de interna reglerna för närvarande tillåter, och skapa en lämplig balans mellan snabbhet och öppenhet.

Övervaknings- och utvärderingsmekanismerna utvecklas på projektnivå och kommer gradvis att uppdateras på fondnivå.

VIII

Vad gäller andra strecksatsen ger Bêkoufonden medlemmarna möjlighet till ytterligare samordning. I fråga om den allmänna samordningen mellan givarna har situationen utvecklats positivt: RCPCA-processen (Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique), som lanserades i november 2016 efter givarkonferensen i Bryssel, har nu inlett sitt arbete, och samordningen av alla givare sköts av Centralafrikanska republikens regering via att ”ständigt sekretariat”.

Vad beträffar urvalsförfarandet och resultatmätningen har Bêkoufonden gradvis infört förbättringar, innovation och lärande, vilket är en kontinuerlig process.

I fråga om administrativa kostnader har kommissionen, enligt en rekommendation från tjänsten för internrevision, redan utarbetat ett utkast till handlingsplan för att ta i tu med den frågan och vidtar för närvarande de åtgärder som utformats.

Inledning

EU är en ledande givare inom humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd, och har länge inte haft något annat alternativ än att finansiera förvaltningsfonder som administreras av Världsbanken eller FN för att hantera kriser, både naturkatastrofer och mänskligt orsakade kriser. Även om dessa förvaltningsfonder kan ha sitt mervärde har EU på grundval av Lissabonfördraget, den övergripande strategin och den globala strategin för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik tagit fram egna verktyg för att spela en aktiv roll i sådana situationer, särskilt i Centralafrikanska republiken, där EU är starkt engagerat och använder alla tillgängliga instrument.

På grundval av sin analys om landets behov och sårbarhetsprofil har Bêkoufondens finansieringspartner enats om att motståndskraft var det mest underfinansierade området och det mest relevanta för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd i syfte att hjälpa Centralafrikanska republiken att gå från en efterkrissituation till stabilitet.

Centralafrikanska republiken har varit övergiven i biståndssammanhang under många år. Ökningen av offentligt utvecklingsbistånd till landet mellan 2015 och 2016 beror främst på en kraftig ökning av behoven till följd av krisen och den åtföljande ökningen av humanitära insatser. När det gäller långsiktigt programmerbart bistånd är landets behov underfinansierade. I det avseendet fungerar förvaltningsfonden Bêkou som en katalysator för givarnas kort-, medel- och långsiktiga engagemang.

Iakttagelser

EU är en långvarig och viktig utvecklingspartner till Centralafrikanska republiken och har aldrig upphört med sina bilaterala insatser, inte ens under krisens värsta fas. EU:s humanitära kontor fortsatte att arbeta under krisen, och ytterligare budgetmedel anslogs för att tillgodose de akuta behoven. Samtidigt inledde EU en militär insats (Eufor) för att stabilisera landet. För att hjälpa Centralafrikanska republiken att gå från en efterkrissituation till stabilitet krävdes akuta motståndskraftsrelaterade åtgärder, och därför inrättades ett särskilt verktyg för att identifiera och genomföra sådana projekt i syfte att hjälpa befolkningen och förstärka de offentliga myndigheternas kapacitet.

Bêkoufonden har en centraliserad förvaltning på grund av behovet att nå snabba resultat under en tidsperiod då övergångsregeringen inte kunde fullgöra hela det ansvar och vidta alla de åtgärder som åligger en centraliserad förvaltning.

EU och dess medlemsstater nådde omedelbart samförstånd om i) principen att genomföra insatser i Centralafrikanska republiken för att stärka landets motståndskraft, och ii) behovet av att avvika från normal praxis på grund av krisens specifika natur och den känsliga situationen.

Ruta 1

Dagordningen för biståndseffektivitet har visat sitt mervärde i ”normala” situationer och är viktig för EU. Den förbjuder dock inte givarna att tillgodose de akuta behoven hos ett land som har genomgått ett ”förstadium till folkmord” och där en femtedel av befolkningen har tvångsförflyttats/migrerat, särskilt med tanke på att de befintliga biståndskanalerna inte kan ge de förväntade resultaten eller inte kan sörja för att katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd knyts samman i Centralafrikanska republiken.

EU tänkte sig för mer än två gånger innan förvaltningsfonden Bêkou inrättades. Kommissionsledamot Kristalina Georgieva besökte Centralafrikanska republiken flera gånger under 2013 och 2014 och en rad workshoppar organiserades om de bästa sätten att hantera problemen med motståndskraft och att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd i landet, eftersom det humanitära biståndet inte var tillräckligt eller inte var utformat för att ge långsiktiga verkningar.

Tillsammans med de partner som är mest engagerade i landet har kommissionen vederbörligen bedömt mervärdet med en förvaltningsfond och huruvida ett tillvägagångssätt som inriktas på motståndskraft och att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd var relevant i Centralafrikanska republiken.

Kommissionen gjorde den nödvändiga förhandsanalysen innan Bêkoufonden inrättades, men kunde inte inleda en långvarig bedömning/process, eftersom detta skulle ha lett till att EU:s förmåga att agera som en trovärdig, tillförlitlig och effektiv aktör i nödsituationer skulle ha ifrågasatts.

Kommissionen vill betona skillnaderna mellan användningen av och syftena med Världsbankens och FN:s förvaltningsfonder, och det syfte lagstiftaren eftersträvade när EU:s förvaltningsfonder infördes i budgetförordningen.

EU:s förvaltningsfond Bêkou är en förvaltningsfond för insatser i en nödsituation, vilket krävde ett snabbt inrättande och genomförande.

