Osobitná správa

Č.11 2017

Trustový fond EÚ Bêkou pre Stredoafrickú republiku: nádejný začiatok napriek určitým nedostatkom

O správe: Trustový fond EÚ Bêkou pre Stredoafrickú republiku, prvý trustový fond EÚ spravovaný Európskou komisiou, bol vytvorený v roku 2014 na pomoc jednej z najmenej rozvinutých krajín. Posudzovali sme dôvody zriadenia fondu, jeho správu a doteraz dosiahnuté ciele. Dospeli sme k záveru, že napriek istým nedostatkom bolo rozhodnutie zriadiť fond v daných podmienkach vhodné. Správa trustového fondu zatiaľ nesplnila svoj potenciál, a to pokiaľ ide o tri aspekty: koordinácia zainteresovaných strán, transparentnosť, trvanie a nákladová účinnosť postupov a mechanizmy monitorovania a hodnotenia. Doposiaľ sa však vďaka nemu zaistili celkovo pozitívne výsledky. Naše odporúčania by mali pomôcť zlepšiť koncepciu a správu tohto i ďalších trustových fondov EÚ.

Táto publikácia je k dispozícii v 23 jazykoch a v týchto formátoch:

PDF

Obsah
Zhrnutie
Úvod
Rozsah auditu a audítorský prístup
Pripomienky
Závery a odporúčania
Prílohy
Odpovede Komisie
Akronymy a skratky
Koncové poznámky
Audítorský tím
Kontakt

Zhrnutie

Trustový fond je fond vytvorený na špecifický rozvojový účel s finančnými príspevkami od jedného alebo viacerých darcov, často zriadený v reakcii na krízy, ako sú prírodné katastrofy alebo konflikty. Európska komisia má od roku 2013 možnosť zriadiť „trustové fondy Únie pre vonkajšiu akciu“ v prípade núdzových situácií, po ich prekonaní alebo v súvislosti s tematickými opatreniami.

Trustový fond EÚ Bêkou pre Stredoafrickú republiku, prvý trustový fond EÚ spravovaný Európskou komisiou, bol vytvorený v júli 2014. Prispievajú do neho Európska únia, Francúzsko, Nemecko, Holandsko, Taliansko a Švajčiarsko, ktoré spolu poskytli 146 mil. EUR na podporu pri prekonávaní krízy a obnove krajiny.

III

Po desaťročia bola v Stredoafrickej republike slabá správa vecí verejných, rozšírená chudoba a konflikty. Stredoafrická republika je jedna z najmenej rozvinutých a najchudobnejších krajín na svete a na indexe ľudského rozvoja UNDP sa v roku 2016 nachádzala na poslednom mieste.

Tento audit sa týkal prvej skúsenosti Európskej komisie s jej vlastným trustovým fondom. Posudzovali sme, či bolo odôvodnené jeho zriadenie, nakoľko dobre bol spravovaný a či zatiaľ dosahuje svoje ciele.

Dospeli sme k záveru, že hoci sa nevypracovalo formálne štruktúrované posúdenie voľby nástroja financovania ani komplexná analýza potrieb, rozhodnutie zriadiť trustový fond Bêkou, ako i jeho koncepcia boli v daných podmienkach vhodné.

Správa trustového fondu Bêkou zatiaľ nesplnila svoj potenciál, a to pokiaľ ide o tri aspekty: trustový fond Bêkou mal len obmedzený vplyv na koordináciu zainteresovaných strán, postupy mohli byť transparentnejšie, rýchlejšie a nákladovo účinnejšie, a tiež je ešte stále potrebné plne dotvoriť mechanizmy monitorovania a hodnotenia.

VII

Prostredníctvom trustového fondu Bêkou sa doteraz zaistili celkovo pozitívne výsledky. Fond pritiahol pomoc, no len zopár dodatočných darcov, a v rámci väčšiny jeho projektov sa dosiahli očakávané výstupy. Európsku úniu lepšie zviditeľňuje.

VIII

Predkladáme niekoľko odporúčaní, ktoré majú Komisii v budúcnosti pomôcť zlepšiť koncepciu a správu trustového fondu Bêkou, ako aj trustových fondov EÚ vo všeobecnosti. Komisii odporúčame:

vypracovať ďalšie usmernenia k voľbe nástroja poskytovania pomoci a k analýzam potrieb na vymedzenie intervenčného rozsahu trustových fondov,
zlepšiť koordináciu darcov, výberové postupy a meranie výkonnosti a optimalizovať administratívne náklady.

Úvod

Trustové fondy EÚ: nový nástroj poskytovania rozvojovej pomoci

Trustový fond je fond vytvorený na špecifický rozvojový účel s finančnými príspevkami od jedného alebo viacerých darcov a spravidla ho spravuje medzinárodná organizácia, ako je Svetová banka či Organizácia Spojených národov. Trustové fondy sú populárne od 90. rokov minulého storočia a ako nástroj financovania sa v rámci medzinárodnej spolupráce využívajú čoraz častejšie. Často sa zriaďujú v reakcii na krízy, ako sú prírodné katastrofy alebo konflikty.

Od roku 2013 je možnosť zriadiť „trustové fondy Únie pre vonkajšiu akciu“ v prípade núdzových situácií, po ich prekonaní alebo v súvislosti s tematickými opatreniami, a to prostredníctvom dohôd medzi Európskou komisiou a ostatnými darcami¹. Pre každý trustový fond sa zriaďuje správna rada, ktorej predsedá Komisia, aby sa zaistilo zastúpenie darcov i členských štátov, ktoré do fondu neprispeli, a aby rozhodovala o spôsobe použitia finančných prostriedkov.

Trustový fond EÚ Bêkou² pre Stredoafrickú republiku bol vytvorený v júli 2014 na podporu pri prekonávaní krízy a obnove krajiny. Ide o prvý zo štyroch trustových fondov, ktoré doteraz Európska komisia spravovala³. Pôvodnými štyrmi darcami boli Európska únia (EÚ), Francúzsko, Nemecko a Holandsko, zatiaľ čo Taliansko a Švajčiarsko sa stali partnermi v roku 2015. Prisľúbené príspevky do trustového fondu Bêkou do konca roku 2016 predstavovali 146 mil. EUR, z ktorých zhruba tri štvrtiny pochádzajú z rozpočtu EÚ a z Európskeho rozvojového fondu. Do konca roku 2016 sa skutočne uhradilo 86 mil. EUR.

Ako sa uvádza v dohode o založení, hlavným cieľom fondu je „poskytovať stabilnú, cielenú pomoc na posilnenie odolnosti zraniteľných skupín a podporu pre všetky aspekty prekonávania krízy a obnovy v Stredoafrickej republike, koordinovať krátkodobé, strednodobé i dlhodobé opatrenia a pomáhať susedným krajinám zvládať dôsledky krízy“⁴.

Stredoafrická republika: krajina v kríze

Stredoafrická republika je jedna z najmenej rozvinutých a najchudobnejších krajín na svete a na indexe ľudského rozvoja UNDP sa v roku 2016 nachádzala na poslednom mieste, a to i napriek tomu, že má značné ložiská nerastných surovín a iných zdrojov, ako sú zásoby uránu, ropy, zlata, diamantov, kobaltu, dreva a vodnej energie. Jej 4,5 milióna obyvateľov žije na rozľahlom území s rozlohou 623 000 km² (približná rozloha Francúzska a Belgicka spolu). Od získania nezávislosti v roku 1960 zažíva Stredoafrická republika konflikty, slabú správu vecí verejných, je tam rozšírená chudoba a nerovnosť a chýbajú investície zo súkromného sektora. Väčšina ľudí v Stredoafrickej republike čelí neistote a viac než polovica obyvateľstva potrebuje humanitárnu pomoc. Približne 450 000 ľudí je vysídlených v rámci krajiny a podobný počet unikol do susedných krajín.

Po období násilia, počas ktorého bola zbavená moci predchádzajúca vláda, spravovala krajinu od roku 2014 do začiatku roku 2016 prechodná vláda. V marci 2016 sa po demokratických voľbách úradu ujal nový prezident a vláda. V októbri 2016 orgány Stredoafrickej republiky a darcovia zverejnili päťročný národný plán obnovy a budovania mieru.

Do roku 2014 bola Stredoafrická republika považovaná z hľadiska rozvojovej pomoci za tzv. „sirotu“ (z angl. aid orphan)⁵, pretože od medzinárodnej darcovskej komunity dostávala len limitovanú podporu. Neskôr sa pomoc pre krajinu výrazne zvýšila. Neustávajúce konflikty však znamenajú, že obyvatelia stále zúfalo potrebujú humanitárnu pomoc⁶.

EÚ je partnerom Stredoafrickej republiky už vyše tridsať rokov a naďalej zostáva jedným z hlavných rozvojových partnerov krajiny. V rokoch 2013 až 2016 EÚ prispela na pomoc krajine sumou vyše 500 mil. EUR⁷. EÚ prijala „komplexný prístup“⁸, v rámci ktorého poskytuje pomoc prostredníctvom trustového fondu Bêkou, tradičnej rozvojovej pomoci, troch vojenských misií a operácií spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky, reakcie na krízu a humanitárnej pomoci.

Agentúry Organizácie Spojených národov (OSN) a Francúzsko sa v Stredoafrickej republike tiež významne angažujú. V prílohe II je uvedený zoznam siedmich trustových fondov OSN, ktoré sa využívajú v Stredoafrickej republike. Pomoc krajine poskytujú aj rôzni ďalší partneri, ako je Africká rozvojová banka, Svetová banka a ostatné štáty EÚ.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pri tomto audite výkonnosti sa skúmala prvá skúsenosť Európskej komisie s využívaním jej vlastného trustového fondu ako nástroja poskytovania pomoci. Posudzovali sme, či bolo odôvodnené zriadenie fondu, nakoľko dobre bol spravovaný a či zatiaľ dosahuje svoje ciele.

Audit bol zameraný na fond od momentu jeho zriadenia v roku 2014 do konca roku 2016. Preskúmali sme všetkých jedenásť projektov a súvisiacich 31 zákaziek financovaných z fondu (pozri prílohu I). Analyzovali sme rôzne dokumenty týkajúce sa zriadenia fondu a návrhu projektov, postupov výberu implementačných organizácií a monitorovania a hodnotenia projektov (priebežné správy a správy o externom hodnotení). Takisto sme uskutočnili kontroly na mieste v Stredoafrickej republike a v ústredí troch darcov, ktorí prispeli do fondu. Tieto kontroly nám umožnili zrealizovať rozhovory s rôznymi zainteresovanými stranami a navštíviť tri projekty.

Pripomienky

Hoci rozhodnutie zriadiť trustový fond Bêkou i jeho koncepcia vychádzali z obmedzenej analýzy, v daných podmienkach boli vhodné

Táto časť správy obsahuje stručný prehľad kontextu krajiny v čase vytvorenia trustového fondu Bêkou a následnú analýzu koncepcie fondu z dvoch hľadísk: voľba trustového fondu ako nástroja financovania a intervenčný rozsah trustového fondu Bêkou.

Trustový fond Bêkou bol rýchlou reakciou na zložité podmienky v krajine

Situácia v Stredoafrickej republike bola v roku 2014 poznačená dôsledkami vážnej politickej a bezpečnostnej krízy, ktorá sa vyhrotila v roku 2012. To spôsobilo humanitárnu krízu a hospodársku recesiu, obe v rozsahu, aký nemá obdobu. V decembri 2013 Organizácia Spojených národov vyhlásila v súvislosti s krajinou tzv. núdzovú krízovú situáciu tretieho stupňa⁹. Situáciu charakterizovalo tzv. contiguum¹⁰ humanitárnych a rozvojových výziev a nestabilné štátne orgány, ktoré neboli schopné plniť potreby obyvateľstva.

**Dieťa prechádza popri opustenom lietadle v niekdajšom tábore M’Poko pre ľudí vysídlených v rámci vlastnej krajiny neďaleko letiska v Bangui**
© Francúzsky Červený kríž.

Tieto podmienky zásadným spôsobom obmedzili poskytovanie pomoci EÚ: keďže v tom čase chýbala demokraticky zvolená vláda, znamenalo to, že Komisia nemohla prijať národný indikatívny program (NIP)¹¹ pre pomoc poskytovanú v rámci prídelu pre Stredoafrickú republiku z 11. Európskeho rozvojového fondu (ERF).

Vytvorenie trustového fondu Bêkou pre Stredoafrickú republiku bolo teda rýchlou reakciou na potrebu koordinovaného nástroja na prepojenie okamžitej pomoci na odstraňovanie následkov krízy, obnovy a rozvoja. O dôvodoch voľby takéhoto nástroja na poskytovanie pomoci sa diskutovalo na politickej i technickej úrovni v rámci Európskej komisie, s rozličnými darcami a s prechodnou vládou Stredoafrickej republiky v priebehu prvej polovice roku 2014. Tieto diskusie viedli k zhode názorov najmä v otázke potreby odlišného spôsobu poskytnutia pomoci, integrovania humanitárnych a rozvojových prístupov a prechodu od koordinácie pomoci k združovaniu zdrojov. Táto spoločná analýza bola základom vytvorenia trustového fondu Bêkou.

Fond bol vytvorený vo veľmi krátkom čase, pričom prvé diskusie sa uskutočnili na začiatku roku 2014 a Komisia, Francúzsko, Nemecko a Holandsko podpísali dohodu o založení v júli 2014.

Komisia nevypracovala formálne štruktúrovanú analýzu voľby nástroja financovania

V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje niekoľko podmienok, ktoré musia byť splnené predtým, ako sa zriadi trustový fond EÚ: i) pridaná hodnota intervencie Únie, t. j. ciele trustového fondu je lepšie splniť na úrovni EÚ ako na národnej úrovni; ii) politické zviditeľnenie a výhody z hľadiska riadenia; iii) trustové fondy by sa nemali zriaďovať vtedy, ak len duplikujú iné existujúce prostriedky alebo nástroje bez toho, aby poskytovali určitú doplnkovosť.

Zo záväzkov EÚ prijatých v rámci fór na vysokej úrovni o účinnosti pomoci (pozri rámček 1) a z usmernení GR DEVCO k trustovým fondom EÚ vyplýva, že trustové fondy by sa nemali stať bežným vykonávacím nástrojom.