Förvaltning av förvaltningsfonder är en av Världsbankens centrala verksamheter. Världsbanken förvaltar hundratals förvaltningsfonder, medan detta inte är ett standardgenomförandeverktyg för kommissionen.

Med tanke på att EU:s förvaltningsfonder befinner sig i ett tidigt utvecklingsskede kanske det inte är helt relevant att dra paralleller med FN och Världsbanken vid denna tidpunkt.

En strukturerad och dokumenterad analys är inte ett krav enligt budgetförordningen. I artikel 187.3 anges endast att förvaltningsfonder ska uppfylla ett antal villkor. Det finns inget krav på att metoderna för att kontrollera dessa villkor ska vara formaliserade på något sätt.

Kommissionen har följt och respekterat bestämmelserna i sin egen rättsliga ram, nämligen budgetförordningen. De villkor som fastställs i budgetförordningen har överförts till de riktlinjer för förvaltningsfonder som har publicerats av DG Internationellt samarbete och utveckling/Companion. Dessa riktlinjer utarbetades före inrättandet av EU:s första förvaltningsfond, och det är tänkt att de ska uppdateras regelbundet mot bakgrund av de lärdomar som dras av de förvaltningsfonder som finns för närvarande.

Beslutet att inrätta förvaltningsfonden grundades på en analys av krisen och nödvändiga insatser, och underbyggs i beslutet om inrättandet av förvaltningsfonden.

Se även svaret på punkt 19.

Centralafrikanska republiken var övergiven i biståndssammanhang 2014, och fanns bland de sista länderna i FN:s utvecklingsprograms (UNDP) index för mänsklig utveckling. Flera studier och analyser, bland annat från FN:s utvecklingsprogram (särskilt hälsoindikatorer och bristen på tillgång till grundläggande tjänster), samt fastställandet av motståndskraft som det mest underfinansierade området i landet, ligger till grund för Bêkoufondens mandat i fråga om grundläggande tjänster, försoning (i en efterkrissituation) och sysselsättningsskapande (för att avskräcka ungdomar från att ansluta sig till beväpnade grupper).

Kommissionen anser att en lämplig analys gjordes under workshoppen i februari 2014.

Denna workshop byggde på EU:s och FN:s gemensamma konfliktanalys, som organiserades några dagar tidigare.

Dessutom fastställs en tydlig behovsanalys i det nationella strategiprogrammet PURD (Programme d’Urgence et de Relevement Durable), som antogs i juli 2014 och samlar alla givarinsatser under perioden 2014–2016.

I juli 2014 utarbetades en behovsmatris (sektor/tema) inom ramen för PURD, med tydliga prioriteringar (kort/medellång/lång sikt). Den anger de insatser som ska finansieras och som omfattas av den strategiska ramen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd, och en arbetsfördelning upprättas mellan EU:s instrument och andra givare.

Med tanke på den korta tidsramen för inrättandet av förvaltningsfonden Bêkou till följd av krisen i Centralafrikanska republiken skulle en grundlig analys ha krävt extra tid och resurser. En sådan analys gjordes i ett senare skede tillsammans med FN, Världsbanken och landets regering, och ledde till utarbetandet av planen för nationell återhämtning och fredsbyggande 2017–2021.

Motståndskraft är ingen ny fråga inom utvecklingssamarbetet. Kommissionen har noggrant definierat och bedömt motståndskraft (se meddelandet COM(2012) 586 om resiliens) för att hantera luckan och kopplingen mellan biståndsinsatser och utvecklingssamarbete. Detta meddelande bygger på kommissionens erfarenhet av sitt ”Agir-initiativ” i Sahel-området och av ”Share-planen” i Afrikas horn.

Kommissionen bekräftar revisionsrättens positiva bedömning.

Att vissa tidigare humanitära biståndsprojekt som finansieras av kommissionen har tagits över av Bêkoufonden är god praxis inom den strategiska ramen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. Så är t.ex. fallet med hälsoprojekt. Logiken i detta sammanhang är främst att om det sker förbättringar i vissa områden i ett land som går från en akut krissituation mot stabilisering är det lämpligt att det humanitära biståndet överförs från dessa områden för att koncentreras till mer akuta/instabila områden, där de livräddande behoven är mer akuta. Tack vare att Bêkoufonden tog över initiativ i dessa fall garanterades tjänsternas kontinuitet, vilket i sin tur öppnade för mer strukturerade insatser med ökat deltagande från fackministeriernas sida.

Ruta 2 - c)

Förvaltningsfonden Bêkou måste anpassa och justera sina insatser till utvecklingen av den instabila situationen och samordningen med andra givare. Det är exakt vad som har hänt i de två följande exemplen: projekt som planerades via andra instrument (budget för livsmedelssäkerhet och EUF för Ecofaune), kunde inte inledas enligt sin ursprungliga utformning. De har överförts till Bêkoufonden för att kunna genomföras med justerade komponenter/mål som bäst passar prioriteringarna i fråga om motståndskraft.

När det gäller EU:s förvaltningsfonders existensberättigande slogs inte medel samman till FN:s förvaltningsfonder eller överfördes till FN (FAO). I stället ingicks avtal direkt med genomförandepartnerna, vilket gav EU möjlighet att övervaka verksamheterna. I de fall där FAO var den enda partnern lyckades Bêkoufonden dessutom förhandla fram administrationsavgifter på endast 5 % i stället för 7 %.

Ruta 2 - d)

Vad gäller Ecofaune+ är det mer än bara en fortsättning av Ecofaune-RCA som inleddes 2012. Det tidigare Ecofaune-projektet byggde främst på alternerande beteshållning, medan det nya Ecofaune+ täcker i) territoriell utveckling (aménagement du territoire) i samband med decentraliseringsprocessen, och ii) försörjningsmöjligheter (yrkesutbildning och mikroprojekt). Dessutom förändrades inte bara förhållandena drastiskt efter 2012, utan det var även nödvändigt att ändra genomförandemetoden från Devis-programmet (DP) till bidrag.

Givarsamordning är regeringarnas ansvar. I Centralafrikanska republikens fall har det inte funnits en samordningsram förrän nu, till följd av den rådande krisen och efterkrissituationen.

Den bedömning av återhämtning och fredsbyggande (som benämns RCPCA) som inleddes i mitten av 2016 och stöds av Centralafrikanska republikens regering, har nu lett till inrättandet av ett sekretariat med ansvar för samordning av alla givare som är aktiva i landet och för uppföljningen av konferensen. Bêkoufonden spelar en aktiv roll i uppföljningen, senast under studieresan till Centralafrikanska republiken den 16–23 maj 2017.

Förvaltningsfonden Bêkou kommer främst att inriktas på den andra pelaren (”förnya det sociala kontraktet mellan staten och befolkningen”) genom hälsa och livsmedelssäkerhet/landsbygdsutveckling: och den tredje pelaren (sysselsättningsskapande) för att säkerställa ökad hållbarhet. Centralafrikanska republikens regering bör ha ansvaret för arbetsfördelningen. Den nya regeringen efter valet i mars 2016 håller långsamt på att inrätta lämpliga strukturer med tillräcklig kapacitet för att fullgöra denna uppgift, men det tar tid. Bara det faktum att det finns en plan för nationell återhämtning och fredsbyggande är den viktigaste grunden för givarnas anpassning till landets prioriteringar. EU följer dessa prioriteringar via samtliga genomförandeinstrument, inklusive Bêkoufonden.

Kommissionen bekräftar att inrättandet av förvaltningsfonder i efterkrissituationer kan utgöra ett utmärkt tillfälle för givare som vill hjälpa till att agera på ett mindre splittrat och mer samordnat sätt. Förutsättningen för detta är att alla givare som är aktiva i landet (och särskilt EU:s medlemsstater) samtycker till att använda förvaltningsfonden som det enda (eller åtminstone främsta) instrumentet för att kanalisera sitt bistånd.

Förvaltningsfondens främsta mål enligt budgetförordningen fastställs i inrättandeavtalet och lyder som följer: ”Tillhandahålla samstämt och riktat stöd för att stärka motståndskraften hos sårbara befolkningsgrupper och stödja alla aspekter av Centralafrikanska republikens väg ur krisen och återbyggnad, samordna insatser på kort, medellång och lång sikt och hjälpa grannländer hantera krisens konsekvenser.”

Givarsamordning är en integrerad del av förvaltningsstrukturen för EU:s förvaltningsfonder och ingår i förvaltningsfondernas mål att minska fragmenteringen av biståndet. Detta mål uppfylls bara genom det faktum att EU inrättar en förvaltningsfond, som ger andra givare möjlighet att kanalisera sina medel via kommissionen. Kommissionen kan dock inte tvinga andra givare att utnyttja denna möjlighet.

Kommissionen har skapat möjligheter för medlemsstaterna eller andra givare att slå samman sina medel, för att på så sätt främja samordning på plats. Kommissionen kan dock inte hindra medlemsstaterna eller andra givare att inleda, upprätthålla eller besluta om sina aktiviteter i Centralafrikanska republiken.

Ruta 4

Det nationella vägledande programmet inriktas på två sektorer som inte täcks av förvaltningsfonden Bêkou (budgetstöd och förvaltning). Sektor 3, motståndskraft på landsbygden och sysselsättningsskapande, kommer dock att genomföras via Bêkoufonden, särskilt för att främja samstämmigheten och dra nytta av den erfarenhet som har byggts upp tack vare fondens pågående projekt på livsmedelsäkerhetsområdet.

Världsbanken har hittills inte inrättat en egen förvaltningsfond. Den förvaltningsfond som planeras kommer med största sannolikhet att inriktas på infrastruktur, som inte täcks av förvaltningsfonden Bêkou.

Förvaltningsfonden Bêkou har sin egen beslutsprocess och förvaltning enligt inrättandeavtalet. Man har beslutat att inte störa denna förvaltning genom att göra den samordnade beslutsramen obligatorisk för fonden.

Alla deltagare uppmanas att lämna uppdateringar om eventuella nya projekt under den operativa kommitténs sammanträden, i syfte att underlätta en effektiv samordning mellan förvaltningsfondens medlemmar. Denna möjlighet till ökad samordning utnyttjas dock inte alltid.

Ruta 5

I februari 2016 organiserade Bêkoufonden en workshop om hälsa, med målet att dra lärdom av fas 1 och utforma fas 2. Workshoppen sammankallades av Bêkoufonden och hälsoministeriet, med deltagande av alla andra givare och genomförandepartner.

Denna typ av fristående samordningsaktiviteter före antagandet av samtliga projekt är fondens arbetsmetod.

Samråd pågår om det bästa sättet att garantera en utökad roll i Bêkoufonden för Centralafrikanska republikens regering.

Instrumentet utformades särskilt för att organisera biståndet snabbare, och det fick dessutom använda flexibla urvalsförfaranden. Dessa flexibla urvalsförfaranden är desamma som de urvalsförfaranden som tillämpas i andra EU-instrument i samband med krissituationer. Förfarandena förväntas därför vara lika snabba i alla instrument.