Rámček 1

Fóra na vysokej úrovni o účinnosti pomoci vyzývajú k zdržanlivosti, pokiaľ ide o vytváranie nových prostriedkov poskytovania pomoci

Neustálu snahu o modernizáciu poskytovania pomoci poznačili štyri udalosti: fóra na vysokej úrovni o účinnosti pomoci v Ríme (2003), Paríži (2005), Akkre (2008) a Pusane (2011). Tieto fóra, na ktorých sa doteraz zúčastnilo vyše 100 krajín, viedli k formulácii zásad účinnej pomoci.

Jedným zo záväzkov prijatých po fóre v Akkre v roku 2008 bolo, že „darcovia zabezpečia, aby sa využívali existujúce spôsoby poskytovania pomoci a aby sa v prípade potreby posilnili predtým, ako sa vytvoria osobitné nové nástroje, ktoré vystavujú pomoc riziku ďalšej fragmentácie a sťažujú koordináciu na úrovni krajiny“¹². V diskusii pri okrúhlom stole boli darcovia vyzvaní, „aby dobre zvážili vytvorenie nových fondov a overili si, že jednoznačne zabezpečujú pridanú hodnotu“¹³. Na fóre v Pusane v roku 2011 EÚ znovu potvrdila svoj záväzok z Akkry postupovať zdržanlivo, pokiaľ ide o ďalšie množenie fondov¹⁴.

Organizácia Spojených národov aj Svetová banka stanovili postupy na zdôvodnenie voľby trustového fondu ako nástroja poskytovania pomoci. Napríklad úrad OSN pre trustové fondy združujúce viacerých partnerov (Multi-Partner Trust Fund Office – MPTFO), ktorý pomáha OSN pri spravovaní spojených finančných mechanizmov, uverejnil príručku obsahujúcu usmernenie k zriaďovaniu trustových fondov. Odporúča sa v ňom vypracovať predbežnú štúdiu uskutočniteľnosti a analyzovať funkcie a pridanú hodnotu takéhoto fondu¹⁵.

Komisia zatiaľ v dostupných usmerneniach zopakovala len požiadavky nariadenia o rozpočtových pravidlách. Doteraz nevypracovala spôsob, ako ich uplatniť na rýchle uskutočnenie štruktúrovaného posúdenia porovnateľných výhod trustových fondov oproti ostatným nástrojom. Komisia síce zorganizovala rôzne diskusie (pozri bod 15), no pred zriadením trustového fondu Bêkou sa na základe požiadaviek stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách nevykonala žiadna formálne štruktúrovaná analýza.

Nevykonala sa žiadna komplexná analýza potrieb, ktorá by poukázala na medzery, ktoré sa majú prostredníctvom trustového fondu Bêkou vyplniť

Analýzy potrieb sú dôležitým krokom v koncipovaní intervenčného rozsahu rozvojovej pomoci, pretože pomáhajú určiť potreby a vymedziť priority pomoci. Zároveň pomáhajú zaistiť, aby nový nástroj financovania neduplikoval už existujúce nástroje, a môže poslúžiť ako základ pre navrhnutie takej pomoci, ktorá umožní rozdelenie úloh s ostatnými darcami.

Hoci sa v rôznych interných dokumentoch Komisie vypracovaných pred zriadením trustového fondu Bêkou uznávalo, že Stredoafrická republika pomoc potrebuje, analýza potrieb nebola kompletná. Dôvodom boli tieto chýbajúce prvky: posúdenie celkových potrieb Stredoafrickej republiky, analýza potrieb, ktoré sa už riešia prostredníctvom existujúcich nástrojov poskytovania pomoci, a teda aj analýza medzier v poskytovaní pomoci, ktoré sa majú vyplniť, odhad potrebných finančných zdrojov a stanovenie priorít pomoci.

Ako sa uvádza v dohode o založení trustového fondu Bêkou, jeho hlavným cieľom je „poskytovať stabilnú, cielenú pomoc na posilnenie odolnosti zraniteľných skupín a podporu pre všetky aspekty prekonávania krízy a obnovy v Stredoafrickej republike, koordinovať krátkodobé, strednodobé i dlhodobé opatrenia a pomáhať susedným krajinám zvládať dôsledky krízy“¹⁶. Tento cieľ je formulovaný všeobecne. Komplexná analýza potrieb mohla slúžiť ako základ pre vymedzenie podrobnejších cieľov (pozri tiež bod 50). Takisto sa v nej mohlo jasnejšie ukázať, ako a prečo sú aktivity fondu relevantné vo vzťahu k danému cieľu a ktoré konkrétne medzery sa vďaka fondu vyplnia.

Na strategickej úrovni Komisia zabezpečila, aby trustový fond Bêkou neduplikoval iné existujúce spôsoby poskytovania pomoci. V rokoch 2014 až 2016 sa z národného prídelu ERF pre Stredoafrickú republiku financoval malý počet činností zameraných na iné oblasti, ako tie, ktoré pokrýva trustový fond Bêkou, napríklad vzdelávanie a národné politiky v oblasti zdravia¹⁷. Hoci v Stredoafrickej republike pôsobí aspoň sedem trustových fondov OSN, šesť z nich má jasne odlišný tematický záber ako trustový fond Bêkou. Jedinou výnimkou je trustový fond OSN Ezingo združujúci viacerých partnerov, ktorý je tiež zameraný na stabilizáciu a obnovu Stredoafrickej republiky. Od trustového fondu Bêkou sa však výrazne líši hlavne objemom pomoci a úrovňou činností, typom financovaných projektov a príjemcami pomoci¹⁸.

Prostredníctvom trustového fondu Bêkou sa na úrovni projektov riešili podobné potreby ako za pomoci predchádzajúcej podpory EÚ. Niektoré projekty skutočne nadväzujú na projekty, ktoré sa v minulosti financovali prostredníctvom iných nástrojov na poskytovanie pomoci EÚ (pozri rámček 2). Uplatňuje sa však pri nich odlišný prístup a zahŕňajú dodatočné aktivity na zvýšenie odolnosti. Niektoré z ostatných projektov sú inovatívne a odlišujú sa od typov projektov, ktoré sa v Stredoafrickej republike doteraz financovali. Príkladom je projekt hospodárskej obnovy, v rámci ktorého sa malým miestnym podnikom poskytuje mikrofinancovanie.

Rámček 2

Príklady projektov trustového fondu Bêkou, v rámci ktorých sa riešia podobné potreby ako v projektoch, ktoré sa tiež financovali z pomoci EÚ

Niektoré projekty trustového fondu Bêkou prevzali aktivity financované z ostatných nástrojov poskytovania pomoci EÚ. V tomto rámčeku sa uvádza niekoľko príkladov:

Na dva projekty GR ECHO realizované s mimovládnymi organizáciami (MVO) v odvetví zdravotníctva nadviazal projekt trustového fondu Bêkou, ktorý sa vykonáva s tými istými MVO. Tieto dve MVO poskytovali podporu 25 miestnym zdravotníckym centrám, aby im pomohli poskytovať lepšiu základnú zdravotnú starostlivosť. Pomoc na zdravotnícke činnosti poskytli jednej z týchto MVO aj GR ECHO, UNICEF a humanitárny fond OSN.
Z nástroja EÚ na podporu stability a mieru sa v roku 2014 financovala práca vyžadujúca intenzívne pracovné nasadenie (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) v 3. a 5. obvode Bangui, podobná projektu mestskej obnovy financovanému z trustového fondu Bêkou. Tento prístup spočíval v najímaní miestnych zamestnancov na realizáciu základných prác mestskej obnovy. Cieľom bolo obnoviť infraštruktúru a zároveň vytvoriť príjmy pre najzraniteľnejšie skupiny.
V rámci 10. ERF sa v roku 2014 inicioval projekt v oblasti potravinovej bezpečnosti, ktorý bol však následne zrušený. Malo sa v ňom poskytovať financovanie Organizácii OSN pre výživu a poľnohospodárstvo na realizáciu programov zvyšovania odolnosti komunít (caisses de resilience), presadzovanie dialógu medzi komunitami žijúcimi v okolí nomádskych pastierskych ciest a zlepšenie potravinovej bezpečnosti v oblastiach okolo Bangui, čím sa tento projekt podobal projektu trustového fondu Bêkou týkajúceho sa potravinovej bezpečnosti. Päť zmlúv, ktoré boli od roku 2014 podpísané s touto organizáciou a mimovládnymi organizáciami rámci nástroja financovania rozvojovej spolupráce, sa vzťahovalo na podobné aktivity (podpora pre chovateľov dobytka, dialóg medzi komunitami, potravinová odolnosť).
Jeden projekt trustového fondu Bêkou mal za cieľ ochranu zvieracích ekosystémov na severovýchode a juhovýchode Stredoafrickej republiky. Predchádzal mu projekt financovaný z 10. ERF, v rámci ktorého sa realizovali podobné činnosti na severovýchode krajiny.

Darcovská komunita a rozvojové krajiny charakterizujú partnerstvo medzi darcami ako dôležité v krehkých a krízových podmienkach¹⁹. Pred zverejnením národného plánu obnovy a budovania mieru v októbri 2016 nemali darcovia pomoci Stredoafrickej republike spoločný strategický rámec. Prebiehajúce iniciatívy realizované na základe tohto národného plánu obnovy by v priebehu roku 2017 mohli viesť k jasnejšiemu rozdeleniu úloh (pozri rámček 3).

Rámček 3

Národný plán obnovy a budovania mieru na obdobie 2017 – 2021: základ pre budúce rozdelenie úloh

Novú národnú stratégiu pre Stredoafrickú republiku, tzv. národný plán obnovy a budovania mieru na obdobie 2017 – 2021, vypracovala vláda Stredoafrickej republiky s podporou EÚ, OSN a skupiny Svetovej banky a zverejnená bola v októbri 2016. Obsahuje návrh troch prioritných pilierov: i) presadzovanie mieru, bezpečnosti a uzmierenia; ii) obnova spoločenskej zmluvy medzi štátom a obyvateľstvom; iii) podpora pre hospodársku obnovu a obnovu výrobného sektora²⁰. Plán je rozdelený na jedenásť strategických cieľov, pričom potreby sa odhadujú v celkovej výške 3,2 mld. USD²¹.

Z trustového fondu Bêkou sa budú potenciálne financovať opatrenia vo všetkých troch pilieroch národného plánu obnovy a budovania mieru. Ako sme už uviedli v bode 14, keď bol fond vytvorený, poskytovanie pomoci ERF obmedzovala skutočnosť, že chýbal národný indikatívny program (NIP) pre Stredoafrickú republiku. GR DEVCO v súčasnosti vypracúva NIP v rámci 11. ERF. Celková suma predstavuje 382 mil. EUR, z toho 208 mil. EUR sú nové finančné prostriedky. NIP môže tiež obsahovať intervenčné opatrenia spadajúce pod všetky tri piliere. Časť finančných prostriedkov v NIP bude prevedená do trustového fondu Bêkou. Spolu 31 darcov pomoci pre Stredoafrickú republiku plánuje financovať aspoň jeden pilier národného plánu obnovy a budovania mieru. Pokiaľ ide o vykonávanie tohto plánu, do marca 2017 nebolo ešte rozhodnuté o detailoch rozdelenia úloh medzi trustovým fondom Bêkou, ostatnými nástrojmi EÚ a ostatnými darcami.

Pri spravovaní trustového fondu Bêkou zatiaľ neboli využité všetky možnosti

Spravovanie trustového fondu Bêkou sme preskúmali z troch hľadísk: koordinácia s ostatnými darcami a orgánmi Stredoafrickej republiky, transparentnosť a trvanie postupov a nákladová účinnosť poskytovania pomoci a mechanizmy monitorovania a hodnotenia.

Trustový fond Bêkou mal obmedzený vplyv na koordináciu zainteresovaných strán

Zo skúseností vyplýva, že v núdzových situáciách a po ich prekonaní môže byť reakcia medzinárodného spoločenstva nezorganizovaná a rozdrobená v dôsledku slabej miestnej správy a náhleho zvýšenia počtu darcov. To je prekážkou účinnému a udržateľnému prispievaniu k obnove krajiny. Trustové fondy EÚ boli navrhnuté špecificky pre takéto situácie. Trustový fond môže zabezpečiť vhodné riešenie, pretože sa očakáva, že bude fungovať kolektívne v mene EÚ a jej darcov²².

Vzhľadom na počet darcov a aktérov v Stredoafrickej republike je koordinácia dôležitá. Trustové fondy môžu byť aj užitočnou platformou na zlepšovanie koordinácie s ostatnými projektmi financovanými nezávisle od fondu. To platí hlavne pre koordináciu medzi darcami do fondu, no potenciálne aj pre koordináciu vo väčšom rozsahu s ostatnými darcami. Očakávalo sa, že trustový fond Bêkou bude koordinačným mechanizmom, ktorý medzinárodnému spoločenstvu umožní koordinovane prispievať k stabilizácii Stredoafrickej republiky²³. Zámerom zriadenia trustového fondu Bêkou bolo, aby „zabezpečil viac než len koordináciu medzi členskými štátmi a zaviedol skutočnú spoločnú organizáciu“²⁴, pričom ideou bolo združiť zdroje i kapacity na analýzu, identifikáciu a vykonávanie projektov, uskutočňovať spoločné misie, vytvoriť osobitný útvar so zamestnancami, ktorí by koordinovali darcov a komunikovali s partnermi, či spoločné tematické pracovné skupiny.

Neexistuje veľa dôkazov o tom, že by vytvorenie trustového fondu Bêkou pomohlo skonsolidovať aktivity darcov v Stredoafrickej republike tak, ako je to opísané v bode 29, ani ihneď po jeho zriadení ani v nasledujúcom období (pozri rámček 4). Aktivita darcov mimo fondu ostala na podobnej úrovni ako v roku 2014 a v niektorých prípadoch sa dokonca zvýšila (pozri tiež body 55 až 61 obsahujúce informácie o pôsobení ostatných darcov). Vedenie fondu identifikovalo ako hlavnú výzvu fragmentáciu nástrojov poskytovania pomoci a aktérov v Stredoafrickej republike.