Det enda förfarande som har formaliserats som sådant både i Prag och i riktlinjerna för EU-instrument är den fondspecifika uppmaningen att inkomma med intresseanmälan. Detta förfarande härrör dock direkt från kommissionens interna riktlinjer för krissituationer, där de upphandlande myndigheterna uppmanas att överväga alla möjliga alternativ för att ”öka” konkurrensen, jämfört med direkt tilldelning/förhandlat förfarande. Upphandlande myndigheter uppmuntras t.ex. att bjuda in mer än en sökande till ett förhandlat förfarande/en direkt tilldelning.

Kommissionen betonar att man vid en jämförelse av för-/nackdelarna med dessa tre förfaranden bör beakta på att de alla är kända för att vara ändamålsenliga i krissituationer.

Deras respektive för-/nackdelar bör därför också jämföras med de andra förfaranden som tillämpas av DG Internationellt samarbete och utveckling, vilka inte är tillräckligt flexibla för att genomföra särskilda insatser i en krissituation eller vid långsiktig strukturell instabilitet, något som även bekräftas i riktlinjerna.

Förfarandena är antingen standardförfaranden enligt Prag eller, för den fondspecifika uppmaningen att inkomma med intresseanmälan, ett förfarande från riktlinjerna för krissituationer (som består av ett förfarande för direkt tilldelning som föregås av ett längre samråd i syfte att öka öppenheten och konkurrensen).

I fråga om den fondspecifika uppmaningen att inkomma med intresseanmälan garanteras öppenhet genom en förklarande anmärkning som klargör de olika urvalsstegen.

När urvalsförfarandet har fastställts och typen av genomförandeorganisation har valts (som antingen definieras i Prag/Companion eller i själva förfarandedokumentet) anser kommissionen att den följer budgetförordningens öppenhetskrav, samtidigt som den utnyttjar flexibilitetsbestämmelserna i inrättandeavtalet.

Kommissionen anser att det fanns motiveringar, men att de inte hade formaliserats.

Detta enda fall, som rör Genre I, måste ses i sitt sammanhang.

Under 2014 identifierade EU-delegationen två icke-statliga organisationer som de enda internationella icke-statliga organisationer som var verksamma på jämställdhetsområdet i Centralafrikanska republiken, särskilt när det gäller intäktsgenererande verksamhet. Båda dessa organisationer kontaktades i ett försök att få dem att arbeta i ett konsortium. Under förhandlingarna drog sig en av dessa icke-statliga organisationer tillbaka från diskussionerna, eftersom den ansåg att insatsen, som var värd 1,5 miljoner euro, var för begränsad för ett konsortium.

Under 2016 engagerade sig nya internationella icke-statliga organisationer i Centralafrikanska republiken. En uppmaning att inkomma med intresseanmälan utlystes för Genre II för att ta hänsyn till ett eventuellt deltagande av nya partner och för att täcka den nya komponenten volet politique, som inte fanns med i Genre I.

Kommissionen anser att det är tydligt hur genomförandeorganisationerna valdes.

Såsom nämns i svaret på punkt 38 har förvaltningsfonden Bêkou, förutom ett begränsat antal tjänstekontrakt, använt tre olika metoder för att välja ut de organisationer som ska genomföra projekt. Det sätt som genomförandeorganisationerna väljs på definieras antingen i Prag/andra kommissionsinterna regler eller i själva förfarandet – se punkt 37.

Kommissionen har därför respekterat budgetförordningens öppenhetskrav, samtidigt som man har utnyttjat flexibilitetsbestämmelserna i inrättandeavtalet.

Flexibilitetsbestämmelserna har gjort det möjligt att spara tid jämfört med mer traditionella metoder. Snabbheten i urvalsförfarandena för förvaltningsfonden Bêkou kan endast likna andra EU-biståndsmekanismer i en krissituation, eftersom de härrör från samma regler. För att vara snabbare bör EU:s förvaltningsfonder kunna tillämpa krisförfaranden som är så förenklade som möjligt, samtidigt som balansen mellan snabbhet och öppenhet upprätthålls.

Kommissionen anser att det antal dagar som diskussionerna pågick inte visar att de kunde ha varit kortare. De 503 dagarna avser t.ex. ekonomisk återhämtning, som är Bêkoufondens mest innovativa och komplexa projekt, och där behovet av snabba resultat också är mindre.

Revisionsrättens kommentar om upprepade diskussioner måste också sättas i rätt perspektiv. Personalomsättningen var relativt hög under Bêkoufondens inledningsskede. Detta innebär att vissa frågor kan ha behandlats mer än en gång.

Retroaktivt godkännande av utgifter i hälsoprojekt var förväntat, och ramen för detta hade överenskommits med genomförandepartnerna. Detta behölls för att diskussionerna skulle vara resultatinriktade i stället för tidsinriktade. De resultat som nämns i punkterna 78–79 förefaller motivera detta beslut.

Alternativet retroaktivt godkännande av avgifter måste jämföras med andra tillgängliga alternativ, dvs. inga åtgärder alls. Kommissionen ansåg att det var bättre att undvika en lucka i insatserna genom att tillämpa retroaktivt godkännande i stället för att avbryta insatsen.

Detsamma gäller det sista fallet av retroaktivt godkännande, där detta var förväntat och ramen för detta hade överenskommits med genomförandepartnerna.