Rámček 4

Niektorí darcovia zvýšili od roku 2014 svoju aktivitu mimo fondu

Nemecko zvyšuje svoje bilaterálne aktivity v Stredoafrickej republike. Spolkové ministerstvo pre hospodársku spoluprácu a rozvoj si vybralo v roku 2016 Stredoafrickú republiku za jednu z bilaterálnych partnerských krajín. Nemecká rozvojová banka Kreditanstalt für Wiederaufbau začala nedávno realizovať projekt v odvetví zdravotníctva v hodnote 11 mil. EUR.

V októbri 2016 otvorilo Taliansko v Bangui vlastný úrad pre rozvojovú spoluprácu.

GR DEVCO začne na základe NIP znovu poskytovať pomoc z ERF.

Popri darcoch do trustového fondu Bêkou plánuje aj Svetová banka zriadiť v Stredoafrickej republike svoj vlastný trustový fond.

Koordinačné mechanizmy pre rozvojovú pomoc v Stredoafrickej republike neboli na konci roku 2016 funkčné. Humanitárne zoskupenia pod vedením organizácií OSN a medzinárodných MVO sa venujú humanitárnej pomoci. Prechodná vláda Stredoafrickej republiky vytvorila v roku 2014 relevantné koordinačné štruktúry pre rozvojovú pomoc, ktoré však neboli zavedené. Orgány Stredoafrickej republiky a komunita darcov v súčasnosti pracujú na vytvorení inštitucionálneho rámca pre vynakladanie rozvojovej pomoci podľa národného plánu obnovy a budovania mieru prijatého v októbri 2016²⁵. Súčasťou tohto rámca bude mechanizmus koordinácie pomoci, v rámci ktorého sa rozhodovacia úloha pridelí trustovému fondu OSN Ezingo a prípadne budúcemu trustovému fondu Svetovej banky, pričom trustovému fondu Bêkou ostane len poradná funkcia.

Pre trustový fond Bêkou neboli definované postupy na zabezpečenie systematickej koordinácie jeho projektov s projektmi ostatných darcov pomoci do fondu. Fond vytvoril koordinačný mechanizmus v podobe vlastných riadiacich štruktúr (správna rada trustového fondu a operačný výbor). Hoci je jednou z hlavných úloh výboru schvaľovať projekty, nepomáhal viesť diskusie o koordinácii s ostatnými projektmi financovanými darcami pomoci do trustového fondu Bêkou. Programové dokumenty sa systematicky nevypracúvajú za pomoci kompletného prehľadu ostatných projektov v danej oblasti.

Aj napriek tomu, že chýbali formálne mechanizmy, zástupca trustového fondu Bêkou v Bangui zabezpečoval pri jednotlivých projektoch určitú koordináciu za pomoci osvedčených postupov (pozri rámček 5). V súvislosti s trustovým fondom Bêkou však existuje priestor zaisťovať systematickejšiu koordináciu, a to interne medzi jeho darcami, a potenciálne i externe v rámci medzinárodného spoločenstva.

Rámček 5

Tri príklady osvedčených postupov koordinácie darcov v rámci projektov

Medzi projektom trustového fondu Bêkou týkajúcim sa hospodárskej obnovy a dvomi projektmi financovanými rozvojovou agentúrou členského štátu EÚ sa dosiahol synergický účinok. Hoci vo fáze navrhovania projektu bola koordinácia minimálna, po začatí realizácie v roku 2016 sa už vykonávala. Agentúra, zástupcovia trustového fondu Bêkou v Bangui a implementačné organizácie sa niekoľkokrát stretli, aby prediskutovali spôsoby dosiahnutia synergického účinku týchto troch projektov.

Zástupca trustového fondu Bêkou v Bangui zorganizoval v októbri 2016 seminár o potravinovej bezpečnosti, na ktorom sa spolu stretli darcovia a orgány Stredoafrickej republiky. Z toho semináru vzišla výzva tímu trustového fondu Bêkou na vyjadrenie záujmu, v ktorej boli zohľadnené výsledky týchto diskusií.

V rámci projektu týkajúceho sa zdravia sa financovala technická pomoc, ktorej cieľom bolo koordinovať šesť mimovládnych organizácií pôsobiacich v zdravotníckych zariadeniach v celej Stredoafrickej republike prostredníctvom mesačných zasadnutí. Hoci sa to pôvodne neplánovalo, táto koordinácia sa niekedy rozšírila aj mimo aktérov v rámci trustového fondu Bêkou, čo pomohlo monitorovať potenciálne prípady duplikácie s ostatnými darcami. Výsledkom bolo aj zosúladenie pracovných metód mimovládnych organizácií.

**Projekt potravinovej bezpečnosti má za cieľ zaistiť udržateľný rozvoj v oblasti potravinovej a výživovej bezpečnosti**
© Francúzsky Červený kríž.

Existujú určité dôkazy, že trustový fond Bêkou postupuje v koordinácii s orgánmi Stredoafrickej republiky (pozri príklad v rámčeku 5). Vláda Stredoafrickej republiky plánuje rozšíriť svoju úlohu v budúcom riadení fondu tým, že bude systematickejšie prispievať k navrhovaniu, realizácii a monitorovaniu projektov.

Postupy mohli byť transparentnejšie, rýchlejšie a nákladovo účinnejšie

V nariadení o rozpočtových pravidlách²⁶ sa stanovuje, že trustové fondy sa musia spravovať v súlade so zásadou transparentnosti. Dohoda o založení obsahuje ustanovenia o využívaní flexibilných postupov, ktorými sa zabezpečí pohotová reakcia trustového fondu Bêkou a možnosť rýchleho zorganizovania pomoci. V nariadení o rozpočtových pravidlách sa ďalej stanovuje, že na pokrytie nákladov na správu sa môže použiť maximálne 5 % súm zlúčených v trustovom fonde. Posudzovali sme transparentnosť a trvanie výberových postupov a nákladovú účinnosť trustového fondu Bêkou v porovnaní s ostatnými spôsobmi poskytovania pomoci.

Transparentnosť výberových postupov

Postupy uplatňované trustovým fondom Bêkou pri výbere implementačných organizácií pre projekty neboli formálne stanovené v usmerneniach k trustovým fondom EÚ. Až na niekoľko výnimiek použité postupy vychádzali z tých postupov, ktoré sú vymedzené v dokumente „Verejné obstarávanie a granty pre vonkajšie činnosti Európskej únie – praktická príručka“ (PRAG)²⁷.

Okrem malého počtu zmlúv o poskytnutí služby sa pri trustovom fonde Bêkou použili tri rôzne metódy výberu organizácií, ktoré mali projekty realizovať: štyri delegované dohody o spolupráci, desať priamych zadaní zákaziek a dvanásť zákaziek zadaných na základe užšej výzvy na vyjadrenie záujmu²⁸. Ich jednotlivé definície a súvisiace výhody a nevýhody sa uvádzajú v tabuľke 1.

Tabuľka 1

Definícia a hlavné výhody a nevýhody výberových postupov použitých pri trustovom fonde Bêkou na udeľovanie grantov
Typ	Delegované dohody o spolupráci	Priame zadanie zákaziek	Zákazky zadané na základe užšej výzvy trustového fondu Bêkou na vyjadrenie záujmu
Definícia	Komisia poveruje správou fondov delegované orgány z členského štátu (alebo iného darcu z tretej krajiny)	Organizácia sa vyberá bez súťaže	Niekoľko predbežne vybraných organizácií je vyzvaných na vypracovanie návrhu
Výhody	Rýchly postup Dostupnosť vysokej odbornosti	Rýchly postup Dostupnosť vysokej odbornosti	Transparentnejší ako zvyšné dva postupy Zameraný na známych odborníkov v danej oblasti
Nevýhody	Obmedzená transparentnosť v dôsledku nezverejnenia Ďalšia úroveň administratívnych postupov Potenciálne konflikty záujmov	Obmedzená transparentnosť v dôsledku nezverejnenia Obmedzenie prístupu nových organizácií k financovaniu	Obmedzenie prístupu nových organizácií k financovaniu

Zdroj: PRAG.

Samotné výberové postupy, ktoré sa mali uplatňovať pri trustovom fonde Bêkou, ani povolená miera flexibility vo vzťahu k príručke PRAG neboli vymedzené. V dôsledku toho nebol výber implementačných organizácií úplne transparentný.

Využívanie delegovaných dohôd o spolupráci sa spomína v článku 10 dohody o založení, v ktorom sa uvádza, že tieto dohody „sú uprednostňovanou možnosťou vždy, keď ponúkajú vhodnú reakciu z hľadiska nákladov, účinnosti a zviditeľnenia EÚ prostredníctvom opatrení financovaných z fondu“. Vybrané organizácie boli síce expertmi v príslušných oblastiach, no ich využívanie nebolo, hlavne v čase ich schvaľovania, nijakým spôsobom zdôvodnené. Okrem toho vznikajú potenciálne konflikty záujmov, pretože niektoré z týchto organizácií sú členmi operačného výboru fondu, kde sa vyberajú projekty, a v týchto prípadoch i implementačné organizácie²⁹.

Päť priamo zadaných zákaziek predstavovalo druhú fázu predchádzajúcej práce. Ďalšie boli zadané na základe preskúmania organizácií, ktoré už pôsobili v Stredoafrickej republike, a ich schopností. Tento postup je vzhľadom na zložité podmienky v teréne v čase zadávania zákaziek pochopiteľný. Našli sme však jeden konkrétny prípad, keď sa mohol použiť konkurenčnejší postup, pretože príslušnú prácu bolo schopných vykonať viacero organizácií³⁰.

Pre každú užšiu výzvu na vyjadrenie záujmu sa uplatnil upravený výberový postup. Použili sa pri tom niektoré prvky z príručky PRAG, no v rôznych fázach aj rozličné flexibilnejšie postupy. V dôsledku toho nebolo úplne jasné, ako boli vybrané implementačné organizácie.

Trvanie výberových postupov

Ustanovenia týkajúce sa flexibility, ktoré možno pri trustovom fonde Bêkou použiť, by mohli byť príležitosťou ušetriť čas v porovnaní s tradičnejšími prístupmi, ktoré sa uplatňujú v Komisii. Uplatnená štruktúra a rozhodovací proces spolu s pomerne krátkou dobou od založenia fondu obmedzujú možnosti akéhokoľvek zmysluplného porovnania s postupmi zavedenými pre inú pomoc EÚ. Napriek tomu sme našli prípady, keď bolo možné pri výbere implementačných organizácií ušetriť čas.

Jedným príkladom, keď mohol trustový fond Bêkou ušetriť viac času, boli diskusie o obsahu projektu s organizáciami počas výberového postupu. Trvanie a počet diskusií sa mohli zredukovať pri všetkých troch typoch použitých postupov. Pri 14 z 26 zadávaní zákazky sa o obsahu projektu diskutovalo viac než 100 dní. Priemerný čas diskusií bol 148 dní, najdlhší čas bol 503 dní³¹ a najkratší 18 dní³². Zatiaľ čo diskusie po užších výzvach na vyjadrenie záujmu trvali v priemere len 50 dní, diskusie v súvislosti s delegovanými dohodami o spolupráci prebiehali 197 dní a v súvislosti s priamym zadaním zákazky 245 dní. Keby sa diskusie viedli iným spôsobom, dohody sa mohli finalizovať skôr. K niektorým záležitostiam sa napríklad vrátili rôzni zamestnanci Komisie, čo viedlo k veľkému počtu výmen názorov medzi dvomi príslušnými stranami. Viac komunikácie medzi zamestnancami Komisie pred týmito výmenami názorov mohlo skrátiť trvanie diskusií.

V piatich prípadoch bolo v dôsledku dlhotrvajúcich diskusií potrebné schváliť výdavky retroaktívne³³. To malo negatívny vplyv na počiatočné fázy realizácie týchto projektov, pretože chýbajúca podpísaná dohoda znamenala pre vykonávajúce organizácie právnu neistotu.

Nákladová účinnosť poskytovania pomoci

Organizácie OSN, Svetová banka i Africká rozvojová banka vyberajú za správu trustových fondov rôzne poplatky. Žiadna z nich nestanovuje sadzbu nižšiu ako 5 %, ako sa to stanovuje v prípade trustového fondu Bêkou³⁴. Celkové sadzby nad 5 % sa účtujú aj pri inej vonkajšej pomoci EÚ z ERF a zo všeobecného rozpočtu.

Poplatky za správu trustového fondu Bêkou nezahŕňajú plat správcu a administratívne náklady. Z toho vyplýva, že celkové náklady spojené so správou fondu sú vyššie, ako sú náklady zaznamenané v účtovnej závierke fondu. Celkové náklady na správu trustového fondu Bêkou neboli vypočítané. Tieto záležitosti boli potvrdené aj v rámci vnútorného auditu Komisie.

V prípade akejkoľvek rozvojovej pomoci platí, že celkové náklady na poskytnutie pomoci predstavujú viac než len poplatok za správu. Okrem poplatku za trustový fond Bêkou si medzinárodné a mimovládne organizácie, s ktorými je uzavretá zmluva, účtujú vlastné administratívne poplatky. Vo všeobecnosti ide o percentuálny podiel hodnoty zmluvy, ktorý predstavuje maximálne 7 %. Tieto organizácie však môžu v rámci realizácie zákazky úlohami poveriť aj iné organizácie, čím sa pridávajú ďalšie vrstvy administratívnych nákladov. Delegované dohody o spolupráci sú obzvlášť nákladným riešením, pretože automaticky vytvárajú ďalšiu vrstvu nákladov na správu (pozri tabuľku 1). Výhody využitia tohto typu financovania by sa vždy mali posudzovať s ohľadom na dodatočné náklady.

V článku 3.8 dohody o založení sa predpokladá, že všetci zamestnanci trustového fondu Bêkou budú jedného dňa pracovať v Bangui. V súčasnosti však v Bangui pracuje len jeden zástupca fondu, kým siedmi zamestnanci pracovali v roku 2016 v Bruseli. Počet cudzích štátnych príslušníkov v delegácii EÚ je limitovaný z dôvodu súčasnej bezpečnostnej situácie. Po zlepšení situácie v Stredoafrickej republike sa očakáva, že sa tento počet zvýši. Zatiaľ sa nevykonal výpočet na rozhodnutie o tom, či možno celkový presun zamestnancov do Stredoafrickej republiky uskutočniť v rámci 5 % stropu (pozri bod 36)³⁵.