Kommissionen bekräftar att denna procentandel är låg jämfört med andra organisationers/instruments förvaltningsavgifter. Det är därför avgörande att denna procentandel behålls som ett nödvändigt minimum för att säkerställa förvaltningsfondernas uppgifter och skyldigheter, särskilt eftersom förvaltningen av förvaltningsfonder är mer komplicerad än vanlig projektledning.

Detta är standardpraxis även inom FN:s förvaltningsfonder, där personal- och kontorskostnader är direkta kostnader utöver förvaltningsavgifterna på 7–8 %.

De utgifter som uppkommer anges i Bêkoufondens årsräkenskaper. Årsräkenskaperna utarbetas enligt de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn (Ipsas), och har fått ett utlåtande utan reservation vid en extern revision sedan förvaltningsfonden inrättades.

Rekommendationerna från kommissionens tjänst för internrevision, som revisionsrättens iakttagelser grundas på, håller på att genomföras.

Direkt förvaltning har också kostnader eftersom uppgifterna måste skötas av förvaltningsfondens personal, vilket i sin tur kräver tillräckliga resurser. Förvaltningsfonders personalkostnadsbudgetar är beroende av två huvudsakliga faktorer: 1) de totala bidragen och 2) procentandelen administrativa utgifter. Denna procentandel fastställs till 5 % för alla bidrag enligt inrättandeavtalet med tanke på att Bêkoufonden är liten och eventuell personalöverföring till Centralafrikanska republiken (delegationens personalkostnader är högre än i Bryssel).

Vad gäller kostnaderna för delegerat samarbete rör denna iakttagelse inte bara Bêkoufonden, utan är en generell iakttagelse som gäller alla sätt att förvalta utvecklingssamarbete. I fråga om tabell 1 som nämns i punkt 48, se våra kommentarer i punkt 38.

Följande faktorer måste beaktas för att beräkna huruvida det är möjligt att överföra hela personalen till Centralafrikanska republiken:

Tidpunkten då säkerhetsläget möjliggör en sådan överföring.
Bidragsnivån vid den tidpunkten, för att beräkna beloppet för tillgängliga administrationsavgifter.
Den procentandel administrationsavgifter som är möjlig att ta ut från bidragen (det administrativa taket måste överenskommas med DG Budget).

Denna fråga kommer att tas upp igen så snart åtminstone den första faktorn har lösts.

Kommissionen anser att övervakningsmekanismer har införts på projektnivå i förvaltningsfonden Bêkou. DG Internationellt samarbete och utveckling har redan kommit överens med tjänsten för internrevision om att inrätta en övergripande resultatram för förvaltningsfonder, med tanke på att detta är en gradvis process. DG Internationellt samarbete och utveckling kommer att utvärdera denna viktiga aspekt så snart mer erfarenhet har vunnits.

Sedan revisionen har DG Internationellt samarbete och utveckling inlett två viktiga initiativ:

Inrätta en styrkommitté för EU:s förvaltningsfonder med generaldirektören för DG Internationellt samarbete och utveckling som ordförande och med deltagande av direktörer och samtliga förvaltningsansvariga för förvaltningsfonderna, i syfte att diskutera frågor av gemensamt intresse och utbyta lärdomar som dragits i varje aspekt (ledning, beslutsprocesser osv.). Styrkommittén har redan haft två sammanträden sedan den inrättades i mars 2017.
Granska den erfarenhet som vunnits hittills och se över de riktlinjer och mallar som tagits fram av DG Internationellt samarbete och utveckling.

Dessutom började de grupper som har ansvar för finansierings- och kontrakteringsfrågor inom de olika förvaltningsfonderna att hålla regelbundna möten under 2015. Mötena avbröts under 2016 i och med att ekonomipersonalen inom de andra förvaltningsfonderna avreste. Mötena återupptogs i april 2017.

Inga mål sattes för indikatorer som inte hade något utgångsvärde eller där utgångsvärdet inte var tillförlitligt. Detta hindrade dock inte Bêkoufonden från att ta hänsyn till övervakningsrekommendationer vid utformningen av projekt såsom Santé II och i förhandlingarna om individuella kontrakt.

Denna topp i finansieringen under 2014 måste hänföras till humanitär finansiering. Utvecklingsfinansieringen var blygsam jämfört med 2014.

I dokumentet för den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande anges två tidshorisonter, vid tre och fem år, med motsvarande finansieringsbehov på 1,6 miljarder respektive 3,2 miljarder US-dollar. Utfästelserna från Brysselkonferensen på omkring 2,3 miljarder US-dollar täcker därför gott och väl behoven för den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande under de tre första åren.

Att resurser samlas är en av fördelarna med förvaltningsfonder, även för EU-medel från olika källor.

Kommissionen anser att en del av Tysklands bistånd till Centralafrikanska republiken är nytt och kompletterande på området för utvecklingssamarbete. Även Frankrikes bidrag ökade, både inom och utanför förvaltningsfonden Bêkou.

Inom ramen för det förberedande arbetet med framtida förvaltningsfonder är avsikten att dessa fonder inte ska hindra givarna från att stödja insatser utanför EU:s förvaltningsfonder.

Sekvensering av insatser inom samma program är också ett specifikt inslag i förvaltningsfonden Bêkou. Sekvensering gör det möjligt att hantera flera frågor inom samma sektor/område i olika takt.

På hälsoområdet har Bêkoufonden och EU:s delegation i Bangui inlett en dialog med hälsoministeriet om upphandlingssystemet för läkemedel, inte hela hälsovårdssystemet. Diskussioner pågår, men man har inte kunnat enas om en lösning i detta skede.

Ruta 7

Detta slags workshoppar ger möjlighet till förbättrad samordning av insatser i samband med den strategiska ramen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd.