Mechanizmy monitorovania a hodnotenia treba ešte plne dotvoriť

Mechanizmy monitorovania a hodnotenia sú dôležité, aby sa zabezpečila schopnosť posúdiť výkonnosť fondu a v prípade potreby prijať nápravné opatrenia. Vzhľadom na to, že trustový fond Bêkou bol prvým trustovým fondom, ktorý spravuje EÚ, poskytuje cenné poznatky pre budúce využívanie tohto typu nástroja na poskytovanie pomoci.

Trustový fond Bêkou nemá rámec, v ktorom by sa merala jeho výkonnosť na úrovni fondu, pretože pre jeho celkový cieľ nebol vypracovaný komplexný výsledkový reťazec, v ktorom by sa vymedzili očakávané výsledky (výstupy, dôsledky, dosah) spolu so súvisiacimi ukazovateľmi³⁶. Hoci napríklad dohoda o založení a iné dokumenty naznačujú, čo sa od fondu očakáva (posilnenie odolnosti, zlepšenie koordinácie, rýchlejšie poskytnutie pomoci, mobilizácia kritického množstva financovania, zabezpečenie politického zviditeľnenia), tieto prvky neboli rozpracované do cieľov SMART³⁷.

Do konca roku 2016 nebol zavedený žiadny systematický postup, na základe ktorého by sa artikulovali poznatky získané pri spravovaní trustového fondu Bêkou, ktoré by Komisii mohli pomôcť pri koncipovaní a správe trustových fondov. Prijalo sa však niekoľko opatrení, ktoré sú relevantné pre takýto postup. Patrí medzi ne uverejňovanie rôznych článkov o trustovom fonde Bêkou, organizovanie konferencií, seminárov a zasadnutí, predovšetkým so zástupcami trustových fondov EÚ, a prezentácie.

Na úrovni projektov sa definujú ciele, výsledky a činnosti. Dva z jedenástich projektov však nemajú ukazovatele a pri ôsmich projektoch sú ukazovatele vágne alebo pre ne neboli stanovené cieľové hodnoty. Podobné problémy sa zistili aj na úrovni zmlúv: niektoré ciele sú SMART len čiastočne a ukazovatele sú niekedy nejasné alebo im chýbajú príslušné cieľové hodnoty (podrobnosti pozri v prílohe III).

Napriek zložitým podmienkam sa prostredníctvom trustového fondu Bêkou doteraz zaistili celkovo pozitívne výsledky

Výsledky fondu sme skúmali z troch hľadísk: prilákaná pomoc, výstupy vyprodukované v rámci jeho projektov a zviditeľnenie EÚ. Tieto výsledky patria medzi očakávané výhody trustového fondu Bêkou.

Trustový fond Bêkou pritiahol pomoc, no len zopár dodatočných darcov

Očakávalo sa, že trustový fond Bêkou podnieti nových darcov, aby Stredoafrickej republike poskytli pomoc, a zaistí ďalšiu finančnú podporu. Stredoafrická republika sa z hľadiska rozvojovej pomoci v minulosti považovala za tzv. sirotu a v období pred krízou v rokoch 2012 – 2013 sa celková pomoc pre krajinu pohybovala v približnej výške 250 mil. USD za rok. Pomoc dosiahla vrchol v roku 2014 na úrovni 610 mil. USD³⁸.

Graf 1

Celková pomoc pre Stredoafrickú republiku, 2006 – 2015 (v mil. USD)

Na vykonávanie národného plánu obnovy a budovania mieru je potrebná rozvojová pomoc v približnej výške 3,2 mld. USD v priebehu piatich rokov (2017 – 2021). Na konferencii darcov v novembri 2016 darcovia prisľúbili rozvojovú pomoc pre Stredoafrickú republiku vo výške prekračujúcej 2 mld. USD, čím sa pokrýva značný podiel týchto potrieb.

Trustový fond Bêkou prilákal pomoc a celková prisľúbená suma na konci roku 2016 predstavovala 146 mil. EUR (pozri graf 2). To je viac, ako prilákal trustový fond OSN Ezingo, ktorý zabezpečil 25 mil. EUR (pozri prílohu II), a porovnateľné s bilaterálnym prídelom z 11. ERF, pri ktorom sa očakáva, že dosiahne 208 mil. EUR³⁹.

EN-CH01-PH25-1 — Graf 2

Prisľúbené príspevky do trustového fondu Bêkou

Tri štvrtiny zdrojov fondu pochádzajú z rozpočtu EÚ a z ERF. Viac než tretinu tohto príspevku tvorí dodatočná pomoc pre Stredoafrickú republiku, ktorá je navyše pomoci prisľúbenej krajine v rámci ostatných spôsobov poskytovania pomoci EÚ.

Francúzsko, Nemecko, Taliansko, Holandsko a Švajčiarsko už Stredoafrickej republike poskytli pomoc aj pred zriadením trustového fondu Bêkou, no do roku 2014 boli tieto sumy pomerne nízke. Od roku 2014 sa pomoc poskytuje prostredníctvom fondu, ale i iných spôsobov poskytovania pomoci (viac podrobností o aktivite darcov v Stredoafrickej republike sa uvádza v rámčeku 4).

Európsky parlament dvakrát povzbudil členské štáty, aby zvýšili svoje príspevky do trustového fondu Bêkou. V roku 2016, počas udeľovania absolutória za plnenie rozpočtu ERF na rok 2014, vyzval „členské štáty, aby sa viac zapojili s cieľom zabezpečiť, aby sa tento fond stal plne funkčným“⁴⁰.

Niektoré členské štáty naďalej podporujú trustové fondy OSN, ako to robili pred vytvorením trustového fondu Bêkou (pozri prílohu II). Do humanitárneho fondu OSN pre Stredoafrickú republiku prispievajú jedenásti darcovia vrátane Belgicka, Dánska, Nemecka, Írska, Luxemburska, Holandska, Švédska, Švajčiarska a Spojeného kráľovstva. Francúzsko a Holandsko prispievajú aj do trustového fondu OSN Ezingo.

Očakávané výstupy sa v rámci väčšiny projektov vytvárali v zložitých podmienkach

Realizácia 20 z 31 zákaziek, ktoré sa týkali jedenástich projektov, už dostatočne pokročila na to, aby sme mohli aspoň čiastočne posúdiť ich výkonnosť. Hoci naše posúdenie obmedzovali isté faktory⁴¹, domnievame sa, že očakávané výstupy sa dosiahli vo väčšine projektov.

V rámci troch zákaziek (dve štúdie a technická pomoc) boli očakávané výstupy vytvorené v plnej miere. Pri jedenástich zákazkách sa zrealizovala väčšina výstupov (pozri príklad v rámčeku 6). V rámci šiestich prebiehajúcich zákaziek sa do konca roku 2016 výstupy ešte nevyprodukovali a existuje riziko, že do konca projektu sa ani nevyprodukujú (podrobnosti pozri v bode 65). Príloha III obsahuje podrobnejšie hodnotenie jednotlivých zákaziek.

Rámček 6

Príklad výstupov: projekt týkajúci sa zdravia

Šesť mimovládnych organizácií získalo pomoc z trustového fondu Bêkou, aby mohli pomôcť 80 zdravotníckym zariadeniam v celej Stredoafrickej republike poskytovať miestnemu obyvateľstvu lepšiu základnú zdravotnú starostlivosť.

Vďaka tejto pomoci sa vykonalo približne 2 milióny lekárskych konzultácií. Mimovládne organizácie prekročili stanovené cieľové hodnoty v súvislosti s viacerými ukazovateľmi, napríklad pri počte konzultácií, počte asistovaných pôrodov a počte navštívených žien. V týchto zariadeniach sa zdravotná starostlivosť, lieky a laboratórne testy poskytovali deťom, tehotným a dojčiacim ženám a v prípadoch ohrozenia života bezplatne.

Plánované aktivity v zdravotníckych zariadeniach, ako je renovácia, školenia pre zamestnancov, dodávky základných liekov a laboratórneho vybavenia, činnosti v súvislosti s koordináciou a dohľadom v príslušnom obvode sa realizovali načas, prípadne s minimálnym oneskorením. Napríklad v meste Bria sa renovovalo osem zdravotníckych zariadení a sedem zdravotníckych zariadení bolo renovovaných a vybavených v prefektúre Vakaga.

**Poskytovanie lekárskych služieb v rôznych zdravotníckych zariadeniach v krajine v rámci projektu týkajúceho sa zdravia**
© Francúzsky Červený kríž.

V prípadoch, keď ciele neboli splnené, k tomu prispela široká škála vnútorných i vonkajších faktorov, z ktorých najdôležitejšia bola zložitá bezpečnostná situácia, v ktorej sa projekty realizovali (pozri prílohu III).

Hoci sa dosiahli mnohé konkrétne výstupy, výsledky so zásadnejšími dlhodobými účinkami si zvyčajne vyžadujú dlhší čas. Napríklad pri projekte v oblasti potravinovej bezpečnosti sa úspešne zrealizovala kampaň očkovania dobytka, zatiaľ čo predchádzanie konfliktu a nové rozvrhnutie nomádskych pastierskych ciest bude možno musieť pokračovať v prípadnej druhej fáze. V projekte týkajúcom sa zdravotníctva bola síce úspešná prvá fáza, keď šesť MVO zabezpečovalo zdravotnú starostlivosť a štúdia o reforme národnej agentúry pre nákup liekov sa vypracovala podľa plánu, no opatrenia na reformu verejných zdravotníckych služieb si budú vyžadovať viac času.

**„Paillotes“ sú tradičné slamené altánky, ktoré slúžia ako hlavné miesta pre stretnutia členov komunity**
© Francúzsky Červený kríž.

Fond lepšie zviditeľňuje Európsku úniu

Očakávalo sa, že trustový fond zabezpečí EÚ zviditeľnenie, jednak prostredníctvom opatrení na úrovni projektov, ako aj politické zviditeľnenie na úrovni fondu.

Projektoví partneri realizovali v súlade s plánmi zviditeľnenia mnohé aktivity na mieste vrátane tvorby propagačným materiálov, dokumentárnych filmov a akademických článkov a organizovania národných seminárov o výsledkoch činností, osláv a vzdelávacích podujatí, rozhlasových vysielaní, návštev novinárov atď.

Za fond ako celok sa uskutočnilo viac než 30 aktivít na zviditeľnenie, pričom náklady na ne predstavovali približne 191 000 EUR. Výročná správa o činnosti trustového fondu Bêkou obsahuje aj časť týkajúcu sa aktivít na zviditeľnenie a predstavuje hlavné komunikačné ciele, podujatia pre širokú verejnosť, projekty, webovú stránku „capacity4dev“⁴² a komunikačné materiály.

Zorganizovalo sa niekoľko konferencií, na ktorých bola EÚ zviditeľnená (pozri príklady v rámčeku 7). Na konferencii, ktorá sa konala v Bruseli v novembri 2016, sa zúčastnili delegácie z viac než 80 krajín z celého sveta spolu s vysokopostavenými zástupcami Organizácie Spojených národov, Svetovej banky a iných organizácií. Na tejto konferencii boli prisľúbené 2 mld. EUR.

Rámček 7

Trustový fond Bêkou zorganizoval niekoľko podujatí

Tím trustového fondu Bêkou zorganizoval sériu seminárov, konferencií, publikácií a tlačových správ v Bangui i v Bruseli, ktorým venovali dostatočnú pozornosť aj médiá.

Napríklad seminár „Odolnosť a obnova: cesta k rozvoju“ (Bangui, jún 2016) prilákal vyše 200 účastníkov spomedzi vnútroštátnych orgánov, organizácií občianskej spoločnosti, darcov, agentúr OSN, medzinárodných MVO a médií a poskytol prehľad o situácii v Stredoafrickej republike, o výzvach, ktoré táto situácia prináša, ako aj o potrebách obyvateľstva. Zo semináru vyplynulo dvanásť odporúčaní pre vládu Stredoafrickej republiky, projektových partnerov a darcov pôsobiacich v krajine.

Ďalším príkladom bola medzinárodná konferencia na vysokej úrovni o Stredoafrickej republike (Brusel, máj 2015) s vyše 300 účastníkmi vrátane prezidenta, ministrov a poslancov Stredoafrickej republiky, zástupcov OSN a mimovládnych organizácií. Výsledkom boli nové prísľuby financií pre krajinu a dvaja noví darcovia pomoci do trustového fondu Bêkou – Taliansko a Švajčiarsko.

Závery a odporúčania

Trustový fond Bêkou bol vytvorený v zložitých podmienkach, ktoré vládli v krajine poznačenej humanitárnymi a rozvojovými výzvami a nestabilnými štátnymi orgánmi neschopnými plniť potreby obyvateľstva. Domnievame sa, že koncepciu a správu fondu možno zlepšiť spôsobom, ktorý opisujeme nižšie, aby sa dosiahol jeho plný potenciál, no zároveň uznávame, že zriadenie fondu bolo vhodné a že sa vďaka nemu dosiahli isté pozitívne výsledky.

Zriadenie trustového fondu Bêkou

Trustový fond Bêkou bol vytvorený za veľmi krátky čas. Hoci sa v nariadení o rozpočtových pravidlách stanovujú určité podmienky vzťahujúce sa na vytváranie trustových fondov, Komisia ich zatiaľ nepremietla do analytického rámca, ktorý by umožnil uskutočňovať formálne štruktúrované posúdenia porovnateľných výhod trustových fondov oproti ostatným nástrojom financovania (pozri body 13 až 20).

Intervenčný rozsah trustového fondu Bêkou nebol založený na komplexnej analýze potrieb. V takejto analýze sa mohlo jasnejšie ukázať, ako a prečo sú aktivity fondu relevantné vo vzťahu k danému cieľu a ktoré konkrétne medzery sa vďaka fondu vyplnia (pozri body 21 až 27).

Odporúčanie 1 – Vypracovať ďalšie usmernenia k voľbe nástroja poskytovania pomoci a k analýzam potrieb na vymedzenie intervenčného rozsahu trustových fondov

Komisia by mala upraviť svoje usmernenia k trustovým fondom EÚ tým, že:

vytvorí analytický rámec s hlavnými zásadami pre vykonávanie stručného a štruktúrovaného posúdenia porovnateľných výhod trustových fondov oproti ostatným nástrojom poskytovania pomoci,
zavedie metódy na vykonávanie analýz potrieb s cieľom preukázať, že intervenčný rozsah plánovaného trustového fondu je vhodný, a ukázať, ktoré konkrétne medzery sa vďaka fondu vyplnia.