Slutsatser och rekommendationer

Tillsammans med de partner som är mest engagerade i landet har kommissionen bedömt mervärdet med en förvaltningsfond och huruvida ett tillvägagångssätt som inriktas på motståndskraft och att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd var relevant i Centralafrikanska republiken.

Kommissionen har följt och respekterat bestämmelserna i sin egen rättsliga ram, nämligen budgetförordningen.

Rekommendation 1

Kommissionen godtar denna rekommendation, som kommer att genomföras enligt följande:

Kommissionen har tagit fram riktlinjer för förvaltningsfonder, som innehåller ett avsnitt om villkoren för att inrätta förvaltningsfonder.

Kommissionen är beredd att revidera riktlinjernas omfattning för att inbegripa en mer detaljerad beskrivning av budgetförordningens kriterier för utvärdering av villkoren för inrättandet av förvaltningsfonder.

I detta avseende anser kommissionen att frågan om komparativa fördelar med andra biståndsverktyg kommer att hanteras inom ramen för bedömningen av villkoren för att inrätta EU:s förvaltningsfonder.

Kommissionen anser dock att riktlinjerna inte får vara alltför föreskrivande, särskilt inte i fråga om förvaltningsfonder för nödåtgärder.

Förvaltningsfonden Bêkou har inrättat fristående samordningsaktiviteter där den knyter till sig alla relevanta aktörer, sektor per sektor (hälsa, livsmedelssäkerhet osv.). Det står emellertid varje givare fritt att besluta att upprätthålla bilaterala program.

Kommissionen har en annan uppfattning.

Förfarandena är antingen standardförfaranden enligt Prag eller, för den fondspecifika uppmaningen att inkomma med intresseanmälan, ett förfarande som bygger på riktlinjerna för krissituationer (ett förfarande för direkt tilldelning som föregås av ett längre samråd, just för att öka öppenheten och konkurrensen).

I fråga om den fondspecifika uppmaningen att inkomma med intresseanmälan garanteras öppenhet genom en förklarande anmärkning som klargör de olika urvalsstegen.

Kommissionen har definierat det urvalsförfarande som används och hur genomförandeorganisationer ska väljas, vilket antingen fastställs i antingen Prag/Companion eller förfarandedokumentet i sig, och anser därför att den uppfyller budgetförordningens öppenhetskrav, samtidigt som den utnyttjar flexibilitetsbestämmelserna i inrättandeavtalet.

När det gäller snabbheten anser kommissionen att det antal dagar som diskussionerna pågick inte visar att de kunde ha varit kortare (se punkt 44).

Uppskattningen av hela kostnaden, som bland annat består av förvaltningskostnader som tredjeländers genomförandeorganisationer har, är inte standardpraxis hos stora givare som FN eller Världsbanken. Sådana uppskattade totala kostnader skulle inte vara jämförbara med kostnaderna för andra instrument och andra givare (dvs. FN eller Världsbanken), och skulle inte överensstämma med de utgifter som redovisas i förvaltningsfondens årsräkenskaper, som följer de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn (se svaret på punkt 37).

Även om det inte finns en övergripande resultatram för Bêkoufonden, levererade de flesta av projekten hela eller större delen av den planerade outputen (se punkt 78).

Kommissionen föredrar att förlita sig till den standardresultatram som har tagits fram av DG Internationellt samarbete och utveckling i stället för att inrätta en resultatram som är specifik för Bêkoufonden.

Rekommendation 2 - Förbättra givarsamordningen, urvalsförfarandena och resultatmätningen och optimera de administrativa kostnaderna

Kommissionen godtar denna rekommendation, men påpekar att även andra aktörer har en roll att spela i denna uppföljning.

När det gäller första strecksatsen samordnar Bêkoufonden redan sina insatser med andra relevanta givare och aktörer. Kommissionen håller dock med om att samordningen kan formaliseras bättre och att alla deltagare i Bêkoufonden bör utnyttja de samordningsmöjligheter som finns.

När det gäller andra strecksatsen tillämpar kommissionen sina standardregler och standardförfaranden samt de interna regler som gör det möjligt för förvaltningsfondernas förvaltare att göra undantag från standardreglerna under vissa omständigheter (de interna riktlinjerna för krissituationer och riktlinjerna för EU:s förvaltningsfonder). I riktlinjerna för krissituationer bekräftas de hinder och begränsningar som finns för att ingå kontrakt om och genomföra projekt i en krissituation, och de möjliggör tillämpning av ”flexibla förfaranden” när en krissituation har deklarerats i landet.

När det gäller tredje strecksatsen samtycker kommissionen till att undersöka sätt att göra urvalsprocesserna ännu snabbare utöver vad de interna reglerna för närvarande tillåter, och skapa en lämplig balans mellan snabbhet och öppenhet.

Enligt en liknande rekommendation från sin tjänst för internrevision, har kommissionen redan utarbetat ett utkast till handlingsplan för att ta i tu med denna rekommendation och vidtar för närvarande de åtgärder som utformats.

Med tanke på de säkerhetsrelaterade begränsningarna och de lärdomar som dragits av krissituationer som anges i riktlinjerna för krissituationer, anser kommissionen att Bêkoufonden redan maximerar det biståndsbelopp som går till slutmottagarna. När så är möjligt strävar Bêkoufonden redan efter att minska genomförandekostnaderna, vilket den lyckades med i FAO-projektet, där den förhandlade fram förvaltningsavgifter på 5 % i stället för 7 %.

Kommissionen anser att förvaltningsfonden Bêkou har infört övervakningsmekanismer på projektnivå och har visat på avsevärda fördelar i fråga om snabbhet. Övervakningsmekanismerna kommer gradvis att uppdateras till fondnivå.

Akronymer och förkortningar

Centralafrikanska republiken: Centralafrikanska republiken

EUF: Europeiska utvecklingsfonden

FAO: FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation

UNDP: Förenta nationerna

FN:s utvecklingsprogram

GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder: generaldirektoratet för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder

GD Internationellt samarbete och utveckling: generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling

IMF: Internationella valutafonden

MEP: Member of the European Parliament

NGO: Non-Governmental Organisation

NIP: National Indicative Programme

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Prag: praktisk handledning för upphandlingsförfaranden inom ramen för externa åtgärder

Smart-mål: specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna

Unicef: FN:s barnfond

Slutnoter

¹Artikel 187 i budgetförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1)) anger den rättsliga ramen för upprättande av unionsförvaltningsfonder för externa åtgärder.

²Bêkou betyder ”hopp” på sango-språket.

³De övriga fonderna är: a) Madad-fonden som inrättades i december 2014 med anledning av Syrienkrisen, b) förvaltningsfonden för nödåtgärder i Afrika som inledde sin verksamhet 2015 och c) förvaltningsfonden för Colombia som inrättades 2016 för att stödja normaliseringsprocessen efter konflikten.

⁴Avtalet om inrättande av EU:s förvaltningsfond för Centralafrikanska republiken ”EU:s förvaltningsfond Bêkou”, artikel 2 – Förvaltningsfondens mål.

⁵De som tillhandahåller utvecklingssamarbete beslutar själva vilka länder som ska stödjas och i vilken omfattning. Det kan leda till obalanser som gör biståndet mindre ändamålsenligt eftersom det fragmenteras och till ackumulering av biståndsgivare i vissa länder – så kallade ”gynnade länder” – och till biståndsluckor i andra – så kallade ”övergivna länder”. (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶I mars 2017 rapporterade FN:s kontor för samordning av humanitära frågor att endast 5 % av de 400 miljoner US-dollar i humanitärt bistånd som Centralafrikanska republiken behöver hade tagits emot, vilket ledde till att halva ransoner delades ut.

⁷Europeiska kommissionen – Faktablad: The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (Europeiska unionens övergripande strategi i Centralafrikanska republiken) (2013–2016)), Bryssel, 11.11.2016.

⁸Enligt Lissabonfördraget ska det råda samstämmighet mellan de olika områden som omfattas av EU:s yttre åtgärder och övrig politik. Sedan fördraget trädde i kraft och med den nya institutionella ram som då skapades har EU – genom att utnyttja alla sina instrument och resurser – ökat både sin förmåga och sina ambitioner att göra de yttre åtgärderna mer samstämda, ändamålsenliga och strategiska. (JOIN(2013) 30 final, 11.12.2013, EU:s övergripande strategi för externa konflikter och kriser).

⁹Detta är det globala humanitära systemets klassificering för insatser vid de allvarligaste, storskaliga humanitära kriserna.

¹⁰Bistånd sågs ursprungligen som en linjär process eller ett ”kontinuum”: återuppbyggnad skulle följa på katastrofbistånd och efterträdas av klassiskt utvecklingssamarbete. Men erfarenheter från 1990-talet visade att om katastrofbistånd, återbyggnad och utveckling sågs som separata och succesiva processer gick komplexiteten i många krissituationer inte att hantera. Om de i stället hanteras som ett ”kontiguum” (dvs. som samverkande och sammanlänkade processer) är det en bekräftelse på att sådana situationer kan kräva att olika instrument används samtidigt (se Europaparlamentets policydokument Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid (att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd: mot ändamålsenligare bistånd), s. 4–5).

¹¹Nationella vägledande program är ett viktigt steg i programplaneringen av EU-biståndet inom EUF. Där anges strategin och prioriteringarna för EU-biståndet, och de utarbetas i nära samarbete med partnerlandet. EU behöver därför ha en nationell regering som motpart för att kunna anta ett nationellt vägledande program. Centralafrikanska republiken hade vid tidpunkten en övergångsregering som inte hade legitimerats genom ett demokratiskt val.

¹²Punkt 19 i Accra-handlingsplanen, tredje högnivåforumet för biståndseffektivitet, 2008.

¹³Sammanfattningen av rundabordsmöte 9 om biståndssystemet, tredje högnivåforumet för biståndseffektivitet, 2008, s. 7.

¹⁴EU:s gemensamma ståndpunkt vid det fjärde högnivåforumet om biståndseffektivitet, 2011, punkt 28, s. 6.

¹⁵I handledningen listas sex tänkbara funktioner och deras mervärde: enhetlighet (fylla luckor), konsolidering (minska fragmenteringen), specialisering eller tematik, riskhantering, förstärkning av nationella system och innovation. (MPTFO: Designing pooled funds for performance (utforma gemensamma fonder för resultat), en handledning från MPTFO, 2015, särskilt tabell 2, s. vii och tabell 3, s. 6.)

¹⁶Avtalet om inrättande av EU:s förvaltningsfond för Centralafrikanska republiken ”EU:s förvaltningsfond Bêkou”, artikel 2 – Förvaltningsfondens mål.

¹⁷Skillnaden är att Bêkou-fondens projekt främst gav bistånd till enskilda vårdinrättningar. Den nationella hälsopolitiken fastställs av hälsoministeriet.

¹⁸FN:s förvaltningsfond Ezingo administrerar 25 miljoner US-dollar. Den ger bistånd i form av budgetstöd till både FN-organ och statliga myndigheter.