Toto usmernenie by malo byť navrhnuté tak, aby zbytočne nepredlžovalo proces vytvárania trustových fondov ani neobmedzovalo ich flexibilitu.

Termín: október 2018

Správa trustového fondu Bêkou

Trustový fond Bêkou mal len obmedzený vplyv na koordináciu zainteresovaných strán, a to interne medzi jeho darcami i externe s medzinárodným spoločenstvom. No aj napriek tomu, že chýbali formálne mechanizmy, zástupca trustového fondu Bêkou v Bangui zabezpečoval pri jednotlivých projektoch určitú koordináciu za pomoci osvedčených postupov (pozri body 29 až 35).

Vzhľadom na chýbajúce detaily o výberových postupoch, ktoré sa uplatnili pri trustovom fonde Bêkou, nie je výber implementačných organizácií úplne transparentný. V súvislosti s delegovanými dohodami o spolupráci vznikli potenciálne konflikty záujmov. Pri diskusiách o obsahu projektu sa mohol ušetriť dodatočný čas (pozri body 36 až 44).

Poplatok za správu vo výške 5 % účtovaný trustovým fondom Bêkou v zásade zodpovedá poplatkom pri ostatných spôsoboch poskytovania rozvojovej pomoci, no celkové náklady na správu fondu zatiaľ neboli vypočítané. V prípade akejkoľvek rozvojovej pomoci však platí, že celkové náklady na poskytnutie pomoci predstavujú viac než len poplatok za správu fondu (pozri body 46 až 49). Domnievame sa, že je dôležité poznať celkové náklady na využívanie trustových fondov ako nástroja financovania, aby mohla Komisia v budúcnosti posúdiť, či je to v porovnaní s ostatnými spôsobmi poskytovania pomoci EÚ nákladovo účinný nástroj.

Trustový fond Bêkou nemá rámec, v ktorom by sa merala jeho výkonnosť na úrovni fondu, pretože zatiaľ neboli stanovené konkrétne ciele spolu so súvisiacimi ukazovateľmi. To sťažuje monitorovanie fondu a hodnotenie jeho výsledkov. Komisia zatiaľ nemá zavedený žiadny systematický postup, na základe ktorého by sa artikulovali poznatky získané pri spravovaní trustového fondu Bêkou, ktoré by jej mohli pomôcť pri koncipovaní a správe trustových fondov (pozri body 50 až 53).

Odporúčanie 2 – Zlepšiť koordináciu darcov, výberové postupy a meranie výkonnosti a optimalizovať administratívne náklady

Komisia by mala:

systematickejšie koordinovať pomoc udeľovanú z trustového fondu Bêkou s ostatnou bilaterálnou pomocou poskytovanou darcami,
zabezpečiť, aby sa pri uplatňovaní pravidiel a postupov Komisie na výber implementačných organizácií jasne zaznamenala akákoľvek výnimka z týchto pravidiel a zaviedli ustanovenia o tom, ako sa vyhnúť konfliktom záujmov, a preskúmať, ako by sa dali urýchliť výberové postupy, najmä vo fáze diskusií o obsahu projektov,
vypočítať celkové náklady na správu trustového fondu Bêkou a nájsť spôsoby, ako zvýšiť sumu pomoci, ktorú dostanú koneční príjemcovia, na najvyššiu možnú mieru,
stanoviť pre trustový fond Bêkou ciele SMART spolu s príslušnými ukazovateľmi, aby bolo možné monitorovať a preukázať výhody, ktoré fond zabezpečuje, a zaviesť do usmernení k trustovým fondom EÚ postup, na základe ktorého sa budú využívať získané poznatky.

Termín: október 2018

Výsledky trustového fondu Bêkou

Trustový fond Bêkou prilákal pomoc a celková prisľúbená suma v súčasnosti predstavuje 146 mil. EUR. Väčšina finančných prostriedkov však pochádza z rozpočtu EÚ a z Európskeho rozvojového fondu. Všetci ostatní darcovia poskytli Stredoafrickej republike pomoc už pred zriadením fondu, no do roku 2014 boli tieto sumy pomerne nízke (pozri body 55 až 61).

Na úrovni projektov sa v rámci 14 zákaziek z 20 zabezpečili všetky očakávané výstupy alebo väčšina z nich, a to aj napriek často zložitej bezpečnostnej situácii (pozri body 62 až 65).

Fond Európsku úniu lepšie zviditeľňuje. Partneri v rámci projektov realizovali na mieste aktivity zamerané na zviditeľnenie a za celý fond sa úspešne vykonalo vyše 30 aktivít (pozri body 66 až 69).

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 20. júna 2017.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Prílohy

Príloha I

Zoznam projektov a zmlúv

Príloha II

Zoznam siedmich trustových fondov OSN fungujúcich v Stredoafrickej republike

Zdroje: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf od 16. marca 2017.

Príloha III

Dosahovanie projektových výstupov

Vysvetlivky: zelená – splnené úplne, žltá – väčšinou splnené; oranžová – väčšinou nesplnené (zatiaľ); červená – nesplnené; sivá – neposudzovalo sa, realizácia zatiaľ dostatočne nepokročila.

Podrobnosti: Zmluva 2: platnosť predĺžená o 1,5 mesiaca; zmluva 3: platnosť predĺžená o mesiac; zmluva 5: príspevok EÚ zvýšený z 1,7 na 2,2 mil. EUR; zmluva 8: príspevok EÚ zvýšený zo 47 000 na 53 000 EUR a platnosť predĺžená o päť mesiacov; zmluva 18: platnosť predĺžená o osem mesiacov.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

V rokoch 2013/2014 vypukla v Stredoafrickej republike kríza nebývalého rozsahu vedúca k násiliu medzi komunitami, ktoré analytici na základe jeho znakov označili za „predgenocídu“, a k oslabeniu základných funkcií štátu. Okrem humanitárneho zásahu bolo naliehavo potrebné výrazne podporiť odolnosť.

III

Stredoafrická republika prechádza opakovanými krízami. V situácii izolovanosti a prehliadania zo strany medzinárodného spoločenstva („sirota pomoci“, z angl. aid orphan) čelí štrukturálnym výzvam s cieľom prekonať chudobu.

Trustový fond EÚ Bêkou je prvým trustovým fondom, ktorý EÚ vytvorila. Preto jeho úspechy a výkonnosť boli podporené neustálym zlepšovaním, inováciami a učením. Trustový fond Bêkou vychádza z poznatkov podobných subjektov získaných z existujúcich štúdií, posúdení odolnosti a rozvojovej spolupráce v nestabilných situáciách.

V analýze vykonanej pred vytvorením trustového fondu Bêkou sa zhodnotilo niekoľko štúdií a analýz vypracovaných partnermi, ktorý sa najviac zaoberajú Stredoafrickou republikou a prípadmi nestability.

Trustový fond Bêkou ponúkol nový spôsob koordinácie opatrení vykonávaných zo strany EÚ a jej členských štátov, ktorý doposiaľ nebol plne využitý.

Pri zohľadnení celej dĺžky projektového cyklu je podľa Komisie celková rýchlosť Bêkou vyššia ako rýchlosť iných nástrojov EÚ v krízovej situácii. Komisia však súhlasí s tým, že preskúma spôsoby ďalšieho zvýšenia rýchlosti výberových postupov nad rámec toho, čo umožňujú súčasné vnútorné pravidlá, pri zachovaní správnej rovnováhy medzi rýchlosťou a transparentnosťou.

Mechanizmy monitorovania a hodnotenia sa navrhujú na úrovni projektov a postupne sa budú povyšovať na úroveň fondov.

VIII

Pokiaľ ide o druhú zarážku, trustový fond Bêkou dáva svojim členom príležitosť na ďalšiu koordináciu. V oblasti všeobecnej koordinácie darcov sa situácia vyvíja pozitívne: proces „Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique“ (ďalej len „proces RCPCA“), ktorý bol spustený v novembri 2016 po konferencii darcov v Bruseli, sa už začal, pričom koordináciu všetkých darcov zabezpečuje vláda Stredoafrickej republiky s podporou „stáleho sekretariátu“.

Pokiaľ ide o výberové postupy a meranie výkonnosti, trustový fond Bêkou aj naďalej postupne zavádza zlepšenia, inovácie a vzdelávanie.

Pokiaľ ide o administratívne náklady, na základe odporúčania svojho Útvaru pre vnútorný audit Komisia už navrhla akčný plán na riešenie uvedenej otázky a v súčasnosti vykonáva navrhované opatrenia.

Úvod

EÚ ako popredný darca humanitárnej a rozvojovej pomoci dlho nemala pri reakcii na krízy spôsobené prírodnými živlami alebo ľuďmi nijakú inú možnosť než financovať trustové fondy spravované Svetovou bankou alebo OSN. Hoci tieto trustové fondy majú svoju pridanú hodnotu, EÚ v nadväznosti na Lisabonskú zmluvu, „komplexný prístup“ a „Globálnu stratégiu pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku“ vytvorila svoje vlastné nástroje s cieľom hrať v takýchto situáciách aktívnu úlohu, a to osobitne v Stredoafrickej republike, kde je EÚ silne angažovaná a mobilizovala všetky svoje dostupné nástroje.

Zakladajúci partneri a trustový fond Bêkou sa na základe analýzy potrieb a profilu zraniteľnosti krajiny zhodli, že odolnosť bola najmenej financovanou a zároveň najrelevantnejšou oblasťou, pokiaľ ide o prístup prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja (ďalej len „LRRD“) s cieľom pomôcť Stredoafrickej republike v prechode od pokrízovej situácie k stabilite.

Stredoafrická republika bola dlhé roky sirotou z hľadiska poskytovania pomoci. Nárast oficiálnej rozvojovej pomoci Stredoafrickej republike nastal v rokoch 2015 a 2016, a to najmä v dôsledku prudkého nárastu potrieb vyplývajúcich z krízy a následného zvýšenia humanitárnej intervencie. Z hľadiska dlhodobej programovateľnej pomoci sú potreby krajiny podfinancované. V tomto ohľade je trustový fond Bêkou katalyzátorom krátkodobej až dlhodobej angažovanosti darcov.

Pripomienky:

EÚ je dlhodobým a dôležitým rozvojovým partnerom Stredoafrickej republiky, ktorý nikdy, ani počas najhoršej fázy krízy, neukončil svoje bilaterálne operácie. Humanitárny úrad zostal počas krízy otvorený a pridelil sa ďalší rozpočet na riešenie núdzových potrieb. Medzitým EÚ začala vojenskú operáciu (EUFOR) na účel stabilizácie krajiny. S cieľom podpory Stredoafrickej republiky pri prechode z pokrízovej situácie k stabilizácii sú naliehavo potrebné aktivity založené na odolnosti, a preto sa vytvoril osobitný nástroj na identifikáciu a vykonávanie takýchto projektov, ktoré sú prospešné pre obyvateľstvo a posilňujú kapacity verejných orgánov.

Trustový fond Bêkou funguje na báze centralizovaného hospodárenia z dôvodu potreby dosiahnuť rýchle výsledky v čase, keď prechodná vláda nebola schopná vykonávať všetky svoje úlohy a operácie vyplývajúce z decentralizovaného hospodárenia.

Konsenzus medzi EÚ a jej členskými štátmi vznikol okamžite, a to pokiaľ ide o: i) zásadu intervencie v Stredoafrickej republike na účel posilnenia odolnosti; ii) potrebu odklonu od bežných postupov z dôvodu špecifickej povahy krízy a nestability situácie.

Rámček 1

Agenda účinnosti pomoci preukázala svoju pridanú hodnotu v „bežných“ situáciách a pre EÚ je kľúčová. Z tejto agendy však pre darcov nevyplýva zákaz riešiť núdzové potreby krajiny, ktorá prešla situáciou „predgenocídy“, v rámci ktorej sa musela pätina jej obyvateľstva nútene vysídliť alebo migrovať, najmä keď sa prostredníctvom existujúcich prostriedkov pomoci v Stredoafrickej republike nedajú dosiahnuť očakávané výsledky a zabezpečiť prístup LRRD.

EÚ neváhala a pred spustením trustového fondu Bêkou v roku 2013 a 2014 zorganizovala niekoľko návštev vtedajšej komisárky Georgievovej do Stredoafrickej republiky, ako aj sériu seminárov o najlepších spôsoboch, ako riešiť odolnosť/výzvu prístupu LRRD v tejto krajine, keďže humanitárna pomoc nebola dostatočná a nebola nastavená na dosiahnutie dlhodobého vplyvu.

Komisia spolu s hlavnými aktívnymi partnermi zodpovedne posúdila pridanú hodnotu trustového fondu a relevantnosť odolnosti/prístupu LRRD v Stredoafrickej republike.

Hoci Komisia pred vytvorením trustového fondu Bêkou vykonala potrebnú analýzu, nebola schopná iniciovať zdĺhavé posúdenie/proces, prostredníctvom ktorého by sa posúdila schopnosť EÚ byť dôveryhodným, zodpovedným a efektívnym aktérom pri riešení núdzových situácií.

Komisia by rada zdôraznila rozdiely medzi použitím a účelmi trustových fondov Svetovej banky a OSN a zamýšľaným cieľom spoluzákonodarcu pri zavedení trustových fondov EÚ vo finančnom nariadení.

Trustový fond Bêkou je „núdzový trustový fond“, ktorý si vyžaduje rýchlosť pri vytvorení a vykonávaní.

Správa trustových fondov je hlavnou oblasťou činnosti Svetovej banky. Svetová banka spravuje stovky trustových fondov, kým pre Komisiu nejde o štandardný vykonávací nástroj.

Keďže trustové fondy EÚ sú v skorých štádiách vývoja, paralely medzi trustovými fondmi OSN a Svetovej banky nie sú v tejto chvíli užitočné.

Štruktúrovaná a zdokumentovaná analýza nie je požiadavkou podľa finančného nariadenia. V článku 187 ods. 3 sa uvádza len to, že trustové fondy musia spĺňať niekoľko podmienok. Spôsob overovania týchto podmienok nemusí byť žiadnym spôsobom formalizovaný.

Komisia sledovala a dodržiavala ustanovenia svojho vlastného právneho rámca, t. j. finančného nariadenia. Podmienky finančného nariadenia boli pretransformované do usmernení o trustových fondoch EÚ, ktoré sú zverejnené v sprievodcovi GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj. Tieto usmernenia boli vypracované pred vytvorením prvého trustového fondu EÚ a majú byť pravidelne aktualizované na základe poznatkov získaných z existujúcich trustových fondov.

Rozhodnutie o vytvorení trustového fondu sa opiera o analýzu krízy a potrebnej odpovede a je odôvodnené v rozhodnutí o zriadení trustového fondu.

Pozri aj odpoveď na bod 19.

V roku 2014 bola Stredoafrická republika sirotou pomoci a nachádzala sa na posledných priečkach indexu ľudského rozvoja UNDP. Na základe rozličných štúdií a analýz vrátane štúdií a analýz UNDP (najmä pokiaľ ide o ukazovatele zdravia a neexistujúci prístup k základným službám) a identifikácie odolnosti ako najmenej financovanej oblasti v Stredoafrickej republike sa mandát trustového fondu Bêkou nastavil na podporu základných služieb, zmierenia (v pokrízovej situácii) a tvorbu pracovných miest (s cieľom odradiť mladých od toho, aby sa pridávali k ozbrojeným skupinám).

Komisia je presvedčená, že sa počas seminára vo februári 2014 vykonala primeraná analýza.

Tento seminár navyše nadviazal na spoločnú analýzu EÚ a OSN týkajúcu sa konfliktu, ktorá sa uskutočnila niekoľko dní predtým.

Jasné posúdenie potrieb je navyše obsiahnuté v národnej stratégii „Programme d‘Urgence et de Relevement Durable (PURD)“ prijatej v júli 2014, ktorou sa zarámcovali všetky činnosti darcov v období rokov 2014 – 2016.

V júli 2014 bola v súvislosti so stratégiou PURD vypracovaná matrica potrieb (podľa odvetvia/témy) s jasnou prioritizáciou (krátkodobou, strednodobou, dlhodobou), pričom boli predložené opatrenia na financovanie v rámci prístupu LRRD a rozdelili sa úlohy medzi nástrojmi EÚ a inými darcami.

S ohľadom na krátky časový rámec zriadenia trustového fondu Bêkou, ktorý vyplýval z krízovej situácie v Stredoafrickej republike, by si podrobná analýza vyžadovala čas a zdroje navyše. Takáto analýza bola vykonaná neskôr v spolupráci s OSN, Svetovou bankou a vládou Stredoafrickej republiky a viedla k formulácii národného plánu obnovy a budovania mieru na obdobie 2017 – 2021.

Odolnosť nie je v rámci rozvojovej spolupráce novou témou. Európska komisia dôsledne vymedzila a posúdila odolnosť [pozri COM(2012) 586 o odolnosti] s cieľom riešiť medzeru a prepojenie medzi humanitárnymi opatreniami a rozvojovou spoluprácou. Oznámenie stavia na skúsenosti Komisie týkajúcej sa iniciatívy „AGIR“ v Saheli a plánu „SHARE“ v Africkom rohu.

Komisia berie na vedomie pozitívne posúdenie Dvora audítorov.

Za dobrý postup LARRD sa považuje prevzatie niektorých projektov, ktoré predtým financovala Komisia, zo strany trustového fondu Bêkou. Ide napríklad o projekty v oblasti zdravia. V tomto prípade je prevládajúcou logikou, že ak v krajine, ktorá prechádza z akútnej krízovej situácie k stabilizácii, nastane v niektorých oblastiach zlepšenie, je vhodné, aby sa humanitárna pomoc z týchto oblastí stiahla a zamerala sa na naliehavejšie/menej stabilné oblasti, v ktorých sú akútnejšie potreby záchrany životov. Prevzatie týchto iniciatív trustovým fondom Bêkou umožňuje kontinuitu služieb s poskytuje príležitosť intervenovať štruktúrovanejším spôsobom s posilnením účasti zodpovedných ministerstiev.

Rámček 2 - c)

Trustový fond Bêkou má povinnosť prispôsobiť a upraviť svoje intervencie vývoju nestabilnej situácie a pracovať na spolupráci s ostatnými darcami. Presne to sa udialo v týchto dvoch prípadoch: projekty plánované v rámci iných nástrojov (rozpočet na potravinovú bezpečnosť a ERF na projekt Ecofaune) nebolo možné spustiť s ich pôvodnými charakteristikami. Boli presunuté do trustového fondu Bêkou s cieľom ich vykonania s upravenými zložkami/cieľmi tak, aby čo najlepšie zodpovedali agende odolnosti.

Pokiaľ ide o raison d‘être trustového fondu Bêkou, prostriedky neboli zlúčené s trustovým fondom OSN či presunuté do OSN (FAO), ale boli pridelené priamo s vykonávajúcim partnerom, čo EÚ umožnilo monitorovanie činností. Tam, kde sa FAO ukázalo ako jediný partner, sa trustovému fondu Bêkou podarilo vyrokovať administratívne poplatky v nižšej výške: 5 % namiesto 7 %.

Rámček 2 - d)

Pokiaľ ide o projekt ECOFAUNE+, ide o viac ako len o pokračovanie ECOFAUNE-RCA spusteného v roku 2012. Bývalý projekt ECOFAUNE bol zameraný najmä na sezónny presun zvierat, kým nový projekt ECOFAUNE+ sa týka: i) územného rozvoja (fr. aménagement du territoire) vo vzťahu k decentralizačnému procesu a ii) možností obživy (odbornej prípravy a mikroprojektov). Po roku 2012 sa navyše dramaticky nezmenil len kontext, ale musel sa zmeniť aj spôsob vykonávania z programu Devis na grant.

Koordinácia darcov je zodpovednosťou vlády; v prípade Stredoafrickej republiky doteraz nebol zriadený koordinačný rámec, a to pre prevládajúcu krízovú a pokrízovú situáciu.

Posúdenie obnovy a budovania mieru (označované ako „proces RCPCA“), ktoré sa začalo v polovici roka 2016 a ktoré schválila vláda Stredoafrickej republiky, viedlo v súčasnosti k vytvoreniu sekretariátu zodpovedného za koordináciu všetkých darcov pôsobiacich v Stredoafrickej republike a za následné činnosti po konferencii. Trustový fond Bêkou hrá v tejto následnej činnosti aktívnu úlohu, naposledy v rámci misie do Stredoafrickej republiky, ktorá sa konala od 16. do 23. mája 2017.

Trustový fond Bêkou sa prostredníctvom oblastí zdravia a potravinovej bezpečnosti/vidieckeho rozvoja bude zameriavať na druhý pilier („sociálna zmluva medzi štátom a obyvateľstvom“) a s cieľom zabezpečiť lepšiu udržateľnosť na tretí pilier (tvorba pracovných miest). Pokiaľ ide o rozdelenie úloh, vláda Stredoafrickej republiky by mala mať vedúcu úlohu; nová vláda, ktorá vznikla na základe volieb z roku 2016, však pomaly zriaďuje vhodné štruktúry s dostatočnými kapacitami na vykonávanie takejto úlohy, ale trvá to dlhší čas. Samotná existencia národného plánu obnovy a budovania mieru je najdôležitejším základom pre zosúladenie darcov s prioritami Stredoafrickej republiky. EÚ tieto priority napĺňa vo všetkých svojich vykonávacích nástrojoch vrátane trustového fondu Bêkou.

Komisia potvrdzuje, že vytvorenie trustového fondu v pokrízovej situácii môže darcom, ktorí chcú pomáhať, poskytnúť výbornú príležitosť na to, aby konali menej fragmentovaným a koordinovanejším spôsobom. Podmienkou takéhoto prístupu je, aby darcovia, ktorí v krajine pôsobia (najmä členské štáty EÚ), akceptovali využívanie trustového fondu ako jediného (alebo aspoň najväčšieho) nástroja na poskytovanie ich pomoci.

Ako sa uvádza v nariadení o rozpočtových pravidlách, hlavný cieľ trustového fondu je zakotvený v dohode o zriadení fondu a znie takto: „poskytovať konzistentnú, cielenú pomoc zameranú na odolnosť zraniteľných skupín a podporu všetkých aspektov vymanenia sa Stredoafrickej republiky zo situácie krízy a aspektov rekonštrukcie krajiny, koordinovať opatrenia v krátkodobom, strednodobom a dlhodobom horizonte a pomáhať susedným krajinám vyrovnať sa s dôsledkami krízy.“

Koordinácia medzi darcami je inherentnou súčasťou riadiacej štruktúry trustových fondov EÚ a súčasťou ich cieľa, ktorým je zníženie fragmentácie pomoci. Tento cieľ sa napĺňa samotnou existenciou trustových fondov EÚ, ktorá dáva ďalším darcom možnosť poskytovať svoju pomoc prostredníctvom Komisie. Komisia nemôže iným darcom nariadiť účinné využitie tejto možnosti.

Komisia vytvorila prostriedky na to, aby členské štáty alebo darcovia združili svoje fondy, čím podporuje koordináciu na mieste. Nie je však v takej pozícii, aby mohla členským štátom alebo iným darcom brániť v spustení a v realizácii ich aktivít v Stredoafrickej republike či v prijímaní rozhodnutí o nich.

Rámček 4

Národný indikatívny program sa zameriava na dve odvetvia, ktoré trustový fond Bêkou nepokrýva (podpora rozpočtu a správa vecí verejných). Odvetvie 3, vidiecka odolnosť a tvorba pracovných miest, sa však bude vykonávať prostredníctvom trustového fondu Bêkou, najmä s ohľadom na súdržnosť a využívanie skúseností z prebiehajúcich projektov trustového fondu Bêkou v oblasti potravinovej bezpečnosti.

Svetová banka zatiaľ nevytvorila svoj trustový fond. Plánovaný fond bude najpravdepodobnejšie zameraný na infraštruktúru, na ktorú sa trustový fond Bêkou nevzťahuje.

Trustový fond Bêkou má svoj vlastný rozhodovací proces a riadenie vyplývajúce z dohody o zriadení fondu. Rozhodlo sa preto nenarúšať jeho riadenie tým, že by sa zaviedla povinnosť používať rámec koordinovaného rozhodovania.

Počas stretnutí operačného výboru sa od všetkých účastníkov potenciálnych nových projektov vyžadujú aktuálne údaje s cieľom uľahčiť dobrú koordináciu medzi členmi trustového fondu. Príležitosť na posilnenie koordinácie však v niektorých prípadoch zostáva nevyužitá.

Rámček 5

Vo februári 2016 trustový fond Bêkou zorganizoval seminár o zdraví zameraný na získanie poznatkov z fázy I a na navrhnutie fázy II. Seminár usporiadal trustový fond Bêkou a ministerstvo zdravotníctva s účasťou všetkých ostatných darcov a vykonávajúcich partnerov.

Tento typ koordinácie ad hoc pred prijatím všetkých projektov predstavuje spôsob práce trustového fondu Bêkou.

Prebiehajú konzultácie o tom, ako najlepšie zabezpečiť rozšírenie úlohy trustového fondu Bêkou pre vládu Stredoafrickej republiky.

Tento nástroj bol skutočne nastavený tak, aby sa pomoc zorganizovala rýchlejšie a tiež aby sa umožnilo využitie flexibilnejších výberových postupov. Tieto flexibilné výberové postupy sú rovnaké ako postupy uplatňované v iných nástrojoch EÚ, ktoré sa používajú v krízových situáciách. Očakáva sa, že ich rýchlosť bude podobná.

Jediný postup, ktorý nebol formalizovaný, či už v rámci príručky PRAG alebo v usmerneniach o nástrojoch EÚ, je výzva na vyjadrenie záujmu, ktorá je špecifická pre trustový fond Bêkou. Tento postup vyplýva priamo z vnútorných usmernení Komisie týkajúcich sa krízy, ktorými sa verejný obstarávateľ vyzýva, aby zvážil všetky dostupné možnosti s cieľom „zvýšiť“ úroveň hospodárskej súťaže v porovnaní s priamym zadaním zákazky/rokovacím konaním. Verejnému obstarávateľovi sa napríklad odporúča, aby do rokovacieho konania alebo priameho zadania zákazky pozval viac ako jedného kandidáta.

Komisia by rada zdôraznila, že pri porovnávaní (ne)výhod uvedených troch postupov treba vziať do úvahy, že tieto tri postupy sú výberom postupov, ktoré sa považujú za účinné v krízových situáciách.

Ich (ne)výhody by sa mali posúdiť aj v porovnaní s inými postupmi GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj, ktoré – ako sa priznáva v usmerneniach o kríze – neposkytujú dostatočnú flexibilitu na vykonávanie osobitných opatrení v krízovej situácii alebo v prípadoch dlhodobej štrukturálnej nestability.

Konania sú buď bežné, ktoré sa uvádzajú v príručke PRAG, alebo výzvy na vyjadrenie záujmu špecifické pre trustový fond Bêkou, t. j. vyplývajúce z krízových usmernení (ktoré pozostávajú z konania o priamom zadaní zákazky, ktorému predchádza širšia konzultácia na účel posilnenia transparentnosti a hospodárskej súťaže).

Pri špecifických výzvach na vyjadrenie záujmu v rámci trustového fondu Bêkou sa transparentnosť zaisťuje vysvetľujúcou poznámkou, ktorou sa vysvetľujú jednotlivé kroky výberu.

Komisia je presvedčená, že požiadavka na transparentnosť stanovená v nariadení o rozpočtových pravidlách je splnená prostredníctvom určenia výberového postupu a spôsobu fungovania vykonávajúcej(-ich) organizácie(-í) (t. j. podľa príručky PRAG/sprievodcu alebo podľa vymedzenia priamo v procedurálnom dokumente), pričom sa zároveň využívajú ustanovenia o flexibilite obsiahnuté v dohode o zriadení fondu.

Komisia je presvedčená, že odôvodnenia existovali, ale neboli formalizované.

Tento jeden prípad týkajúci sa GENRE I treba uviesť do kontextu.