¹⁹Se särskilt OECD:s principer för bra internationellt engagemang i instabila stater och situationer som antogs av ministrar och chefer för organ vid OECD:s biståndskommittés högnivåforum 2007, där det anges att det är viktigt att internationella aktörer kommer överens om praktiska samordningsmekanismer, även när det saknas en stark regering.

²⁰Centralafrikanska republiken: Den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande 2017–2021 (RCPCPA), skriven av personal från Centralafrikanska republiken med stöd av EU, Förenta nationerna och Världsbanksgruppen, s. 26–41.

²¹Se föregående fotnot, tabell 0.1, bilaga 2.

²²Skälen 4–6 i inrättandeavtalet.

²³Skälen 3 och 5 i inrättandeavtalet.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Centralafrikanska republiken: Den nationella planen för återhämtning och fredsbyggande 2017–2021, skriven av personal från Centralafrikanska republiken med stöd av EU, Förenta nationerna och Världsbanksgruppen, kapitel V, figur 5.2, s. 45.

²⁶Artikel 187 i budgetförordningen.

²⁷I den praktiska handledningen förklaras de upphandlingsförfaranden som ska tillämpas för EU:s externa åtgärder som finansieras från EU:s allmänna budget och Europeiska utvecklingsfonden. Den används av kommissionens generaldirektorat och avdelningar som ansvarar för de instrument som används för att finansiera och genomföra externa åtgärder.

²⁸Vi granskade urvalsförfarandena för totalt 26 kontrakt. Tre av de övriga fem kontrakten gällde tjänster (kontrakt 7, 8 och 29), och de övriga två tilldelades inom programmet Hälsa II (kontrakt 12 och 14), för vilket urvalsförfarandena fortfarande pågick i slutet av 2016.

²⁹Intressekonflikter kunde uppstå eftersom det är den operativa kommittén som först väljer ut projekt för finansiering: projekten kan tilldelas organisationer vars personal sitter i den operativa kommittén.

³⁰Det gäller kontrakt 15.

³¹Det gäller kontrakt 31.

³²Det gäller kontrakt 3.

³³Kontrakt 9, 10, 11, 13 och 30. Det kommer även att bli nödvändigt för kontrakt 12 och 14.

³⁴FN-organisationerna har rätt att ta ut indirekta kostnader för programstöd på 7 % av de sammanförda beloppen i en förvaltningsfond, plus en ytterligare administrationsavgift på 1 %. Världsbanken tar ut standardiserade eller mottagaranpassade avgifter, där standardavgiften är minst 5 %. Afrikanska utvecklingsbanken tar för närvarande ut en avgift på minst 5 %.

³⁵Det kostar mer att basera personal vid en delegation än i Bryssel.

³⁶Bêkou-fonden finansieras genom EUF och olika instrument inom EU-budgeten (se figur 2). För EU-budgeten finns det övervaknings-, rapporterings- och utvärderingsramar (så kallade More-ramar) med allmänna och specifika mål, indikatorer, delmål och målsättningar. Rapporteringskraven inbegriper framför allt den årliga rapporten till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av EU:s instrument för finansiering av externa åtgärder. För närvarande är kopplingen mellan resultatrapporteringen i den rapporten och Bêkou-fondens resultatrapportering begränsad.

³⁷Enligt artikel 30 i budgetförordningen ska specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna (Smart) mål fastställas för alla verksamhetsområden som omfattas av budgeten.

³⁸Tre fjärdedelar var humanitärt bistånd som ska tillhandahålla omedelbart katastrofbistånd. Utvecklingsbistånd har ett mer strukturellt och långsiktigt mål.

³⁹Det nationella vägledande programmet är på totalt 382 miljoner euro, varav 208 miljoner euro är nya medel.

⁴⁰Europaparlamentet, betänkande av den 12 april 2016 om ansvarsfrihet för genomförandet av budgeten för Europeiska utvecklingsfonden, A8-0137/2016, punkt 38. I en resolution från 2015 uppmanas ”medlemsstaterna och andra givare att öka sina bidrag till […] Bêkouförvaltningsfonden” (Europaparlamentets resolution av den 8 oktober 2015, 2015/2874(RSP), punkt 23).

⁴¹Se punkt 53 om de konstaterade bristerna i definitionen av mål och indikatorer. Vår analys för den här delen byggde till största delen på en skrivbordsgranskning av de tillgängliga bevisen eftersom vi bara kunde besöka tre projekt på plats. Vi använde bevis från tre källor: externa utvärderingsrapporter, delrapporter från underentreprenörer och en övervakningstabell med kontraktsindikatorer som utarbetats av Bêkou-fonden.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Händelse	Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds	4.10.2016
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt)	5.5.2017
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet	20.6.2017
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk	12.7.2017

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III - där ledamoten Karel Pinxten är ordförande - som ansvarar för revisionen av utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Bettina Jakobsen med stöd av Katja Mattfolk (kanslichef), Kim Storup (attaché), Beatrix Lesiewicz (förstechef), och Laura Gores (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Nóirín O’Grady och Florin Alexandru Farcas.

*Från vänster till höger*: Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady och Florin Alexandru Farcas.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

EU:s förvaltningsfond Bêkou för Centralafrikanska republiken: en lovande början trots vissa brister
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7799-2	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/865917	QJ-AB-17-011-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-7828-9	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/713480	QJ-AB-17-011-SV-Q

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

Ett enskilt exemplar
- genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Flera exemplar/affischer/kartor
- hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
- hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
- genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
- eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).