V roku 2014 delegácia EÚ identifikovala dve MVO ako jediné medzinárodné MVO, ktoré v Stredoafrickej republike pôsobia v tejto oblasti, najmä pokiaľ ide o aktivity vytvárajúce príjem. Obe MVO boli oslovené na vzájomnú spoluprácu v konzorciu. Počas rokovaní sa jedna MVO stiahla z diskusií, keďže podľa nej bol rozpočet 1,5 milióna EUR príliš nízky pre konzorcium.

V roku 2016 začali v Stredoafrickej republike činnosť nové medzinárodné MVO. Pre GENRE II bola vydaná výzva na vyjadrenie záujmu s cieľom zohľadniť možnú účasť nových partnerov a zahrnúť novú zložku „volet politique“, ktorá v rámci GENRE I neexistovala.

Komisia je presvedčená, že je zrejmé, akým spôsobom sa vyberali vykonávajúce organizácie.

Ako sa spomínalo v bode 38, okrem obmedzeného počtu zákaziek na poskytnutie služby sa v trustovom fonde Bêkou používali tri rôzne spôsoby výberu organizácií na realizáciu projektov. Spôsob výberu vykonávajúcej(ich) organizácie(-í)sa vymedzuje v príručke PRAG, v iných vnútorných pravidlách Komisie alebo v samotnom procedurálnom dokumente – pozri bod 37).

Komisia tak splnila požiadavku na transparentnosť zakotvenú v nariadení o rozpočtových pravidlách, pričom zároveň využívala ustanovenia o flexibilite obsiahnuté v dohode o zriadení fondu.

Ustanovenia týkajúce sa flexibility umožnili ušetriť čas v porovnaní s tradičnejšími postupmi. Rýchlosť výberového procesu v rámci trustového fondu Bêkou môže byť podobná len iným mechanizmom poskytovania pomoci v krízových situáciách, keďže sa v nich využívajú rovnaké pravidlá. Na účel zrýchlenia by sa v trustových fondoch EÚ mali vykonávať krízové postupy v najzjednodušenejšej podobe pri zachovaní rovnováhy medzi rýchlosťou a transparentnosťou.

Komisia je presvedčená, že počet dní diskusie nesvedčí o tom, že diskusie mohli trvať kratšie. Napríklad údaj 503 dní sa týka hospodárskej obnovy, čo je najinovačnejší a najzložitejší projekt trustového fondu Bêkou, pričom potreba rýchlosti jeho vykonania nie je taká vysoká.

Uvádzané opakovanie diskusií treba uviesť do súvislostí. V skorých fázach trustového fondu Bêkou bola fluktuácia zamestnancov relatívne vysoká. V dôsledku toho sa o niektorých otázkach diskutovalo pri viac ako jednej príležitosti.

So spätnou účinnosťou sa pri projektoch týkajúcich sa zdravia počítalo, bola dohodnutá s vykonávajúcimi partnermi a vymedzená. Zachovala sa s cieľom orientovať diskusie na výsledky a nie na čas. Výsledky uvedené v bodoch 78 – 79 toto rozhodnutie potvrdzujú.

Možnosť spätnej účinnosti treba porovnať s inými dostupnými možnosťami, tzn. žiadnymi opatreniami. Podľa Komisie bolo lepšie vyhnúť sa medzere v činnosti a radšej si zvolila možnosť spätnej účinnosti než prerušenie činnosti.

To isté sa týka aj posledného prípadu spätnej účinnosti, pri ktorom sa spätná účinnosť predpokladala, bola dohodnutá s vykonávajúcimi partnermi a riadne vymedzená.

Komisia potvrdzuje, že toto percento je nízke v porovnaní s poplatkom za správu iných organizácií/nástrojov. Je preto zásadné zachovať ho ako základné minimum s cieľom zabezpečiť úlohy a povinnosti trustového fondu, najmä preto, že správa trustového fondu je zložitejšia než bežné riadenie projektov.

Aj v rámci trustových fondov OSN ide o bežný postup, pričom náklady na zamestnancov sa na kanceláriu sú priame náklady nad rámec poplatkov za správu, ktoré sú vo výške 7 – 8 %.

Vynaložené náklady sú zaevidované v ročnej účtovnej uzávierke trustového fondu Bêkou. Táto ročná účtovná uzávierka sa pripravuje v súlade s medzinárodnými účtovnými štandardmi pre verejný sektor (IPSAS) a od zriadenia trustového fondu získala stanovisko auditu bez výhrad.

Odporúčania Útvaru Komisie pre vnútorný audit, na základe ktorého boli pripravené pripomienky Dvora audítorov, sa samozrejme vykonávajú.

Priama správa má takisto náklady, keďže úlohy musí riadiť personál trustového fondu, čo si vyžaduje dostatočné náklady. Rozpočet na personálne náklady trustového fondu závisí od dvoch hlavných faktorov: 1. od celkových príspevkov a 2. od percenta administratívnych poplatkov. Toto percento sa stanovilo dohodou o zriadení fondu na 5 % všetkých príspevkov s ohľadom na malú veľkosť trustového fondu Bêkou a jeho možný presun do Stredoafrickej republiky (náklady na zamestnancov delegácie sú vyššie ako v Bruseli).

S ohľadom na náklady delegovanej spolupráce sa táto pripomienka netýka len trustového fondu Bêkou, ale je všeobecnou pripomienkou k spôsobom riadenia rozvojovej spolupráce. Pokiaľ ide o tabuľku 1 spomínanú v bode 48, pozri naše pripomienky v bode 38.

S cieľom vypočítať, či sa dosiahol kompletný presun zamestnancov do Stredoafrickej republiky, sú potrebné tieto prvky:

moment v čase, keď bezpečnostná situácia umožní takýto transfer,
úroveň príspevkov k tomuto dátumu s cieľom vypočítať výšku dostupných poplatkov za správu,
povolené percento poplatkov za správu vyplývajúce z príspevkov (strop administratívnych výdavkov ešte musí odsúhlasiť GR pre rozpočet).

K tejto otázke sa Komisia vráti, keď bude vyriešený aspoň prvý prvok.

Komisia sa domnieva, že v rámci trustového fondu Bêkou sa zaviedli mechanizmy monitorovania na úrovni projektov. GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj sa už s Útvarom pre vnútorný audit dohodlo na vytvorení zastrešujúceho rámca výkonnosti pre trustové fondy, pričom treba zohľadniť, že ide o postupný proces. GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj vyhodnotí tento dôležitý aspekt po tom, ako získa viac skúseností.

GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj začalo od auditu dve nové iniciatívy:

zriadenie riadiaceho výboru trustových fondov EÚ, ktorému predsedá generálny riaditeľ GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a ktorý začleňuje riaditeľov a správcov jednotlivých trustových fondov s cieľom riešiť spoločný záujem a vymieňať si poznatky týkajúce sa rôznych aspektov (riadenie, rozhodovací proces…). Riadiaci výbor trustových fondov EÚ sa od svojho zriadenia v marci 2017 stretol už dvakrát;
zozbieranie doterajších skúseností a revízia usmernení a vzorov GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj.

Okrem toho sa od roku 2015 konajú pravidelné stretnutia tímov, ktoré sú v rôznych trustových fondov zodpovedné za financie a otázky zadávania zákaziek. Tieto stretnutia boli v priebehu roka 2016 prerušené pre odchod zamestnancov zodpovedných za financie v iných trustových fondoch EÚ. Stretnutia sa obnovili v apríli 2017.

Pre ukazovatele, kde neexistovali žiadne alebo len nespoľahlivé vstupné údaje, neboli stanovené ciele. To však trustovému fondu Bêkou nebránilo zohľadniť monitorovacie opatrenia pri navrhovaní projektov, ako je Santé II, ani pri rokovaniach o jednotlivých zmluvách.

Tento vrchol vo financovaní v roku 2014 sa dá pripísať humanitárnemu financovaniu. V porovnaní s tým bolo rozvojové financovanie v roku 2014 skromné.

V dokumente procesu RCPCA sa zdôrazňujú dva súbory horizontov, tri roky a päť rokov, s príslušnými potrebami financovania vo výške 1,6 miliardy USD a 3,2 miliardy USD. Na bruselskej konferencii bolo prisľúbených 2,3 miliardy USD, čo predstavuje pokrytie viac ako 3 rokov potrieb procesu RCPCA.

„Združovanie zdrojov“ je jedným z prínosov trustových fondov vrátane fondov EÚ z rôznych drojov.

Komisia je presvedčená, že časť nemeckého príspevku Stredoafrickej republike je v oblasti rozvojovej spolupráce nová a doplnková. Francúzsky príspevok sa zvýšil v rámci aj mimo trustového fondu Bêkou.

V rámci prípravných prác súvisiacich s budúcimi trustovými fondmi sa počíta s tým, že tieto fondy by darcom nemali brániť podporovať opatrenia mimo trustových fondov EÚ.

Následnosť činností v rámci rovnakého programu je aj špecifickým znakom trustového fondu Bêkou. Umožňuje riešenie rôznych otázok v rovnakom odvetví/rovnakej oblasti rôznym tempom.

Pokiaľ ide o zdravie, trustový fond Bêkou a delegácia EÚ v Bangui nadviazali dialóg s ministerstvom zdravotníctva, ktorý sa týkal systému obstarávania liekov a nie celého systému zdravotníctva. Diskusie prebiehajú, ale v tejto chvíli sa nedohodlo žiadne riešenie.

Rámček 7

Tento typ seminára poskytuje príležitosť lepšie koordinovať činnosti s využitím prístupu LRRD.

Závery a odporúčania

Komisia spolu s hlavnými aktívnymi partnermi posúdila pridanú hodnotu trustového fondu a relevantnosť odolnosti/prístupu LRRD v Stredoafrickej republike.

Komisia skutočne nasledovala a dodržiavala ustanovenia svojho vlastného právneho rámca, teda nariadenia o rozpočtových pravidlách.

Odporúčanie 1 - Vypracovať ďalšie usmernenia k voľbe nástroja poskytovania pomoci a k analýzam potrieb na vymedzenie intervenčného rozsahu trustových fondov

Komisia prijíma toto odporúčanie, ktoré bude vykonávať takto:

Komisia vytvorila usmernenia pre trustový fond, ktoré obsahujú oddiel o podmienkach zriadenia trustového fondu.

Komisia je pripravená znovu posúdiť rozsah pôsobnosti usmernení tak, aby zahŕňali podrobnejší opis kritérií stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách s cieľom vyhodnotiť podmienky zriaďovania trustových fondov EÚ.

V tejto súvislosti sa Komisia domnieva, že posúdením podmienok zriadenia trustového fondu EÚ, sa vyrieši otázka komparatívnych výhod iných nástrojov pomoci.

Komisia sa domnieva, že usmernenia nemôžu byť príliš preskriptívne, najmä pokiaľ ide o núdzové trustové fondy.

V rámci trustového fondu Bêkou sa vytvorili koordinačné mechanizmy ad hoc spájajúce všetky príslušné zainteresované strany v jednotlivých odvetviach (zdravie, potravinová bezpečnosť a pod.). Rozhodnutie každého darcu zachovať si bilaterálne programy je súčasťou jeho suverénneho výberu.

Komisia zastáva odlišný názor.

Konania sú buď bežné, ktoré sa uvádzajú v príručke PRAG, alebo výzvy na vyjadrenie záujmu špecifické pre trustový fond Bêkou, t. j. vyplývajúce z krízových usmernení (konanie o priamom zadaní zákazky, ktorému predchádza širšia konzultácia výhradne na účel zvýšenia transparentnosti a hospodárskej súťaže).

Pri špecifických výzvach na vyjadrenie záujmu v rámci trustového fondu Bêkou sa transparentnosť zaisťuje vysvetľujúcou poznámkou, ktorou sa vysvetľujú jednotlivé kroky výberu.

Komisia je presvedčená, že určením používaného výberového postupu a spôsobu fungovania vykonávajúcej(-ich) organizácie(-í) – ak nie sú vymedzené v príručke PRAG/sprievodcovi, tak priamo v procedurálnom dokumente – sa dodrží požiadavka transparentnosti stanovená v nariadení o rozpočtových pravidlách, pričom sa zároveň využijú ustanovenia o flexibilite obsiahnuté v dohode o zriadení fondu.

Pokiaľ ide o rýchlosť, Komisia sa domnieva, že počet dní diskusie nesvedčí o tom, že diskusie mohli trvať kratšie (pozri bod 44).

Odhad nákladov, ktoré okrem iného zahŕňajú náklady na správu vykonávajúcich organizácií pochádzajúcich z krajín mimo EÚ, nie je bežným postupom hlavných darcov, ako sú OSN a Svetová banka. Takto odhadnuté úplné náklady by neboli porovnateľné s nákladmi iných nástrojov a iných darcov (t. j. OSN alebo Svetovej banky) a neboli by ani v súlade s výdavkami obsiahnutými v ročnej účtovnej uzávierke trustového fondu, ktorá spĺňa medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor (pozri odpoveď na bod 37).

Hoci neexistuje osobitný zastrešujúci rámec výkonnosti trustového fondu Bêkou, vo väčšine projektov sa dosiahla väčšina či všetky z očakávaných výsledkov (pozri bod 78).

Komisia by navyše namiesto vytvorenia osobitného rámca výkonnosti pre trustový fond Bêkou uprednostnila bežný rámec výkonnosti používaný v rámci GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj.

Odporúčanie 2 - Zlepšiť koordináciu darcov, výberové postupy a meranie výkonnosti a optimalizovať administratívne náklady

Komisia prijíma toto odporúčanie, ale zdôrazňuje, že v následnej činnosti majú úlohu aj ďalší aktéri.

Pokiaľ ide o prvú zarážku, trustový fond Bêkou už koordinuje svoju činnosť s inými príslušnými darcami a aktérmi. Komisia napriek tomu súhlasí, že koordinácia by mohla byť lepšie formalizovaná a že koordinačné príležitosti by mali využiť všetci účastníci na trustovom fonde Bêkou.

Pokiaľ ide o druhú zarážku, Komisia využíva bežné pravidlá a postupy, ako aj vnútorné pravidlá, na základe ktorých sa správcom trustových fondov EÚ poskytuje za istých okolností výnimka z týchto bežných pravidiel (vnútorné usmernenia o kríze a usmernenia o trustových fondoch EÚ). V usmerneniach o krízových situáciách sa napríklad zohľadňujú obmedzenia zadávania zákaziek a vykonávania projektov v krízovej situácii, čím sa umožňuje využívanie „flexibilných postupov“, keď sa v krajine vyhlási krízová situácia.

Pokiaľ ide o tretiu zarážku, Komisia súhlasí s tým, že preskúma spôsoby ďalšieho zvýšenia rýchlosti výberových postupov nad rámec toho, čo umožňujú súčasné vnútorné pravidlá, pri zachovaní správnej rovnováhy medzi rýchlosťou a transparentnosťou.

Po podobnom odporúčaní svojho Útvaru pre vnútorný audit Komisia už navrhla akčný plán na riešenie tejto otázky a v súčasnosti vykonáva navrhované opatrenia.

S ohľadom na obmedzenia týkajúce sa bezpečnosti a získané poznatky z krízových situácií, ktoré sú obsiahnuté v krízových usmerneniach, sa Komisia domnieva, že trustový fond Bêkou už maximalizuje množstvo pomoci pre konečných príjemcov. Tam, kde je to možné, sa trustový fond Bêkou snaží znížiť vykonávacie náklady, ako tomu bolo v prípade zmluvy s FAO, kde sa vyrokovali náklady na správu vo výške 5 % namiesto 7 %.

Komisia sa domnieva, že trustový fond Bêkou zaviedol mechanizmy monitorovania na úrovni projektov a preukázal výhody z hľadiska rýchlosti, a bude ich postupne povyšovať na úroveň fondov.

Akronymy a skratky

ERF: Európsky rozvojový fond

FAO: Organizácia OSN pre výživu a poľnohospodárstvo

GR DEVCO: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj

GR ECHO: Generálne riaditeľstvo pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ

MMF: Medzinárodný menový fond

MVO: Mimovládna organizácia

NIP: Národný indikatívny program

OECD: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

OSN

UNDP: Organizácia Spojených národov

Rozvojový program OSN

poslanec EP: Poslanec Európskeho parlamentu

PRAG: Verejné obstarávanie a granty pre vonkajšie činnosti Európskej únie – praktická príručka

SMART: špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené

UNICEF: Detský fond OSN

Koncové poznámky

¹Článok 187 nariadenia o rozpočtových pravidlách (nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1)) tvorí právny rámec pre zriaďovanie trustových fondov Únie pre vonkajšie opatrenia.

²Bêkou znamená „nádej“ v jazyku sango.

³Ďalšími fondmi sú: a) trustový fond Madad zriadený v decembri 2014 v reakcii na sýrsku krízu; b) núdzový trustový fond pre migráciu v Afrike vytvorený v roku 2015; c) a trustový fond na pomoc Kolumbii zriadený v roku 2016 na podporu procesu po skončení konfliktu.

⁴Dohoda o zriadení trustového fondu Európskej únie pre Stredoafrickú republiku – „Trustový fond EÚ Bêkou“, článok 2 – Ciele trustového fondu.

⁵Poskytovatelia rozvojovej spolupráce rozhodujú individuálne o tom, ktoré krajiny dostanú pomoc a v akej výške. To môže viesť k nerovnováham, ktoré oslabujú účinnosť pomoci tým, že sa rozdrobuje a jej poskytovatelia sa koncentrujú v určitých krajinách, tzv. „obľúbencoch“ (z angl. darlings), kým v ostatných krajinách, tzv. „sirotách“ (z angl. orphans), existujú medzery v poskytovaní pomoci. (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶Úrad OSN pre humanitárnu pomoc v marci 2017 oznámil, že Stredoafrická republika dostala len 5 % z humanitárnej pomoci vo výške 400 mil. USD, ktorú potrebuje, v dôsledku čoho sa distribuovali len polovičné prídely pomoci.

⁷Európska komisia – Informačný prehľad: „Komplexný prístup Európskej únie v Stredoafrickej republike (2013 – 2016)“, Brusel, 11.11.2016.

⁸Lisabonská zmluva obsahuje výzvu na súlad medzi rôznymi oblasťami vonkajších opatrení EÚ a jej ostatnými politikami. Po nadobudnutí platnosti zmluvy a nového inštitucionálneho kontextu vytvoreného na jej základe má EÚ väčší potenciál i ambície na to, aby sa prostredníctvom celého radu jej nástrojov a zdrojov stala jej vonkajšia činnosť konzistentnejšou, účinnejšou a strategickejšou (JOIN(2013) 30 final, 11.12.2013, „Komplexný prístup EÚ k vonkajším konfliktom a krízam“).

⁹Ide o klasifikáciu globálneho humanitárneho systému pre reakciu na najvážnejšie, rozsiahle humanitárne krízy.

¹⁰O pomoci sa pôvodne uvažovalo ako o lineárnom slede, teda ako o kontinuu: po fáze okamžitej pomoci na odstránenie následkov katastrofy by nasledovala obnova, a po nej tradičná rozvojová spolupráca. Avšak skúsenosť z 90. rokov 20. storočia ukázala, že považovať okamžitú pomoc na odstraňovanie následkov katastrofy, obnovu a rozvoj za samostatné, po sebe nasledujúce procesy nepomohlo zareagovať na komplexnosť mnohých krízových situácií. Ak sa k nim však pristupuje ako k tzv. contiguu (navzájom prepojené procesy prebiehajúce súčasne), pripúšťa sa, že tieto situácie si môžu v skutočnosti vyžadovať súbežné použitie rôznych nástrojov (pozri politický brífing Európskeho parlamentu Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid (Nadväznosť okamžitej pomoci na odstraňovanie následkov katastrofy, obnovy a rozvoja: poskytovanie účinnejšej pomoci), s. 4 – 5).

¹¹Národné indikatívne programy sú dôležitým krokom v programovaní pomoci EÚ v rámci ERF. Definuje sa v nich stratégia a priority pomoci EÚ a vypracúvajú sa v úzkej spolupráci s partnerskou krajinou. EÚ preto potrebuje mať na prijatie NIP partnera v podobe národnej vlády. V tom čase bola v Stredoafrickej republike pri moci prechodná vláda, ktorá nemala legitimitu pochádzajúcu z demokratických volieb.

¹²Bod 19 Akčného programu z Akkry, tretie fórum na vysokej úrovni o účinnosti pomoci, 2008.

¹³Okrúhly stôl 9, Architektúra pomoci, zhrnutie, tretie fórum na vysokej úrovni o účinnosti pomoci, 2008, s. 7.

¹⁴Spoločná pozícia EÚ k štvrtému fóru na vysokej úrovni o účinnosti pomoci, 2011, bod 28, s. 6.

¹⁵V príručke sa uvádza zoznam šiestich možných funkcií spolu s ich pridanou hodnotou: súvislosť (vypĺňanie medzier), konsolidácia (zníženie fragmentácie), špecializované alebo tematické, riadenie rizík, posilnenie vnútroštátnych systémov a inovácia. (MPTFO: Designing pooled funds for performance, A Manual prepared by the MPTFO (Navrhovanie združených fondov pre výkonnosť: príručka vypracovaná úradom MPTFO), 2015; pozri najmä tabuľku 2, s. vii, a tabuľku 3, s. 6.).

¹⁶Dohoda o zriadení trustového fondu Európskej únie pre Stredoafrickú republiku – „Trustový fond EÚ Bêkou“, článok 2 – Ciele trustového fondu.

¹⁷Rozdiel spočíva v tom, že v rámci projektov financovaných z trustového fondu Bêkou sa pomoc poskytuje jednotlivým zdravotníckym zariadeniam. Národné politiky v oblasti zdravia sa stanovujú na úrovni ministerstva zdravotníctva.

¹⁸V trustovom fonde OSN Ezingo sa hospodári s 25 mil. USD Poskytuje sa z neho pomoc agentúram OSN i vnútroštátnym orgánom vo forme rozpočtovej podpory.

¹⁹Pozri najmä zásady OECD týkajúce sa dobrej medzinárodnej angažovanosti v nestabilných štátoch a situáciách, schválené ministrami a vedúcimi agentúr na fóre Výboru pre rozvojovú pomoc na vysokej úrovni v roku 2007, v ktorých sa hovorí, že je dôležité, aby sa medzinárodní aktéri dohodli na praktických mechanizmoch koordinácie, a to aj v prípadoch, keď chýba silné vedenie zo strany vlády.

²⁰Stredoafrická republika: Národný plán obnovy a budovania mieru na obdobie 2017 – 2021, vypracovaný zamestnancami Stredoafrickej republiky s podporou EÚ, Organizácie Spojených národov a skupiny Svetovej banky, s. 26 – 41.

²¹Tamže, tabuľka 0.1, príloha 2.

²²Dohoda o založení, odôvodnenia 4 – 6.

²³Dohoda o založení, odôvodnenia 3 a 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Stredoafrická republika: Národný plán obnovy a budovania mieru na obdobie 2017 – 2021, vypracovaný zamestnancami Stredoafrickej republiky s podporou EÚ, Organizácie Spojených národov a skupiny Svetovej banky, kapitola V, graf 5.2, s. 45.

²⁶Článok 187 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

²⁷V praktickej príručke sú vysvetlené postupy zadávania zákaziek, ktoré platia v prípade vonkajších opatrení EÚ financovaných zo všeobecného rozpočtu EÚ a Európskeho rozvojového fondu. Praktickú príručku uplatňujú generálne riaditeľstvá a útvary Komisie zodpovedné za nástroje používané na financovanie a realizáciu vonkajších opatrení.

²⁸Spolu sme kontrolovali výberové postupy v súvislosti s 26 zákazkami. Tri z ďalších piatich zmlúv sa týkali služieb (zmluvy 7, 8 a 29) a ďalšie dve boli zákazky v rámci programu Zdravie II (zmluvy 12 a 14), kde výberové postupy ešte na konci roku 2016 stále prebiehali.

²⁹Konflikty záujmov môžu vzniknúť z toho dôvodu, že výber projektov na financovanie vykonáva operačný výbor: tieto projekty môžu byť zadané organizáciám, ktorých zamestnanci sú členmi operačného výboru.

³⁰Týka sa to zmluvy 15.

³¹Týka sa to zmluvy 31.

³²Týka sa to zmluvy 3.

³³Zmluvy 9, 10, 11, 13 a 30; potrebné to bude aj pri zmluvách 12 a 14.

³⁴Organizácie OSN majú nárok na nepriame náklady na podporu programov vo výške 7 % sumy zlúčenej v trustovom fonde, plus dodatočný administratívny poplatok vo výške 1 %. Svetová banka si účtuje štandardné alebo upravené poplatky, pričom štandardný poplatok je minimálne 5 %. Africká rozvojová banka si v súčasnosti účtuje minimálny poplatok vo výške 5 %.

³⁵Náklady na umiestnenie zamestnancov v delegácii sú vyššie ako náklady na zamestnancov v Bruseli.

³⁶Trustový fond Bêkou sa financuje z ERF a rôznych nástrojov rozpočtu EÚ (pozri graf 2). Pre nástroje rozpočtu EÚ sú stanovené rámce monitorovania, podávania správ a hodnotenia (tzv. rámce MORE), ktoré pozostávajú zo všeobecných a z konkrétnych cieľov, ukazovateľov, medzníkov a cieľových hodnôt. Povinnosť predkladať správy zahŕňa predovšetkým výročnú správu pre Európsky parlament a Radu o vykonávaní nástrojov EÚ na financovanie vonkajších opatrení. V súčasnosti je súvis medzi podávaním týchto správ o výsledkoch a o výsledkoch trustového fondu Bêkou obmedzený.

³⁷V súlade s článkom 30 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa pre všetky typy činností, na ktoré sa vzťahuje rozpočet, musia stanoviť špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené (SMART) ciele.

³⁸Tri štvrtiny z tejto sumy tvorila humanitárna pomoc, ktorej cieľom je zabezpečiť okamžité núdzové operácie. Rozvojová pomoc má štrukturálnejší dlhodobý cieľ.

³⁹Celková suma v NIP predstavuje 382 mil. EUR, z toho 208 mil. EUR sú nové finančné prostriedky.

⁴⁰Európsky parlament, Správa z 12.4.2016 o udelení absolutória za rozpočet ERF, A8-0137/2016, bod 38. V uznesení z roku 2015 „sa členské štáty a ostatní darcovia vyzývajú na zvýšenie príspevkov do (…) trustového fondu Bêkou“ (uznesenie EP z 8.10.2015, 2015/2874(RSP), bod 23).

⁴¹Pozri bod 53 týkajúci sa zaznamenaných nedostatkov v stanovení cieľov a ukazovateľov. Keďže sme na mieste mohli navštíviť len tri projekty, naša analýza v tejto kapitole vychádza predovšetkým z administratívnej previerky dostupných dôkazov. Použili sme dôkazy z týchto troch zdrojov: správy o externom hodnotení, priebežné správy vypracované dodávateľmi a monitorovacia tabuľka ukazovateľov pre zákazky zostavená trustovým fondom Bêkou.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Udalosť	Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu	4.10.2016
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu)	5.5.2017
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní	20.6.2017
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch	12.7.2017

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky auditov politík a programov EÚ alebo tematických oblastí riadenia týkajúcich sa konkrétnych rozpočtových oblastí. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila komora III Dvora audítorov, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Karel Pinxten a ktorá zodpovedá za audit výdavkových oblastí vonkajších opatrení, bezpečnosti a spravodlivosti. Audit viedla členka Dvora audítorov Bettina Jakobsen. Podporu jej poskytla vedúca kabinetu Katja Mattfolk, attašé kabinetu Kim Storup, hlavná manažérka Beatrix Lesiewicz a vedúca úlohy Laura Gores. Audítorský tím tvorili Nóirín O’Grady a Florin Alexandru Farcas.

*Zľava doprava:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Trustový fond EÚ Bêkou pre Stredoafrickú republiku: nádejný začiatok napriek určitým nedostatkom
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7800-5	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/728881	QJ-AB-17-011-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-7806-7	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/00154	QJ-AB-17-011-SK-Q

V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

jeden kus:
- prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
viac kusov alebo plagátov/máp:
- na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
- ktoré sídlia v neclenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
- kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
- na bezplatnom telefónnom císle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*) Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väcšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu úctovat poplatok).

Platené publikácie:

prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).